贫困村扶贫发展对策与思路

贫困村扶贫发展对策与思路（共8篇）

贫困村扶贫发展对策与思路 篇1

一、贫困村扶贫发展对策（措施）

1、科学制定产业发展规划。在深入调查研究、摸清底子、吃透产业扶持政策的基础上，制定科学合理、符合实际、具有可操作性的贫困地区产业发展规划，把增收目标落实到主导产业、特色产业发展上，把产业落实到具体项目建设上，把项目落实到村组、农户。经过3年努力，使每个贫困户都有1-2个相对稳定的增收项目，贫困户60%以上的收入来源于主导产业和特色产业。

2、认真实施“粮食单产提高工程”。稳定贫困地区粮油播种面积，提高单产水平，千方百计增加粮油生产效益。扩大农业综合开发范围，加快中低产田改造，不断增强丘陵山区综合生产能力。突出抓好水稻、油菜、玉米、马铃薯四大作物，充分调动农民种粮积极性。

3、大力发展农业主导产业和特色产业。着力培育“一村一品”、“一村一业”，大力发展绿色农产品生产，建设一批专业（组），促进农民大幅增收。注重发展投资少、见效快、增收多的区域性特色产业。以天麻、杜仲等中药材、特色菜和魔芋为重点，发展特色种植业；结合林权制度改革，以核桃、板栗、银杏等干果和食用菌为重点发展林果业；结合沼气推广，以养猪为主、养牛养羊为副发展畜牧业，形成一批特色产业生产专业户。鼓励农村能人、专业大户和合作经济组织采取转包、租赁、入股等土地流转形式，扩大生产经营规模。认真落实扶持龙头企业的各项优惠政策，大力支持各类组织、企业从事规模种养、农产品运销加工、生资供应、技术信息资金等服务。积极引导龙 头企业采取“公司＋基地＋农户”等方式与贫困户结成利益共同体，通过订单生产、合同收购、利润返还和提供相关服务带动贫困户增收，达到“扶一个龙头、建一片基地、带一个产业、富一方百姓”的目的。

4、积极发展以农产品加工业为重点的农村二、三产业。围绕优势或特色农产品，大力发展精深加工业，推进农业产业化。加大招商引资力度，千方百计引进规模大、技术水平高、知名度广的农产品深加工企业。积极发展农村中介服务组织，支持供销合作社和其它合作经济组织、农民经纪人为农民尤其是贫困农户提供多种形式的经营服务。抓好农产品市场建设，建立健全农产品营销网络，组织好名、优、特、异农产品销售。

5、全力抓好劳务输出和返乡农民工创业就业工作。贫困地区要始终把劳务输出作为农民增收的重要举措，高度重视部分农民工失业返乡问题，在积极开辟新的劳务市场的同时，大力发展县域经济，扶持发展劳动密集型产业。组织开展好“春风行动”系列活动，为返乡农民工提供相关服务，促进农村劳动力转移就业。.6、加大科技扶贫开发工作力度。积极推进科教扶贫、科技开发，引导教育资源向农村和贫困地区流动，提高贫困地区人口素质。组织好“阳光工程”、“星火计划”和“科普惠农兴村”等培训，深入开展科技、文化、卫生三下乡活动，使农民接受农业实用技术、农村能工巧匠手工艺、专业劳动技能和法律知识等培训，提高贫困群众科技文化素质和自我发展能力。开展“科技入户”工程，加快农业新成果、新品种、新技术在贫困地区的推广应用，推动贫困地区科技进步和产业产品升级。

7、抓好贫困地区基础设施建设。通过新农村建设和扶贫重点村建设，连片开发，整村推进土地整治治理、农田水利建设、通村公路硬化、安全饮水工程、安居工程、农村生态环境建设和通讯设施建设等，重点抓好路、水、电、房四大基础设施建设。把扶贫移民示范村建设与重点村建设、新农村建设和小城镇建设有机结合起来，按照相对集中、整齐化

一、经济适用的要求，搞好规划和建设，从根本上解决偏远山区贫困户的生存和发展问题。加强贫困地区基础教育、科技文化、医疗卫生、计划生育、社会保障等基础设施建设，逐步使贫困地区群众平等享有公共服务。完善农村“新农合”和低保制度，建立健全医疗救助、贫困家庭学生资助和应急救助、临时救助等制度，最大程度地减少因疾病、上学、灾害致贫现象。

8、加强贫困村组织建设。选好配强贫困村村级领导班子，注重从农村致富能手、退伍军人、外出返乡农民工中选拔村干部。提高带领群众发展经济、脱贫致富的本领。通过财政转移支付和党费补助等途径，解决村级组织建设、干部报酬和养老保险、党员干部培训资金问题，调动贫困村干部工作积极性。

9、充分利用好内外资源，强化自力更生，发挥群众的聪明才智，调动老百姓积极参与整村推进扶贫开发。多年来扶贫 开发的经验证明，单纯的救助式扶贫不会自动提高弱势群体的发展能力，只有坚持自力更生，扶贫开发，才能从根本上改变贫困地区的落后面貌，才能不断增强贫困地区自我积累和自我发展的能力，才能使贫困群众真正摆脱贫困，走上自尊、自强之路，深入宣传发动群众自力更生，艰苦奋斗，积极参与整村推进，尊重贫困村群众的意愿，注意发挥群众的主体作用。.10、加大种养业投入力度，着力解决贫困人口的温饱问题。坚持把解决贫困人口的温饱作为扶贫开发的首要任务，扶贫开发各项工作的开展都围绕解决温饱、增加收入这一主要目标任务来进行。发展与解决贫困群众温饱和增加收入直接有关的种植业、养殖业等短、平、快项目，以及改善贫困乡村生产生活条件的基础设施建设项目。通过采取集中项目、资金、人力、物力，加大了种养业项目的投入力度，改善了贫困地区的生产生活条件，促进了贫困群众快速增产增收。

11推进农业产业化发展，促进贫困地区农民增收。着力把扶贫开发与农村经济结构调整和农业支柱产业培育有机结合起来，针对不同贫困地区的致贫原因和自然条件，以市场为导向，以资源为依托，着力培育一批有市场、有效益、有发展前景的农业支柱产业.，有效地促进农民增收。

二、贫困村扶贫发展思路（建议）

.1.狠抓产业建设。一是大力调整农业产业结构，培植优势特色农业产业。按照产业布局，着重加强贫困农户的产业规划及发展工作，初步形成能使贫困农户稳定增收的优势特色产业。.二是准确定位，把发展畜牧产业作为推进产业扶贫的突破口。..2.狠抓基础设施建设。抓好基础设施建设是贫困地区脱贫致富的治本措施。应进一步加大投入，加快发展速度，尽快改变农村基础设施落后的状况。一是坚持按照农业产业化、优化社区结构、效益优先的原则，加快扶贫公路建设步伐，在确保实现村村通公路的基础上，提高村通公路的通达能力和抗灾能力。.二是切实抓好水利设施建设，解决贫困农户的饮水困难，提高抵御自然灾害的能力。三是加强基础设施质量监管，巩固建设成果，确保一次建成，永久受益。.3.大力推进旅游扶贫。充分挖掘贫困乡村自身的地理及区位优势，引导扶持带动贫困群众从事旅游服务业。采用招商引资、合资、集资等多种投资和管理方式共同开发特色旅游土特产品、地方特色餐饮等，带动旅游观光、旅游休闲、家庭旅馆、农家乐等迅猛发展，带动农民增收。

4.创新思路，进一步整合扶贫力量。.一是大力实施农村社区扶贫。社区扶贫是生产力发展到一定水平的必然产物，是加快贫困地区脱贫致富进程的助推器。可以极大地激发农民群众参与小康建设的热情，改变农村和农民的精神面貌，显示出农村社区建设强大的生机和活力，充分展示新时期农民先富带后富，促进共同富裕的无私奉献精神。一大批农村的先进力量可以得到充分发挥，农业结构调整可以得到突破性发展，农民进入市场的组织化程度得到明显提高，可以较好的破解公益事业难办的难题，从而推进农村民主政治建设，形成良好的社会风气。.二是拓宽社会帮扶渠道。社会帮扶工作已不仅仅是党政机关和党员干部的义务，要积极鼓励社会团体、民营企业、个体工商大户等群体融入到社会帮扶工作中来，通过各种行之有效的方式，充分发挥他们在社会帮扶工作中的的重要作用，要把他们的好做法、好经验、好典型，总结好、完善好、宣传好，使之成为社会帮扶工作中的一支重要力量。

5.整村推进，大力实施参与式扶贫。一是广泛深入的宣传发动群众，增强人民群众的自我发展意识，把政府推动的扶贫开发变为群众脱贫致富的自觉行动。实施到户的项目，都要由群众自愿提出申请，正确处理好项目实施过程中群众投工投劳与农民减负的矛盾。二是加强监管，增强项目资金管理的透 明度。项目资金实行专人、专帐、专户管理，所有项目要公开、公示，接受群众监督，做到“项目到村、任务到户、登记造册、张榜公布”。

6.依托资源，大力扶持龙头企业的发展。龙头企业是产业化扶贫的支撑，只有通过各类龙头企业的带动，促进产、加、销相互衔接，才能真正形成一体化经营的格局。龙头企业带动，有利于提高农副产品的商品转化率和产品附加值，加快产业化扶贫的实施步伐，提高扶贫效益。.一是培育农村能人。引导一部分有头脑、有胆识、敢闯敢干的农民从生产环节中退出来，从土地上转移出来，专门从事农产品销售。通过提供市场信息、组织参观学习、给予资金技术支持等多种方式，重点扶持一批农民贩运大户，使大户成为农产品流通的骨干和支撑。大力发展和壮大农产品经纪人队伍，真正把一家一户的小生产与千变万化的大市场结起来。

二是积极引进农产品加工企业。引进的加工企业要向精深加工的方向发展，提高加工产品的质量和档次，实现由初加工向精加工转变。进一步拓宽农产品加工范围，由传统的对粮食加工向土特产品、稀有产品加工转变。逐步提高加工水平，扩大加工规模，由小规模、低档次的手工作业向大规模、上档次 的加工企业发展转变，提高农副产品加工的科技含量和综合效益，努力形成“多元化竞争，多主体进入，多渠道流通”的新格局。.

贫困村扶贫发展对策与思路 篇2

一、四川省贫困村村级互助资金模式的做法与创新

2006年, 四川省开展了贫困村村级互助资金工作, 探索财政扶贫资金使用的新方式, 贫困村村级互助资金在扶贫模式上实现了以下创新。

1.竞争定村, 激发农户的积极性

在确定试点村过程中, 各县首先选择有一定资源条件、有产业带动、村“两委”班子战斗力强、群众积极性高的重点贫困村作为候选对象进行宣传发动。通过召开村社干部会、群众大会、个别走访农户等多种形式广泛宣传, 征求农户意愿, 让农户对扶贫互助社的性质、目的、任务、入社意义有了明确的认识, 最大限度地调动农户参与热情。然后通过制定竞争方案, 公开演讲答辩, 评委现场打分, 最终确定项目村。

2.财政引导, 多元化筹集资金

村级互助资金在资金筹集方面采取财政投入、农民自筹、社会捐赠三个渠道。在具体操作上主要发挥财政扶贫资金的引导作用, 以行政村为单位, 按照不同类型、不同档次划分为每个村补助15万元、20万元、25万元三个补助标准给与支持, 引导农户加入。村民缴纳的互助金原则上不低于财政扶贫资金总额的20%, 但又不得高于50%, 具体金额由全体村民讨论决定, 对于贫困户优先扶持给与减交或缓交的特殊政策。

3.民管民用, 提高资金利用率

按照公推直选的办法, 由全体会员选举出有一定经营管理能力的普通群众3人担任本村互助资金管理人员, 负责互助社的日常事务。村级互助资金的所有权为村集体所有, 实行封闭运行、专人管理、专帐核算。在资金发放上, 坚持小额短期、整借零还、公告公示等制度, 互助社的成员和资金都严格控制在行政村内, 社员自愿组成互助小组, 借款由互助小组成员担保, 按照“申请—审查—批准—公示”的程序确定借款农户、借款金额和期限。社员首次借款不高于3000元, 以后最高单笔借款不超过5000元。

4.市场化运作, 滚动发展

互助资金实行市场化运作, 对资金使用收取占用费, 费率由社员大会决定, 原则上不低于当地信用社同期贷款利率, 资金占用费随本结清。通过收取资金占用费, 避免了非贫困农户使用资金, 使互助资金的瞄准机制更加精确。资金运作盈余在扣除不高于占用费收入的60%的办公费用和管理人员误工补助等运行成本、提取不低于占用费收入的10%的公益金和10%的风险金后, 其余部分全部转入本金, 具体方案由全体成员大会讨论决定。

5.健全机制, 防范风险

通过会员大会讨论和制定互助社章程, 建立各项内部管理制度, 成立组织机构, 同时依法在民政注册登记, 取得合法地位。建立联保机制, 社员借款须由互助小组成员担保。明确借款用途, 借款必须用于发展生产项目并实行公告制度。建立退出机制, 不良借款率达到15%时, 启动退出程序。

