政府融资平台公司

政府融资平台公司（精选8篇）

政府融资平台公司 篇1

国务院：今年剥离平台公司政府融资功能

建立存款保险制度 加快发展多层次资本市场

国务院日前批转的《发展改革委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》提出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度。建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。

在财税金融价格改革方面，继续扩大营改增试点范围，促进服务业发展和产业结构优化升级。改革完善消费税制度，抑制高耗能、高污染产品消费，合理引导高档消费品和高端服务消费，鼓励居民基本生活消费。坚持正税清费，推进煤炭资源税改革和房地产税、环境保护税立法相关工作。加快推进利率汇率市场化改革，有序推进人民币资本项目可兑换。进一步完善人民币汇率市场化形成机制，加大市场决定汇率的力度，增强人民币汇率双向浮动弹性。建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制，保护存款人利益。加快发展多层次资本市场，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险定价机制，建立健全农业保险和巨灾保险制度。处理好金融创新与金融监管的关系，促进互联网金融健康发展。

在深化国有企业改革方面，深入研究和准确定位国有企业的功能性质，区分提供公益性产品或服务、自然垄断环节、一般竞争性行业等类型，完善国有企业分类考核办法，推动国有经济战略性调整，增强国有经济的市场活力和国际竞争力。以管资本为主加强国有资产监管，推进国有资本投资运营公司试点。遵循市场经济规律和技术经济规律，有序推进电信、电力、石油、天然气等行业改革。

加快发展混合所有制经济。推进国有企业股权多元化改革，建立政府和社会资本合作机制。除少数涉及国家安全的企业和投资运营公司可采用国有独资形式外，其他行业和领域国有资本以控股或参股形式参与经营。加快清理限制非公有制经济发展的法律、法规、规章和规范性文件，推动非国有资本参与中央企业投资和进入特许经营领域。放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域，为民间资本提供大显身手的舞台。发展混合所有制经济要依法合规、规范运作，有效防止国有资产流失。

政府融资平台公司 篇2

1 地方政府融资平台公司土地经营的困境

本文所选择的个案——某融资平台公司, 是中部地区某工业城市七大融资平台公司中最大的一个。该融资平台公司于2009年改组成立, 公司注册资本40亿元, 总资产达262多亿元, 拥有控规土地56329亩。自成立以来, 该融资平台公司通过以土地经营为主要内容的投融资运作, 为该市地方经济发展做出了巨大贡献。但从2012年底的数据来看, 该融资平台公司的土地经营面临了一系列困境, 制约了公司土地的有效经营。

1.1 土地资源面临流失与公共用地增加的双重挤压

土地资源是地方政府融资平台公司的土地经营的生命线, 是融资平台公司贷款融资最基本的抵押物, 也是融资平台公司项目开发最基本的投入物。拥有土地资源的多少, 在某种程度上决定了融资平台公司融资开发功能发挥的大小。近年来, 由于国家日益紧缩的土地政策和地方政府频繁城市总体规划修编, 使融资平台公司拥有的土地资源流失严重, 制约了融资平台公司的发展。以本文选择的融资平台公司为例, 尽管该公司拥有的规控土地面积达56329亩, 但是近几年由于规划调整, 被调整出土地15523亩, 由于规划调整导致的土地流失率高达28%。与此同时, 由于城市发展对道路、广场、绿化等公共用地的需求日益增加, 该公司拥有的土地资源中真正能用于土地经营的面积进一步被挤压。据统计, 在原有规控56329亩土地中, 公共用地面积占了44%, 使该公司可经营土地面积进一步受到挤压, 制约了该融资平台公司的融资能力与开发能力。

1.2 土地经营成本面临征地拆迁成本增长与报批成本增长的双重压力

成本收益分析衡量土地经营成效的重要方法。近年来, 在征地土地拆迁领域频繁群体性事件, 中央和地方政府高度重视征地拆迁工作, 并出台了一系列规章制度, 一方面规范了征地拆迁工作, 维护了征地拆迁工作的公正性, 但另一方面使单位征地拆迁成本增长迅速, 且增速明显高度单位土地出让收入。以本文选择的融资平台公司为例, 从2009年到2012年, 每亩拆迁成本由26.17万元迅速增长到69.3万元, 近3年年均土地单位征地拆迁合同成本增速达到55%。从2009年到2012年, 土地出让收入有每亩101.1万元增长到151.29万元每亩, 近3年单位土地出让收入年均增速为16.5%, 明显低于单位土地征地拆迁增速的55%。与此同时, 单位土地报批成本费用增长迅速, 进一步加大了土地经营的成本压力 (见下表) 。征地拆迁成本与土地报批成本的增加无疑给融资平台公司土地经营造成了双重压力, 并且随着宏观经济形式的变化和国家政策的发展, 这种双重压力有进一步加大的趋势。

资料来源:根据内部资料整理。

2 化解地方政府融资平台公司土地经营困境的对策建议

2010年, 国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》, 这意味着中央政府进一步加大了对地方政府融资平台公司的监控。但是, 只要当前的分税制和转移支付制度没有根本的调整, 在地方政府面临的经济发展和民生发展的双重压力的背景下, 地方政府融资平台公司在地方经济社会发展中扮演的融资开发角色将很难得到根本的改变。地方政府融资平台公司经营土地的职能也不存在存废的选择, 努力提高土地经营绩效是不二选择。根据上面分析得出的地方政府融资平台公司土地经营的困境, 我们认为可以考虑从以下几个方面着手化解困境。

2.1 加强融资平台公司与相关政府部门之间的联络协调, 减少土地资源流失, 降低土地开发成本

融资平台公司作为地方政府融资开发的重要平台, 要主动加强与土地资源相关的联络协调, 减少土地资源流失, 降低土地开发成本。首先, 融资平台公司要积极争取地方党委与政府的大力支持, 强化对所拥有规控土地资源的控制与管理, 尽可能减少土地资源流失;其次, 融资平台公司要增强与国土部门的联络协调, 争取土地政策与土地开发指标, 增加土地存量;再次, 融资平台公司要增强与规划部门的联络协调, 减少规划修编导致的规控土地流失, 优化经营土地范围内公共用地的配置, 在不影响公益的前提下, 尽可能节约土地;第四, 融资平台公司还要积极与发改委协调, 加快项目审批进度, 缩短土地开发周期。最后, 融资平台公司还应该与各区政府、乡镇办事处等基层组织加强沟通协调, 加快土地报批及征地拆迁速度, 缩短土地开发周期、降低土地开发成本。

2.2 改善融资平台公司内部管理, 提高土地经营效益

内部管理绩效是影响融资平台公司土地经营效益的关键因素。融资平台公司要改善内部经营管理机制, 提高土地经营效益。首先, 融资平台公司要对所控规范围内的土地资源进行全面清理, 摸清家底, 并对资源利用情况进行认真分析研究, 尽可能提高土地资源利用效率;其次, 融资平台公司要建立科学的评估体系, 从报批、拆迁及出让等各环节对土地经营项目进行全面评估, 提高对土地经营的流程控制;再次, 融资平台公司要主动延伸土地开发链, 实施一、二级联动开发, 增加土地开发收益, 特别是土地二级开发收益;第四, 融资平台公司要加强项目成本收益分析, 在项目立项时就要对项目进行全面的成本收益分析, 对达不到收益标准的项目尽可能不立项, 以减少土地资源的浪费;此外, 融资平台公司还要制定科学合理的开发计划, 实现所有规控土地范围内的片区建设和土地经营在资金和时间结构上的合理匹配, 缩短开发周期, 节约开发成本, 提高经营效率。

摘要：土地经营是地方政府融资平台公司推动地方经济社会发展的重要手段。以某融资平台公司为例进行分析, 指出融资平台公司面临土地资源流失与土地开发成本上升的困境, 并认为有必要通过加强融资平台公司与相关政府部门之间的联络协调和改善融资平台公司内部管理来化解困境。

关键词：融资平台公司,土地经营,成本收益分析

参考文献

[1]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬, 2012, (2) .

[2]冯兴元.土地财政、地方政府融资平台与规则[J].中国市场, 2011, (1) .

政府融资平台公司 篇3

关键词：融资；环境；研究；政府；资金

一、关于四部委制止地方政府违法违规融资行为的新政解读

为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，在2010年6月开始国家先后发布10个政策文件的基础上，四部委联合下发了《通知》，重点规范制止地方政府违法违规融资行为。为便于充分理解463号文件的精神实质，我们从《通知》中梳理出该《通知》重点强调对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等的融资限制事项，共计16个“不得”有的事项：

1.不得直接或间接吸收公众资金进行“公益性项目建设”；

2.不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品；

3.不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资；

4.不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；

5.不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；

6.不得将储备土地作为资产注入融资平台公司；

7.不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；

8.不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；

9.不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；

10.（公益性项目）不得向非金融机构和个人借款；

11.（公益性项目）不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；

12.不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；

13.不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；

14.不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任；

15.不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保；

16.不得从事其他违法违规担保承诺行为。

综观国家2010年以来出台的系列文件，核心要求是对还款来源主要依靠财政性资金的公益性建设项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取“市场化方式引导社会资金”解决建设资金问题。本次《通知》的最终目标还是加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险，强调融资平台公司需按照市场化原则规范运行、规范融资。《通知》固然通过直接限制地方政府的违规融资行为而间接影响了平台公司政府投资主体的平台功能的发挥，但也由坏事变成好事，使政府和公司都要按市场化公司的基本原则去行事，一定程度上降低了平台公司对政府不讲条件硬压任务的压力。因此，《通知》可被视为对公益性项目举债的政策分水岭，使公益性项目举债远离影子银行，是保护政府投融资平台可持续性发展的又一新政，对财务公司、信托公司、金融租赁公司等非银行金融机构与地方政府的业务合作有了相当的限制。

二、平台公司未来的融资对策建议

1.进一步完善平台公司融资统一调度机制，着力融资与投资的协同联动控制。

（1）为了防范和应对政策风险，平台公司需对当前及未来宏观经济政策走向进行深入研究，将自2010年以来关于政府融资平台融资相关的十一个法律法规进一步梳理，紧密跟踪政策动向，适时利用好政策机遇与空间。

（2）由专门部门统一履行平台公司融资调度职能，牵头对平台公司及子公司融资进行统一调度、上下互动，组织实施除战略投资者股权融资之外的所有直接与间接融资工作，并与投资业务协同联动管理，负责与公司规划发展部门投资项目的可行性论证进行对接，有效实现融资、投资、回报、还款的整体谋划、有机衔接，切实控制投资与债务风险。

