地方政府审计

地方政府审计（通用12篇）

地方政府审计 篇1

在我国的法律法规中, 各级地方政府不能用任何的名义向银行贷款, 预算要有合理明确的思想, 不允许对特殊情况进行担保。然而事实上地方政府债务来源广泛, 种类繁多, 数额巨大。地方经济建设的主要资金是来源于地方政府债务资金。

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

[2] .李玲, 卢红柱.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究, 2012.08.

地方政府审计 篇2

政府审计是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。审计理应把对权力的监督和制约作为一项重要职责。从审计的产生和发展过程来看，查错防弊——对权力的监督和制约一直是政府审计的主要工作。政府审计要在制约和监督权力方面发挥应有的作用，对权力的监督和制约是新时期党和国家赋予审计机关的新职责，具有特殊的现实意义和深远的历史意义。

一、地方政府审计职能软化的表现

从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，均表明政府审计已发展到能对权力监督和制约的水平。但是，着审计难、反映难、处理更难的现象，地方审计机关，难以进行有效的监督和制约。审计职能软化主要表现在以下方面：

二是依法独立实施审计监督缺乏必要的保障。特别是基层审计机关经常容易遇到以权压审计的现象，“维权”工具，同时，由于缺乏必要的审计干部保护机制，离，甚至降职、免职的情况。

《审计法》要求对审计机关履行职责所需经费，但在实际操作中，地方各级这在客观上有些审计机关的审计经

有些经济监督部门如财政、物价、工商以及政重复审查，问他们的主要内容为工程造价审核、财务最后由财政就实质内容和评审对象而言，财政部门对建设项目的评审工作与审计机而在新的基建财务制度中，规定了建设项目财务竣工换言之，今后国家建设项目的竣工决算将面临审计完后再审批，还是批完后再审计的问题；对建设单位来说，也存在重复审查之嫌。

五是大规模审计派出机构与地方审计机关重叠。由于审计机关用人权、财权都集中在各级政府手中，财政部门、地方政府的意见自然一言九鼎，甚至大面积损害了基本审计数据的可靠性。据统计，多年来，审计署特派办（特派员办事处）查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为27倍，最高则达到113倍。为解决这一问题，审计署不得不用变通的方法加以解决，大规模派出审计特派员，并在特派员的领导下设立特派办。审计署特派员行政级别高——正司级，并接受审计长的直接领导。这一类似于巡抚大员的制度尽管能发挥相当大的作用，但这一作用的背后掩盖的问题却是地方审计部门的废驰和国家财政的浪费，以两套班子行同一职责，反映的是普遍的制度性导致的地方审计的职责缺失。

二、强化地方政府审计职能的对策

第一，强化政府责任。我国自设立政府审计机关以来，审计影响逐渐扩大，但从审计效果看，虽然宪法和审计法赋予了政府审计机关相应的职责，但审计的开展还要依赖于领导的重视程度。

对政府审计机关指出的问题，多数被审计单位积极整改，但在有些情况下，有些被审计单位对审计问题过度自我辩护，或对审计问题置若罔闻，即使执行审计建议，也最多是一些行政处罚手段，审计效果和社会期望相差很大。究其原因是一些政府部门缺乏责任意识。我国正处在改革的关键时期，政府改革也正在攻坚阶段，只有政府部门充分认识到并勇于承担自身责任，立法部门和社会公众积极监督，政府审计才能真正发挥作用。

第二，转变政府审计形象。长期以来我国政府审计侧重于财务审计，主要履行审计监督职能，人们对审计的认识是：只有查出大案要案审计才算成功。因此，经常处于尴尬境地，审计效果也有失众望，法型体制，加强审计与立法的联系；转变政府审计职能，组织和政府部门重复监督的现象，减少资源的浪费，内部控制和风险预警等体制问题，审计向绩效审计、政

第三，构建审计文化。当前，审计精神培育、审计价值取向、审计形象树立，审计文化建设就是在信念和行为准则，审计组织提倡什么，崇尚什么，这比强迫命令更有效。第四，提升审计人员素质水平。对审计人员的素质提出了新的、在此过程中，强化战略思维，培育辨证思维，解决审计人员更新观念和思维高度

地方政府审计独立性软化问题探究 篇3

关键词：政府审计；独立性；独立性软化

一、引 言

所谓政府审计，是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性，以及提供公共服务的质量进行审计。其实质是对受托经济责任履行结果进行独立性的监督。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预决算审计。从现阶段政府审计所处的法律地位、拥有的审计资源、审计人员的专业技术水平等各方面看，政府审计已发展到能够对权力监督和制约的水平。但是，目前地方政府审计仍然面临着较为突出的审计独立性软化问题。

二、地方政府审计独立性软化问题

（一）政府审计的领导体制问题

我国国家审计制度总体上属于行政领导型，审计署是全国最高审计机关。我国《审计法》规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关， 分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，行政上受同级政府的领导。”这种体制在很大程度上与我国国情有良好的相容性和适应性，在运行过程中促进了我国审计事业发展。但是，由于受行政机关的干预和领导，行政领导型的审计职能发挥受到限制，独立性软化。这种双重领导体制的缺陷反映到审计实践中，表现为政府审计机关监督行政机关的行为，又受到行政机关的干预和影响，最终会造成“以权压审”的现象。

（二）政府审计范围和审计职能问题

由于我国审计准则并未对政府审计范围作出明确规定，因此，在我国地方政府审计实践中，主要是根据《审计法》来确定审计范围，对政府机关、国有企业等开展真实性和合规性审计，而经济效益性审计比较少，且经济效益审计局限于揭露管理不善、决策失误造成损失和国有资产流失。政府审计范围狭窄，无法满足我国经济发展对政府审计的新要求，无法适应政府审计的最新发展趋势，不利于我国政府审计的发展。我国政府审计机关的职权包括检查权、调查权、建议权、报告权和部分处理权。 如《审计法》第三十四条规定：“审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为有权予以制止，制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。”这说明审计机关拥有一部分处理权和经济处罚权，但权力小，且受到有关部门的影响和制约，审计职能不能充分发挥。

（三）政府审计人员问题

由于目前法律的不健全，没有建立审计人员的经济赔偿制度，导致审计实践中，审计人员不需承担多少法律责任，审计人员在执行审计业务时，很可能迷失在权力与利益中，难以维护审计的公正与权威。此外，在我国，地方各级审计机关的正职领导人由本级政府行政首长提名，本级人民代表大会常务委员会决定任免，报上一级人民政府备案；副职领导人由本级人民政府任免。即各级审计机关主要负责人的提名和任免，都要由同级政府决定，也就是直接受到被审计单位的控制。政府掌握着审计负责人任免、调动、奖惩等的主要权限，显然很大程度上影响审计人员能否独立地开展审计工作。

（四）政府审计经费问题

《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”具体办法是：（1）同级政府以预算的形式核定一定数额的行政经费，以维持正常的人员费用开支和必要的行政办公经费；（2）同级财政部门核定少量的事业补助经费，主要用于弥补行政经费开支的不足；（3）同级财政部门按照审计工作计划拨入的审计办案经费或按财政部有关规定拨入的其他经费，这部分经费要占整个审计经费的一半以上。这种法律制度安排虽然为政府审计机关的经费独立提供了法律上的保证，但由于政府审计履行职责所必需的经费是由本级政府予以保证的，审计机关能不能得到所需经费要由被监督的财政部门决定，因此，审计机关经常在加强监督和经费保障两者之间进行艰难选择，这严重影响了审计工作的顺利开展。

三、解决地方政府审计独立性软化问题的对策和建议

（一）改革政府审计领导体制

我国地方审计机关受到地方政府和上级审计机关的双重领导，这种双重领导体制导致了我国地方审计机关相对于地方政府的独立性没有表现出来，审计机关在人员配备和奖惩、经费来源等多方面受制于地方政府。为加强审计机关独立性，可以实行审计机构的集中领导、统一管理的垂直领导体制，即各级政府审计机构均由国家审计署集中领导、统一管理，在机构设置、人员配备和奖惩、经费来源等方面一律按照自上而下，垂直层层管理的原则。这样，可以消除地方政府的行政干预，保证中央政府的调控力度，同时加强地方政府审计的独立性和公允性。

（二）完善政府审计的法律法规

由于我国政府审计相关法律和准则中对机构设置、审计范围、审计人员职责及审计风险等方面规范的过于笼统，因此需要对现有法律进行修改和完善，以便明确政府审计机关的机构设置、经费来源、审计范围、审计职则以及审计人员的配备和奖惩等内容。首先，应在法律中明确政府审计的范围，具体包括中央和地方政府财政预决算、信贷资金投放、国家掌管的企业集团、重大投资项目、公用建设项目和财政拨款的政府部门和事业单位等方面。为顺应经济的发展，经济效益性审计应成为审计的重点内容。其次，应在法律中具体明确审计机关的职责，审计机关应拥有行政处理权和经济处罚权，以此来促进审计职能的实现，防止审计独立性软化。最后，应在法律中具体规定审计人员的法律责任，即应明确、详细地规定政府审计人员在什么情况下，应承担什么法律责任。在法律责任中应增加对审计人员的经济赔偿责任，以增强审计人员的责任心。

（三）改变政府审计经费的来源

地方政府审计机构的经费来源于本级人民政府，这种经费来源机制制约了审计机构职能的充分发挥。为此，可以采用由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，报请上一级审计机关批准，并由国家审计署直接拨付审计经费，上一级审计机关对审计经费的使用情况进行监督管理。这种自上而下的审计经费管理方式，能够避免地方政府利用审计经费干扰审计机关职责的行使，促进审计独立性的实现。

（四）提高审计人员的工作独立性

审计人员是具体实施政府审计的主体，审计人员工作的独立性直接影响到审计结论的客观和公允。因此，首先，各级地方政府应着手大力提高审计人员的素质，审计人员除了具备审计、会计等专业知识和方法外，还需要具备计算机、基建工程、财政金额、政策法规等相关知识和技能，并具备良好的表达和社交能力。其次，改变审计人员岗位的管理体制，通过立法，改变地方政府对审计工作岗位的牵绊和影响，由上一级审计机关直接负责审计工作岗位的调整和审计人员的聘任。实行审计人员定期轮岗制度，加强审计工作岗位的管理和监督，提高政府审计的效率，保证审计工作质量。最后，加强审计人员的继续教育工作，审计对象的特殊性决定了专业知识和查账能力是做好审计工作的基础，审计人员应仿照会计人员实施继续教育制度，继续教育工作应由上级审计主管部门统一实施，继续教育的内容包括财务收支、审计信息化、会计准则、基础建设等方面。通过继续教育，加强审计人员之间的学习交流，拓展工作视野，提高业务技能素质。

参考文献：

[1] 刘家义同志在全国审计工作会议上的讲话[J].审计研究，2009，（1）.

[2] 蔡春，李江涛，刘更新.政府审计维护国家经济安全的基本依据、作用机理及路径选择[J].审计研究，2009，（4）.