二、四川省贫困村村级互助资金扶贫模式的显著成效

贫困村村级互助资金把扶贫与解除对贫困农户的金融抑制结合起来, 通过制度设计, 在满足了贫困农户的发展性金融需求的同时促进了社会发展。

1.产生了明显的聚集效应, 提高了农村的持续发展能力

通过建立互助资金与农民的生产、技术、销售合作结合的有效方式, 在有效缓解贫困村农户资金短缺的同时促进贫困村各种生产要素的整合, 延伸了农业产业链条, 提高了贫困群众自我管理、自我组织和发展能力, 提高农业产业化水平, 实现规模效益, 保障农民增收。如按照“大抓整合、抓大整合”理念, 四川旺苍县以互助资金项目为引导, 打捆安排“通村公路、沼气能源、安全饮水、新农村建设”等涉农项目资金, 聚合效应十分明显。

2.提高了农民的组织化程度, 促进了优势产业发展

在日趋一体化的大市场而前, 农民一家一户分散经营的局限性日益突出, 农业和农户显得越来越脆弱。村级发展互助资金采取协会经营运作, 坚持“民管、民用、民受益”的原则, 不仅解决了农户资金短缺的问题, 更重要的是能够按照本村的资源优势, 帮助农户发展特色产业, 培育壮大村域经济的增长点。

3.孕育了农村社区的社会资本, 促进了和谐社会建设

通过互助小组成员担保的方式, 培育了互助资金小组成员间的相互信任, 社区的整体意识、认同感、归属感、凝聚力得以加强。通过贫困村村级互助资金的开展, 有效地促进了社区成员间的交流与沟通, 促进了信任水平的提高和社会支持网络的建立, 促进了和谐社会建设, 起到了良好的社会效应。

4.满足了农民的资金需求, 创新了扶贫资金使用新机制

贫困村村级互助基金直接支持农民发展生产, 平均每个行政村投入少量财政资金就完全可能实现有效周转和滚动发展, 见效快, 无需后续财政投入就可实现长期发展。并且以财政资金为基础整合农户自由资金滚动使用、持续发展, 显著提高了财政扶贫资金的经济效益。截至2009年6月底, 全省累计借出款3229.5万元, 19596个农户得到互助资金支持, 其中, 贫困户10316户, 占借款农户的52.6%。

三、四川省发展贫困村村级互助资金扶贫模式的经验与启示

四川省贫困村村级互助资金试点起到了较好的示范作用, 为在更大层面上推广村级互助资金的发展模式开了好头, 为有效缓解贫困地区发展资金不足的突出矛盾、促进农村贫困地区发展生产积累了宝贵的经验。

1.发挥财政资金的引导作用是基础

发挥财政支持扶贫资金的引导作用, 对互助资金的有效开展起着非常关键的作用。虽然就财政资金的数量看, 每个试点村安排的资金有限, 但通过村级互助资金这种创新, 使无偿资金变成村内的有偿使用, 扩大了资金使用规模, 同时提高了资金使用的效率。财政资金的投入能引导农户将数额不多的闲散资金集中起来, 变 “小钱”为“大钱”, 其不但解决了农业生产对资金的需求难题, 而且还将促进农业结构调整。因此, 要让村级互助资金发挥扶贫作用, 发挥财政资金的引导作用是基础。

2.调动农民的积极性是关键

传统的扶贫模式由于过度强调政府的主体作用, 没有形成上下联动的机制, 贫困主体缺乏参与积极性。村级互助资金项目在实施过程中始终把提高农民的参与度放在十分重要位置, 在政府部门的引导下, 农民从申请项目、组建机构到管理资金全程参与, 充分发挥农民的能动性和创造性。这就有效避免了过去财政资金直接补贴农户与扶贫贴息贷款在实际操作中所存在的政府取代农户选择发展项目、资金使用效率低下的弊端, 同时还激活了农村自身所存在的大量发展资源, 激发农村与农户自主发展的潜能。

3.建立健全风险保障机制是重要保障

与正规的金融机构相比, 互助资金的规模小、管理水平不高, 并且其服务对象又是以贫困户为主, 农业风险高和贫困农户偿还能力偏低, 因而其面临的风险较正规的金融机构更大, 所以建立健全风险防范机制十分必要。互助资金在制度设计上有发挥农村熟人社会信息对称的内在属性, 有利于形成农户之间相互帮助、彼此监督、共同发展的自我管理、自我约束的机制。加之有严格的内部管控机制和外部监管, 保障了较高的还款率, 实现了互助资金的保值增值。同时也为互助资金能够在现有规模上不断扩大服务范围提供了重要保障。

4.扩大资金规模是提升服务能力的必要条件

资金互助社在资金来源上主要依赖财政资金的现象十分突出, 村民缴纳的互助金很少能超出20%, 但财政补助原则上只能给予一次, 资金规模难以壮大。按照规定, 入股社员在交纳股金后, 可以按1∶5或者最高不超过1∶10的股金与贷款额的杠杆比例从农村资金互助社贷到款, 这就产生了资金进少出多, 造成了互助社资金进一步短缺, 限制了互助资金发挥支农富农的作用。从实地调查的结果看, 互助资金普遍面临资金不足的困境。因此, 互助资金要在更大范围和更大程度上解决贫困农户发展生产所需资金短缺的问题, 还要不断壮大资金规模。

四、完善推广贫困村村级互助资金扶贫模式的政策建议

从总体上判断, 贫困村村级互助资金是财政扶贫机制的一项重大创新, 在加快贫困村农户脱贫致富的步伐方面发挥了重大作用。但是必须清醒地认识到, 当前贫困村村级互助资金普遍面临着在布局上过于分散, 在资金来源上对财政资金过度依赖, 从而限制了互助资金的扶贫功能。为使互助资金能够在更大范围上更有效地满足贫困村发展所需资金, 我们提出如下建议。

1.营造和谐的发展环境

财政部门积极协助国家银行业监督管理部门和中国银行的基层分支机构对农村互助资金运行中的资金发放与回收、项目风险控制、项目检测、财务核算与管理进行持续、动态监管;与银监会积极协调, 争取使银监会能够根据农村互助资金的资本充足和资产风险状况, 采取差别监管措施, 根据各个县、村的实际情况设定经营制度, 不搞“一刀切”, 制定符合实际情况的风险管理制度, 根据互助社的规模及自身状况合理控制风险;在开展贫困村村级资金的地方配套建立政策性农业保险, 发挥保险的减震器作用, 让农户能够在农业生产歉收或者绝收时及时还款, 从而保证互助资金的可持续性。

2.互助资金推广要与项目相结合

在完善推广互助资金的过程中, 政府部门要在实践中充分发挥智慧和主观能动性, 把互助资金的推广与全省开展的新农村建设试点、龙头企业扶持、专合组织试点、现代农业发展、财政支农资金整合试点、金土地工程实施测土配方施肥和农业综合开发等项目结合起来;按照“政府引导、连片开发、捆绑使用、效益优先”的原则, 以财政扶贫资金为引导, 整合其他支农资金。通过上述途径积极探索互助资金和其他扶贫项目的横向联合机制, 使单一扶贫形式向综合扶贫方式转变, 在更大程度上发挥财政支农资金的聚合效应。

3.拓宽融资渠道

政府要从使互助社可持续经营和完善农村金融的角度出发, 拓宽互助社的资金来源, 壮大资金规模。一要加大财政资金的整合力度, 将分散的、小额的有关财政补助资金和扶贫资金捆绑向互助合作社注资。二要探索互助资金与地方正规金融机构的合作, 通过财政贴息的办法鼓励正规金融向互助资金贷款, 充实互助资金的资本金。三要积极号召和引导更多的农户加入资金互助社, 动员更多的农村闲散资金, 扩大农民自筹资金在互助社资金中的比例。此外, 还应创造条件, 积极探索社会资金有偿参与村级互助资金的渠道。

4.适当提高借款额度

贫困村扶贫发展对策与思路 篇3

【关键词】贫困山区；农民增收；对策

一、贫困山区农民增收的基本现状及特点

贫困山区大多处于大江大河的上游或源头、生态环境保护的敏感区，立地条件差，基础设施落后，群众观念守旧，环境容量相对有限，发展空间十分狭小，加之自然灾害频发，农村发展和农民增收仍然是制约区域经济发展的突出问题。以地处秦岭南麓、汉江上游的陕西省柞水县为例，全县总面积2332平方公里，总人口16.5万人（其中农业人口13.5万人），人均耕地不足1亩且分散不连片、坡耕地居多，是一个“九山半水半分田”的土石山区县，也是国家扶贫开发工作重点县之一。乾佑镇是柞水经济、文化和政治的中心，全镇辖7村1社区，38个村民小组，40个居民小组，总人口24319人（其中农业人口9154人），现有耕地2383亩，流域总面积210.96平方公里。

近年来，乾佑镇认真贯彻党在农村的各项方针政策，紧紧围绕农业增效、农民增收、农村稳定的目标，大力发展“一村一品”，做大做强医药、旅游服务两大主导产业，积极推进林果、畜牧、绿色农产品、劳务转移四大农民增收项目，推动了农业和农村经济的快速发展，促进农民收入持续快速增长。2009年底，全镇农民人均纯收入3545元，高于全县平均水平，是多年来增幅最高的一年，但低于全省、全国平均水平。主要呈现以下几个特点：

促进贫困山区农民增收的思路与对策

（一）农民人均纯收入总量增加

2009年比2006年增加1倍多，但增速情况呈现出起伏波动大、迂回爬坡和增收缓慢的态势，增收形势相当严峻。

（二）农民收入结构发生了变化

由2006年以前以传统种植业为家庭收入的主要来源，已演变成以劳动者工资收入为家庭的主要收入，劳务输出逐步成为增收的主要途径。虽然种植业在当前及今后较长的一段时间内，仍是农民收入的重要来源之一，但劳务输出增多，工资性收入快速增长，成为农民增收的主要因素。同时，随着一些重点项目的开工建设，土地流转、转让加快，财产性收入、转移性收入转移性收入逐渐成为农民收入中一项不容忽视的构成部分。

（三）支撑农民增收的特色产业体系逐步完善

林果、畜牧、蔬菜种植和现代医药等特色产业快速发展，成为农业耕地面积日益缩减情况下拉动农民收入增长的重要因素，特别是随着西柞高速公路的开通和西安第二生活区建设的快速推进，境内农家乐规模日益壮大，运输及商贸服务业得到联带发展，开辟了一条新的农民致富渠道。但这些产业大多数还处在探索起步阶段，规模相对较小，管理经验欠缺，抗击打风险能力弱，农收增收存在诸多不稳定因素。

二、贫困山区农民增收的主要问题及原因分析

（一）农业基础设施薄弱，应对自然灾害的能力不强

一是耕地少。耕地是农民收入的主要生产资料，贫困山区大多是山多地少，耕地资源十分稀缺。截止2009年末，乾佑镇人均耕地面积仅为0.31亩，其中不足0.3的村有4个，不足0.5亩的村有2个，达到0.5亩以上的村仅1个。加之近年来，随着城镇化进程的不断加快，一些国省市县重大项目相继启动建设，农村的一部分土地被征用，农民唯一的生产资料——土地的面积日益缩小，因而其直接从土地上获得的种植收益较之以前更是大为减少。二是设施差。现存的农村小型水利设施，并不能满足农作物灌溉及农村企业用水的需要；通村公路不通组，且通村公路路面多只适合农民出行和小型车辆的行驶，运输农产品的大型货车进出困难，交通运输不便；部分村组电力设施老化严重，农村电网改造欠帐较多，无法满足农村用电量大幅增长的要求。这些问题都在一定程度上制约了农村加工业、种植业和养殖业的发展。三是灾害多。频繁的自然灾害必然造成农民减产减收，成为制约农民增收的重要因素。此外，各村因自然环境制约而普遍存在的农业集约化程度低、效益差、成本高、浪费大也是农民增收的一大障碍。

（二）农业生产经营方式粗放，技术管理水平相对落后

一方面管理粗放，科技含量低，农户缺少农作物新品种的应用、种植、病虫害有效防治等技术，尤其是缺少精耕细作的田间管理以及经济核算，在很多地方仍旧是“种地在人，收成在天”。另一方面经营精放，由于家庭经营，耕地分散，农户之间多独立耕作，其生产规模过于狭小，规模经营还只是极少数，加之农业种植结构比较简单，不合理，突出表现在经济作物中名优稀特品种少，大路品种多，且农产品加工增值低，农产品“卖难”问题依然突出。在目前农产品普遍出现供大于求的情况，很大一部分原因是因为长期偏重于追求产量，培育的品种基本上属于高产型的，优质型的品种往往产量较低。再者从就业结构来看，农民就业结构相对比较单一，不是务农就是外出打工，增收渠道不广。

