地方政府投融资平台

地方政府投融资平台（共12篇）

地方政府投融资平台 篇1

为了促进地方经济的发展, 地方政府进行了投融资体系的探索, 逐步建立起地方政府融资平台, 2009年以来地方政府的投融资平台逐渐成为较为活跃、引人注目的融资主体, 在一定程度上解决了地方经济发展的资金短缺问题。但地方政府投融资平台发展不规范, 其无序发展产生了诸多风险。

一、地方政府融资平台运行简析

1. 地方政府投融资平台的建立

地方政府投融资平台是地方政府为解决地方经济项目建设而设立的融资机构。融资机构一般由地方政府出资设立, 通过地方政府所划拨的资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司, 以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源, 有的以财政补贴等资金作为还款承诺, 融入的资金重点投入到市政建设、公用事业等项目之中。

2. 地方政府投融资平台投融资特征

(1) 融资平台主要由地方政府主导。融资平台以“地方政府”冠名, 说明了地方政府在融资平台中所发挥的作用。1994年我国实行分税制改革, 地方政府的发展资金严重不足, 国家明确提出发展社会主义市场经济, 为筹集建设资金, 地方政府进行了创新。融资平台由政府支持, 所融资金主要用于市政建设, 而还款来源也是政府的收入甚至是财政资金, 因此政府是地方政府融资平台的主导。

(2) 融入资金是主要业务。地方政府融资平台建立的初衷就是为地方经济的发展筹集资金, 地方市政建设以及相关基础设施建设都需要资金, 通过融资平台进行融资正好解决了资金不足的问题, 融入资金也成为地方政府融资平台的主要业务。

(3) 资金用途目的性强。通过地方政府融资平台融得的资金主要用于本地基础设施建设或者公益性投资项目, 以及具有公益性质的经营性项目, 比如地方经济综合开发, 城市基础设施建设, 城市公共交通建设等项目。

3. 地方政府融资平台投融资的作用

首先, 融资平台的投融资有力支持了地方经济的发展。其次, 通过地方政府融资平台投融资改善了地方民生。第三, 融资平台促进了基础设施的建设。

二、地方政府融资平台投融资存在的问题及风险分析

1. 融资平台投融资存在的问题

(1) 融资平台过多, 融资规模过大。据统计2013年我国已经有超过一万家政府融资平台, 其中七成以上为县级融资平台。2012年年末地方政府融资平台贷款融资余额已达9.3万亿元, 据摩根大通估计, 我国地方政府融资规模总量已经突破14万亿元, 融资平台和融资规模盲目扩大, 出现违规担保等管理问题。

(2) 资金来源单一、负债过多。地方政府融资平台融入的资金大部分来源于银行, 导致资金来源过于单一, 一方面融资成本过高, 另一方面也给银行带来了资金负担, 平台融资偿还一般较长, 相对挤占了银行贷放给企业的资金额度, 不利于地方企业的经营发展。地方政府为了支付巨额的建设资金, 不得不借助于融资平台进行投融资, 一轮债务没有偿还, 又有新的债务出现, 导致债务累积, 平台负债过多。

(3) 资金运用缺乏透明性, 管理混乱。地方政府融资平台的融资者和使用者不一致, 即融资平台是借款者, 但不是用款者, 因此融入的资金存在被挪用的风险, 而且存在部分利用融资平台套取贷款的情况。平台的法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任, 从投融资平台的实际运作看, 其决策、经营等事务完全受制于地方政府, 地方政府主导着融资平台的决策、人事、财务、资金调度以及资本投入等重要事务。

2. 融资平台投融资产生的风险

首先是资金偿还风险。融资平台资金融入量较大, 平时要支付巨额的利息成本, 进入资金偿还期需要大量资金偿还本金, 而资金偿还的主要来源是地方政府的财政收入以及部分经营性收入, 其中财政收入是主体。由于累积了巨额的资金, 是地方财政收入的数倍, 因此难以将资金按时偿还, 对银行来说是巨大的风险。其次是合规性风险。融资平台的投融资一般是通过政府担保来实现的, 但是按照担保的相关法律, 政府担保的范围有限, 导致部分贷款的担保不合规, 出现合规风险。第三是政策性风险。地方政府融资平台是为解决地方发展资金不足而进行的融资创新, 并没有相关的法律作为保证, 且管理运作缺少规范性, 目前融资平台规模出现暴涨的局面, 为解决存在的问题, 国家必然要采取相关措施进行治理, 使整个融资平台的投融资面临政策性风险。

3. 产生问题及风险的原因分析

(1) 行政权与财政权的分离是主要原因。我国之所以存在地方政府融资平台, 是因为地方政府缺乏建设资金, 需要筹集资金用于地方建设。地方的相关基础设施建设都有地方政府负责, 中央政府只进行重点政策性建设, 缺少政策支持的地方要进行建设必须自己筹集资金, 这样融资平台的出现就成为一种必然。

(2) 追求经济社会发展是直接推动力。基础设施是发展地方经济的前提, 基础设施不完善, 便难以招商引资, 本地经济发展的规划也无法实现, 因此对基础设施进行投资也成为必然。

(3) 不健全的金融市场和管理是风险产生的直接原因。地方政府融资平台有政府的支持, 还有财政资金作为保证, 自然是风险最低的放款渠道, 于是银行大量放款, 而资金的偿还却需要很长的时间, 本来低风险的贷款却聚集了大量风险。加之部分地方政府融资平台管理的混乱, 使资金的使用与管理出现问题, 进一步增加了风险。

三、解决问题及规范发展的措施

1. 合理分配地方政府的行政权与财政权

当前中央政府应该适当考虑合理配置地方政府的行政事务权与财政权, 使财政权与行政事务权相匹配。分税制已经有近二十年的时间, 如果当初改革是为了中央的统一管理, 经济发展向纵深发展的今天, 应该适当给地方政府放权。另外中央可以统筹地方政府的部分基础设施建设, 减轻地方政府的负担, 这样也能够避免地方政府相互攀比状况的出现。

2. 通过法律合理界定地方政府投融资平台的职能

地方政府融资平台已经成为一种事实, 而且在全国已经超过万家, 对融资平台只能加以引导, 规范管理, 使其降低风险。可以考虑通过相关法律法规对融资平台的职能进行规范, 明确地方政府投融资平台的投融资领域, 以解决推进城市化进程与城市规模盲目扩张之间的矛盾。

3. 加强地方政府的债务管理

目前地方政府融资平台累积了巨额债务, 给银行造成的巨大负担, 对整个社会经济发展也存在不利影响, 因此应该加强地方政府债务的管理, 采取合理措施按时偿还贷款。比如可以考虑由地方财政部门管理政府债务, 建立地方债务偿债基金。

4. 改变依靠投资拉动、项目拉动的经济增长模式

要解决地方政府融资问题, 需要从根本上解决城市的发展模式, 改变依靠投资拉动和项目拉动的经济增长模式, 转而依靠内需和科技等力量推动经济的发展。通过市场手段为其便利的提供融资渠道, 减轻地方政府融资平台的压力。这需要国家相关部门切实支持资本市场的发展, 鼓励市场化融资机制的运作推行。

地方政府投融资平台 篇2

规范政府投融资平台的政策汇总

北京市工程咨询公司 二○一一年五月

委托单位： 北京市发展和改革委员会 编制单位： 北京市工程咨询公司 课题领导组：韩晓芳 课题组组长：黄林芝

课题参加人：段艳红 沈 漫孟兆辉梁 栋

目 录

一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络.........................................1

二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响.................................................3 重点政策文件分析：.............................................................................................5 政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知......................5

（一）抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.........................................5

（二）对融资平台公司进行清理规范.................................................................6

（三）加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理.....6

（四）坚决制止地方政府违规担保承诺行为.....................................................7

（五）加强组织领导，确保工作落实.................................................................7 政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）...........................................................8

（一）关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.................................8

（二）关于对融资平台公司进行清理规范.......................................................10

（三）关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理...............................................................................................................................10

（四）关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为...........................................11

（五）关于加强组织领导，确保工作落实.......................................................11 政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知............13

（一）着力提高信贷科学化管理水平...............................................................13

（二）继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松...............................................................................................................................15

（三）加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减...............16

（四）加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设.......................17

（五）强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系...............................17

（六）密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控...............................18

（七）规范开反代忍保险和产品销售业务.......................................................19 政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见...............................................................................................................................20

（一）充分认识普通公路发展的重要性...........................................................20

（二）总体要求和基本原则...............................................................................20

（三）切实保障普通公路养护和建设资金.......................................................21

（四）抓紧完善相关配套措施...........................................................................22

（五）工作要求...................................................................................................22

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地方政府投融资平台的政策背景

为克服国际金融危机的不利影响，2008年11月中央出台了四万亿的经济刺激计划，借以拉动经济增长。在这一轮投资中，中央财政承担一部分，剩余部分需要由地方财政承担，造成地方配套资金出现缺口。为解决资金缺口问题，各地纷纷通过原有及新设的融资平台公司筹集建设资金，平台公司的信贷规模快速膨胀。2010年欧洲债务危机的爆发及蔓延，使得主权债务问题受到广泛关注。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，政府通过多种手段加强对地方政府融资平台公司的管理，特别对融资行为以及金融机构的信贷审批和贷后管理等方面加强了规范和约束。

一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络

2010年以来，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等国务院部门研究出台了多项政策措施，规范地方政府投融资平台。银监会于2010年1月26日和4月20日先后召开了经济金融形势分析通报会议，提出并分析全面评估和有效防范地方融资平台风险的问题，指出银行应按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的原则做好地方政府融资平台贷款风险管控工作。5月17日，银监会发布《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号），禁止商业银行向投融资平台发放项目资本金搭桥贷款，即为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。

5月26日，国务院常务会议部署了加强地方政府融资平台公司管理的一系列基本原则：一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作；三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理；四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）（以下简称《通知》），《通知》明确要求，地方政府融公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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资平台公司须尽快承担存量债务的还本付息责任，地方各级政府采取有效措施，落实有关债务人偿债责任；对融资平台公司的存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务；对融资平台公司的存量贷款，银行要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，在贷后管理上，银行应适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

8月17日，财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委发出《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）（以下简称《细则》），对《通知》逐条解读，明确《通知》中所出现的有关概念定义和有关事项的范围，实现了加强地方政府融资平台的管理从指导原则到实施细则的过渡。

此后，银监会又相继出台了《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）和《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）。文件在风险防范方面规定了融资平台贷款的五级分类规则和风险权重系数；在贷款发放方面允许商业银行对地方融资平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域（公租房、廉租房、棚户区改造）适度新增；对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。2011年4月2日，银监会出台了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号），进一步收紧平台贷款并要求所有银行对平台贷客户实行“名单制”管理，信贷审批权统一上收总行，各银行总行对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。

2011年4月24日国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号），在普通公路建设方面进一步放松了金融机构对政府投融资平台的贷款限制。2011年6月9日，发改委下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1355号），明确各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司可申请发行企业债券，募集资金优先用于保障房建设，只有满足当地保障性住房建设融资需求后，投融资平台公司才能发行企业公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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债用于其它方面。保障房融资政策的开口有利于缓解政府投融资平台资金困窘的局面。

图1 规范地方政府投融资平台政策出台脉络

《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号）

《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）

《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号

《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号）《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号）《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1355号）

二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响

《通知》及《细则》的出台对投融资平台公司产生了重大影响。首先，按照《通知》和《细则》的要求，平台公司的债务范围较以往有了拓宽，不仅包括银行信贷资金，还包括了所有因直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按此规定，以担保平台、银行理财产品、信贷信托、BT回购等方式进行融资的模式都将受到严格控制，增加了通过债权融资方式运作政府投资项目的难度。其次，《细则》进一步扩大了《通知》中对“公益性资产”的界定范围，在原有范围的学校、医院、公园基础上，新的界定范围加入了广场和党政机关、公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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经费补助事业单位办公楼，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等基础设施。此变化导致目前政府注入平台公司的许多资产无法再为平台公司的融资提供抵押担保。最后，平台公司治理及运作尚需完善。《通知》中要求融资平台“要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。目前，我市相当部分的融资平台公司尤其是区县投融资平台公司章程中规定的资本金仍未足额到位，公司治理结构也尚未合理搭建起来。我市许多平台公司经营的项目是无收益的公益项目，能带来稳定现金流的项目较少。我市平台公司需积极探索可行的商业化运作模式。

不过，虽然《细则》要求没有稳定经营性现金流或没有可靠偿债资金来源的平台公司不得贷款，但是按照土地出让金收入计入公司收入的原则，地方政府仍然可以通过注入土地、过路费等形式在特定领域支持融资平台建设。地方政府在土地抵押、公路建设、轨道交通等具体领域，可以继续通过融资平台为项目续建提供资金支持，也可以通过注入土地资产来获得融资。银监发[2011]14号文和国办发[2011]22号文进一步为保障性住房建设（公租房、廉租房、棚户区改造）和普通公路建设领域的融资打开了通道。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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重点政策文件分析：

政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

（一）抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。

对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。

地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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债时限，切实承担还本付息责任。

（二）对融资平台公司进行清理规范

在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

（三）加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。

（四）坚决制止地方政府违规担保承诺行为

地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

（五）加强组织领导，确保工作落实

各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。

各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。

政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）

（一）关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务

清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。

融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。

《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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等专项收费收入。

《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。

《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2009年第2号）、《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号）、《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号）等。

《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。

《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。

《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。

《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。

（二）关于对融资平台公司进行清理规范

对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。

《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。

（三）关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。

（四）关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。

（五）关于加强组织领导，确保工作落实

各省（区、市）人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。

各省（区、市）人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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监会。报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况（包括债务总量、分类、分级等情况）；特殊事项及说明；问题及政策建议等。

各省（区、市）人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况；在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知

当前，国民经济平稳较快运行格局进一步巩固，银行业继续稳健运行，风险抵补能力稳步提高。但是，国际金融危机仍在持续，我国重要领域和关键环节的改革也进入了攻坚时期，银行业面临的困难和挑战依然艰巨。为贯彻落实十七届五中全会和中央经济工作会议要求，积极推进体制改革和发展转型，确保“十二五”良好开局，现就银行业重点风险防范及下一阶段银行业改革发展等相关事项通知如下，请各银行业金融机构认真贯彻执行。

（一）着力提高信贷科学化管理水平

一是推进信贷科学合理投放，优化信贷结构。各行要着重把信贷资金更多投向“三农”、小企业、节能减排等薄弱领域“三农”和小企业贷款增速不能低于各项贷款平均增速。要在风险可控、商业可持续的前提下支持保障性住房建设。要加强行业研究，自觉将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入中长期发展战略规划和经营计划，更好地服务于经济发展方式转型。

二是继续深入推行“三个办法、一个指引”的实施，确保信贷支持实体经济发展。各行要及时总结去年执行“三个办法、一个指引”的经验和不足，并加以改进。对工作不到位、成效不明显、未能在限期内达标的银行业金融机构，银监会将采取对不到位贷款提高资本附加和增加拨备、与人行联合调减贷款规模、调整存款准备金率，直至限制市场准入、暂停相关业务、限制贷款发放等联动监管措施。特别对没有严格落实“三个办法、一个指引”、没有执行笔笔贷时审查和至少一年一次的贷后跟踪检查，并因此诱发贷款挪用和其他风险的机构，要追究首席风险官、条线主管领导及相关人员的责任。各行要确保2011 年按照贷款新规走款比重达到80%以上。

三是大力推进中长期贷款合同整改工作，补签贷款差额补足协议，弥补还款资金缺口。对于新发放的非基础设施类固定资产和项目贷款，要根据项目原概算和原定建设期、合理运营期，确定贷款期限以及科学的本息偿还方式，还本期限公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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不得超过15年，原则上自项目建成投产起，每年至少两次偿还本金，利随本清。

四是对集中度风险加强前瞻防范。各行要坚守客户授信集中度红线，将所持有的债券、发放的贷款以及表外担保和贷款承诺（合同明确可无条件撤销的除外）统一纳入授信集中度限额管理。严格设定行业授信集中度，对国家明令限制的行业可以实行更严格的动态差异化管理。加强对重点领域的压力测试和风险监测。银监会将根据需要在第二支柱下对集中度提出专门的资本要求。

