政府债务管理分析论文（共12篇）
政府债务管理分析论文 篇1
一、引言
政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。
政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。
政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。
我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。
二、政府债务披露与政府债务管理
(一)政府债务的内涵
政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。
然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。
就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:
(二)政府债务披露与管理
提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。
政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。
三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价
(一)我国政府债务状况调查
我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:
从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。
(二)政府债务风险预警模型的构建
政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:
在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。
表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。
有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。
(三)对我国政府债务风险的评价
根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。
从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:
1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。
2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。
3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。
4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。
加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。
四、对我国政府债务管理的措施建议
我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。
1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。
2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。
3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。
4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。
5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。
6. 建立政府债务管理奖惩机制。政府债务管理是一项长期性的、全局性、系统性工作。在中央政府的统一部署下,应制定健全的政府人员债务管理制度,对具体人员职权进行科学、合理的分配,明确权责、细化分工、完善奖惩机制,实施政府债务管理问责与纠错机制,从制度上约束地方官员过度举债和不合理举债等行为,从源头上控制地方政府债务风险,提高政府债务资金的使用效率,确保国家机器的正常运转和宏观调控职能的实现。
政府债务管理分析论文 篇2
2009-1-16
德国是一个三级政府结构的联邦制国家，其政府级次包括：联邦政府、16个州政府和12291个市政府。
一、政府间重要支出责任划分
德国联邦政府负责制定政府的各项政策，其中包括政府的支出政策。表1所示为德国政府间重要支出责任的划分。以教育为例，州政府承担所有学校的支出责任，中小学校的支出责任由州和市两级政府共同承担，市政府承担幼儿园等支出责任。
二、政府间收入划分
德国税收收入按照自有收入和共享收入在各级政府之间进行分配，主要税收是在三级政府之间进行分配的。如图1所示，2007年，德国税收收入为5020亿欧元，其中增值税和个人所得税合计数占税收总额的2／3，是德国的主要税种。
表2所示为德国的税收收入在三级政府之间的划分。以黑森州为例，假设纳税人缴纳100欧元的个人所得税，其中15欧元属于纳税人居住地的市政府，42.5欧元属于州政府，其余42.5欧元属于联邦政府。
德国州政府没有税收立法权，其收入主要来自共享税收入，包括个人所得税、增值税和公司所得税。
德国市级政府收入来源，主要包括以下几个方面。
1.自有税收收入(具有独立自主征税权)。市级政府可以根据各自情况自行制定自有税收收入政策，上级政府不加干预。自有税收收入主要包括地方贸易税和财产税。图2显示了德国西部和东部人均财产税负担情况，从图可见，德国西部人均财产税负担一直高于东部，其差距维持在40欧元左右。
2.共享税收入(主要包括个人所得税与增值税的固定比例分成)。联邦政府负责制定共享税收人政策。这点对东部来说具有重要意义。
3.转移支付、收费、贷款和其他收入。图3和图4分别显示了2007年德国西部和东部的市级政府收入结构。德国西部市级政府收入中，29%来自上级政府转移支付，而在东部地方政府这一比重高达56%，同时其自有收入只占到18%左右。东部市级政府对上级政府补助依赖性更强。
三、州和市政府财政平衡情况
图5显示，德国州政府财政状况在2007年之前一直处于赤字，直至2007年才开始有盈余。图6显示，1998～2000年市级政府略有盈余后，连续4年出现赤字，2006～2007年财政平衡状况有所改观，2007年有了较大盈余。
为降低各地区之间的财力不平衡，德国实行了颇有特色的横向均等化制度。经过横向转移支付后，最初仅拥有全国平均州级财力80%的州能够达到95%或者更高。增值税收入的75%按照人口数在各州间进行分配。经过第一次均等化后，每个州(包括财力较弱的州)都获得了全国平均州级财力的92%。第二次均等化称为“横向均等化”，由财力强州直接向弱州转移收入，这称为“团结原则”。第三次均等化由联邦政府实施，最后各州财力均达到全国平均州级财力的95%～99.5%，接近100%。当然德国的均等化制度也有其负面效应。如在巴伐利亚州，每1000名个人所得税纳税人仅需要3.8名税务人员管理，而其他州这一数字则为4.5～5.4名，显然横向均等化会产生不公平对待。因此，德国政府目前也进行一些改进，如财力较弱的州获得其他州的转移支付后，联邦政府拨付的转移支付会相应减少。
四、州和市政府债务概况
从德国各级政府债务比重来看，联邦政府债务占比最大，州政府次之，市政府债务占比相对较低，2006年所占比重仅约7%，如图7所示。
德国州政府运用多种信用工具举债，如州债券、“兰德债券”(面值5亿欧元的债券集合)、DEPFA银行贷款、储蓄银行及其州清算银行贷款等。州政府信用等级由国际机构评估，结果均为AAA级。市级政府则主要依靠金融机构贷款举债(占比通常超过90%)，如图8所示。以德国复兴信贷银行为例，当面对环境问题时，可以给市政当局提供比较廉价的贷款。
公共部门银行(主要包括州立银行和储蓄银行)是德国州和市政府举债的重要应债来源，也是其重要特色。在德国，一般较大的市都有储蓄银行，市政府是其主要股东。州立银行一般充当本州储蓄银行的清算中心，所在州政府是其控股股东。此外，州立银行还负责为州或联邦政府项目进行筹资，以及为州政府管理公共基金等。德国州立银行和储蓄银行都是公共部门银行，在具有盈利性的同时也承担着一定的社会责任。如储蓄银行可能会支持当地的小足球队，但欧盟认为德国这样的做法降低了这些金融机构的市场化程度。
第二次世界大战后，德国公共部门银行为德国经济复苏和发展起到了重要推动作用，特别是在政府担保的前提下，企业融资成本大大降低，因此更受到中小企业的欢迎。根据德国联邦银行统计，2003年上半年，在全部信贷份额中，公共部门银行占35%，私有商业银行占27%，合作银行占26%。在吸收储蓄存款份额中，合作银行占51.8%，公共部门银行占32.6%，私有商业银行占15.5%。
然而，由于其与政府固有的紧密联系，公共部门银行也日益暴露出一些问题。公有产权特征导致政府对公共部门银行存在担保，这种担保一方面对其他银行带来不公平竞争，另一方面诱使一些州立银行和储蓄银行追求高风险高收益，形成严重道德风险。
同时，欧洲经济融合过程中，德国私有商业银行向欧盟提出申诉，要求德国政府取消对公共部门银行的担保。德国政府为保护中小企业利益，一直拒绝欧盟要求，双方自1996年以来争执不休。经过长达数年的拉锯战，欧盟和德国终于就德国公共部门银行政府担保问题达成妥协，德国政府于2005年7月前逐步取消对公共部门银行的政府担保。失去国家担保后，公共部门银行不能再以较低成本筹集资金，原有业务模式受到影响，被迫进行较大改革。多数州立银行、储蓄银行打破原有经营界限，进行多元化经营，同时积极开拓国外市场。
五、州和市政府债务风险管理
(一)纵向控制。
德国州和市政府债务管理体有较强的纵向控制特征。
联邦《宪法》第115条中明确规定了对政府举债要求：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；扭转宏观经济失衡时允许例外。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”
