地方政府债务报告

地方政府债务报告（共12篇）

地方政府债务报告 篇1

摘要：2009年12月, 三大国际评级机构接连宣布, 下调希腊的长期主权信贷评级, 并将主权信用展望定为负极。标普同时警告说, 如果希腊政府无法在短期内改善财政状况, 有可能进一步降低希腊的主权信用评级。希腊的财政问题由来已久, 目前该国的财政赤字占GDP的比重已高达12.7%, 公共债务余额占GDP的比重则高达113%, 均远远超过欧元区设定的3%和60%的上限, 希腊的危机又让一些人惊呼:希腊成为了又一个“雷曼”——一个因为自身经营管理不当, 同时在资本市场博弈中大幅溃败的发达经济体。本文论述的是希腊主权债务危机形成的原因, 以及金融创新导致的希腊政府财务报告的失职。

关键词：金融创新,主权债务,政府预算功能,政府预算原则

希腊债务危机是全球持续关注的话题, 诸多经济学家及政府官员都担心这一危机是否会引发另一场全球性的金融危机。因为不只是希腊, 目前在欧盟内, 与希腊相似的重债务国家还有葡萄牙、西班牙、意大利, 甚至爱尔兰。如果这些国家都出现了问题, 整个欧洲金融将会陷入一片混乱, 而债务链引起的连锁反应一定会使全球金融市场进一步陷入动荡与不安。

一、过度福利导致政府过度举债

希腊主权债务危机最直接的原因是政府过度举债, 以及欧洲式的高福利模式所带来的私人部门负担过重。希腊以及其他几个国家长期以来习惯了寅吃卯粮的日子, 加上内部经济结构的失衡, 社会福利又向德国等富裕国家看齐, 政府的赤字和债务始终处于高位, 并不断增加。但在金融危机爆发之前, 由于他们被看成是“富裕的欧元区”成员, 在国际市场上的融资能力一流, 主权信用始终被评为A级, 所以谁也不会注意他们的债务问题。所以导致了希腊的债务不断增加, 从而形成不可逆转的巨大危机。

在欧洲国家中希腊的社会福利是最好的, 比如公务员的福利待遇方面, 每年大约有十几亿的支出。在公务员的退休金领取方面也是可以继承的。根据欧盟的数据公布到21世纪中叶在希腊政府的养老金支出的份额占到国民生产的12%。相对于其他的欧盟国家这个数据只有3%。在希腊公务人员每个月的奖金有6到1300欧元之间, 不仅量多而且名目繁多。就是遵守一些基本的上班秩序也会有奖金的。所以在希腊整个社会中必须进行改革的, 但是由于各个政党以高福利为优势相互竞争, 所以这种风气在很短时间内还是很难纠正。在欧盟各个国家中希腊的经济也一直不景气。由于高福利, 政府的历史欠账越变越多。

二、为进入欧元区, 盲目尝试金融创新

与国际投行签订的金融衍生交易协议可以说是压死希腊的最后一颗稻草。从2001年, 当希腊刚加入欧元区, 根据欧盟的《马斯特里赫特条约》, 欧盟的成员国必须符合两个关键的标准, 那就是每年的财政赤字低于或等于3%。国家负债的数额必须低于GDP的60%, 但是希腊的情况确实最为糟糕的, 对于欧元区和希腊都是两败俱伤的。希腊非常聪明, 利用美国高盛公司的“货币掉期交易”方式把将近10亿的公共债务“消除”, 希腊便一举进入欧盟。

货币掉期交易是指两种货币之间的交换交易。在一般情况下, 是指两种货币资金的本金交换。掉期交易是指交易双方约定在未来某一时期相互交换某种资产的交易形式。更为准确地说, 掉期交易是当事人之间约定在未来某一期间内相互交换他们认为具有等价经济价值的现金流的交易。

这次交易的具体流程是这样的:高盛公司提供了将近100亿美元的资金援助, 参照美元与欧元的汇率去换算希腊的未来资产。希腊未来的资产包括未来希腊在机场和彩票行业的利润。从外在的结构形式上看, 或许可以看做是“掉期”。用希腊未来的资产置换成当今现在的美元和日元, 接着希腊政府又将这些美元和日元去弥补当今政府的财政赤字, 从而使希腊的财政赤字由红线以上降到了红线以下, 达到3%GDP的要求, 使希腊较为容易地进入欧元区。如果按照市价的汇率计算, 或许就达不成一致。实际上高盛公司的高明之处在于他们拟定了一个汇率, 高盛公司可以向希腊放出一大笔资金的贷款。这笔债务不会在希腊的公共债率中体现出来, 例如1欧元以市场汇率计算等于1.35美元的话, 希腊发行100亿美元可获74亿欧元。然而高盛则用了一个更为优惠使希腊获得84亿欧元。也就是说, 高盛实际上借贷给希腊10亿欧元。但这笔钱却不会出现在希腊当时的公共负债率的统计数据里, 因为它要十至十五年以后才归还。这样, 希腊有了这笔现金收入, 使国家预算赤字从账面上看仅为GDP的1.5%, 远低于欧盟规定的3%红线。当然高盛公司也明白其中的道理, 这样做的风险很大。因为后期希腊必然会陷入一个经济衰退时期, 在此期间高盛公司得到了希腊政府的3亿欧元的佣金, 防止希腊在后期出现支付能力下降的现象, 高盛公司便购买了20年期的10亿欧元CDS“信用违约互换”保险, 以便在希腊政府债务出现支付问题时由承保方补足亏空。

简而言之, “信用违约互换”发生在这样的背景下, A向B申请贷款, B为了利息而放贷给A, 放贷出去的钱总有风险, 那么这时候C出场, B和C之间签订信用违约互换, 由C对B的这个风险予以保险承诺, 条件是B每年向C支付一定的保险费用。但万一A破产的情况发生, 那么由C补偿B所遭受的损失。

如此一来, 高盛处于稳赚的地位, 如果希腊经济向好, 在掉期交易到期日可以还款, 高盛便能获得高达3亿欧元的佣金;如果希腊经济衰退, 高盛不仅可获得3亿欧元的佣金, 并且其持有的CDS交易也会大幅上涨, 高盛可以通过CDS的套利获得更多的收益。

显然, 高盛在徘徊之后毅然选择了后者。高盛公司大量购进希腊国家债务的CDS, 当然这是在希腊没有被人意识到没有足够的偿还能力的前提下的选择。然后对希腊的支付能力大做文章, 在CDS达到顶峰时全部抛出。在2011年初, 这笔交易的到期日来临至今, 高盛联合其他基金公司对希腊的信用等级进行下调, 还传出希腊即将破产的谣言。另外大量地把欧元进行抛售。国际市场随后跟风进而发展到恐慌的地步。欧元在一周内跌了将近7%。在随后的两个月内跌幅达15%, 连锁反应在欧元区也发生, 许多国家也出现了融资困难的现象。于是整个欧元区的CDS大量增长。从去年到今年7月, 希腊在债务风险反面的保险利率番了3翻。直到今天希腊本国的CDS高达428点。

最终, 高盛赚了盆满钵满, 而希腊和欧洲各国在债务危机面前倒下。

三、政府预算的失职

对于一个国家来说, 政府的预算, 决算和政府财务报告与公司的财务报表有很多相似之处, 因此, 在适用于公司的会计准则, 会计制度不断完善以应对日新月异的金融创新时, 政府的财务报告也应逐步加强对资本市场交易的关注度。

政府财务报告应坚决实行权责发生制。与导致雷曼破产的“回购105”协议一样, 这次希腊政府与高盛进行的货币掉期交易同样不会显示在财务报告中, 这也使得希腊在统计赤字占GDP比率时才能低于欧盟规定的3%红线, 进入欧盟。可以说, 这也是这笔金融炼金术最成功的一点。然而从会计的角度来看, 高盛以优惠利率贷给希腊的多出来的10亿欧元是希腊在2001年就已经享用的, 根据权责发生制必须在收益期进入报告, 而不是这笔交易的到期日。许多金融创新都是以权责发生制的漏洞为前提, 如果政府财务报告能够在这一方面逐步完善, 相信会避免很多类似交易的发生。

政府财务报告应加大审计力度。08年金融危机之后, 雷曼的破产引出了安永会计师事务所在审计上的纰漏, 雷曼的多笔回购协议都未被列入负债, 而是当作了销售。这之后美国注册会计师协会迎来了第二次重大改革, 将负债项目的许多科目进行了定义, 也加大了对注册会计师的要求。显然, 由会计师事务所来审计政府财务报告并不可行, 但是政府自身必须配备足够专业、客观的审计队伍。在美国, 联邦政府的财务报告由立法机构 (审计署为主) 进行审计, 而我国缺乏这一方面的措施。

参考文献

[1]蒋永穆, 杨少垒.欧债危机:当代资本主义一体化异化噩梦[J].政治经济学评论, 2012 (02) .

[2]张超, 谭春彦.对希腊主权债务危机的思考[J].时代金融, 2011 (03) .

[3]谭通.希腊主权债务危机:原因、解决措施和启示[D].吉林大学, 2011.

地方政府债务报告 篇2

根据省财政厅统计，截至2009年末，我省（含宁波市）政府性债务余额4579亿元，比上年增加1787亿元，增长64.01%。其中省本级政府性债务余额331亿元，比上年增加20亿元，增长6.43%。市县政府性债务余额4248亿元，比上年增加1767亿元，增长71.22%。全省及市县政府性债务的负债率（政府性债务余额/地区生产总值）分别为20.15%和18.69%，高过警戒线（10%）10.15和8.69个百分点；债务率（政府性债务余额/当年可支配财力）分别为97.46%和97.99%，低于警戒线（100%）2.54和2.01个百分点；偿债率（当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力）分别为28.58%和26.48%，高过警戒线（15%）13.58和11.48个百分点。全省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元，为年初债务余额的4.36%，比规定要求（3%-8%）下限高出1.36个百分点。根据人民银行杭州中心支行调查统计，截至2010年3月末，全省各类地方政府融资平台共1346家，其中省级融资平台13家，市级214家，县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款余额为4869.34亿元，较上年同期提高0.5个百分点。从贷款结构上看，市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%；从贷款方式上看，项目贷款占贷款总额的68.6%；从贷款期限上看，1年期以上的中长期贷款占比为63.7%；从贷款对象类型看，各地城市投资建设公司贷款占41.8%，各类开发区和园区投融资平台贷款占17.4%，交通运输类投融资平台占12.5%，各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。除贷款外，2009年全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元，短期融资券59亿元，中期票据65亿元。

从调研情况来看，近年来，我省各地在自身财力有限的情况下，通过举债融资，为经济社会发展筹集了大量资金，在加强基础设施建设、应对国际金融危机冲击等方面，发挥了积极的作用。省委、省政府高度重视政府性债务管理工作，有针对性地采取了很多积极有效的措施，规范政府举债行为，防止债务规模过快增长，努力防范和化解财政风险。全省政府性债务从规模、结构、安全性来分析，整体上处于安全、可控的范围之内，但部分地方存在系统性债务风险隐患，亟需引起高度重视。