地方政府审计 篇4

一、如何满足审计证据的充分性和适当性

《国家审计准则》第八十四条规定, 审计人员获取的审计证据, 应当具有适当性和充分性。

适当性是对审计证据质量的衡量, 即审计证据在支持审计结论方面具有的相关性和可靠性。相关性是指审计证据与审计事项及其具体审计目标之间具有实质性联系。可靠性是指审计证据真实、可信。

充分性是对审计证据数量的衡量。审计人员在评估存在重要问题的可能性和审计证据质量的基础上, 决定应当获取审计证据的数量。同时还需要关注一下证据提供者在审计证据上签名盖章的问题。《国家审计准则》第九十四条规定, 审计人员取得证明被审计单位存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及其他重要审计事项的审计证据材料, 应当由提供证据的有关人员、单位签名或者盖章; 不能取得签名或者盖章不影响事实存在的, 该审计证据仍然有效, 但审计人员应当注明原因。审计事项比较复杂或者取得的审计证据数量较大的, 可以对审计证据进行汇总分析, 编制审计取证单, 由证据提供者签名或者盖章。

上述内容给了我们三个提示, 一是审计证据应当由提供证据的有关人员、单位签名或者盖章; 二是如果不能取得签名盖章不影响证据的证明力, 但是需要由审计人员注明不能取得签名盖章的原因; 三是审计事项比较复杂或者取得的审计证据数量较大时, 可以编制审计取证单, 由证据提供者在审计取证单上签名盖章, 但是还需要索取审计证据, 只是不需要在后附的审计证据上逐页签名盖章。

二、地方政府性债务审计对审计证据的特殊 要求

地方政府性债务审计, 是国务院部署的一项重要工作, 是全国审计机关的一项重要任务。通过审计, 摸清当前地方政府性债务的基本情况, 不仅可以为中央经济决策提供重要参考, 也可以为地方各级政府加强本地区政府性债务管理提供基础数据和情况, 具有十分重大的意义。为确保审计的债务数据和其他相关数据真实、准确和完整, 就要求审计人员要严格按照《国家审计准则》关于审计证据的要求, 及时、合法、适当并充分地收集并整理审计证据。

1. 及时取得审计证据。地方政府性债务审计, 涉及的单位多, 涉及的金额大, 为了防范审计风险, 就要求审计人员在具体审计过程中, 及时、迅速完成取证的必要步骤。审计人员没有时间重复取证, 有些相关单位可能只能去一次, 就应当尽量把涉及这个单位的所有各笔款项的证据都取全, 不能今天去一趟取一笔, 明天去一趟再取下一笔。如果审计人员在采取各种措施仍无法用证据证明客观事实时, 必须按照《国家审计准则》的要求, 不作出审计结论。心存侥幸, 认为即使发生行政诉讼, 也可以在诉讼过程中继续收集证据的想法是错误的。即使经过上级审计机关行政复议的案件, 上级机关在行政复议的过程中收集的证据也不能作为证明原行政行为合法的依据。因为《中华人民共和国行政复议 法》规定, “复议机关在复议过程中收集和补充的证据, 不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。”

2. 取证要合法, 必须保证实体公正和程序公正。《国家审计准则》对无法获取审计证据时可以采取其他必要的措施或者不作出审计结论的新要求, 体现了严谨的法治精神。审计人员必须充分认识到, 完全以客观事实来执法, 在现实上是不可能的。过去发生的事实, 总有一部分不可能为现在所百分之百地真实还原求证。而且, 有限的审计资源也不允许做这种无休止地证明。理解了这一点, 对《国家审计准则》审慎作出审计结论的要求也就有了比较深刻的认识。因此, 审计机关在运用审计证据作出审计结论时必须严格执行《国家审计准则》的要求, 维护法治精神。这就要求审计人员在地债审计中要严格按照法定的取证程序, 尊重取得的审计证据, 一切以证据说话, 是什么情况就认定什么情况。

3. 取证要适当和充分。《国家审计准则》对适当性和充分性有明确的规定, 解释的也很详细。要充分理解对质量方面要求的适当性和对数量方面要求的充分性。只有同时满足质量和数量两方面的要求, 才是能够据此作出审计结论的有效审计证据。

三、举例说明地方政府性债务审计的审计证据

下面结合黑龙江省某市政府性债务审计的实例, 具体介绍审计证据的取得和审计工作底稿的编写。

审计事项是一个地市级地方政府融资平台的一笔12亿元的涉债务项目, 市财政提供的项目名称是“**湖污染治理项目”, 金额12亿元。

我们选取这个项目是因为其金额较大, 市财政局提供的数字是全市政府性债务一共60多亿元, 市融资平台公司39亿元, 这一笔就是12亿元, 因此更具代表性。在融资平台公司, 审计组先了解这12亿元债务的情况, 得知此笔债务发生在2009年, 是融资平台公司通过发行公司债券的方式向公众融资取得的, 据此, 审计组要求对方把相关资料提供出来。最开始的资料是申请融资的请示材料, 还有可行性研究报告。通过查阅可行性研究报告, 初步发现12亿资金使用中存在问题。其中7. 6亿用于** 湖污染治理, 2. 08亿用于偿还公司在市商业银行的贷款, 2. 32亿用于补充公司资本金。债券发行是通过国内某大型证券公司在上交所公开发行的, 因此审计组要求被审计单位提供与证券公司签订的债券发行协议, 而债券的发行必须经过国家发改委、中国人民银行和证监会的批准, 又要求被审计单位找出“国家发改委批复”。至此, 事实初步明了, 12亿元并非全部为地方政府性债务。审计组又剖析2. 08亿元还银行贷款的情况, 经过查询最初银行贷款的协议, 资金用途为公司经营性“土地储备”。

审计组依据上述审计过程认定审计证据, 编写审计工作底稿。根据充分性和适当性原则, “国家发改委的批复”、“中国证券报公司债券发行公告”、“与证券公司签订的承销协议”、 “债券入账凭证及相关票据”和“2. 08亿元商行贷款合同”等就被认定为审计证据, “相关请示”、“可行性研究报告”等就不作为审计证据了。

审计组编写的审计底稿如下:

底稿一———某市融资平台公司2009年发行12亿元公司债券

* 月* 日, 在“融资平台”查阅了 ** 资料 ( 具体列举资料名称) , 取得了***证据 ( 列证据名称) 。

审计认定:

1. “融资平台”发行12亿元公司债券中的7. 6亿元为“政府融资平台公司为公益性项目———** *湖污染治理项目举借, 由非财政资金偿还, 且地方政府未提供担保的债务”, 即第三类债务 ( 注: 一类债务是用财政资金偿还的债务; 二类债务是用非财政资金偿还但政府提供担保的债务; 三类债务是为公益事业举借, 由非财政资金偿还, 政府也未提供担保, 但在特殊情况下政府需要救助的债务) 。

2.“融资平台”发行12亿元公司债券中的2. 08亿元, 为融资平台为了经营性的“土地储备”而举借的债务, 由公司经营收入偿还, 不属于此次地债审计确定的债务范围。

3.“融资平台”发行12亿元公司债券中的2. 32亿元, 为融资平台用于补充公司经营资本金而举借的债务, 由公司经营收入偿还, 不属于此次地债审计确定的债务范围。

本着“一事一稿”的原则, 底稿一完成。其结果将市财政上报的12亿元地债审减为7. 6亿元, 审减额4. 4亿元, 审减率36%。

底稿二———融资平台7. 6亿元**湖污染治理项目资金拨付及使用情况

* 月 * 日, 通过查阅融资平台2009年至2013年银行账、往来账, 发现7. 6亿元资金在2009年拨出2笔, 一笔383万元拨给“市建设局”, 用途为“**公司拆迁补偿款”, 另一笔1641万元, 拨给“市城防局”, 用于“**湖城防建设”。经过延伸审计调查市建设局和城防局相关账目及票据发现, 市建设局实际支付“**公司拆迁补偿款”381万元, 也就是说融资平台的拨款比实际支付多了2万元; 市城防局实际支付“**湖污染治理项目指挥部”1516万元, 同样, 融资平台的拨款比实际支付多了125万元。审计取得了***账目及票据等证据。

审计证据是非常重要的审计范畴之一, 在审计发现问题定性和处理处罚中起着关键性的作用。地方政府性债务审计是一项特殊的审计项目, 时间紧、范围广、社会影响大, 对审计证据的质量和数量有特殊的要求, 更加需要审计人员及时并合法地取得审计证据。只有充分理解适当性和充分性的内涵, 才能去伪存真、保质保量地认定审计证据, 为审计定性和进一步处理处罚奠定坚实的基础。

摘要：审计证据是非常重要的审计范畴之一, 在审计发现问题定性和处理处罚中起着关键性的作用。地方政府性债务审计对审计证据有特殊的要求。通过实际审计案例解读如何及时合法地取证, 并满足充分性和适当性的要求。

地方政府审计 篇5

2014年1月23日，我省发布了《全省政府性债务审计结果》公告。围绕此次公告有关内容，记者采访了吉林省审计厅总审计师邹积新同志。

1.记者：我省政府性债务资金主要用在哪些方面？发挥了什么作用？

答：近几年，我省经济社会处于快速发展阶段，基础设施、民生工程等方面资金缺口较大，仅靠财政资金投入难以满足需要。从审计情况看，我省地方政府债务资金有88.44%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，其余债务资金用于工业、能源等方面。如，我省债务资金用于省内高速公路建设，用于长春市内快速路建设、城市轻轨和地铁方面建设，目前，多数项目已经发挥经济效益和社会效益，方便了老百性的出行。可以看出债务资金的投入，为全省经济社会发展、加快基础设施建设、改善民生和保护生态环境等发挥了重要作用，形成了大量优质资产，产生了较好的经济效益、社会效益和生态效益。

2.记者：近年来我省在加强政府性债务管理方面采取了哪些措施？

答：省委、省政府高度重视政府性债务问题。2011年以来，省政府有关部门和地方政府积极采取有效措施完善相 关制度，化解存量债务，清理规范地方政府融资平台公司等，取得一定成效。

一是政府性债务管理制度逐步完善。2011年以来，省政府有关部门和地方政府出台多项制度，规范和加强政府性债务管理。财政部门完善了国债和地方政府债券发行相关管理办法，组织清理规范了地方政府融资平台公司，建立了地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况；金融监管部门加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管理，贷款规模得到有效控制；地方各级政府相继出台债务举借、偿还、使用和管理等方面制度86项。

二是债务风险防范措施不断强化。截至2013年6月底，全省有4个市级、26个县级建立了债务风险预警制度；省级、7个市级、12个县级建立了偿债准备金制度。同时，中央和地方政府采取明确偿债责任等措施化解存量债务。

三是地方政府融资平台公司偿债能力有所增强。2010年以来，我省各地按照国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)的要求，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。与2010年相比，2012年省市县融资平台公司平均每家资产增加7.83亿元，平均资产负债率下降3.77个百分点。