在地方均衡制度下，州能够独立确定市政府举债额度，因此，控制市政府举债规模的法律规定在各州不同。
市政府必须向联邦财政部或其相应的地区机构提交预算。这进一步提高了地方预算的透明度，也有利于上级政府对地方财政实施早期预警。极端情况下，当某市政当局出现财政困难时，财政部会拒绝批准该市的预算申请，该市将预算修改后重新提交。此外当市政府面临财政困难时，州政府须帮助市政府弥补债务缺口，避免市政府破产。
(二)横向控制。
除联邦和州自上而下的纵向控制之外，市政府各部门之间也在地方债务管理上形成横向制衡。地方预算部门与市政会议(市长)相互独立。市长支出必须经市政会议授权并通过地方预算部门执行，未经市政会议或市长许可，地方预算部门不得改变资金用途。在每个预算结束后4个月内，地方市政会议(市长)必须完成财务报告，并提交给地方议会和地方审计办公室。同级审计办公室监察所有预算数据，并对市政财政状况出具审计意见。地方议会有权看到任一任一预算项目详细情况。
作者：财政部预算司 来源：《经济研究参考》2008年第62F-6期
地方政府债务审计的作用分析 篇3
根据审计“免疫系统”论，预防保护功能是审计的基本功能，审计部门通过审计监督，及时发现国家经济社会运行过程中存在的各种隐患，预防危害的发生。保护国民经济健康持续的发展。就地方政府债务而言，审计发挥的首要作用就是防范预警地方政府债务风险。
目前，我国地方政府债务统一管理机制尚未形成。多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，同时也加大了债务的统计难度，地方政府难以准确掌握债务的总体情况并及时预警债务风险。通过进行地方政府债务审计，可以获取较为全面而且真实的数据，彻底摸清地方政府债务的总体规模、债务结构、举债方式、资金投向等情况，并在此基础上，对地方政府偿债能力进行分析，客观评估偿债风险。及早地提出风险预警。2010年6月审计署披露了地方政府债务总体规模较大、融资平台公司债务占比较高、部分地方政府偿债压力较大等问题，引起了相关部门的重视。
地方政府债务不可低估。要预防地方政府债务风险，审计部门还应进一步强化监督检查，对地方政府债务进行全面、连续、动态的审计，及时识别、评估、预警债务风险。从而促使地方政府牢固树立防范风险意识，及时采取措施化解旧债，在举借新债时，权衡地方经济社会发展的需要和地方财政的可承受能力，制定科学的政府债务举借规划或债务收支计划，做到审慎举债，严格控制债务规模，增强政府举债的可行性和安全性。
二、严格查错纠弊。揭示政府债务管理问题
政府部门和金融监管机构是地方政府债务的主要监管部门，但出于自身利益驱动以及信息不对称等因素。两者均不可避免的存在监管缺位或监管失灵。审计部门作为第三方，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，依照法律独立行使审计监督权。兼具独立性和强制性的审计监督能够更为客观和公正的行使审计监督职权，更为全面深入地反映和揭露地方政府债务管理中存在的问题，对重大违法犯罪问题予以严厉查处，从而对地方政府债务形成有效的监督。
地方政府债务审计主要关注地方政府债务管理制度建立、资金使用及管理、政府融资平台管理等方面存在的问题。一是审查地方政府债务监管制度的建立和执行情况，看地方政府是否建立了归口管理制度，是否出台地方政府债务管理办法，是否建立了严格的审批程序，是否建立了财政预算管理约束机制，是否建立了政府债务报告制度，是否建立了财政性债务风险预警和风险控制机制，是否建立了偿债(还贷)准备金制度等：还要看相关部门在实际工作中是否按制度、管理办法和各项规定执行。二是审查债务资金投向、使用及管理情况，看债务资金投向是否符合国家产业政策规定，是否按照核准用途使用，是否有截留、挤占、挪用，是否存在资金结余或闲置、使用效率低等情况；三是审查融资平台公司管理情况，看融资平台公司是否存在虚报注册资本、虚假出资、虚报收入等问题，是否存在资产负债率高、缺乏收入来源、利润率低等问题，是否存在虚假或不合法贷款等情况；四是审查贷款担保情况，看地方政府、人大或有关部门有无违规以承诺函、宽慰函等形式为企业(包括融资平台公司)提供贷款担保的情况。
从近年审计的结果来看，我国地方政府债务管理还不够严格和规范，上述提到的问题均有涉及。审计部门揭露的地方政府债务管理中存在的问题，引起相关部门的重视，并促使其及时整改，进一步加强管理，较好的起到了防范地方政府债务风险的作用。
三、注重绩效审计。提高债务资金使用效益
地方政府债务资金是地方建设的主要资金来源，在一定程度上缓解了地方政府投资需求与自身财力不足的矛盾。债务资金的使用范围相当广泛，涉及基础设施建设、农业、教育等方面，但债务就如同一把“双刃剑”，倘若使用的好，则会加快地方经济社会的发展，产生良好的经济效益、政治效益和社会效益：倘若使用不当，不仅不会带来效益，相反还会造成地方政府债台高筑，引发财政危机、金融危机，进而影响国家安全和社会稳定。
为了提高债务资金的使用效益，审计部门开展地方政府债务绩效审计十分必要。地方政府债务绩效审计主要是从债务资金的支出投向人手，重点审查使用债务资金的项目，看项目建设是否符合地方经济社会发展需要，项目举债是否合理，债务资金的投向是否与最初举借债务的目的相一致，项目债务资金管理是否规范，是否存在举债资金与项目建设进程用款不配套而出现资金沉淀或逾期情况等。此外，还要对竣工项目的经济效益、社会效益、功能作用以及偿债能力等进行绩效评价。通过绩效审计，促进地方政府建立政府债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，同时也促进地方政府加强对项目建设的监管，确保项目建设的质量，保证债务资金使用的安全性和有效性。
四、融入经责审计。制约地方政府行政权力
目前，我国地方经济的发展，地方GDP的增长主要是靠投资需求的托动，地方政府领导干部想要做出一定的政绩，仅依靠地方财力是远远不够的，必定会多方融资，但由于行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部可能存在短期化行为，导致债务规模难以得到控制，地方政府债务规模与地方政府领导干部的决策有着直接关系。地方政府领导干部任期内形成的债务、偿还的债务，以及对地方政府债务的管理，均反映了地方领导十部任期的执政理念和执政能力。因此，地方政府债务审计应作为地方政府领导干部经济责任审计的一个重要方面。
在对地方政府债务进行审计时，摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成的原因，看领导干部是否负有领导责任；对于重大经济决策事项形成的债务，领导十部负有直接责任，要作为重点审计对象：通过审查地方政府偿债能力、债务资金使用效果，看领导干部是否重视地方政府债务管理；严厉查处违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人。通过审计监督，制约地方政府的行政权力，严格控制地方政府领导干部非理性的举债行为，同时促进地方领导干部高度重视债务风险，规范政府债务管理。
五、提出审计建议，促进债务管理机制完善
审计在地方政府债务管理机制中的作用不仅体现在揭示、查处问题，还体现在审计后的工作，即分析总结、提出建议、转化成果。一是分析地方政府债务形成的主客观原因、地方政府融资模式的不足、地方政府债务管理机制的缺陷等，在在分析的基础上总结归纳体制、机制方面存在的问题。二是向地方政府及相关部门提出审计建议，根据审计调查情况，有针对性的提出切实可行的审计建议，督促职能部门及时整改，研究制定政府债务管理的具体细则，促使地方政府完善机制、改进管理，规范地方政府的举债行为。三是通过对审计结果跟踪检查、实行结果落实反馈制度和审计回访制度，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，充分发挥审计的建设性作用。
政府债务管理分析论文 篇4
2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。
一、地方政府债务风险现状
地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。
(一) 地方政府债务的规模风险
如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。
2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。
(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大
或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。
(三) 地方政府债务的运行效率风险
从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。
(四) 债务偿债风险
任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。
二、防范化解政府债务风险的途径
防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。
(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序
目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。
(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革
通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。
由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。
(三) 建立地方政府债务风险预警机制
1. 构建统一的财政预算监督机制。
强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。
2. 建立政府债务档案。