（一）政府性债务管理制度逐步建立完善。2005年初，省政府颁布《关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号），在全国率先重视并规范地方政府性债务管理。2006年，省政府又制定了《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》，提出了“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，明确规定了政府性债务的归口管理、收支计划、偿还机制、绩效评估、风险预警等管理制度。根据2008年以来为应对国际金融危机而采取的拉动内需、扩大投资等措施引发政府性债务增长较快的实际，省财政厅于2009年下发了《关于进一步加强地方政府性债务管理的通知》，对正确处理发展和财力保障的关系、债务规模和偿债能力的关系、完善偿债准备金制度等方面提出了明确要求。针对审计发现的问题，省财政厅草拟了《关于浙江省省本级政府性债务管理暂行办法》，编制了2010年省本级政府性债务收支计划并已报省政府常务会议通过。各地认真贯彻省文件精神，结合当地实际，相继出台了一系列加强政府性债务管理的制度。义乌市从2008年编制综合财政预算开始，将债务收支计划由市财政结合可用财力综合编制，统一安排，把债务资金视同财政性资金进行有效管理和监督。根据省财政厅统计，截至2009年底，我省69个市县中已有62个市县出台了加强政府性债务管理的制度办法，并编制政府性债务收支计划，59个市县政府性债务收支计划报政府审批或人大审议，65个市县设立了偿债准备金。

（二）部门协调配合的监管模式初步形成。2006年，省委组织部将地方政府性债务负债率、债务率作为考核指标之一，正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系。省及市县财政部门将加强政府性债务管理作为一项经常性、基础性、长期性的工作来抓。绍兴市财政部门向政府性投资重点举债项目委派财务总监，确保项目投资计划的执行。玉环县财政局专门成立了债务管理科以加强对地方政府债务管理。据统计，截至2009年底，已有60个市县政府性债务由当地财政部门实行归口管理，预计到2012年底，我省所有市县政府性债务都将归口财政部门统一管理。审计部门为省政府加强地方政府性债务管理制度的出台提供了基础信息，开展了多领域的政府性债务专项审计，并将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围。各级人大及其常委会加大了对政府性债务的监督。舟山市人大常委会早在2004年就对政府性债务情况进行了重点审议，督促政府加快制定有关规章制度，规范政府举债行为。衢州市人大常委会每年都要听取政府性债务情况汇报，对于政府项目建设和借款的必要性、可行性、偿债能力等方面进行认真审议和把关，严控债务风险。

（三）融资平台的融资和风险管理得到加强。省财政部门贯彻落实国务院《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，部署开展对我省融资平台公司的清理工作，并在此基础上对其实行分类管理。人民银行杭州中心支行要求金融机构在保证政府重点建设项目资金需求的同时，加强总量控制和限额管理，严格政府融资平台的项目准入，有效落实贷款担保方式，密切监控项目还款来源，控制融资平台的信贷风险。工行省分行对2010年城市基建类政府融资平台贷款增量控制在45亿元内；农行省分行政府融资平台贷款中抵质押贷款占比达到70%左右，高于其他各项贷款中的抵质押贷款比重；许多商业银行区别不同还款来源的项目，采取有针对性的措施加以监控。银监部门根据银监会统一部署，指导和督促银行业金融机构做好融资平台“项目包”逐笔打开及分类处置工作，进一步摸清政府融资平台贷款的现状和潜在风险，促进融资平台贷款的规范运作。湖州市银行业金融机构能够区别每笔融资平台贷款的用途、还款来源、抵押担保等情况，对融资平台贷款实施差别化、精细化管理。省发改委认真做好通过地方融资平台发行企业债券工作。2002年以来，地方政府融资平台累计发行13支企业债券，总额为157亿元，为有效缓解地方建设资金压力，降低融资成本发挥了重要的作用。

（四）政府性债务化解工作初见成效。教育部门全面核实义务教育债务，制定化债计划，建立监控体系。省财政安排以奖代补资金11亿元，根据各地偿债进度同比例分到位。至2009年底，共化解义务教育债务29.29亿元，化解率为83.2%，预计2010年将全面完成义务教育阶段公办学校修建校舍和购置设备等形成债务的化解工作。为做好高校债务的化解工作，省政府办公厅批转了有关部门《关于进一步加强省属高校债务管理的意见》，提出高校债务管理的十项措施。省财政还安排58.01亿元资金用于化解高校债务，省属高校的贷款规模从2005年的94.6亿元下降到2009年的68.7亿元，预计2012年底可降为47亿元，2018年可基本还清银行贷款。温州市根据项目贷款的性质制定不同的偿债计划，实施债务的分类化解，取得了明显成效。舟山、金华等地建立化解乡镇政府性债务的激励机制，完善财政补助方式，嵊泗、磐安、青田等县的乡镇债务已经全部得以化解。

二、需要关注的几个问题

一是债务规模呈较快的增长态势。近年来，随着城市化的快速发展和民生事业的深入推进，地方政府性债务规模不断扩大。特别是2008年以来应对金融危机、拉动内需、扩大投资等因素，政府性债务增势迅猛。2009年全省政府性债务较2008年增长了64.01%，其中市县政府性债务增长比例高达71.22%。部分市县负债率、债务率等指标超过预警线较多，且有扩大的趋势。根据省财政厅提供的数据，截至2009年底，全省69个市县中，负债率超警戒线的有36个，债务率超警戒线的有29个，偿债率超警戒线的有40个，三个指标都超警戒线的有29个。鉴于政府性投资仍处于高峰期，政府性债务规模将呈继续增长的态势。

二是偿债的潜在风险不断加大。从债务结构上看，银行贷款是我省政府融资平台公司融资的主要方式。据人民银行杭州中心支行统计，银行贷款占比高达85%，而通过发行债券、上级财政转贷等其他途径筹措的资金十分有限。银行贷款有融资成本较高，易受国家宏观政策影响等特点，因而政府偿债的压力较大，潜在的偿债风险较高。同时，据人民银行杭州中心支行反映，在银行贷款中各级财政担保占到有担保贷款总额的57%，其中部分人大也出具了担保函件，这显然与国家有关规定相违背。且融资平台公司对财政资金的依赖程度较高，国有独资平台公司占到全部平台公司的90%，筹集资金大都用于公益性项目，这些项目投资规模大、周期长、回报率低，在地方政府财力有限的情况下，大量的债务通过借新还旧的方式进行周转。假如国家采取紧缩的货币政策，不能及时取得新的银行贷款，债务按时还本付息将十分困难，极易引发债务风险。从债务的还款来源上看，各地政府将土地出让收入作为还款的主要来源，把政府债务防范模式建立在土地资源不断增值的基础之上。土地资源是有限的，且土地价格受国家宏观调控政策及市场波动的影响非常大，在土地价格上升期，债务风险可能被低估，在土地价格下行期，政府重大投资项目资金周转将出现困难，政府偿债能力会有所下降。

三是政府投融资平台缺乏规范化管理。地方政府融资平台数量偏多，投资范围和职能比较模糊，投资界限不清，对负债的规模、还款期限及还款来源等缺乏有效的统筹机制；融资计划性不强，有些地方融资平台建设与融资脱节，融资与偿债脱节，形成了较多的沉淀闲置资金，加之资金使用缺少应有的监督，部分资金使用效益较低；部分投融资平台存在违规担保、超额担保、相互担保的情况，使得债务链不断延伸，一旦个别融资平台出现问题，债务风险将迅速蔓延。四是部分地区未能严格执行和落实省政府有关政府性债务管理的相关规定。省政府规定政府性债务应实行财政归口管理。但在实际执行中，一些地方的财政部门未对政府性债务实行归口管理，有些实行财政归口管理也只是统计意义上的统一管理，借债主体呈现多元化，借款、担保、资金使用、偿债均缺乏完善的综合评估、监督和约束机制。部分市县未按省政府通知要求，根据本地区国民经济和社会发展需要及财力可能，制定债务举借规划或债务收支计划，有的虽制定但未正式报当地人民政府审批。部分地方政府没有严格执行对未按规定举借债务、违规对外担保的单位和人员追究有关的责任的规定。已建立的地方政府债务风险预警、风险控制机制大多流于形式，政府性债务监管制度未能发挥实际作用。

此外，政府性债务管理上还存在其他的一些问题。如各部门、各地区对于政府性债务的理解和统计口径不统一；现行的债务风险预警指标尚未客观有效地反映债务风险状况；项目规划缺乏预见性和约束性；投融资机构融资成本较高；部分乡镇化解债务的压力较大；政府性债务管理力量比较薄弱等等。

产生上述问题的原因是多方面的。首先，一些地方领导在思想上还没有真正树立科学发展理念，重任期政绩，轻长远发展，重项目建设，轻债务管理，不能正确处理好任期内经济社会发展同财力可能及可持续发展的关系。其次，近年来各级政府不断加大对基础设施和社会公用事业建设的投入力度，特别是2008年后中央和省采取的扩内需保增长的宏观调控政策，增加了地方配套资金的需求，加之密集出台的一系列惠民生的举措，地方政府财政在难以满足的情况下只能通过大量的融资来解决。同时，现行的财政体制、投融资体制、政府投资决策机制及干部考核机制等也在一定程度上影响着政府举债行为和政府性债务规模。

三、意见和建议

（一）增强紧迫感和责任感，提高政府性债务管理的意识和水平。各级政府要进一步提高认识，增强做好政府性债务管理的紧迫感和责任感。要牢固树立可持续发展理念，抑制不顾当地实际情况借债建设的政绩冲动，正确处理眼前发展与长远发展的关系，坚持政府投资“有所为、有所不为”。在编制预算中，要把握项目的轻重缓急，把有限的资金用到最急需的项目中来，集中财力用于基础性和公益性建设项目建设，做到既尽力而为，又量力而行。要牢固树立综合平衡观念，正确处理发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，在制定政府举债的中长期规划时充分体现科学性、前瞻性和可操作性，明确建设项目、投资规模和还本付息等债务收支计划，保持政府资源与政府投入的持续平衡。要牢固树立债务风险意识，正确把握政府性债务利弊得失，做到举债有度，风险可控，最大限度地发挥政府债务的正面作用，最大限度地降低和化解政府债务风险，促进地方经济和社会事业健康发展。

（二）严格落实各项管理规定，完善政府性债务监管机制。各级政府要尽快落实中央和省里出台的有关加强地方政府性债务管理的规定，进一步完善监管机制，加大监管力度，加强监管力量。财政部门要切实履行好地方政府性债务归口管理职责，修改完善政府性债务管理办法，对债务进行综合统计和分级分类管理，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。统一债务统计口径，全面真实反应债务状况，合理确定与当地经济社会发展水平、财力可能及偿债能力相适应的举债规模。强化政府投资决策机制，建立政府投资项目的决策审核制度，防止盲目建设和低水平重复建设，尽可能防范和减少投资风险的发生。完善债务偿还机制，明确偿债资金来源和债务责任归属，多渠道充实偿债准备金。健全债务风险预警机制，完善风险预警指标体系，根据我省经济社会发展水平、可用财力及债务状况，研究设置科学合理的债务风险预警指标，更加全面、准确地反映债务的整体风险状况。加快推进政府性债务信息披露制度建设，建立信息发布平台，实现对债务的规模、结构和安全性的实时监控与评估，促进政府性债务监管的科学化、动态化、常态化。制定具体的乡镇债务偿债计划，落实奖惩措施，提高乡镇化解旧债的积极性，严防新增债务。加强负债项目的财务监督，逐步开展对项目的经济效益、社会效益及债务偿还能力的绩效评价，提高项目资金的使用效率。改进党政领导干部考核评价制度，将政府性债务管理作为评价考核干部政绩的重要指标，并建立相应的责任问责和追究机制。