3.记者：如何评价我省政府性债务的风险情况？

答：审计结果表明，从我省经济发展水平、政府性债务的现状，以及资产与负债的相互关系看，我省政府性债务风 2 险总体可控。

一是全省总债务率处于风险可控水平。截至2012年底，全省政府负有偿还责任债务的债务率为75.98%。若按照2007年以来，各全省政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的最高比例折算后，总债务率为84.13%。总的来看，全省债务率并不高，处于可控水平。

二是逾期债务率处于较低水平。截至2012年底，全省政府负有偿还责任债务除去应付未付款项形成的逾期债务后, 逾期债务率1.79%;政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.29%和3.12%。

三是从政府性债务与政府资产的对应关系上看，我省政府性债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障。全省政府性债务是经过多年形成的，债务余额也将在较长一段时间内逐渐偿还，随着未来我省经济增长将为债务偿还提供根本保障。

综上分析，我省政府性债务风险总体可控。

4.记者：审计发现政府性债务管理中存在哪些主要问题，产生的主要原因是什么？

答：此次审计发现政府性债务管理中存在的主要问题有：

一是地方政府负有偿还责任的债务增长较快，年均增长 3 13.6%；二是部分地方和行业债务负担较重；三是地方政府性债务对土地出让收入有一定程度依赖；四是部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。这些问题必须引起高度重视，及时采取有效措施加以解决。

产生上述问题的主要原因：一是我省经济、社会处于快速发展阶段，市政建设、交通运输、保障性住房、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目建设都需要大量资金投入，但由于财税体制不够完善，地方政府财力有限，基础性、公益性项目建设存在资金缺口，地方普遍通过举债弥补资金缺口。二是地方政府性债务管理制度尚不健全。三是地方政府性债务的预算管理、规模控制和风险预警等制度执行不到位。

5.记者：针对当前我省政府性债务管理现状，审计提出了哪些建议？省政府对加强政府性债务管理已采取了哪些措施？

答：针对当前我省政府性债务管理现状，审计机关已向有关部门和地方政府提出以下5个方面的建议：一是建立规范的政府举债融资机制；二是加强对市县政府债务的监管，对违规提供担保，违规使用债务资金的要追究相关人员的责任；三是防范变相融资，继续清理规范融资平台公司；四是把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围；五是积极组织对政府性债务问题整改工作。

省委、省政府高度重视政府性债务问题，正在研究出台 4 《吉林省人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见》，将明确政府性债务性质其使用范围，建立政府性债务计划编制程序和举债审批程序，加强政府性债务资金使用和偿还管理，加强政府性债务融资成本控制，加强预警体系建设和债务规范控制，有效防范化解债务风险，明确监督管理责任和加强绩效考核。相关部门和地方各级政府积极完善制度，将陆续出台新的措施。随着各项政策措施的落实到位和改革的不断深化，相信我省有能力切实解决好政府性债务问题，确保不发生系统性、区域性财政金融风险。

6.记者：下一步如何加强对政府性债务的审计监督？ 下一步，我厅将组织全省审计机关持续进行地方政府性债务跟踪审计。重点揭示违规变相举借政府性债务、盲目过渡举债、违规提供担保、违规使用债务资金、融资平台公司清理规范不到位、债务管理制度不健全和未建立有效的风险应对处置措施等问题。

一是深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明。

二是强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。改变因缺乏问责机制所导致的领导干部无视举债规模和债务风险的现状，强化在领导干部经济责任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债等情况纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避 5 免地方政府的短期行为。

关于地方政府治理中的审计学研究 篇6

【关键词】地方政府 治理 审计学 研究 经济 建设 审计监控体制

近些年来对于加强地方政府的经济建设和经济管理，国家和地方政府不断出台新的政策和体制，在不断的实践中获得较高的可行性价值。本文中对我市对我市2012年1月～12月实施审计监控前和2013年1月～12月实施审计监控制度，现阐述如下。

一、基本情况

对我市2012年1月～12月实施审计监控前和2013年1月～12月实施审计监控制度，我市在进行审计监控前后未引进和建设新的大型投资和建设。仅仅进行相关的基础城市设施建设、美化环境管理等。

二、实施审计监控前后审计体制

（一）实施审计监控前体制

在我市实施审计监控前，审计管理主要在与相关部门和企业在更换监管领导和法人代表时进行审计核算和资产清查，对存在经济问题的部门、企业、和工程建设进行经济审计处理，对处理结果进行统计和分析，对存在问题进行相关的处理。

（二）实施审计监控体制

实施审计监控体制主要是针对我市内的经济和建设进行审计监控管理主要内容为：第一，评估：对我市经济水平、年增长情况和比例进行准确的评估，债务情况进行清查，并且进行详细的统计和分析，依据结果进行下一年的经济支出、建设制定详细的计划。第二，监控体制：对我市新投资建设和立项工程的审批和贷款等进行严格的监控，对资金数量较大的企业扩建和资金支出实施监控政策，帮助政府对资金的收入、支出和流向进行严格的监控，减少风险性投资、风险性贷款、具额贷款的比例，对其可行性进行多部门的讨论，具备实际可行性和资金流向明确的进行审核、批示。第三，债务监控：对政府财政的资金收入进行严格的审核计算，并且对新增债务进行严格的监管，对不合理债务或是高额债务的借贷进行严格禁止，减少政府行为的贷款、融资、担保等情况发生和发展。

（三）统计学分析

选用SPSS11.0软件进行统计学分析，计数资料采用X2检验，差异有统计学意义为P<0.05。

三、结果

实施审计监控后我市经济增长幅度36.54%、债务比例降低12.21%、民众对审计监控制度的满意度95.84%均明显优越于审计监控前经济增长幅度21.42%、债务比例降低29.46%、民众对审计监控制度的满意度68.45%，存在显著差异性，具有统计学意义（P<0.05）。

四、结语

我国目前处于体制转轨时期，市场经济体制的各项规章制度还未完全建立，各种投资制度也很不完善，地方政府投资出现了不少“政绩工程”、“形象工程”，决策不民主、不科学，导致了地方政府投资效率低下，损失浪费严重，甚至无效投资的问题，严重地影响了财政资金的使用效益。作为监督财政资金有效使用的重要方式一地方政府投资审计，在促进积极财政政策的有效实施，深化投资体制改革，加强项目管理，整顿和规范建设市场秩序，维护财经法纪方面发挥了重要的作用[1]。

目前，国际上均以审计为主要管理手段和监管方法，西方一些发达国家对政府管理和审计的成功性经验和案例，被我国借鉴和推广，逐渐应用于国家的管理和地方经济的管理。从前因我国的地方经济管理和审计缺乏相关的时间经验和理论，导致我国地方政府缺乏具体的立法条文支持、绩效审计方法体系和评价体系尚未建立等诸多因素的影响，我国政府绩效审计的实践严重滞后，特别是地方政府投资审计与国家审计署的要求差距甚大[2]。从前在财政收入每年增长的情况下，我国的公共投资资金依然捉襟见肘。究其矛盾根本，一是财政资源总量的限制；二是公共支出的效率偏低。给地方政府的管理和经济发展带来严重限制。目前面对我国经济和地方经济的飞速发展，对于经济监管、城市建设和债务管理等情况，需要审计部门的进行阶段性的管理和监督，针对实际问题进行实际化处理，对重要经济和建设问题运用多个方面和方法的论证，如可行性较高的项目应给予正确的支持和帮助，对不合理的投资和支出严格禁止审批。关注重点项目、重点资金和重点领域，促进制度完善和管理规范，推进政府科学决策和廉政建设[3]。

综上所述，在地方治理中對于经济和建设管理实施审计监控体制能够显著的提高全面经济增长、增加债务偿还比例，提高民众对审计监控制度的满意度，增加地方经济和建设的全面管理，有效性较高，体征政府形象和管理力度，适宜广泛推广应用[4]。

参考文献

[1]宋常，胡家俊，陈宋生.政府审计二十年来实践成果之经验研究[J].审计研究，2006，（3）：33-37.

[2]尹希果，陈刚，潘杨.分税制改革、地方政府干预与金融发展效率[J].财经研究，2006，（10）：36-40.

[3]梅桂发.关于地方政府性债务审计的思考[J].审计与理财，2011（11）：19-20.

[4]谈劲松，宋顺林.国家审计与国家治理：理论基础和实现路径[J].审计研究，2012，（2）：3-8.

地方政府审计 篇7

(一) 西方国家结构与财权形式

现代国家结构有两种基本形式, 即单一制和联邦制。单一制国家是由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权的国家, 联邦制国家是由两个或两个以上的成员单位联合组成的联盟国家或国家联盟。相比较而言, 联邦体制下的各个邦、州的可以获取相较于单一制下的各个行政区域更高的自主权力。从国家结构形式来看, 联邦制并不必然代表地方分权与自治, 单一制也并不必然排斥地方分权与自治。无论是在单一制国家还是在联邦制国家, 分权对于政治效率、经济效率都具有积极的促进作用。分权使得中央政府和地方政府之间原来较为单一的垂直化管理的关系变得更加复杂, 但中央政府与地方政府关系的核心仍然在于财政关系, 中央政府向地方政府分权的主要内容体现在财政分权。财政分权的制度又被西方学者描述为财政联邦主义, 是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围, 并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构, 使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型, 并积极参与社会管理, 其结果便是地方政府能够拥有合意与合适的自主权进行决策。财政分权的出现是由于地方政府和消费者较中央政府可以获取更多的地方资源信息和地方消费偏好, 从而做出更有利于地方的经济决策 (Hayek 1945) 。

(二) 我国中央与地方政府间的财政权力安排

在财政分权体制下, 我国中央政府与地方政府的财政权力安排主要表现在以下方面: (1) 预算编制层次的划分。刘银喜 (2008) 指出:“财政联邦制下的中央与各级地方政府间的财政关系相互独立, 地方财政也是一级独立的财政, 地方政府制定本级政府预算, 自求财政平衡, 中央政府预算一般不包括地方政府预算。”我国1994年颁布的《预算法》规定:规定国家实行一级政府一级预算, 设立中央、省、市、县、乡 (镇) 五级预算。同时, 还规定中央政府预算由中央各部门的预算组成, 地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。就预算编制的层次而言, 我国的预算制度严格的区分了中央预算和地方预算, 预算层次的明确划分给予了地方各级政府根据地方的客观条件来充分安排和调度当地资源的权力, 使得预算的编制能更加因地制宜的发挥效用。 (2) 财政收入范围的划分。为调动地方政府的积极性, 我国于20世纪80年代开始向地方政府下放财政权力, 实行“划分收支, 分级包干”财政体制。为增强中央财政集中度, 提高中央调控能力我国于1994年进行了财政分税制的改革, 中央适度的收回了部分财政权力, 从而形成了较为稳定统一的中央—地方财政收入分配机制。实行分税制后, 形成了中央税和地方税 (中央和地方共享税) 。其中, 中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收, 地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库, 分别支配, 分别管理。中央税归中央政府管理和支配, 地方税归地方政府管理和支配。除税收之外, 地方政府的财政收入还包括各种预算外的行政事业收费和地方国有企业的收益, 在我国地方的行政事业收费是地方财政收入的重要组成部分。 (3) 财政支出范围的划分。财政支出范围的划分体现出各级政府应该承担的财政责任。西方发达国家的财政支出主要集中于公共产品的支出, 而我国政府的财政支出从结构来看, 可以分为直接用于企业和促进经济发展的各项支出、政府本身支出以及公共服务开支。各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分, 宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定, 但没有通过立法对各级政府的财政支出范围加以明确划分, 造成实际上各级政府的支出项目并没有明显区别。熊波 (2007) 认为:“除如国防、外交等少数特殊项目外, 中央政府的财政支出项目与地方政府的支出项目类似。”