建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。
3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。
以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。
4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。
一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。
(四) 建立科学高效的举债偿还机制
地方政府债务问题的成因分析 篇5
中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。
制度因素
1）转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这种事权与财权划分的不对称，本应通过中央对地方的一般转移支付予以纠正。但分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，并且专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，地方财政成了“吃饭财政”，有的连饭都无法吃饱，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。
2）政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。
3）经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。1996年来，各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险，如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产，以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时，基本上采取了财政化的风险转移模式。
政策性因素
1）积极的财政政策。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务12。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题。地方政府在财政资金无力支撑的情况下，将大量需要承担的配套资金通过政府控制的投资公司之类的经济实体从多渠道融资，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。
2）国有企业和粮食流通体制改革。国有企业经过放权让利、承包经营等多种方式的长期改革仍然难以走出困境之后，国家推出了“抓大放小”、兼并破产、从竞争性领域有序退出的国有经济战略性调整政策。同时，还将资源垄断性、经济效益好的大型国有企业上收中央，将设备陈旧、市场前景不佳的国有企业下放地方，一方面增加了地方政府对国有企业下岗职工生活费和再就业的支出，另一方面形成了地方政府在国有企业破产财政兜底、分离国有企业所办社会职能机构、企业养老金等方面的支出缺口。此外，1998年，国家推行了“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革。这项改革实施后，由于政府难以区分粮食企业的政策性亏损和经营性亏损，加之粮食企业的国有经济属性，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。
3）机关事业单位调整工资政策。1999年以来，国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员、超配“高职”人员的增资，增加福利费、住房公积金等与工资挂钩的支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。
管理性因素
1）机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，每年大量的大中专学生、退伍军人以及部分领导干部的子女、亲属等，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，“民师转正”也大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。
2）各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，如教育“普九”达标与“双基”达标、小康工作达标、科技示范镇达标、文明集镇达标、爱国卫生镇达标、农电达标、乡村公路达标、计划生育达标、争创全国体育先进县达标、初级卫生保健达标、社会治安规范化派出所、农村党员活动室建设等10多种。在升级达标活动推动下，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，采取先建设后还帐、一年建设多年还帐等办法，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。这些工程干好了，领导就可以“上去”；干不好就“到别处去”；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，行政行为任期化、短期化。有人形容为“一任干部的政绩，几代百姓的包袱”。3）监督管理弱化。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律,又缺乏社会的监督地方政府债务问题的影响和危害
地方债务的累积影响社会经济的健康发展，严重时甚至会导致社会动荡，发生大规模金融危机。具体分析，地方政府债务累积可能带来的危害主要有以下几个方面：
第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。
第二，债务约束软化，恶化了社会信用环境。政府信用是社会信用的基石，地方债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力，财政该支未支、该补未补还直接损害不少纳税人的利益。地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心，使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重。
第三，高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险。地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化，金融风险累积。
第四，债务风险是社会稳定的隐患。在目前县乡财政较为困难的情况下，相当一些地方政府无力偿债，不得不通过借新债还旧债维持，由此财政困难与巨额债务形成了恶性循环，财政风险不断增大。在部分财政收能力脆弱、政府债务已积累较多的地方，第一位的支出实际上不是保工资、保运转，而是偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。
地方政府性债务的评价与分析 篇6
关键词：政府性债务；风险评价；防范
一、财政状况分析
财政是一个地方经济发展的晴雨表，近几年该市财政收入增长较快，2010年为200.13亿，2015年为608亿，增幅达到2倍多，虽然收入在快速增长，但支出增长也较快，存在一定的财政缺口。衡量政府债务对经济的影响程度一般采用债务负担率指标，即政府债务余额占GDP的比重。以西方发达国家财政集中程度为30%，而债务负担率不超过60%为参照标准进行测算。2015年该市财政集中程度（地方财政收入/GDP）为10.08%，而债务负担率的警戒线应该以25.12%为限。但从实际债务负担率看，2015年债务负担率为20.39%，说明债务规模偏大，应引起重视。
二、地方政府性债务风险评价
（一）评价步骤
地方政府债务由于受到各种内外环境因素的影响，其本身是不确定的和模糊的。由于这种模糊性，在进行地方政府债务预警时，可以采用模糊综合评价法。
1、确定模糊评判等级评价集V
将对地方政府债务预测各种可能出现的结果构成一个集合，即V={V1、V2、V3、V4、V5}={很安全，安全，一般，危险，很危险}，目的是在综合考虑所有影响因素的基础上选出一个最佳评价结果。
2、建立因素集U
即从能预测地方政府债务情况的指标中精选少量内容丰富且独立性强的指标构成评价体系，即U={U1，U2，...U5}。其中，U1-债务负担率，U2-债务率，U3-偿债率，U4-债务依存度，U5-财政赤字率。
3、进行单因素模糊评价，得到模糊关系矩阵R
即从因素集U中单独取出一个比率指标进行评价，通过专家评价法以确定评价对象对评价集V的隶属程度。例如，某地U1=-债务负担率，有20% 的专家认为很安全，20% 的专家认为安全，30%的专家认为一般，20%的专家认为危险，10% 的专家认为很危险，则对该地的U1因素（债务依存度）的评价得到一个评价集Ri，R1=[0.2，0.20，0.30，0.2，0.10]。同理，对U2—Un指标也可分别得到一个评价集，依次设为R2、R3…由此可得一个模糊关系矩阵R。
4、确定权重集A
一般来说，各个指标的重要程度是不同的，为了反映各因素的重要程度，对每个因素Ui应赋予一定的权重αi，且A={αi+α2+...+αn=1}。权重集非常重要，它将直接影响最终结果，本文借鉴层次分析法（AHP）确定的权重数据。
5、综合评价
根据模糊关系矩阵R，可以得到一个模糊综合评价的数学模型，表示为B = A·R。根据最大隶属原则，选取数值最大的B 对应的模糊评判等级评语集V 中的等级，即为某地方政府债务评价等级。
（二）地方政府性债务风险评价
1、债务评价指标选取
具体地方政府债务风险评价的指标有许多，本文结合该市的实际状况，选用以下评价指标加以分析：U1=债务负担率=当年债务余额/当年GDP，U2=债务率=当年债务余额/财政收入，U3=偿债率=当年国债的还本付息额/当年财政收入，U4=债务依存度=当年的债务收入/财政支出，U5=财政赤字率=财政赤字/GDP。这里以2013年财政统计数据为例：财政收入600.28亿元，财政支出960.64亿元，政府性债务792.15亿元，GDP为3000.15亿元，税收收入200.15亿元。计算得出主要指标结果如下：U1=18.43%，U2=86.34%，U3=15.63%，U4=18.16%，U5=12.84%。