（三）清理整合投融资平台，防范和化解政府性债务风险。按照国务院有关加强政府融资平台管理的文件精神和要求，整合政府投融资平台资源，提升整体融资能力，降低融资成本，提高资金的使用绩效。在清理过程中，坚持分类管理、区别对待、堵疏结合、平稳过渡的原则，既要制止不规范的经营和融资行为，控制好地方政府的总体债务风险，又要妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。加强政府部门与金融机构之间的沟通协作，及时掌握投融资平台借款的总体情况、风险情况及发展趋势，共同防范政府融资平台公司多头负债、过度负债的潜在风险。进一步畅通投融资渠道，引导和鼓励社会投资进入政府性投资领域，积极探索规范化的BT（建设-移交）、BOT（建造-运营-转让）等新型投融资模式，推进政府投资项目融资方式的多样化，实现民间投资和政府投资项目的有效对接。

地方政府债务增速 篇3

货币政策将动态微调

中国人民银行8月5日发布的《中国货币政策执行报告(2009年第二季度)》指出，下阶段中国人民银行将坚定不移地继续落实适度宽松的货币政策，根据国内外经济走势和价格变化，注重运用市场化手段进行动态微调。

管理层严把新增信贷

7月27目，银监会发布《固定资产贷款管理办法》，旨在确保银行信贷资金真正进入实体经济，规范银行业金融机构固定资产贷款业务经营行为，提高固定资产贷款管理的精细化水平，更好地发挥金融支持经济科学发展的作用。

农村金融将“遍地开花”

银监会编制的《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》已经国务院原则同意，未来三年计划在全国再设立1300家左右新型农村金融机构，主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域、贫困县和中小企业活跃县域。

下半年平抑房价或成方向

近期，国家统计局和国税总局连续调研房企，指向成本构成和税费结构，此举是针对目前升温的房地产市场发出警示信号。在政府继续托市的基础上，房价飞涨的势头可能会得到遏制。二套房贷政策的收紧就是一个信号，表明政府已经意识到泡沫的存在。而下半年，出台一些平抑房价的措施或将会成为宏观调控的方向。

价格总水平上涨压力渐显

国家发改委副主任彭森近日在中国价格论坛上表示，当前价格运行总体态势好于预期，未来价格走势有望进一步好转。但国际国内不确定因素仍然较多，调整经济结构和转变发展方式的压力日益加大，流动性供应充裕，价格总水平上涨压力逐渐显现。

农民将享国家普惠式养老金

地方政府债务报告 篇4

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

地方政府债务报告 篇5

安徽省人民代表大会财政经济委员会 安徽省人大常委会预算工作委员会

2011年12月

根据省人大财经委和常委会预算工委2011年工作安排，今年下半年，财经委、预算工委对全省政府性债务情况进行了调查（本次调查为行政区划调整之前原行政区域的数据）。本次调查采取上下联动方式进行。7月份，各省辖市按照预算工委《关于开展全省地方政府性债务情况调研的方案》的要求，对辖区内政府性债务情况进行了调研。7月下旬，省人大财经委、预算工委协助全国人大常委会预算工委开展了防范政府性债务风险和建立县级基本财力保障机制专题调研。其间，听取了省政府负责同志关于全省政府性债务情况的汇报，对部分市、县（区）进行了重点调研。9月中旬，省人大财经委、预算工委召开全省政府性债务调研汇报会，听取了各市人大常委会的汇报。9月下旬，常委会郭万清副主任率财经委、预算工委负责同志就政府性债务管理情况赴广东、浙江两省考察学习。同时，预算工委还邀请省审计厅、省教育厅有关同志对安徽师范大学等省属高校的负债情况进行了调研。12月初，结合了解国务院及省政府关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知落实情况，对省高速公路控股集团有限公司、省交通投资集团有限责任公司、省投资集团控股有限公司三个省属融资平台公司及合肥、芜湖、马鞍山三市政府融资平台公司管理情况进行了调研。

从调研情况看，截至2010年底，全省政府性债务余额为3014．82亿元(不含地方政府粮食企业政策性挂帐185.92亿元、供销企业政策性挂账16.37亿元)。其中，通过政府融资平台公司举借1969.09亿元，占全省政府性债务余额的65.31%（政府负有偿还责任的741亿元；政府负有担保责任的359亿元；其他869亿元）。2010年下半年起，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《安徽省人民政府关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（皖政〔2010〕87号）文件，我省对250家政府融资平台进行了全面清理，并按照银监机构的要求，积极进行了规范整顿，取得了阶段性成效。

一、政府性债务资金有力地推动了地方经济社会发展

近年来，全省各级政府为加快区域经济发展、改善民生，探索运用举借债务的方式，多渠道筹措资金，加大投资力度，对地方经济社会发展起到了积极的推动作用。主要表现在：

1、促进了经济社会平稳较快发展。截止2010年底，全省政府性债务余额已支出2418.12亿元，对经济社会发展起到了有力的促进作用，为应对金融危机提供了资金保障。

2、推动了全省基础设施建设。截止2010年底，全省债务资金共投入交通领域353.07亿元，较好的支持了高速公路、农村公路等道路建设。同时，债务资金的使用还有力地推动了全省铁路和机场建设，提高港口吞吐能力。

3、提高了城市承载力。全省城市化和工业化进程进一步加快，各地开发园区建设发展迅速，形成了良好的投资环境，为招商引资提供了完善的硬件设施，在承接产业转移和加快皖北发展中起到了重要作用。合肥、芜湖、马鞍山、滁州、亳州等市通过投融资体制改革，做大做强投融资平台，多渠道筹措城市建设资金，为完善市政设施和推进开发区建设提供了资金保障。

4、加快了新农村建设步伐。各地农村基础设施建设和公共服务继续加强，新农村建设水平进一步提升。如铜陵市2010年利用债务资金实际完成大中型水利项目投资额18000万元，小型水利实际完成投资额6000万元，农村电网累计建设完成3767公里，1997年以来累计新建和改造农村公路924公里。灵璧县积极争取国家开发银行贷款，改善了农村中小学教育的硬件设施，推进了村卫生室建设和村医培训工作，提高了农村基本医疗卫生服务水平。

5、改善了民生。各项社会事业全面推进，全省人民共享了发展成果。截至2010年末，马鞍山市累计投入债务资金14.3亿元用于教育、卫生、保障性住房、农林水及生态和环境保护等方面的建设，为改善民生和保护生态环境提供了重要支撑。黄山市充分利用债务资金，大力推进保障性住房建设，有效改善了低保、低收入家庭的住房条件和居住环境，对城市低保住房困难家庭应保尽保。

为规范举债资金使用，有些地方在债务管理方面进行了积极探索，引起了各级人大常委会的高度关注和重视。淮北、蚌埠、淮南、马鞍山等市人大常委会要求政府将举债作为重大事项向常委会报告，由常委会审查批准。淮北市政府还提出了《关于提请批准2009年-2013年市本级政府举债规模的议案》，获得了市人大常委会的批准。合肥、淮北、阜阳、铜陵、安庆等地先后出台了政府性债务管理使用的相关制度，对举债、用债、偿债的责任界定和行为进行了规范；合肥、宿州等地探索建立了债务风险预警体系，对政府债务实现“借、用、还”一体化管理，通过项目管理、报表统计、信息查询、经济指标及风险预警管理等，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态预警和评估。

二、值得关注的几个重要问题

1、有些地方政府风险意识薄弱。由于举债产生的直接效应是给本届政府带来实实在在的政绩，而偿债责任绝大部分留给下届政府，或是希望上级政府兜底，导致一些地方政府在未经过充分论证的情况下，短时期内大规模举借债务，超过了当地的财力承载能力，不利于地方经济社会的可持续发展和协调发展。

2、举借债务隐含着潜在的法律风险。按照《预算法》和《担保法》要求，地方各级预算不列赤字，未经国务院批准，地方政府不得发行债券，国家机关和以公益为目的的事业单位不得作为担保人。而融资平台作为同级政府的融资工具，每年通过发行企业债券等方式大量举借债务投向各类经济社会的重大项目，这些债务的实际债务人大多是地方政府，如果这些项目的资金流运转正常，可以理解为是对现有法律的一种突破，而一旦出现问题，就必然存在一定的法律风险。

3、政府性债务管理不够规范。一是债务收支未纳入预算管理，人大及其常委会监督缺失。省本级和十七个市都未将（除财政部代发的地方债资金外）债务收支纳入预算，报同级人大常委会审查批准。二是举债主体多元化。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务由政府融资平台公司或其他部门举借，难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况和实施统一管理。三是管理体制机制缺失。大部分市、县（市、区）既缺乏风险预警机制，也没有制定系统性的考核管理办法，导致债务举借、使用、偿还、监督、考核等相关事项大都无序进行的。四是举债信息不透明。大部分地方政府的负债水平、还款能力、偿债资金安排计划特别是政府债务资金使用等重要信息不对外公布，基本没有外部监督。

4、部分债务风险不容忽视。一是省本级债务风险需要高度重视。2011年向人代会报告的省级预算收入为143.10亿元，2011年和2012年分别需偿还负有偿还责任的债务本息42.05亿元和52.95亿元，仅靠省级预算收入还款压力较大，偿还债务的资金来源大部分要依靠上级转移支付和发新债还旧债。另外，负有担保责任债务和其他相关债务借新还旧偿债率较高，分别为48．05％和49.58％，主要是部分高校和医院偿债能力不足。二是一些地区偿债风险大。有些地方的债务率已经高于100%的警戒线，如安庆市宜秀区和芜湖市三山区。有些地方的借新还旧率较高，大大超过了50%的警戒线，如亳州、巢湖、蚌埠、阜阳市等四个市本级分别为77.36%、76.17%、75.64%、56.80%，淮南市的大通区和芜湖市的三山区的县（区）本级分别为82.37%、72.11%。三是部分融资平台的财务状况不容乐观。截至2010年底全省共有45家融资平台资产负债率高于70%，有些融资平台已经资不抵债。从盈亏情况看，有79家亏损，占35.75%；有72家2010年的营业收入不足以偿还当年的债务本息，占32.58%。四是部分事业单位的偿债能力不强。主要是部分高校和医院举债规模过大、速度过快，偿还债务的压力较大。五是部分地方债务偿还对土地收入依赖性较大。有6个市本级、35个县(区)级政府以土地出让收入作为偿债来源的债务比例超过40％，其中芜湖市弋江区和鸠江区高达100％。