2.通过对融资工具的优化组合，不断拓展创新多元化融资路径。

（1）及时掌握由于政策不断变化而导致常规融资工具（譬如，土地储备贷款、信托计划、企业债券、银行间市场中金融产品等）贷款条件等方面发生的变化，并迅速应对。

（2）持续对市场中不断涌现的创新型融资工具（譬如产业基金、城市发展基金、创新型银团贷款、内保外贷融资业务、保险债权投资计划等）进行研究，通过选择适合的产品来满足项目资金需求，从而实现在合法合规前提下尽量规避融资工作的政策性限制。

（3）根据项目投资的进度和规模，确定科学的融资工具及其组合，以最优化方式解决项目的资本金和工程进度款来源问题。

政府融资平台公司 篇4

[论文摘要]文章探讨了地方政府投融资平台企业的特殊性和监事会工作的重要意义，并以南宁产业投资公司为例，提出完善地方政府投融资平台企业监事会监督工作机制的思路。

[论文关键词]投融资平台 监事会 工作机制

地方政府投融资平台是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台已成为地方筹集发展资金、优化产业结构、促进经济发展的重要力量，对地方产业优化升级、促进社会经济健康可持续发展p根据职能和运作模式，地方政府投融资平台公司与一般国有独资企业有着特别之处。主要体现在：

1.特殊的发展背景。地方政府投融资平台近年来得到大量发展有着特殊的经济环境背景，改革开放以来，投资一直是拉动中国经济发展最有力的一匹马车，而在总投资中政府投资所占比例极大，尤其从2008年11月以来，为应对金融危机，中国政府推出了一系列的经济强刺激计划，包括“两年4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划，并配套了极为宽松的货币政策，政府投资大幅增长。在以投资拉动为促进地方经济发展的主要模式下，政府的急需大量投资资金，而地方财力有限政府又不能作为负债主体，使得地方政府投融资平台企业应运而生，且得到迅速发展，承担起为政府投资项目筹集资金的角色任务。

2.较强的政策性。地方政府投融资平台公司主要是根据地方政策确定投向，完全反映地方政府的意图，建设项目带有明显的公益和扶持性质，投资以注重社会效应为主，经济效应为辅。

3.资金来源的特定性。地方政府投融资平台资本金主要来源是财政拔款和国有股权（资产）划入形成；投资资金主要是财政担保和以存量国有股权资产担保进行发债、向银行借款等渠道进行融入。资金来源的特殊性，要求经营者提高风险警觉、提高对资金使用安全和效率的责任感。

4.融资主体的“平台”性。地方政府投融资平台通过对划入的国有股权资本和财政拔入资本金的有效运营，构筑具有较高融资能力的资产平台，在融资活动中以“借还一体化”运作形式，借助“平台”整体性优势，发挥了有力的杠杆作用，能为投资项目筹集大量建设资金。另外，融资平台是一个复杂的资本运营体系，无论在融资或是投资环节，由债权债务和股权关系形成的体系庞大而复杂。

5.强调资本运作的阶段性。地方政府投融资平台投资方向主要是竞争性不强的领域或地方经济中起着支柱性的、社会资本进入意愿不强的项目作为政府促进地方经济建设的工具，平台所投资项目具有较强引导性，投资项目重在引导和扶持，由于经营活动不是政府本职，所以平台公司对项目的长期经营不是其最终目的。随着政府产业政策的变化，政府投融资平台公司投资运营将是阶段性和多样化的。

（二）加强地方政府投融资平台公司监事会监督工作的特殊意义 地方政府投融资平台是地方投融资机制的创新，但在政府融资平台规模扩张的过程中，运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的主要渠道。⑤加强对地方政府投融资平台的监督工作，使其能健康运行，继续为地方经济发展作出更大贡献，是摆在平台公司决策者和经营者的紧迫性任务。地方政府投融资平台监事会是地方政府（通过地方国资委）派出的权益监督代表，负有确保地方产业政策得以正确贯彻、国有资本得以安全有效运作的历史重任，同时，地方政府投融资平台的特殊性也赋予了监事会监督工作特殊意义：

1.监事会监督工作是地方政府产业政策得以有效实施的重要保障。地方政府投融资平台是地方政府在新经济环境下为实现产业政策目标筹集资金，通过整合优化资源实现产业发展的产物。地方政府投融资平台公司监事会监督工作以是否符合政府产业政策为主要目标作监督评价，因此，监事会有效的监督工作，是地方政府产业政策能切实执行、基础性产业得以扎实发展的重要保障。

2.确保国有资本投向符合国民利益，保证国有资本使用的公平公证，同时维护多方权益。地方政府投融资平台资金来源的特定性和融资主体的“平台”性使得平台公司的运营牵及国民的根本利益和多方金融机构权益。平台公司决策者和经营者只是政府国有资本运营的受托者，两者利益并不完全一致，而平台公司监事会是政府的监督代表，因而，监事会的有效监督是平台资金投向符合政府意愿和国民利益的根本保障；另外，由于平台性运作的作用和反作用都是巨大，通过监事会的有效监督工作，使平台公司规范运作，可以有效避免由于不规范的决策、执行引发的巨大破坏性和产生对多方权益造成的损害。

3.对企业用权状况进行清晰监督，避免由于权限混淆引起的权力滥用和利益输送行为产生。国有企业中的所有权主体缺位、经营者越位和内部人控制等现象在政府投融资平台企业中或也难以避免，并且随着“授权经营”范围的扩大，企业还拥有部分所有者的权力，因此作为所有者委托的监督人，监事会可以监督企业授权和用权状况，避免权力滥用和利益输送现象产生。

4.督促企业严格遵守业务规则，推进举债行为规范化，有效防范财政和金融风险。为加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国家国务院2010年下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19号）。文件要求各级政府对融资平台债务进行全面清理和规范，以达到规避风险、发挥企业真实融资水平的目的。这是关系到平台公司能否存活的关键性政策要求，监事会监督企业对此文件精神的执行情况，督促其按要求运作，增强规避防范财政和金融风险能力，使平台公司健康运行，真实发挥对地方经济的促进作用。

二、南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效和存在问题分析

（一）南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效 南宁产业投资有限公司是南宁市政府为实施产业政策，促进工业经济发展而设立的产业类投融资平台。近年来，该公司代表地方政府，通过运营国有股权资本，对南宁市的重大工业项目进行了卓有成效的投资。公司成立以来，根据《公司法》建立了国有企业内设监事会机构，与董事会、经理层构成现代企业公司治理结构。目前南宁产业投资公司拥有参控股企业19家，除了本部设立有监事会

之外，公司对16家参控股企业根据市国资委的要求及相关公司章程规定共派出监事25人，初步建成了利于开展监督工作的集团监事工作团队和管理体系。通过实践经验总结，南宁产业投资公司建立了一套较完善的监事会工作机制，公司监事会对决策过程和执行结果实行了全面监督，积极履行出资者监督代表职责，基本实现投资资金来源的市场化，保证了投资方向的正确性和安全高效性，很好地完成了政府投资监督使命。对参控股企业的派出监事进行了有效的工作指导和监督，利用企业内部审计、社会审计和纪检等力量增强财务审计监督成果。对重大事项决策及时提出质询，纠正了企业运营中违规现象，加强了对企业董事、高管的履职、经济责任审计评价，强力地促进企业规范化运行，有效保障了国有股东的权益。

（二）目前监事会工作机制建设存在的主要问题和障碍

随着平台规模的不断扩大，投资项目多样化、股权关系复杂化，监事会工作机制中存在的某些隐性问题显现，影响了监事会监督工作的效率，严重阻碍了监事会工作在规范企业运行过程中作用的发挥。

1.监事会主席身份不独立，履职过程中容易产生身份混淆，导致监督结果的公正性受影响。公司监事会属内设监事会，虽然监事会主席由国资监督部门指定，但其身份仍属企业内部人员，在企业内部兼任有其他职务，在绩效考核、薪酬方面与企业有着千丝万缕的关系，在这种状态下，监事会主席履职的独立性和监督结果的公正性经受考验。

2.监事会监督成果发挥作用的制度环境有待进一步搭建和完善。由于平台规模的不断扩大，参控股企业增加，影响派出监事工作实效的信息不对称性情况进一步加强，以及由于体制问题造成的监事会与被监督者地位不平行，导致监事会在“决策——执行——监督”体系中未能很好地起到制衡作用。

3.有效的派出监事管理体系有待建立，监督力量滞后于企业规模变化速度。近年来地方政府投融资平台出现向产业控股和金融控股集团转型的端倪，以产权为纽带形成的企业体系规模不断扩大。而目前南宁产投公司配置人员数量较少，高端专业人才更加奇缺，公司成立以后仅引进人员15名，管理人员由45名增至60名，而公司资产规模则由10亿增至70亿，参控股企业由3家增至19家。同时，地方政府投融资平台资本运营的职能和特点决定了资本进入和退出是经营活动常态，因此，面对不断增长的资产规模和股权企业数量，一个稳定而又能适应动态工作的派出监事管理体系和一个具有一定数量和质量的监事人员团体尚待组建。

4.监督工作与其他工作联动性不强。孤立的监事会力量在监督工作中将受到拘束，作为国有资本运营的监督者，融资平台规模的扩大令监事会的社会责任在不断加重。而在南宁产业投资公司内部，纪检、内审等工作制度还没成熟，相关工作缺乏有效的关联，在新的经济环境和形势面前，公司监事会作为企业经营的主要监督力量显得前所未有的局限和单薄。

三、进一步完善南宁产业投资公司监事工作机制的思路

经过两年发展，南宁产业投资公司已成为具有一定规模的国有资本运营平台，其监事会工作亦在由资本纽带形成的复杂参控股关系下主要分为二个层次：一是对公司本部的监督工作；二是对子公司派出监事的管理工作。由于政府投融

资平台公司的特殊性，监事会工作的侧重点与一般企业有所不同，在监督领域和空间上都有所拓展。因此，本文也着重从平台公司的特殊性为出发点提出改进监事会工作机制的措施和思路。

（一）加强公司本部监事会监督工作的措施及思路

1.严格保持监事会主席身份的独立性，保证监督评价的公证性。作为地方国有独资公司，其监事会主席一般是由地方国资委在监事成员中指定，这是与《国有企业监理会管理暂行规定》中央企监事会主席的派出制度和做法是基本一致的。但在当前体制下，地方国有独资企业中监事会主席往往还兼任所在企业的工会、党组织中的职位，因此，监事会主席要明确身份的主次，在其他工作与监事会工作发生冲突时，首先要站在国有资产代表人的角度，保持与企业经营独立的身份，做到评价客观，保证监督工作的公证性。