2、综合评价
（1）模糊关系矩阵R
收集相关专家意见得出：
R1=[0.20，0.10，0.25，0.10，0.35]，
R2=[0.15，0.03，0.70，0.09，0.03]，
R3=[0.40，0.10，0.15，0.25，0.10]，
R4=[0.45，0.20，0.05，0.20，0.10]，
R5=[0.20，0.20，0.35，0.10，0.15]。
（2）指标权重集A
根据理论分析，在此借鉴卿固等（2013）的权重指标数据，即A={0.232，0.170，0.168，0.205，0.236}。
（3）模糊综合评价结果
通过计算可得 B=（0.21628，
0.25310，0.3015，0.1509，0.11895），其中0.3015 最大，与等级评语集V对应的评判术语为一般，可以看出该市政府债务情况处于警戒安全以内，要建立健全保护机制和监督措施，防止政府债务向风险级转变。
三、地方政府性债务影响因素分析
（一）财政收入与支出不匹配
该市地方财政收入来源不足，支出不合理。造成这种现象的原因既有体制因素，也跟地域经济发展水平有关。该市经济发展相对较慢，工业基础薄弱、服务业产业发展后劲不足，使得税收收入相对较少。同时，财政支出不够合理。以2013年地方财政支出数据为例，该市农林事务、社会保障事务、教育、公共卫生、一般公共服务等支出比重较大，分别为16.28%、10.56%、16.38%、11.23%、18.25%；而科教、文化、体育事业与传媒投入比重较小，只为2.01%、0.89%，支出结构不合理。
（二）地方政府管理和市场职能界定不清，存在越权现象
该市地方政府行政效率不高，行政管理体制改革跟不上市场的发展，地方政府和市场的职责划分不清，政府行为过于市场化，存在 “越位”和“缺位”得现象。同时，分税制改革以来，中央政府财权相对集中，而地方政府财权相对减少，中央和地方政府的财权、事权严重不对等。除此以外，地方政府也无力支付沉重的财政支出。以上因素都是造成地方政府债务增加的原因。
（三）财政、预算管理制度缺乏有效监管
从该市近几年财政收支数据中可以看出，支出普遍高于预算，有的超过10%，有的超过50%。同时没有形成规范的财政管理制度，财政审计制度也存在着缺陷和不足。总之，政府债务管理体制不健全。
（四）受经济波动和财政政策的影响
为了应对全球金融危机带来的冲击，自1998年以来，我国总体上实行积极的财政政策，这使得政府支出不断扩大，各地方政府存在不同程度的举债建设项目。在政策改革方面，国家推进税制改革、农业税减免，同时免除九年义务教育等，这都对地方财政收入和支出产生了一定的影响。
四、地方政府性债务风险防范对策
（一）完善管理制度，实现地方政府财权与事权相匹配
要彻底解决地方政府债务问题，必须要改革财税体制，形成地方财政收入稳定增长机制。要从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权。其次，要强化财政管理收支制度，建立和完善信息披露制度，提高财政收支绩效。
（二）大力发展区域经济，增加地方政府财政收入2010—2013年该市财政收入占GDP的比重分别是7.34%、7.53%、8.20%、8.48%、8.73%、9.34%、9.86%，虽然呈现稳增长趋势，但是总体比重仍不高，因此在不影响区域经济发展的前提下，要逐步提高财政收入在GDP中的比重。同时加强二三产业的发展，寻求新的经济增长点，从根源上来增加财政收入。
（三）建立健全地方政府性债务预警机制
由于地方政府性债务未形成统一的管理机制，多头管理的局面使得债务无法统筹规划，导致盲目过度举债。因此要逐步建立地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系。一是财政部门要建立本、下级政府性债务统一管理信息系统，随时掌握债务规模、期限、用途等，实现动态跟踪，重点关注负债率、债务率、偿债率、债务依存度等指标；二是建立债务风险数据库，收集各类与财政债务风险相联系的经济活动数据，对风险进行及时监控；三是建立多方沟通的信息平台，形成常态化、日常化的信息沟通反馈机制。
（四）创新融资机制，建立系统的融资体系
积极探索投融资机制，加快建立符合本地区实际情况的融资平台，以此发挥财政资金的导向作用。地方政府应该以多种融资形式吸引民间资本来参与投资建设，减轻政府偿债压力。同时整合地方政府性债务，进行资本运作。
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我国地方政府债务影响分析 篇7
关键词：地方政府债务,积极效应,风险表现
2008年经济危机在世界各地全面爆发,使得各国都相继采用积极的财政政策来推动市场经济的正常发展。在我国,地方政府债务规模迅速扩大,地方政府债务问题也越来越突出。我国《预算法》明确规定,地方政府不应随意借取债务。因此,地方政府开始依靠地方政府融资平台。我国地方政府债务早在1979年就已经产生,1994年分税制改革将财权收归中央,再加上地方政府财政能力不足,真正的地方融资平台应运而生。然而,地方政府债务资金对市场经济发挥积极作用的同时,一些消极作用也随之出现,地方政府监管不力,违规滥用债务资金,债务资金不到位,不合理的债务融资方式以及相关的法律规范不健全等问题正在逐渐加大地方政府债务的风险。
一、我国地方政府债务的现状分析
根据国家审计署《全国政府性债务审计结果》表明,政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务总额为87033亿元。截至到2013年6月底,政府债务总额为206 989亿元,相比2012年底增长了16330亿元。负有担保责任的债务相比2012年增加了1550亿元亿元,政府可能承担一定救助责任的或有债务相比于2012年底增加了7183亿元。虽然数据在统计时会有些许不精准,但是能够确定我国地方地方政府债务规模呈上升的发展趋势。
地方政府债务结构主要包括债务的举债主体,债务资金的投向和债务的偿还期限。我国地方政府债务的举债主体主要包含行政部门、事业单位和融资公司。债务资金的投向包括公益性项目,非公益性项目,基础建设,教科文卫等方面。在我国,地方政府债务结构分析的主要因素是债务资金的还款期限。债务资金偿还期限的长短决定了我国地方政府债务结构的主要研究趋势。根据国家审计署报告,2013年下半年、2014年政府负有偿还责任的债务分别占22.92个百分点和21.89个百分点。我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足,防范和应对灾难危害,保护环境和改善民生等。因此,我国债务资金的投向支出结构包括行政支出、科教文卫支出、国防支出、经济建设支出和其他支出。作为发展中的国家,大力发展经济建设是实现民富国强的必经之路,我国的经济建设支出由2261.12亿元增长到10125.54亿元。经济建设支出是总支出的最重要因素。其次,我国是人口大国,这便需要我国政府增加科学、教育、文化和医疗卫生的支出,我国的科教文卫支出由426.25亿元提高到6256.29亿元。1978年,我国财政收入占国民生产总值的30.78百分点,为了避免财政预算内收入占国民生产总值的比重呈下降趋势,我国政府加大了对行政方面的支出,行政支出从196.71亿元增长到了3355.9亿元。国防支出和其他支出也都相应的增加,分别增长了1571.3和2044.57。这些支出都保障了地方政府的稳定发展,促进了地方政府经济的稳定发展。
二、我国地方政府债务对经济发展的影响
长期以来,我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足,防范和应对灾难危害,保护环境和改善民生等。我国地方政府债务对我国的经济发展、社会稳定等方面,都发挥了积极的效应。在本文,主要分析地方政府债务对我国经济发展的正面影响。
我国大多数地方政府的收入来源则是财政拨款。地方政府运用这些款项大力发展基础设施建设,推动各项产业发展和改善城市交通业。地方经济的发展在一定的程度上依赖于政府的投资并造福于居民,但由于经济发展的资金有限使得借取债务资金成为发展经济的主要来源,地方政府债务来弥补资金缺口,加速经济的发展。地方政府债务的出现不仅增加了我国政府资源的支配量,也促进了政府财政收入的增加,为基础设施建设提供良好的资金准备。总的来说地方政府债务在促进地方经济发展方面产生了积极的影响。例如,债务资金投资于基础设施建设,则会带动地方区域相关产业的发展与扩张,如果投资于保障性住房的建设,也会影响该地区房产的功绩及房价,对房地产市场产生很大的影响。如果投资于生态环境的发展,也会给旅游行业带来快速发展以及对相关的污染性项目进行调整。由于产业结构的变化,将会导致消费市场、技术能力等经济结构的调整和经济增长方式的转变。因此,我国地方政府债务有助于提高地方经济发展效率,促进资源优化建设。
根据宏观经济学的基本原理,社会总需求是短期内影响经济增长的主要因素,而地方政府的举债是为了财政支出这一目的。地方政府债务资金主要用于财政投资,这就意味着政府借取债务越多,财政投资的规模越大,对社会总需求的影响也就越大。比如政府投资建立相关产业,会促进地方的就业情况,刺激地方相关部门的投资与消费。当经济增长缓慢时,稳定经济增长更多的是依赖于公众投资。因此,举债投资日益成为各地方政府确保经济增长最快、最有效的方式。
我国地方政府债务大部分用于地方基础设施建设,这些基础设施一旦完工,就变成了该区域的公共资本。该地区的企业和个人就可以免费或低价的使用公共资本。公共资本可以促进整个地区的经济发展。
根据相关审计结果显示,2013年6月底我国20多个省市的债务余额及各省市2013年的国内生产总值,发现债务规模最大省市的是江苏省,政府债务资金的总额达到了14769亿元,广东和四川则分别占据第二位和第三位,分别为10166亿元和9230亿元。然而从债务总额占国内生产总值的比重来看,位于前三个省市是贵州省、重庆市、云南省,分别为79%、58%和51%,最低的省市则是山东省、广东省和河南省,负债率分别为13%、16%和17%。总的来说,国内生产总值最大的省市,其债务规模不是最大的,国内生产总值总量较大的省份,债务规模也相对比较大。从数据上分析,我国地方政府债务与地方经济增长基本呈现正相关趋势。