5、举债资金的效益亟待提高。2010年底全省各级政府从银行贷款共计2002.83亿元，占全部债务余额的66.43%，淮北市本级债务余额中95.75%为银行贷款，池州市三类债务全部为银行贷款。以金融机构贷款为主的债权资金结构，易受国家货币政策调整的影响，而且借贷成本比直接融资高。从资金的使用看，部分地方违规使用债务资金，共有10个市本级、28个县违规使用债务资金91.27亿元。还有95.85亿元资金未及时使用，涉及14个市本级、37个县本级，阜阳市颍泉区未及时使用的政府性债务资金占其债务余额的54.27%，淮南市城投公司连续闲置10个月以上资金达2.10亿元，这种资金紧缺和资金沉淀并存的状况，严重影响债务资金的使用效益。

6、融资平台清理遭遇两难。根据调查情况看，我省融资平台公司大部分既承担依靠财政性资金偿债的公益性项目投融资，同时还承担公益性项目的建设、运营任务。按照国发〔2010〕19号文件精神和银监机构的清理要求，这类公司在落实偿债责任和措施后剥离融资业务退出平台，不再保留融资平台职能。这就带来两个问题：一方面国家要求地方政府不得举债搞建设，同时又安排大量的需要地方配套的工程和下达政绩考核指标，迫使地方政府不得不创造融资平台，经营城市、建设城市，如果现在截断平台与政府关系，必然造成地方政府的在建和续建以及新建项目将成为无源之水，制约地方经济社会建设。另一方面，这类平台公司主要是依附政府信誉和土地出让金生存和发展，自身经营能力大都不强，他们出平台后即使不再承担政府的任务，一旦公司运营出现问题，政府也难脱干系。同时，政府也会千方百计采取变通措施，保留这些平台。

四、进一步完善我省政府性债务管理的建议

1、增强风险意识，进一步增强举借政府性债务的责任感。各级政府负责同志要树立举债责任意识，把任期内地方政府债务情况作为考核指标，防止盲目举债、过度举债。各级地方政府要按照“谁借债、谁受益、谁偿还、谁承担风险”的原则，制定年度偿债计划，确保按时归还债务。严禁政府举债投入一般竞争性、经营性领域，严禁政府举债用于一般性支出。改变投资拉动的传统经济发展模式，防止基础设施建设过于超前，债务资金的使用要统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展。

2、加强制度建设，规范政府性债务管理。建议省人民政府结合安徽实际制定相应的管理办法，规范债务资金的借、管、用、还。一是借鉴广东、浙江等兄弟省的做法，尽快制定《安徽省政府性债务管理办法》、《安徽省政府性投资预算管理办法》等规范性文件。二是建立债务的统一归口管理制度。要尽快明确政府性债务的归口管理部门，建议由省财政厅负责对政府性债务实行统一管理，并负责对全省各级债务性资金实施监督。三是要建立风险评估和预警机制。结合财政收支状况、服务水平、社会经济和人口变动等因素，采用债务依存度、债务负担率和偿债率等指标设立具体的政府债务风险评价标准，逐步建立政府债务报告制度和债务风险评价预警体系。四是建立对债务的监督、考核和绩效评价体系。债务管理部门要对债务资金实行专户管理，专账核算，及时准确掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况。政府性负债建设项目完成后，由相关部门对项目的社会及经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。五是建立公开透明的债务信息公告制度。债务的借、用、还等信息要和本级政府预决算一并公告。

3、采取多项措施，积极化解政府性债务。要下大力气提高省级预算收入，增强省级财政的偿债能力，积极争取中央转移支付，特别是一般性转移支付；加大编制国有资本经营预算的推进力度，提标扩面，切实做好预算收入的征管工作，适时适量的调入公共预算；探索改革省以下财政管理体制，适当集中部分财力；按照正税清费的原则，不断提高税收收入占省级财政收入的比重，着力降低非税收入；加快省级部门的账户清理工作，统筹使用各部门历年滚存结余结转资金。各级地方政府要对现有债务进行清理分类，明确界定目前必须由政府负担的债务，根据轻重缓急，制定切实可行的偿债计划，逐步消化现有历史债务。各地要根据当地的政府债务规模，建立政府偿债准备金，制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面做出明确规定，确保专款专用。

4、规范融资平台，充分发挥平台投融资的积极作用。要科学引导，发挥融资平台的积极作用，既要保证在建、续建项目顺利竣工，又要积极筹措资金及时偿还债务。首先应当按照国务院和省政府规定要求严格清理，促使其在合规情况下运行；其次，省人民政府要建立健全融资平台职能，尽快制定《融资平台管理办法》，规范操作程序，明确法律责任。第三，明确由各级财政主管和各级审计监督并建立及时报告制度。第四，当前最为迫切的是省人民政府要及时协调银监机构，参照天津等兄弟省市做法，采取适当措施帮助合规的公司尽快“出平台”，疏通合规渠道，支持其恢复常态运行，保障经济社会建设顺利进行。

地方政府债务：成因、风险、出路 篇6

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了籌集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

[1]贾康、白景明.完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（1）.

[2]金永军等.2009年地方债：制度博弈的分析视角[J].财经科学， 2009，（10）.

[3]陶雄华.试析中国地方政府债务的债券化[J].财贸经济，2002（12）：28-30.

[4]王俊.地方债务的当前风险[J].人民论坛，2010（1）：34-35.

作者简介：李国锋（1970- ），男，山东莱芜人，博士研究生，研究方向，财税理论与政策；

马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

地方政府债务审计问题研究 篇7

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

我国地方政府债务问题研究 篇8

关键词：地方财政,风险化解,债务风险,地方政府债务

自2007年金融危机爆发以后, 很多国家都深深陷入政府债务危机当中, 欧洲甚为严重, 现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机, 近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高, 但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定, 地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现, 一些个别地方地方政府债务存在较高风险, 制约了地方经济发展。

近年来, 我国地方政府债务增长速度较快, 尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明, 地方政府合理举债能够加快经济发展, 促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源, 为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时, 部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配, 不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案 (草案) 》二审通过, 在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案, 明确规定除法律和国务院另有规定外, 地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债, 以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。

1 我国地方政府债务现状

20世纪80年代后, 我国实行改革开放政策, 进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求, 财政开始出现赤字, 政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前, 我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后, 国家规定了财政部不得向中央银行透支借款, 政府财政赤字只能通过发行国债弥补, 由此导致债券发行规模的迅速扩大, 1994年突破1000亿元。2000年后, 国债发行速度进一步扩大, 与此同时, 地方政府开始发行债券, 并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年, 国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面, 据中国人民银行统计, 2010年地方政府债务规模已超过5万亿元, 约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件, 公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

资料来源:中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。

2 我国地方政府债务形成原因

2.1 地方财政收入不足

近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长, 但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入 (含政府性基金收入) 。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来, 国有土地出让收入增长极为明显, 2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理, 土地出让收入明显减少, 政府财政收入就会明显减少。例如, 大连市2011年的土地出让金收入为499亿元, 比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿 (2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元) 土地财政的大连市来说, 2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是, 债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告, 截至2010年底, 地方政府负有偿还责任的债务余额中, 承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元, 接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.2 地方政府融资平台不完善

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资, 目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设, 还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规, 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定, 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司, 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2.3 地方政府盲目举债缺少有效监管机制

地方政府债务资金监管不力, 部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题, 部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题, 降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主, 但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上, 没有很好规划资金的使用, 同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题, 涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目, 盈利能力较弱, 有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重, 验资后注册资本全部转出。例如, 辽宁省184家融资平台公司中, 超过三分之一存在注册资本不实等问题, 涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

3 我国地方债务问题解决对策

3.1 完善地方税收制度

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入, 控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理, 还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

3.2 加强地方政府融资平台

规范地方政府融资平台, 防范财政金融风险, 保持经济持续健康发展和社会稳定。例如, 近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理, 地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制, 大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行, 银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资, 如违规采用集资、回购 (BT) 等方式举债建设公益性项目, 违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体, 要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定, 不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议, 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押, 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任, 不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.3 完善地方政府债务风险监管机制

规范管理地方政府债务, 控制债务余额。建立地方政府债务风险机制, 建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定, 构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序, 控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动, 但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。

地方政府债务不同于企业债务, 企业债务出现问题, 投资者要自己承担风险, 可以通过破产程序消除企业债务, 而地方政府债务出现问题, 地方政府不能破产清算, 最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平, 推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警, 并规定合理的债务安全线, 借鉴外国管理办法。例如, 美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%, 联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月, 美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底, 债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约, 2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要, 适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围, 可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况, 尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长, 使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。

参考文献

[1]傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J].中国经济周刊, 2010, (5) .

[2]中华人民共和国审计署2011年底35号公告[Z].

[3]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货, 2012, (2) .

[4]杨亮.我国地方政府自主发债问题研究[J].黑龙江对外经贸, 2011, (9) .

地方政府债务风险预警研究 篇9

2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“现行政策”)出台。该政策下,地方政府可以在限额内发行政府债券进行举债,且地方政府举债的方式只能是通过政府及其部门发行政府债券,这就意味着从此以后债务的增量将只有政府债务,而不会再有其他的政府性债务。在现行政策下,研究如何有效地进行地方政府债务风险预警并提出风险控制建议,是具有理论价值和现实意义的。

已有诸多学者对地方政府性债务风险预警进行了研究。章志平(2011)确立了地方政府债务风险指标及区间,基于灰色系统理论对其进行评估,在此基础上建立了风险预警机制。卿固、赵淑惠、曹枥元(2011)建立逐级多次综合评价模型对D地方政府进行风险评价,认为D政府2009年债务风险较大。刘蓉、黄洪(2012)通过对2010年地方政府债务余额相关指标的计算,参照国际公约对地方政府债务风险进行评估,认为债务余额可控,但新增债务比率过大。金荣学、张楠、张迪(2013)从预警指标影响的角度,将指标类型分为正向和逆向指标,根据指标体系建立了风险预警模型,并给出了风险防范建议。邵瑞银(2013)从债务种类的角度对债务风险进行划分,选取了12个风险预警指标,通过模糊综合模型进行风险预警,认为河南省存在债务风险。倪筱楠、王莉、袁若愚(2014)基于模糊综合评价法和层次分析法,结合华北地区某市2011~2013年度相关数据,以该市作为评价对象,认为该市无政府债务风险。朱文蔚、陈勇(2015)利用因子分析法,以2014年30个省市地方政府债务作为风险评估对象,认为整体风险程度可控,但内蒙古、云南、贵州、北京等地区风险较高。

以上学者多是基于旧政策对地方债务风险预警进行研究,而缺乏现行政策下的相应研究。本文立足于现行政策,结合专家研究成果,选取指数指标,建立模糊综合评价模型对地方政府债务进行风险预警,并提出控制风险的合理化建议。

二、现行政策下地方政府债务风险及预警现状

(一)地方政府债务风险分析

现行政策将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务,本文基于该政策,从债务总类的角度对风险进行分类,综合对其有重要影响的因素展开分析。

1. 一般债务风险。

由于现行政策剥离了融资平台的政府融资职能,且规定地方政府不得通过企事业单位等举借债务,从而债务存量部分将被以一般债券的形式进行置换。对此类债务的风险,可以分为借债、用债、偿债三个阶段进行分析。