2.保持与地方组织部门和公司纪检部门的密切联系，科学全面地监督和评价公司高管履职情况。目前，公司高管纳入市管干部，其年度考核亦由组织部门进行，监事会作为企业内部监督机构，应积极与组织部门联系。一方面，通过参照组织部门的年度考核方法和意见，结合企业发展绩效，全面、正确评价高管们的履职情况；另一方面，建议组织部门在国有企业管理层年度考核或干部提拔过程中增加监事会工作评价的权重，加强监事会监督工作与与干部考察、考核的联系。另外，监事会与纪检监察部门紧密协作，保证监督信息的互通共享，在实际工作中形成全方位、全程监督检查的良好互动局面。

3.加强与政府审计部门和公司内审部门的有效联动，实现监督信息共享和畅通，增强监督工作的客观和权威性。地方政府投融资平台公司代表政府出资建设的项目，需接受地方审计部门的审查，相对于企业内部的各项审计核查和社会审查，地方政府部门的审查全面、细致、负责。政府审计不但要反映项目建设过程的合法性，还要是否与地方政策、地方政府意图、经济性相符合，这是与监事会作为国资代表的宗旨是一致的，所以监事会除与公司内审部门有效联动之外也要积极利用政府审计部门的审计结果作为监督评价的重要依据，加强监督工作的开展：一是与审计部门全面互动，互通信息，使得监督更全面客观、权威；二是对审计状况进行评析，对审计部门查出的存在问题，监督企业是否如实进行整改，确保项目建设的审计措施落到实处，保征国有投资资金的正确使用。

4.对重大投资项目的监督应以决策前期阶段为重点，全程介入为主线，保证政府投资项目决策和执行的合规合理性。鉴于地方政府投融资平台的投资引导性职能，监事会对投资项目要从前期阶段就开始介入监督，对项目的前期工作内容如：项目可行性、项目建议书作深入分析，以便在决策过程中提出合理意见，必要的情况聘评专家介入分析，重点监督从立项到申报政府审批的整个过程，对投资项目的前期决策每个环节都要提出监事会评价意见，确保内部决策过程合法合规，避免由于道德风险和决策的违规造成投资项目有失公平和国有投资重大失误，防范于末然。

（二）建立高效的国有企业监事会机构，其中监事会主席由政府任命派出，提出派出监事工作管理机制的措施和思路

1.创建“三位一体”的派出监事工作组织体系

对子公司派出监事工作建立由“公司监事会指导、股权（资产）管理部门管理、派出监事执行”三部分内容组成的“三位一体”组织体系。公司监事会负责推

荐举子公司派出监事的人选，并对派出监事进行培养和工作指导，使其能出色代表公司履职；股权（资产）管理部门负责对派出监事的日常管理，负责收集和整理监事工作材料，按公司监事会的安排组织派出监事的交流活动，与子公司对接相关监事会工作；派出监事则根据本公司监事会为指导，遵从股权（资产）部门的工作安排，通过公司的授权对子公司进行正常监督，以股权（资产）管理部门为通道向公司提交监督意见。“三位一体”的方式，分工科学，关系紧扣，实现高效监督。

2.加强派出监事团队的专业化管理，形成强大的集团监督体系

地方国有投融资平台公司往往由于人员资历的限制，派出监事从履历上、时间上得不到很好的保证。因此，有必要在公司本级监事会的指导下，建立母公司派出监事办公室，设置专职的监事会秘书，在母公司内部建立对子公司派出监事工作的集中管理平台，加强对派出监事团队的专业化管理。通过整合集团内部各种监督资源，形成监督合力，避免监事会在企业中单兵作战，解决监事会人员有限问题；善于利用集团各子公司资源，充分发挥子公司监事会作用，组成一支国资监督的同盟军，形成集团监督体系，发挥监督体系的综合优势。

3.构建派出监事工作交流机制，推进监督检查成果的运用

由于政府投融资平台公司投资行为对地方产业扶持的性质和特点较为突出，投资项目的多领域性使得监事会监督工作的着重点不同，对不同项目派出监事的工作经验存在较大差异。因此，构建派出监事工作交流机制，统一对派出监事进行定期培训、组织经验交流和相互通报派驻企业的监督情况，同时指出不足，督促改进，不断提高监督检查成果运用水平。

4.加强内审机构建设

内审机构是企业内部重要的监督力量，内审机构在规范公司内部运行，纠正不良行为起着重要的基础性作用。公司本部首先完善内审机构和相关制度，引导子公司加强内审机构建设，监事会充分利用内审机构的优势，与其共同发挥积极的监督作用。

5.完善激励约束机制建设，加强对派出监事的管理

（1）建立派出监事工作激励机制。根据委托-代理理论，在其监督成本小于未进行监督而造成的损失的情况下，适当激励是合理必要的。由于监事是资产所有人的受托者（代理人），因此合理的激励可以充分发挥其积极性。在激励方法上既要采用精神激励，又要采取物质激励。

（2）加强派出监事的考核约束。有激励就必须有考核约束，通过加强考核逐步引导监事会工作由事后检查向事前建议、事中控制方向全面发展，使监事会制度在公司治理结构中发挥出更高的效率。派出监事在本部监事会的指导下对公司负责，要形成工作报告制度，把工作报告是否客观、公正、公平地评价派驻企业经营状况作为考核重要依据。

政府投融资平台政策 篇5

规范政府投融资平台的政策汇总

北京市工程咨询公司 二○一一年五月

委托单位： 北京市发展和改革委员会 编制单位： 北京市工程咨询公司 课题领导组：韩晓芳 课题组组长：黄林芝

课题参加人：段艳红 沈 漫孟兆辉梁 栋

目 录

一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络.........................................1

二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响.................................................3 重点政策文件分析：.............................................................................................5 政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知......................5

（一）抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.........................................5

（二）对融资平台公司进行清理规范.................................................................6

（三）加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理.....6

（四）坚决制止地方政府违规担保承诺行为.....................................................7

（五）加强组织领导，确保工作落实.................................................................7 政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）...........................................................8

（一）关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.................................8

（二）关于对融资平台公司进行清理规范.......................................................10

（三）关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理...............................................................................................................................10

（四）关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为...........................................11

（五）关于加强组织领导，确保工作落实.......................................................11 政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知............13

（一）着力提高信贷科学化管理水平...............................................................13

（二）继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松...............................................................................................................................15

（三）加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减...............16

（四）加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设.......................17

（五）强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系...............................17

（六）密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控...............................18

（七）规范开反代忍保险和产品销售业务.......................................................19 政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见...............................................................................................................................20

（一）充分认识普通公路发展的重要性...........................................................20

（二）总体要求和基本原则...............................................................................20

（三）切实保障普通公路养护和建设资金.......................................................21

（四）抓紧完善相关配套措施...........................................................................22

（五）工作要求...................................................................................................22

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地方政府投融资平台的政策背景

为克服国际金融危机的不利影响，2008年11月中央出台了四万亿的经济刺激计划，借以拉动经济增长。在这一轮投资中，中央财政承担一部分，剩余部分需要由地方财政承担，造成地方配套资金出现缺口。为解决资金缺口问题，各地纷纷通过原有及新设的融资平台公司筹集建设资金，平台公司的信贷规模快速膨胀。2010年欧洲债务危机的爆发及蔓延，使得主权债务问题受到广泛关注。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，政府通过多种手段加强对地方政府融资平台公司的管理，特别对融资行为以及金融机构的信贷审批和贷后管理等方面加强了规范和约束。

一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络

2010年以来，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等国务院部门研究出台了多项政策措施，规范地方政府投融资平台。银监会于2010年1月26日和4月20日先后召开了经济金融形势分析通报会议，提出并分析全面评估和有效防范地方融资平台风险的问题，指出银行应按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的原则做好地方政府融资平台贷款风险管控工作。5月17日，银监会发布《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号），禁止商业银行向投融资平台发放项目资本金搭桥贷款，即为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。

5月26日，国务院常务会议部署了加强地方政府融资平台公司管理的一系列基本原则：一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作；三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理；四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）（以下简称《通知》），《通知》明确要求，地方政府融公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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资平台公司须尽快承担存量债务的还本付息责任，地方各级政府采取有效措施，落实有关债务人偿债责任；对融资平台公司的存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务；对融资平台公司的存量贷款，银行要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，在贷后管理上，银行应适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

8月17日，财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委发出《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）（以下简称《细则》），对《通知》逐条解读，明确《通知》中所出现的有关概念定义和有关事项的范围，实现了加强地方政府融资平台的管理从指导原则到实施细则的过渡。

此后，银监会又相继出台了《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）和《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）。文件在风险防范方面规定了融资平台贷款的五级分类规则和风险权重系数；在贷款发放方面允许商业银行对地方融资平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域（公租房、廉租房、棚户区改造）适度新增；对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。2011年4月2日，银监会出台了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号），进一步收紧平台贷款并要求所有银行对平台贷客户实行“名单制”管理，信贷审批权统一上收总行，各银行总行对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。

2011年4月24日国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号），在普通公路建设方面进一步放松了金融机构对政府投融资平台的贷款限制。2011年6月9日，发改委下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1355号），明确各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司可申请发行企业债券，募集资金优先用于保障房建设，只有满足当地保障性住房建设融资需求后，投融资平台公司才能发行企业公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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债用于其它方面。保障房融资政策的开口有利于缓解政府投融资平台资金困窘的局面。

图1 规范地方政府投融资平台政策出台脉络

《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号）

《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）

《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号

《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号）《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号）《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1355号）

二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响

《通知》及《细则》的出台对投融资平台公司产生了重大影响。首先，按照《通知》和《细则》的要求，平台公司的债务范围较以往有了拓宽，不仅包括银行信贷资金，还包括了所有因直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按此规定，以担保平台、银行理财产品、信贷信托、BT回购等方式进行融资的模式都将受到严格控制，增加了通过债权融资方式运作政府投资项目的难度。其次，《细则》进一步扩大了《通知》中对“公益性资产”的界定范围，在原有范围的学校、医院、公园基础上，新的界定范围加入了广场和党政机关、公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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经费补助事业单位办公楼，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等基础设施。此变化导致目前政府注入平台公司的许多资产无法再为平台公司的融资提供抵押担保。最后，平台公司治理及运作尚需完善。《通知》中要求融资平台“要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。目前，我市相当部分的融资平台公司尤其是区县投融资平台公司章程中规定的资本金仍未足额到位，公司治理结构也尚未合理搭建起来。我市许多平台公司经营的项目是无收益的公益项目，能带来稳定现金流的项目较少。我市平台公司需积极探索可行的商业化运作模式。