三、我国地方政府债务的负面影响分析
在我国,随着各地地方政府规模不断的扩大,一些潜在的风险也不断威胁着人们的生活和阻碍经济的发展。地方政府债务的风险隐患也日益突出。为了及时规避和控制地方政府债务所带来的风险,首先要认识到我国地方政府债务对各方面带来的风险影响。
1、地方政府债务对偿债能力的影响
由于我国地方政府债务的监管体系处于初级阶段,存在许多不足和弊端。我国的财政体制既缺乏一套完整的法律体系,又缺乏专门的机构监管,无法对地方政府债务形成有效的统一管理机制和约束,从而容易造成地方政府违约风险高的现象,不利于我国地方政府经济的发展。
目前,我国地方政府债务融资收入来源范围比较窄,主要来源于税收。然而,一些地方政府既需要承担各种地方性的支出、设施维护、基础保障、医疗教育等公共支出,又需要向上级政府及国家上缴一定的资金。这使得地方政府债务资金紧张、还款压力大等现象。许多地方政府不得不靠借债、融资等方法保持正常运作,这便违背了《预算法》中我国地方政府不得随意举债的规定。由于没有完善的法律体系,许多债务数据统计不完整、不准确,地方政府的债务资金使用不规范,地方政府部门对债务统计出现少报、多报的现象。因为无法用法律标准来衡量,便有着较大的任意性和随机性,大多数取决于某些领导的主观意识,很容易出现管理不集中、多头管理的现象,所以形成了地方政府借取债务不合理,使用不规范等问题。另外,债务资金的管理也没有完整的法律法规监管,致使资金使用效率低,债务资金没有保障从而增加债务的偿还风险。这便加大了我国对地方政府债务管理的难度。所以政府监管不力,也是影响经济发展的重要原因。
自2010年底至2013年6月底以来,地方政府债务规模年均增长率为27%,在2011年至2013年期间,我国国内生产总值的增长率达到9%,8%,7.7%,可以明显对比出,地方债务规模年平均增长率远高于国内生产总值的增长率,这将影响政府的偿还债务的能力和债务的可持续性。再加上我国影子银行存在的期限错配对象,运行操作不规范,内部体系存在的巨大影响,这些都将阻碍地方经济的发展。
2、地方政府债务对负债主体的影响
在我国,由于没有统一的债务监管机构,债务主体的分布较为分散,不单一,主要包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。又由于我国地方政府财政收入来源范围比较狭窄,自身负担较重,债务违约风险较高。在2013年6月30日之前,最大的债务规模为市级政府,大约为7.3万亿元。其次是省级政府和县级政府的负债分别约为5.2万亿元和5.0万亿元。债务规模较小的为乡镇级政府约为0.4万亿元。
我国地方政府债务的债务主体包括融资平台公司、地方政府部门、经费补助事业单位、自收自支事业单位、其他单位和公共事业单位。目前,我国地方政府的债务主体以融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位为主,相对于其他开发方式,融资平台公司仍在不断地增加。
地方融资平台包含着各种各样的公司,而出资的政府机构也更是鱼龙混杂,在这种情况下,我国的债务举债主体难免非常混乱。地方政府官员为了自身各种利益,不惜扩大地方政府债务的支出,借取债务,而更多的支出和举债则需要更多的债务资金来弥补,最终导致地方政府债务风险变大。根据审计署2013年发布的数据,从2011年至2015年初,共有9个省份超8亿元以上的逾期债务尚未偿还,可以看出,我国地方政府债务主体违约风险较高。
四、政策建议
1、建立健全相关制度,化解我国地方政府债务风险
加强对地方政府债务的监管。我国中央政府应设立专门的机构监管地方政府债务,该机构应主要监管债务资金的来源、用途,并严格控制与执行债务资金的使用情况,该机构要直接准确的掌握债务规模情况,做到实时有效的监督。
规范地方融资平台。首先,应该严格控制地方融资平台的门槛,做到有能力、资金还款有保障的融资公司优先进入融资平台。其次,调查我国现有的地方融资平台公司数量,对我国现有的融资平台公司的规模、风险进行分析与预防。最后,规范地方融资平台公司的管理制度,一切依法行事,争取提高经营效率,促进社会经济稳定发展。
我国应建立完整的债务清偿保证金制度。首先,完善现有的债务清偿保证金制度,按照国家规定严格执行,并且制定清偿债务保证金的标准、资金来源等规定。其次,地方政府应通过正规的渠道获取备用金,专款专用,防止挪为他用。最后,为了防止发生违约风险,地方政府应该按照规定计提保证金,做好债务清偿保证金的使用。
合理划分地方政府事权与财权的范围。完善我国财政分权制度,不同层级的政府应明确自己的管辖范围,减少管理不集中等现象。在管理中若出现共同管理的事务,应该遵守谁受益,谁承担。一旦出现债务缺口,便能落实到人。
2、立足长期发展,从根本上防范我国地方政府债务风险
建立科学的考核制度。我国地方政府官员的考核主要依靠经济增长速度,而地方政府官员过分夸大地方政府债务对经济增长的影响,过度举债来发展经济。因此建立科学的考核体制具有重要的作用。建立科学的考核制度,有效的引导地方政府在决策时考虑长期影响,综合考虑收益、风险等因素,增强地方政府决策的科学性,有利于地方政府债务的可持续发展。
加强地方政府举债事前、事中、事后的全面执行与监管。为防止一些地方政府过度举债,必须建立相关的责任追溯制度。事前应做好相关的准备工作,了解制定地方债务的发行、偿还及用途等方面,事中做好地方政府监管工作,全面审查监督地方政府的适用范围,是否具有举债困难的风险等方面,对于一些不合法和违反法规的项目予以严重打击。事后加强监督,建立债务清偿备用金制度,设立相关的破产程序,保护债权人的权利,尽可能的减少地方政府债务的风险。
地方政府债务应秉持公开透明的原则披露债务信息。从短期来看,债务信息的公开会对债务主体造成一定的压力,但是,从长期来看,公开信息能在一定的程度上减少财政损失,降低债务风险。公开债务信息则需要地方政府制定标准的形式,定期通过媒体和其他渠道向公众公布债务信息,从而有助于减少地方政府债务对经济发展、社会稳定造成的风险,使人们更加信任地方政府。
3、取其精华,秉持现有优效,提高地区的经济发展效率
我国地方政府债务资金主要用于发展基础设施建设,推动各项产业发展和改善城市交通业等,对我国地方经济的发展取得了重要的作用。为了促进地方经济的发展,稳定社会发展,使人们受益,我国地方政府债务应适度科学的举债。严格的控制地方政府债务的规模,遵守地方政府的借、用、还相匹配的原则,防止地方政府债务的随意性。地方政府在适度举债时,应充分的考虑债务资金的必要性,偿还能力和经济发展水平,再科学的制定详细的债务资金使用情况,确保债务资金的使用效率。最终达到提高经济发展的效率、促进资源优化配置的目的。
我国地方政府债务保证我国财政收支平衡。我国的收入来源范围较为狭窄,我国政府应该拓宽收入来源。在财政收入上,应优先发展有利于经济发展效率的产业,发挥地区优势。其次,应完善地方税收体系,由于地方债务资金使用范围较广,金额较大,地方债务资金就相对较紧张,其财政效率就不能发挥极致。在财政支出中,应明确债务资金的使用范围,大力发展基础设施建设和公益性建设。对于一些有经营能力的单位可以不提供财政补助。最后,地方政府应该合理的安排债务资金的支出,尽量不要出现财政赤字,要勤俭节约、量力而行。对于有关行政事业部门应该减少人员的使用,加大人员的工作效率以减少债务经费。
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中国地方政府债务风险管理 篇8
关键词：地方政府债务,风险管理,权责发生制
随着我国社会主义市场经济体制逐步建立,财政分税制改革不断纵深推进,大部分财政收入收归中央控制,而地方政府仍需要不断扩大支出。收支的不平衡导致地方政府债务的不断增加,形成巨额债务偿还风险。加强地方政府债务风险的控制对地方经济的发展与社会的稳定有着深远意义。
一、我国地方政府债务风险与问题
地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定、向债权人承担的资金偿付义务。目前,我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债。合理举借债务有利于地方政府及时把握发展机遇,充分利用经济资源促进地方经济又好又快发展,然而,较高的财政赤字也意味着较高的财政风险。据测算,目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态;31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务,而且地方政府的层级越低负债规模越大,债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元,其中乡镇一级净负债超过2300亿元,村级负债则超过2500亿元。不仅如此,乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。地方债务风险不断膨胀给社会经济的发展带来了一系列的问题首先,将有限的财政收入运用于还债,政府可支配的财政收入会相应减少,这使得地方政府职能灵活发挥受到制约;其次,地方政府负债中,有相当大一部分是直接涉及到群众利益,这些债务如果得不到及时有效解决,损害的就不仅是债权人的利益,也包括政府的公信力。最后,由于债务风险责任意识淡薄,地方政府不断地通过债务渠道获取大量资金,支撑了地方政府财政非理性支出。
二、地方政府债务风险形成的原因
(一)分税制改革的不彻底,造成财权与事权的不对称
1. 中央与地方财权与事权的不对称
1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994-2002年期间,中央财权与地方财权之比为52∶48,而中央事权与地方事权之比为30∶70。这意味着,各级地方政府承担着更多的各种社会经济责任的同时所获得的财政收入却相对的缺乏,财权和事权不对称造成地方政府财力匮乏。
2. 地方上下级财权与事权的不对称