新增债务的举借主要由一般债券承担,就借债阶段而言,一般债务并不能完全满足地方政府资金需要,且债务额度在各级政府间的分配将直接影响地方经济的发展。债务额度过低,地方经济发展将受到阻碍;额度过高,债务风险可能加大,同时可能造成资源的浪费。该阶段的风险主要源于债务额度的确立以及分配。债务额度的确立及分配取决于地方经济水平对一般债务的承受能力和地方财政支出对债务收入的依赖程度,因此,从这两个角度分别选取一般债务负担率和一般债务依存度作为风险影响因素。

用债阶段,一般债务的新增债务主要用于没有收益的公益项目,使用效果间接作用于地方经济增长,其风险主要源于地方经济增长对一般债务增量的承受能力;而一般债务的置换债务主要用于偿还即将到期或已到期的一般债务,其风险主要源于地方政府对一般债务置换的控制力度。因此,借债阶段选取一般债务新增率和一般债务置换率作为风险影响因素。

偿债阶段,此类债务的偿还资金主要来自地方政府财政收入,一定程度上其偿还由地方政府信用作为保障,其债务风险主要源于地方财政偿还债务的能力,因此该阶段选取一般债务偿还率作为风险影响因素。

2. 专项债务风险。

借债阶段,专项债务的风险主要源于债务额度的确立与分配,与一般债务不同的是,专项债务主要以地方经济和项目收入作为依托,对地方债财政支出的影响没有一般债务直接,债务额度的确立及分配主要取决于地方经济水平对一般债务的承受能力,因此,选取专项债务负担率作为风险影响因素。用债阶段,该债务主要用于有一定收益的公益项目,目前来说,专项债务将主要用于债务存量的置换,相对应地其风险主要源于地方政府对专项债务置换的控制,由此选取专项债务置换率作为风险影响因素。偿债阶段,该类债务主要以项目对应的专项收入偿还,与一般债务相比,可能存在更高的逾期风险。专项债务此阶段的风险不仅与地方财政偿还债务的能力有关,还与到期不能偿还债务占专项债务的比重有关,该比重越大,则风险越高。因此,选取专项债务偿还率和专项债务逾期率作为风险影响因素。

3. 或有债务风险。

与前两类债务相比,或有债务的举借主体并非政府及其部门,政府对该类债务主要承担担保或代偿责任,其风险主要源于担保坏账的发生和地方政府偿还债务的能力。因此,从地方政府产生担保坏账的比率和地方政府偿还能力的角度,选取或有债务发生率和或有债务偿还率作为风险影响因素。

(二)地方政府债务风险预警现状

1. 对风险的界定存在不足。

对债务风险的分析主要基于两种角度:一种站在过程的角度,如借债、用债、偿债三个环节;另一种站在种类的角度,比较有代表性的是直接、间接、显性、隐性四种。无论是从过程还是从种类的角度,对债务风险的分析大多建立在地方政府没有举债权限的基础上,且默认融资平台举借的债务仍然会在债务增量中占较大比重。现行政策对债务进行了重新分类,因此,立足于现行政策对风险进行界定是有必要的。

2. 对风险的预警有其局限性。

现行政策采用了地方政府债务和地方政府性债务两种表述,后者在政府债务的基础上还包括了非政府举借的政府性债务。传统的研究多是对政府性债务风险进行预警,而现行政策下将只保留政府债务。

三、现行政策下地方政府债务风险预警指标及模糊综合评价模型

(一)选取指标

立足于现行政策,基于对地方政府性债务可能遭遇风险的分析,结合专家学者的研究成果,笔者从一般债务、专项债务和或有债务三个方面入手,选取了11项风险预警指标,见表1。其中,债务负担率指标的国际警戒标准为低于45%,而我国警戒标准则为10%;对于债务偿还率,国际与我国警戒标准分别为低于20%和15%;一般债务新增率和一般债务依存度参照国际经验,警戒标准为低于20%。债务置换率的选取,是基于债务存量的转化,这是现行政策下特有的。

(二)构建模型

由指标的选取可知,影响风险的因素很多,且每个指标在一定程度上反映了具体风险状况,并具有模糊性。基于债务信息获取比较困难以及地方债务风险本身具有非线性关系的考虑,本文决定采用模糊综合评价法对风险进行预警。

1. 确定模糊评价等级V。

出于对系统复杂性的考虑,把地方政府债务风险划分为5个等级,评价集合为V={V1,V2,V3,V4,V5}={100,80,60,40,20},具体如表2所示。

2. 建立风险因素集R。

根据选取的指标,将指标集分层,第一层指标集为R={R1,R2,R3},对第一层指标进一步分层,即:R1={r11,r12,r13,r14,r15},R2={r21,r22,r23,r24},R3={r31,r32},且与表1中的指标一一对应。

3. 建立风险指标权重集A。

A是对R重要性的量化表示,因此A可以分为两个层次:A={A1,A2,A3},A1={a11,a12,a13,a14,a15},A2={a21,a22,a23,a24},A3={a31,a32},A1+A2+A3=1,a11+a12+a13+a14+a15=1,a21+a22+a23+a24=1,a31+a32=1。A和Ai分别与R和Ri中每个因素对应。考虑到地方政府债务风险指标目前尚无公认的权重值,且数据获取困难,从操作性和客观性出发,采取专家集体决策法和文献查阅法是相对可行的,具体如表3所示。

对权重进行检验。确立重要性指数Index,在此基础上制定评价等级,见表4。对专家进行问卷调查、统计人数,专家选择高、较高、中、较低和低的人数分别为N1、N2、N3、N4、N5,则该指标重要性指数Index=(100×N1+75×N2+50×N3+25×N4)÷专家人数。

4. 进行模糊评价分析。

首先,建立指标评价矩阵,评价矩阵是对R之于V隶属程度的量化表示。由R和V的关系得到评价对象的评价集,从而得到评价矩阵:

根据权重集A和指标评价矩阵X,可建立模糊评价模型W={W1,W2,W3,W4,W5},且,文中所使用的是(∙,+)模型。

四、J省地方政府风险预警实证分析

根据J省披露的数据,2013年6月底J省政府负有偿还责任的债务为7635.2亿元,政府部门作为举债主体举借的债务为1358.87亿元。或有债务为6155.85亿元,政府负有担保责任的债务为977.17亿元。GDP为59753亿元,财政收入为6568.46亿元。债务率为60.34%,逾期债务率为1.38%,负有偿还责任的债务年均增长率为17.87%。J省政府2015年到期需偿还的负有偿还责任的债务为1504.58亿元,占总量的19.7%,2015年到期的或有债务为126273亿元,政府负有担保责任的债务为173.61亿元。

截至2015年9月,J省发行一般债券995亿元,专项债券409.2475亿元,置换债券为1093.2475亿元。2015年全国地方政府债务限额为160000亿元,新增债券限额6000亿元,其中一般债券5000亿元、专项债券1000亿元,置换债券限额32000亿元。J省2013年债务占全国的8.3%,由此推算,J省新增一般债券约415亿元,新增专项债券约83亿元,置换债券约2656亿元,债务新增率约3.75%,债务置换率约20%。

(1)根据2013年J省相关指标和估算的2015年J省债务相关指标及数据,通过专家打分法得到J省政府债务风险各预警指标权重,得出如下评价矩阵:

(2)根据模糊矩阵与各自的权重得到J省债务模糊综合评价模型W:

(3)根据风险集与评价矩阵得出J省政府债务风险评分结果B:

根据计算结果,一级指标对债务风险的影响从大到小为R1、R2、R3。通过计算,可得出:B1=61.98,B2=62.186,B3=60.32,三个指标的风险程度均属中等,专项债务风险程度最小。二级指标对债务风险的影响从大到小为r11、r31、r13、r15、r21、r24、r12、r32、r22、r14、r23,其对应的指标得分分别为54.2、59.2、69.8、63.8、64.4、59.8、63.8、62、61、57.4、64,可见J省地方政府应重点控制一般债务余额、一般债务本息、专项债务本息、当年担保债务余额和专项置换债务等。J省政府债务风险评分为61.7098分,该市债务风险属于中等水平,较现行政策实行之前风险水平有所下降,这说明现行政策的推行有效地控制了地方政府债务风险。

五、现行政策下地方政府债务风险控制建议

1.对地方政府事权和财权进行适当调整。

在分税制下,地方政府事权大于财权,导致了地方政府债务的产生,虽然在现行政策下,地方政府被赋予了举债权限,这在一定程度上做到了“开源”,但这并不是解决问题的唯一途径。中央政府应做好财政体制改革工作,为地方政府提供更加有力的财政保障,更积极地发挥中央政府的宏观调控作用,对于存在较严重债务风险的地区,应在政策上予以适当的照顾。

2.科学地进行债务存量置换。

应根据地方政府债务存量的特征(包括规模、偿还能力、到期时间等因素),进行存量债务的置换。对于到期债务,项目自身运营状况良好的,以项目收益按照原约定继续偿还;项目自身还本付息有困难的,可依法通过兼并重组或注入优质资产等方法,达到改善其运营状况、提高其偿债能力的目的;对于地方政府负有担保责任的债务存量,应明确债务关系,不得逃废债务;对于合法的协议约定,地方政府应切实履行。

3.制定债券发行和分配的规范流程。

债券作为地方政府债务增量的主要来源,其发行应遵循市场化原则,做到公开、透明,主动接受债券市场监管,工作流程应受到严格管控。债券额度在各省级政府间和省内的分配至关重要,这将决定各级政府当年可以获得的债务资金量。债券额度在省内如何分配也是需要解决的问题,现行政策下发行债券的权利被集中到省级政府手中,各省级及其下属政府应如实上报债务规模,合理进行额度分配。

4.改变地方政府政绩观念,把借债与偿债同时纳入政绩考核范畴。

把借债纳入政绩考核体系,破除急功近利的畸形政绩观,使得地方政府考虑经济发展状况的同时,也要将债务的风险状况纳入考虑范围。在此基础上,还应建立健全追责机制,对于债务问题需分清任期责任,属于遗留问题的,应对相应决策者进行追责,做到谁主导、谁承担。把偿债纳入政绩考核体系,是对借债的补充,防止地方政府消极懈怠。对于偿债情况的考核,既包括遗留债务,也包括新增债务,从而促使地方政府对于政府债务树立正确观念。若发行债券不能完全满足地方经济发展所需,而融资平台的政府融资职能又被剥离,在这种情况下,需要政府与社会资本进行合作。政府可以与投资者就特许经营权、定价、补贴等事先约定规则,确保投资者长期收益的稳定。需要注意的是,政府承担相关偿债责任,投资者应作为举债主体。

5.各级地方政府针对自身需要制定风险预警机制。

地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,做好事前预警、事中控制、事后恢复。地方政府应针对自身警情建立应急处置机制,高风险地区尤其需要确立应急处置预案。由于中央政府实行不救助原则,地方政府发生偿债危机时,则需向上级政府报告,及时启动应急预案,并对相关人员进行责任追究。

总之,地方政府债务问题受到社会各界的广泛关注,做好地方政府债务风险预警工作,有效地控制地方政府债务风险,可以使地方经济发展更加稳健。

参考文献

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章志平.中国地方政府债务风险灰色评估和预警[J].统计与决策,2011(15).