不过，虽然《细则》要求没有稳定经营性现金流或没有可靠偿债资金来源的平台公司不得贷款，但是按照土地出让金收入计入公司收入的原则，地方政府仍然可以通过注入土地、过路费等形式在特定领域支持融资平台建设。地方政府在土地抵押、公路建设、轨道交通等具体领域，可以继续通过融资平台为项目续建提供资金支持，也可以通过注入土地资产来获得融资。银监发[2011]14号文和国办发[2011]22号文进一步为保障性住房建设（公租房、廉租房、棚户区改造）和普通公路建设领域的融资打开了通道。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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重点政策文件分析：

政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

（一）抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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债时限，切实承担还本付息责任。

（二）对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

（三）加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

（四）坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

（五）加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。

政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）

（一）关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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等专项收费收入。

《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。

《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2009年第2号）、《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号）、《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号）等。

《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。

《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。

《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。

《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。

（二）关于对融资平台公司进行清理规范

对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。

《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。

（三）关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。

（四）关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

（五）关于加强组织领导，确保工作落实

各省（区、市）人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。

各省（区、市）人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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监会。报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况（包括债务总量、分类、分级等情况）；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

各省（区、市）人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况；在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知

当前，国民经济平稳较快运行格局进一步巩固，银行业继续稳健运行，风险抵补能力稳步提高。但是，国际金融危机仍在持续，我国重要领域和关键环节的改革也进入了攻坚时期，银行业面临的困难和挑战依然艰巨。为贯彻落实十七届五中全会和中央经济工作会议要求，积极推进体制改革和发展转型，确保“十二五”良好开局，现就银行业重点风险防范及下一阶段银行业改革发展等相关事项通知如下，请各银行业金融机构认真贯彻执行。

（一）着力提高信贷科学化管理水平

一是推进信贷科学合理投放，优化信贷结构。各行要着重把信贷资金更多投向“三农”、小企业、节能减排等薄弱领域“三农”和小企业贷款增速不能低于各项贷款平均增速。要在风险可控、商业可持续的前提下支持保障性住房建设。要加强行业研究，自觉将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入中长期发展战略规划和经营计划，更好地服务于经济发展方式转型。

二是继续深入推行“三个办法、一个指引”的实施，确保信贷支持实体经济发展。各行要及时总结去年执行“三个办法、一个指引”的经验和不足，并加以改进。对工作不到位、成效不明显、未能在限期内达标的银行业金融机构，银监会将采取对不到位贷款提高资本附加和增加拨备、与人行联合调减贷款规模、调整存款准备金率，直至限制市场准入、暂停相关业务、限制贷款发放等联动监管措施。特别对没有严格落实“三个办法、一个指引”、没有执行笔笔贷时审查和至少一年一次的贷后跟踪检查，并因此诱发贷款挪用和其他风险的机构，要追究首席风险官、条线主管领导及相关人员的责任。各行要确保2011 年按照贷款新规走款比重达到80%以上。

三是大力推进中长期贷款合同整改工作，补签贷款差额补足协议，弥补还款资金缺口。对于新发放的非基础设施类固定资产和项目贷款，要根据项目原概算和原定建设期、合理运营期，确定贷款期限以及科学的本息偿还方式，还本期限公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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不得超过15年，原则上自项目建成投产起，每年至少两次偿还本金，利随本清。

四是对集中度风险加强前瞻防范。各行要坚守客户授信集中度红线，将所持有的债券、发放的贷款以及表外担保和贷款承诺（合同明确可无条件撤销的除外）统一纳入授信集中度限额管理。严格设定行业授信集中度，对国家明令限制的行业可以实行更严格的动态差异化管理。加强对重点领域的压力测试和风险监测。银监会将根据需要在第二支柱下对集中度提出专门的资本要求。

五是加强贷款的精细化管理，全面监测信贷质量变化。各行要坚持实施前瞻性、指导性的经济资本管理，在风险定价和内部考核中运用风险调整后资本收益率(RAROC)和经济增加值(EVA)，做到“算了放，不是放了算”。在认真做好现金流贴现和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆盖率的测算。要加强对还本到期的偿付比率考核(对于所有展期和贷新还旧贷款，也必须与拖欠一起计算违约率，同时剔除只偿还利息而本金还未到期的部分)。要更加注重贷款分类的准确性和贷款质量管理的精细化，密切监测贷款逾期率、非应计贷款比率和贷款质量向下迁徙率等系列指标的异常变动。

六是严格规范“影子银行”业务。重点把握好三个方面:一要坚持科学理念。要确保成本对称，坚决禁止监管套利。各行要加强“防火墙”建设，严防不当授信，抓好并表管理。二要继续坚决清理规范银信合作业务。各行要确保2011 年将银信理财合作业务表外资产全部转入表内，同时在计算杠杆率、流动性和资本充足率以及拨备比率时充分反映。严禁用理财资金直接购买信贷资产。对于未转入表内的银信合作信托贷款，信托公司应按10.5%的比例计算风险资本，并按照银信合作不良信托贷款余额150%和银信合作信托贷款余额的2.5%(孰高为准)计提信托赔偿准备金。对融资类银信合作房地产业务，用于股权投资的，必须明确资金来源是私人银行高端客户，并充分披露信息。进一步督促财务公司规范开展委托贷款业务。三要审慎规范开展信贷资产转让业务。转让信贷资产必须严格遵守真实性、整体性和洁净转让的原则，坚持实质重于形式，做好信贷资产转让的尽职调查、授信审批、风险评估、重签协议和担保物权转移等工作，防范“不当销售”、担保落空等合规与法律风险，确保信贷资产转让真正服务于银行信贷风险管理的真实需要，并及时、不遗漏地对转出方和转入方的资本充足率、拨备覆盖率、大额集中度、存贷比、风险资产等监管指标计算做出相应调整。商业银行不得将正公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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常类贷款转让给资产管理公司。

（二）继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松 一是严格控制增量。仅允许平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域(公租房、廉租房、棚户区改造)适度新增。对已发放的和2009 年及以前所签项目合约下的分期贷款，要重新统筹平台公司整体偿债能力和贷款项目本身还本付息能力，严格落实贷款“三查”制度，加强资本金到位和工期成本管理。对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。

二是扎实缓释存量。要严格落实银监发[2010]110 号文的要求。对于经平台、银行、政府三方签字确认的全覆盖类贷款，不再列为平台贷款，改作一般公司类贷款，并按商业化原则运行，做好贷时和贷后检查管理;对于现金流为全覆盖且拟整改为公司类贷款的，要严格落实抵押担保，开展会谈，补正落实，推进确认工作，核实一家，退出一家;对于保全分离和清理回收类，要严格按照有关要求，制定整改时间表，通过项目剥离、公司重组、增加担保主体、追加合法足值抵质押品、直接收回等措施，完成相关工作并定期报告工作进展。今年各行要严格遵守平台贷款风险资本和拨备的新要求，即针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自今年一季度起就坚决做到分别按照100%、140%、250% 和300%计算贷款风险权重，提高资本占用成本。要重点加大对贷款风险分类准确性的督查，特别是对正常和关注类中实际隐含较大风险的，要严格按照标准重新认定，相应加大次级和可疑类的占比，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。要确保平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不低于一般贷款拨备水平，对于短期内因客观限制确实难以提足的，也必须制定分年补提计划，确保2～3年内补足，期间要按新资本监管协议对资本作相应扣减。

三要强化问责处罚。对于国发[2010]19 号文发布后，即下半年继续违规发放平台贷款，以及接受地方政府违规担保的，要严肃追究贷款发放机构“一把手”及总行相关负责人的责任，并对该行固定资产贷款实施整顿，代偿性风险大且整改不力、情节严重的，将发布叫停令。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（三）加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减

一是强化土地储备贷款管理。要抓住其平台贷款的特点，按照前述平台贷款的要求严格防控风险。

二是切实加强房地产开发企业风险控制。对有重大违规行为的不得发放新贷款，原有贷款到期收回。要认真做好“名单式”管理，对住建部、国土资源部等相关部门认定有重大违法违规行为、以及因法人代表的违法违纪行为，致使企业不能持续经营的房地产开发企业，银行业金融机构要按出现重大违约事项的贷款合同约定，采取加速还款等保全措施。要密切关注存在高价购地、跨业经营、过度扩张、负债率偏高的高风险房地产企业风险暴露。要加强对开发贷款的全流程监控，严禁信贷资金用于购地，严防集团公司通过母子公司借款和其他各种关联交易将信贷资金违规流入房地产市场。不用土地而改为用在建工程抵押，重视销售回笼款的封闭运行管理。对于商业物业抵押贷款，要根据物业的合理经营期限、产生的现金流和合理的折现率审慎评估物业价值，不能简单呆信中介公司的市场估值，避免因物业估值虚商导致信贷风险缓释不足。

三是继续严格执行差别化住房信贷政策。要确保住房信贷政策执行的连续性和严密性，着力抑制投资投机等非理性的购房需求，严禁个人消费贷款用于购房。对房价过高、上涨过快的热点城市，当地银监局要主动开展房地产调控政策执行情况专项检查。一旦查实金融机构盲目竞争，甚至通过内外勾结、变相降低贷款标准、打“擦边球”等途径来规避调控政策，要给予严肃处理。要把现有监管要求落实到位，防止出现“次级房贷”避免信贷资金违规进入房地产投资投机领域。

四是强化内功防范房地产信贷风险。银行业金融机构要高度关注房地产需求增速可能明显降低的潜在影响，认真审视自身业务发展战略与风险偏好，加强行业信贷集中度管理，科学制定房地产行业信贷战略、合同期控制和抵质押风险管控措施，避免信贷风险过度累积，实现良性发展。要探索开展多种压力情景下房地产贷款综合压力测试，对有重要影响的客户，要开展敏感性分析，深入分析其资金链和现金回流情况，并建立必要的风险应急机制。要按照更严格和更审慎的标准，建立房地产客户的内部评级体系，开发针对房地产企业集团整体的风险计量和评估方法。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（四）加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设

一是进一步完善案件防控考核体系，使案防工作朝着持续化、常态化的方向发展。对案件防控工作的考核办法要由单纯考核案发数量和涉案金额的“单一型模式”向综合考核工作机制、队伍建设、工作力度和有效性的“复合型模式”迅速转变。各行要层层落实新的案件防控责任制建设，并确保案件信息报送迅速、准确、全面，推动各项工作抓早、抓实、抓到位。