二、地方政府审计与政府间的代理关系

(一) 财政分权体制下中央与地方政府间存在委托代理关系

对财政权力的重新安排, 意味着“中央政府—地方政府”的委托代理关系的建立。这其中, 中央政府是委托人, 地方政府是代理人。作为代理人, 地方政府是在最大化自己的利益的基础上为中央政府努力的, 中央政府想要得到的最优结果必须符合地方政府的利益。为此, 中央政府需要设计一系列合同来激励地方政府, 实现激励相容。中央政府对地方政府的激励体现在两个方面:一是通过设计一套薪水制度将地方公务员的收入与地方财政挂钩, 鼓励地方提高财政收入水平, 进而增加国家的财政收入;二是通过设计晋升制度将地方公务员的晋升与地方的经济水平挂钩, 实现全国整体经济水平的提升。尽管中央政府通过各种形式的合约安排给予地方政府官员各种激励, 但这些激励也有可能使得地方政府的财政行为方式与中央政府想得到的结果相违背———地方政府机构作为代理人做出的经济决策是为了增加自己的利益而不是充分考虑到国家的宏观利益。我国的历史经验也表明, 中央政府过度分权给地方政府会使得激励过度, 造成地方政府的不理性行为。我国1980年曾经大幅下放财政权力, 实行“划分收支, 分级包干”财政体制, 其结果是地方在财政利益的刺激下, 重复建设严重, 地区产业结构趋同, 地区间相互封锁, 盲目竞争, 阻碍了“统一市场”的形成。从国家宏观经济的角度来说, 没有监管措施的财政分权会浪费了大量的经济资源, 经济的发展失去了效率, 这与财政分权的初衷是相违背的。

(二) 地方政府审计可以稳定政府间的代理关系、优化财政分权制度

造成地方政府的不理性行为的原因有以下方面: (1) 激励机制不可能达到理想状态的最优。在设计一份激励合同时, 需要考虑激励的强度原则和信息含量原则。一个过强的激励强度和一个较为单一的信息含量可能导致地方政府的行为扭曲。在我国对地方政府的考核过于强调经济总量指标, 以及地方政府为增加自己的收入片面的追求财政收入的增长, 导致了地方政府为了谋取自身利益, 而牺牲了中央政府的利益。 (2) 财政权力划分的界限不明确。我国政府间的财政权力安排方式决定了政府间的职权划分可能并不完全, 界限较为模糊。地方政府会有动机利用这些制度的漏洞来寻取租金, 谋取自身利益, 这一行为可能使得中央政府或是其它地方政府的利益受到损害。 (3) 地方政府的道德风险和逆向选择。道德风险意味着尽管存在激励机制, 但仍然很难保证每个地方政府都是努力的工作。另外, 一个投机的地方政府可能会最大化自身的利益, 而对中央政府的要求视而不见。如果中央政府对这种情况缺乏有效监管, 会让真正服从中央政府安排的地方政府蒙受损失, 以至于其它地方政府纷纷效仿, 拒绝服从中央政府的要求, 产生逆向选择行为。地方政府审计的一个重要意义就在于杜绝地方政府的自私行为, 进而稳定和优化财政分权制度。中央政府要求地方政府接受审计可以使中央政府获得更多的有关地方政府的行为信息, 平衡激励的强度和信息量, 降低中央政府的代理风险, 提高整个国家的经济效率。地方政府之所以过于强调经济指标的原因在于经济指标最容易以低廉的成本被观察到。若地方政府接受审计, 中央政府将会获得更多不易观察到的信息, 中央政府从而有空间制定更加有弹性的激励政策, 使得地方政府的经济行为与激励政策相容, 财政分权的体制得以优化。地方政府违背中央政府意愿的一个重要借口就是有些财政权力的安排并没有明确规定自己的行为标准。中央政府一方面可以通过地方政府审计发现制度的缺失, 并告知地方政府自己的真实意愿, 弥补财政权力安排的漏洞;另一方面可以通过问责制度, 及时纠正地方政府的行为, 挽回经济损失。经过地方政府审计, 一个优秀的地方政府可以向中央政府传递一种信号, 证明自己是诚信、努力的, 而投机、偷懒的地方政府会获得惩罚, 这样一种信号传递方式会使得每个地方政府朝中央政府所希望的方向努力, 使得中央政府与地方政府利益的一致, 防止地方政府的道德风险和逆向选择。

三、地方政府审计与中央政府的信誉

(一) 中央政府是地方政府经济行为的最终责任承担者

中央政府财政权力的下放包括税收权力的下放和经济事务权力的下放, 后者包括经济项目审批权, 地方资源配置权等。一个理想的假设是地方政府的运用这些权力为地方消费者提供公共服务。但地方政府提供的某些公共产品具有垄断性, 当地方政府的产品与地方消费者的需求发生冲突时, 地方的消费者并不能通过货币选票来有效的协调与地方政府之间的关系。可供选择的制约路径只有用脚投票, 即选择离开该地方政府所管辖的地区。但流动成本包括搬迁费用和风险等因素很可能限制自由流动。因此, 最理想的方法是在地方设计一套理想的公共选择制度, 建立起地方政府与地方消费者的委托代理关系, 使得二者的利益趋于一致。在美国为代表的联邦国家, 地方政府如州政府和市政府是由地方选民选举产生的, 选举包括地方行政长官的选举和地方议会的选举。地方行政长官并不是政府的权威, 他的决策受到市议会的强烈限制。在这样的政治体制下, 地方政府和市议会最重要的是要对选举他的选民负责, 中央政府无需为地方政府承担过多的责任。而在我国通过选举产生的地方人大对于行政长官的制衡作用并不明显。徐风华等 (2007) 认为:“地方人民代表大会对地方政府的法律监督流于形式, 地方人民代表大会对地方政府并没有实质性的制约。”我国宪法规定人民代表大会代表全体人民履行其选举权利, 选举产生国家领导人。一个理性的中央政府会增强自己的信誉, 从而减少代理成本。因此, 中央政府有必要向选民披露其自身和各个地方政府是否认真履行了选民赋予的责任, 维护自身的信誉。

(二) 地方政府审计可以维护中央政府的信誉、提高地方政府的服务质量

我国的中央政府信誉的维护体现在其受托责任的解除, 责任解除的两条途径包括:一是通过向全国人大提交国家预算决算报告;二是通过向国务院提交, 并向全国公开的针对中央直属部门的审计报告, 也就是每年的审计风暴。在这里地方政府审计的作用似乎被忽略, 但在我国地方政府审计正是中央政府解除受托责任的重要环节。“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托关系使得地方政府可能更加重视“中央政府—地方政府”这一层面的代理关系, 而没有关注“地方纳税人—地方政府”之间的关系, 因为中央政府给予了更加直接的激励措施, 地方政府容易有的放矢, 而地方消费者本身并没有直接的给予地方政府以足够的激励。因此, 地方政府作为公共产品的垄断者, 可能并不为地方消费者提供足够的公共服务。考虑到中央政府的信誉, 地方纳税人仍然选择与地方政府的合作, 他们通过缴纳税款, 支付费用或出让资源的方式向地方政府购买公共服务产品, 成为了地方政府的利益相关者。中央政府作为地方纳税人的委托人有必要通过对地方政府实施审计向地方纳税人强调他们的利益得到了保护, 稳定“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托关系, 维护中央政府的信誉。

四、财政分权体制下的地方政府审计框架

(一) 以规范地方政府经济行为、提高地方政府服务质量为审计导向

传统的政府审计强调财政收支的合法性, 这只是政府审计的最基础的部分, 近年来学者们纷纷倡导建立政府综合绩效审计体制, 期望提高政府运作的效率和效果。政府绩效审计建立的关键是要明确绩效审计的目的和导向, 不能盲目的选择评估指标。我国地方政府审计的导向应该与我国财政分权的制度安排相联系。财政分权视角下, 地方政府审计应该注重关注如何解决政府间的矛盾, 从而提高各级政府运作的综合绩效。“中央政府—地方政府”的委托代理关系要求地方政府审计监督地方政府的行为是否符合中央政府的意愿;“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系则要求地方政府审计向中央政府说明地方政府所提供的公共服务是否满足了地方纳税人的要求, 增强地方纳税人对中央政府的信任。因此, 财政分权体制下我国地方政府审计有两个基本目标:一是要规范地方政府的经济行为, 包括检查地方政府的财政收支是否符合预算法等相关法规、地方政府的经济行为是否符合中央政府的财经政策等, 以从中央政府的角度上统一和规范地方政府的经济行为, 从国家整体上提高地方政府的效率;二是要提高政府服务的质量, 包括检查地方政府提供的地方公共产品在数量以及质量上是否满足地方消费者的需求、地方政府是否有侵害地方消费者利益的行为, 从而限制地方政府对于地方资源的滥用, 增强地方消费者对于政府的信任。

(二) 构建多元化的地方政府审计主体

我国《审计法》规定:审计机关对本级各部门 (含直属单位) 和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况, 进行审计监督。同时, 还规定地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下, 对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督, 向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。因此, 我国的地方政府审计是在上级审计机关和本级行政机构的领导下对本级行政机构的经济行为进行审计。地方政府审计的主体为地方政府本身, 地方政府审计实际上是一种政府的内部审计, 其本身缺乏独立性。无论是在“中央政府—地方政府”的委托代理关系中, 还是在“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系中, 中央政府都是地方政府的直接委托人, 只有使中央政府参与到地方政府的审计活动中, 才能更加有效的监督地方政府的经济行为, 提高地方政府审计的质量。中央政府对地方政府实施审计的困难在于由于地方政府的经济行为属于一种私人信息, 其过高的显示成本使得中央政府很难对其进行有效的审计。地方政府由于具有信息优势往往是“上有政策, 下有对策”, 阳奉阴违, 在与中央政府的博弈过程中占据优势。中央政府想要获取更多的地方政府的私人信息, 就必须接近地方政府, 长期观察。我国实施的审计署驻地方特派专员制度在一定程度上降低了地方政府信息显示的成本, 各特派专员不仅审计中央直属部门的财政情况, 还审计各省级政府的财政收支情况。但是受制于规模因素, 各地方特派办的审计对象较多的集中于国家重点项目或各个专项, 缺少对地方政府的纵深监督。地方消费者是地方政府经济行为的直接受影响者, 并且拥有更多的信息渠道, 考虑自身的利益, 地方消费者有激励去影响地方政府的行为, 因此, 他们相较于中央政府的特派办拥有更多的地方政府信息, 所不同的是, 他们没有审计法赋予的权力去直接检查、监督地方政府。作为地方审计机关和审计署驻地方特派办有必要建立通畅的信息渠道, 与地方消费者共享地方政府的信息, 多元化地方政府的审计主体, 建立以中央政府审计署驻地方特派办为核心, 地方审计机构和地方消费者共同参与的地方审计主体结构, 降低地方政府审计的成本, 加强地方政府审计的效率。