我国地方政府债务影响分析 篇10

关键词：地方政府债务,积极效应,风险表现

2008年经济危机在世界各地全面爆发,使得各国都相继采用积极的财政政策来推动市场经济的正常发展。在我国,地方政府债务规模迅速扩大,地方政府债务问题也越来越突出。我国《预算法》明确规定,地方政府不应随意借取债务。因此,地方政府开始依靠地方政府融资平台。我国地方政府债务早在1979年就已经产生,1994年分税制改革将财权收归中央,再加上地方政府财政能力不足,真正的地方融资平台应运而生。然而,地方政府债务资金对市场经济发挥积极作用的同时,一些消极作用也随之出现,地方政府监管不力,违规滥用债务资金,债务资金不到位,不合理的债务融资方式以及相关的法律规范不健全等问题正在逐渐加大地方政府债务的风险。

一、我国地方政府债务的现状分析

根据国家审计署《全国政府性债务审计结果》表明,政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务总额为87033亿元。截至到2013年6月底,政府债务总额为206 989亿元,相比2012年底增长了16330亿元。负有担保责任的债务相比2012年增加了1550亿元亿元,政府可能承担一定救助责任的或有债务相比于2012年底增加了7183亿元。虽然数据在统计时会有些许不精准,但是能够确定我国地方地方政府债务规模呈上升的发展趋势。

地方政府债务结构主要包括债务的举债主体,债务资金的投向和债务的偿还期限。我国地方政府债务的举债主体主要包含行政部门、事业单位和融资公司。债务资金的投向包括公益性项目,非公益性项目,基础建设,教科文卫等方面。在我国,地方政府债务结构分析的主要因素是债务资金的还款期限。债务资金偿还期限的长短决定了我国地方政府债务结构的主要研究趋势。根据国家审计署报告,2013年下半年、2014年政府负有偿还责任的债务分别占22.92个百分点和21.89个百分点。我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足,防范和应对灾难危害,保护环境和改善民生等。因此,我国债务资金的投向支出结构包括行政支出、科教文卫支出、国防支出、经济建设支出和其他支出。作为发展中的国家,大力发展经济建设是实现民富国强的必经之路,我国的经济建设支出由2261.12亿元增长到10125.54亿元。经济建设支出是总支出的最重要因素。其次,我国是人口大国,这便需要我国政府增加科学、教育、文化和医疗卫生的支出,我国的科教文卫支出由426.25亿元提高到6256.29亿元。1978年,我国财政收入占国民生产总值的30.78百分点,为了避免财政预算内收入占国民生产总值的比重呈下降趋势,我国政府加大了对行政方面的支出,行政支出从196.71亿元增长到了3355.9亿元。国防支出和其他支出也都相应的增加,分别增长了1571.3和2044.57。这些支出都保障了地方政府的稳定发展,促进了地方政府经济的稳定发展。

二、我国地方政府债务对经济发展的影响

长期以来,我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足,防范和应对灾难危害,保护环境和改善民生等。我国地方政府债务对我国的经济发展、社会稳定等方面,都发挥了积极的效应。在本文,主要分析地方政府债务对我国经济发展的正面影响。

我国大多数地方政府的收入来源则是财政拨款。地方政府运用这些款项大力发展基础设施建设,推动各项产业发展和改善城市交通业。地方经济的发展在一定的程度上依赖于政府的投资并造福于居民,但由于经济发展的资金有限使得借取债务资金成为发展经济的主要来源,地方政府债务来弥补资金缺口,加速经济的发展。地方政府债务的出现不仅增加了我国政府资源的支配量,也促进了政府财政收入的增加,为基础设施建设提供良好的资金准备。总的来说地方政府债务在促进地方经济发展方面产生了积极的影响。例如,债务资金投资于基础设施建设,则会带动地方区域相关产业的发展与扩张,如果投资于保障性住房的建设,也会影响该地区房产的功绩及房价,对房地产市场产生很大的影响。如果投资于生态环境的发展,也会给旅游行业带来快速发展以及对相关的污染性项目进行调整。由于产业结构的变化,将会导致消费市场、技术能力等经济结构的调整和经济增长方式的转变。因此,我国地方政府债务有助于提高地方经济发展效率,促进资源优化建设。

根据宏观经济学的基本原理,社会总需求是短期内影响经济增长的主要因素,而地方政府的举债是为了财政支出这一目的。地方政府债务资金主要用于财政投资,这就意味着政府借取债务越多,财政投资的规模越大,对社会总需求的影响也就越大。比如政府投资建立相关产业,会促进地方的就业情况,刺激地方相关部门的投资与消费。当经济增长缓慢时,稳定经济增长更多的是依赖于公众投资。因此,举债投资日益成为各地方政府确保经济增长最快、最有效的方式。

我国地方政府债务大部分用于地方基础设施建设,这些基础设施一旦完工,就变成了该区域的公共资本。该地区的企业和个人就可以免费或低价的使用公共资本。公共资本可以促进整个地区的经济发展。

根据相关审计结果显示,2013年6月底我国20多个省市的债务余额及各省市2013年的国内生产总值,发现债务规模最大省市的是江苏省,政府债务资金的总额达到了14769亿元,广东和四川则分别占据第二位和第三位,分别为10166亿元和9230亿元。然而从债务总额占国内生产总值的比重来看,位于前三个省市是贵州省、重庆市、云南省,分别为79%、58%和51%,最低的省市则是山东省、广东省和河南省,负债率分别为13%、16%和17%。总的来说,国内生产总值最大的省市,其债务规模不是最大的,国内生产总值总量较大的省份,债务规模也相对比较大。从数据上分析,我国地方政府债务与地方经济增长基本呈现正相关趋势。

三、我国地方政府债务的负面影响分析

在我国,随着各地地方政府规模不断的扩大,一些潜在的风险也不断威胁着人们的生活和阻碍经济的发展。地方政府债务的风险隐患也日益突出。为了及时规避和控制地方政府债务所带来的风险,首先要认识到我国地方政府债务对各方面带来的风险影响。

1、地方政府债务对偿债能力的影响

由于我国地方政府债务的监管体系处于初级阶段,存在许多不足和弊端。我国的财政体制既缺乏一套完整的法律体系,又缺乏专门的机构监管,无法对地方政府债务形成有效的统一管理机制和约束,从而容易造成地方政府违约风险高的现象,不利于我国地方政府经济的发展。

目前,我国地方政府债务融资收入来源范围比较窄,主要来源于税收。然而,一些地方政府既需要承担各种地方性的支出、设施维护、基础保障、医疗教育等公共支出,又需要向上级政府及国家上缴一定的资金。这使得地方政府债务资金紧张、还款压力大等现象。许多地方政府不得不靠借债、融资等方法保持正常运作,这便违背了《预算法》中我国地方政府不得随意举债的规定。由于没有完善的法律体系,许多债务数据统计不完整、不准确,地方政府的债务资金使用不规范,地方政府部门对债务统计出现少报、多报的现象。因为无法用法律标准来衡量,便有着较大的任意性和随机性,大多数取决于某些领导的主观意识,很容易出现管理不集中、多头管理的现象,所以形成了地方政府借取债务不合理,使用不规范等问题。另外,债务资金的管理也没有完整的法律法规监管,致使资金使用效率低,债务资金没有保障从而增加债务的偿还风险。这便加大了我国对地方政府债务管理的难度。所以政府监管不力,也是影响经济发展的重要原因。

自2010年底至2013年6月底以来,地方政府债务规模年均增长率为27%,在2011年至2013年期间,我国国内生产总值的增长率达到9%,8%,7.7%,可以明显对比出,地方债务规模年平均增长率远高于国内生产总值的增长率,这将影响政府的偿还债务的能力和债务的可持续性。再加上我国影子银行存在的期限错配对象,运行操作不规范,内部体系存在的巨大影响,这些都将阻碍地方经济的发展。

2、地方政府债务对负债主体的影响

在我国,由于没有统一的债务监管机构,债务主体的分布较为分散,不单一,主要包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。又由于我国地方政府财政收入来源范围比较狭窄,自身负担较重,债务违约风险较高。在2013年6月30日之前,最大的债务规模为市级政府,大约为7.3万亿元。其次是省级政府和县级政府的负债分别约为5.2万亿元和5.0万亿元。债务规模较小的为乡镇级政府约为0.4万亿元。

我国地方政府债务的债务主体包括融资平台公司、地方政府部门、经费补助事业单位、自收自支事业单位、其他单位和公共事业单位。目前,我国地方政府的债务主体以融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位为主,相对于其他开发方式,融资平台公司仍在不断地增加。

地方融资平台包含着各种各样的公司,而出资的政府机构也更是鱼龙混杂,在这种情况下,我国的债务举债主体难免非常混乱。地方政府官员为了自身各种利益,不惜扩大地方政府债务的支出,借取债务,而更多的支出和举债则需要更多的债务资金来弥补,最终导致地方政府债务风险变大。根据审计署2013年发布的数据,从2011年至2015年初,共有9个省份超8亿元以上的逾期债务尚未偿还,可以看出,我国地方政府债务主体违约风险较高。

四、政策建议

1、建立健全相关制度,化解我国地方政府债务风险

加强对地方政府债务的监管。我国中央政府应设立专门的机构监管地方政府债务,该机构应主要监管债务资金的来源、用途,并严格控制与执行债务资金的使用情况,该机构要直接准确的掌握债务规模情况,做到实时有效的监督。

规范地方融资平台。首先,应该严格控制地方融资平台的门槛,做到有能力、资金还款有保障的融资公司优先进入融资平台。其次,调查我国现有的地方融资平台公司数量,对我国现有的融资平台公司的规模、风险进行分析与预防。最后,规范地方融资平台公司的管理制度,一切依法行事,争取提高经营效率,促进社会经济稳定发展。

我国应建立完整的债务清偿保证金制度。首先,完善现有的债务清偿保证金制度,按照国家规定严格执行,并且制定清偿债务保证金的标准、资金来源等规定。其次,地方政府应通过正规的渠道获取备用金,专款专用,防止挪为他用。最后,为了防止发生违约风险,地方政府应该按照规定计提保证金,做好债务清偿保证金的使用。

合理划分地方政府事权与财权的范围。完善我国财政分权制度,不同层级的政府应明确自己的管辖范围,减少管理不集中等现象。在管理中若出现共同管理的事务,应该遵守谁受益,谁承担。一旦出现债务缺口,便能落实到人。

2、立足长期发展,从根本上防范我国地方政府债务风险

建立科学的考核制度。我国地方政府官员的考核主要依靠经济增长速度,而地方政府官员过分夸大地方政府债务对经济增长的影响,过度举债来发展经济。因此建立科学的考核体制具有重要的作用。建立科学的考核制度,有效的引导地方政府在决策时考虑长期影响,综合考虑收益、风险等因素,增强地方政府决策的科学性,有利于地方政府债务的可持续发展。