二要加快内部机制建设，形成风险管理的内生动力。各行要着重加强内审稽核等内部机制建设，提升内审稽核人员素质和工作的独立性，明确其信息报告特殊路线，合理设定突查频率、覆盖范围、延伸要求和工作方式及质量的基本评判标准。内审稽核各项工作的质效评价将纳入监管评级参考要素，并将进一步推行制度执行和案防队伍建设的承诺制度。对于未接承诺要求在年内出现实质性改变的银行业金融机构，一律由监管部门视情况调低监管评级，严格限制市场准入，并限期整改到位。同时，银监会将进一步研究明确案件风险的针对性资本要求，充分结合我国案件实际，研究建立把案件风险金额与资本各类缓冲和附加挂钩，与当期拨备立即挂钩的机制。

三要强化责任追究。案件防控的责任在总行和省分行，要严格落实责任追究要求，做到人员该开除就开除，案件该移送就及时移送，且责任要上追商级。对于各类违规问题，特别是对屡查屡犯、屡纠屡错和各类重复出现的操作风险隐患和违规行为，不仅要追究当事人的责任，而且要追究总行和省分行以及所在机构的领导责任。对于已进行过风险提示、却又发生同质同类案件的机构，除追究其案件责任外，还要追究其落实风险提示不到位的责任。此外，要不断加强信息科技治理和建设，规范电子银行、外包业务和运营管理，切实提高系统稳定运行水平，保障业务连续性。

（五）强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系

一是加快建立与风险相适应的市场风险管理体系。对于大中型银行，要结合自身的发展战略，在实施新资本协议进程中，不断学习借鉴国际最佳作法，针对性完善信息系统建设，严格提升数据质量水平，合理利用风险模型，加强管理技术的实际应用和持续改善。中小型银行应着重解决基础性问题，包括账户划分、公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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估值、使用简单有效的方法计量风险等，建立起完整的市场风险管理架构。

二是加强衍生品风险管理。合理设定衍生品交易风险暴露的指导性上限，对于非套期保值衍生产品交易，要科学把控其标准法下市场风险资本占核心资本的比例，禁止从事无限风险的产品以及再衍生产品等高杠杆业务。对于套期保值类衍生产品要全部划入银行账户管理，非套期保值衍生品交易必须划入交易账户管理。

三是强化市场风险的资本约束。2011年起，取消原来规定的市场风险计提阀值，所有银行业金融机构至少按照标准法的要求严格计提市场风险资本。

四是不断增强市场风险管理的独立性和全面性。要建立健全市场风险与各业务条线和风险模块的沟通协调机制，提高有关数据的完整性、全面性和准确性，提高风险管理能力与银行现有风险水平和业务发展的匹配度。要着重加强防火墙建设，并切实做好对交易对手风险和新增风险的研究和评估。

（六）密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控

一是建立科学化的流动性监测体系。要推动建立月度日均存贷款的统计制度，各家银行要按月度监测日均存贷款流动性水平，进一步加强资产流动性和融资来源稳定性的管理。

二是切实提高流动性管理能力。各家银行业金融机构，尤其是中小商业银行，要严密监测流动性风险变化趋势，积极分析货币政策调整的冲击影响，加强现金流预测和限额管理。要充分考虑各类风险要素之间的关联性，适时开展流动性风险的压力测试，并根据测试结果早预案、早部署。坚决禁止高息揽储、高价交易存款、违规吸存和违规串类。

三要积极推进新的流动性监管指标体系的实施工作。各银行业金融机构要做好流动性覆盖率(LCR)指标的管理，持有合理水平的高流动性资产储备，保证在流动性压力情景下至少能满足三十天的流动性需求。对于净稳定资金比率(NSFR)的管理，各行要切实增加长期稳定资金来源，降低资产负债的期限错配，避免在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，并应严格对表内外资产的流动性风险进行充分的评估，确保投行类产品、表外风险暴露、证券化资产及其他资产业务的融资都具有相匹配的最低限额的稳定资金来源。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（七）规范开反代忍保险和产品销售业务

各家银行业金融机构要规范开展代理保险业务，强调保护客户利益原则，向客户出具投保提示书，全面客观披露相关信息。对风险测评和适合度评估满足要求的客户，要签字确认客户本人的风险测评结果和真实购买意愿，并承诺自担责任;不得对客户出售不适合其购买的金融产品。银保专管员和保险顾问应当持有保险代理从业人员资格证书。不允许保险公司在银行驻点、开窗口和直接销售。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若

干意见

改革开放以来，我国普通公路建设取得了巨大成就，通车里程规模迅速扩大、服务能力显著增强，对经济社会发展发挥了重要支撑作用。但也存在着债务偿还困难、养护相对不足等问题，特别是成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费以后，普通公路的建设、养护管理面临新的发展环境。为进一步完善普通公路投融资体制机制，促进普通公路持续健康发展，现提出以下意见：

（一）充分认识普通公路发展的重要性

1.普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成，构成了我国公路网的主体，是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件。不断完善普通公路网络，充分发挥普通公路的基础性服务作用，对于便利群众出行，推动社会主义新农村建设，促进城镇化和工业化发展，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。建设和维护好普通公路，是各级人民政府履行公共服务职能的重要内容。各地区、各有关部门要高度重视普通公路建设、养护和管理，统筹交通资源，积极筹措资金，保障普通公路持续健康发展。

（二）总体要求和基本原则

2.总体要求。以科学发展观为指导，按照加强政府公共服务职能的要求，根据经济社会发展需要与财力可能，建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展。

3.基本原则。坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主解决普通公路投入问题，规范融资渠道，加强资金使用监管。坚持需求和财力相公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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统筹，综合考虑发展需要和财力状况，实事求是，量力而行，有序推进普通公路发展。坚持财力和事权相匹配，明确各级政府对普通公路的建设与养护管理责任，根据各级政府事权合理配置财力。坚持科学规划，根据经济社会发展需求和路网功能定位，合理规划、适时调整普通公路的总体布局、路网规模和标准。坚持存量优先，合理安排新建、改扩建及养护资金，做到建养并重、养护优先。

（三）切实保障普通公路养护和建设资金

4.规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用。成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。

5.加大对普通公路发展的支持力度。继续安排中央预算内投资用于普通公路的建设。调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重。在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。除中央预算内资金、专项资金和政府债券外，地方各级人民政府应加大力度安排其他财政性资金用于普通公路发展。完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区域间的合理分配，促进区域交通协调发展。

6.多渠道增加普通公路投入。中央预算内投资和车购税资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。各地转让政府还贷公路经营权益所得，应安排一定比例资金用于普通公路建设。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（四）抓紧完善相关配套措施

7.加强资金使用的监督管理。尽快制定成品油价格和税费改革转移支付资金使用管理办法，规范专项资金的分配使用和监督管理。各级财政用于普通公路发展的资金应纳入预算管理，各级财政和交通运输主管部门要严格执行国库管理制度有关规定，确保及时足额拨付资金。成品油价格和税费改革形成的交通资金实行专款专用，不得挤占、挪用。要健全资金使用的绩效考核管理，加强对公路基础设施领域社会资金的引导和监管，依法加强对各类资金使用情况的审计监督，切实提高资金使用效益。

8.规范政府性交通融资平台。地方各级人民政府要认真落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）有关规定，加强对各类交通融资平台公司的监管，严禁违规提供担保或进行变相担保。

9.妥善处理债务问题。地方各级人民政府要全面清理普通公路建设形成的债务余额，合理分担政府性债务还本付息责任，统筹安排财力，严格按规定和协议偿还普通公路发展形成的历史债务。金融监管机构要采取措施加强金融风险的防控。财政部、交通运输部、发展改革委等部门要密切关注普通公路发展的债务问题，适时研究提出防范信贷风险的政策措施。

10.理顺公路管理体制机制。抓紧研究制定公路管养体制改革方案，进一步明确公路事权归属，分清各级政府责任，逐步理顺公路管理体制机制。要根据明晰事权、理顺管理体制的要求，认真总结实践经验，适时修订完善相关法律法规。

（五）工作要求

11.切实抓好组织实施。各地区、各有关部门要根据本意见的要求，结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，统筹安排落实工作任务。要正确处理改革、发展与稳定的关系，稳妥推进各项工作。

12.进一步加强协调指导。发展改革委、财政部、交通运输部等部门要根据各自职责，密切协同配合，加强对普通公路发展投融资工作的宏观指导和监督检查，及时解决工作中出现的重大问题。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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政策5：关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知

各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司: 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发（2010）19号，以下简称国发19号文）等政策要求，银监会今年将继续按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）风险监管工作，现就相关事项通知如下：

一、严格加强新增平台贷款管理

（一）健全“名单制”管应系统。各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，系统至少包括企业法人、事业法人、机关法人三类融资平台的基本情况及授信、贷款期限结构投向、风险定性及还款来源结构等要素。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整;各银行问风险定性存在差异的，由监管部门在各银行呈报的风险定性材料的基础上进行统一协调认定。

（二）建立总行集中审批制度。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。各银行总行应制定相应的平台贷款管理制度，对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。

（三）严格信贷准入条件。各银行应严格按照国发19号文规定，制定平台贷款的审慎准入标准。平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造）、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。同时，应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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对于2010年6月30日前已签订合同但目前未完成全部放款过程的，必须同时满足以下三个条件才能继续放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80%；三是抵押担保合法合规足值。

对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款，不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，以实现全年平台贷款的降旧控新和风险缓释。

（四）合理确定贷款期限和还款方式。各银行应按照《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发（2010）103号）的要求，根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定新增平台贷款的期限结构和还款方式。项目建成投产后，应按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。

二、全面推进存量平台贷款整改

各银行应以平台客户为单位，按照额度、期限、风险状况等因素，落实具体责任人，逐户制订整改计划，有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。

（一）贷款条件整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应对照国家政策和审慎信贷规定，全面核实存量平台贷款的合同条款和信贷条件，重点关注借款人资质是否健全，项目资本金比例是否达标和同比例到位，各项审批文件和手续是否合法齐全等，限期采取整改措施，有效化解合规风险和信用风险。

（二）贷款合同整改。各银行应加强贷款合同和还款期限管理，限期整改存量平台贷款整借整还、期限过长、还款来源不足等问题。对于整借整还的存量平台贷款，应根据平台自有现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订和补充完善工作，整改为分期偿还，化解集中还款风险；对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，应积极协调地方政府和平台客户协商补签相关还款差额补足协议。