五是加强贷款的精细化管理，全面监测信贷质量变化。各行要坚持实施前瞻性、指导性的经济资本管理，在风险定价和内部考核中运用风险调整后资本收益率(RAROC)和经济增加值(EVA)，做到“算了放，不是放了算”。在认真做好现金流贴现和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆盖率的测算。要加强对还本到期的偿付比率考核(对于所有展期和贷新还旧贷款，也必须与拖欠一起计算违约率，同时剔除只偿还利息而本金还未到期的部分)。要更加注重贷款分类的准确性和贷款质量管理的精细化，密切监测贷款逾期率、非应计贷款比率和贷款质量向下迁徙率等系列指标的异常变动。

六是严格规范“影子银行”业务。重点把握好三个方面:一要坚持科学理念。要确保成本对称，坚决禁止监管套利。各行要加强“防火墙”建设，严防不当授信，抓好并表管理。二要继续坚决清理规范银信合作业务。各行要确保2011 年将银信理财合作业务表外资产全部转入表内，同时在计算杠杆率、流动性和资本充足率以及拨备比率时充分反映。严禁用理财资金直接购买信贷资产。对于未转入表内的银信合作信托贷款，信托公司应按10.5%的比例计算风险资本，并按照银信合作不良信托贷款余额150%和银信合作信托贷款余额的2.5%(孰高为准)计提信托赔偿准备金。对融资类银信合作房地产业务，用于股权投资的，必须明确资金来源是私人银行高端客户，并充分披露信息。进一步督促财务公司规范开展委托贷款业务。三要审慎规范开展信贷资产转让业务。转让信贷资产必须严格遵守真实性、整体性和洁净转让的原则，坚持实质重于形式，做好信贷资产转让的尽职调查、授信审批、风险评估、重签协议和担保物权转移等工作，防范“不当销售”、担保落空等合规与法律风险，确保信贷资产转让真正服务于银行信贷风险管理的真实需要，并及时、不遗漏地对转出方和转入方的资本充足率、拨备覆盖率、大额集中度、存贷比、风险资产等监管指标计算做出相应调整。商业银行不得将正公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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常类贷款转让给资产管理公司。

（二）继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松 一是严格控制增量。仅允许平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域(公租房、廉租房、棚户区改造)适度新增。对已发放的和2009 年及以前所签项目合约下的分期贷款，要重新统筹平台公司整体偿债能力和贷款项目本身还本付息能力，严格落实贷款“三查”制度，加强资本金到位和工期成本管理。对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。

二是扎实缓释存量。要严格落实银监发[2010]110 号文的要求。对于经平台、银行、政府三方签字确认的全覆盖类贷款，不再列为平台贷款，改作一般公司类贷款，并按商业化原则运行，做好贷时和贷后检查管理;对于现金流为全覆盖且拟整改为公司类贷款的，要严格落实抵押担保，开展会谈，补正落实，推进确认工作，核实一家，退出一家;对于保全分离和清理回收类，要严格按照有关要求，制定整改时间表，通过项目剥离、公司重组、增加担保主体、追加合法足值抵质押品、直接收回等措施，完成相关工作并定期报告工作进展。今年各行要严格遵守平台贷款风险资本和拨备的新要求，即针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自今年一季度起就坚决做到分别按照100%、140%、250% 和300%计算贷款风险权重，提高资本占用成本。要重点加大对贷款风险分类准确性的督查，特别是对正常和关注类中实际隐含较大风险的，要严格按照标准重新认定，相应加大次级和可疑类的占比，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。要确保平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不低于一般贷款拨备水平，对于短期内因客观限制确实难以提足的，也必须制定分年补提计划，确保2～3年内补足，期间要按新资本监管协议对资本作相应扣减。

三要强化问责处罚。对于国发[2010]19 号文发布后，即下半年继续违规发放平台贷款，以及接受地方政府违规担保的，要严肃追究贷款发放机构“一把手”及总行相关负责人的责任，并对该行固定资产贷款实施整顿，代偿性风险大且整改不力、情节严重的，将发布叫停令。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（三）加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减

一是强化土地储备贷款管理。要抓住其平台贷款的特点，按照前述平台贷款的要求严格防控风险。

二是切实加强房地产开发企业风险控制。对有重大违规行为的不得发放新贷款，原有贷款到期收回。要认真做好“名单式”管理，对住建部、国土资源部等相关部门认定有重大违法违规行为、以及因法人代表的违法违纪行为，致使企业不能持续经营的房地产开发企业，银行业金融机构要按出现重大违约事项的贷款合同约定，采取加速还款等保全措施。要密切关注存在高价购地、跨业经营、过度扩张、负债率偏高的高风险房地产企业风险暴露。要加强对开发贷款的全流程监控，严禁信贷资金用于购地，严防集团公司通过母子公司借款和其他各种关联交易将信贷资金违规流入房地产市场。不用土地而改为用在建工程抵押，重视销售回笼款的封闭运行管理。对于商业物业抵押贷款，要根据物业的合理经营期限、产生的现金流和合理的折现率审慎评估物业价值，不能简单呆信中介公司的市场估值，避免因物业估值虚商导致信贷风险缓释不足。

三是继续严格执行差别化住房信贷政策。要确保住房信贷政策执行的连续性和严密性，着力抑制投资投机等非理性的购房需求，严禁个人消费贷款用于购房。对房价过高、上涨过快的热点城市，当地银监局要主动开展房地产调控政策执行情况专项检查。一旦查实金融机构盲目竞争，甚至通过内外勾结、变相降低贷款标准、打“擦边球”等途径来规避调控政策，要给予严肃处理。要把现有监管要求落实到位，防止出现“次级房贷”避免信贷资金违规进入房地产投资投机领域。

四是强化内功防范房地产信贷风险。银行业金融机构要高度关注房地产需求增速可能明显降低的潜在影响，认真审视自身业务发展战略与风险偏好，加强行业信贷集中度管理，科学制定房地产行业信贷战略、合同期控制和抵质押风险管控措施，避免信贷风险过度累积，实现良性发展。要探索开展多种压力情景下房地产贷款综合压力测试，对有重要影响的客户，要开展敏感性分析，深入分析其资金链和现金回流情况，并建立必要的风险应急机制。要按照更严格和更审慎的标准，建立房地产客户的内部评级体系，开发针对房地产企业集团整体的风险计量和评估方法。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（四）加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设

一是进一步完善案件防控考核体系，使案防工作朝着持续化、常态化的方向发展。对案件防控工作的考核办法要由单纯考核案发数量和涉案金额的“单一型模式”向综合考核工作机制、队伍建设、工作力度和有效性的“复合型模式”迅速转变。各行要层层落实新的案件防控责任制建设，并确保案件信息报送迅速、准确、全面，推动各项工作抓早、抓实、抓到位。

二要加快内部机制建设，形成风险管理的内生动力。各行要着重加强内审稽核等内部机制建设，提升内审稽核人员素质和工作的独立性，明确其信息报告特殊路线，合理设定突查频率、覆盖范围、延伸要求和工作方式及质量的基本评判标准。内审稽核各项工作的质效评价将纳入监管评级参考要素，并将进一步推行制度执行和案防队伍建设的承诺制度。对于未接承诺要求在年内出现实质性改变的银行业金融机构，一律由监管部门视情况调低监管评级，严格限制市场准入，并限期整改到位。同时，银监会将进一步研究明确案件风险的针对性资本要求，充分结合我国案件实际，研究建立把案件风险金额与资本各类缓冲和附加挂钩，与当期拨备立即挂钩的机制。

三要强化责任追究。案件防控的责任在总行和省分行，要严格落实责任追究要求，做到人员该开除就开除，案件该移送就及时移送，且责任要上追商级。对于各类违规问题，特别是对屡查屡犯、屡纠屡错和各类重复出现的操作风险隐患和违规行为，不仅要追究当事人的责任，而且要追究总行和省分行以及所在机构的领导责任。对于已进行过风险提示、却又发生同质同类案件的机构，除追究其案件责任外，还要追究其落实风险提示不到位的责任。此外，要不断加强信息科技治理和建设，规范电子银行、外包业务和运营管理，切实提高系统稳定运行水平，保障业务连续性。

（五）强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系

一是加快建立与风险相适应的市场风险管理体系。对于大中型银行，要结合自身的发展战略，在实施新资本协议进程中，不断学习借鉴国际最佳作法，针对性完善信息系统建设，严格提升数据质量水平，合理利用风险模型，加强管理技术的实际应用和持续改善。中小型银行应着重解决基础性问题，包括账户划分、公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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估值、使用简单有效的方法计量风险等，建立起完整的市场风险管理架构。

二是加强衍生品风险管理。合理设定衍生品交易风险暴露的指导性上限，对于非套期保值衍生产品交易，要科学把控其标准法下市场风险资本占核心资本的比例，禁止从事无限风险的产品以及再衍生产品等高杠杆业务。对于套期保值类衍生产品要全部划入银行账户管理，非套期保值衍生品交易必须划入交易账户管理。

三是强化市场风险的资本约束。2011年起，取消原来规定的市场风险计提阀值，所有银行业金融机构至少按照标准法的要求严格计提市场风险资本。

四是不断增强市场风险管理的独立性和全面性。要建立健全市场风险与各业务条线和风险模块的沟通协调机制，提高有关数据的完整性、全面性和准确性，提高风险管理能力与银行现有风险水平和业务发展的匹配度。要着重加强防火墙建设，并切实做好对交易对手风险和新增风险的研究和评估。

（六）密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控

一是建立科学化的流动性监测体系。要推动建立月度日均存贷款的统计制度，各家银行要按月度监测日均存贷款流动性水平，进一步加强资产流动性和融资来源稳定性的管理。

二是切实提高流动性管理能力。各家银行业金融机构，尤其是中小商业银行，要严密监测流动性风险变化趋势，积极分析货币政策调整的冲击影响，加强现金流预测和限额管理。要充分考虑各类风险要素之间的关联性，适时开展流动性风险的压力测试，并根据测试结果早预案、早部署。坚决禁止高息揽储、高价交易存款、违规吸存和违规串类。

三要积极推进新的流动性监管指标体系的实施工作。各银行业金融机构要做好流动性覆盖率(LCR)指标的管理，持有合理水平的高流动性资产储备，保证在流动性压力情景下至少能满足三十天的流动性需求。对于净稳定资金比率(NSFR)的管理，各行要切实增加长期稳定资金来源，降低资产负债的期限错配，避免在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，并应严格对表内外资产的流动性风险进行充分的评估，确保投行类产品、表外风险暴露、证券化资产及其他资产业务的融资都具有相匹配的最低限额的稳定资金来源。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（七）规范开反代忍保险和产品销售业务

各家银行业金融机构要规范开展代理保险业务，强调保护客户利益原则，向客户出具投保提示书，全面客观披露相关信息。对风险测评和适合度评估满足要求的客户，要签字确认客户本人的风险测评结果和真实购买意愿，并承诺自担责任;不得对客户出售不适合其购买的金融产品。银保专管员和保险顾问应当持有保险代理从业人员资格证书。不允许保险公司在银行驻点、开窗口和直接销售。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若

干意见

改革开放以来，我国普通公路建设取得了巨大成就，通车里程规模迅速扩大、服务能力显著增强，对经济社会发展发挥了重要支撑作用。但也存在着债务偿还困难、养护相对不足等问题，特别是成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费以后，普通公路的建设、养护管理面临新的发展环境。为进一步完善普通公路投融资体制机制，促进普通公路持续健康发展，现提出以下意见：

（一）充分认识普通公路发展的重要性

1.普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成，构成了我国公路网的主体，是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件。不断完善普通公路网络，充分发挥普通公路的基础性服务作用，对于便利群众出行，推动社会主义新农村建设，促进城镇化和工业化发展，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。建设和维护好普通公路，是各级人民政府履行公共服务职能的重要内容。各地区、各有关部门要高度重视普通公路建设、养护和管理，统筹交通资源，积极筹措资金，保障普通公路持续健康发展。

（二）总体要求和基本原则

2.总体要求。以科学发展观为指导，按照加强政府公共服务职能的要求，根据经济社会发展需要与财力可能，建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展。

3.基本原则。坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主解决普通公路投入问题，规范融资渠道，加强资金使用监管。坚持需求和财力相公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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统筹，综合考虑发展需要和财力状况，实事求是，量力而行，有序推进普通公路发展。坚持财力和事权相匹配，明确各级政府对普通公路的建设与养护管理责任，根据各级政府事权合理配置财力。坚持科学规划，根据经济社会发展需求和路网功能定位，合理规划、适时调整普通公路的总体布局、路网规模和标准。坚持存量优先，合理安排新建、改扩建及养护资金，做到建养并重、养护优先。

（三）切实保障普通公路养护和建设资金

4.规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用。成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。

5.加大对普通公路发展的支持力度。继续安排中央预算内投资用于普通公路的建设。调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重。在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。除中央预算内资金、专项资金和政府债券外，地方各级人民政府应加大力度安排其他财政性资金用于普通公路发展。完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区域间的合理分配，促进区域交通协调发展。

6.多渠道增加普通公路投入。中央预算内投资和车购税资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。各地转让政府还贷公路经营权益所得，应安排一定比例资金用于普通公路建设。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（四）抓紧完善相关配套措施

7.加强资金使用的监督管理。尽快制定成品油价格和税费改革转移支付资金使用管理办法，规范专项资金的分配使用和监督管理。各级财政用于普通公路发展的资金应纳入预算管理，各级财政和交通运输主管部门要严格执行国库管理制度有关规定，确保及时足额拨付资金。成品油价格和税费改革形成的交通资金实行专款专用，不得挤占、挪用。要健全资金使用的绩效考核管理，加强对公路基础设施领域社会资金的引导和监管，依法加强对各类资金使用情况的审计监督，切实提高资金使用效益。

8.规范政府性交通融资平台。地方各级人民政府要认真落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）有关规定，加强对各类交通融资平台公司的监管，严禁违规提供担保或进行变相担保。

9.妥善处理债务问题。地方各级人民政府要全面清理普通公路建设形成的债务余额，合理分担政府性债务还本付息责任，统筹安排财力，严格按规定和协议偿还普通公路发展形成的历史债务。金融监管机构要采取措施加强金融风险的防控。财政部、交通运输部、发展改革委等部门要密切关注普通公路发展的债务问题，适时研究提出防范信贷风险的政策措施。

10.理顺公路管理体制机制。抓紧研究制定公路管养体制改革方案，进一步明确公路事权归属，分清各级政府责任，逐步理顺公路管理体制机制。要根据明晰事权、理顺管理体制的要求，认真总结实践经验，适时修订完善相关法律法规。

（五）工作要求

11.切实抓好组织实施。各地区、各有关部门要根据本意见的要求，结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，统筹安排落实工作任务。要正确处理改革、发展与稳定的关系，稳妥推进各项工作。

12.进一步加强协调指导。发展改革委、财政部、交通运输部等部门要根据各自职责，密切协同配合，加强对普通公路发展投融资工作的宏观指导和监督检查，及时解决工作中出现的重大问题。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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政策5：关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知

各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司: 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发（2010）19号，以下简称国发19号文）等政策要求，银监会今年将继续按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）风险监管工作，现就相关事项通知如下：

一、严格加强新增平台贷款管理

（一）健全“名单制”管应系统。各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，系统至少包括企业法人、事业法人、机关法人三类融资平台的基本情况及授信、贷款期限结构投向、风险定性及还款来源结构等要素。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整;各银行问风险定性存在差异的，由监管部门在各银行呈报的风险定性材料的基础上进行统一协调认定。

（二）建立总行集中审批制度。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。各银行总行应制定相应的平台贷款管理制度，对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。

（三）严格信贷准入条件。各银行应严格按照国发19号文规定，制定平台贷款的审慎准入标准。平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造）、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。同时，应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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对于2010年6月30日前已签订合同但目前未完成全部放款过程的，必须同时满足以下三个条件才能继续放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80%；三是抵押担保合法合规足值。

对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款，不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，以实现全年平台贷款的降旧控新和风险缓释。

（四）合理确定贷款期限和还款方式。各银行应按照《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发（2010）103号）的要求，根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定新增平台贷款的期限结构和还款方式。项目建成投产后，应按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。

二、全面推进存量平台贷款整改

各银行应以平台客户为单位，按照额度、期限、风险状况等因素，落实具体责任人，逐户制订整改计划，有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。

（一）贷款条件整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应对照国家政策和审慎信贷规定，全面核实存量平台贷款的合同条款和信贷条件，重点关注借款人资质是否健全，项目资本金比例是否达标和同比例到位，各项审批文件和手续是否合法齐全等，限期采取整改措施，有效化解合规风险和信用风险。