（三）农民整体素质不高，不适应市场经济新要求

从调查情况来看，农民群众大多数仅有初中及初中以下学历，学习知识、利用知识的能力较弱，导致致富手段少、技能欠缺。综合国内外形势，促进农民增收的决定因素，已不只是土地、劳动力数量的增加，而是知识、能力、技术水平的全面提高。据国内有关经济学家分析，农民学历教育每增加一年，其收入就可增长3.6%—5.5%。目前，贫困山区农民群众受文化程度低的制约，劳动技能薄弱、经营投资理念落后，受创业意识和投资意识淡薄等因素的影响，导致一方面难以接受现代农业经营模式和现代农业科技知识，致使农村大多仍停留在传统的耕作模式上，制约了现代农业的发展和农业生产率的提高。同时，农村多数青壮劳力外出务工，农村务农劳动力日益呈现出“高龄化”、“低质化”趋向，出现农村外出打工的农民在文化素质和劳动技能上不适应市场需求的问题，低素质劳动力的转移领域越走越窄，劳务收入很难再大幅度增长。

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（四）农业资金投入紧缺，农业投融资渠道不畅

农业方面的投资除市县拨付之外，镇本级财力基本上都是用于保工资、保运转方面，难以安排更多的资金用于农业农村建设。金融投入缺乏有效担保主体，工业反哺农业、城市支持农村能力缺乏，加上农业大多为中长期项目，季节性强，回报率低，难以激发社会各界的投资热情。由于受自然条件限制，投资量大、上规模的农业项目难以生根，镇级争资引资基本都瞄准一些工业、旅游等项目，难以形成大的现代农业生产集群。与此同时，在城乡社会结构深刻转型的大背景下，过去社会条件不怎么突出的突出尖锐的问题也变得突出和尖锐了，农业生产和农村工作面临着一些列挑战：农业资源环境和市场约束增强，农产品贸易竞争加剧；农业比较效益下降，保持粮食问题难度加大；农村生产要素外流加剧，缩小城乡差距难度加大。特别是国际金融危机对农业农村经济发展的冲击不断显现，保持农业稳定发展、促进农民增收面临着更大的困难。

（五）农业产业开发缓慢，聚集带动效应不强

从目前情况来看，“一村一品”的发展已初具规模，但产业化程度还不高，多为少数几个龙头企业在支撑，并且因为龙头企业经营规模较小，龙头带基地、基地连农户的产业化经营格局还尚未形成，企业带动群众共同致富、整村推进能力不强。农户结构调整从眼前得失想的多，从长远利益考虑的少，对怎样从根本上解决持续增收的问题，深入研究不够，缺乏主动性，农业加工企业比较少，对农产品的拉动作用不够。农业生产经营粗放，规模化程度不高，科技含量低，形不成产业。很多村也成立了各种形式的专业合作组织，但是，这些组织是自发组合，处于刚起步阶段，结构松散，管理不规范，规模不大，经营单一，无品牌意识。在运作过程中，它们更多地考虑自身如何获得最大的利益，而很少考虑如何把全村各户的小生产组织起来，把产前、产中、产后的各个环节联结起来。由于群众认识不高、销售不畅等多种原因，在生产经营决策时无法准确地把握市场行情，只能搞规模小而保险系数高的产业，这样难以形成具有地域特色的“一村一品”生产经营格局。

（六）物价上涨较快，农民生产生活成本加大

农村社会保障缺位延缓了农民增收，在当前农民收入增长缓慢的前提下，各种生产生活资料价格的不断上涨，农民的支出却在不断增加，农业成本负担加重。一方面，农业生产资料价格上涨过快，致使农产品价格上涨的大部分利润空间被种子、化肥、农药等农业生产资料增长价格所挤占，农民种植效益仍然偏低。另一方面，子女教育和医疗费用在全年的总支出中所占比重越来越大。从教育方面来看，国家虽然实施了九年制义务教育，但学前、高中和大学阶段的教育却是有偿的，教育费用的不断上涨致使许多农民家庭背上沉重的债务负担或者使许多农民子女因读不起书而辍学。从医疗方面来看，虽然全镇各村农民均参加了新型农村合作医疗，但由于目前合作医疗保障的保障水平还很低，农民医疗费用报销的最高比例只有60%。政府救济覆盖面较小，尽管每年国家都拿出相当一部分资金用于低保、扶贫，但仍有许多贫困人口得不到救助，特别是农民因供学生读书、因病致贫的家庭还是占很大比例。

（七）社会化服务体系建设滞后，促进农民增收的要素活力不足

农户信息不灵、滞后仍是一种比较普遍的现象。很多群众对信息、技术等需求、期望值较高，但在获取信息、利用信息上显得乏力。从这种意义上讲，农村社会化服务体系还不健全，也是制约农民增收的一个关键因素。主要表现在：一是农业信息资源开发利用、服务水平较低，不能满足农业信息化发展的要求，农民面对充满风险的市场只能凭经验、凭感觉做出相关的决定，存在随意性和盲目性，从而导致投入多、效益少，有时甚至连投资也难收回，增收无从说起。二是“科技、法律、信息、营销、劳动力转移”等中介组织还不够健全，相关协会的作用发挥得不够好。尤其在农村劳动力转移中，无论是劳务输出，还是城乡之间劳动力流动，农民都凭自我感觉或典型带动、自发组织进行，缺少必要的组织引导管理、中介服务以及对外输出平台，劳动力流动存在一定的无序性和盲目性。三是农业技术人才匮乏，落后的农业技术推广服务体系与现代农业生产要求不相适应，阻碍了农业技术成果的转化、农业科技的普及和推广，导致农业经济效益和农业增收潜力发挥不出来，制约了农村经济的快速发展。

三、加快贫困地区农民增收的对策

解决贫困地区农民增收的问题是一项长期而又复杂的系统工程。在具体的工作中，既要大力挖掘农业内部增收潜力，又要在农业外部寻求增收途径；既要全方位开辟农民就业、增收的渠道和领域，又要实行分类指导、突出重点，抓好经济薄弱地区、纯农户和低收入农户增收；既要从当前出发，采取见效较快的具体措施，又要着眼于长远，寻求解决农民增收问题的治本之策。

（一）加强基础设施建设，夯实农民增收基础

自然条件差是贫困山区农民增收难的一个重要原因，在社会主义新农村建设和扶贫开发工作中，加强基础设施建设，改善贫困地区生存环境仍然是重中之重。政府在进行工作决策、安排资金项目时，首先要贫困地区予以关照倾斜，千方百计帮助搞好基础设施规划，加快农业基本建设特别是农田水利、农村道路等基础设施建设，实施山、水、田、林、路综合治理，提高农田抗旱抗灾能力，不断优化农业生产条件，这是实现农业增产、农民增收的基础。通过政府投入一部分、群众自筹一部分、驻地企业解决一部分的综合手段，加强农业基础设施建设，提高农业生产能力，大力推进土地平整、修建农村道路、水田排灌等工程、建设农林基础设施，改善生产环境、降低农业生产成本，增加农产品在市场的竞争力。一是进一步加大对农业的投入，加强农村基础设施建设，加快农田、农村交通、水、电、气、通讯和信息平台等基础设施的建设；二是要加强镇村容貌整治力度，推进农村亮化、绿化、美化的进度，改善农村生产生活和环境卫生条件，扎实有效地推进新农村建设。通过农村基础设施建设，一方面，有助于农村现代化，有助于缩小城乡和地区差距，为农民参与经济发展，分享经济发展的成果创造必要条件；另一方面，在一些基础设施项目建设过程中，如修筑乡村公路、架设乡村电网、建立自来水供应系统和广播电视接收、发送装置等，一般投资规模不大，投资较为分散，劳动力以农民为主，从而能够创造出许多就业机会，必然拓宽农民增加收入的渠道。

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（二）加快农业产化进程，增加农民家庭经营性收入

当前是传统农业向现代农业的转型时期，只有不断转变发展方式，才能从根本上解决农民增收缓慢的问题。贫困地区要谋求发展，其根本出路是大力推进农业产业化。根据“调结构、兴产业、提效益、增收入”的要求，按照“以特色创品牌、以大户带规模、以包装树形象、以机制促营销”的思路，大力发展特色产业和订单农业，重点培育中药材、畜牧、林果等农业特色产业，实施规范化种植、规模化发展、商品化经营，促进农民收入水平大幅度提高。一是加强基地建设。建设区域性生产基地，是产业化形成规模经济的基础环节。按照区域性布局，专业化生产的要求，以市场为导向，大力实施“一村一品”、“一乡一业”工程，重点抓好优势产业基地建设，形成规模效益。大力扶持发展专业村、专业户，发挥其示范带动作用，形成一户带多户，多户连成村，多村连成片的生产格局，实现创建一个生产基地，培育一项支柱产业，带动一方经济发展的目标。二是培育龙头企业。龙头企业建设是农业产业化建设的关键环节，龙头企业的经济、技术、管理水平越高，规模越大，其带动力越强，产业一体化效率就越高。因此，要把做大做强农产品加工业作为农业产业化与工业化的连接点，作为农业结构调整的着力点，作为新的经济增长点来抓。贫困地区的农产品加工企业数量少，且大多都规模小，技术水平低，产品档次低，存在带动能力不强等缺陷，要加大资金、技术等方面的扶持力度，积极争取扶贫贴息贷款、农业产业化开发资金等涉农项目资金，确保龙头企业做大做强，不断增强龙头带动作用。同时，大力发展订单农业和规模养殖，鼓励企业与农户签合同，健全这些龙头企业与农民的利益联结机制，增强他们的市场竞争力和对农户的带动力，逐步完善“公司+农户+基地”机制，实现企业发展和农户增收的“双赢”。三是开拓农产品市场。市场是农业产业化终极牵动力所在，只有开拓市场，搞活流通，才能实现农产品的商品价值。坚持市场运作，采取灵活多样的经营方式，开拓农产品市场，建立健全市场营销信息网络，鼓励各种经济组织参与农产品流通尽快建立农副产品批发市场，抓好农村市场及边贸市场网点建设，积极发展一批农副产品销售运输大户，不断拓展商品流通渠道，努力形成以中心突出，布局合理的商品流通网络。同时，在管辖区以办经济实体的形式，把小流通汇入大流通，把更多农产品推向大市场。大力实施“请进来，走出去”的战略，通过参加展销会、博览会，宣传、推介名优农产品，扩大农产品的市场影响力，提高市场知名度。

（三）大力发展劳务经济，增加农民工资性收入

农民外出务工历来是农民收入的一个重要构成。从工资性收入来看，农民务工不一定需要出去很远的地方。发展当地经济，为农民工创造务工条件，才是解决农村劳动力剩余问题的根本。一是面向城市扩大劳务输出。进一步完善劳务输出工作网络，加强就业指导，搞好综合服务，不断提高劳务输出的组织化程度。通过实施“人人技能工程”、“阳光工程”、“雨露计划”、“失地农民培训”、“新型农民培训工程”等培训项目，促使劳务输出由体能型向技能型、数量型向质量型、季节型向常年型、自发型向组织型、政府型向市场型转变，进一步提升我县劳务输出的质量、层次和效益。二是依托产业就近转移农民。坚定不移地加强重大项目建设，发展大项目、大企业、大产业，壮大工业经济，吸纳更多的农民务工就业。高度重视中小企业、非公有制经济的发展，发展就业容量大的劳务密集型产业和服务业，创造更多的就业岗位，促进农村劳动力就地就近转移增加收入。三是做活“回归”文章。因为外出务工的农民一方面获得了一定的经济收入，更重要的是开阔了视野，增长了见识，学到了技能，更新了观念，积累了资金。各级政府应积极为返乡人员搭好创业平台，鼓励有一定能力的打工者回乡承包、建设、开发，在政策上做到“只要回来，就有舞台”。四是加快推进城镇化进程。实施城镇带动战略，在重点抓好中心城区建设的同时，加快推进以公路沿线集镇为重点的小城镇建设，提高小城镇的辐射、聚集能力。深化城镇户籍制度改革，引导农民向城镇集中，鼓励支持富裕起来的农民进城买房定居、务工、经商办企业，变农民为市民，改善生活环境，提高生活质量，共享改革发展成果。

（四）认真落实惠农政策，增加农民转移性收入

不折不扣地落实中、省、市关于加强三农工作、促进农民增收的各项政策，认真落实粮食直补、农资综合直补、粮食和畜禽良种补贴、农机具购置补贴、“家电下乡”补贴、大中型水库库区移民后期扶持补贴等政策，坚持做到各项政策不打折不走样，真正使各项政策不缩水、各项资金不改变用途，确保各项惠农资金及时足额兑现到群众手中，让广大农民在享受改革发展成果中实现增收。大力推广农业节本增效技术，降低生产成本增加农民收入。进一步制定和完善惠农政策，增加养殖补贴和畜禽良种补贴，扶持畜牧产业加快发展。不断完善农村最低生活保障制度，扩大保障范围和提高救助标准，做到动态管理下的应保尽保。建立和完善乡、村自然灾害应急救助预案，不断提高农村受灾群众生活应急救助水平。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，逐步向广大农村推行新型农村社会养老保险制度，巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高报销比例和财政补助标准，切实解决农民看病难问题，减少农民因病返贫现象。建立健全农村卫生服务网络，规范村级卫生室建设，妥善解决村医补贴问题，增强农村基本医疗服务能力。建立健全教育助困机制，拓展“两免一补”范围，对贫困户子女就读普通高中、职业高中、中专、技校的学杂费、住宿费给予免除，并给予生活费补助。对贫困农户子女就读全日制普通高校的，每学年给予一次性补助或提供贷款助学，以此进一步缓解低收入农户的子女教育费用压力，激励贫困家庭子女改变命运，真正解决低收入农户的增收难问题。加快推进农村社会保障制度建设，逐步建立以“低收入农民最低生活保障”、“失地农民生活保障”、“农民工养老保障”、“农村合作医疗”、“孤寡老人集中供养”的“新五保”制度，解除农民的后顾之忧，以服务促动增收。