与分税制相对应的地方间财权与事权的划分没有相应的明确规定,因此分税制在制度空间中存在的空白被行政命令和红头文件所代替。每一级政府都倾向于将那些好征收、税额大的税种集中到金库,同时将大量公益性、服务性的社会保障等职能下放给下级政府,层层下移最终转嫁到基层政权身上,不合理的分配加剧了地方财政困难,限制了地方社会经济的发展。如我国乡镇财政承担了许多该由中央政府承担的事务,如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等,这些加重了乡镇财政负担,严重影响了农村经济和社会各项事业的发展。
(二)政府债务风险预警和控制机制不健全
1. 地方政府债务结构复杂,中央难以有效监管
我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计口径又不统一,这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,这大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务在某种意义上处于无政府状态。
2. 收付实现制为基础的政府预算管理掩盖了政府或有债务
按照收付实现制的会计记账原则,一项或有债务只有当这一债务导致了财政资金实际流出的时候,它才能够被纳人到政府的收支平衡表中去。而政府债务中有相当一大部分就是或有债务,收付实现制下政府不能将或有负债纳入收支报告中,因而这种财政收人支出管理不能全面、真实地反映政府财政的风险状况。
3. 信息披露制度不健全,信息披露不充分
目前,我国尚未建立起规范的政府信息披露制度,中央政府对地方政府债务规模掌握的信息十分有限,难以制定合理的控制措施;各级人大只能掌握地方政府有选择呈报的债务信息,对债务规模以及结构的合理性难以做出正确评价;公众对政府信息的掌握更是有限,难以形成有效的社会监督,信息的不对称导致了地方政府债务游离在监管边缘,债务缺乏有效控制。
三、加强地方政府债务风险管理举措
(一)合理划分中央与地方财权与事权,积极发挥转移支付功效
进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分和支出责任,应该由中央政府承担的在划分责任明确由中央承担。首先以公共产品受益范围为标准,科学划分各级政府之间的事权,国家安全等全国受益的公共产品有中央政府承担,属于地方受益的公共产品,再按照受益范围的大小有相应的政府来提供。然后合理划分各级政府的财权。中央政府的税收应该以增值税、消费税和关税为主,省级政府以营业税为主,县级政府以财产税为主。同时,通过规范的转移支付制度弥补事权与财权不一致导致的差额。依据中央与地方事权与财权的比例,确定合理的转移支付规模和结构,保证地方转移支付资金足额足量,特别是要加大事权大于财权的困难地区的转移支付力度。通过完善转移支付制度,弥补财权与事权不对称的差额,从而减轻地方政府的财政压力,缩减地方政府的债务规模。
(二)努力构建政府债务管理的良性循环机制,降低偿还风险
第一,建立有效的地方财政风险预警系统。加强对地方政府性债务的统计分析工作,通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源,使地方政府能够及时了解掌握其债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响。同时,通过中介机构对政府债务风险进行评级分析,根据地方实际情况设立一定的警戒标准及处理措施,当政府债务风险高于一定禁戒标准时,提示政府采取相应措施缩减债务,保证债务风险控制在可接受范围之内。
第二,建立偿债准备金,合理偿还债务。地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金。地方各级财政部门应以年度财政预算安排,财政结余资金等形式建立财政偿债资金,并将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金,专项用于地方政府债务的偿还。通过建立偿债基金,方便政府灵活地根据经济形势和财政经济状况选择债务偿还期。若财政结余,可从市场上提前兑付部分债务以缓解以后年度债务压力;当政府偿债能力不足时,可通过暂时借新债还旧债来缓解债务风险。
最后,强化债务项目管理,提高债务资金的使用效率。各地方政府应注重对债务项目的全过程管理,对债务项目从申报到还贷的整个过程实行有效的监督。在项目实施中,加强和规范政府债务资金绩效评价,坚持事前、事中、事后评价相结合,以确保专款专用,政府债务资金发挥最大效益。
(三)实行以权责发生制为基础的资产负债管理模式,加强信息披露
根据权责发生制的要求,凡是当期发生的会使政府经济利益流出的现时义务,无论款项当期是否收付,都应当作当期的债务在报表中予以列报。在此基础上,预算管理体制应从财政收支管理转向资产负债管理。从本质上讲,财政风险源于资产负债结构的不匹配。将财政的收支纳人到广义的资产负债管理体系中,通过各种债务指标的计算和评价,保证资产与负债保持恰当的比例,明晰化、科学化的资产负债管理有利于政府债务风险的规范与化解。同时,建立健全规范的信息披露制度,要求地方政府除了提交有关预算收入和支出的报告,还应该提交报告中所没有包含的地方政府预算外的活动的情况,尤其是地方政府对地方国有企业的隐形债务、再就业和失业保险资金等等能够导致政府负债的活动。通过报纸、期刊、网络等传播媒体,将信息披露的范围由政府内部扩展到普通民众,接受群众监督。通过提高债务信息披露的质量和覆盖面,从而增强政府对债务的控制以及全民对政府债务的监督。
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地方政府融资平台债务风险分析 篇9
一、地方政府融资平台债务风险理论分析
国内有关地方政府融资平台债务风险的文献主要有:周轼强等 (2009) 提出要重视地方政府融资平台财务风险, 并相应提出控制平台财务风险的关键路径。巴曙松 (2009) 在回顾地方政府融资平台发展历程的基础上提出平台公司积累的债务风险问题, 并认为可以通过加大平台公司改革力度, 加大市场约束来缓解平台公司过度负债问题。程强鸿 (2010) 通过引用银行风险管理理论, 从银行角度分析融资平台债务风险问题并提出具体应对措施。
尽管地方政府通过各种方式对平台公司进行注资, 但是地方政府融资平台公司由于自身业务特点依旧高负债经营, 此外地方政府也想通过注入部分资金进行杠杆经营, 以此扩大平台公司负债规模, 但是这举增大了平台公司债务风险。目前地方政府融资平台主要债务渠道为银行贷款和各类城投债券, 平台债务风险也围绕着贷款风险和发债风险展开。
1. 银行贷款引发的债务风险
地方政府融资平台的负债结构中银行贷款占了相当大的比重, 其中多为长期借款。一是平台本身偿贷风险。平台公司一般投资于大型基础设施项目, 项目资金需求大且盈利差甚至无盈利能力, 因此地方投融资平台自身偿还银行贷款的能力较差。虽然贷款最终由地方财政来承担, 但偿还主体毕竟是平台公司, 一旦地方政府注资不力, 现金流无法安期匹配, 便会引发平台公司破产。有些地方政府财力有限, 通过注入大量土地来增强平台公司的偿债能力, 但土地及房地产开发风险较大, 一旦遇到房地产“崩盘”的情况便会对平台公司的偿债能力造成重大影响, 进而将平台公司的债务风险扩散到财政体系和金融体系中。二是地方政府偿贷风险。地方投融资平台的职责就是替地方政府为公益和准公益项目进行融资, 以本级政府财政进行担保, 以注入的资本金作为杠杆进行负债经营, 由于平台公司的盈利性较弱, 项目贷款最终还是靠本级政府未来财政进行偿还, 因此政府未来财政收入能力成为能否按时足额偿还银行贷款的关键。巨额的银行贷款资金对于一些财力有限的地方政府会形成较大的财政压力, 以至于预期在贷款到期地方财政不能足额偿还。三是信息不对称风险。商业银行对地方政府投融资平台的信用评级并不取决于平台公司的基本面, 而是取决于本级政府的财力。事实上, 预测政府的未来现金流量要比单个公司困难的多, 此外具体了解地方政府财政收支及偿还能力也较为困难, 因此从商业银行角度对地方投融资平台债务进行监控就会比较困难。
2. 城投债券引发的债务风险
城投债券主要包括短期融资券、中期票据和企业债等债券工具。一是发债主体自身盈利能力引发的偿债风险地方政府融资平台的盈利能力欠佳, 有些平台公司甚至没有盈利能力或者盈利能力不稳定, 在这种情况下就会存在到期不能足额偿还债券本息的可能性。二是“过度包装”引发的偿债风险。为了提高平台公司的评级, 使其顺利募集资金, 一些地方政府向平台公司注入大量风险资产, 其中以注入大量土地居多。这些存在风险的资产看似美化了平台公司的报表, 增强了还款能力, 但是未来宏观经济环境一旦发生变化, 风险资产的偿债能力就可能大打折扣, 直接影响投融资平台的偿债能力。三是债券杠杆引发的偿债风险。事实上, 这种债务杠杆对平台公司来讲是把双刃剑, 风险暴露前提升平台公司价值, 但是一旦风险暴露便会引发债务连锁反应, 放大平台公司债务风险。
二、地方政府融资平台债务风险模型分析
1. 样本选择
地方政府融资平台根据级别分为省级、市级和县级平台公司, 鉴于省级平台公司运作规范, 且负债规模较大, 以此为例进行探究无论是在理论还是实务都更有意义。另外, 省级地方政府融资平台对外信息披露也较为规范, 财务数据相对容易获得, 故本文选取省级地方政府融资平台公司作为研究样本进行探究。由于地方政府融资平台的特殊性, 在选取省级地方政府融资平台公司样本时, 考虑到地域之间的经济差异, 故将地方政府融资平台公司分为三类:西部地区地方政府融资平台公司、中部地区地方政府融资平台公司和东部地区地方政府融资平台公司。经过分类后可以更好的比较中西部特别是西部地区平台公司与东部发达地区平台公司的债务风险差异。地方政府融资平台涉及业务众多, 有投资盈利较强城建项目, 也有投资盈利较差的公益项目, 为了降低样本之间因业务差异造成的误差, 本文所选地方政府融资平台公司主业集中于公路、铁路及港口等准公益项目的投资建设。
按照上述要求, 本文选取西部某省交通投资集团有限公司、西部某省国际港务集团有限公司和西部某省铁路投资集团有限公司这三家集团作为西部欠发达地区样本公司;选取中部某省交通投资有限公司、中部某省铁路投资集团有限公司和中部某省高速公路建设开发公司作为中部地区样本公司;选取东部某省铁路投资集团有限公司、东部某省铁路公司和东部某省高速集团有限公司作为东部发达地区样本公司共九家样本公司, 研究其债务风险情况。