加强地方政府举债事前、事中、事后的全面执行与监管。为防止一些地方政府过度举债,必须建立相关的责任追溯制度。事前应做好相关的准备工作,了解制定地方债务的发行、偿还及用途等方面,事中做好地方政府监管工作,全面审查监督地方政府的适用范围,是否具有举债困难的风险等方面,对于一些不合法和违反法规的项目予以严重打击。事后加强监督,建立债务清偿备用金制度,设立相关的破产程序,保护债权人的权利,尽可能的减少地方政府债务的风险。

地方政府债务应秉持公开透明的原则披露债务信息。从短期来看,债务信息的公开会对债务主体造成一定的压力,但是,从长期来看,公开信息能在一定的程度上减少财政损失,降低债务风险。公开债务信息则需要地方政府制定标准的形式,定期通过媒体和其他渠道向公众公布债务信息,从而有助于减少地方政府债务对经济发展、社会稳定造成的风险,使人们更加信任地方政府。

3、取其精华,秉持现有优效,提高地区的经济发展效率

我国地方政府债务资金主要用于发展基础设施建设,推动各项产业发展和改善城市交通业等,对我国地方经济的发展取得了重要的作用。为了促进地方经济的发展,稳定社会发展,使人们受益,我国地方政府债务应适度科学的举债。严格的控制地方政府债务的规模,遵守地方政府的借、用、还相匹配的原则,防止地方政府债务的随意性。地方政府在适度举债时,应充分的考虑债务资金的必要性,偿还能力和经济发展水平,再科学的制定详细的债务资金使用情况,确保债务资金的使用效率。最终达到提高经济发展的效率、促进资源优化配置的目的。

我国地方政府债务保证我国财政收支平衡。我国的收入来源范围较为狭窄,我国政府应该拓宽收入来源。在财政收入上,应优先发展有利于经济发展效率的产业,发挥地区优势。其次,应完善地方税收体系,由于地方债务资金使用范围较广,金额较大,地方债务资金就相对较紧张,其财政效率就不能发挥极致。在财政支出中,应明确债务资金的使用范围,大力发展基础设施建设和公益性建设。对于一些有经营能力的单位可以不提供财政补助。最后,地方政府应该合理的安排债务资金的支出,尽量不要出现财政赤字,要勤俭节约、量力而行。对于有关行政事业部门应该减少人员的使用,加大人员的工作效率以减少债务经费。

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地方政府债务审计的作用分析 篇11

根据审计“免疫系统”论，预防保护功能是审计的基本功能，审计部门通过审计监督，及时发现国家经济社会运行过程中存在的各种隐患，预防危害的发生。保护国民经济健康持续的发展。就地方政府债务而言，审计发挥的首要作用就是防范预警地方政府债务风险。

目前，我国地方政府债务统一管理机制尚未形成。多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，同时也加大了债务的统计难度，地方政府难以准确掌握债务的总体情况并及时预警债务风险。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，并在此基础上，对地方政府偿债能力进行分析，客观评估偿债风险。及早地提出风险预警。2010年6月审计署披露了地方政府债务总体规模较大、融资平台公司债务占比较高、部分地方政府偿债压力较大等问题，引起了相关部门的重视。

地方政府债务不可低估。要预防地方政府债务风险，审计部门还应进一步强化监督检查，对地方政府债务进行全面、连续、动态的审计，及时识别、评估、预警债务风险。从而促使地方政府牢固树立防范风险意识，及时采取措施化解旧债，在举借新债时，权衡地方经济社会发展的需要和地方财政的可承受能力，制定科学的政府债务举借规划或债务收支计划，做到审慎举债，严格控制债务规模，增强政府举债的可行性和安全性。

二、严格查错纠弊。揭示政府债务管理问题

政府部门和金融监管机构是地方政府债务的主要监管部门，但出于自身利益驱动以及信息不对称等因素。两者均不可避免的存在监管缺位或监管失灵。审计部门作为第三方，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，依照法律独立行使审计监督权。兼具独立性和强制性的审计监督能够更为客观和公正的行使审计监督职权，更为全面深入地反映和揭露地方政府债务管理中存在的问题，对重大违法犯罪问题予以严厉查处，从而对地方政府债务形成有效的监督。

地方政府债务审计主要关注地方政府债务管理制度建立、资金使用及管理、政府融资平台管理等方面存在的问题。一是审查地方政府债务监管制度的建立和执行情况，看地方政府是否建立了归口管理制度，是否出台地方政府债务管理办法，是否建立了严格的审批程序，是否建立了财政预算管理约束机制，是否建立了政府债务报告制度，是否建立了财政性债务风险预警和风险控制机制，是否建立了偿债(还贷)准备金制度等：还要看相关部门在实际工作中是否按制度、管理办法和各项规定执行。二是审查债务资金投向、使用及管理情况，看债务资金投向是否符合国家产业政策规定，是否按照核准用途使用，是否有截留、挤占、挪用，是否存在资金结余或闲置、使用效率低等情况；三是审查融资平台公司管理情况，看融资平台公司是否存在虚报注册资本、虚假出资、虚报收入等问题，是否存在资产负债率高、缺乏收入来源、利润率低等问题，是否存在虚假或不合法贷款等情况；四是审查贷款担保情况，看地方政府、人大或有关部门有无违规以承诺函、宽慰函等形式为企业(包括融资平台公司)提供贷款担保的情况。

从近年审计的结果来看，我国地方政府债务管理还不够严格和规范，上述提到的问题均有涉及。审计部门揭露的地方政府债务管理中存在的问题，引起相关部门的重视，并促使其及时整改，进一步加强管理，较好的起到了防范地方政府债务风险的作用。

三、注重绩效审计。提高债务资金使用效益

地方政府债务资金是地方建设的主要资金来源，在一定程度上缓解了地方政府投资需求与自身财力不足的矛盾。债务资金的使用范围相当广泛，涉及基础设施建设、农业、教育等方面，但债务就如同一把“双刃剑”，倘若使用的好，则会加快地方经济社会的发展，产生良好的经济效益、政治效益和社会效益：倘若使用不当，不仅不会带来效益，相反还会造成地方政府债台高筑，引发财政危机、金融危机，进而影响国家安全和社会稳定。

为了提高债务资金的使用效益，审计部门开展地方政府债务绩效审计十分必要。地方政府债务绩效审计主要是从债务资金的支出投向人手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，项目债务资金管理是否规范，是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套而出现资金沉淀或逾期情况等。此外，还要对竣工项目的经济效益、社会效益、功能作用以及偿债能力等进行绩效评价。通过绩效审计，促进地方政府建立政府债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，同时也促进地方政府加强对项目建设的监管，确保项目建设的质量，保证债务资金使用的安全性和有效性。

四、融入经责审计。制约地方政府行政权力

目前，我国地方经济的发展，地方GDP的增长主要是靠投资需求的托动，地方政府领导干部想要做出一定的政绩，仅依靠地方财力是远远不够的，必定会多方融资，但由于行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部可能存在短期化行为，导致债务规模难以得到控制，地方政府债务规模与地方政府领导干部的决策有着直接关系。地方政府领导干部任期内形成的债务、偿还的债务，以及对地方政府债务的管理，均反映了地方领导十部任期的执政理念和执政能力。因此，地方政府债务审计应作为地方政府领导干部经济责任审计的一个重要方面。

在对地方政府债务进行审计时，摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成的原因，看领导干部是否负有领导责任；对于重大经济决策事项形成的债务，领导十部负有直接责任，要作为重点审计对象：通过审查地方政府偿债能力、债务资金使用效果，看领导干部是否重视地方政府债务管理；严厉查处违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人。通过审计监督，制约地方政府的行政权力，严格控制地方政府领导干部非理性的举债行为，同时促进地方领导干部高度重视债务风险，规范政府债务管理。

五、提出审计建议，促进债务管理机制完善

审计在地方政府债务管理机制中的作用不仅体现在揭示、查处问题，还体现在审计后的工作，即分析总结、提出建议、转化成果。一是分析地方政府债务形成的主客观原因、地方政府融资模式的不足、地方政府债务管理机制的缺陷等，在在分析的基础上总结归纳体制、机制方面存在的问题。二是向地方政府及相关部门提出审计建议，根据审计调查情况，有针对性的提出切实可行的审计建议，督促职能部门及时整改，研究制定政府债务管理的具体细则，促使地方政府完善机制、改进管理，规范地方政府的举债行为。三是通过对审计结果跟踪检查、实行结果落实反馈制度和审计回访制度，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，充分发挥审计的建设性作用。

我国地方政府债务问题研究 篇12

地方政府债务风险是指地方财政在运行过程中, 由于各种主、客观因素, 特别是在一些不确定性因素影响下, 财政的正常支出发生困难而导致政府难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的情况。我国地方政府性债务是在社会经济发展过程中逐渐形成的, 合理的负债率不仅有助于改善社会民生, 并且有助于调节地方经济发展速度, 确保基础设施建设稳步推进。

此外, 从国民经济发展水平、地方政府负债情况以及资产与负债的相互关系来看, 我国政府性负债率运行状态良好, 债务风险始终可控, 只有部分地区存在一定的风险隐患。

1 地方政府债务现状

1.1 地方政府债务数目庞大

在一系列中央和地方的财政与金融关系中, 地方债务是最可能构成系统性风险的问题。

中国社科院财经战略研究院2014年8月3日发布中国政府资产负债表。根据该报告, 截至2013年底, 中国政府负债超过56万亿元, 与此同时, 中国政府2013年资产总额111.9万亿元, 中国政府的资产约为债务总额的两倍。虽然中国的资产规模大、情况良好, 足以应对政府债务, 但是2013年政府债务同比增幅近两成, 地方政府债务的攀升是重要因素。

1.2 地方政府债务管理中存在的主要问题

(1) 地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

(2) 国际货币基金组织 (IMF) 最新发布的中国经济评估报告显示, 中国地方政府债务在今年年末占到GDP的45%。在“政府债务总额”一项中, 中国债务占GDP的比重较为乐观, 特别是按照当今的标准来看。此外, 如果只看中央和地方政府的负债总额占GDP之比, 这一数值仅略高于20%。因此, 如果不将地方政府融资平台 (LGFV) 债务计入在内, 那么中国债务占GDP的比重将会被严重低估。

(3) 地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底, 11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

(4) 部分地方和单位非法融资, 并且对政府债务资金使用不当。审计发现, 部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。

(5) 地方政府债务日渐趋向隐性化。地方政府举债是我国法律所不允许的。有的地方政府在举债过程中, 把直接债务转为间接债务, 显性负债变成了隐性负债, 用这种操作手法来规避法律责任。

城市建设负债是隐性负债中最典型的负债项目, 它主要包括三种负债形式:1) 通过组建城市建设投融资公司进行筹资;2) 通过委托建设、经营等途径使显性负债转为隐性负债;3) 政府委托其下属的企业、公司出面融资。这三种融资形式均以政府信用为筹码进行融资, 因而所有负债均由地方政府承担。

(6) 地方政府债务具有地域结构特征。地方政府债务其实还有地域性分布不同的特点可循。目前, 我国中部地区乡镇政府负债率比较低, 但是东、西部地区相对较高, 着实令人担忧[1]。