（二）贷款合同整改。各银行应加强贷款合同和还款期限管理，限期整改存量平台贷款整借整还、期限过长、还款来源不足等问题。对于整借整还的存量平台贷款，应根据平台自有现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订和补充完善工作，整改为分期偿还，化解集中还款风险；对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，应积极协调地方政府和平台客户协商补签相关还款差额补足协议。

（三）抵押担保整改。各银行应严格执行《担保法》、《预算法》和《银行业监督管理法》等法律法规规定，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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提供的原有担保，应在充分协商基础上重新落实合法的抵押担保；对于以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的，应要求融资平台以合法的非公益性资产进行全额置换；对于各类担保公司特别是地方政府新设担保公司应进行严格的资质评估，审慎估计其实际担保能力；对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备（如土地储备证）抵押的等，均应及时追加合法有效押品，消除违规担保的风险隐患。

（四）货后管理整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应加强贷款发放时再次审查和支付管理，严格执行“三个办法、一个指引”。在贷款发放后，应针对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取提前收贷、追加担保等风险化解措施。各银行应建立季度贷后管理机制，以平台客户为单位，按季考察撰写贷后管理报告，至少每半年实地深入检查一次，写出相应情况的半年管理报告，统一纳入平台名单管理信息系统。银团贷款牵头行或代理行应履行银团贷款的贷后管理职责，按时完成贷后管理报告并分送各银团成员行，分别纳入本行平台名单管理信息系统。

三、切实强化平台贷款的规制约束

（一）强化监管约束。各监管部门应在指导和协调各银监局工作的同时，加大条线工作力度，指导和督促各银行总行对全系统每半年进行一次有针对性的风险检查，每次自查覆盖面不得低于平台贷款总额的50%，并于自查结束后30 日内报本行董事会及相关风险管理委员会审阅，批准后报送对口监管部门。2011 年检查报告应于7月末和2012年1月末前报送。同时要督促各银行总行做好以下五项工作：一是加强平台贷款“名单制”管理，确保与各银监局、各银行分支机构核对一致；二是上收平台贷款审批权限，并严格制定全行统一的平台贷款准入标准；三是严格按照银监会统计信息系统要求，核实各项数据，及时准确上报；四是对平台贷款进行准确的五级分类，监测和防控不良贷款；五是按照《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发（2010）110号，以下简称《指导意见》）的要求，根据平台贷款自有现金流覆盖四分类情况，严格按照100%、140%、250%和300%计算信贷资产风险权重。

（二）强化合规约束。各银行应切实落实“三个办法、一个指引”等信贷风险管控要求，针对信贷评审、合同、支付、抵押、信贷资产转让、集中度等违规公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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问题，重点强化贷款项目资本金管控、贷款担保管理、协议管理、支付管理和贷后管理，切实提高按照贷款新规走款的比重。

（三）强化统计约束。各银行应建立健全平台贷款的统计台账管理制度，将平台贷款管理纳入日常管理和监管统计体系。按照《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》（银监办发（2010）338号）的要求，对平台贷款信息进行按季统计报送，确保数据统计的全口径、准确性和一致性，实现实时监测、分类管理、动态调整，为信贷决策提供客观依据。各监管部门和各银监局应按照平台贷款统计制度要求，各司其职，协调配合，确保数据及时有效报送。

（四）强化质量约束。对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度管理要求等情况的，银行应及时按照《指导意见》等规定要求下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施，以促进平台贷款风险的早期暴露和早期化解。对于因非不可抗力因素造成不良的，按照“谁签字谁负责”原则，严肃追究贷款行行长（即三方签字中贷款方的签字人）及相关责任人的责任。

（五）强化拨备约束。各银行应根据《指导意见》要求，对平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不得低于贷款拨备的平均水平。对于短期内因客观限制确实难以提足的，须制定分年补提计划，确保尽快补足，期间应按新资本监管协议对资本作相应扣减。

（六）强化资本约束。各银行应根据《指导意见》要求，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自2011年一季度起做到分别按照100%、140%、250%和300%计算贷款风险权重，发挥资本约束作用。

四、统一实施平台贷款现场检查

（一）检查组织。2011年平台贷款现场检查按照属地原则进行，由各银监局、银监分局负责组织实施，凡涉及到平台贷款的相关监管处科室均要参加。属于异地平台贷款的要按借款人属地监管原则，由借款人所在地银监局（分局）一并组织检查，必要时可提请贷款行所在地监管部门参加。检查方案由银监会银行一部统一制订，其他监管部门可不再另行组织检查。检查中如需要进一步协调，请与相关监管部门联系。公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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（二）检查方式。2011年平台贷款现场检查统一采取报表分析和大户检查相结合的方式进行。由各银监局、银监分局在汇总分析平台贷款季度报表的基础上，以单户融资平台的全部表内外授信及其银行为检查对象，每季至少各选择一个辖内平台大户进行现场检查。

（三）检查周期。2011年平台贷款现场检查按季进行。各银监局分别于4月末、6月末、9月末和12月末前将每季检查报告以省局为单位合并汇总，报送银监会。

（四）检查内容。各银监局、银监分局应重点选取公路、码头、机场等行业大户进行检查，各季度现场检查内容要有侧重。

第一季度：重点检查截至2010年末平台贷款余额最大客户。检查内容包括：一是地方政府融资平台资产负债情况，是否存在资不抵债等；二是地方政府融资平台贷款资金使用情况，包括用途和投向是否合规，资金使用效益等；三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增贷款情况；四是现金流覆盖的划分认定情况；五是落实原定整改计划情况等。

第二季度：重点检查截至2011年3月末已整改为一般公司类贷款余额最大客户。检查内容包括：一是现金流是否为全覆盖；二是抵押担保是否合法有效；三是是否符合退出平台贷款管理的退出条件；四是各贷款行是否重新评估客户风险及债项风险；五是公司治理是否健全，资本金是否真实到位，运营是否规范正常等情况。

第三季度：重点检查2011 年上半年新增平台贷款最大客户（若与第一季度检查对象相同，则检查贷款增量第二大的客户）。检查内容包括：一是是否符合前述新增贷款准入条件；二是是否仍有地方政府担保；三是涉及各贷款行审批权限是否已上收至总行；四是是否合理确定贷款期限和还款方式、是否签订差额补足协议弥补还款资金缺口；五是贷款资金使用情况，用途和投向是否符合贷款新规等。

第四季度：重点检查截至2011年9月末平台贷款整改变化最大客户（若与第一、三季度检查对象相同，则依次顺延）。检查内容包括：一是项目条件是否整改合规；二是抵押担保是否整改合规，是否对无效担保进行追加和置换；三是是否针对整借整还、期限过长、还款来源不足等贷款合同问题进行整改；四是是公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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否建立贷后管理机制并按季形成贷后管理报告。

五、严格监测“整改为一般公司类贷款”的凤险

（一）严格退出条件。满足以下全部条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作：一是符合“全覆盖”原则，即各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖；二是符合“定性一致”原则，即各债权银行均同意整改为一般公司类贷款；三是符合“三方签字”原则，即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字（地方政府相关部门、融资平台及各债权银行）进行确认。对于本《通知》印发前已整改为一般公司类并按商业化原则运作的贷款，各银行应重新逐一审定是否为公司法人且满足上述三项退出条件：不合要求但此前已纳入一般公司类的贷款，各银行应重新将其归入平台贷款管理，于2011年6月末前完成。

（二）有序组织退出。在三方签字完成后，由最大债权行将借款人现金流计算、三方签字等文件报送至平台所在地监管部门，由银监局、银监分局按月对现金流测算的准确性、三方签字等情况进行审查，并于审查通过后有序组织平台贷款退出。退出时间、方式由各地监管部门自行确定。

（三）明确风险自担。对于已整改为一般公司类、进行商业化运营的贷款，各银行应按照审慎信贷要求进行管理，在原有债权债务关系不变的前提下，信贷风险由借贷双方承担，如出现风险只追究贷款人责任。

（四）健全台账统计。各银行及银监局应建立对整改为一般公司类贷款的台账统计机制，密切关注整改后贷款情况，进行持续跟踪、动态监测。各银监局应督促各银行严查公司资本金是否真实到位，还款来源是否充足，抵押担保是否合规，运营是否规范正常等情况，确保风险可控。

（五）审慎许估新增贷款风险。对于整改为一般公司类贷款的新增债务，各银行应按照“三个办法、一个指引”等审慎信贷规定重新评估客户风险及债项风险，对借款人情况、还款来源、担保情况等进行审查，全面评价风险因素，重点审查和监测现金流覆盖程度的动态变化。各银监局应严格监测该类贷款新增债务是否存在集中度违规、是否仍存在财政违规担保等问题。

六、侬法加大平台贷款问责处罚力度

各银行应建立平台贷款风险及其管控的问责机制。各银监局应通过现场检查公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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和非现场监管，及时发现银行在平台贷款经营活动中的各种违法违规违纪问题，并严格按照法律法规规定，采取问责高管、限制准入、暂停业务、处以罚款等方式，严肃追究出现问题的贷款发放机构及相关责任人的责任。

（一）严肃查处违规担保贷款问题。凡是以地方各级政府及其所属部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以直接或间接形式提供担保，以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品，以政府承诺担保、无土地使用权证的土地出让收入承诺和规划土地储备（如土地储备证）作为抵押的贷款，均属违反《物权法》、《担保法》、《银行业监督管理法》的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）规定，对问题机构和高级管理人员进行严格处罚。

（二）严肃查处违规发放平台贷款问题。凡是存在未按国发19号文等规定制定平台贷款审慎信贷标准、违规发放平台贷款，向“名单制”管理系统以外的平台发放贷款，以及将不符合平台贷款退出条件的贷款划为一般公司类贷款等问题的，均属于违反审慎经营规则的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十四条，《金融违法行为处罚办法》第十六条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》规定，对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

（三）严肃查处提供应假文件资料问题。凡是存在未按照要求按季全口径准确、及时报送平台贷款信息，或存在弄虚作假、瞒报误报等问题，未按要求建立平台名单管理信息系统并按季向监管部门报送名单及风险定性情况等问题的，均属违反《统计法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《银行业监管统计管理暂行办法》等法律法规的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第八十条，《金融违法行为处罚办法》第十二条，《银行业监管统计管理暂行办法》第三十六条、第三十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

（四）严肃查处阻碍监管问题。凡是不按监管部门协调的意见进行平台贷款自有现金流覆盖分类划分，不按照要求开展平台贷款检查，以及对监管部门现场检查过程不配合的，均属违反《银行业监督管理法》及《商业银行法》关于拒绝公司质量方针：科学、高效、求实、创新

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或阻碍非现场监管或者现场检查的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第七十七条、第七十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

（五）严肃查处违反审慎经营规则问题。凡是对到期平台贷款作展期和借新还旧，或未按照要求计算风险权重、足额提取拨备、准确进行风险分类，或未将平台贷款审批权限统一上收至总行，或未按照要求合理确定新增平台贷款期限结构和还款方式，以及未按照贷款新规等信贷风险管控要求加强平台贷款合规管理等问题的，均属违反《贷款风险分类指引》（银监发[2007]54号）、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（中国银监会令2003年第5号）、《商业银行资本充足率管理办法》（中国银监会令2004年第2号）、《关于规范中长期贷款还款方式的通知》、《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》、“三个办法、一个指引”等规定的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条和“三个办法”的有关规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。

地方政府投融资平台规范化管理 篇3

近年来，地方债的飙升及债务风险的蔓延，使得地方政府投融资平台成为社会各界关注的焦点。现阶段，地方政府投融资平台在多个方面存在漏洞，急需规范化管理，以规避破坏力强大的财政和金融风险。近期，政坛反腐案例中个别政府官员利用政府投融资平台在城市土地转让项目中谋取不正当利益，从另一个角度爆出了地方政府投融资平台的弊病。当前，地方政府投融资平台的规范化管理势在必行。

一、国内地方政府投融资平台的演变历程

地方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括：城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。

1987年，上海久事公司成立，开启了国内政府投融资平台的先河。短短几十年，历经了探索、推广和快速发展阶段。2008年，为了应对金融危机，中央提出了“4万亿元投资”和“9.6万亿元银行天量信贷”，催生了大批地方政府投融资平台。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。与此同时，地方债也火速膨胀，隐含的财政危机、政府信用危机、金融风险和社会稳定引起了人们的关注和担忧。2013年召开的十八届三中全会报告中，明确提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，进一步推动地方政府投融资平台规范化管理进程。

地方政府投融资平台源于我国现行的分税制，是迫于我国“预算法”的限制，地方政府投资需求与地方财政实力严重不匹配的实际应运而生；是地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。实践中，地方政府投融资平台确实在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。但是，由于国内融资平台公司大多存在法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等问题；再加上，国内地方官员政绩考核方式主要是自上而下的考察，片面强调经济目标，致使风险倍增。目前，债务总规模过大、融资渠道单一，主要投资于公益性项目和一些关系国计民生的行业，资本回收期长、整体投资收益率低，急需清理和规范。

二、国内地方政府投融资平台的规范化趋势

2010年以来，从中央到地方，对地方政府投融资平台应规范化发展达成共识。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝提出了：“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”，标志着中央大力推进地方政府投融资平台的规范化。2010年6月10日，国务院正式下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，随后《进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》出台进一步传递着规范化发展地方政府投融资平台公司的政策方向。2010年6月18 日，财政部2010年首批地方政府债券，包括新疆、青海等9个省在内共计划发行438亿元（其中3年期286亿元，5年期152亿元）开始招标，标志2010年财政部计划发行2000亿元的地方政府债券正式启动。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，推进了地方融资平台运营模式的规范化，规避其过度膨胀。

据审计署最新数据，2012年底36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。融资平台公司仍是主要的举借主体，2012年底债务余额中，占45.67%，比2010年增加3 227.34亿元，增长比率为22.50%。

三、存在问题

目前，国内融资平台公司发展不规范，存在着公司治理、风险控制和法制监管等多方面的问题需要起足够的重视加以解决。

（一）偿还和担保责任的法律失效问题

现阶段的地方政府投融资平台法制建设不健全，信贷责任主体不清晰，没有明确的法律法规做出界定。《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。但是，地方政府投融资平台往往由地方官员出任法人，融资行为均获得了地方政府显性或隐性担保，与《担保法》明显相悖，通过政府或人大出具承诺函、财政协议偿还、回购等方式为融资平台贷款提供直接或变相担保。实际上，并不具有真正的法律效力，一旦投融資平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护。

（二）内部管理和外部监管不规范

有些地方投融资平台为政府主要领导掌控最终投融资决策权，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制。此类情形尤其以县级以下政府投融资平台为甚，极易沦为行政意志和行政工具的延伸，导致行政意志凌驾于决策程序之上。平台公司游离于公共财政、公共投资的监督体系之外，既缺乏政府权力机关的组织监督，又缺乏公共监督和市场监督。一旦企业监管缺乏统一有效的技术手段，市场又拥有足够的权力寻租空间时，对地方投融资平台的廉政和效率的两手监管在实际操作层面难以执行。此外，资金管理不规范、信息不透明，导致在投资效益、资金使用、项目支出和还款资金等方面缺乏有效监管，成为多头借款、盲目负债、违规挪用等问题滋生的重要原因。

（三）融资渠道单一，投资经营能力欠缺

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目前，地方政府投融资平台公司所采取的主要融资方式，都是通过整合现有资产和资源从商业银行融资。然而，在国家调整货币政策、提高银行存款准备金率、规范和调整商业银行贷款的新的经济政策背景下，在现有资源特别是土地资源和资产已被充分整合的基础上，平台公司已无法在商业银行融到更多的资金。公司资金投向单一，投资经营功能低下，公司不需考虑资金使用的效益性，也不需考虑资金本息的偿还，形成融资、投资、偿还三分离。职能的缺失导致公司责、权、利不匹配，严重制约了资金的使用效率和效益。

四、地方政府投融资平台规范化对策

（一） 清理现有的平台公司，控制债务规模

部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强。据审计署的数据，2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；部分还存在注册资本未到位，虚增资产等现象。从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息中，以财政资金偿还占33.32%，举借新债偿还占20.42%，两项共占53.74%。虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，制止地方政府违规担保承诺行为。

（二）管理机制健全

一是明确地方政府投融资平台的职能定位，建立由政府控股，投资主体多元化，法人治理结构健全的地方融资平台公司。二是建立健全现代企业管理机制、建立科学的投资决策机制、建立地方债务风险预警和责任追究机制、引进先进的人才管理机制。三是建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度、债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。只有这样，才能提高信息公开化程度，加快启动相应的责任追究程序，进而加强监管。一旦发现不按规定披露债务信息的情况，就严格依法追查相关人员的责任。