（三）抵押担保整改。各银行应严格执行《担保法》、《预算法》和《银行业监督管理法》等法律法规规定，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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提供的原有担保，应在充分协商基础上重新落实合法的抵押担保；对于以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的，应要求融资平台以合法的非公益性资产进行全额置换；对于各类担保公司特别是地方政府新设担保公司应进行严格的资质评估，审慎估计其实际担保能力；对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备（如土地储备证）抵押的等，均应及时追加合法有效押品，消除违规担保的风险隐患。

（四）货后管理整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应加强贷款发放时再次审查和支付管理，严格执行“三个办法、一个指引”。在贷款发放后，应针对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取提前收贷、追加担保等风险化解措施。各银行应建立季度贷后管理机制，以平台客户为单位，按季考察撰写贷后管理报告，至少每半年实地深入检查一次，写出相应情况的半年管理报告，统一纳入平台名单管理信息系统。银团贷款牵头行或代理行应履行银团贷款的贷后管理职责，按时完成贷后管理报告并分送各银团成员行，分别纳入本行平台名单管理信息系统。

三、切实强化平台贷款的规制约束

（一）强化监管约束。各监管部门应在指导和协调各银监局工作的同时，加大条线工作力度，指导和督促各银行总行对全系统每半年进行一次有针对性的风险检查，每次自查覆盖面不得低于平台贷款总额的50%，并于自查结束后30 日内报本行董事会及相关风险管理委员会审阅，批准后报送对口监管部门。2011 年检查报告应于7月末和2012年1月末前报送。同时要督促各银行总行做好以下五项工作：一是加强平台贷款“名单制”管理，确保与各银监局、各银行分支机构核对一致；二是上收平台贷款审批权限，并严格制定全行统一的平台贷款准入标准；三是严格按照银监会统计信息系统要求，核实各项数据，及时准确上报；四是对平台贷款进行准确的五级分类，监测和防控不良贷款；五是按照《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发（2010）110号，以下简称《指导意见》）的要求，根据平台贷款自有现金流覆盖四分类情况，严格按照100%、140%、250%和300%计算信贷资产风险权重。

（二）强化合规约束。各银行应切实落实“三个办法、一个指引”等信贷风险管控要求，针对信贷评审、合同、支付、抵押、信贷资产转让、集中度等违规公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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问题，重点强化贷款项目资本金管控、贷款担保管理、协议管理、支付管理和贷后管理，切实提高按照贷款新规走款的比重。

（三）强化统计约束。各银行应建立健全平台贷款的统计台账管理制度，将平台贷款管理纳入日常管理和监管统计体系。按照《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》（银监办发（2010）338号）的要求，对平台贷款信息进行按季统计报送，确保数据统计的全口径、准确性和一致性，实现实时监测、分类管理、动态调整，为信贷决策提供客观依据。各监管部门和各银监局应按照平台贷款统计制度要求，各司其职，协调配合，确保数据及时有效报送。

（四）强化质量约束。对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度管理要求等情况的，银行应及时按照《指导意见》等规定要求下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施，以促进平台贷款风险的早期暴露和早期化解。对于因非不可抗力因素造成不良的，按照“谁签字谁负责”原则，严肃追究贷款行行长（即三方签字中贷款方的签字人）及相关责任人的责任。

（五）强化拨备约束。各银行应根据《指导意见》要求，对平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不得低于贷款拨备的平均水平。对于短期内因客观限制确实难以提足的，须制定分年补提计划，确保尽快补足，期间应按新资本监管协议对资本作相应扣减。

（六）强化资本约束。各银行应根据《指导意见》要求，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自2011年一季度起做到分别按照100%、140%、250%和300%计算贷款风险权重，发挥资本约束作用。

四、统一实施平台贷款现场检查

（一）检查组织。2011年平台贷款现场检查按照属地原则进行，由各银监局、银监分局负责组织实施，凡涉及到平台贷款的相关监管处科室均要参加。属于异地平台贷款的要按借款人属地监管原则，由借款人所在地银监局（分局）一并组织检查，必要时可提请贷款行所在地监管部门参加。检查方案由银监会银行一部统一制订，其他监管部门可不再另行组织检查。检查中如需要进一步协调，请与相关监管部门联系。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（二）检查方式。2011年平台贷款现场检查统一采取报表分析和大户检查相结合的方式进行。由各银监局、银监分局在汇总分析平台贷款季度报表的基础上，以单户融资平台的全部表内外授信及其银行为检查对象，每季至少各选择一个辖内平台大户进行现场检查。

（三）检查周期。2011年平台贷款现场检查按季进行。各银监局分别于4月末、6月末、9月末和12月末前将每季检查报告以省局为单位合并汇总，报送银监会。

（四）检查内容。各银监局、银监分局应重点选取公路、码头、机场等行业大户进行检查，各季度现场检查内容要有侧重。

第一季度：重点检查截至2010年末平台贷款余额最大客户。检查内容包括：一是地方政府融资平台资产负债情况，是否存在资不抵债等；二是地方政府融资平台贷款资金使用情况，包括用途和投向是否合规，资金使用效益等；三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增贷款情况；四是现金流覆盖的划分认定情况；五是落实原定整改计划情况等。

第二季度：重点检查截至2011年3月末已整改为一般公司类贷款余额最大客户。检查内容包括：一是现金流是否为全覆盖；二是抵押担保是否合法有效；三是是否符合退出平台贷款管理的退出条件；四是各贷款行是否重新评估客户风险及债项风险；五是公司治理是否健全，资本金是否真实到位，运营是否规范正常等情况。

第三季度：重点检查2011 年上半年新增平台贷款最大客户（若与第一季度检查对象相同，则检查贷款增量第二大的客户）。检查内容包括：一是是否符合前述新增贷款准入条件；二是是否仍有地方政府担保；三是涉及各贷款行审批权限是否已上收至总行；四是是否合理确定贷款期限和还款方式、是否签订差额补足协议弥补还款资金缺口；五是贷款资金使用情况，用途和投向是否符合贷款新规等。

第四季度：重点检查截至2011年9月末平台贷款整改变化最大客户（若与第一、三季度检查对象相同，则依次顺延）。检查内容包括：一是项目条件是否整改合规；二是抵押担保是否整改合规，是否对无效担保进行追加和置换；三是是否针对整借整还、期限过长、还款来源不足等贷款合同问题进行整改；四是是公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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否建立贷后管理机制并按季形成贷后管理报告。

五、严格监测“整改为一般公司类贷款”的凤险

（一）严格退出条件。满足以下全部条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作：一是符合“全覆盖”原则，即各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖；二是符合“定性一致”原则，即各债权银行均同意整改为一般公司类贷款；三是符合“三方签字”原则，即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字（地方政府相关部门、融资平台及各债权银行）进行确认。对于本《通知》印发前已整改为一般公司类并按商业化原则运作的贷款，各银行应重新逐一审定是否为公司法人且满足上述三项退出条件：不合要求但此前已纳入一般公司类的贷款，各银行应重新将其归入平台贷款管理，于2011年6月末前完成。

（二）有序组织退出。在三方签字完成后，由最大债权行将借款人现金流计算、三方签字等文件报送至平台所在地监管部门，由银监局、银监分局按月对现金流测算的准确性、三方签字等情况进行审查，并于审查通过后有序组织平台贷款退出。退出时间、方式由各地监管部门自行确定。

（三）明确风险自担。对于已整改为一般公司类、进行商业化运营的贷款，各银行应按照审慎信贷要求进行管理，在原有债权债务关系不变的前提下，信贷风险由借贷双方承担，如出现风险只追究贷款人责任。

（四）健全台账统计。各银行及银监局应建立对整改为一般公司类贷款的台账统计机制，密切关注整改后贷款情况，进行持续跟踪、动态监测。各银监局应督促各银行严查公司资本金是否真实到位，还款来源是否充足，抵押担保是否合规，运营是否规范正常等情况，确保风险可控。

（五）审慎许估新增贷款风险。对于整改为一般公司类贷款的新增债务，各银行应按照“三个办法、一个指引”等审慎信贷规定重新评估客户风险及债项风险，对借款人情况、还款来源、担保情况等进行审查，全面评价风险因素，重点审查和监测现金流覆盖程度的动态变化。各银监局应严格监测该类贷款新增债务是否存在集中度违规、是否仍存在财政违规担保等问题。

六、侬法加大平台贷款问责处罚力度

各银行应建立平台贷款风险及其管控的问责机制。各银监局应通过现场检查公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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和非现场监管，及时发现银行在平台贷款经营活动中的各种违法违规违纪问题，并严格按照法律法规规定，采取问责高管、限制准入、暂停业务、处以罚款等方式，严肃追究出现问题的贷款发放机构及相关责任人的责任。

（一）严肃查处违规担保贷款问题。凡是以地方各级政府及其所属部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以直接或间接形式提供担保，以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品，以政府承诺担保、无土地使用权证的土地出让收入承诺和规划土地储备（如土地储备证）作为抵押的贷款，均属违反《物权法》、《担保法》、《银行业监督管理法》的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）规定，对问题机构和高级管理人员进行严格处罚。

（二）严肃查处违规发放平台贷款问题。凡是存在未按国发19号文等规定制定平台贷款审慎信贷标准、违规发放平台贷款，向“名单制”管理系统以外的平台发放贷款，以及将不符合平台贷款退出条件的贷款划为一般公司类贷款等问题的，均属于违反审慎经营规则的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十四条，《金融违法行为处罚办法》第十六条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》规定，对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

（三）严肃查处提供应假文件资料问题。凡是存在未按照要求按季全口径准确、及时报送平台贷款信息，或存在弄虚作假、瞒报误报等问题，未按要求建立平台名单管理信息系统并按季向监管部门报送名单及风险定性情况等问题的，均属违反《统计法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《银行业监管统计管理暂行办法》等法律法规的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第八十条，《金融违法行为处罚办法》第十二条，《银行业监管统计管理暂行办法》第三十六条、第三十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

（四）严肃查处阻碍监管问题。凡是不按监管部门协调的意见进行平台贷款自有现金流覆盖分类划分，不按照要求开展平台贷款检查，以及对监管部门现场检查过程不配合的，均属违反《银行业监督管理法》及《商业银行法》关于拒绝公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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或阻碍非现场监管或者现场检查的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第七十七条、第七十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