2. 样本公司债务指标分析
对样本公司债务指标进行分析主要从资产负债状况、债务结构和付息能力这三个方面进行分析, 分别对应于资产负债率、长期资本负债率和利息保证倍数这三个财务指标。资产负债率反映公司的资产结构;长期资本负债率反映公司长期资本结构, 表明长期负债在长期资本中所占比例;利息保障倍数反映公司偿付利息的能力, 数值越高, 偿还能力就越强。表1反映样本集团债务指标分析结果, 其中计算数据使用各样本公司2013年财务数据。
从表1可以看出, 东部、中部和西部样本公司资产负债率差别不大, 基本保持在65%左右;长期资本负债率东部样本公司相对偏低、西部样本公司居中、中部样本公司相对较高, 即东部样本公司面临的长期债务压力相对较小, 中部样本公司压力较大, 西部样本公司压力居于两者之间。事实上, 自2008年后地方政府开始大规模基础建设投资, 东部地区铁路和公路配套较为完善, 新线开工率较低;中部地区借助政策开始大规模建设新线, 故长期负债比例较高;西部地区虽然也大量开工建设基础项目, 但受制于地方财力, 长期负债规模相对中部地区偏低, 故长期资本负债率的计算结果是符合事实的。利息保障倍数计算结果表明中部和西部样本公司总体付息能力差别不大, 东部各样本公司除了广东铁路投资集团外, 利息保障能力最强。浙江铁投集团由于利息收入大于利息支出, 短期偿还利息不存在任何风险, 故没有计算利息保障倍数。广东铁路投资集团2012年巨额亏损, 利润总额为负值, 故计算出的利息保障倍数为负。
注:数据来源于公开网站
从上述分析中我们可以大致推测出如下结论:西部地区样本公司负债经营相对比较保守, 债务风险适中;中部地区样本公司债务风险相对较高;东部地区样本公司除东部某省铁路投资集团外债务风险相对比较低。
债务指标分析只是从债务角度进行分析, 并不能从整体上把控集团的债务风险, 因为除债务结构本身外, 集团盈利能力、流动性等方面也会对地方投融资公司的债务风险产生巨大的影响。下文中论述的Z-score模型是一种综合评价指标, 可以整体上反映集团债务风险, 评价结果也更加科学合理。有关Z-score模型的介绍和应用将在下文展开。
3. Z-score模型分析
过度的负债经营引发的后果可能就是破产, 对于融资平台来讲, 基本不存在经营风险, 引发破产风险的导火索往往是债务风险, 因此通过测度公司破产风险可以综合的反映公司债务风险。由于制度原因, 地方政府投融资平台可以在困难时期依靠本级政府补贴或其他集团借款渡过难关, 故集团特别是省级集团真正破产的可能性相对较小。但是一旦出现类似破产的危机, 无论对于集团还是本级政府来讲, 都会产生严重的负面影响, 因此研究地方融资平台理论破产风险就变得十分必要。
在公司破产风险的量化研究中, 阿特曼的Z-score模型得到了理论界和实务界的广泛认同。尽管该模型存在许多缺点和限制, 但是经过专家学者的大量验证, Z-score模型的预测精度可以达到72%-80%。
Z-score模型是纽约大学教授阿特曼在1968年提出的, 他以破产企业作为样本, 在大量实证研究和分析研究的基础上通过数理统计的方法筛选出5个常用的财务比率作为破产风险预警因子, 经过加权平均处理后, 计算得出公司破产的可能性。Z-score模型的基本模型只适用于上市的制造业企业, 阿特曼在该基本模型的基础上进行改进, 使得改进后的Z-score模型适合非上市的一般企业。改进的Z-score模型判别函数为:
其中, X1=流动资本/总资产= (流动资产-流动负债) /总资产;
X2=留存收益/总资产= (盈余公积+未分配利润) /总资产;
X3=息税前利润/总资产= (利润总额+利息费用) /总资产;
X4=销售收入/总资产;
Z-score模型判断依据是:Z<1.23, 破产区域;1.23<Z<2.9, 灰色区域, 即无法判断区域;Z>2.9, 安全区域。
Z-score模型分别从流动性、债务保障、利息保障和盈利能力这四个方面对目标公司的破产风险进行综合量化分析, 而这四个方面也最终反映在债务风险中, 因此采用Z-score模型对政府投融资平台债务风险进行研究是合适的。采用改进的Z-score模型对样本集团破产风险进行测算, 其中财务数据选自各样本公司2012年财务报告, 计算结果如表2所示:
根据Z-score模型的判断依据可知, 西部某省港务集团和西部某省铁路投资集团计算结果落入安全区, 表明未来几年不存在破产风险, 债务风险较小, 西部某省交通投资集团、西部某省铁路投资集团和东部某省铁路公司计算结果落入中间的灰色区域, 表明可能存在破产的风险, 债务风险需要谨慎处理;中部某省交通投资有限公司、中部某省高速公路建设开发公司、东部某省铁路投资集团和东部某省高速集团计算结果落入破产区, 表明未来几年破产风险较大。Z-score模型判别结果如图1所示:
正如前文所述, 地方政府投融资平台实际在法律上破产的可能性较小, 此外由于该模型固有的局限性, 判断结果出现偏差是难免的。但是上述计算结果在这些集团之间进行比较仍然是很有意义的。
西部地区样本公司整体债务风险较小, 理论上破产的风险也相对较小, 这主要得益于集团的盈利能力。相比中部和东部样本集团, 西部样本公司的X4因子 (盈利能力) 普遍比较高, 尤其是北部湾港务集团。除去港口码头普遍盈利高于铁路和公路外, 各集团多元化经营的盈利也降低了其债务风险, 推动了集团的可持续发展。
中部地区样本公司除了中部某铁路投资集团债务风险较小外, 另外两家样本公司债务风险较大。中部某交投和中部某高速的流动行较差 (X1为负值) , 短期容易引发流动性风险;债务保障能力5 (X2) 相比东部和西部地区样本公司偏低, 且盈利能力不强, 所以导致中部地区样本公司债务风险高于东部地区和西部地区, 该结论也和前文债务指标分析中得出的结论相一致。中部某铁路投资集团债务风险较小, 主要得益于较高的流动性。在所有样本公司中, 中部某铁投集团X1明显高于其他样本公司, 该公司稳健的经营思路提高了流动性, 同时也降低了债务风险。
东部地区样本公司债务风险相对较高, Z分普遍比较低。东部某铁路投资集团巨额亏损, 严重影响后续的偿债能力, 存在非常高的债务风险。东部某高速集团尽管具备相对较强的盈利能力, 但是存在较大的流动性风险 (X1) , 激进的经营策略往往导致债务风险的增加。东部某铁路公司保持着相对较高的流动性和盈利能力, 债务风险适中。
从上述比较中不难发现, 以西部某省为代表的西部样本集团经营相对稳健, 债务风险相对较小;中部地区和东部地区样本公司债务风险较大, 应谨慎负债经营。东部和中部样本集团在主业投资上大于西部地区样本公司, 造成债务规模增加或流动性偏紧, 是符合该区域地方经济发展状况的, 但是东部和中部地区样本集团在盈利方面特别是多元化经营方面应多像西部地区尤其是广西地区的样本集团学习。地方政府投融资平台只有在保证盈利性和流动性的情况下才能够稳健的负债经营, 在维持较低的债务风险下可持续发展下去。
三、结论和启示
2013年底, 国家审计署公布了全国政府性债务审计结果, 总体结果表明地方债基本可控, 但风险已接近警戒线水平;融资平台公司仍是举债主体, 部分平台公司偿债能力有限, 对土地收入依赖程度高;地方性债务增长较快, 或有债务风险敞口显著扩大。本文的Z-score模型计算结果与地方债审计结论基本保持一致, 9家样本省级融资平台公司中有4家处于债务风险较高的状态, 有3家处于债务警戒线附近, 只有2家公司债务风险较小;9家样本公司中有4家公司盈利能力较弱, 也符合地方债的审计结论。尽管9家省级样本公司的在统计学口径下意义有限, 但是结合审计署的地方债审计报告我们应该更理性的看待投融资平台公司的债务风险, 使得地方债务风险尤其是融资平台债务风险始终应该引起各方关注。另一方面, 本文选择的样本公司为省级政府融资平台公司, 数据也来源于中国货币网等公开渠道, 应该说这些样本平台公司比那些不能在公开市场募集资金的平台公司, 特别是省级以下的市、县平台公司内部治理更规范, 盈利能力更强。尽管如此, Z-score模型计算结果显示这些平台公司面临严重债务风险, 9家样本公司有4家处于危险区。这从侧面反映我国地方政府融资平台债务风险确实较高, 稍有不慎, 就会产生系统性债务风险, 从而引致财政金融风险。
本文的理念在于在研究和控制平台公司债务风险时要因地制宜, 区别对待。通过对不同地区、不同投融资平台公司深入了解, 探究其债务的风险源, 从源头去控风险往往能够更高效的处理地方债务问题。地方政府在匹配投资与财力的同时, 要加强对平台公司债务风险监管, 采用定性和定量的方法制定出一套符合自身的债务风险评价系统, 及时对债务风险进行预警和处理;地方融资平台公司自身也要树立风险意识, 稳健经营, 科学合理匹配自身债务结构和资金流动性, 加强多元化经营, 贡献更多的利润来降低债务风险, 同时也要加强地方投融资平台公司跨地区之间的交流和学习, 通过调研学习各平台公司在债务风险防范上的先进措施, 及时弥补自身不足, 从而达到降低地方债务风险的目的。
摘要：加强地方政府融资平台债务风险研究, 形成全面的、具有前瞻性的地方政府融资平台债务风险防范对策意义重大。本文通过调查我国地方政府融资平台的历史沿革和现状, 分析了地方政府融资平台债务风险的关键因素, 并对地方政府融资平台债务风险现状进行评估。
关键词：地方政府融资平台,债务风险,公共财政
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加强地方政府性债务管理的思考 篇10
一、当前地方政府性债务存在的主要问题
(一) 地方政府性债务增长较快, 规模庞大