（五）深化农村改革，逐步增加农民的财产性收入

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促进农民增收，必须扫清影响生产力发展的重大障碍，坚持不懈地深化农村各项改革，敢于突破，让一切有利于加快农村发展的生产要素活跃起来，让一切有志于创新创业的农民群众充分活跃起来，充分激发农民增收的活力。一是积极探索土地流转机制。随着经济、社会的发展，土地作为资本在经济发展中起着越来越重要的作用，其带来的收益也越来越大，开发商征用土地的补偿，虽然在当时给农民带来了很大收益，但并不利于当地经济长远发展。鼓励农户以转包、转让、出租、互换、入股以及其它法律法规规定的方式进行土地流转。大胆创新、积极探索农户自愿联合流转、农户委托流转、土地股份合作社等多种土地流转形式。支持二三产业发展较好，有一定实力的村集体经济组织参与土地流转，在征得土地承包农户同意后，可以通过多种形式进行土地的集中经营或统一流转。充分发挥农村合作经济组织在土地流转中的作用，鼓励农户以土地承包经营权入股进行合作生产，支持农民专业合作社承接和连片开发经营农民流转的土地。二是加快林权制度改革。贫困山区林山广茂，是一笔具有巨大挖掘潜力的现实财富，但长期以来，由于林权不清、权责不明、利益分配不合理、经营体制不顺畅、产权流转不规范，挫伤了群众发展林业致富增收的积极性。合理高效利用好这些资源，必须加快林权制度改革步伐，进一步明确农民经营主体地位，扎实做好确权、发证工作，保障农民合法权益，真正做到山定权、树定根、人定心。要积极推动林权有序合理流转，鼓励农户、企业和其他社会组织合作经营，充分调动广大农民和社会各界护林育林、发展林业经济的积极性，实现兴林富农，真正把林权制度改革的好政策转化为促进农村经济发展、加快农民增收的实际效果。三是推进农村金融制度改革。农民缺乏资金支持、贷款难问题一直是制约农民增收的“瓶颈性因素”。要引导金融机构加强农村业务，落实金融机构新增存款主要投放当地的政策。推进农村信用社等涉农金融机构改革，鼓励和支持金融机构坚持为农民服务方向，深入开展信用户、信用村（镇）工程建设，有效解决农户资金难问题。鼓励农民组建资金互助社，支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，扩大村镇银行试点，把符合条件的农村信用社改造为农村合作银行或农村商业银行。不断创新金融部门创新支农方式，积极探索农民以土地使用权、林地承包权以及长效经济作物抵质押贷的有效方式，解决农业生产资金投入不足问题。同时，进一步加强对农民负担的监督管理，特别要加强农资市场价格监管，防止因农用物资价格过快上涨增加农民生产成本，抵消农民增收。

（六）转变政府职能，全力做好农民增收服务

政府职能的转变，重点放在搞好服务、营造良好环境上。一是健全农业科技服务体系。加强产学研合作，推进农业科技创新活动，鼓励农业科技成果产业化，进村入户。切实加强公益性农业技术推广服务，进一步调动农业推广人员、科技特派员等积极性，不断提高服务水平，充分发挥农技队伍的科技转化“二传手”作用，加速科技成果转化。鼓励农技人员领办、创办农业科技服务组织，鼓励农技人员兼职开展技术承包、技术入股，并保障其技术承包所得、技术入股分红等收益。鼓励大中专院校毕业生、优秀农技青年和工商企业家，投身现代农业建设。二是健全市场信息服务体系。充分发挥组织、农口、通信等部门优势，搭建“农技110”、“农民信箱”、“农业信息网”和“农村党员远程教育”等农村信息资源共享平台，逐步完善上下联动的农业信息服务网络建设；要充分发挥互联网便捷、高效的优势，实现涉农网站联合、网络链接，及时发布农业农村政策、科技、市场、项目、气象工作等信息，提高农业信息服务水平，解决信息传递进村入户难问题，及时解答农民问题，畅通信息渠道。三是大力发展农民专业合作经济组织。按照“产权清晰、机制灵活、运行规范、管理民主、带动明显”的要求，在促进优势产业区域布局、规模化生产的基础上，积极鼓励各类农技推广机构、供销社、农村基层组织、农业企业、农业经销大户等主体领办创办农民专业合作社。积极鼓励打破行政区域界限，实行跨村、跨乡镇（街道）联合发展，鼓励同品种农产品专业合作社进行合作、联合、重组等，鼓励组建同品种农产品专业合作社联合社。积极推进合作社规范发展，依法规范合作社的运行方式和经营机制，提高农民组织化程度。

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【作者简介】

张庆斌，供职于陕西省柞水县人民政府。

贫困地区县域发展的现状与对策 篇4

汤建军

为破解县域转型发展瓶颈，探索贫困县县域发展的根本出路，我在参与县委县政府重大决策的前后，进行了多次湖南省内的实地调研，发现了一些贫困地区县域发展的共性特点。

一、邵阳县县域发展的基本态势

邵阳县位于湘中偏西南，是国家扶贫开发工作重点县和革命老区县。该县2001年被确定为国家扶贫开发工作重点县以来，始终坚持以扶贫开发为抓手，着力推进县域发展，有效开展了基础设施、产业、科技和社会四项扶贫，县域经济呈现较好的发展态势。

经济发展又好又快。三次产业结构不断优化，三次产业比例由上年的28.3∶36.5∶35.2优化为26.9∶36.7∶36.4，工大于农的良性间距进一步拉大。2011年，邵阳县实现生产总值79.5亿元，增长15%；财政收入4.48亿元，增长29.1%，继去年突破3亿元后，连续两年实现过亿元增长；全社会固定资产投资55亿元，增长40%，增速居全市第一；社会消费品零售总额30.1亿元，增长19%；城镇居民人均可支配收入12593元，农民人均纯收入3130元，分别增长14.5%、18%。道路、水利、电网、通信等基础设施逐步夯实；粮食、烟叶、油茶、生猪等特色产业初具规模；民生不断改善，全县群众实现了“老有所养、病有所医”。发展基础日益坚实。通过推进项目建设，一批打基础、管长远、增后劲的重大项目相继动工兴建、竣工，进一步夯实了邵阳县经济发展基础。一是上级项目建设取得突破。通过多方努力，邵阳县成为武陵山区区域经济发展与扶贫攻坚试点县，争取到了衡邵干旱走廊综合治理、岩溶地区石漠化治理、烟草补贴水源项目和全省小农水建设重点县、全省油料生产大县项目资金。未来十年，邵阳县在水利建设、生态保护、产业发展、基础设施、扶贫开发等方面将获得国家长期稳定的扶持。二是基础项目建设进展顺利。在交通方面，建设通乡通村工程159.6公里，95%以上的行政村通了水泥路；在电力方面，“城乡电网建设年”强力推进，投资额超过“十五”以来的总和，改造农村电网139个行政村，新增供电台区82个；在水利建设方面，8座水库综合改造全面竣工，17座小一型水库除险加固开工建设，新建集中供水工程20处，解决不安全饮水人口2.06万人，治理水土保持面积2.3万亩，完成335口山塘维修，改造中低产田0.86万亩。在县城建设方面，生态园林县城建设拉开序幕，县城干道沿线、周边山头、沿江两岸区域全面绿化，栽植各类绿化苗木190万株，垃圾填埋场全面竣工，管道天然气正式运营。三是产业项目承接成效显著。在重大招商项目建设方面，邵阳南方水泥一期工程全面建成投产，孔雀滩电站3号机组全部并网发电，瑞柏茶油年产5000吨茶油生产线建成投产，双雄矿业石膏精深加工生产线开工建设。在承接产业转移方面，签订了一批重大招商引资项目合同，其中投资2亿元以上的项目6个。

发展成果全民共享。改善民生作为经济发展的主要任务，让发展成果惠及城乡居民一直是党委政府的重要目标。一是社会保障更加有力。率先在全市推行城乡居民基本医疗保险一体化制度，全县城乡居民参保率达到95.6%，参保对象就医实际报销比例62.4%，比新农合提高了6.8个百分点。全面实施城乡居民养老保险试点工作，城乡年满60周岁以上的老人均可每月领取基础养老金55元。社会救助扩大，城乡低保对象高于全市3.9个百分点，五保户、农村低保对象医疗费用纳入民政二次救助范围，五保户看病不花钱，农村低保对象在县内定点医院就诊报销比例达95%。住房保障增强，完成廉租房建设180套，改造公租房100套，改造和新建农村危房2222户。二是社会事业协调发展。新建合格制学校10所，完成校安工程建设2.5万平方米，每个乡镇都建好了一所寄宿制初中。新建乡镇综合文化站10个，实现共建共享“农家书屋”275家。全面实施乡镇卫生院基本药物制度及零差率销售，县级医院实行药品集中采购与限价销售，群众医疗费用明显下降。深入开展城乡环境综合治理，长阳铺镇获全市“十佳乡镇”。扎实推进扶贫开发，帮扶扶贫对象5.26万人，实现1

5个国定贫困村和21个省定贫困村整村推进。三是社会大局保持稳定。坚持用群众工作统揽信访工作，在全县650个行政村、社区成立群众工作站，深入开展矛盾纠纷排查和化解，一批重点信访案件得到有效解决，到市赴省进京上访不断下降。强化社会治安综合治理，严厉打击“两抢一盗”、地下六合彩、毒品等违法犯罪行为，深入开展“扫黑除恶”专项斗争，破获了一批恶势力案件。妥善处置突发事件，扎实开展安全生产隐患集中整治“百日行动”，社会安定和谐。

二、邵阳县县域发展的主要困惑

总体来看，邵阳县正处于工业化初始阶段，正处于扶贫攻坚的关键期、产业发展的初始期和社会矛盾的凸显期，影响全县经济社会科学发展的主要困惑，集中表现为产业升级、基础建设、经济要素供给、安全生产四大“压力”。

特色经济不强。产业层级呈现“三低、二高、一起步”特征，农业产业集约程度低、加工层次低、产品附加值低，工业产业资源依赖度高、能源消耗量高，新兴服务业才刚刚起步，产业发展面临着急需转型、迫切升级的压力。比如特色农业，虽然邵阳县是湖南省现代烟叶生产示范县，全国粮食生产先进县、生猪调出大县、油茶基地示范县，被誉为“中国茶油之都”。但其四大特色产业规模还没有真正壮大起来，优质稻面积保持60万亩左右，在全省农业大县中处于中下位置，烤烟种植面积在3万~5万亩之间，比全省烤烟第一县桂阳县少15万亩，油茶面积46.7万亩，与“中国茶油之都”的桂冠名不副实。特别是农产品加工能力差，品牌竞争力不强。工业更是没有特色，根本无法谈做大做特了。

基础建设不快。全县基础条件较差，交通、水利、电力等基础设施欠账较多。县内同时开工建设一级公路，总里程达101.67公里，需投入资金达13亿元，其中自筹部分约6亿元。电力状况滞后，电力供给状况十分薄弱，境内仅有110千伏变电站1座、35千伏变电站8座，电力综合保障能力在邵阳市排名倒数第一。

经济要素乏力。国家放缓经济增长预期，在用地、环境、资源、信贷等方面的刚性约束越来越强，用地审批趋严，资金筹措趋难。去年招商引进的企业没地可落，今年新增的项目面临着无地可用的困境。资源深加工跟不上开采步伐，邵阳县开采矿种多达20多种，但都是以出卖原矿或初加工为主，开采规模小，加工层级粗放，产品附加值低。如邵阳县拥有全国最大储量的石膏矿，石膏石结构好、品质高，虽已形成规模开采，但下游配套没有跟上，精深加工仍待时日。县级财政十分薄弱，基本上是“吃饭财政”，靠转移支付维持运转，自身调控手段虚无，投入能力十分有限，经济建设支出一直偏低。据统计，全县政府性负债达12亿多元。金融支持地方经济发展乏力，2010年，全县金融机构存贷比为23%，比全省低40多个百分点。