（三）扩宽融资渠道，创新融资方式。

地方政府不仅可以考虑利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金，还应积极鼓励发行企业债券。由于债券发行引入了各种市场约束机制（如：投资银行和会计师、律师、评级机构的参与），所以促进了通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化。推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制经济成分參股地方政府投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到境内外股票市场融资；通过地方政府投融资企业下属的项目公司上市来融通资金，扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例；还可以将地方投融资企业新上的项目直接设立为公司，地方投融资企业对二级公司进行资本股权管理；引入和推广 BOT、TOT、PPP、ABS等融资方式，实现多方共赢。经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，地方政府自行发债试点的启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。

（四）风险控制

地方政府投融资平台在资金运作过程中的各个环节，包括：资金筹集、资金投放、资金回收与偿还等都可能出现风险。这种风险通过各种渠道传输扩散到整个经济体系，从而引起更大的经济风险，后果危机社会发展。因此，要树立风险防范意识，出台地方政府投融资平台的法律法规，明确其职能定位，规范其运行机制。控制债务规模，将投融资在内的重大公共决策纳入到社会监管体系之中。利用网络、媒体等多种方式，对地方政府投资项目形成一种全面、持续、有效的监管，有利于融资平台的长远发展。

（作者单位：陕西省社科院金融投资研究所）

地方政府投融资平台 篇4

关键词：地方政府投融资平台,建设策略,融资模式

改革开放以来,我国城镇化进程加快,截至2012年底, 我国城镇化率已达到52.57%,而河南省城镇化率仅为42.4%,低于全国平均水平近10个百分点,河南省城镇化水平尚有很大的提升空间。 中共十八大提出了“新型城镇化”,即以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、和谐发展为基本特征的城镇化,新型城镇化是土地的城镇化与人口的城镇化合二为一,使城市产业可以吸纳更多的农村劳动力, 是实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化,促进经济社会发展,实现共同富裕的城镇化。 而这种更高层次的城镇化需要大量的资金支持,在市场融资不能满足资金需求时, 政府投融资平台的参与就显得非常必要。 近几年来, 保障性住房的建设是我国重大的民生工程,公租廉租房建设、棚户区改造的大力推进,更是孕育了地方政府投融资平台的诞生,加速了平台公司的发展,同时也带来了巨大的挑战。

一、地方政府投融资平台建设的必要性和存在问题

为认真贯彻落实中央新型城镇化精神, 加快推进保障房建设工作和棚户区改造工程等, 河南省委省政府以科学发展观为指导, 努力打造依靠金融创新助推以人为核心的小康社会的实现,地方投融资平台的作用大大显现,平台数量出现了大规模增长, 筹措的资金加速了河南省城镇化进程, 有效推进了保障性安居住房工程的建设和棚户区改造工作的进展。但同时也面临了诸多的问题:一是大部分投融资平台资产盘子大但公益性资产占比过大, 资产收益率很低,市场化程度较低,同时债务负担越来越重对其可持续发展也带来一定的威胁;二是融资方式单一,银行贷款资金占据了绝大部分的份额,传统融资模式面临着重大的挑战,融资瓶颈压力巨大,迫切需要探索融资模式的创新;三是投融资平台自身建设与运作不规范, 部分政府融资平台贷款的投放方式过于粗放,缺乏审慎管理。

二、地方政府投融资平台发展的建设策略

河南省投融资平台发展面临机遇和挑战, 在政府大力支持的同时也要依据现代企业制度规范运行, 才能实现企业的可持续发展。

(一)明确投融资平台的定位。 投融资平台未来发展的基本思路应该是“依托政府,市场运作;做强主业,多元发展;顺时应势,转型崛起”,即在承担政府职能的同时要按照企业发展规律积极培育经营性业务, 努力提高自身经营能力,实现多元化经营,实现企业可持续发展。首先,盘活存量资产以恢复举债能力, 通过注入经营性、 易变现的优质资产,做实做强投融资平台。 通过整合地方政府优质资源,将经营性资源、 优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进平台公司,以此充实资本金,降低对地方财政的依赖。

(二)探索多样化的融资模式。 继续拓展银行贷款、中期票据、发行私募债券等融资方式,同时探索资产证券化、产业投资基金、融资租赁、股票上市、PPP项目融资等创新融资模式。

1.资产证券化融资 。 资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持,发行可交易证券的一种融资形式,将缺乏流动性的资产, 转换为在金融市场上可以自由买卖的证券的行为,使其具有流动性。主要包括四种方式:(1)实体资产证券化:即实体资产向证券资产的转换,是以实物资产和无形资产为基础发行证券并上市的过程;(2)信贷资产证券化:是指把欠流动性但有未来现金流的信贷资产(如银行的贷款、企业的应收账款等)经过重组形成资产池,并以此为基础发行证券;(3)证券资产证券化:就是将证券或证券组合作为基础资产, 再以其产生的现金流或与现金流相关的变量为基础发行证券;(4)现金资产证券化:是指现金的持有者通过投资将现金转化成证券的过程。

这种融资方式对于政府投融资平台来说具有很好的意义:一是能够增强资产的流动性。平台公司将相对缺乏流动性、个别的资产转变成流动性高、可在资本市场上交易的金融商品的手段,通过资产证券化,发起者能够补充资金,用来进行另外的投资。二是能够降低融资成本。通过资产证券化市场筹资比通过银行或其他资本市场筹资的成本要低许多,这主要是因为:平台公司通过资产证券化发行的证券具有比其他长期信用工具更高的信用等级,等级越高,付给投资者的利息就越低,从而降低筹资成本。三是能够减少风险资产。 平台公司通过资产证券化发行将风险资产从资产负债表中剔除出去,有助于发起者改善各种财务比率,提高资本的运用效率,满足风险资本指标的要求。

2.基础设施产业投资基金 。 是指为上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、 风险共担的集合投资制度,即通过向多数投资者发行基金份额设立基金,由基金管理人管理基金资产, 并委托托管人托管, 从事创业投资、企业并购重组投资和基础设施等实业投资。我国基础设施产业投资基金起步于2006年,对金融创新具有重要的现实意义:一是有利于填补基础设施建设的巨额资金缺口,减轻国家财政负担; 二是以基金投资的产权约束优势和基金的专家管理优势,能有效提高基础设施投资及运营效率;三是有利于刺激社会投资,促进民间资金转化为有效投资,为社会提供稳定资金收益投资渠道。

3.融资租赁。 是一种特殊的金融业务,指出租人对承租人所选定的租赁物件,进行以融资为目的的购买,然后再以收取租金为条件, 将该租赁物件中长期出租给该承租人使用。在平台企业投融资领域开展融资租赁具有重要的意义: 一是对于不能从银行和资本市场获得外源融资的企业来说是最有效的途径之一, 可将城建投融资领域中的公交、水务、城建等行业贷款转化为融资租赁贷款,可以部分规避国家宏观产业调控风险; 二是通过将表内固定资产释放增加货币资金的比例,实现盘活城建存量资产,优化资产结构, 缓解现金流压力,提高资产的流动性,提高资金使用率;三是有利于企业合理的节税和避税。

4.股票上市 。 我国有不少上市融资的案例 , 如首创股份、武汉城投、上海城投等等。平台企业股票上市融资,是将从事城市基础设施建设、 融资和经营、 管理的政府投资企业,通过独立改制、引资改制、切块改制等灵活、多样的方式,进行规范的股份制改革后,根据国家有关股票公开发行上市的法律法规,选择的一种直接融资方式。一般的平台企业都是由政府投资的国有独资企业, 投资主体单一和一股独大的不利影响,往往造成国有资产经营的低效率。通过组建股份公司,不仅扩大了资金来源,实现了产权多元化,还能进一步优化企业产权结构,完善法人治理结构。 同时,平台企业更加市场化,进一步拓宽了企业的融资空间,也能树立良好的市场形象。

5.PPP项目融资 。 是指政府部门通过与社会资本建立伙伴关系来提供准公共产品或服务的一种“多赢”的现代融资模式, 主要运作模式是由政府和私营企业合作成立项目公司,主要用于大型交通基建项目、电力、供水、垃圾处理等公用事业项目。 PPP项目融资最直接的优势就是快速提升基础设施融资能力,让企业参与建设运营全过程,有利于解决重复建设和建设质量问题, 社会使用者则会得到高效率的服务。在实施过程中,政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定服务标准外,还需事先规定定价和补贴的政策对合作企业予以补贴, 并监督企业运营项目的质量和履行好维护设施的承诺。这种模式也是国家积极支持的一种方式河南省投融资平台可以尝试, 以吸引社会资本进入基础设施项目建设,同时减轻政府债务压力。

地方政府融资平台梳理 篇5

地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。

（一）、事件发展

2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。

2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。

2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。

2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。

2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。

2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。

8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。

2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。

2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。

（二）、主要文件

中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。

（三）、主要内容

1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。

对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。

一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；

二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；

三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；

四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。

五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。

2、严控新增融资平台贷款。

实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。

新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。

12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。

强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。

严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。

3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。

二、发改委关于企业债的规定

12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。

交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。

在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”

三、政策解读

1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。

2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。

3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。

4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。

5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。

6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。

地方政府融资平台进退 篇6

根据新政策的相关规定，地方政府融资平台的现有债务以2014年底为界限实行新老划断，即2015年以后融资平台（城投公司）新增债务将不被认定为政府债务。对于存量债务，将在甄别分类的基础上确定余额，分类逐步处置，只能减少不能增加;对于增量融资，以地方政府为举债主体的债务融资只能在限额管理之下由省级地方政府代为举借，并鼓励通过PPP模式（政府与社会资本合作模式）开展不形成政府债务的融资。

根据相关政策要求，自2016年起，政府融资平台公司必须剥离政府融资职能。因此，以承担地方政府融资为核心职能的平台公司面临转型。

平台公司自身面临的问题

除政策因素外，平台公司自身面临一系列问题和困境也迫使平台公司必须转型为市场化经营主体。

（一）平台公司资产质量欠佳

平台公司组建时普遍存在以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充行为，各地方政府注入平台公司的资产中很大一部分是公益性资产及准公益性资产，如市政道路、桥梁、污水处理厂、公交客运公司等，这些资产很难产生收益或者产生的收益不能覆盖其成本，资产质量不佳。而且平台公司即使注入大量土地，土地出让收益大多也以政府应收账款挂账，并无真实收入和利润，平台公司资产不实。而且由于缺乏明确的城镇化战略和土地开发规划，土地闲置也导致了土地价值虚高。

此外，有些地方政府融资平台公司承担了引导当地特色产业发展的职能。但由于缺乏融资平台往往缺乏产业规划，旗下资产关联性较差，分散的资产未能形成在产业链上的协同经营和发展，严重影响了平台公司的经营效率和当地特色产业集群的发展。

（二）投资项目盈利能力不足

目前地方政府融资平台所投资的项目主要分为公益性项目、准公益性项目、经营性业务三种，公益性项目和准公益性的项目缺乏稳定收入和较高的投资收益，很难覆盖成本;经营性项目虽然可以达到投资平衡，但所投资项目前期投入大、建设及回收期长，产生的现金流入慢且不稳定，而且其产生的收益往往用来补贴前两类项目的亏损，总体而言平台公司欠缺自身造血能力，主要依靠政府的财政补贴和各类基金来维系经营。

此外，平台公司投入建设的许多大型工程建设项目竣工投入使用后，政府部门及平台公司都未能及时更新维护，重建设轻管理的现象时有发生。这主要是因为平台公司政府化运作使得项目的产权、经营权与收益权脱节，再加上项目的经营和管理由政府的不同部门来协调和监管，容易造成权责不明的情况。导致平台公司项目后期管理欠妥，无升级换代更新存量项目的动力，进一步影响了项目的长期收益和现金流。

（三）尚未建立现代公司治理制度

目前很多平台公司还未真正建立起现代化公司治理制度，行政色彩比较浓厚，配套的财务制度、人力资源管理制度、项目决策体系不规范。平台公司的资产主要是当地政府以股权划转的形式纳入平台公司中，公司的投资、融资行为主要是依据当地政府的意愿来决策和执行，平台公司自身对于旗下的业务板块、所投资的项目缺乏掌控力，对于自身的业务发展战略规划也缺乏自主权，存在投资和管理分开的“两层皮”现象。

（四）面临着财务瓶颈制约

在“43号文”及其配套政策的规定下，并非所有债务都能归为政府性债务，一旦脱离了政府信用支持，融资平台就必须独立面对现实的财务问题：

一是资产负债率高。目前很多融资平台都有70%以上的高负债率，不仅仅是缺乏长期偿债的能力，一旦与政府信用担保分割，融资平台内的债务未能划拨为政府性债务，融资平台就会因缺乏资产信用失去进行继续融资的能力。

二是到期偿付债务的比例高。政府融资平台公司的长期债务比例高，债务偿付具有明显的周期性。从偿付期来看，地方政府融资平台所要承担的债务在2014年末及2015年末左右达到偿付高峰。国家统计局相关数据显示，按2013年6月底地方政府性债务余额为基数，从未来偿债年度看，2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务占21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。再加上2013年下半年和2014年的债务增加，可以推测融资平台面临着偿债高峰。

三是资产的流动性低。由于企业的资产质量不佳、资产不实，所以资产的流动性也很低，自身的短期融资能力也比较缺乏。

四是经营性现金流量满足率低。受资产质量和投资项目的影响，目前融资平台经营活动产生的现金流量较低，融资平台的再投资能力不强。

未来转型原则

（一）分类原则

地方政府融资平台具有复杂性和多样性，在新政策下地方政府融资平台转型需要遵循分类原则，因地制宜、因材施策，针对不同类型的地方政府融资平台因根据其自身的特性和拥有的资源，走适宜的转型之路。目前我国的平台公司大致分为以下三类：

第一类融资平台公司是政府建设项目的责任主体，名义上是公司法人，实际为事业体制，隶属于政府某一职能部门，较多采用“一套班子、两块牌子”的组织结构，仅仅是政府建设和实施项目的“代理人”，主营业务以公益性项目为主，独立性低。

第二类融资平台公司，通过土地运作、储备、开发及国有资产划拨，整合了一定的社会资源，主营业务集中于各类园区土地一级开发、基础设施项目建设以及其他衍生资源。这类融资平台拥有的核心资源主要是土地。

第三类融资平台公司，随着开发业务发展及管理成熟，路桥等市政建设、环境保护和水电气公交等民生产品供应等更多的资源被划入成为子公司，多元业务板块逐渐形成母子架构，主营业务重心也逐渐由总部下移至子公司，公司旗下的部分经营性业务板块已经具备了良好的经营能力，自身造血能力强，具有市场竞争力，集团公司在资本市场上也积累了一定的融资渠道和投资管理能力，但主营业务发展仍呈现自发性与被动性，缺乏战略层面的业务整合和市场化运作的能力，对政府信用资源和银行系统性融资的依赖度仍然较高。

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针对以上上述不同类型的融资平台公司，应按分类原则规划转型之路。

（二）市场化原则

市场化原则是政府融资平台转型的根基。在新形势、新政策下，地方政府融资平台要将原有的政府资源、资本通过市场化模式，建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的持续发展机制，从政府性的投融资平台向市场化的产业发展运营平台转变，提高自身的造血能力，走可持续经营的道路。

在制度层面，融资平台公司应当规范公司法人治理结构，建立市场化的企业管理制度，在公司领导体制和组织机构上，真正实行政企分开;在经营层面，平台公司应以提高资产盈利质量为目标，通过重组、盘活、运营现有资产，优化资产质量，为转型为成自主经营的市场主体打下基础，同时在投资项目方面通过广泛地引入社会资本进行市场化运作。在财务管理层面，平台公司也应当摒弃传统的依赖政府信用支撑和资金支持的思维，通过预算控制、成本控制、盘活存量、财务预警、妥善应对等手段，增强有效管控财务和运营风险的能力，真正成为市场化的自负盈亏、独立核算的实体。

（三）共赢原则

地方政府融资平台的转型还需要遵循共赢原则。这主要是指地方平台的转型离不开地方政府、平台公司自身和PPP模式下社会资本三方的统筹和协调，三方都有自身的利益诉求，这就需要遵循共赢原则。对于地方政府平台现有的公益性项目、准公益性项目和经营性项目，按照目前国家鼓励的政策方向，是通过 PPP模式引入社会资本来运营，这就需要地方政府、平台公司与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系，地方政府可在同等条件下优先支持引入社会资本的项目，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设，吸引优质的社会资本参与项目的建设和运营中去。