(三) 实行地方政府审计公告制度

审计公告制度是审计机关对外公布重要事项所实行的一种规范。《审计法》对审计结果的公布作了规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。近年来, 审计署和部分地方审计机关在国务院和地方政府的支持下, 依照法律规定, 先后将受政府委托向人大常委会作的审计工作报告和一些专项审计及审计调查结果向社会如实公布, 引起了广泛关注。需要强调的是, 审计公告制度目前仅仅是停留在国家的层面, 而在地方政府层面并没有形成统一的公告制度规范或公告惯例。虽然国家层面的审计公告可以向纳税人说明国家行使财政权力的整体概况, 但是地方消费者更加关心的是与之直接相关的地方政府如何支配纳税人所赋予的权力和资源。中央政府可以通过行政手段, 或通过特派机构强制性的获取地方政府审计结果, 一个好的地方政府也有意愿将审计结果告知中央政府, 从而获取中央政府的奖励和信任;作为地方的消费者, 他们没有政治上的权威和足够的成本去获得地方政府审计结果, 同时, 地方政府可能没有足够的激励将审计结果告知地方消费者, 造成了地方消费者无法了解地方政府是否为自己提供了足够的服务。因此, 中央政府应该将地方政府审计结果与地方消费者共享, 一方面可以使得中央政府本身解除对于地方消费者的受托责任;另一方面对地方政府审计结果的公布可以形成对地方审计机构的舆论压力, 从而使得各地方审计主体有足够的激励去执行审计工作, 提高审计质量。

五、总结与建议

地方政府审计是“中央政府—地方政府”和“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系的必然产物。地方政府审计关注的要点也是地方政府在委托代理关系中可能存在的道德风险和逆向选择问题。因此, 地方政府审计赋予了传统国家审计强调的“合规性”和“绩效性”以新的含义。这里的“合规性”不仅仅是指审计地方政府的经济行为是否符合法律法规的规定, 更重要的是要审计是否符合中央政府的行政命令, 符合中央政府的宏观经济政策等。“绩效性”是指审计地方政府的经济行为是否有效率, 对于地方消费者而言是否有好的效果, 地方政府的成绩是否影响了其它地方政府的效率等。因此, 地方政府审计应特别关注的要点包括:第一, 地方政府间是否存在恶性竞争行为。中央政府的期望是通过财政分权提高整个国家的经济效率, 即通过提高地方的财政水平, 从而提高整个国家的财政水平, 实现“帕累托改进”, 或至少是一个“卡尔多—希克斯改进”。如果一个地方政府的财政水平的提升是以牺牲其它地方政府更多的财政利益为代价, 或地方政府之间发生恶性竞争, 中央政府的财政收入水平将会下降。在我国, 一个典型的例子是地方政府间的税收竞争问题。矫强等 (2007) 认为, 分税制财政管理体制背景下, 税收竞争是政府间竞争的主要形式, 能够减少财政收入, 增加企业的现金流, 导致企业间的不平等竞争, 影响预算收支的真实性。各个地方政府为吸引企业的资本流入, 往往会牺牲国家的税收收入, 从而创造就业, 增加GDP总量, 提高自己的执政业绩。第二, 地方政府是否执行中央政府宏观调控政策。董再平 (2007) 认为, 财政分权可能削弱中央政府宏观调控经济的能力, 由于中央和地方的利益可能不一致, 过度分权可能导致中央政府制定财政政策和货币政策时的回旋余地比较小, 从而损害中央政府宏观调控经济的能力。我国中央政府从2003年就已经着手开始房地产行业的宏观调控, 尽管2005年出台了国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》, 将稳定房价提高到了政治高度, 但我国房价仍然在2006年出现了大幅的上涨。这正是因为在财政分权的背景下, 土地拍卖的所得为地方财政所有, 地方政府希望房价的上涨带动土地价格的上涨, 没有落实中央政府的宏观调控政策。第三, 地方政府的财政支出是否有效提供了公共产品。地方政府的财政支出项目繁多, 却可能没有有效的为地方提供了公共产品, 有的地方政府的行政支出占财政支出的较高比例, 这反而会增加地方纳税人的负担。地方的公共服务供给包括公共服务供给的总量和公共服务的供给结构。地方政府公共产品虽然在总量很大, 但结构上却与地方纳税人的要求存在偏差。平新乔等 (2006) 研究发现:20世纪末以来, 地方政府为吸引更多的外商投资, 将地方的预算外支出主要用于基础设施建设, 教育医疗等方面的支出却主要来源于受约束较大的预算内支出。这说明地方政府的支出更倾向于能够拉动经济指标增长的项目上, 没有足够的动力提供公共消费产品。

摘要：我国于上世纪80年代开始在中央政府和地方政府之间实行财政分权, 并于1994年进行了分税制改革, 财政权力的重新安排意味着中央政府和地方政府之间形成了新的政府间关系。地方政府审计在财政分权制度下的作用体现在:一方面通过规范地方政府行为来稳定财政分权制度;另一方面通过最终解除中央政府的受托责任, 增强中央政府的信誉。本文认为, 财政分权视角下, 地方政府审计应该以规范地方政府经济行为、提高地方政府服务质量为导向, 建立多元化的审计主体结构, 并完善地方政府审计公告制度。

关键词：财政分权,政府间关系,地方政府审计

参考文献

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[9]H.M.Coombs and J.R.Ewards.The Evolution Of The District Audit.Financial Accountability&Management, 1990.

地方政府审计 篇8

地方政府举债方式包括其直接承担债务 (财政负债) 和提供信用担保所产生的债务 (地方政府融资平台债务) 两大类。地方政府究竟有多少债务, 各方说法不一, 近期, 媒体所披露的由花旗银行、国家审计署、财政部相关人员及个别专家学者所估计的数额也相差甚远, 少的估计12万亿, 多的估计数多达40万亿, 由此可见其数目之巨、管理之乱。所谓地方政府融资平台, 就是由地方政府 (含其所属部门、机构、事业单位等) 通过财政拨款、土地注入、股权划转等形式设立的具有投融资功能的企业。

会计师事务所为政府举债提供了审计服务, 特别是地方政府融资平台 (以下简称平台) 作为公司制企业, 其年度会计报表一般都得经过注册会计师的审计鉴证。笔者在审计实践中发现, 这些平台存在着如下共性问题。

一、资产价值被虚增

一般地, 政府对平台投入的资产以土地使用权居多, 次之有现金投资、股权折价投资等。管理者为使注册资本达到一定的额度、名义上扩大资产规模, 往往通过资产评估虚抬资产价值入账, 有些平台甚至把低质资产、无使用价值的资产作为股东投入资产, 使得平台自成立之初就虚增资产、带病运营。如某平台注册资本80个亿, 土地使用权投入占70%, 而这大量的土地使用权却是周边尚未开发的盐碱地, 仅仅办理了出让手续、取得国有工业土地使用权证而已, 其实际价值不言而喻。

新的企业会计准则规定, 采用公允价值模式计量的投资性房地产, 其公允价值变动部分计入损益。某些平台在不具备准则规定的公允价值模式计量的条件下, 歪曲理解准则条文, 通过资产评估不断抬高资产价值, 然后调账, 这既增加了资产账面价值, 又确认了当期损益, 从而达到了粉饰会计报表的目的。

二、股权管理走形式

出于增加平台注册资本或整合国有企业的目的, 政府时常将本地区原有国有企业的股权转由平台持有, 这对政府而言似乎甩了包袱, 减轻了其对名目繁多的国有企业的管理责任, 但对平台而言, 这种整合往往是有名无实, 管理上力不从心, 控制无力。某平台控股子 (孙) 公司达40个, 年度会计报表应纳入合并范围的会计主体应为41个, 而实际有效纳入合并的会计主体只有35个, 未纳入合并的均为原有国有企业的股权转由平台持有而形成控股关系的子公司, 其中有一个未纳入合并的全资子公司报表资产总额占平台合并后资产总额的13.51%。

三、公益支出资本化

企业应以盈利为目的, 而平台作为企业却以融资为目的, 以政府城市运营需要为目的。实际操作中, 平台政企不分, 承担过多的公益项目。某平台资产37亿元, 其中由政府协调用于城建支出、虚挂往来的款项达10多亿元;会计学上的资产是指过去交易、事项形成并由企业拥有或控制、预期会给企业带来经济利益的资源, 而某平台账面固定资产中, 含市区道路建设、公共广场、创建绿化、过街天桥、地下通道及科技馆、文化中心等未来不能为企业带来收益、不具备会计学上资产意义的资产达18.67亿之多, 占其资产总额的24.15%。

四、担保诉讼纠纷多

平台由政府投资设立, 并提供信用担保, 因此, 平台对外提供担保并不是以企业管理规范和商业运行规则来进行, 而是根据政府统筹需要, 根据地方融资需要决定是否提供担保。某平台在提供对外担保前仅审查是否有政府相关授权、对方是否为国有企业等, 诸不知, 发生损失后个人责任规避了, 而平台却官司连连、纠纷不断、债务缠身。

五、政府补助名目广

土地出让金返还、税收减免退、拆迁补偿、专项建设资金、基础设施建设补助、财政补助等名目繁多的各类补助、税收优惠等, 都遗留着政府扶持平台的影子。但其内容的真实性、会计确认的合理性时常让注册会计师心存疑虑。

六、主营业绩水分大

平台重融资、轻经营的职能和政企不分的性质, 决定了大多数平台并没有主营业绩, 但为了发债、为了获得贷款, 必须把报表“做”好, 必须把主营“粉饰”好。于是, 大部分平台对外提供的会计报表, 其主营业绩注水严重。某平台成立时, 政府将持有的地方大型零售商业企业33%的股权注入, 该企业2012年销售额达7.68亿元, 平台不具备将该企业纳入合并范围的任何条件, 但为了融资需要, 便“补办”手续, 纳入合并, 当年该企业销售额占平台合并后销售额的97%。

当然, 以上仅为对平台审计过程中发现的主要共性问题, 此外还有较多与其固有职能和性质密不可分以及与以上问题相关的派生问题, 如:成立时间短, 人员配备差, 会计核算、财务管理薄弱, 内部控制流于形式;资产被虚增, 折旧、摊销却不足等等。

对于审计中发现的上述问题, 注册会计师在审计报告阶段, 有的是知难而退、挥手再见;有的是“聋子不怕雷, 瞎子不怕蛇”而“勇往直前”;更多的则保持一定的专业谨慎, 尽量权衡得失, “科学包装”、“补办”文件, 为客户提供“优质服务”。