安全生产压力大。全县煤矿、烟花爆竹、危化物品、非煤矿山、水上交通、校车园车、食品药品、公共场所等领域安全隐患较多，任何时候都不能掉以轻心。特别是安全生产监管，时刻都不能放松。一方面要完成上级调煤保电任务，另一方面又要克服基础设施条件较差的困难坚决扭转安全生产被动局面。

三、加快推进贫困县县域发展的建议

作为贫困县，邵阳县域发展特征与全省其他贫困县在很多方面有相似之处，要破解发展难题，必须紧扣科学发展主题，本着发展提速、内涵提升的总要求，坚持以扶贫攻坚为抓手，奋力开创县域发展新局面。

绿色发展，坚持生态立县。省内贫困县大都具有较好的生态条件，趁“两型社会”建设的春风，应坚定不移地走绿色发展之路。一是构筑绿色屏障。坚持保护与发展并重，统筹做好保护、修复、治理和优化文章，大力发展生态林业，加大江河溪修复力度，疏通河道，绿化堤岸，改善水质，大力实施“蓝天工程”，抓好大气污染治理，坚决淘汰落后产能，构筑“山青、水绿、天蓝”的生态屏障。二是发展绿色产业。坚持生态产业化、产业绿色化，积

极探索发展绿色产业新途径。激励企业自主创新，运用现代环保技术和先进工艺，改造提升传统工业产业，引导企业崇尚低碳环保，发展循环经济。按照“优质、高产、高效、生态、安全”的绿色农业发展模式，集中培育壮大特色农业，同时采用绿色技术，开发绿色品牌，组织绿色认证，拉长产业链，推动农业绿色转型。三是建设绿色文明。大力实施城乡环境综合治理，倡导绿色消费、绿色出行、绿色生活，引导广大群众自觉选择有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费方式。

特色发展，坚持优势兴县。增强经济实力、加快推进“四化两型”，关键在于立足区域实际，发展特色产业，放大特色优势。一是以特色农业为主题，加快推进农业现代化。要突出抓好粮食等大宗农产品生产，进一步发展现代烟草等产业，培育更多农业龙头企业，做大做强农业产业，鼓励引导农户发展特色产业，推进优势农产品区域化布局、专业化生产、品牌化经营。以邵阳县为例，要做强做大“中国茶油之都”品牌，坚持把油茶产业作为全县第一产业来规划、来发展，通过盘活土地流转、壮大产业规模、激活要素市场，真正把油茶产业打造成为富民产业、强县产业。二是以特色产业为主导，进一步推进新型工业化。推进县域新型工业化进程，必须依托资源办工业、围绕农业办工业、立足优势办工业，走独具区域特色的新型工业化路子。牢固树立“依托一种资源、发展一项产业、培育一个集群”理念，通过靠大联强，引进一批附加值高、带动力强、综合实力雄厚的战略投资伙伴，对优势资源进行深度开发和精深加工，对产业结构进行改造提升，对产业链条进行扩充、补齐，使资源优势转化为经济优势。三是以特色县城为主体，加快推进新型城镇化。遵循城镇发展规律，坚持高起点规划、发挥优势、体现特色，同时要大力吸引民间投资，创新投资模式，破除资金等瓶颈制约，突出建设产业特色城镇，高质量建设，高水平经营，高效能管理，加快新型城镇化进程，大力发展具有本地特色的文化旅游产业。以邵阳县为例，县城建设要以“中国茶油之都”为主线，建设山水生态园林城市，突出“茶都”主题和绿色基调两条线，规划建设一批融茶文化、茶产业、茶生态于一体的景观街、绿色带、博览园、集贸市场，着力打造独具特色的“茶都”县城。

扶贫发展，坚持赶超强县。贫困县发展，必须以扶贫攻坚为统揽，纵深推进扶贫开发，努力实现后发赶超。一是坚持“输血”与“造血”并行。扶贫攻坚既要注重“输血”，更要注重“造血”。要把“两项制度”衔接和“雨露计划”有机结合起来，利用“两项制度”帮助贫困群众脱贫致富，利用“雨露计划”帮助贫困群众提高致富能力，加快脱贫步伐。二是坚持整村推进与连片开发并重。把整村推进与连片开发结合起来，充分考量区域贫困状况，科学选择新一轮整村推进范围，依据区域扶贫开发规划，整合涉农资金，延伸基础设施建设，扩大产业扶贫覆盖，提高区域协作能力，以点带面，统筹推进，整体开发，确保推进一个村，脱贫一个区域。三是坚持产业扶贫和搬迁扶贫并举。在生存条件优良、产业发展前景大的地区，大力实施产业扶贫，确保群众能脱贫，会致富，不返贫。在生存条件恶劣、地质灾害严重、生态保护重点地区，大力实施扶贫搬迁和危房改造，确保贫困户搬得出、稳得住、能致富。四是坚持基础改善和社会建设并进。大力实施“通路”、“通电”、“通信”、“通水”四通工程，不断改善贫困县生产生活条件。当前，特别是要加快贫困地区农村公路、在建高速公路、机场等项目建设进度，大力推进水利基础设施建设和农网改造。同时，还要大力推进贫困县社会事业发展，努力改善农村教育教学和医疗卫生条件，完善农村社会保障制度，普惠贫困群众。

创新发展，坚持机制活县。按照“先行先试、创新创优”的思路，用先进的理念、创新的办法来解决贫困县发展面临的突出问题。一是管理体制进一步放权。在实施“省直管县”的过程中，要加速推进扩权强县，扩大贫困地区县域在经济发展、社会管理、项目审批、用地分配、机构设置等方面的管理权限，增强其自主决策、统筹协调能力和社会服务功能，拓宽发展空间。二是财政扶持进一步给力。扎实推进财政“省直管县”进程，出台财政支持贫

困县发展扶持政策，对财政供养人员及总人口人均财力低于全省县级水平的财政困难县，省财政在支农资金、产业发展、民生改善、困难补助上给予重点支持。在转移支付安排上，重点倾斜贫困县，按高于全省平均水平的标准给予支持；在建设资金分配上，提高省级资金用于县乡的比例；在规费返回上，省市部门依法依规收取的各项规费，在保证上交中央财政部分的基础上，视情增加对贫困县返还比例；在税收分享上，增加对国家贫困县的县级税收分成比例，提高贫困县的经济发展能力；在项目建设资金配套上，贫困县享受项目资金“零配套”政策，让贫困县轻装上阵。三是民生保障进一步做实。要加强和创新社会管理，切实加大对贫困县的社会保障扶持力度。在保障覆盖上，帮助贫困县建立覆盖城乡居民的养老保障、医疗保险、失业保险、工伤保险、困难救助制度；在保障水平上，按照全省经济增长幅度，同步提高社会保障标准，让发展成果全民共享。加快贫困县社会事业发展，加大省级财政对贫困县社会事业的投入，逐步缩小城乡差距。

贫困村扶贫发展对策与思路 篇5

高半山扶贫工作思路

一、农业产业化发展的思路及采取的主要措施

(一)农业产业发展思路。立足我县农业、农村发展实际，因地制宜，充分利用地处干旱河谷地带得天独厚的地理位置和气候条件，结合农业资源优势，加大农业产业结构调整和招商引资力度，以建设一流的生产基地、一流的加工基地、一流的农产品集散基地、一流的科技培训基地为目标，按照支部+协会+公司、公司+基地+农户的现代农业产业化运作模式，紧紧围绕藏区葡萄酒产业座谈会议为契机，按照规划引领、分步实施，企业和农民主体、政策扶持，完善机制模式、产业化推进，科技支撑、技术服务，整合资源、多元投入的工作思路，建设优质、高产、高效安全生态绿色农业，形成以酿酒葡萄、优质苹果、马铃薯为龙头的三驾马车，带动蔬菜产业及其相配套的农产品加工企业的产业链。努力把小金打造成为**州生态型绿色产品加工的样板区、再生型能源产品转化利用的先行区、多样型旅游产品展示的精品区、民族团结社会和谐的示范区。

(二)采取的主要措施。

1.抓机制创新，重政策扶持。一是在政策上给予优惠和扶持。为进一步壮大农业产业化龙头企业，按照已出台的《关于鼓励投资优惠政策的规定》等多项政策措施，在用地、水电、保险、注册登记等方面做好综合服务，切实做到搭台不唱戏、参与不干预、帮办不包办、献策不决策、服务不增负。同时，加大政策保护力度，坚决禁止乱收费、乱摊派等行为，为农业龙头企业的培育和发展创造良好的发展环境。二是在机制建设上规范运作。积极引导龙头企业与广大农户建立起长期稳固的利益联结、风险共担机制，通过生产服务和产品订单等多种形式，形成稳定的原料供应渠道；不断拓展服务内容，扩大服务范围，提高运行质量和辐射带动能力。三是在投入上及时到位。按照固本强基重农业的工作思路，足于农业和农村经济综合发展，加大对农业产业和基地建设的投资力度，丰富农业综合开发内涵，提高农牧业综合开发投资效益，带动规模化、集体化、标准化农产品生产基地建设。同时，积极协调和加大小额贷款力度，大力扶持蔬菜、水果、道地中药材、野生茵类、畜禽等种植、养殖项目，推进基地建设与加工企业得到同步发展。

2.调结构布局，重基地建设。始终坚持以工促农，以农兴工，遵循因地制宜，发挥优势，合理布局，连片发展，规模经营的原则，大力发展特色效益农业。一是抓科学布局。按照宜菜则菜、宜果则果、宜畜则畜的思路，坚持科学规划，科学布局，做到不宜种植的地区绝不规划，按照一乡一业、一村一品等发展模式，整合各类资金和生产要素，推进特色农业产业向优势产区集中。二是抓标准化生产。继续按照《农业标准化示范区建设实施方案》等一系列扶持农产品基地建设的措施，围绕农业六大基地建设规划和农业标准化生产要求，以示范农户投工投劳，政府给予适当补助的形式，因地制宜，成片开发，大力推进特色农业标准化基地建设。三是抓规模效益。围绕扩大规模、提高效益、发展特色效益农业的目标，针对生产原料供不应求的实际，千方百计扩种养规模，尽最大限度满足企业生产需求。合理用好促进土地承包经营权流转新政策，大胆探索农用地以转包、出租等形式流转土地承包经营权。紧紧围绕苹果、葡萄、马铃薯等主导产业和特色产业组织发展农民专业合作社，大力发展种植大户、农民专业合作社，实现土地的规模化经营、集约化利用，并充分发挥合作社在技术、信息、生产、销售等多方面的优势，引导和组织农民积极参与农业产业化经营，促进主导产业和特色产业的发展壮大。

3.重科技投入，树品牌形象。农业产业化是农业发展的基本方向，抓好龙头企业，建设一批具有竞争力的生产加工企业是农业产业化经营链条中最关键、最核心的环节。重点在提高产品科技含量，提升市场竞争力方面下功夫：一是加强对基地农户的技术指导和培训，努力实施农业标准化生产，有效地提高了农产品的科技含量；二是指导龙头企业开展科技开发和科技创新。

4.建复合型利益联结机制，促共赢发展。积极应对市场风险，确保企业增效、农民增收、农村发展，按照风险共担、利益共享的原则，建立企业与农户利益联结机制，取政府扶持、企业投入相结合的方式向农户提供葡萄种苗，扶持农民发展生产。深入推进农产品风险金试点工作，采取政府补一点，企业出一点，农户缴一点的三个一点办法，建立起农业产业风险防范基金，形成政府、企业、农户三方利益联结机制。

5.狠抓农产品流通工作。充分发挥我县特色效益农业发展起点早的时机优势，大力发展季节性蔬菜、围绕特色产业和产业基地，把农产品市场营销工作和品牌创建工作有机地结合起来，注重加强批发市场建设和农村营销队伍建设，努力在市场流通主体培育上有新突破。积极参加大型农产品展示展销活动，加快直销体系建设，鼓励推行农超、农校、农批、农市对接模式，减少流通环节，增加产品收入。

二、高半山扶贫开发工作思路及采取的主要措施

(一)高半山扶贫开发工作思路。我县立足县情实际，紧紧抓住新一轮十年扶贫行动计划的历史机遇，始终坚持选好产业抓扶贫，搞好扶贫促产业的工作思路，大力发展特色产业，逐步发展壮大村级集体经济和新型农业专业合组织，提高农民的组织化程度，努力形成以特色农牧产业、道地中药材产业和非农扶贫产业等为主的扶贫产业格局。

(二)采取的主要措施

1.依托特色资源优势，大力发展扶贫产业。按照农业产业化六大基地建设规划，结合扶贫开发整村推进项目，坚持产业优先、基础先行、区域开发、规模带动和宜菜则菜、宜果则果、宜畜则畜的思路，科学规划，深入探索一乡一业、一村一品等发展模式，整合各类资金和生产要素，大力培育壮大特色扶贫产业。

2.加大引进培育力度，促进企业健康发展。近年来，我县努力化解交通不畅，区位优势不明显等短板制约因素，立足独特的气候、日照、土壤等自然条件和农产品资源优势，坚持大开放、大招商，促发展、促跨越的招商理念，通过上门招商、亲情招商等方式，加大农副产品深加工、野生食用菌开发等企业引进力度，同时，通过在政策上给予优惠和扶持，在机制建设上引导规范运作，在投入上确保及时到位，培育壮大现有农产品加工企业，确保龙头企业健康发展。