未来转型道路

根据分类原则、市场化原则和共赢原则，地方政府融资平台转型方向应当是比较明确的。财政部发言人也在关于“43号文”的答记者问中指出：对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：一是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由省级政府发行债券融资;二是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;三是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任。

从项目推及平台主体，未来融资平台的发展方向大致有三个。

（一）平台公司由融资主体转为项目实施主体

针对第一类平台公司，即主要代理政府建设公益类项目的平台公司，这类公司独立性低，拥有的可支配资源少，转型方向可由融资主体转为项目实施主体。地方政府可将需要继续实施的公益类项目进行梳理，整合至某一平台公司继续实施。根据新政，该平台公司不能承担融资职能，今后将主要依靠地方政府发行政府债券来解决融资问题。平台公司则变为政府类公益性项目的实施主体。日后，该平台公司实施的项目由政府负责融资，并纳入预算管理。

（二）平台公司转型为PPP模式下的合作公司（主要方向）

财政部指出，对融资平台存量项目适合采用PPP模式融资的项目，要优先采用PPP模式融资，由此可见转型成为PPP模式下的合作公司是未来的主要转型方向。根据前文的平台公司分类，第二、三类平台公司适合转型为PPP模式下的合作公司。新政策规定，对于平台公司承担的收益性项目，如：城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施类，可以吸引社会资本出资共同合作建设运营，即PPP模式。

根据财政部等国家部委的指导意见，目前国家鼓励的PPP模式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）、SPV（公私合营）及BT（建设-移交）8种主要模式。

具体的PPP合作模式和细节要求可参考财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，及发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。就平台公司而言，其具体转型的方式如下：

针对第二类平台公司，由于其主营业务主要是园区土地一级开发、基础设施项目建设，拥有的可支配资源主要是土地，所以这类平台公司可转型为项目建设与运营管理公司，与社会资本共同参与旗下收益性项目的管理和运营维护，或以土地作为资本注资参与设立公私合营SPV，共享利益并共担风险。

针对第三类平台公司，可由旗下子公司或设立子公司作为PPP模式下的合作方，积极探索合理的共赢模式。集团公司自身可转型为一般经营性国有企业。（见第三部分）。

需要注意的是，不同阶段、不同形态的项目适用的PPP模式也有所不同，目前的项目分为三类：一是已经建成的项目;二是正在建设的项目;三是需要扩建、改造、新建的项目。

针对将现有的项目：政府可以通过O&M、MC、TOT 等模式与民营企业合作，民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。如果民营部门获得基础设施的运营权，就可以按照与政府的特许经营合约，自己向用户收费;如果民营企业仅是对政府拥有的基础设施进行维护，那么可以由政府向民营企业支付一定的费用。

针对在建的项目：地方政府可以采用BOT、TOT、BOO 等方式化解债务。这种情况下，地方政府的债务支出得以延缓，只需合同到期后付费即可。

针对扩建、改造、新建项目：可采用的PPP 模式也有若干，如政府可以通过BT、BOT、ROT 等形式与民营企业合作。政府将需要升级改造或者扩建新建的基础设施转交给私人部门，由私人部门升级改造原有的基础设施，甚至参与升级改造和新建扩建后的经营管理。

PPP模式下，项目可通过资产证券化、项目收益债等多种渠道的融资方法来解决项目投资建设的资金问题。具体可参考国海证券编写的《PPP模式下的融资方法分析》。

（三）通过资源整合和重组，直接转型为经营性国有企业。

针对第三类平台公司，由于其市场化的基础较好，可直接转型为经营性国有企业。为了提高这类平台公司的资产质量和盈利能力，地方政府可依托当地特色资源和产业，打造经营性产业龙头企业。首先，剥离原有平台公司的公益性等盈利能力不强的资产和政府类负债，由政府或其他平台公司承接，使平台公司“轻装上阵”。其次，围绕地方重点发展的产业，整合上下游资源，形成由国有企业投资控股的各产业类公司，将地方政府融资平台改造为完全自主经营、自负盈亏、真正市场化经营的一般国有企业，实现持续发展。这既能继续发挥原平台公司的后续融资职能，又能在当地形成产业引导，吸引更多资源投入，对产业集群的形成和区域经济发展具有重大意义。

（作者系财经评论员）

地方政府投融资平台存在的问题 篇7

地方政府投融资平台是地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的各种不同类型公司。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建公司, 在公司的资产及现金流大致可以达到融资标准时, 再辅之以财政补贴等作为还款承诺, 然后将融入的资金投入到公用事业、市政建设等项目之中。

从我国的经济形势来看, 投资一直是推动经济增长的主要因素之一, 在高投资拉动经济增长中, 政府起着十分重要的作用。地方政府设立投融资平台, 一是对其掌握的大量公共资源进行市场化配置;二是为了实现公共利益;三是政府提高自身行政管理职能的需要。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。我国目前地方政府采取的融资方式是以银行贷款为主, 其他融资方式为辅。近几年, 融资平台存在很多问题, 例如投资资金来源集中、投资收益不高等, 本文将找出其中问题进行分析, 并给出建议。

二、地方政府投融资平台存在的必要性

地方政府投融资涉及的主要领域是基础产业、公共基础设施, 如道路、交通、学校、公共卫生等, 政府的投资对当地经济的发展有很重要的作用, 适度的投资在给民众带来方便的同时可以使经济的发展顺畅。从地方政府投融资平台资金投入来看, 最近十年全国市政公用设施建设固定资产投资总额不断上升。资金来源合计从2001年2, 351.9亿元增加至2011年14, 158.1亿元。 (图1)

根据中国城乡建设统计年鉴的数据集体来看:城市道路建设逐年增加, 有利于运输业的发展。2011年末, 全国城市道路总长308, 897公里, 比上年增加14, 454公里;城市供水行业高速稳定发展, 居民生活及企业生产用水得到有效保障。2011年我国的用水普及率为97.04%, 城市的供水总量为513.4亿立方米, 与上年相比基本持平, 略有增加;城市污水处理能力有所提高, 生产生活污水得到妥善处理。2011年我国的城市污水处理率为83.63%, 比上年提高1.32个百分点;燃气的使用得到普及, 市民居住环境进一步得到改善。2011年城市燃气普及率为92.41%, 与上年基本持平;城市绿化建设得到加强, 植被覆盖率显著提高。截上2011年末, 我国公园绿地面积为48.3万公顷, 人均公园绿地面积为11.8平方米, 同比增长5.5%。从总体状况来看, 近年来我国公用基础设施总量增加迅速, 但是由于我国人口众多, 人均水平仍然较低, 部分设施供应, 尤其是资源型设施, 质量差, 严重污染环境, 危害城镇居民健康。全国仍有近17%的污水未经处理直接进行排放, 这严重影响了城市水资源的可持续利用。由此可见, 各地城镇基础设施的建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后。因此, 地方政府还要继续加强基础建设和维护, 这样才能在给市民一个良好的生活环境的同时促进当地经济的发展。从国家政策方面来看, 国家对城市基础设施建设也给予大力支持。国家“十二五”规划提出:“统筹地上地下市政公用设施建设, 全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平。深化城市建投融资体制改革, 发行市政项目的建设债券。”

三、我国地方政府投融资平台存在的主要问题及建议

我国地方政府投融资平台发展迅速, 但就目前状况来看, 其建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后, 仍存在许多不容忽视、亟待解决的问题。

(一) 投资资金来源集中, 需创新转变融资方式。

从资金来源看, 20世纪九十年代以来, 我国城市基础设施建设的主要资金来源有中央财政拨款、地方财政拨款、城镇维护建设税、公共事业附加、国内贷款、自筹资金、利用外资和特殊政策类收费等。我国地方政府投资资金的特点:预算内资金占城建资金的比重较大, 非预算内资金比重较小。2011年我国城市公用建设固定资产投资合计13, 509.1亿元, 其中, 中央财政拨款166.3亿元, 约占总额的1%, 地方财政拨款4, 556.6亿元, 约占总额的34%, 国内贷款3, 992.8亿元, 约占总额的30%, 此三项合计8, 714.7亿元, 占总投资额的65%。2011年企业自筹资金约占城市公用建设固定资产投资的26%, 债券约占1%, 而外商直接投资只有100.3亿元, 约占1%, 其他投资约占7%, 见图2, 此类资金大多靠政府举债, 并且部分举债资金的借贷是以政府财政作担保的, 并非其他非国有资本的投入。也就是说, 资金的主要来源仍为政府财力以及以政府财力为担保的银行借款, 企业自筹和外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少, 还没有真正实现投融资主体多元化。一方面使得融资成本通常较高, 另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大, 难以借助资本市场做大做强, 同时会导致风险集中度较高。 (图2)

因此, 创新转变融资方式, 建立起多元化、多渠道的融资体系, 成为地方政府的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。政策性银行作为商业银行的补充, 在经营时主要考虑国家的整体利益、社会效益, 不以盈利为目标, 其资金投向包含国家基础设施项目, 并且在中国人民银行颁布的基准利率的基础上, 还可适当下浮, 大型基础设施建设项目可争取长期贷款。根据投资项目的具体情况, 地方政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相符、利率相对优惠的贷款, 从而优化融资的期限结构, 缓解还贷压力, 增强地方政府投资的绩效意识;二是允许地方政府发行债券。从2010年开始, 中央政府可以代发地方债券, 但是这种方式有其缺陷, 一方面债券规模有限, 不符合地方的实际资金需求;另一方面风险只集中在中央政府, 这样就无法借助市场的力量对地方政府进行约束。因此, 建议适当允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建设;三是探索尝试其他直接融资方式。积极推进股权融资, 对平台公司资产进行优化组合, 通过股票市场募集资金进行投资建设。同时, 可尝试引进项目融资, 对经营性项目, 可适当降低准入门槛, 采取BOT、TOT和PPP等多种融资模式, 实行市场化运作, 鼓励民间资本参与基础设施建设, 拓宽融资渠道。

(二) 资金使用效率低, 需进行制度规范。

在我国地方政府投融资活动中出现的重复建设、维护与运作不合理等问题导致资金使用效率低。首先, 重复建设。各地大搞形象工程、政绩工程, 竞相修建宽马路、大广场、华丽的建筑、漂亮的公园等实际利用率很低的设施, 忽视了地方政府的投融资体系的整体结构的协调发展, 使得地方政府投融资的水平与地方经济增长步调不协调, 从而导致了有的公共物品提供超前、有的却不足, 结果造成巨大的浪费;其次, 城市设计规划以及管理系统落后。我国城市设计规划和管理系统落后是由城市建设信息的匮乏和运营经验的不足造成的。2011年的暴雨造成我国北京等大城市发生了严重的内涝灾害, 这充分暴露了我国城市的排水系统规划设计和管理系统的严重落后;再次, 我国基础设施还处于非经营性的管理模式。这种管理模式不讲经济效益, 有些单位只花不赚, 出现严重的亏损。目前, 供水行业已开始实施阶梯水价, 可是同类其他基础设施管理方式仍需改进。

目前, 地方政府通过各种形式进行的投融资活动, 之所以出现规模失控、效益低下等问题, 根本原因是缺乏统一的财政管理。从投资的决策、论证、实施、监督以及资金渠道都缺乏严格的财政管理机制。规范地方政府投融资行为, 根本途径是通过制度规范地方政府投融资行为。在确定投融资决策权归属的前提下, 制定投资的监管和运行机制。

(三) 债务风险加大, 需增加透明度。

地方政府投融资平台贷款的快速增长导致债务风险加大。首先, 政府投融资平台的贷款担保方式存在较大风险。政府投融资平台贷款较多采用政府担保和质押, 并且投融资平台企业间进行互保的情况普遍存在。另外, 投融资平台通常是以打包贷款的形式, 银行对资金的具体使用是否符合最初设定并不清楚, 这种不透明且约束机制松散的担保方式很容易给银行带来风险。不论地方政府为投融资平台直接注入国债资金和土地等作为资本金, 还是为投融资平台的信托贷款和银行贷款提供财政担保, 或者是为投融资平台的股权合作伙伴提供溢价回购的承诺或固定回报, 一旦项目的投资收益不能覆盖成本 (普遍情况是投融资平台的基础设施项目回报率都比较低) , 这些隐性债务就必然变成实实在在的财政负担, 并且这种风险最后由中央财政或者商业银行买单。各级地方政府的收入来源主要由税收和土地出让金构成。税收的高低与地方的经济状况相关, 与整体的经济形势相关。一般来说, 地方政府的税收收入相对平稳, 所以地方政府投融资平台产生负债时, 许多地方政府只能依靠土地收入来偿还, 因此大量的政府投融资平台都依赖土地的增值收益运作, 对土地转让收益的预期都很高。显然, 地方政府在房地产泡沫的形成过程中起到显著的推动作用, 并加剧房地产泡沫, 对于消费者而言是有害无益的。这种现象已在全国多个地方有所体现, 具体表现在经济尚处低迷期, 居民的财富和金融资产价值尚未恢复, 但房价却先市场而动, 逆势上涨, 引起各方诟病。

树立风险的动态监管理念, 加强对投融资平台债务的管控, 增加地方政府投融资平台的透明度。一是银行要对贷款政策进行强化, 确保落实到项目, 并增强风险意识, 加强风险管理。对于没有稳定现金流作为还款来源的贷款发放要严格控制, 贷款的用途必须与实体建设项目相对应。加强贷后管理, 加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重, 按照不同情况对贷款质量进行严格分类。在贷款审批发放过程中, 尽可能采用多种担保和抵押措施, 对于偿还能力较强, 财政收入较稳定的省市级投融资平台, 经过规范和清理后, 可以继续提供贷款, 支持其基础设施项目的建设;对于财政状况较差的区县级投融资平台则要严格控制其贷款;二是政府要建立以财政局、发改委、审计局、银监会、人民银行等部门和机构组成的监督指导机构。定期召开监测联席会议, 加强对融资平台资金最终流向的监督和审计, 定期统计和评估各融资平台的负债情况, 并向金融机构进行通报及制订具体实施方案, 不断完善相关政策, 严格审批新融资平台的设立。

参考文献

[1]周沅帆.地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析[J].财政金融, 2012.2.

[2]张秋冬.地方政府投融资平台的运作机理、存在问题及法律治理[J].上海金融, 2012.1.

[3]高强等.我国城市基础设施建设投融资现状及对策研究[J].财政与金融研究, 2012.1.

[4]李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设[J].经济问题探索, 2010.2.