公开的数据只是一方面表现地方政府债务的方式, 由于中西部没有东部地区发达, 所以地方政府的隐性债务较之少了很多, 但是隐性债务比东部地区多很多。据调查显示, 中西部地区主要的隐性债务有拖欠教师工资、拖欠民工工资、挪用工程款项等等。例如以前年度新闻报道的甘肃省的一个贫困县, 中央政府每年向该县提供1.4亿元的款项, 但该县每年的财政收入只有2000万元[2]。这样巨大缺口从何而来?其实正是由于挪用转款资金造成的。由于我国幅员辽阔, 中央管辖范围太广, 虽然每年会划拨转款资助贫困地区发展, 但是地方政府的财政管理其实是与中央脱节的, 造成很多款项都落实不到真正需要的项目上去, 官员作风腐败, 贪污转款专项已成为欠发达地区一个较普遍的现象。

(7) 地方融资平台风险。

地方债是风险因素聚集最多之所。过去, 地方债主要通过地方政府建立融资平台发行城投债形成, 尽管表面看地方债务不会直接涉及地方政府, 但实际上地方政府还得担当偿债之责。

首先, 地方融资平台的认定标准尚未统一, 统计数据之间存在不小的差异, 使得融资平台存在运营风险。就债务总额来看, 不同部门的统计数据也存在差异, 政府机构并未对此予以重视。

其次, 地方融资平台定位模糊。地方融资平台是地方政府为公共产品筹资而建立起的融资机构, 从某种意义上讲, 它是地方政府职能的延伸, 与地方政府关系密切。但现实情况是, 许多地方融资平台为了拓展融资渠道, 自建立起就极力摆脱“地方政府融资平台”的名号。

再次, 融资平台的基础设施融资杠杆率过高, 引发地方政府偿债风险。

2 地方政府债务形成原因

2.1 经济发展不平衡

我国幅员辽阔, 要想使经济全面发展是需要长久的时间的。目前在我国存在的经济问题之一, 就是经济发展不协调, 中西部较东部地区发展速度慢, 发展基础薄弱。这些地区地方政府财政资金难以使社会经济正常运转, 因而不得不通过举债的方式来缓和社会经济发展与资金紧缺之间的矛盾, 所以这些地方政府债务庞大。

2.2 财政体制因素

各级政府的财权、事权界限模糊, 且没有一套统一的划分标准, 直接造成事权与支出责任相互脱节或事权错位, 加之地方政府缺乏偿债意识, 转移支付不到位, 最终形成了繁重的财政负担。

2.3 政府行为不规范

在社会经济发展中, 政府应该在市场失灵的领域进行宏观调控, 但我国地方政府对市场过度干预, 在财政吃紧的情况下, 地方政府习惯将举债所得资金投入竞争领域, 这就严重干扰了市场本来的竞争原则。另外, 对社会发展需求而言, 政府职能转变速度较慢, 有些地方政府还乐于做形象工程, 造成地方财政负债累累。

2.4 债务管理制度不完善

现阶段, 我国地方政府的债务管理制度存在一些问题, 比如:

(1) 缺少一个规范严谨的债务管理机构。目前, 中央和地方政府之间的转贷业务以及国债贷款业务均由财政部门统一执行, 而地方政府各职能部门之间的债务来往尚未建立专门的债务管理机构进行统一管理;

(2) 缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制, 使得举债主体缺乏主动还款意识, 还有一些举债主体考虑到地方财政对债务兜底, 负债之处就没打算还款;

(3) 债务资金使用不科学。地方政府职能部门负责管理地方债务资金。由于各职能部门相互独立, 职权分散, 使得财务部门对债务资金的使用缺少一个科学统一的规划, 投资前不严格审查, 分析论证也是走形式, 使得部分债务资金要么超预算, 要么“大材小用”, 资金利用率始终维持在一个较低的水平, 以至于利润回收率低, 无法偿还债务。另外, 有的地方政府债务未被纳入预算管理体系中, 政府无法准确把握债务资金的运行情况, 致使投资超预算的情况时有发生。

3 对策与建议

政府负债增加属于经济发展中的常态现象, 无需过于担心, 但是也不能过于乐观。只要政府负债率始终可控, 就能对社会经济发展起到推进作用, 但如果超出限度, 就需要做进一步调整。

3.1 努力完善现行分税制财政体制

(1) 按照市场经济运行原则和公共产品理论进一步明确各级政府机构以及政府内部上下级之间的财权范围、事权等的管理范围。中央政府与地方政府之间应该基于现行法制管理体系, 按照受益与付费相对称的原则, 对政府债务进行严格、高效的管理, 积极推进跨辖区的基础设施、江河治理等管理任务。

(2) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府应加大对下级政府尤其是经济欠发达地区转移支付的力度, 保证地方政府的最低服务水准, 合理调整由于财权与事权不对称而造成的地方政府债务, 使地方财政对债务资金有更多可操控的权利, 从而有效防控债务危机。另外, 还需要进一步调整转移支付形式, 适当增加一般性补助数额, 规范专项补助。针对当前秩序混乱的专项拨款, 应建立统一的管理体制, 逐步把专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范畴, 使地方政府能够根据发展需要自由支配财政资金。基于公共服务水平均等化发展目标改革现行财政资金运行体系, 调整财政支付转移方式, 打破现时维护既得利益的分配格局, 逐步采用因素法确定转移支付数额。

3.2 完善地方政府债务管理体制, 确保地方政府债务风险始终可控, 权利保障地方政府债务体系稳步运行

(1) 完善政府性债务管理政策体系, 明确政府债务举借权限。经批准, 市政府可以适度举债, 或者代替县级政府举债。另外, 还应该建立一套政府举债融资机制。政府可以通过发型债券的方式适度举债, 债券发行由市财政局按照财政部相关规定组织实施。

(2) 对政府债务规模实行限额管理。市政府对市本级和县级政府债务实行规模控制, 一般债务和专项债务均纳入限额管理。此外, 还要加强政府或有债务监管, 并推广采用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营, 优化政府债务结构, 创新公益性项目投资运营模式。完善政府与社会资本合作模式相关制度和政策, 合理确定补贴金额, 规范项目运作, 合理分配风险, 依法严格控制政府或有债务, 提升资金使用效益和公共服务水平。

(3) 各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务, 不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出, 不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规;除法律另有规定外, 不得为任何单位和个人的债务提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动, 不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理, 坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

目前, 政府的债务确实出现了一些新的情况, 第一, 保险公司加入影子银行体系, 这是一个新的动态, 保险业已经成为基础设施建设最大资金来源, 2014年保险业对基础设施投资增长57%, 到1.1万亿人民币, 保险资金大部分投向政府融资平台的债务。

第二我国财政收入大幅回落。今年经济下行以来都导致不少地方财政收入出现了负增长, 全年完成财政收入增长的目标有很大困难。

第三, 中国债市违约的趋势已经出现了, 过去有一些中小型企业发行的债券有一些违约, 目前较大型的企业发行的债券也有一些违约, 大家都从广泛的新闻报道中已经了解到这种情况, 而且债市违约慢慢变成常态化, 违约不一定是坏事, 因为它向人们提醒着债事是有市场风险的, 换个角度看也是一个好事。但是违约趋势已经出现了, 债市的走势和风险, 关系到改革和发展的大局, 怎么来应对呢?政府想到应该考虑一个“有序的去杠杆”, 为了有序去杠杆, 社会主义有制度优势, 发达国家市场经济条件下的去杠杆, 是无序的去杠杆, 我国有制度优势, 可以集中力量办大事儿, 可以想办法进行有序的去杠杆, 避免无序去杠杆导致剧烈的波动。

从欧债危机的应对来看, 我国在应对债务危机时, 可以借鉴的地方也很多, 笔者认为应该适当扩大财政自治, 并增加发行长期国债, 当然这是中央政府统一来发债, 国家债务占GDP比重相对比较低, 有很大空间, 可以考虑以这种方式进行发债。

7月24日, 中国社会科学院编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》 (下称“报告”) 在北京正式发布。其中, 地方政府资产负债表是报告中重要的组成部分。报告称, 中国的资产负债表总体上相对健康, 但结构上仍存在局部风险, 其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应, 中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构, 在去杠杆过程中, 尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险, 就成为一个可行的政策选择。

目前, 我国地方政府杠杆率为42.7, 而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此, 政策当局的调整思路是:地方去杠杆、中央加杠杆。报告称, 这种转移存在客观可能性。地方债务置换就是适例。此外, 从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债 (如国开行) , 也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆的形式。

(4) 完善地方债务管理的法律框架, 修改和完善我国的法律规定, 强化地方政府的举债约束和债务管理, 使其与我国经济发展的现状相适应, 并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进, 修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

如河南省2014年提出的利用“三项机制”做好地方政府债务监管工作, 河南省专员办认为, 加强地方政府债务监管工作, 是深化财税体制改革的重要构成, 是贯彻落实国务院要求的重要举措, 是更好履行财政职能的重要手段, 是防范化解债务风险的重要保障。河南专员办主动开展调研, 积极研究探索, 提出加强地方政府债务监管工作应建立三项机制。所谓三项机制, 指的是建立信息共享的沟通协调机制、建立全程覆盖的动态监控机制、建立跟踪问效的长效管理机制。这三项机制, 将河南省的地方政府债务问题的监管落到了实处。

4 建立健全地方政府债务风险预警系统, 加强风险预测和监测

(1) 地方财政负债问题由来已久, 解决起来也绝非一日之功。为了进一步控制债务风险, 必须根据我国地方政府财务运行情况建立健全财政监控体系, 把地方债务资金管理纳入监控管理范围, 并对地方债务风险进行全面的预测分析。财政部作为债务管理职权部门, 应该具体分析政府债务风险指标, 选择一批 (开始选十几个, 五年内逐步扩大到近百个城市) 偿债能力达到标准 (比如债务余额与财政收入加转移支付之比例, 利息占经常性收入之比等) 的城市, 允许发行市政债。

(2) 构建政府债务风险预警机制, 设定债务风险防控范围。地方债的风险症结不是要如何解决, 而应该重在防御。借新债还旧债, 会使债务规模越来越大, 这才是值得重视的问题。地方政府发债前, 要遵循谨慎原则。不管地方政府一把手是否更换, 要立足当地经济发展需要和支付能力量力而行, 避免超前发展, 超发债券。要给后人留下一些空间和余地, 不能本届政府借债, 下届政府偿还。

5 加快地方政府职能转换, 强化地方债发行的市场机制

首先, 要增加地方债发行的透明度。地方政府应该按照有关规定, 充分披露债券发行的相关信息。同时, 应加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度, 全面准确反映地方政府整体财务状况、运行情况。

其次, 要发挥信用评级等机制的作用。要强化信用评级的独立性与专业性, 使评级机构能够客观、公正、准确地对地方债发行进行评级, 为投资者决策提供科学参考。

第三, 要消除对债券发行的行政干预。地方政府应规范债券发行的组织管理, 力避财政存款挂钩、关联交易等显性或隐性的行政因素影响, 使政府债券的发行、定价、交易等最终由市场因素来决定。[3]

参考文献

[1]张秀英, 刘金玲.中国西部地区乡镇负债问题研究[M].人民出版社, 2002.

[2]邓子基, 马潞生.福建地方财政体制改革研究[M].中国财政经济出版社, 2003.