（五）严肃查处违反审慎经营规则问题。凡是对到期平台贷款作展期和借新还旧，或未按照要求计算风险权重、足额提取拨备、准确进行风险分类，或未将平台贷款审批权限统一上收至总行，或未按照要求合理确定新增平台贷款期限结构和还款方式，以及未按照贷款新规等信贷风险管控要求加强平台贷款合规管理等问题的，均属违反《贷款风险分类指引》（银监发[2007]54号）、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（中国银监会令2003年第5号）、《商业银行资本充足率管理办法》（中国银监会令2004年第2号）、《关于规范中长期贷款还款方式的通知》、《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》、“三个办法、一个指引”等规定的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条和“三个办法”的有关规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

政府投融资平台管控模式解析 篇6

【摘要】地方政府投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程上，发挥了不可替代的积极作用，同时也出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题，并由此引发了国家对地方政府各类投融资平台的治理整顿。在此背景下，投融资平台无不寻求整合发展，集团化趋势不可阻挡。因此，内部管理水平与集团化管理水平成为各投融资平台迫切需要提升的重要方面。

一、前言

我国经营城市的理念最早要追溯到周代时期，具体可以从《周礼·考工记》中的“匠人营国”思想找到对城市规划的解读。1991 年，上海率先成立城投之后，重庆、广东等省市也相继成立投融资平台。城投类企业具有政府和市场双重背景的特性，多元化融资、投资与经营的业务模式使其在地方财政、城市经营等领域扮演着日益重要的角色。

“十一五”期间，中国城投类企业开始进入高速发展时期，快速的城市化进程带来了城市基础设施大量客观需求，同时伴随着后金融危机时期政府投资为驱动载体的主动信贷创造，中国城投行业一片繁荣。

然而繁荣的背后，往往隐藏着巨大的危机，革旧换新顺应而生，才是各行各业达到基业常青的不二法门。对于极具特性的投融资平台来说，行业性危机日益凸显，变革管理方法，追求可持续繁荣，迫在眉睫。

二、投融资平台集团化管控趋势需求分析

随着国家加大对地方政府投融资平台的清理规范，城投公司寻求整合发展，在新形势下出现两种集团化趋势：战略控股趋势和金融控股趋势（见表 1）。

表 表 1 ：战略控股与金融控股对比

战略控股

金融控股

表现方式

通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。

地方政府整合地方性金融资源的融资潜力，通过地方性金融资源集聚方式构建“金融控股”平台。

表现特点

在目标定位、功能发挥、发展方向上呈现领域综合化、分工协作化、市场化经营的趋势。

金融集聚效应

在这种集团化趋势下，原先的管理模式已经难以驾驭这些资产规模庞大、经营方式复杂的投融资平台。尤其随着企业产业门类的愈加复杂、管理层级的逐步增多，管理上出现了盲区。集团总部与其下属企业权力的分管部署、企业核心竞争力的集团化聚集等关键要素，无形中催生着投融资平台向集团化管控趋势发展。

三、集团化管控模式评估与选择

1.管控模式分类

集团管控模式按照集团对成员企业管控的紧密程度各有不同，主流观点分为三种典型的管控模式，即财务管控型、战略管控型和操作管控型。具体如表 2 所示：

表 表 2 ：管控模式对比分析表

管控模式

管控维度

集权分权度

核心部门

财务管控

财务

高度分权

董事会、经理层、财务审计委员会、财务部门

战略管控

战略

集分权结合董事会、经理层、战略委员会、战略规划部门

操作管控

综合高度集权

各职能部门

三种管控模式的区别在于对不同管控维度的侧重与综合。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。对于投融资平台来说，选择某种管控模式，即是以选择某种管控维度的权重组合，构成一个系统，来对集团的发展进行管理与控制。集团管控模式的选择主要受行业特点、组织规模、发展战略、企业家领导风格等因素的影响，投融资平台应深入分析和评估自身在这几个因素上的现状与特点，从而选择适合自己的管控模式。

2.管控模式评估

在对投融资平台管控模式评估中，现代集团依据五维评估法（图 1），从战略、结构和流程、功能定位、集分权形式、能力五个层面进行分析。

（1）战略

战略维度主要是指公司的经营理念和业务战略。管控体系的建立以完成集团特定的战略目标为目的，为实现集团的业务战略目标服务。所以，集团公司管控体系的指导方向是集团的经营理念；集团公司管控体系建立的基准是集团的业务战略。

（2）结构和流程

结构和流程是保障集团公司管控体系有效运作的重要支持体系。结构主要指公司的组织模式、管理结构和决策方式，它是实现管控模式的载体；流程主要是指报告、控制、绩效管理、信息系统、计划、预算和资源配置流程，是一组将输人转化为输出的相互关联或相互作

用的、与企业工作相关的活动，是实现管控的行动保证。

（3）功能定位

这里说的功能定位主要是指董事长和总经理在公司中的作用与地位。董事长和总经理在集团公司中的地位和作用直接决定了集团公司高层对组织的掌控能力。

（4）集分权形式

集分权形式主要是指集权与分权程度和对部门的授权程度与内容。它也是评估集团管控模式的一个重要维度，因为集权和分权直接决定了对集团的管控程度。

（5）能力

能力维度主要包括人员结构、技能和管理能力、部门能力、考核与激励和信息沟通方式几个方面。这一层面可以有效促进管控模式具体落实到每个岗位、每个员工。

通过以上五个层面的评估，投融资平台选取集团管控模式的依据得以量化、标准化，为更科学、更先进、更具现代化的提升内部管理水平与集团管理水平做了良好的铺垫。

3.管控模式选择

“归核化”是母子公司集团对子公司进行管控的主要思路之一，目前受到广泛采用。它强调集团公司对其核心业务的有效管控，而对非核心业务采取相对松散的管控模式。（如图 2所示）。

核心层公司作为集团的“造血”组织，通过提升盈利能力，从而提升集团公司的持续发展能力；紧密层子公司为集团公司提供“输血”机制，通过资本运作和股权收益，增强集团公司抗财务风险的能力，通过合并报表，改善集团公司财务指标；松散层子公司通过改善财务结构，提高集团公司的融资能力。具体管理侧重点如表 3 所示。

三、投融资平台管控模式实施要点

作为集团管控的方法论提炼，管控模式确定之后，需要依赖于科学性、实用性、系统性的实施要点：

1.追本溯源--政企分离

实现政企分离，构建市场化组织无疑是从本质上断除潜在问题。投融资平台政企双重背景的特性景制约了平台的良性发展，对集团化发展起了根本的阻碍作用。因此，要确保管控的顺利实施，就必须实现政企分离，完全按照市场化的方式去运作，这样才能发挥管控的最大效应。

2.顶层巩固--领导重视

领导的高度重视无疑是从顶层理念上巩固了管控的机制。集团总部管控实施方案下达之后，各部门、各单位需要更广泛、更具力度的推广学习，深刻领会集团公司推进企业管控的意义和基本思路，制定好本系统、本单位贯彻集团公司管控实施方案的具体措施。

3.持续加压--基层督导

加强对基层单位构建管控体系工作的检查、督促和指导作为对集团管控的持续关注，有利于企业自组织系统的构建。集团公司各部门要深入实际，调查研究，切实负起责任，在健全和完善自身管控体系的同时，帮助基层单位构建高起点、高标准的、适应集团公司发展要求及符合本单位实际的管控体系。

4.活水不竭--管理创新

集团管控体系构建是一个从上到下、逐步完善的过程。由于投融资平台的资产属性和业务范围有很大的不同与交叉，因此，各主管部门要认真总结经验，坚持管理创新，积极探索建立一套以本系统管控体系为责任主体，以基层单位有效落实管控职能的有效的管控模式，充分调动各级管理人员的积极性，使集团公司各项管控措施落到实处。

5.吏治推行--制度保障

礼法向来离不开吏治的护持。严肃管控纪律，强化企业制度的执行力是集团管控质量的有效保障。各部门、各单位要根据集团公司管控要求，强化制度的执行力教育，采取有效的约束性措施，杜绝有章不循的现象，不断提高企业管理者的综合素质，提升企业全体员工的执行力，使集团的企业管理水平上升一个新台阶，使企业管控真正成为支撑集团公司发展战略、提升企业核心竞争力的重要保障。

四、结束语

随着我国经济改革发展步入新的纪元，市场化浪潮不可逆转。投融资平台作为我国经济快速发展的重要参与者与贡献者，科学、可持续推行集团化管控模式，有利于全面提高管理

政府融资平台公司 篇7

随着城镇化建设进程的不断加快, 地方对城市基础设施建设需求越来越大, 加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励, 更是提升了地方政府搞建设的热情。然而, 市政建设投资却存在巨大的资金缺口:一是分税制改革以来, 财权层层上收, 地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长;二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出, 于是, 地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资, 地方政府投融资平台公司应运而生。

2002年以来, 以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司, 他们在实际运作过程中发挥了良好作用, 解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下, 融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起, 2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰, 尤其是2009年, 呈爆发性增长, 据初步统计, 金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。

从平台公司产生的效果看, 确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款, 同时还吸引了大量社会资本, 较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中, 面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面, 平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力, 为经济增长做出了重要贡献。

二、政府投融资平台公司转型的必然性

尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用, 但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注, 问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资, 平台公司是实施的主要载体之一, 承担的融资压力愈来愈大, 而这些项目大部分为公益性项目, 短期内却无明显的经济效益, 投入产出严重失衡;大多数平台公司经过几年的折腾, 负债率偏高, 财务状况不理想, 继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”, 弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务, 收购资金主要依赖银行, 土地出让受制于房地产市场的稳定性, 此外, 有些收购的土地还需要完成整治, 增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下, 以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性, 风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一, 这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地, 涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题, 关系到老百姓的切身利益, 处理不好, 可能导致群众上访等社会问题。而土地出让不断涌现“地王”, 政府从中获得巨额差价, 让本已对高房价极度不满的人更加怨声载道。

一方面, 我国的城市化率还在以每年超过1%的速度快速增长, 据测算, 这样的城市化进程每年市政建设投入需3500亿-5000亿元, 而当前地方财政只能安排约1000亿元左右, 资金缺口巨大, 在地方财政状况无法实质性改善的情况下, 各级平台公司还要继续发挥其应有的社会职能。另一方面, 国家相关部委高度重视平台公司发展问题, 相继出台国发[2010]19号、国土资发[2012]162号和财预[2012]463号等文件, 要求地方各级政府规范平台公司的融资行为, 帮助地方政府逐渐摆脱依赖土地财政的怪病。