地方政府投融资平台公司发展探讨 篇8

(一) 地方政府投融资平台公司仍未实现自主经营、自负盈亏的公司治理机制

在地方政府融资平台中, 以城市建设为例, 投融资主体是各城投公司, 而这些城投公司是以国有独资公司的形式存在, 注册资本基本来源于政府财政拨付或实物资产出资。在这种投融资体制下, 地方政府作为最主要的投融资主体, 直接承担城市建设投资的主要责任和义务。但是城建基础设施项目的决策、融资、建设、经营和管理又由地方政府的不同部门来执行, 所以没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。代表政府作为城市建设投资主体的城市建设投资公司, 一般采取代建方式建设项目, 通过收取代建管理费作为其经营收入, 事实上基本担当项目“出纳”的角色, 只负责筹集资金和支付资金, 未能全方位地参与城市建设管理, 一些工程项目建设管理事务是由建设部门从相关单位临时抽调人员组成的各类临时性质的工程指挥部 (项目部) 组织实施, “管钱”和“管事”相分离, 形成机制上的管理脱节, 职责分割, 城市建设管理责任难以落到实处。

(二) 投融资平台融资机制不规范

一是融资平台公司现金流匮乏。融资平台公司的现金流匮乏表现在两方面, 一方面是融资渠道单一, 筹资现金流入较少。从城市基础设施建设资金筹措的现状看, 采取了财政性资金、银行贷款、委托集合贷款、土地回报融资、土地资产抵押、收费经营权质押、资金贴现、股份制改造、企业债券、转让产权、无形资产融资、户外广告资源融资等方式, 但主要资金来源还是财政投入和以财政作为还款担保的银行借款, 信贷融资的主体实际上仍是政府, 因此, 借款这一完全的市场行为所面对的却是完全的非市场主体。另一方面, 大多数融资平台公司虽然拥有大量的资产, 但都是一些非经营性资产, 如公园、城市道路及桥梁等。这些资产本身不能经营产生现金流, 只是为融资需要而划入的, 这也是造成融资平台现金流匮乏的一个重要因素。

二是贷款担保流于形式。政府融资平台贷款的担保方式除少部分采用不动产抵押外, 部分贷款由政府相关部门出具还款承诺函, 多数贷款采取由同样具有政府背景的国有资产营运公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任保证。采用不动产抵押的政府融资平台贷款由于其资产 (包括专用设备、土地房产等) 专用性强, 残值较低, 其固定资产很难用于其他用途, 因而变现能力较差。由同样具备很强政府背景的国有资产运营公司、国有资产投资公司提供第三方连带责任保证的政府融资平台贷款, 由于此类提供贷款担保的公司本身就存在缺乏核心资产、资产负债率高、对外担保多等“天然缺陷”, 因而由此类公司提供的第三方连带责任担保能力较弱, 无法真正起到贷款担保所应具有的“风险释缓”作用。

三是借款主体还贷能力不足。贷款偿还很大程度上取决于政府的财力和信誉。一方面, 由于有些地方政府还存在着“大干快上”、“唯GDP论”的施政理念, 各种依靠大规模投资的“政绩工程”、“形象工程”更凸显了各级政府财政投资冲动与财力不足的矛盾。另一方面, 由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起大多用于非经营性、准经营性项目, 这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益, 有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息, 第一还款来源存在严重不足, 还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。

(三) 在融资项目选择上存在不合理现象

一是融资项目政策性风险突出, 偿还贷款的不确定性较大。由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景, 因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款, 在贷款期限内, 国家的产业政策、环保政策、地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响。而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响, 这可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府调整降低水价、改变供水区域, 造成企业生产能力得不到发挥, 产生政策性的经营亏损。

二是部分项目效益不高, 偿债责任主体不明确。目前, 地方政府投融资平台大多缺乏举借债务的总体规划, 对所投项目缺乏严格、科学的项目论证, 容易造成资金使用上的严重浪费, 导致地方平台的经济效益低下, 投入产出效率过低。

三是融资项目管理不到位。由于体制的特殊性, 地方融资平台不能按照企业自己的经营目的进行管理, 政府在项目投资决策上仍占主导地位。有些地方政府有做大GDP的强烈冲动, 而投资恰恰是见效最快的方式。这将导致债越借越多, 投资越来越大, 这不仅可能带来投资过热、泡沫等问题, 而且还会导致对投资的依赖日益加大, 加速资源能源消耗, 这与转变经济发展方式背道而驰。另一个是地方融资平台不仅大量融资建设政府应该介入的公益性项目, 而且也大量投资政府不应该介入的非公益性项目, 政府职能出现了错位。长此以往, 将严重干扰市场运行, 阻碍我国市场经济体制的完善。

二、现阶段地方政府投融资平台公司可持续发展探讨

(一) 完善平台公司治理结构, 真正建立起自主经营, 自负盈亏的公司法人机制

地方政府投融资平台应严格按照《公司法》和《企业国有资产法》规定, 履行登记注册等手续, 成为具有独立承担法律责任的法人, 真正建立起自主经营, 自负盈亏的公司法人机制。进一步明确地方政府投融资平台的产权关系, 作为政府投资的主要实施载体, 平台公司遵守现代企业制度和法律程序, 明确各项入股资产, 遵循市场化机制完善法人治理和公司运作。从地方政府投融资的现状看, 真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制, 运用多种融资手段, 实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。制定监管法规, 对地方政府进行相应的融资总量约束, 建立债务风险监测指标体系, 以财政负债率 (政府性债务余额与当年地区生产总值的比例) 、财政债务率 (政府性债务余额与当年可支配财力的比例) 和财政偿债率 (当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比例) 等为指标, 对政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。

(二) 增加投融资平台投资项目的可经营性, 使投融资平台公司投资有利可图

进一步完善投融资平台公司的投资结构, 改变以往单一投资公益性项目的做法, 改为以投资经营性或半经营性项目为主, 兼顾公益性项目投资的投资格局。由于地方政府投融资平台公司仍承担着对公益性项目筹资融资建设的重任, 这就要求地方政府对公益性项目进行最大整合, 一方面可将公益性项目跟经营性项目进行捆绑, 如区域基础设施建设和旅游经营的结合, 教育基建项目和文化产业相结合, 卫生事业和保健、体育产业相结合等做法, 增加投资项目的经营现金流。对无法实现经营化的公益性项目, 实现政府回购机制, 政府投资部门在做出投资决策前对投融资平台融资项目增加项目投资利润, 政府按期限对完成投资的资产进行逐年回购, 确保平台公司还款来源和公司投资利润, 使企业可持续发展。

(三) 规范贷款担保程序, 完善还贷保障机制

建立科学合理高效的债务管理模式。要建立“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。一是适度发行地方政府债券, 由上级政府和中介机构对地方政府举债能力进行科学评估, 并提供相应信用保证, 将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为, 可将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款, 减少不可处置的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制, 建立政府偿债基金和债务风险预警机制, 又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则, 建立起借用还相统一、责权利相结合的债务偿还机制, 严格确定偿债单位, 确保落实偿债资金来源。

(四) 完善投融资活动审查监管体系, 健全地方政府投融资责任制度

国家立法、司法、执法机关和社会组织应依据有关投融资法律法规, 加强对其投融资活动的合法性、全局性和效益性进行审查监督管理以规范地方政府平台的投融资行为, 防范化解可能的经营及金融风险。银行监管机构应加强对地方投融资平台的风险监控措施, 包括对项目资本金的严格监控, 以及对偿还能力的深入分析, 控制发放打捆贷款, 重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力, 把握融资平台的还款能力和贷款风险。

三、总结

近年来地方政府融资平台融资规模迅速膨胀, 地方政府投融资平台公司面临着诸多问题, 我国应努力化解融资平台现有问题并为未来城市基础设施建设融资开辟良性循环通道。

参考文献

[1]赵全厚.中国地方政府融资及其融资平台问题研究[J].经济研究参考, 2011 (10) .

[2]张友先, 朱爱萍.治理我国地方政府融资平台的措施建议[J].国际金融, 2010 (12) .

地方政府投融资平台 篇9

一、政府主导, 做优平台

1. 发挥主导作用, 以政府的投入提高投融资效益.

政府投入主要是通过基础设施建设, 带动周边的资源升值和产业发展, 创造出最大的社会效益和经济效益。同时, 要重视争取将地方基础设施建设项目纳入国家、省项目计划, 以获得上级的资金支持。要科学安排项目的建设时序, 实现资源互补, 节省投资。有些基础设施具有一定的可经营性, 政府资金在其中的投入就会形成相应的股权或可以量化成相应的股权, 可以利用市场机制, 与社会资本合作, 进行股权置换或经营权出让等, 使国有股权退出或国有资产变现, 形成新的投资资本, 投入新的基础设施项目建设。

2. 发挥规划效益, 以重大项目构筑优质的投融资平台.

统筹空间与时间, 以规划突破空间, 空间带来资源, 资源支撑融资, 融资支持规划建设, 充分发挥规划最大的效益。同时, 通过规划, 排出项目, 通过项目投入构成的资产进行融资, 不断构筑新的高平台, 提高政府融资能力。围绕项目筹集资金、配套资源、组建项目公司, 实现持续的融资资金流, 推进项目建设持续发展。同时, 政府对产业发展进行规划和完善, 引导组建重大产业项目群, 围绕项目构筑融资平台, 推进市场融资。

3. 发挥地方优势, 以资源的合理配置创新投融资方式.

要因地制宜, 寻找资源资本结合点, 利用湖南的山水旅游优势、工业制造优势以及现代农业、有色金属、物流等资源, 开拓更多的融资方式。充分发挥平台的市场化运作功能, 培植相关的投资公司, 发挥平台在资本市场的直接融资作用, 增大资本运作的回旋余地。要收集政府的优质资产和可经营资源, 注入平台, 形成平台的良性经营资产, 如把经营土地收益等财政性资产注入平台, 增加平台的资金流量, 提高信用等级, 达到企业发债规模, 并组织相应的项目工程和融资班子, 实现发行企业债券、中期票据、信托产品等多种形式的直接融资。政府要在强化规划控制的同时, 对土地、山水、旅游、无形资产等资源进一步优化组合, 建立和健全土地储备和变现机制, 使有限的资源发挥出最大的效益。

二、整合资源, 做强平台

1. 建立统筹县域资源总平台。

该平台必须是具有完备法人治理结构的实体建设发展公司, 可以自己的名义直接进行投融资, 且具有统筹全市投融资规模、投入导向、重点项目建设、融资资金管理的功能。其优点是可以统一调度和统筹经营政府资源资产, 形成较大的公司资产, 进行较大规模的投融资, 产生规模效益, 保证国有资源的整体配置和国有资产的不流失, 还可以集中接受政府性资金注入和融资成本补贴。

2. 建立适合专业发展要求的运行分平台。

可根据情况设立相应的控股专业子公司和项目公司。该平台同样是具有法人治理结构的实体建设发展公司。在相应的专业领域内独立承担相应专业建设需求和满足相应政策要求的项目投融资和建设任务。其优点是可以充分发挥专业优势向上争取项目资金, 享受政府相关专业政策扶持, 融资针对性强、效率高。可将乡镇融资平台建设纳入市投融资平台建设范围, 推进乡镇融资平台建设, 解决乡镇基础设施建设贷款难的问题。

3. 建立灵活运行的项目专项平台。

该类公司是以项目资源为资本的项目建设公司, 在政府规划调控下, 按照政府决策, 以项目公司的名义定向寻找合作伙伴。其优点是融资方法灵活、快捷。政府只要组织项目和商建项目公司, 提供适度的政策保障, 政府更多地以政策调节吸取多方面资金的投入。

4. 建立互帮互助的民间资本平台。

引导和扶持建立包括政府担保、民间担保等多渠道、多层次的融资担保平台, 为中小企业融资提供方便。要鼓励和动员当地的民间资本, 按法律规范组建相应的民间融资平台, 为创新型、成长型的中小企业和“三农”发展企业提供适量的贷款支持, 多渠道吸引民间资本参与经济社会发展建设。

三、资本运作, 做活平台

1. 灵活运用财政杠杆。

政府在融资过程中应该统筹财力, 充分发挥财政“四两拨千斤”的作用。一是承担起融资配息、中期票据贴息等维护平台正常运作的义务和责任。二是承担起政府投资项目资金调度的义务和责任。三是推进对战略性资源的收储。四是通过制订政策引导和带动社会资本投入。五是适时推出政府引导性基金。

2. 用大举措撬动大资本。

要深入研究宏观政策的变化, 研究政策与地方结合的有效办法, 提出有效的对策措施, 努力挖掘政府可利用的资源、资产, 增加平台的投融资实力, 最大限度地撬动社会资本。在城市, 通过规划增加政府可利用的优质资源总量, 通过政策调控增加平台的资金流;在农村, 要研究土地流转政策, 创新土地流转、置换机制, 建立相应的中介平台, 积极推进现代化规模农业和市场化经营方式, 鼓励社会资本组建专业的经营公司, 充分挖掘农村土地的商业化功能, 在流转置换中拉动社会资本。同时要抓住农机补贴政策、家电下乡政策等机遇, 转变经济增长方式, 拉动社会资本投入。探索建立多层次、多形式的贷款担保体系, 化解农业企业融资困难, 有力支持湖南农业产业化, 农业企业上规模增效益。

四、机制创新, 做实平台

1. 充实政府风投基金。

政府要有早期投资行为, 以拓展企业融资渠道。可以在政府财力中划出一部分, 设立风投基金, 注入平台, 由平台统筹自身的资本, 在政府主导下, 参与有条件上市企业的筹备工作, 在企业上市前再改制时即以股本金的形式投入。政府风投不是简单的为了获取红利, 而是为了要放大资本, 不应该长期在企业中搁置, 应该在企业上市成功后的一定时间内择时退出, 使政府资本得到相应的保值和增值。政府风投要有专业人才操作, 或与成功的资本经营公司合作, 在政府的主控下进行资本运作。

2. 培植资本运作团队。

资本运作专业性很强。资本运作人士既要能准确理解政府政策导向, 了解市场发展前景, 还要了解投资企业的经营业绩与可持续发展能力, 掌握资本市场的变化动态。政府要将政策导向、行政推动和市场机制、专业运作有机结合起来, 培植专业的资本运作团队, 培养和吸引相应的的专业人才, 形成创业投资运作的专门人才队伍。

3. 建立投融资风险防范体系。

保证投融资的金融安全, 对整个地区经济社会发展至关重要, 必须设置一套严密的指标体系予以预警监控。通过科学的测算和借鉴其他地方的成功经验, 将负债总额控制在当年财政一般预算收入的一定比例范围内, 处理好建设速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系。

4. 完善管理机制。

一是完善政府投融资管理体制。逐步建立健全程序规范、运作高效、监管严格的高位监督管理体制。建立联席会议制度、绩效评价制度、年度审计制度和过失责任制度, 对平台财务总监委派制度, 加强对建设资金的全过程监督。二是建立“借、用、管、还”一体化长效机制。城乡基础设施建设与经济社会发展之间的正相关关系, 决定了基础设施融资投入是以政府财政信用和最终支付为基础。因此政府应统筹考虑借、用、管、还等环节, 每年由财政按政府负债的一定比例安排资金建立偿债基金, 专门用于因负债到期而不能偿还出现的资金短缺, 逐步建立起合理的融资机制、科学的管理机制、规范的使用机制、稳定的还贷机制, 并相互衔接, 有机结合, 保证政府资金投入安全有效。

五、审计介入, 监管平台

1. 加强政府审计。

对地方政府融资平台进行规范, 政府审计机关不能缺位。根据《审计法》规定, 审计机关有权对各级政府部门以及各级政府部门管理的国有公司、事业单位进行审计监督。尽管全国审计工作会议把地方政府融资平台作为工作重点, 但其执行力度仍然不够。政府审计应该把重点放在地方政府融资平台的合规性、安全性和增值性上。平台的建立以及运作是否符合法律程序;平台的资金流向、偿债能力;地方政府融资平台的载体往往是国有企业, 其国有资产的保值增值也当列入政府审计范围。

2. 导入社会审计。

地方政府投融资平台的重构与监管 篇10

(一)地方政府投融资平台的定义

地方政府投融资平台是地方政府为了筹集资金用于城市基础设施的投资建设而划拨土地、股权、规费等资产所组建的能够达到成立条件的各种不同类型的公司,这些公司是政府在必要时再以财政补贴作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中的重要平台。

(二)在我国地方政府投融资平台发展的历程

我国各地方政府投融资平台类公司产生并发展于计划经济与市场经济转型时期,地方政府基础设施建设资金从行政分配向市场分配的转化的过程中。

20世纪80年代至1993年是我国地方政府投融资平台的探索和萌芽阶段。1987年,上海久事公司的成立标志着地方政府投融资平台公司开始登上历史舞台。1992年,上海城市建设投资开发总公司成立,它是综合型投融资平台的典型代表。

1994年在分税制改革和《预算法》的积极调动下,各地方政府市政设施建设相继由类似于建设开发领导小组办公室的机构统一规划和领导对成立投融资平台进行探索。直至1997年7月,亚洲金融危机曝发,这一期间为地方政府投融资平台的起步阶段,地方投融资平台起着政府为解决城市基础设施建设资金所需而设立的政府融资的变相或变通窗口的作用。

1998年至2008年是地方政府的全面发展阶段。1997年7月,亚洲金融危机爆发后,国内开始实施积极的财政政策。1998年,中央政府发行长期建设国债并转贷给地方,这促使地方政府筹措相应的配套资金,也促进了地方投融资平台的发展。2004年,《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)中的积极政策推动了市场化的投融资平台的进一步发展壮大。2005年实施稳健型的财政政策,对地方债务了进行限制和整顿,由此地方投融资平台进入调整期。

2008年,在国际金融危机的冲击下,中央推出4万亿经济刺激计划。2009年3月,人民银行和银监会发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发[2009]92号)提供了关于地方政府投融资平台的鼓励性条款,这都使地方投融资平台为扩大投资,稳定并拉动经济增长起了重要作用。由此地方政府投融资平台进入了爆发式增长阶段。

2010年至今是地方政府投融资平台风险暴露及规范发展阶段。从2010年开始地方融资平台的数量和负债规模都快速增加,其扩张迅猛,政府信用担保,高负债率,低收益水平的特征都使得其风险问题开始显现。

二、地方政府投融资平台存在问题分析

2013年以来,地方政府的债务问题逐步凸显,成为了民众之间讨论的敏感话题,也受到了众多学者的密切关注,成为他们研究讨论的热门问题之一。地方政府投融资平台公司在我国快速城市化进程中发挥了关键性的作用,但同时这类公司在快速扩张之后伴随的风险也是不容小觑的。主要问题有以下几个方面:

(一)地方政府存在投融资平台较高的负债率

地方政府组建投融资平台目的是为了提高政府融资能力,解决政府资金无法满足主要项目及基础设施的投资与建设的需求的问题,而且目前政绩考核标准偏大,这都使地方政府盲目追逐短期的GDP增长,从而政府投融资平台的债务规模不断扩大。另外,银行贷款是我国目前地方政府投融资平台的主要融资方法,再加上政府与银行之间的裙带利益关系,从而使得地方政府投融资平台债务加速膨胀,资产负债率普遍过高。过高的资产负债率,致使平台公司承担了较高的资本费用开支,也使原本收益并不高的平台公司更加难以偿还银行本息。这表示着投融资平台也将承担更大的风险。

(二)地方政府投融资平台偿债能力弱绑架了银行

地方政府投融资平台主要投资于一些社会公共产品项目,再加上地方政府为获取政治绩效而追求短期的GDP增长,造成了不顾投资项目的可行性就乱上项目的现象,这就导致了投融资平台普遍较低的收益率,从而使平台公司难以拿出足够的资金来偿还债务。如果地方政府财政没有足够的资金来进行救助,那么平台公司向银行的贷款就会成为银行的不良资产;再者地方政府投融资平台贷款多属于中长期贷款,这就使得银行贷款结构失衡,这都加大了商业银行的潜在信用危机和流动性风险。

(三)地方政府投融资平台不合规的担保机制存在着风险隐患

目前地方政府投融资平台项目主要有两种贷款担保模式,第一种是以政府财政保底作为担保的政府承诺模式,这是一种较为特殊的“保证担保”。但地方政府的这种承诺担保模式并不符合我国《担保法》中“除国务院批准为获得外国政府或国际经济组织贷款所进行的转贷之外,国家机关不能作为担保人进行担保的”规定,这就使得地方政府投融资平台与银行之间的协议不在法律规范的范围之内,所以当它们出现经济纠纷的时候,银行的利益将会很难受法律的保护。第二种担保模式是权力抵押担保模式,这是地方政府在刚开始设立投融资平台的时候,将土地转让收益权进行质押向银行贷款来获得资金的担保方式,但土地转让收益权只是一种并不具备确定性的未来的可能的债权,这显然不符合《担保法》中规定的担保标的必须具有确定性的要求。

(四)投融资平台缺乏专业化

地方政府投融资平台在地方政府的保驾护航下,资产规模迅速扩大,这也使得其涂上了浓厚的行政色彩而不具有现代企业公司的专业运营水平。地方政府投融资平台公司中多由政府官员担任高级管理者,缺乏专业性人才,这就造成了平台公司的经营管理能力明显不足的局面,并且致使平台公司不具有专业的企业运营结构。

三、地方政府投融资平台重构与监管的必要性

随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展,我国城市化建设经历了一个由政府投资城市基础设施建设的计划经济逐步向借助资本市场力量求发展的城市基础设施建设发展的过程,在此期间,投融资平台在地方政府克服城建资金不足、提高财政资金运作效率、创新城建融资管理体制等多方面有着现实必要性和可行性。

(一)地方建设中的巨大资金需求的刺激

面临我国经济和城市化迅速发展的局面,特别是在改革开放的三十多年里城市发展迅速,形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求,为了跟上全国经济发展步伐和满足城市发展的需求,地方政府在繁荣经济、发展城市方面的资本性投入支出方面需求也越来越大。但现行的体制特别是1994年的分税制改革,使得中央取得了更大的财权,而地方财政主要承担本地区经济、事业发展支出,在实际上形成了事权重心下移和财权重心上移,这就导致地方财政经常性收入不足,远远无法满足当地经济发展过程中的资金需求。由此,组建地方政府融资平台,解决发展资金不足的问题就成为必然而现实的选择。

(二)地方政府融资难问题的破解需要

随着30多年的经济发展和改革开放,我国的金融体制、资本市场机制己经发展到一定的阶段,地方政府构建投融资平台融通资金解决建设发展需求已经到了完全可行的阶段。我国地方政府掌握的大量的资源财富在工业化、城市化经济发展过程中迅速升值,如果将辖区范围内政府各类资产纳入整合到投融资平台,就为当地政府在发展经济和为城市基础设施项目建设过程中的资金短缺难题提供了破解之法,也为开展融资提供了重要渠道。这无疑是地方政府解决基础设施建设和经济发展融资资金难题最好的选择。

(三)政府投资效率低下急需有效整合与监管投融资平台

将政府投资行为,特别是城市基础设施建设项目市场化、专业化是地方政府投融资平台成功的一个重要原因。地方政府投融资平台的组建,将原有“分割”于各个部门的政府建设职能进行整合,建立统一的政府投融资体制机制,使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权能够协调运行。既起到了整合政府资源,为政府募集重大项目的配套资金,弥补基础设施建设资金不足的作用,又通过市场手段进行资源配置,解决政府资金效率低下的问题。同时,政府投融资平台对原有的政府投资模式的创新也使地方政府投融资平台将政府投资行为置于市场条件下,让政府行为和市场有效结合起来,大大提高了政府投资效率。

四、地方政府投融资平台重构及监管的政策建议

地方政府投融资平台在拉动中国经济迅速回升的同时,也埋下了很多隐患。为了有效防范和解决地方政府投融资平台的问题与风险,必须尽快出台相关的规定与措施,做到既满足地方政府正常的融资需求,又能降低财政和金融风险,促进经济平稳健康发展。建议主要从以下几个方面:

(一)提高地方政府负债透明度

通过立法或行政规定来对地方政府的举债和担保等行为进行规范和约束,推动地方政府通过投融资平台形成的隐性负债向及时公开披露的合规、显性负债转变;将地方政府债务纳入预算管理,限定债务资金的使用范围并设立相应的准备金;严格控制新平台公司的设立,鼓励地方政府通过合理和多样化的渠道负债;建立负债率、偿债率等定量指标进行债务规模管理,并尝试设立债务风险预警机制,将地方政府负债控制在合理的区间内,降低地方政府的财政风险。

(二)尽快设立投融资平台,有效监管资金运作渠道

审计部门应在全国范围内开展对投融资平台公司资本金到位和来源情况的审计检查,规范其设立和运作,防范平台公司的道德风险;有关部门应加强对投融资平台项目的监督,防止投资决策的随意性,避免因投资失控造成的重复投资和浪费;对已有的平台公司进行梳理和分类,制定不同的规范和清理方案;尝试将投融资平台与政府分离,建立规范的公司治理结构,进行完全市场化的运作。

(三)积极有效地推进地方政府投融资平台企业的改制与重组

在企业管理方面,要对地方政府投融资平台企业的功能定位进行规范,加快企业的改制与重组。首先,要对投融资平台企业进行分类整合,打造成为几个具有规模效应的投融资平台,一改其原来在各个部门、各个领域普遍分布的局面。另外,结合市场经济条件,国家制定统一标准,将地方政府与投融资平台企业的责任进行清晰界定,并且明确地方政府投融资平台企业的责任边界和运营机制,将由地方政府主导的投融资平台企业严格限定在某一领域。同时,这一类型的地方政府投融资平台企业的债务是与地方政府债务活动密切相关的,对于此类地方政府投融资平台企业债务诱发的地方政府财政风险的防范应从地方政府债务的角度具体予以操作。

(四)努力尽快完善地方投融资平台风险预警体系

地方政府投融资平台 篇11

关键词：地方政府；投融资平台；经济；发展

作者简介：王希宁（1977—），男，甘肃庆阳人，甘肃省国有资产投资集团有限公司投资经理、经济师，研究方向：企业发展战略规划和项

目投融资策划、地方政府融资平台发展、金融支持文化创意产业发展等。

中图分类号：F830文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.08.09 文章编号：1672-3309（2011）08-24-03

2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）提出，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道。”2009年3月9日，北京、上海、广东三省市在中国银行间债券市场成功发行了中期票据，其中，北京市的中期票据发行企业为北京国有资本经营管理中心，发行额度为100亿元人民币，发行期限为5年；上海市的中期票据发行企业为上海久事公司，发行额度为50亿元人民币，发行期限为8年；广东省的中期票据发行企业为广东恒健投资控股有限公司，发行额度为100亿元人民币，发行期限为8年。甘肃省国有资产投资集团有限公司（以下简称“甘肃国投”）正是在这一指导意见及国务院有关领导的支持下，成为继北京、上海、广东之后全国第四个被列入“3+1”100亿中期票据试点发行企业，并于2009年8月26日在中国银行间债券市场成功发行了期限为“3+2”年利率为3.8%的100亿中期票据资金。此次“3+1”100亿中期票据试点是以省级政府信用为基础、以优质企业资产做抵押、拓宽中央政策投资项目的配套资金融资渠道的有利尝试。

一、地方政府投融资平台发挥的积极作用

在地方政府投融资平台组建或设立时，无论是从体制上还是从机制上，地方政府都普遍采用多种措施或承诺来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。在实际运行过程中，不少地方政府已开始对地方政府投融资平台的投资、融资、运营、项目管理、风险控制等职能进行整合、协调和重新分工，在健全法人治理结构和落实偿债主体和风险控制的前提下，已开始变革地方政府现有的投融资体制。

地方政府投融资平台对地方政府投融资项目所起到的积极作用，正如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）中所指出的，“地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。”对于甘肃省而言，按照中期票据募集说明书确定的用途，甘肃国投将所募集资金全部用于符合国务院“扩大内需、促进经济平稳、较快增长的十项措施”要求以及甘肃省区域经济发展实际的项目中，资金主要投向两个方面：一是用于“十一五”及“十二五”期间全省公路和铁路等重点基础设施建设项目；二是用于省内大型及重点工业企业产业结构调整、技术改造及节能减排项目。目前，涉及中期票据使用资金的项目进展顺利。中期票据资金投放不仅有力的支持了甘肃省重点项目的建设，还对促进全省经济复苏起到了积极的作用。

从全国范围来看，很多地方政府投融资平台，通过运用企业债券、信托计划、资产证券化、股权投资基金等融资手段，扩大了直接融资规模。通过多渠道注入资源，做大资产总量，做优资产质量，降低资产负债比率，推动地方政府投融资平台成为有主营业务、有稳定现金流、有盈利能力、有偿债能力、有投融资能力的经济实体，实现由输血型向造血型转变、由投融资载体向市场主体转变，由单纯土地出让向金融控股转变。在这一转变的过程中，大多数被赋予了金融控股、产业发展、国有资产经营和土地一级开发等职能，在地方政府投融资体制改革中依旧发挥着工具、平台、杠杆的作用。

二、地方政府投融资平台运营的风险防范

2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重点抓好的工作之一。2010年6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》》(国发〔2010〕19号)下发，要求各地区各部门抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。2010年10月18日，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确要求“明确界定政府投资范围，加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险。规范国有企业投资行为，注重提高经济效益和社会效益。”在2010年业绩发布会上，工、农、中、建、交五大行高管表示，地方政府投融资平台防范工作已在紧锣密鼓地进行之中。

作为甘肃省“3+1”100亿中期票据试点发行企业，为提高中期票据资金使用倍增效用，增强中期票据资金监管水平，确保资金规范使用，甘肃国投按照《公司法》等法律法规和《公司章程》的有关规定，建立了董事会的决策权、经理层的执行权、监事会的监督权既相互制约又相互协调的法人治理结构和风险可控、收益可靠、措施得力、制约有序的风险管理控制体系，制定并实施了《董事会议事规则》、《监事会议事规则》、《投资管理办法》、《财务管理办法》、《投资风险控制办法》、《中期票据募集资金使用管理办法》及《资金使用操作规程》等31项管理制度和10项工作流程，保障投融资风险管理工作的贯彻和落实。通过完善法人治理结构和健全风险管理控制体系，确保了中期票据资金使用的安全性和收益性。

在项目选择方面，按照中期票据募集说明书确定的用途，将所募集资金已全部用于符合国务院“扩大内需、促进经济平稳、较快增长的十项措施”要求以及甘肃省区域经济发展实际的项目之中。在项目管理方面，严格按照既定的规章制度和管理办法重视并加强对所投资项目实施全过程风险管理和控制，实行专户管理，做到专款专用，确保资金安全和投资项目顺利进展。在资金监管方面，甘肃国投制定并采取了两项具体的监管措施，一是要求用款单位在指定银行开立资金专用账户，以便加强投资资金在使用过程中的监管；二是安排专人负责跟踪和监督投资资金的使用和项目实施情况，按照现场和非现场检查两种方式对用款单位的资金使用和项目建设情况进行动态管理，切实做到资金投资风险可控、收益可靠、还本付息有保障。同时，甘肃国投还与建行甘肃分行签订了《中期票据募集资金监管合作协议》，从第三方的角度加强对中期票据资金使用情况的监督。在资金使用方面，100亿元中期票据资金主要投向两个方面：一是用于“十一五”及“十二五”期间全省公路和铁路等重点基础设施建设项目，属于中长期贷款，已相继开工建设，部分项目已产生了稳定的现金收入，利息已列入财政预算。二是用于省内大型及重点工业企业产业结构调整、技术改造及节能减排项目，属于中长期贷款，已用借款企业的股权、资产或借款企业下属上市公司的股票做了足额质押，这些借款企业的股权、资产及股票均易于变现。

三、我国地方政府投融资体系状况：以甘肃省为例

（一）我国地方政府投融资体系发展困境——以甘肃省为例

底子薄、投入少、融资难、投融资体系建设滞后已成为制约甘肃经济建设和社会发展的根本性问题。究其主要原因分析如下：首先是缺少服务于全省经济建设和社会发展的统一的综合性投融资平台。各专业投融资平台公司多数只根据企业利益诉求或当地经济建设和发展需要进行投资，缺乏全局观念，难以促进全省经济均衡发展。其次是省内各级政府投融资平台业务分散，政府配套扶持政策不到位，投资业务发展缓慢。由此也导致投融资平台公司自身建设和发展受限，无法实现快速健康发展和最大限度的支持地方经济建设。第三是政府财政划转的扶持资金，被相关部门以补贴、扶优扶强等方式救济企业，使多数企业形成了“要钱”文化，不认同股权投资，降低了投资效率，压缩了投融资平台公司的业务拓展空间，也使充分发挥民间资本优势的投资基金无法实现“蓄水池”的作用。第四是由于政企、政资不分导致很多投融资平台和经营平台在实际运营中难以实现有效结合，导致以基础设施建设为主要投资方向的投融资平台公司融资渠道单一，还款能力差；以营利为目的的专业投融资平台公司投资基础设施的动力不足，发展前景也令人担忧。

（二）我国地方政府投融资体系建设策略——以甘肃省为例

目前，在加强房地产调控、加强保障性住房建设、整顿地方政府融资平台、紧缩银行信贷的背景下，在“土地财政、举旧债还新债”的发展路子遭遇严峻挑战的形势下，加快政府投融资体系建设具有重要意义，具体办法是：首先，组建并有效运行由省级政府直接领导的统一的综合性政府投融资平台。目前，甘肃国投就属于这样的平台企业，然而要使甘肃国投真正成为甘肃省新一轮经济发展的助推器和甘肃省集中力量办大事的有效载体，需要强力推动、有效整合，需要打破常规、承担责任，需要各部门目标一致、达成共识、形成合力，将优势资源的运作当作一项事业来抓，保证工作一开始就能够形成良好局面。其次，结合甘肃省发展“十二五”规划，以金融为重点和先导，重点研究尚无大型企业开发的优势项目（矿产、中药材、旅游、新能源等），通过市场和行政两种手段，理顺股权关系，形成以甘肃国投为股权持有和资金注入的主体单位，所属企业自主开发的各司其职的管理架构，并通过股权运作，吸引不同层次的财务投资者入股，将开发资金源源不断的吸引到相关行业中来，促进该行业的更快发展和良性循环。第三，借鉴国内先进经验出台支持地方政府投融资体系建设的指导意见。河北省2009年2月出台的《关于推进城市建设投融资体制改革的意见》主要解决了三个递进的关系：限期由地市政府搭建投融资平台-通过平台多渠道融取建设资金-改善城市建设投融资环境。河南省2009年8月出台的《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》，其总目标在于应对危机和经济结构调整的要求，构建一个完善的地方政府投融资体系，文件提出了省、市、县投融资平台的各自定位，同时也提出了投融资平台的管理体制和运作机制，并考虑了建立风险防范和控制机制。