3.以致富增收为核心，努力增加贫困群众收入。以加大产业扶贫，增加贫困群众收入为目标，坚持扶贫资金向贫困村投放、扶持政策向贫困村倾斜、产业布局向贫困村集中的原则，因地制宜培育壮大特色产业，增强贫困村解困内生动力。坚持一户一策，拓宽就业门路，完善扶贫到村到户机制，增加贫困群众收入、提高贫困家庭自我造血功能。

4.创新扶贫开发机制，开拓产业发展新路子。按照风险共担、利益共享的原则，建立公司+基地+农户等农业产业化运作模式，以工业反哺农业，使企业与农户形成相对稳定、滚动发展、利益共享的经济联合体，降低生产成本，提高农产品价格，有效抵御市场风险，促进贫困群众增收致富。

5.坚持多措并举，大力助推扶贫产业加快发展。一是政策助推。加快产业扶贫步伐，进一步完善《关于三大主导产业发展的实施意见》、《关于加快民营经济发展的决定》、《关于加快葡萄产业发展的实施意见》等多项政策措施，通过政策导向、改革创新和优质服务，有力地促进产业发展、企业增效和群众增收。二是金融助推。进一步加大涉农小额资金信贷力度，通过以工代赈、以奖代补、一事一议等形式，变输血扶贫为造血扶贫，重点扶持酿酒葡萄、道地中药材、生猪养殖等种养植项目。三是基金助推。在财政资金中设立产业扶贫专项基金，结合产业和企业发展前景和助农增收的有效程度，实行财政扶贫贷款贴息，滚动支持企业和产业发展，解决中小企业发展中的资金链问题，助力起跳，促其良性发展。四是培训助推。加大实用技术培训和农民创业培训力度。五是帮扶助推。深入开展挂、包、帮活动，并组织扶贫志愿者和大学生村官积极参与，进村入社，开展帮扶，有效提高贫困群众自我发展能力。

贫困村扶贫发展对策与思路 篇6

一世纪绿色消费的时代潮流，目前世界年销售量已超过6000吨，主要销往欧美等发达国家和地区，并以每年20-30的速度递增，价格也高出一般茶叶50-80，其市场发展前景十分广阔。因此，无公害茶已成为当前茶叶市场的大势所趋、市场所向，更是提升茶叶品质，发展效益茶叶，促进茶业持续健康发展的必须选择。

一、生产现状与主要存在问题永春地处南亚热带和北亚热带过渡地段，属亚热带季风气候区，地理环境得天独厚，山地资源丰富，是全国的三大乌龙茶生产基地。目前全县茶园面积5.9万亩，投产5.4万亩，年产毛茶3940吨，总产值5000多万元，年创税利500多万元，产品出口1600多吨，创汇2600多万元，茶业因而成为我县的第二大农业产业。近年来，我县对无公害茶叶的开发与生产非常重视，并于2000年在玉斗、湖洋两镇建立了两片示范园，全县共建立了无公害茶园1500亩，占总面积的2.79，年产115吨，占总产的3.16；同时，推广禁用高毒高残留农药的茶园1万亩，占总面积18.57，年产600多吨，占总产的16.5。综观我县茶业现状，造成我县无公害（有机）茶开发与生产滞后的原因主要有：一是对茶行业的管理不够科学，部门之间缺乏协调，茶产业得不到及时有效的引导；二是茶价长期偏低，效益不好，茶农生产积极性不高，扩大再生产的投入少；三是茶农素质不高，信息不灵，创新意识不强；四是茶叶仍是分散经营，缺乏实力雄厚的企业龙头带动。

二、发展无公害（有机）茶的思路与策略鉴于我县无公害茶开发时间短，数量少，且有机茶、绿色食品茶的生产认证还是空白，这与我县作为全国三大乌龙茶出口基地县、出口产品亟需提高国际竞争力的现状不相符，与我县茶叶无公害建设需要向更高层次全面推进的客观要求不相符。正确认识这种差距并迎头赶上，已成当务之急。为此，我们必须把开发无公害茶、有机茶和绿色食品茶作为茶叶生产的重要内容抓紧抓好，并以此推动全县茶业向更深层次、更高水平发展。根据我县生产实际，今后在开发无公害茶、有机茶和绿色食品茶生产上应重点把握以下几个方面。

（一）正确理解无公害茶的内涵和要求。无公害茶是指在无公害生产环境下，按特定的生产操作规程生产，成品茶的农药残留、重金属和有害微生物等污染物指标，内销符合国家规定的允许标准，外销符合进口国家、地区有关标准的茶叶。是符合食品安全的茶叶的总称。包括三个层次：第一层次为低残留茶，即在生产过程中可以使用除国家禁止使用外的所有化学合成物质，茶叶产品的卫生指标达到本国或进口国有关标准的要求，对消费者身体健康没有危害的茶叶。第二层次是A级绿色食品茶，它在生产过程中允许限量使用限定的化学合成物质，其卫生标准超过国家标准，如六六

六、DDT残留量<0.05mg，Cu、残留量分别为30mg/kg、和1mg/kg。第三层次也就是最高层次，是AA级绿色食品茶和有机茶，它在生产过程中禁止使用任何人工化学合成物质，在茶叶产品中也不得检出任何化学合成物质。

（二）因地制宜，科学规划。开发无公害（有机）茶生产是一项复杂的系统工程，加之目前主要市场来自国外发达国家，而国内市场尚需时日。因此必须树立立足当前，着眼长远的观念，积极稳妥地进行，切不可操之过急，一哄而上。要坚持宜林则林，宜茶则茶，不能以破坏、牺牲环境为代价。要以重点改造、提高现有茶园为主，新建茶园则应从基础抓起。现有茶园的改造，要适当增加投入，做到园、林、水、路综合整改，突出改善生态环境、防止和避免交叉污染，推广应用农业综合防治措施、生物农药和低毒低残留农药，禁止使用高毒高残留农药入手，大大降低产品的农残量，为绿色食品茶和有机茶生产创造良好条件，逐步走上无公害化生产。至2005年，用三年时间使全县茶叶生产全部实现无公害化，并且各主要产茶乡镇建立200-500亩的有机茶或绿色食品茶生产示范基地，全县面积达5000亩以上，年生产能力达500吨以上。

贫困村扶贫发展对策与思路 篇7

一、黔南州县域经济发展的现状

( 一) 县域经济不断发展进步

改革开放以来,特别是十六大中央提出“壮大县域经济”的发展战略以来,黔南州的县域经济有了很大的发展,这些发展进步表现在以下几个方面:

1. 综合实力不断增强。黔南全州共用12个县( 市) ,县域总面积达26197平方公里( 见图1) 。根据黔南州统计资料,2013年全州县域地区生产总值642亿元,相比上年增长16% ,其中突破50亿元的县( 市) 有6个( 见表1) ; 县级财力进一步增强,县域地方财政一般预算收入32亿元,其中突破4亿元的县( 市) 有2个;县域社会消费品零售额达138亿元,增长15. 8% 。由以上数据可以看出,黔南州县域综合实力不断增强。

2. 基础设施不断完善。根据黔南州统计年鉴,自改革开放以来,黔南地区基础设施累计完成投资达517亿元。铁路方面,黔桂铁路、湘黔铁路和正在规划建设的贵广高铁、沪昆快铁、贵南高铁贯穿全境,四通八达;公路方面,贵新、贵广、惠兴、惠百、马瓮、贵瓮等高速公路交叉成网,2013年通车总里程达34279公里,路网密度60. 9公里/百平方公里,县县通高速的格局正在形成; 水利设施方面,正在建设的罗甸红水河港区和瓮安江界河港区,将为黔南发展插上腾飞的翅膀,实现黔南通江达海的夙愿。到2003年为止,黔南州所有县( 市) 通讯、网络实现全覆盖,信息化不断完善,信息技术应用开始被广泛推广。自国家实施“西部大开发”战略以来,黔南地区基础设施建设得到了不断的完善。

3. 产业结构不断升级。产业结构升级,是指由于技术进步和比较优势的变化,产业结构从低级形态向高级形态转变的过程[3]。随着经济的发展,黔南地区县域经济的产业结构不断得到优化和升级,表现为二、三产业在国民经济中的比重稳步上升。根据统计资料,2013年黔南县域地区第一产业在国民经济中所占比重为25. 05% ,比上年降低2. 5个百分点,而二、三产业所占比重分别为44. 62% 和30. 13% ,较上年分别上升3. 22个百分点和4. 8个百分点。第一产业比重下降,第三产业快速发展,第二产业正快速成为该地区县域经济增长的原动力。这表明,黔南州县域经济结构正在不断得到优化。

( 二) 县域经济发展背后的县域贫困问题

改革开放以来,尽管黔南州县域经济发展取得了长足的进步,但是我们仍要看到该地区县域经济发展背景下长期的县域贫困问题。据统计,黔南州2013年常住人口为323万,其中贫困人口就有88万,贫困发生率为27. 24% ( 贫困人口县域分布见表2) ; 贫困乡镇88个,贫困乡镇发生率37. 77% ,比全省平均值高出2. 67个百分点; 全州12个县( 市) 均有贫困人口,其中还有6个县被列入国家扶贫开发重点县[4]( 见图2) 。2013年,贵州省以地区生产总值5701. 84亿元在全国31个省( 市、自治区) 中排26位,以人均GDP16413元居第31位; 而黔南州以地区生产总值443. 59亿元在贵州省九个地级行政单位中位居第五位,以人均GDP13765元在贵州省排第四位,比全省平均水平还低2648元。相比之下,2013年东部发达地区人均GDP已超过8万元,而黔南人均GDP还未突破2万元大关,表明该地区的经济发展还是相当落后的。社会经济的其他方面,如交通基础设施建设、信息网络覆盖情况、开放教育与教育现代化建设、社区建设等更是远远落后于我国中、东部地区[5]。可见,黔南州县域经济发展背景下的县域贫困问题依然十分突出,这种情况下,就有必要对该地区县域贫困的原因及扶贫开发的对策做进一步深入的研究。

二、黔南州县域贫困的根源分析

贫困是一个地区自然、社会、历史和现实诸多因素长期综合作用的结果,这些因素可划分为客观性致贫因素和主观性致贫因素[6]。下面就从这两方面对黔南州县域贫困的原因进行详细分析。

( 一) 黔南州县域贫困的客观性致贫因素

客观性致贫因素是指导致一个地区贫困的外部环境条件,如自然环境条件恶劣、生产力水平低、地理位置偏僻、交通闭塞、资源短缺、技术落后、国家经济政策有局限等[7]。根据黔南州的实际情况,认为导致该地区陷于贫困的客观性致贫因素有以下几个方面:

1. 地理位置偏僻,交通信息建设滞后。我国大部分贫困地区远离大城市和经济发达地区,而且地形复杂,交通条件差,信息不畅通,黔南州也不例外。黔南州位于贵州省中南部,邻接广西壮族自治区,全州土地以山地、丘陵和高原为主,地理位置偏僻,属于我国经济最不发达的西南偏远地区( 黔南州地理位置见图3) 。尽管自西部大开发以来,黔南州县域地区交通信息建设已经取得很大成效,但与我国东部发达地区相比,基础设施建设依然十分落后。2012年,黔南州县域地区公路通车里程15559. 63公里,其中等级公里9239. 98公里,等级公里所占比重59. 38% ,远低于我国等级公路84. 1% 的国家水平; 高速公路426. 23公里,高速公路仅占全部公路里程的2. 7% ,这一比重也大大低于发达地区水平[8]。黔南州县域地区信息网络覆盖率为46. 2% ,在12个县级行政单位中,网络覆盖率最高的都匀市也仅为56.6% ,网络覆盖率最低的平塘县,更是仅仅为34. 5% ,无论从黔南总体网络覆盖率,还是从各县的网络覆盖率来说,都远低于东部发达地区,甚至低于全国的平均水平。

2. 工业落后,经济基础薄弱。由于自然条件和历史因素的影响,黔南州各县曾长期处于自给自足的自然经济状态,工业落后,经济基础十分薄弱。虽然改革开放后该地区经济取得了很大的发展,但总体来说,经济规模依旧弱小。2013年,黔南州工业经济增长33. 05% ,达到178. 90亿元,这已是该地区工业经济连续持续了十余年的增长。尽管这样,这一数字还远低于我国中、东部地区的平均水平。黔南州各县农产品及工业原料至今仍多以初级形式外销,欠缺深加工、精加工; 工业企业存在资金短缺、技术落后、生产规模小、效益差的问题。长期以来,工业发展的落后及薄弱的经济基础,严重制约了黔南州县域经济的发展。