三、政府投融资平台公司转型发展建议

平台公司的产生和发展与地方政府有着千丝万缕的联系, 其转型发展必然同时要依赖于地方政府的支持和自身的能力提升, 地方政府应在机制、资源配置及合理的政策上进行引导, 而平台公司则应朝着市场化、规范化、科学化的方向培养自身的核心竞争力。

(一) 地方政府层面

1.加强和深化区域投融资体制和机制改革。近几年平台公司迅猛发展, 不乏规模千亿级的公司, 这是表象。表象之下隐藏着机制体制问题, 体制机制的可持续才能让平台公司走得更稳, 走得更远。正如重庆市市长黄奇帆所说:“区域之间、城市之间的竞争, 其核心归根结底是投融资的竞争。如果这个地方投融资环境、制度、体制好, 这个地方就会有生生不息的资金来源, 就会有很好的投入产出和发展动力。”

2.整合分散资源, 发挥整体优势。各级地方要抓住国家规范平台公司的契机, 将分散在不同平台公司的优质资源加以整合, 提高资源配置效率, 发挥资源的协同效应。同时, 合理调整资源结构, 优化各类资源组合, 发展多元化的业务板块, 增强抗风险能力。

3.借鉴发达国家的成熟经验。日本的基础设施建设资金主要来源于税收、市政债券、政府和银行的低利息贷款以及税收优惠政策等, 有许多实体参与者, 主要包括中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。美国奉行“凡民间能做的事情政府绝不插手”原则, 其市政基础设施建设以市场竞争为主;市政债券是其主要资金来源。法国和德国采取分类运作模式, 对非经营性的活社会效益非常大的项目, 完全由政府财政预算投入;对经营性的项目或有收费来源的项目, 采取市场化运作, 全面允许民间资本进入, 政府行使特许经营监管和行业监督职能。发达国家完备的基础设施水平与他们多层次、多方位完善的基础设施投资体系分不开, 值得借鉴。

4.建立偿债基金制度。经验表明, 大量依靠土地增值收益偿还平台公司债务的方式蕴藏巨大风险, 地方政府应尝试建立完备债务风险防控机制和偿债基金制度, 对平台公司的债务起到风险预警和控制作用, 同时也在平台公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙。

(二) 平台公司层面

1.政企分开, 独立经营, 建立现代企业制度。平台公司应遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则, 与政府划清权责界限, 强化企业信用, 项目融资时, 做到财政不担保, 平台公司之间不担保, 突出单个项目的运营作用, 逐步弱化政府信用;恢复平台公司作为一般企业的市场法人主体地位, 成为能够独立核算、自负盈亏、自主经营的拥有自主经营管理权的法人实体;按照现代企业制度的要求, 完善法人治理结构, 规范公司治理, 加强股东会、董事会、监事会制度建设, 形成科学、民主决策机制。

2.走向市场, 突出主业, 形成核心竞争力。走向市场, 参与市场竞争是平台公司转型的必由之路, 要从依赖政府的思想转变为用市场的观点思考、决策、实施经营管理活动, 在实践中逐步走向市场, 逐步过渡为一般的市场化企业。要根据自身资产特点, 突出主业, 做强主业, 做专主业, 以主业为目标走出一条可持续发展的道路, 建立全新的经营模式和管控模式, 增强自身造血功能, 形成自身的核心竞争能力。平台公司要适应时代变化, 转向为政府拉动内需、促进消费和内需增长服务, 比如根据自身的业务特点, 转向为新兴产业和新经济服务, 扶持上市公司、投资电子信息产业园、控股金融企业等, 并逐渐形成行业的专业优势。

3.开创新的融资渠道, 引入社会闲散资金, 缓解资金压力。鉴于平台公司产生的特殊背景, 在很长一段时间内, 仍然是城市化建设的主要承担者之一, 仍然面临巨大的资金压力, 传统单一的“银行贷款-土地增值收益偿债”的融资模式问题凸显。要解决资金问题, 一方面, 平台公司应努力开创新的融资渠道, 加强运用资本市场提供的IPO、企业债券、中期票据、短期融资券以及产业投资基金等, 对经营管理较好的企业可择机上市, 实现资产证券化。另一方面, 可借鉴发达国家成功经验, 根据不同性质的项目, 逐步引入社会资金参与基础设施建设, 如BT、TOT、BOT和PPP等模式, 不仅缓解政府资金压力, 还可促进地方平台公司加快转型改革的步伐。

参考文献

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[7]尹宏祯.地方政府投融资平台可持续运作模式研究[J].财政监督, 2011 (29) .

政府融资平台贷款的风险点 篇8

关键词：风险点；政府；银行；政策与法律

依据中国银行业监督管理委员会（简称银监会）的定义，政府融资平台指的是“由地方政府出资设立并承担连带责任的机关、事业和企业三类法人”[1]27，主要表现为两种形式：一种是政府部门是直接的借款单位，譬如交通厅，还有一种是注册成立的政府融资平台企业，典型的如市政建设公司，这也是政府融资平台贷款的主要运作方式。尽管由于市场经济的开放性与复杂性，政府融资平台贷款的运行模式多样，但是其基本特征却是一致的：即在政府的主导或绝对控股之下，为社会的基础设施建设和公益性活动筹集资金，而且这种融资行为是由政府担保或者由地方财政部分或全部履行偿还责任的。

作为一种配置资源的手段，政府融资平台贷款以举债融资的方式来筹集社会分散资金，突破了地方财政资金短缺的瓶颈，更是在很大程度上推动了那些大型的基础设施与高投资、慢回报的社会民生项目建设，彰显了社会主义制度“集中力量办大事”的优势。毫无疑问，政府融资平台贷款有力地促进着地方经济的发展与城市化建设，但是，现今遍地开花式的爆发式发展也给社会带来了极大的压力，其金融风险亦日益凸显，潜在危机实在不容忽视。因此，现阶段我们经济工作者有必要清醒头脑、审时度势，认清政府融资平台贷款的风险点，方能顺利展开下一步的工作。

一、系统性风险

据银监会数据统计，到2012年9月，我国政府融资平台贷款总额已增至9.1万亿元，注册企业法人达10468家。如此规模庞大的政府融资平台，使其系统性风险开始显现，即对政府还款问题的担忧。

现阶段，我国政府融资平台贷款的基础是政府信用，且不论那些直接借款的政府部门，即使是注册成立的政府融资平台企业，虽然名义上是独立法人，但却是因政府开发建设任务而成立的，主要由政府出资并筹划，其负责人是地方政府，本质上只是政府部门的附属而已。而且政府融资平台贷款所从事的建设项目多是社会民生建设与公益活动，效益低，根本无力靠项目收益来偿还贷款本息，最终只能是依赖于地方财政收入偿债。加之政府融资平台规模的不断扩大，政府面临的还款压力愈来愈大，甚至部分地方政府的债务早已超出了其一年的财政收入。这些都加剧了政府融资平台贷款的风险性。土地出让收益是地方政府的主要财政来源，此时，也成为了还款的第一来源了。为偿还债务，维护金融体系的正常运转，增大土地出让收益是主要手段，但是这样又极易造成地价大幅上涨，结果民生问题又开始浮现。但若是抑制地价，政府又会无力偿还债务，金融市场的风险防范将出现漏洞。结果，政府开始陷入了一种经济悖论，难以兼顾两头。政府融资平台贷款的系统性风险，不确定因素很多，具有隐蔽性，一旦爆发，将对政府信用造成很大的打击，引起市场经济的大波动，必须予以高度的重视。

二、操作性风险

如今，在银行信贷管理层面，也存在着明显的操作性风险——信息的不对称。目前，我国的政府融资平台贷款过程中，缺乏对政府的财政情况与项目信息等方面的公开制度，结果一旦问题出现，银行往往难以追本溯源，追究责任主体。

首先，没有完善的政府财政公开体制，致使银行难以对政府融资平台的债务偿还能力做出准确的评估，结果因还款现金流引发的债务问题屡见不鲜。其次，信息的不对称，使得部分政府可以凭借单个项目成立多个融资平台多方授信、多头举债，而银行却对政府的担保情况不甚了解，结果当项目的收益甚微、无力偿债时，这些“隐形债务”才显现出来，不只是政府的财政压力剧增，银行更是首面其冲击。最后，政府融资平台擅改贷款的约定用途、挪作它用。在实际操作过程中，当银行将贷款资金转至政府融资平台的相关财政专户后，便失去了资金流动的信息源及监管作用力。因此，那些由政府承贷的资金的实际用途是否出现偏差，银行无从得知，即使发现不一致也无权过问。譬如现今正盛行的社区金融服务，其通过地方政府的担保为因资金不足而遭遇瓶颈的有发展前景的中小企业融资的设想与构图是良好的，但是却很少得到各类银行的支持与配合。究其原因，是信息的不对称，使得银行普遍对企业的贷款实际操作与偿债能力难以抱有乐观态度。由此观之，政府融资平台贷款的健康、有序发展，必须解决信息方面的具体操作问题。

三、政策性风险

尽管现今的政府融资平台贷款进行的如火如荼，也在很大程度上促进了社会经济的发展，但是不容忽视的是，与此相关的国家政策与法律却相对滞后，使得其风险未能在根本上得到消解。

眾所周知，政府融资平台贷款的基础是政府的财政承诺，比如在人大决议中将偿还债务加进政府的财政预算中，用未来几年或更长时间内的土地出让收益等财政收入作抵押。但是，这些措施看似有些许约束作用，却没有任何政策性的保障，存在很大的风险。在2006年，国务院财政部等五部曾联合下发文件，明文规定：“各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效”[2]36。而《担保法》中又这样规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，国家机关不得为保人”[1]27。依据上诉政策与法律的规定，现今的政府融资平台贷款中大多都是不具政策保护和法律效力的。也就是说，如果出现了无法偿还政府融资平台的贷款的情况时，银行要求政府还债的权益得不到政策与法律上的支持与保障，即使有曾经承诺的项目收费权或储备土地等抵押品也是完全不具有法律意义的。总言之，若不建立与政府融资平台贷款配套的政策与法律，将无法从根本上消除其风险。

四、结语

综上所述，我国政府融资平台贷款在其发展过程中确实存在着隐忧与风险。然而，正是问题的出现，才能为事物的健康、持续发展提供机遇。正因如此，我们有必要清醒认识政府融资平台贷款过程中存在着的系统性、操作性及政策性各类风险，为之后工作的展开明确努力的方向。（作者单位：江口县农村信用合作联社）

参考文献：

[1]肖迪. 政府融资平台贷款风险与银行对策研究[J].现代商业，2013（8）