四、甘肃省面临的发展机遇与甘肃国投重要作用的发挥

（一）甘肃省面临的发展机遇

《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发[2010]11号)和《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》的出台(国办发[2010]29号)以及国务院关于《甘肃省循环经济总体规划》(国函[2009]150号)的批复等一系列支持甘肃经济社会发展政策的出台，甘肃将实施“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略和“以优势资源开发转化为重点”的产业发展战略，构建具有甘肃特色的现代产业体系。随后，发改委、工信部等31个部委先后出台了扶持和推进甘肃省经济社会实现跨越式发展的政策和措施，一批重大项目纳入国家或部委“十二五”规划盘子。这对于甘肃经济建设和社会发展起到重要作用。

2010年10月底，甘肃省委、省政府确定了“十二五”全省经济社会实现跨越式发展的目标，规划了基础设施和对外开放平台、生态安全、陇东国家大型能源基地、兰州战略性石化基地、千万千瓦级新能源基地、有色冶金新材料基地、先进装备制造业基地、新医药和生物产业基地、农业综合生产能力和加工基地、特色文化旅游基地建设等“十大战略工程”，总投资预计超过了1万亿元。

尽管甘肃是一个典型的资源型省份，但不是说甘肃有了资源就有优势，有了资源就有了资金，资源如果转化不好，仅仅停留在卖资源、卖初级产品上，最终会导致资源枯竭，摆脱不了贫穷落后的命运。要实现“十二五”全省经济社会跨越式发展的目标，完成总投资超过1万亿元的“十大战略工程”，不可否认，国资整合及资本运作应是其背后的重要推手。在继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策的背景下，必须借助于地方政府投融资平台这只“看得见的手”来纠补和改善当前的资源环境及资金需求，并通过国有企业整体上市融资、地方国资资产证券化等途径实现直接融资。

（二）甘肃国投“十二五”时期的发展思路

伴随着强大的政府背景支撑和强有力的资源、资产注入，地方政府投融资平台将会凸现出很强的“溢出效应”。伴随着我国社会主义市场经济的发展和现行政府投融资体制的改革与深化，地方政府调控和影响区域经济的形式也在悄然改变：即由已设立的地方政府投融资平台将地方政府拥有的国有资产、资产进行战略重组，以资本运作的形式推进国企“控股化”重组进入债券市场直接融资，以提高国资资产证券化率和国有资本收益。作为“3+1”100亿中期票据试点发行企业，甘肃国投在“十二五”时期的发展思路是：

1.认真贯彻省委、省政府“区域发展战略”和“工业强省战略”的指导思想，着力落实省政府赋予甘肃国投的定位和职责，在省国资委的直接管理和指导下，为全省工业企业提供投融资服务。坚持科学发展，成为突出融资重点、推动全省工业企业发展的金融服务平台；筹措还本付息资金，进行资本运作的股权经营平台；促进传统产业升级改造，培育战略性新兴产业快速发展的投资引导平台。

2. 通过行政划拨和市场运作相结合的手段，按照“战略控股”和“金融控股”相结合的模式，逐步做实甘肃国投的资产质量和规模并提高银行授信额度，形成集合融资优势。通过产业资本和金融资本的结合，发挥借贷资本和职能资本的作用，在促进政府投融资体制改革创新的过程中，逐渐摆脱甘肃国投成立之初被动承接各路资金、倒手用于全省基础设施和重点项目建设的“空壳”地位。

3.以“金融服务、股权经营、新兴产业培育”为方向，积极拓宽债券市场融资通道，通过5-8年的发展，实现净资产1000亿元以上、直接融资400亿元目标，成为省政府重要的国有资产投融资主体，成为对接我省金融资源和工业投资的有效载体，成为利用我省优势资源、实现快速积累、弥补财政预算资金不足的有效通道。

4.以“资源整合、资本运作、资产证券化”为推手，在省国资委的安排下，划转省属国有企业股权，特别是亟需资金、人才、技术、政策扶植的中小企业股权。注入部分省属其他经营性企业股权，如宾馆、酒店、房产、土地等资产。根据省级财政收支状况，现金注入一定的资本金。通过上述方式，提高甘肃国投集合融资能力。 (责任编辑：云馨）

参考文献：

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［2］余萍.地方政府投融资平台建设研究[J].黑龙江对外经贸，2009，(05).

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［4］王希宁.新时期促进地方政府融资平台健康发展的政策建议[J].时代金融，2011，(02).

地方政府投融资平台 篇12

关键词：政府融资平台,总量管理,规范发展

2009年天量的信贷增量带来了中国经济的快速回升;而“大松之后必然带来大紧”, 2010年开始, 银行业人员感到了前所未有的压力, 在银行主管部门银监会等的部署下, 一场检查风暴铺天盖地而来, 毫不夸张的说, 2010年是银行业的“检查年”;从年初开始, 银行业就经历了票据检查、资金流向 (进房市、三方存管进股市) 检查、政府融资平台检查、落实“三个办法一个指引”检查、抵押房地产检查、房地产企业信贷名单式管理等, 而其中对政府融资平台检查的重视程度和历时之久更是达到前所未有的高度。本文试图从回顾地方融资平台成立的背景和意义着手, 分析从长远角度化解政府融资平台风险的措施。

一、地方政府投融资平台成立的背景和意义

地方政府投融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。政府融资平台贷款并非新事物:纵向来看, 地方政府融资平台在我国的发展已超过15年, 早在90年代就有多个地方进行了有益的探索。其最初成立和2009年的大发展都有其本身存在的原因和意义。

首先, 融资平台贷款的出现和发展解决了政府建设资金与当期财政收入的不匹配。从资金需求来说, 其一, 改革开放以来, 我国城市化进程进入稳定快速发展阶段, 城市化基础设施等重点工程基本上属于公共产品, 且未来直接收益有限, 其本身往往无法通过收益来归还建设资金, 因此很难通过市场化渠道筹集资金;其建设资金除国家划拨外, 主要来源于地方财政收入, 而地方财政收入增长往往滞后于经济增长的特性决定了地方财政收入无法与快速增长的投资需求相适应, 因此, 地方政府只有创新融资模式, 成立地方政府融资平台开始尝试通过适度举债先行投入基础设施等重点工程建设, 并借助于未来的税收增长偿还债务, 从而形成良性循环。因此, 融资平台的出现和发展解决了政府建设资金与当期财政收入的不匹配, 对加速当地经济发展、抢得市场发展先机起到了重要作用。

其次, 融资平台贷款是银行业务发展的良好平台。从资金的供给方银行来说, 随着竞争加剧, 银行管理层亦存在业务发展压力, 这种压力促使银行管理层必须加强资产业务的发展;在实践中, 一方面, 作为由政府信誉担保的政府融资平台, 由于我国政府整体负债率较低, 融资平台贷款出现坏帐极少, 因此, 银行更愿意给政府融资平台放款;另一方面, 我国的银行绝大多数是国有银行或国有控股银行, 国有银行的属性使其管理层容易存在一种意识, 国有企业贷款特别是政府融资平台贷款即使出现问题, 亦是坏国家 (银行) 的钱用于国家建设, 同时, 常规的处罚措施亦少于对诸如民营企业出现坏帐时所采取的措施, 更加加剧了上述意识。

最后, 地方政府投融资平台成为平滑经济波动采用的逆周期手段的有效措施。如前所述, 地方政府投融资平台在地方微观层面能较好解决地方政府的投融资错位, 而实际上从宏观层面特别是在经济危机等非常规时期, 它甚至可以起到“金融加速器效应”, 成为财政政策、货币政策等宏观调控手段的有效媒介, 并起到逆周期作用, 熨平经济波动。正如我们所知, 当经济收缩时, 企业家信心指数的下降导致企业投资减少, 从而亦减少融资的需求;同样, 由于银行信心指数下降, 往往亦会采取减少对企业融资;而此时, 地方政府投融资平台往往成为各家银行资金的有效出口, 并最终作用于实体经济 (基础设施等公共项目) , 成为拉动经济走出低谷的引擎;而政府为拉动经济, 往往通过财政扩大基础性设施投资, 而基础性设施的配套资金较多的来源于地方政府投融资平台, 两者的相互作用有效地扩大了财政政策和货币政策的效果, 从而实现慰平经济波动。

2008年下半年以来, 受美国次贷危机引发的国际金融危机的影响, 我国宏观经济出现调整。为防止经济出现大幅下滑, 中央决定实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策, 同时, 中国人民银行和中国银监会于2009年3月23日联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债、中期票据等融资工具, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此, 各级地方政府积极创新发展理念, 转变发展方式, 打造出新形势下的统一的新型投融资平台。地方政府投融资平台如雨后春笋般得到了大发展, 来自银监会的统计数据显示:到去年6月末, 全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司, 其中县级平台高达4907家。而2009年当年货币信贷出现大幅增长, 全年实现新增贷款10.55万亿元, 中长期贷款新增7.14万元, 其中一个主要流向便是由地方政府投融资平台所支持的固定资产投资项目;截至2009年末, 地方政府投融资平台贷款余额7.38万亿元, 同比增长超过70%, 全年新增贷款超过3万亿元。可以说, 正是借助于地方政府投融资平台的媒介作用, 我国有效地实施财政政策和货币政策, 较好地解决了次贷危机对我国经济的冲击, 有效地慰平了本次经济波动。

二、关于地方政府投融资平台风险防范的思考

2009年, 正是由于受到政策的鼓励, 地方政府投融资平台出现了前所未有的数量上的快速发展和融资规模上的快速增长;但同时地方融资平台隐含的风险逐步开始引起社会各阶层特别是监管者的关注和重视。从2009年底监管层要求商业银行针对政府平台公司“项目包”逐笔打开、解包还原开始, 地方融资平台的风险排解工作即开始紧锣密鼓地推进;而5月26日温家宝26日主持召开国务院常务会议, 部署加强地方政府投融资平台公司管理;6月13日, 中国政府网公布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 (国发[2010]19号, 下称《通知》) , 要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务, 并对融资平台公司进行清理规范;同时, 财政部于2010年8月19日公布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》 (财预[2010]412号) , 对前述《通知》中的相关内容作了进一步明确的阐释。可以说, 本次政府融资平台的风险防控已上升至国家高度。目前各相关单位如银行、政府部门正在根据国务院的《通知》要求, 并按照各主管部门如银监会等的布署进行前所未有的严格检查, 以期最后有效排解地方政府融资平台的风险。那么如何长远有效地化解政府融资平台风险呢?

(1) 辩证看待地方政府融资平台风险。

首先从总量上看, 尽管至2009年末, 地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元, 同比增长70.4%, 占一般贷款余额的20.4%, 全年新增贷款3.05万亿元, 占全部新增一般贷款的34.5%。来自银监会的统计数据显示:到去年6月末, 全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司, 其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看, 债务率为97.8%, 部分城市平台公司贷款债务率超200%;而目前即使地方融资平台的负债为7万—8万亿, 而我国2009年国内生产总值现价总量为340507亿元, 地方融资平台负债仅相当于GDP的20%多, 加上名义指标的公共债务余额 (占GDP的比重不超过20%) , 即政府债务占GDP的40%, 仍处世界各国的最低端;更加上我国国内生产总值保持着年约9%的增长速度, 因此只要控制好融资平台后续的增速, 使债务和经济的增长保持一个良性循环, 目前的存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放, 不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机 (2) ;其次从结构来看, 我国的地方性债务尽管有7.38万亿元, 但老债4万亿元, 新债则达3万亿元多, 且我国的地方融资平台债务往往是长期性的, 因此实际上分摊到每年的还款额较有限, 只要合理安排好还款资金, 应不会出现无法归还到期债务本息的情况;同时, 上述债务中对应的项目许多是有自身偿债能力, 随着项目的投产, 对应的收益或现金净流量亦可以部分归还上述债务。

(2) 检查可限时, 管理则需常态。

由于我国政府融资平台总量上仍处于可控范围, 因此, 当前的检查更重要的是了解现状, 是传达政府整顿政府融资平台的决心, 以便使后续融资能在规范基础上进行;而对于检查中发现的问题更重要的在于促进其逐步规范;如对于符合条件的政府融资平台类贷款予以正常保留, 而对不符合条件的, 更主要强调项目上的完善, 使其逐步符合条件, 并最终“纳入一般公司类贷款进行管理”;对于无法完善的政府融资平台类贷款才要求“银行不追加贷款”, 而“地方各级政府要采取有效措施, 落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务, 要按照协议约定偿还, 不得单方面改变原有债权债务关系, 不得转嫁偿债责任和逃废债务”。可以说, 检查的目的是了解现状, 解决问题则应采用常态化管理, 并不能采取“一刀切”的限时解决措施;否则, 将极容易导致坏帐的产生, 银行资产质量下降, 地方政府则出现搭便车现象, 还款意愿下降, 政府信用恶化, 最终加重社会信用下降。

(3) 宏观透明化的总量管理。

对于地方政府融资平台的风险防范, 从宏观上, 一方面着重于防范系统性风险的总量管理, 制定合理的地方政府债务规模。地方政府债务总量控制是防范政府融资平台的第一道关, 只有在宏观上保持合理的总量规模, 而不超越政府财力可承受之重, 才能使微观层面的防控措施得以有落实的空间。实际上, 地方政府融资平台的融资解决的是当前政府投资需求与资金来源的不匹配, 只要这种不匹配存在, 只要政府有投资需求而又没有相应的内部资金来源, 政府必然要采取各种融资措施;而无法依靠自身建成后运营收入作为还款来源的基础设施等公共产品 (公益产品) 的建设资金最终的还款来源必然来自于政府的财政收入等, 而当前提出的诸如地方政府融资方式多元化, 如允许地方政府发债、允许民间投资、资产证券化、政府信托产品等、融资主体股权多元化如引入民间资本等均最多解决的是上述不匹配的问题, 并不能实质性的解决融资的到期还款来源问题, 亦不能解决融资的系统性风险;即使采取融资方式多元化、融资主体股权多元化等, 若没有宏观上的总量管理, 一旦出现债务负担过高, 出现后续资金来源无法满足到期债务本息甚至到期利息的归还, 最终导致原由银行承担的融资风险转化为社会风险如民间投资的投资风险、政府债券的购买者的购买风险等, 从而导致融资的系统性风险爆发, 给社会带来极其严重的后果。可以说, 宏观上的总量管理, 不仅解决上述“不匹配”的问题, 同时解决的是“不匹配”情况下可允许的安全融资规模问题, 解决的是到期债务本息的有序还款来源问题。

另一方面, 加强透明化管理。地方政府融资平台负债并不可怕, 可怕的是无法准确计算负债规模。只有各级政府对各级融资平台实现全口径透明化管理, 防范目前以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算, 举债资金使用的预算约束不到位等再次出现, 才能准确核算真正的负债规模, 才能做到总量管理。

(4) 微观上分类管理, 规范发展。

虽然地方政府融资平台实际上在应对诸如次贷危机等重大经济危机时成为有效的调控手段之一, 但从长远发展角度考虑, 我们必须加强地方融资平台的分类管理、规范发展。首先, 要加强地区分类。虽然地方政府融资风险总体有所上升, 但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力较强, 而负债水平相对较低, 债务风险较小。这就需要在评估的基础上差别化地、动态地对待。同时, 我们要依据《通知》要求, 区分不同类型和不同性质的融资平台, 实行分类管理, 对于融资平台的不同性质融资平台贷款亦实行分类管理;对于最终符合条件的融资平台贷款, 将纳入一般公司类贷款管理;对于最终无法符合条件的融资平台贷款, 则与相应的政府协商, 制定切实可行的偿债计划逐步归还贷款;在分类管理中, 既要避免着把政府融资平台及其贷款的扩大化倾向, 又要避免掩盖政府融资平台及其贷款的风险现状, 造成无法实现透明化管理;最后, 银行业及政府融资平台对后续政府融资平台贷款实现规范申请、发放、使用。对于后续新的政府融资平台贷款, 各商业银行要执行“信贷审慎性管理规定”, 严格落实“人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求”, 实现规范发放;而融资平台公司融资行为同样必须规范, 如“严格执行相关部门的担保规定”、“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目, 以项目法人公司作为承贷主体, 并符合有关贷款条件、国家政策规定”等, 同时“按照规定用途使用资金”等。只有对后续政府融资平台贷款实现规范申请、发放、使用, 才能防止平台贷款的违规发放、使用, 才能响应宏观上透明化总量管理的要求。

参考文献

[1]巴曙松.不宜过分夸大地方投融资平台风险.东方网文汇报, 2010-05-11.

[2]地方举债融资欠债超7万亿.燕赵都市报, 2010-05-12.

[3]国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知.国发 (2010) 19号.2010-6-10.