地方政府性债务审计研究 篇9

近年来,我国经济建设快速发展,地方政府大量举债,债务规模不断增加,债务问题和债务风险与日俱增,审计署2011年和2013年发布了全国政府性债务的审计结果,发现我国地方政府性债务的增长速度过快、偿债负担重,同时债务资金的管理存在不规范、监管方面也不够严格等问题。截止到2014年,全国地方政府总资产达108.2万亿元,总负债高达30.28万亿元,资产负债率高达27.99%。2014年,我国的主权负债较2000年增加102.6万亿元,年均增加7.3万亿元,其中,地方政府性债务占比25.7%;地方政府性债务较2000年共增加26.4万亿元,年均增加1.9万亿元。地方政府性债务的增速一直相对较快,且保持居高不下的状态,筹资结构越来越复杂,债务集中到期偿付的流动风险也持续增加,地方政府现有的偿债基础又具有一定的不可持续性,并且或有债务的风险正在增大,已经到了不容忽视的地步。政府审计是国家治理框架体系中监督部分的重要内容,在维护国家经济安全和政治稳定方面,特别是防范和化解债务风险方面发挥着重要的作用。地方政府性债务审计方式、审计内容和重点、审计范围及审计现状等的明确能为下一步确定如何提升地方政府性债务审计效率及审计效果打下基础,因此,本文基于地方政府性债务审计现状进一步分析地方政府性债务审计存在和面临的问题,进而针对问题对地方政府性债务审计提出了相应的建议。

二、地方政府性债务存在的问题

分析全国地方政府性债务的现状,发现主要存在三个方面的特点:一是债务规模大、结构复杂;二是地方政府性债务风险随着债务规模的增大不断加强,已经到了不容忽视的地步;三是地方政府性或有债务的飙升,占地方政府性债务的比重越来越大。

(一)债务规模大、结构复杂

我国地方政府与国外的地方政府存在本质的区别,我国地方政府不存在破产机制,这也使地方政府为了地方建设或者是政府官员为了优化自身政绩而一味地大量举借债务,使地方政府性债务的规模持续增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势。

截止到2013年6月底,全国范围的地方政府性债务余额总数接近18万亿元,其中:负有偿还责任的债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的61%;负有担保责任的或有债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的15%;可能要承担一定救助责任的其他相关债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的24%。在我国地方政府性债务相当巨大的基础上,债务结构从举借主体和资金来源两方面来说也很复杂。作为主要举债主体的融资平台公司、政府机构和部门、经费补助事业单位举借的债务分别为40 756亿元、30 913亿元和17 762亿元,占全国范围内的地方政府性债务余额总数的比例共计约50%。从债务资金来源看,地方政府性债务主要来源于BT、发行债券、银行贷款,其中BT为14 763.51亿元,发行债券为18 456.91亿元,银行贷款为101 187.4亿元。由以上分析不难看出,我国地方政府性债务的规模一直维持着较大的基数,并且呈现出持续增长的趋势,这也就成为了现在地方政府性债务审计的棘手问题。

(二)地方政府性债务风险增大

地方政府举债具有必然性和不可避免性,但是当政府筹集到大量资金的同时,也不可避免地承担着一定的风险,债务一旦超出合理水平,则有可能出现地方政府债务危机。地方政府和地方官员大量举债忽视了随着政府性债务规模增加导致政府性债务风险增大,使国家成为最终的买单者。

地方政府性债务风险具有客观性、可测性、不确定性、风险与收益的对称性以及对风险主体造成不利影响等特征。客观性是指地方政府性债务是客观存在且不能被忽视的;可测性是债务风险是可以测量、评估、控制和防范的;不确定性是指债务风险的程度、造成的损失和发生的时间等因素是不能被事先预知的;风险与收益的对称性是指地方债务带来的收益和风险是并存的,风险是收益的代价,利益是风险的报酬;对风险主体造成不利影响是指地方政府性债务风险可能给风险主体带来经济损失,使地方政府无法达到发债目标,甚至导致严重的经济危机的发生。针对现阶段各地方政府性债务的情况,一方面,我国现在地方政府性债务规模呈快速增长趋势;另一方面,直接债务的债务总量容易估计,但是现在地方政府性或有负债占比的增加使得地方政府性债务的风险更加隐蔽,从而导致地方政府控制风险的难度增大。地方政府性债务风险包括规模风险、结构风险、道德风险和项目风险四大类,根据以上分析,地方政府性债务中的规模风险和结构风险不容忽视。

(三)地方政府性或有债务快速增长

地方政府性债务中或有债务占比快速增长,政府或有债务在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算中,但一旦某一特定事件发生后导致支付缺口,有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。由于或有负债的特性以及现阶段审计能力的局限性,在2011年和2013年的全国政府性债务审计报告中均只针对其中两个部分进行了审计:政府负有担保责任的债务和政府承担一定救助责任的债务。而政府或有债务的范围不仅仅局限于此,因此,两次大型的政府性债务审计中并未囊括全部政府性或有负债,或者说现有对或有债务的审计只是政府性或有债务的冰山一角。因此,如何加强地方政府性或有债务的审计也成为了现阶段审计面临的一个重要问题。

三、地方政府性债务审计现状

1994年第八届全国人大常委会第九次会议通过《审计法》,而地方政府性债务审计却开展于16年后,审计署自2010年开始开展对地方政府性债务进行审计,并且以审计报告的形式向全国人大常委会报告,截至2015年,审计署共进行了4次大范围的地方政府性债务审计,其中全国政府性债务审计2次,部分地区政府性债务审计2次,公布审计报告共3次,关于地方政府性债务审计发展过程如下页表1所示。由表1可见,我国针对全国范围内的地方政府性债务审计发展时间比较短,2009年地方政府性债务的相关审计工作才开始得到相关部门的重视,并且从2009—2015年,全国范围内的政府性债务的相关审计工作仅进行了3次,并且相关地方政府对于审计结果的整改情况在2015年才开始进行跟踪审计,以保证相关审计结果的整改落实情况。由此可见,我国地方政府性债务的相关审计工作还在发展当中,面对债务规模的增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势,相关的审计工作更是需要进一步完善。

资料来源:根据审计署相关文件整理

(一)审计内容现状

世界银行的高级经济学家Hana Polackova(1998)建立了著名的财政风险矩阵,将地方政府性债务从显性和隐性、直接和间接方面进行分类。胡端红等则把地方政府性债务分成三类:负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务(胡端红、刘勇,2015),在我国,政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位是主要的地方政府性债务的负债主体,在2011年和2013年的全国地方政府性债务审计中,审计署对债务类型、债务类型内涵及债务审计内容做出表2的分类,其中将政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位作为地方政府性债务主体显示。

资料来源:地方政府性债务审计情况统计表

(二)审计范围现状

2011年,审计署对31个省(包含自治区、直辖市)和5个计划单列市本级以及所属市(其中包括地、州、盟、区)、县(其中包括市、区、旗)三级地方政府(其中包括省、市、县)的债务情况进行了全面审计。2013年,审计署增加了对中央、391个市(其中包括地、州、盟、区)、2 778个县(包含市、区、旗)、33 091个乡的政府性债务情况的审计,针对全国范围内的地方政府性债务审计的区间扩大了不少。审计范围从原来的省、市、县三级扩展至现在的中央、省、市、县、乡镇五级,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,但是审计区间的扩大是否能够增强对地方政府性债务的审计质量,这还不敢断言,一是审计范围虽然扩大了,但是是否包含了地方政府性债务的大部分;二是审计范围扩大预示着审计工作量的增加,审计部门、审计团队的规模是否随着审计范围的扩大而扩大,扩大力度是否足够让审计人员完成庞大的审计工作的同时不降低审计质量。

(三)审计对象现状

针对全国范围的地方政府性债务审计对象与针对企业的债务审计的审计对象存在很大的差别,全国范围内的地方政府性债务审计的对象内容及具体数量见表3。

资料来源:审计署2011年第35号、2013年第32号全国地方政府性债务审计结果

从表3中2011年和2013年的审计对象数量来看,审计对象的数量呈现逐年递增的趋势,其中政府部门和机构增长率最高,共计增加36 625个,增长率为140%;项目增加356 260个,增长率为95%;债务增加580 952笔,增长率为31%。由此可见,审计对象逐年增加,一方面说明现在全国范围内的地方政府性债务仍然处于逐年递增的趋势,另一方面也可以说明现在针对全国范围内的地方政府性债务审计取得了一定的成效。

四、地方政府性债务审计建议

结合全国地方政府性债务的现状以及对全国地方政府性债务审计的审计内容、审计范围和审计对象的分析,笔者给出以下三方面的建议:

(一)扩大审计范围,加强审计力度,提升审计效率和质量

在2011年至2013年的全国地方政府性债务审计结果中,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,并且审计对象数量也逐步增加,但是审计力度却还没有跟上步伐。庞大的地方政府性债务规模使审计署必然面临压力,相较2011年的全国范围内的地方政府性债务审计情况,2013年的审计范围已经有所扩大,但是地方政府性债务的存在是否仅局限于此呢?答案显然是否定的,因此,在未来的几年内,对地方政府性债务的审计必然还将增大范围。同时,地方政府性债务规模的增大以及结构的复杂化导致审计人员面临的决策环境变得更加复杂,增加审计人员的决策难度和审计出错概率(赵劲松,2013),这就导致全面审计则有可能存在普遍审计力度不够;但若重视审计力度,审计范围的全面性就有可能达不到要求,则有可能出现漏网之鱼。因此,在对地方政府性债务审计的过程中,需要兼顾审计范围和审计力度两个方面,做到审计效率和质量双手同时抓。

(二)加强审计部门内部建设,保障有效行使监督职能,降低地方政府性债务风险

加大审计力度是有效抑制地方政府性债务风险的有效途径,并且有效行使审计监督可以达到降低地方政府性债务风险和保障地方政府性债务处于合理范围之内的作用。因此,如何有效行使审计的监督职能也成为了现阶段审计面临的一个重要挑战。为了有效行使和发挥审计部门的监督职能,应从以下几个方面加强审计部门内部的建设:一是提升审计人员的素质培养,加强审计人员的专业性;二是建立健全各项监管制度,并且加大对地方政府性债务的监管力度;三是加大法律责任成本,一方面是降低审计人员内部腐败导致地方政府性债务反映不真实,另一方面是增加地方政府违规成本,降低官员违法举借隐性负债。

(三)完善政府性或有负债审计机制

我们发现现阶段政府性或有负债审计机制不完善,或有债务审计存在的问题及相关的建议如下:

1. 政府性或有负债审计范围的局限性。

为打破或有负债审计范围的局限性,首先,应该加强资金使用绩效水平的审查。其次,应将绩效审计与经济责任审计相结合,防止官员钻空子,举借隐性债务,增加地方政府性债务的风险。再次,应将制度合理性审计和政策执行效果审计相结合,我国债务资金使用制度对资金的去向没有明确的规定,政府对资金的处理也往往不是按照计划进行的。当债务款项出现问题时,因为缺少详细的记录,很难跟踪到资金的具体方向。在投资前,对投资项目的风险性、收益性等没有进行调查评估,导致资金配置不当,直接或间接地造成了社会资源的浪费。如果不相应地改善财政预算的制度,这种情况将会变得越来越严重;最后,结合跟踪审计与事前审计,针对重点地方政府性债务项目,跟踪审计能够发挥显著效果,主要表现在监督财政资金的管理使用、防止损失浪费、提高资金使用效益等方面,也在一定程度上减少了官员为谋私利,滥举借债务。