3. 耕地面积狭小,土地生产力水平低。贵州是中国乃至世界亚热带喀斯特地区分布面积最大、发育最强烈的高原山区,喀斯特面积达13万平方公里,占全省土地面积的73. 8%[9]。黔南州处于贵州中南部地区,地处云贵高原东南部向广西丘陵过度的斜坡地带,是贵州省喀斯特森林地貌保存最完整的地区。黔南州全州土地总面积26197平方公里,以山地、丘陵为主,山地面积占72. 53% ,丘陵面积占21. 3% ,平坝面积占6.17% 。土地中,耕地占21. 93% ,其中水田108725公顷,旱地79794公顷,全州人均耕地面积仅有0. 16公顷。近年来,由于气候变化和人为因素影响,黔南州石漠化发展迅速,导致农户本来就不多的可耕地面积更是大幅减少,更为甚者,由此造成的该地区水土保持能力的下降,直接影响了农户的生产能力和土地的生产力水平。表3为黔南州各县域耕地面积统计表。

4. 贫困区域集中连片,脱贫难度大。黔南州12个县( 市) 都有扶贫开发任务,贫困人口均集中在深山区、石山区、边远地区和少数民族聚居区,致贫原因错综复杂,脱贫难度很大。而且,黔南州12个县( 市) 中还有6个国家扶贫开发重点县,这6个县都是民族发展问题比较突出的地区,也是黔南州贫困发生率最高的地区。这几个县的贫困人口占到全州贫困总人口的80% ,因此黔南州被列为贵州省首批集中连片特殊贫困区域,由此带来的扶贫难度之大也是可想而知的。

( 二) 黔南州县域贫困的主观性致贫因素

主观性致贫因素主要是指导致一个地区贫困的人的内部条件,包括人口劳动力素质低、干部思想意识落后等内在因素[10]。近年来由于主观性致贫因素的影响,黔南州县域扶贫难度越来越大。导致黔南州县域贫困的主观性致贫因素可以从以下几个方面来论述。

1. 思想文化落后,人口素质低。由于黔南州各县地理位置偏僻、经济落后,文化教育长期处于停滞落后的状态,致使人口素质难以提高。根据统计资料,2013年全州各县域常住人口中,具有大专及以上文化程度的人口约有14万人,具有高中文化程度的人口约有22万人,具有初中及以下文化程度的人口约200万人,可见黔南州人口受教育程度普遍很低。相比之下,该地区文盲率却高达17. 21% ,更是比全国6. 18% 的平均水平高出足足11. 03个百分点。由于县域贫困与人口劳动力文化素质正相关,因此,如果不加快文化教育发展,努力提高人口素质,黔南州发展前景令人担忧。

由于社会生产力水平和人口素质低,黔南州很多农民仍在坚守传统落后的生产方式和生活方式,广种薄收、粗放经营、靠天吃饭。一些贫困农民的生活目标仅仅是生存,安于现状,不思进取。粗放的生产方式和过低的生活目标还造就了人们“多子多福”的生育观念和有了钱不进行生产性投资而是挥霍浪费的畸形消费观念。这套观念体系就是贫困文化,是主观性贫困地区贫困的根源所在[11]。

2. 干部队伍素质低,社会管理缺乏效率。贫困地区干部多在贫困文化环境中成长起来,缺乏开拓进取精神,等( 照顾) 、靠( 救济) 、要( 帮助) 思想比较普遍。贫困地区发展条件普遍较差,而上级部门在解决贫困地区发展问题上常常有急于求成的心理,贪功冒进,导致巨大的财力投入和贫困地区人民群众的大量心血和精力白白损失。干部队伍素质低会严重影响社会管理水平,社会公共管理不到位,又会使国家政策法令难以有效落实,这就为滋生腐败创造了条件,也成为黔南州县域贫困的一个重要原因。

三、黔南州县域贫困程度分析

在区域经济学中,贫困缺口和贫困线指数是用于测度贫困程度的两个主要指标[12]。贫困缺口按其测度方向不同可划分为贫困缺口总额、平均贫困缺口和贫困缺口率三类。贫困线指数反映相对于全社会居民平均收入水平的贫困程度。贫困线指数越大,贫困人口的相对贫困程度就越高; 反之,贫困人口的相对贫困程度越低[13]。由于制定的贫困线标准不同,所测定的贫困程度不同,本研究采用国家2010年制定的1500元贫困标准,结合2013年黔南州统计年鉴和实地调查数据,计算出的黔南州各县( 市) 贫困程度如表4所示。

上表显示,黔南州各县平均贫困缺口达到1315元,与1500元贫困线的标准接近,说明在此标准下黔南州贫困缺口相对不大,但若在2013年2300元的贫困标准下,贫困缺口就会放大很多。而如果从黔南州各县贫困缺口总额来看,要使该地区各县所有贫困者都达到贫困线标准,那么所需要的社会财力就大约为97亿元。同时,黔南州各县贫困程度是非常不均衡的,其中长顺县、三都县和平塘县的平均贫困缺口率达到了1. 357,1. 495和1. 359。从贫困线指数来看,贫困线指数相对较低,说明在1500元贫困标准下,相对贫困程度较低,但由于国家贫困标准不断提高,近年来黔南州的贫困线指数尚未呈现下降趋势,相反,还略有提高。

通过对黔南州县域贫困程度进行测定和分析,可以看出当前该地区贫困问题依然严峻,扶贫工作迫在眉睫,加强扶贫力度更是刻不容缓。但是目前该地区县域扶贫开发中也存在着一些问题,严重影响了扶贫效率。下面就对当前黔南州县域扶贫开发中存在的问题进行综合阐述。

四、当前黔南州县域扶贫开发中存在的问题

( 一) 政策与管理体制问题

当前黔南州各县扶贫方式仍以救济为主,实践证明,救济式扶贫对于不可抗拒的自然灾害而导致的贫困是必要的,也是十分有效的。但是,救济式扶贫只能救急,不能救穷,对于由于自然和历史因素造成的长期的地区性贫困,救济式扶贫方式就不再那么奏效了,把救济式扶贫用于黔南州扶贫开发,显然是一项政策失误,这样做的直接后果就是带来很高的返贫率。再者,目前政府扶贫机构设置仍然存在着体制不完善、管理不畅通的问题,从州政府,到各县各乡各村,战线太长,中间环节太多,路途消耗太大。由于很多具体的扶贫工作是由多部门管理实施的,使得各类扶贫资金种类多,投入分散,职权不一,甚至各自为政,难以形成扶贫资金的合力,降低了县域扶贫的针对性和实效性。

( 二) 经济基础薄弱,扶贫开发后劲不足问题

黔南州各县山区面积大,自然条件与经济条件差。虽然已经过几十年的发展建设,但是经济发展水平还是远远低于东部发达县市。该地区县域经济基础薄弱,突出表现为资金不足或者严重短缺。“八七”扶贫期间,各县财政扶贫资金平均不足800万元[14],在资金短缺的情况下,无论是资源开发还是项目建设,均是一个不可回避而又十分重要的制约因素,这也直接导致了黔南州各县扶贫开发后劲不足的问题。

( 三) 社会化服务不到位问题

发展县域经济离不开社会化服务,完善的社会化服务是确保县域经济健康发展的重要保障[15]。目前黔南州各县的社会化服务水平还远不能适应产业化发展的要求,体系不完善,功能不健全,尤其是乡、村两级的社会化服务组织松散,甚至有其名而无其实,多数只停留在一些简单的技术示范、推广服务上,而在资金融通、信息咨询、市场开拓、培养龙头和中介服务等方面却严重欠缺。社会化服务不健全,组织程度低,功能弱化,对该地区县域扶贫开发作用小,对县域经济的拉动作用不大。

( 四) 人力资源欠缺问题

目前,黔南州各县农民的文化素质还普遍较低,农民高中以上文化人数少,而文盲、半文盲比重却很高。单就各县贫困山区而言,农民的文化程度就更低了,再加上有文化、有技能的人不愿意去山区工作,就导致贫困地区科技人才的匮乏。而这种高素质的人力资源的欠缺,又成为阻碍黔南州县域扶贫开发最大的问题。

五、对黔南州县域扶贫开发的政策建议

针对当前黔南州扶贫工作中存在的问题,提出以下扶贫开发的政策建议:

( 一) 转变传统扶贫模式,完善扶贫体制

大量事实和经验表明,外生性扶贫并不能从根本上解决贫困问题,甚至会导致“越扶越贫”的局面,因此转变传统扶贫模式更显迫切。要转变传统的“父爱”式外生扶贫模式为参与式扶贫,这种新型扶贫方式是与市场经济接轨的模式,它的优点就体现在扶贫项目的选择、规划的制定、项目的实施中,使贫困区民众真正拥有知情权、参与权、实施权和管理权。通过这种方式,实现贫困区居民权力共享、责任共担,把群众脱贫致富的强烈愿望和紧迫感同各级政府的扶持措施结合起来,把被扶持对象的努力与全社会的积极支持结合起来,把扩大基层民主与上级的指导帮助结合起来,以形成治理贫困的巨大合力。参与式扶贫有利于反贫困资源的整合、传递和接受,有利于贫困人口素质的提高。总之,参与式扶贫主体是贫困区民众,政府要发挥的是引导性作用,要明确政府的权责限制,集思广益,动员社会各个方面的力量,努力变一元扶贫为多元扶贫的格局[16]。

( 二) 强化扶贫资金投入与管理

加大财政转移支付力度,缓解地方财政压力。加大扶贫贴息贷款投放力度,可以考虑改革中国农业银行独家投放扶贫贴息贷款模式,确定农村信用社、农发行等多家银行从事扶贫贴息贷款业,走“公司 + 基地 +农户”的扶贫模式。强化资金管理,在现行扶贫资金管理体制下,资金使用必须实行“阳光工程”。依据黔南州各县县域扶贫开发的总体要求和规划,统筹安排,捆绑使用,确保重点,突出效益。严格执行公告、公示和报账制度,接受群众监督,保证扶贫资金分配、管理、使用的各个环节公开透明。扶贫资金要严格按照省、州要求,专户储存,避免资金外流和挪作他用。建立对扶贫项目资金使用的检查、监督机制,对其进行阶段性审计,及时报告,以避免随意变更、滞留、挤占和挪用。

( 三) 大力实施产业扶贫工程

大力发展农村产业是实施扶贫工程的重要内容。通过优化产业结构,提升产业质量,达到农业增产、农民增收的脱贫目的。围绕发展农村产业,黔南州各县应抓好以下几个方面的工作: ( 1) 优化农村产业结构。根据市场需求,按照“一村一品”定位,发展品种优良、特色鲜明、附加值高的优势产业。黔南州各县山区面积大,发展绿色农业具有得天独厚的自然条件优势。同时,强化非农产业发展,积极扶持以农产品深加工、精加工为重点的加工业; 加强小城镇建设,吸引并积极引导大批农村剩余劳动力进城( 镇) 务工、经商。( 2) 注重农业新技术推广,提高农业科技含量。加快建立以政府为主导、社会大量参与的多元化农业技术推广投入体系,实施农业科技入户工程,对农业技术推广项目给予专项补贴。( 3) 引进、扶植农业龙头企业。扶植发展龙头企业是实现带动一方经济发展、使农民脱贫增收的重要途径。这恰恰是黔南州各县扶贫工作的一个薄弱环节,应当予以重视。( 四) 加强农村基础设施建设。基础设施是实现农村产业发展、提高农业综合生产能力的基础。应加快现有基础设施产权制度改革,明确产权,充分调动农民建设、管好、用好基础设施的积极性[17]。

( 四) 完善社会化服务体系

建立以乡村集体经济组织为重点,国家经济技术部门为依托,农民自我服务为补充的社会化服务体系;充分加强县、乡农技、植保、种子、农机、气象等服务组织网络; 完善县、乡、村农业专业协会,为产业发展提供全程服务; 深化农村供销社和农村信息化改革,为农村发展提供资金支持; 建立农业信息网络服务中心,为农民农业生产提供信息支持。

( 五) 加大人力资源开发力度,推进教育扶贫进度

在黔南州这样的贫困地区,加强人力资源开发,对于县域扶贫显得格外重要。开发贫困地区人力资源,提高农村贫困人口综合素质是实现脱贫目标的根本,“治贫先治愚,扶贫先扶志”。因此,要多方位提高黔南贫困人口的综合素质,提高他们脱贫致富的基本技能。为此,首先要加强各县贫困地区的基础教育; 其次,要鼓励高学历高素质的人才去农村就业,真正把他们所学的专业知识贡献给农村、农民; 最后,要加强对各县贫困人口的劳动技能培训,以此带动贫困人口从业和增收,最终实现脱贫目的[18]。

摘要：县域贫困问题一直是困扰各地尤其是欠发达地区的重要问题,反贫困研究也一直是学术界关注的热点问题。文章从贵州黔南州县域经济发展的现状出发,从现实和理论上分析了该地区县域经济贫困的原因,指出了其在县域扶贫开发中存在的问题,并在此基础上,对该地区的扶贫开发工作提出了相应的政策建议。