2. 对政府性或有负债审计的重视程度不足。

地方政府性或有债务在地方政府性债务中所占的比例日益增长,但是审计对或有债务的重视程度却一成不变,在审计程序方面,针对地方政府级别的或有债务的审计仍然是作为一种辅助手段以及对地方政府级别的显性债务审计的一种补充,并没有得到足够的重视。审计应该根据地方政府性债务结构的变化对审计方案做出相应的调整以期达到最佳的审计状态,特别地,对地方政府性或有债务的增加应该保持充分的警惕,在审计的内容方面不要仅局限于政府负有担保责任和政府承担一定救助责任两类债务,要扩大或有债务的审计范围,因此,要通过审计之后对相关政府对于债务整改的情况进行后续跟踪以加强地方政府对或有债务的披露,增加地方政府性或有债务的审计范围,以减少地方政府性债务的隐性风险。

3. 政府性或有负债统计口径不一。

政府性或有债务的统计口径并未有明文规定,2011年和2013年审计报告中统计口径也不相同,实务界和学术界对该方面的研究也很缺乏,这增加了政府性或有债务的相关审计的难度。针对这个问题,审计署应尽量统一地方政府性债务的统计口径,增强审计过程中对地方政府性或有债务规模和风险的判断和预防。

五、结语

针对全国范围内的地方政府性债务审计是相关政府部门管理各个地方政府的政府性债务以及对各个地方政府进行风险预测评估和预防的有效途径,并且也是针对地方政府性债务进行治理的重要组成部分,为更好地发挥地方政府性债务审计在地方政府性债务治理中的作用,应该将地方政府性债务审计看成一个动态过程,在不同阶段应发挥不同的作用,充分发挥地方政府性债务审计“免疫系统”功能,通过地方政府性债务审计,抑制地方政府性债务中的违法违规和腐败问题,促进地方政府性债务使用绩效和地方政府性债务可持续发展,并且在地方政府性债务审计中要提高对或有负债审计的重视程度。

参考文献

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地方审计机关企业审计选题的思考 篇10

1 加强企业审计的必要性

虽然企业审计随着地方国有企业改革的不断深入, 审计对象发生了重要变化, 国有企业的总体数量大幅度减少, 但是这不能成为弱化企业审计的理由。目前企业审计必须强化, 理由有三个方面:

首先, 是依法履职的需要。对国有及国有控股企业的审计监督是《审计法》赋予审计机关的职责, 是审计机关审计内容的组成部分。

其次, 是防控风险的需要。确保国有资产的保值增值, 是各级党政机关和国企经营者的共同责任。新形势下国有企业的经营发生了重大变化, 已不是原来单纯的生产经营, 而是涉足如资本、金融、房地产、风险投资等多行业、多领域, 对国有资本投资的安全性监督尤为重要, 这也对审计机关加强企业审计提出了新的要求。

最后, 是社会关注的需要。一些国有企业肩负着政府的职能, 为社会提供公共服务, 这些企业使用了大量的财政资金, 承担了大量的社会公共项目, 社会影响很大, 自然应该是审计机关关注的重点。

2 企业审计题材的选择

一方面是, 法律授权的国有及国有控股企业, 另一方面, 可以通过专题审计调查等方式, 拓展至其他所有制类型的企业。

2.1 国有及国有控股企业审计

2.1.1 确定审计对象

对在国有资产管理部门进行国有产权登记的企业进行梳理, 哪些可以确定为审计对象, 哪些不是, 在此基础上将企业进行归类, 作为每年安排企业审计计划的依据。

2.1.2 明确审计重点

对国有及国有控股企业开展审计, 首要的是体现在对企业资产负债真实合法效益审计上。针对不同类型的企业, 还应有区别地明确差异化的审计重点。个人把企业类型分为三类:

1) 经营型企业, 是指直接从事生产经营的企业和企业集团。对国有经营型企业, 要着重关注两方面内容:一是, 企业的收益分配。目前, 国有企业收益的分配、收缴没有完善的制度体系, 企业的利润分配比较随意, 很少有分红, 收益的收缴也是采用协商的办法, 很难体现国有资本的投资收益。通过审计, 使国有企业收入分配工作走上制度化、规范化的轨道, 也体现了国有企业对地方财政的贡献份额。二是, 企业的发展愿景。要关注国有企业的转型升级, 提升后续发展的能力, 这是国有资本是否有可持续收益的关键。

2) 管理型企业, 是指不直接从事生产经营, 只以持股运作方式从事国有资产营运和管理的企业。对这类企业, 要着重关注两方面内容:一是, 投资方向的准确性, 即投资方向是否符合国家、地方鼓励与扶持的产业定位, 是否列入政府布置的重点工程建设任务。二是, 投资资金的安全性, 即要以国有资产的安全与保值为前提, 特别是对带有风险性的投资企业, 要着重关注其内部风险控制是否有效运行。

3) 服务型企业, 是指肩负政府职能, 为社会提供公共性和惠民性服务的企业。对这类企业, 要着重关注两方面内容:一是, 成本费用的核算与控制, 是否厉行节约提高效能;二是, 内部控制制度的建立以及内部管理的高效性。

2.2 专题审计调查

2.2.1 围绕财政专项资金

根据审计法释义, 经政府委托, 对各类企业中与财政资金有关的经济活动, 国家审计都有权进行调查和监督。围绕财政专项资金, 主要是延伸调查被扶持企业的财政资金的使用情况、扶持项目的完成情况以及效果情况。

2.2.2 关注政策的落实、实施效果情况

国家在扩大内需、调整产业结构等方面, 制定了很多的经济政策, 如去年试点的营改增。可以围绕这些政策的实施对地方经济的发展会产生什么样的影响进行调研。

2.2.3 关注职工权益

延伸调查企业应该为职工承担的如社会养老保险等各类社会保障费用的交纳情况, 是否全面、按时、足额交纳, 以及在这方面工作中存在的主要问题, 督促企业切实保障职工合法利益, 减少社会矛盾纠纷, 维护社会稳定。

3 目前企业审计的难点

3.1 企业审计盲区比较突出

一方面, 对于地方审计机关而言, 金融、电信、电力、烟草等很多大型国企是国家或省属单位, 受审计管理体制的限制, 往往处于上面来不及审、下面不能审的局面, 一定程度上造成了监督盲区, 降低了国家审计的威慑力。另一方面, 民营企业的会计信息真实性不容乐观, 生存因素导致中介机构的独立性和客观性受到限制, 一旦民企会计信息失真严重, 必将影响地方政府的正确决策。

3.2 企业审计对象严重萎缩

以江苏苏南某地级市为例, 随着提升经济效率为目标的国退民进改制工作的推进, 市级审计机关监督的企业对象, 包括国有工商企业、供销社系统企业和国有控股三资企业在内, 从上世纪九十年代的300多家, 下降到了目前不足50家, 下降比例在80%以上。

3.3 企业审计力量大幅削弱

一方面, 随着审计工作重点逐步由企业审计向财政审计、固定资产投资审计和经济责任审计等方面转移, 地方审计机关企业审计的力量已今非昔比。另一方面, 由于业务量的大幅减少导致平时缺少练兵, 加上知识结构更新较慢, 审计人员在企业审计方面的业务能力有待提升。

4 做好企业审计的建议

一是, 巩固审计对象。要加强与国资、财政等相关部门联系, 建立信息定向沟通交流机制, 及时掌握国有产权登记的动态变化情况。建立企业审计资料数据库, 记录历年来企业被审计有关情况, 并对基础资料数据实施动态调整。围绕各类财政专项扶持资金, 积极策划审计选题, 延伸调查其他所有制类型企业的财政扶持资金使用、项目完成和建设成效情况开展绩效审计或调查。

二是, 把握政策方向。围绕政策的调整, 结合地方实际及时调整审计选题方向, 是更好发挥审计服务中心、服务大局职能的有效途径。审计机关应时刻掌握国家政策的方向性变化, 特别是财税方面的政策变化对地方经济发展的影响, 围绕地方经济转型目标, 跟踪政策调整思路, 精心选择调查内容, 主动开展专项调研, 提出对策建议, 为地方政府进行经济社会决策当好参谋助手。

三是, 探索改革思路。审计工作不是被动的, 应该积极地适应宏观改革思路。审计机关没有管理职能, 和其他单位没有利益关系, 这是审计机关独立性的基础。通过企业审计, 不仅能够实现对企业的监督, 同时也强化了对企业管理部门的再监督。为此, 审计机关应大胆探索, 不断丰富工作内涵, 通过审计掌握倾向性、苗头性的问题, 掌握规律, 提出建议。对地方审计机关而言, 当前应积极探索下放审计权限, 对省部属企业要主动申请授权审计或将“一条鞭”企业审计项目长期化、制度化。

四是, 强化业务培训。要落实审计人员的政治理论学习和职业道德教育, 提高审计人员的政策理论水平和解决实际问题的能力。要加强审计人员专业技能培训, 针对新形势下审计工作中出现的新问题, 积极组织审计人员参加的各类业务培训班和研讨交流活动, 通过重点专业培训, 加强审计人员对审计工作中急需的新知识、新技能的学习, 不断提高审计人员的专业水平。要注重在实战中锻炼审计人员, 以审代训加强对年轻同志的锻炼。要实行绩效工资考核, 充分发挥正向激励机制的作用, 有效提高审计人员工作积极性。

参考文献

[1]李金华.审计理论研究[M].中国时代经济出版社, 2005.

加强地方政府性债务审计监督浅析 篇11

一、地方政府性债务现状

审计结果表明，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。至2010年底，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25％。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％，可见数目之庞大，债务之沉重。

毋庸置疑，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用，但其在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患：

（一）地方政府举债融资缺乏规范

由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。

（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位

除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患

一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖性较大。三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。

（四）部分政府性债务资金未及时安排使用

截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元， 2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元，债务资金未及时安排使用并发挥效益。

（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金

一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目等。

（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范

至2010年底，全国省市县三级政府共设立融资平台公司6576家，并且债务规模大、管理不规范、盈利能力较弱。其政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，有358家融资平台公司借新还旧率平均达到55.20%。由于对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。

地方政府债务形成原因是多方面的、复杂的，而转轨时期各级地方政府财权与事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡以及地方建设资金来源渠道少等，已构成地方政府债务主要成因。

地方政府债务问题已日渐突出，各级地方政府债务量没有一个部门进行完整的统计和控制，而且地方政府在举债时大多巧立名目、隐蔽性强、透明度差，形成原因复杂，风险隐患大。我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。

二、审计监督是防范地方政府债务风险的有效手段

首先，审计机关的独立性决定了审计手段在防范地方政府债务风险中将会发挥重要作用。在防范地方政府债务风险方面，地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地自身保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底；在其发展相对滞后，财力相对紧张的情况下，其还会存在大举借债的心理；在地方政府的职能部门中，各部门很难有效监督本级政府的举债行为，所以，仅仅依靠地方政府自身是很难有效防范债务风险的。审计机关是依法成立，具有独立行使审计监督职责的权力。近年来，审计机关对财政收支的监督不断深化，对促进各级财政健康发展和健全我国财政体制发挥了重要的作用。

其次，审计机关具备在防范地方债务风险中发挥作用的能力。审计机关成立近30年来，各级审计机关不断加强干部队伍建设、法治化建设、信息化建设、理论建设和文化建设，夯实审计事业可持续发展的根基；以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，队伍建设走向年轻化，素质高层次化，审计方法和审计手段也在不断更新，与时俱进，具备了在我国经济体制改革过程中发挥作用的条件。审计机关近30年来取得的显著成果表明，审计机关完全有能力在防范地方政府债务风险这项工作中充分发挥监督作用。

三、在防范地方政府债务风险方面审计机关应当做好以下几个方面的工作

一是认真做好审计调查工作，摸清各级地方政府的债务规模。除对地方财政部门和各部门直接进行审计调查，了解政府应付未付的各类债务外，还应深入国家外汇管理局了解外国政府和国际金融组织贷款情况，深入人民银行调查了解政府名义的再贷款，调查了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。

二是分析地方政府的负债结构、偿还能力，在防范风险中发挥审计监督作用。对显性债务，按照外国政府或国际组织贷款、粮食亏损挂账、国债、各类欠款进行归类；对隐性债务要摸清其产生的原因及背景，债务形成的合理性；对于或有负债要认真分析其转变为真实负债的可能性。在全面了解债务结构、债务集中偿还年限、债务使用的经济效益等基础上，对各级地方政府的偿还债务的能力进行分析和预测，以便向国家有关部门提出规范地方政府债务管理，防范地方债务风险的可行性建议。

三是查处地方政府违规负债行为，促进地方政府对地方债务风险引起高度重视。审计机关应当作为地方政府债务监控体系的一个重要环节认真履行职责，监督地方政府做好债务的举借、使用及偿还等工作。同时，对地方政府从地方利益出发和搞“政绩工程”的违规举债，形成的债务风险问题应予以严肃查处。

在2011年的地方政府性债务审计中，针对地方政府性债务存在的一些不规范的问题，审计署就提出了三个方面的审计建议：一是按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务；二是继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；三是建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。下一步，审计部门还将按照中共中央、国务院的部署和审计法等法律法规要求，将地方政府性债务审计与地方财政收支、地方党委政府主要领导干部任期经济责任审计有机结合起来，继续组织对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督。

我们相信，审计工作紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，必将在地方债务审计中充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

政府审计在环境审计中的主导作用 篇12

与许多发展中国家一样, 中国在协调环境与发展的关系方面面临着严峻的考验, 中国的环境状况不容乐观。一方面, 中国的自然环境决定了中国的生态环境脆弱, 自然灾害频繁;另一方面, 一些地区存在的不合理生产活动和消费方式, 加剧了中国生态环境的进一步恶化。近年来, 中国政府对环境保护的资金投入逐年增加, 巨额资金的投入使用的合理性与效益均需独立的审计机关加以监督。此外, 国家环保法规的执行情况, 环保管理体系的运行情况, 大气污染、水污染、有害废物控制与治理情况及自然资源保护状况等, 也都需要有审计部门进行监督。

2 政府环境审计作用的不可替代性

政府审计在环境审计过程中应起主导作用, 这是由我国的基本国情决定的, 自审计机关成立以后产生并发展了多项政府专项审计, 政府环境审计具备了其他专项审计没有的功能, 政府环境审计必须发挥环境保护主管部门所没有的作用, 才能在环境保护工作中具有独立地位而不是这些部门工作的重复。

(1) 促进环境保护资金的有效使用。审计机关对环境保护资金的监督检查, 为实现对资金的管理、使用情况的客观评价, 就必须突出对环境因素的考虑, 这正是环境保护资金审计不同于其他资金审计的地方, 也正体现了政府环境审计在环境保护资金的监督检查上的不可替代性。

(2) 促进政府环境政策的落实和完善。政府强化环境保护的措施、行动是通过一系列的环境政策、法规体现的。一方面, 环境政策、法规的执行情况直接影响着环境保护的效果, 首先必须确保环保政策的执行, 审计通过对政策执行情况的检查, 能够及时发现存在的问题, 运用审计的监督处理予以纠正, 促进环境政策的落实。另一方面, 在我国, 部分现行的环境管理制度已不能满足环境保护的需要, 改革、完善这些管理制度势在必行。此外, 目前我国政府的一些环境政策首先是以试点的方式在部分地区实施的, 对这些试点政策的进一步完善同样需要审计机关以独立的身份提供分析材料及建议。

3 政府审计部门是环境审计各项法规的制定者

环境审计工作要依法审计, 就要有审计依据。如果环境审计法律法规不完备、不配套, 则审计监督难以实现。近30年来, 我国虽然颁布了一系列环保方面的法律法规, 但缺乏具体规范环境审计工作的法规。目前已颁布的《审计法》、《中国独立审计准则》等法规中, 都没有环境审计的内容和具体实施办法, 使环境审计的实施缺少法律依据。

随着我国政治经济体制改革的深入发展, 审计的领域将不断拓展, 环境审计成为一种现实需要, 审计标准滞后的矛盾将日益突出。因此, 建立和完善相关的审计准则, 做到有法可依, 有章可循, 是政府审计发展的一个必然趋势。政府审计机关的首要任务是尽快制定出环境审计准则和开展环境审计的具体办法, 为开展环境审计提供切实的依据。

(1) 对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计, 重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题, 从体制、机制和制度上分析原因, 提出建议, 促进资源保护和合理开发利用。

(2) 对水、大气、固体废弃物、生态保护等方面的审计, 重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况, 揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题, 提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。

(3) 对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况的审计, 总体掌握和评价地方政府执行国家有关政策法规、实施土地开发整理的情况, 关注、查处违法违规问题, 提出进一步建立健全有关制度和政策措施的建议, 促进国家土地有偿使用制度和耕地保护政策的贯彻落实。

(4) 对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查, 重点了解企业节能减排工作所取得的成效, 关注各项措施的落实情况, 查找存在的主要问题并分析原因, 提出完善节能减排的政策意见及建议, 促进企业进一步增强节能减排意识, 自觉履行社会责任。

(5) 着力构建符合我国国情的资源环境审计模式, 2012年初步建立起资源环境审计评价体系;认真履行亚洲审计组织环境审计委员会主席国职责, 积极开展环境审计国际交流, 借鉴国际做法和经验, 强化对资源环境审计经验和案例的总结提炼, 推动资源环境审计实用技术方法的研究和推广运用, 促进资源环境审计工作质量和水平不断提高。

4 排污收费制度改革促进环境审计的发展

治理环境污染是一个庞大而复杂的系统工程, 其根本在于立足于防, “防患于未然”。为了改革沿用了近30年的排污收费制度, 审计署早在2000年对国家直接进行环境质量考核的46个城市1998、1999两年排污费征收、解缴和环保补资金的分配、使用情况进行审计时, 就发现了排污费征收及使用方面的诸多问题, 并向国务院提出了修改完善排污费征收办法的建议。2003年1月2日, 国务院第369号令颁布了《排污费征收使用管理条例》, 该条例已于2003年7月1日开始正式实施。新的《排污费征收使用管理条例》对收费标准、排污费的用途等均有新的规定。与此相适应, 2003年2月28日, 当时的国家环保总局 (现已升格为国家环境保护部) 与财政部等四部委联合颁发了《排污费征收标准管理办法》, 与审计直接相关的是, 新条例根据收费体制的变化, 强调排污费实行收支两条线, 收缴分离, 明确排污费必须纳入财政预算, 列入环保专项资金进行管理, 并加强审计监督, 这就为开展环境审计工作提供了依据, 促进了环境审计工作的发展。

5 政府环境审计应实行“绿色”审计

绿色审计是指审计机关从可持续发展的角度出发, 依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账薄、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产, 监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为, 确保绿色会计制度的科学性和顺利实施。它是对如实披露其资源、环境情况以及环境经济责任鉴证的特殊审计, 用以证实其真实性、合

目前, 我国政府审计的管理体制是, 省以下审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导, 业务上以上级审计机关为主。如何在这种松散型的体制下, 调动地方审计机关和环境审计人员的积极性, 最好的办法是尽快实行绿色审计制度。国家根据各省、市、地区的不同情况, 分别将草原、林地、绿化、江河污染等内容作为评价指标, 审计地方领导所出台的经济决策和所谓“政绩”是否以牺牲生态环境为代价, 树立绿色GDP社会可持续发展观, 发展资源3R原则 (减量化、再使用、再循环) 的绿色循环经济, 促进人与自然的和谐, 在审计界积极推行绿色审计监督, 加强绿色生态资源监管。

6 政府审计对社会审计和内部审计具有指导

(1) 政府审计机关可通过制定环境审计工作指南, 完善环境审计依据, 并通过对社会审计机构进行监督检查来规范并指导社会审计部门实施环境审计。

社会审计是经政府有关部门审核批准的注册会计师组成的会计师事务所进行的审计。在我们的社会里, 环境问题变得越来越重要, 从可持续发展的前景看, 有一股正在增长的压力要求企业进一步承担环境管理责任和社会责任。这就要求注册会计师在对不同的企业进行财务收支审计的同时, 结合环境保护, 对于在环境控制、环境绩效报告和环境合规性领域出现的问题, 通过“环境报告”予以揭示。这样做, 有利于增强企业的环保意识, 明确环保责任, 使审计组织能够有效介入环境审计, 促进环境审计工作的深入开展。

(2) 政府审计机关可以通过制定环境审计工作指南, 完善环境审计依据, 进一步指导内部审计部门实施环境审计。一是要建立可操作的环境审计工作细则, 避免环境审计的片面性和局限性, 使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化。二是应尽快建立相应机构, 研究和制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系, 为环境审计建立基础, 促进环境审计工作的深入发展。三是要严格环境标准管理制度。一方面要积极采用国际环境标准, 进一步制定和完善相关的环境标准;另一方面, 要合理地制定环境标准实施计划, 充分运用环境监测手段, 监督检查环境标准的执行。

内部审计是由各部门、各单位内部设置的审计机构或审计人员实施的审计。其主要特点是业务往往跨出了财务报表审计的范围, 几乎涵盖了企事业经营管理的每个环节。同政府审计和社会审计相比, 内部审计的优势在于它贯穿企事业单位经济活动的始末。按照住房和城乡建设部规定的“三同时”制度, 一切建设项目的防治污染的设施, 必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。内部审计人员可以全过程参与单位建设项目, 这就为内审人员提供了优越的环境审计条件, 使内部审计工作在环境审计中发挥更大的作用, 为经济的繁荣发展和环境保护工作做出贡献。