贫困村扶贫发展对策与思路 篇8

一、以县为主，提高贫困县教育资源的整体运行质量和效益

1.优先发展贫困县教育，提高贫困县教育教学质量，实现云南省基础教育均衡发展，首先要解决贫困县教育经费的投入问题，加大中央和省级政府对贫困县教育经费的投入，减轻贫困县的财政困难；其次要成立贫困地区教育专家指导组，深入调查研究贫困地区教育发展特点，加大指导贫困县教育发展的力度；三要统筹规划，统一部署，尽快启动实施和普及17个贫困县的九年义务教育，提高学龄儿童入学率和贫困地区青少年儿童的受教育年限；四是省级政府和有关部门要出台优惠和强制性政策措施，创设相对均衡的发展环境，使贫困地区教育优先发展；五是在省级政府的统一领导下，统筹省域内不同区域、城乡和校际间教育整体协调发展。

2.科学规划、合理布局，优化和整合贫困县教育资源配置。资源配置的不合理和教育基础条件的极端落后，严重制约着贫困县教育的发展。贫困县级政府要遵循效益、统筹规划、整体性、环境与生态、就近与安全的校点布局原则，对辖区内所有中小学特别是一师一校点进行科学规划、合理布局，优化教育资源配置，进一步完善集中、规模办学的制度和措施，整合有限的教育资源，提高教育资源的运行质量和效益。

3.统筹普职教育协调发展，创设高中阶段教育发展的和谐环境。职业教育对提高劳动者素质，构建和谐的县域教育发展环境具有重要的意义。贫困县普通高中教育与职业教育的发展差距很大，在一定程度上制约着贫困地区教育的均衡协调发展。解决贫困县教育普高与职高发展不平衡问题，关键在于提高职业学校毕业生的就业率，充分发挥职业学校的就业优势，克服困扰职业教育发展的招生难问题，提升县级职业教育的办学水平。县级人民政府要加强领导，创造条件，努力缩小普高与职高教育的发展差距，尽可能达到普高与职高在校生比例的基本平衡，统筹普高与职高教育的协调发展。

4.加强幼儿教育，尽力缩小城乡教育起跑线上的差距。云南大多数贫困县的幼儿教育发展远远滞后于基础教育的发展，这给城乡学生在起跑线上就带来了明显的差距。要抓住学生减少、校点收缩和农村中小学教育资源普遍闲置的有利契机，整合资源，合理规划。通过建设好乡镇和村级幼儿园，支持社会力量举办私办公助幼儿园，在村完小一级开办学前班等各种形式，大力推进贫困地区的幼儿教育，提高农村贫困地区的幼儿教育覆盖面，尽力缩小不同地区适龄儿童在教育起跑线上的差距。

5.构建完善的基础教育体系，促进贫困县教育均衡发展。教育的布局和结构是否合理，直接关系到教育的功能、效益的发挥，关系到教育促进社会经济发展的力度，关系到地区人才的培养。要进一步加强贫困县基础教育体系建设，整合教育资源，大力发展幼儿教育；出台优惠政策，有效平衡普高与职高发展比例，促进职业教育的快速发展；制定初中阶段控辍保学的强制性措施，确保“两基”成果的巩固和提高。努力建立幼儿教育覆盖全县、小学和初中相对集中、高中和职中逐步实现规模办学、适龄青少年儿童入学就读率高的基础教育体系，以完善的基础教育体系促进贫困县教育的均衡发展。

二、建立“省管县用”教育经费保障机制，保证贫困县教育平稳运转

1.学校运行经费保障机制。以地区经济社会发展特点、教师数、在校学生数和学校办学规模等指标为基本依据，财政、教育、计划、审计等相关部门要准确、科学核算贫困县学校的正常运行成本，在原云南省中小学运行经费保障机制的基础上，减少或取消贫困县级人民政府的配套投入，加大国家和省级投入，确保按时、足额拨付学校运行经费，保证贫困县中小学校的正常运行。

2.学校建设经费保障机制。一要千方百计，优先投入专项排除D级危房改造经费，尽快排除现有D级危房，消除安全隐患；二要安排专项资金，按照国家农村中小学校舍建设标准启动贫困地区标准化学校建设工程，尽力缩小贫困县与发达县之间日益拉大的校舍差距，首先从学校硬件上消除地区教育发展差异；三要整合各种学校项目建设，把当前国家实施的农村初级中学校舍改造工程、危房改造工程、县“贫义”工程等各种校舍建设项目统筹整合，统一推进校舍建设，避免重复投资，造成国家教育经费的浪费；四要科学论证、合理规划，准确布局，保证校舍建设的实用、够用。

3.学校修缮经费保障机制。保持稳定的学校校舍修缮经费投入，是学校安全长效机制和构建和谐校园的基本要求。要加大对贫困地区的危房校舍普查力度，掌握准确的校舍情况，合理安排学校修缮经费，纳入教育经费保障机制，及时排除危房，消除安全隐患，确保师生安全。

4.贫困学生生活保障机制。让贫困地区困难学生能上学、上得起学、上好学，是体现教育公平的一个重要方面，也是社会公平正义的应有追求。要认真探索、建立和完善扶困助学的强效保障机制，解决贫困学生上学难的问题，保障弱势群体接受教育的基本权利，切实维护教育公平。

5.教师基本生活条件保障机制。贫困县的大部分教师生活和工作在交通不便、信息闭塞的偏远山区，生活基础条件非常差，广大贫困地区教师工作积极性难以发挥，随之带来师资不稳定、优秀教师流失、教育质量低下、辍学现象突出等一系列问题，严重影响和制约了贫困地区教育的正常发展。各级政府要高度重视贫困地区教师基本生活条件的改善，安排必要的经费，在建设好学校教学用房的同时，加强教师和学生的生活用房建设，努力实现“三通”（通水、通电、通路），给广大山区教师和学生营造开放、和谐、安全、优美的工作、学习和生活环境。制定出台优惠政策，对在边远、偏僻、特困地区工作的教师从工资福利待遇、评优、晋级等方面给予特殊照顾，稳定农村贫困地区教师队伍，促进教育的发展。

构建“省管县用”的贫困县教育经费保障机制，一方面要增加中央政府对贫困县教育的投资份额，加大对农业税减免后的财政转移支付力度，统筹教育经费的集中投入；另一方面要把贫困县教育投资主体从县级政府上移到省一级政府，减少或取消贫困县县级的财政性教育投入，从解决教育经费投入不均、投入不到位和投入不足的根本性问题入手，逐步缩小区域、城乡和校际之间的教育投入差距，为实现贫困县教育的均衡发展奠定坚实的基础。

三、建立教师队伍建设强效机制，切实提高师资水平

1.培训机制。加强贫困县教师队伍建设，既要进一步完善和深化教育人事制度改革，拓宽进人用人渠道，吸纳优秀人才从教，更为重要的是要立足和依靠现有教师队伍，改革现行继续教育制度，建立有效实用的培训机制，完善培训和在职进修模式，提高教师个人和队伍的整体素质，这是促进贫困地区教育长效发展的关键所在。要在充分调查研究的基础上，从一线教师和新课程对继续教育的需求出发，建立有效实用的教师在职培训进修机制，通过在职培训、进修、函授、自学等各种途径，促进教师教育思想观念的更新，扩大知识面，优化知识结构，提高业务水平，提升综合素质，为贫困县教育教学质量的提高培训大量的合格教师。

2.培养机制。加快贫困县教育发展，关键在于培养大批合格的高素质的教师队伍。一要加强骨干教师和学科带头人的培养。要有计划、有针对性地为贫困地区培养一大批骨干教师和学科带头人，通过“鲤鱼效应”，激发教师队伍的整体活力，以点带面，推动教育教学质量的提高。二要实施贫困县教师培养计划，既要对现有教师进行有目的、有计划的培养，提高现有教师的教育教学水平，又要出台各项优惠政策，鼓励和吸引优秀师范毕业生到贫困地区任教，为贫困县输送优质师资；三要结合农村高中教育硕士研究生培养计划，为高中阶段教育培养高学历、高水平的教师，突破贫困地区高中教育发展的“瓶颈”，促进贫困县县域教育的全面发展。

3.交流机制。要进一步建立和完善城市教师到农村学校支教、农村教师到城市学校学习进修制度，通过不同区域、城乡和校际间教师的直观交流，提高贫困地区教师的综合素质，弥补贫困县教师队伍的结构性失衡。要大力加强区域之间、城乡之间、校际之间教师定期不定期的交流。建立城镇优秀教师到偏远农村学校服务期制度，积极引导先进发达地区、城镇优秀教师到农村支教，积极开展“送课下乡”活动，组织贫困地区教师到先进发达地区学校交流学习。通过构建定期和不定期交流活动的平台，不断拓宽教师的知识视野，促进教师教育观念的更新，为贫困县教育均衡发展创造良好条件。

4.吸纳机制。受经济和地理区位因素的影响，贫困县吸收新教师的工作很不正常，导致教师队伍年龄结构和知识结构的失衡。在“省管县用”教育经费保障机制所创造的条件下，贫困地区要尽力克服经济困难，恰当处理好教师队伍中已不能胜任工作教师的提前退养问题，及时吸纳大专院校特别是师范院校优秀毕业生，不断补充新鲜血液，实现新老交替，优化教师队伍的年龄结构和知识结构，促进贫困县教育的可持续健康发展。

5.流动机制。因受当地人事管理体制、交通和区域发展水平的制约，农村中小学教师队伍的正常流动严重受限，制约着教育教学质量的提高。要充分发挥职称评审、评优晋级、人才选拔等机制的激励作用，参照日本教师、校长流动制度，合理确定贫困地区教师的流动年限，建立教师、校长正常的流动机制，促进县域内教师队伍的轮换任教，有效平衡县域师资配置，实现师资配备相对均衡化，推动县域教育的均衡发展。

6.选拔机制。学校健康发展，关键在校长。要建立和完善贫困地区校长队伍的选拔机制，改革单一的校长任命制，取消校长行政级别，实行职级制，逐步推行校长公选，提倡教育家办学，全面提高管理水平。加强校长的培训培养工作，制定贫困地区中小学校长培养培训工作计划，实现老中青结合，优化校长队伍结构。建立完善的校长评价制度，根据德、能、勤、绩考核校长，并给予相应的奖惩。落实校长轮岗交流和任期年限制度，配合教师流动机制，促进教师资源的开发利用，带动贫困地区教育的全面发展。

四、实施贫困县教育信息化工程，共享优质教育资源

1.统筹规划，优先实施贫困地区“远教工程”。2003年以来，云南已经实施了两期国家农村中小学校现代远程教育工程，总投入近4亿元，全省中小学生机比已从2003年的101∶1提高到现在的55∶1，越来越多的农村中小学校享受到优质教育资源。要在此基础上，统筹规划，进一步加大投入力度，充分依靠“远教工程”的优质教育资源，促进贫困县教育的快速发展。

2.建章立制，确保工程项目使用效益。一要建章立制，规范管理。贫困县要建立清晰的、可操作的、科学的规章制度，使项目学校有章可循，有路可走，并明确责任，保障项目的正常运行，促进项目使用效率的提高。二要高度重视专业教师的培训和培养，解决工程建好后“用”的问题。上级教育主管部门要有计划地帮助贫困项目县培训培养大批专业教师，加强技术支撑服务体系建设，确保设备的正常使用，让信息技术走进课堂、面向学生、服务教材教学，努力使项目在课堂教学、教师培训进修、信息交流、丰富第二课堂、开阔师生视野等方面发挥效益。

3.树立典型，推动“远教工程”全面发展。在推进项目建设和使用的工作中，要积极培育典型，以点带面，发挥示范作用，为项目的使用营造良好的运行环境。通过典型的带动，促进贫困地区“远教工程”的全面发展。

五、加强制度建设，提高县乡两级政府的政策执行效率

1.完善管理体制,明确各级人民政府职责。在中央、省和州的支持下，要进一步明确县乡人民政府教育职责。各级政府各负其责，各司其职，上下联动，形成推动贫困县教育发展的强大合力。

2.加强教育主管部门建设，提高教育管理水平。要进一步加强教育主管部门自身建设，解决教育主管部门的专业化程度低、人员年龄偏大、教育工作指导不力、教学研究人员不足等问题，从机构设置、人员选拔和培养、现代教育管理理念、学习培训等方面入手，提高管理水平。

3.加大教育视导力度，提升政策执行效率。加强教育视察督导是促进贫困县教育发展的有效措施之一。要加大对贫困县“两基”的督导检查力度，明确各级职责，在普及程度、师资水平、办学条件、教育经费和教学质量等方面进行督导评估，缩小地区、城乡和校际差异，提高贫困地区的“两基”水平，同时兼顾督导评估幼儿教育和高中阶段教育的发展，构建贫困县完善的基础教育体系。教育视导要充分发挥鉴定作用、促进作用和指导作用，肯定成绩，指出问题，提出视导专家合理、科学的指导性意见和建议。通过教育视察和督导，提高各级政府对国家政策的执行效率，使贫困县教育沿着健康、快速的发展轨道前进。

作者单位

大理州云龙县教育局