近年来, 随着我国经济的持续高速发展, 城市化进程不断推进, 各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度, 在地方财力普遍有限的情况下, 各级政府通过各种形式举债进行城市建设, 特别是应对国际金融危机, 中央四万亿投资计划实施以来, 地方政府更面临大量资金配套缺口的挑战, 地方政府融资平台公司成为地方政府主要的融资工具。目前, 地方政府投融资平台公司的数量和融资规模已呈现飞速发展的趋势。据初步统计, 截至2009年8月, 全国共有3000家以上的各级政府投融资平台公司 (也有专家估算地方融资平台公司的数量可能在4000家-8000家左右) , 其中70%以上为县区级平台公司。虽然地方融资平台公司的债务规模目前尚无权威的统计数据, 但是专家给出了5万亿-8万亿不等的估算数据。中金公司的研究报告认为, 2009年底地方政府融资平台公司贷款余额约为6万亿-7万亿元。以5万亿新增债务规模计算, 地方财政的负债率已超过了100%。地方政府性债务增长过快, 也加大了中央财政风险。虽然没有明确法律规定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一定要承担其债务的义务, 但是为了维护我国社会稳定, 缓解社会压力, 中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大, 将直接导致中央财政风险的增加。
(二) 地方融资平台公司管理不完善, 风险极大
作为地方政府最重要的融资渠道, 地方融资平台公司对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用, 客观上在提升城市的基础设施建设、提升城镇化水平和以政府投资拉动经济增长等方面起到了积极作用。但随着地方政府投融资平台公司的数量和融资规模的飞速发展, 地方融资平台公司治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范的矛盾已愈发突出, 形成“多头融资、多头授信”的格局。有些地方政府对自己的融资平台公司的负债情况都不清楚, 政府总体负债和财政担保情况错综复杂, 存在债务管理混乱的问题。同时, 地方融资平台公司基本以政府信用为担保, 采取地方人大或财政出具承诺函的担保形式, 这种财政兜底的担保方式, 一旦项目收益不稳定, 不能及时还本付息, 隐性财政风险显性化甚至爆发债务危机, 致使政府公信力受到严重影响, 并将会危及我国经济的安全。
(三) 地方政府举债随意性大, 缺乏科学依据
一些地方政府在项目立项时没有根据地方经济发展战略和财政承受能力来合理确定, 对项目没有全面进行投资估算, 没有考虑政府债务负担规模, 以“长官”意志, 盲目举债上项目发展经济。随着债务到期, 偿债资金难以保证, 政府面临较大的还本付息压力, 偿还数额逐年上升, 只能通过融资平台公司垫付、“借新还旧”等方式偿还债务。如2006年某州人民政府和财政局向某商业银行作出了贷款37429万元的还本付息承诺。但受制于地方财力, 无法在预算内安排还本付息支出, 截至2009年3月, 项目贷款利息6382万元全部由融资平台公司支付。
(四) 债务数据统计不完善, 信息失真
目前我国地方政府债务的权威统计数据, 到底是5万亿还是8万亿甚至更多, 尚无权威的统计数据予以支持。不仅一些专家的估算数据不一致, 政府职能部门之间也尚无完整统一的统计数据。究其原因, 主要是现在还没有对政府性债务做出明确的、可操作的债务统计口径, 同一个地区出现不同的数据;其次是一些部门和单位出于各自的利益, 不愿准确及时提供债务信息, 人为制造信息孤岛。债务信息失真, 造成了各级政府对债务的总体规模不够清楚, 无法进行有效的调控和监督。也使得政府各部门或单位对债务各自为政、多头管理, 形成各类债务管理上的不一致。
二、加强地方政府性债务管理的几点思考
加强地方政府性债务管理, 必须认真落实科学发展观, 牢固树立正确的政绩观, 正确处理发展需要与财力可能、长远目标与眼前现实、债务规模与偿债能力之间的关系, 将政府性债务管理纳入规范化、制度化轨道, 规范投资行为, 构建完善的政府性债务管理体系, 合理有效控制债务规模, 切实防范和化解政府性债务风险, 促进经济社会协调可持续发展。
(一) 深化财政体制改革, 健全财力与事权相匹配的体制
在保持分税制财政体制基本稳定的前提下, 健全中央和地方事权与财力相匹配的体制, 按照受益范围和成本效率的原则合理明确中央与地方的事权和支出责任, 进一步理顺中央与地方、地方各级之间的分配关系。加快推进省以下财政体制改革, 优化转移支付结构, 形成统一、规范、透明的财政转移支付制度, 完善公共财政体系, 增强基层政府提供公共服务的能力, 使地方政府有钱办事、有能力办事。
(二) 强化地方政府举债行为管理
地方政府举债建设的项目, 应当是公益性领域的项目, 是事关区域整体发展所急需建设的项目, 且暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目。要按照“量力而行、尽力而为”的原则, 强化地方政府举债投资行为管理。对政府举债建设项目的必要性、可行性、经济社会效益要进行充分论证, 重大项目还应通过社会听证、公示等形式, 充分征求各方面意见, 严格控制政府性负债建设行为, 避免“长官意志”和“政绩需要”, 杜绝盲目、违规举债。
(三) 加强对地方融资平台公司的监管
抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则, 妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司, 划清职能, 规范运作。区分地方融资平台公司的经营性业务、准经营性业务和非经营性业务, 分别制定具体可行的财务制度, 将投资责任与融资来源挂钩, 推动融资平台公司为具有良好偿债能力的项目从市场上多元化融资而服务。对具备经营性业务的, 要推动融资平台公司向经营性公司转化。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。坚决制止地方政府违规担保承诺行为。建立健全融资平台公司内部控制制度、综合预算制度和风险管理制度, 改进地方融资平台公司的管理信息系统。
(四) 建立健全政府性债务归口管理体制
无论是直接举债还是担保举债, 政府性债务最终的还款责任人都会落到政府财政部门头上。应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 扭转目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿还能力不清的现状, 防止因债务问题导致财政风险。实行在政府领导下, 以财政部门为主, 各职能部门共同参与的政府性债务管理体制。地方各级政府财政部门要根据地方经济和社会发展的状况、财政收支情况, 合理确定举债项目筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等, 并加强对已有的政府性债务进行监督, 确保政府债务能够按时偿还。
(五) 将政府性债务纳入预算管理
结合《预算法》修订, 推动和加强地方各级政府性债务预算管理。改变现有地方财政对债务管理仅局限于对部分资金财务上的管理现状, 将政府性债务纳入本地财政预算管理和本地区国民经济发展计划, 对政府性债务借、用、还进行统一规范管理, 编制债务预算, 约束部门举债, 监控债务动态, 发挥好财政部门对政府性债务的管理、监控、预警的作用。
(六) 建立完善的政府性债务统计制度
摸清债务底数, 掌握债务动态, 准确、及时地统计和报告债务, 是加强政府性债务管理的基础。各级政府要对政府性债务开展清理摸底, 彻底搞清政府性负债情况, 特别是一些隐性债务、或有负债情况。财政部门要在现有统计制度的基础上, 结合实际进行认真研究和改进, 对地方政府性债务进行科学分类, 建立规范、全面、科学的统计制度, 统一标准和口径, 加大工作力度, 准确完整的向本级政府和上级财政部门统计报告政府性负债情况, 提高政府性债务的透明度, 为政府决策和债务管理提供依据。
(七) 建立地方政府债务管理问责追究机制
严格落实“谁举债、谁偿还”的偿债机制, 对于偿债责任不落实, 偿债主体没有履行应该履行的责任而造成债务拖欠、出现严重债务偿还问题的单位和个人, 要严肃追究其责任。要把政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围, 作为领导干部业绩考核的一项重要指标, 考核结果要作为评价和使用干部的重要依据, 避免产生政府性债务的“人祸”。
(八) 研究赋予地方政府一定的举债权
现行的法律不允许地方政府直接融资, 使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题, 由此产生了一系列的问题。与其让事实上已经存在的政府负债以不规范的方式存在, 缺乏有效的监督, 不如正视地方政府的举债行为, 考虑修改完善相关法律规定, 在中央财政严格审批与监管以及地方在不超越政府债务预警线的前提下, 赋予地方政府一定的举债权, 加强管理, 疏堵结合, 保证地方政府直接融资行为在法律规范的基础上有序进行, 促进地方经济的可持续发展。
参考文献
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新形势下政府性债务管理策略研究 篇11
关键词：地方政府性债务；债务管理；防控策略
一、地方政府性债务现状及分析
我国经济的快速发展带动了各地区建设的不断增加，各地方政府为了促进当地的经济发展，运用各种各样的途径来进行融资活动，筹备资金。我国地方举债大多用于基础设施建设；多年来，举借政府性债务，在推进基础设施建、加快经济社会发展、改善民生工程等方面功不可没。随着地方政府性债务的膨胀，债务风险也在增加。政府性债务好似一把双刃剑，适度举债对经济社会发展起到积极作用，彻底消除政府债务是不可能的，也是不现实的。相关的现代经济理论调查研究表明，经济发展后所增加的收益如若能满足债务需求，利用政府债务来促进经济的发展是具有可行的。但如果过度负债，没有控制债务风险的有力措施，就会对当地的经济发展造成重大影响，甚至影响整个经济社会的稳定。
首先，我国城镇化近几年的快速进步，各地方也为了加快城镇化进程不断地进行城镇建设。为此，各地政府增加融资的数量，导致政府的债务不断增加。从目前的政府性债务现状来看，大部分偿债来源主要是靠土地出让金收入。如果财政土地出让金收入减小，没有足够的能力去偿还旧债时，就会出现旧债务还未还清，又增加了新债务的累积，形成了一个恶性的循环；政府的债务也随之越来越多。
其次，目前地方政府性债务产生问题较多的是地方融资平台和土地储备融资机构。各地方政府一般只负责管理一部分的政府性债务，其他大部分的政府担保债务、或有债务由土地储备融资机构、地方融资平台等单位管理。这样地方政府虽成为了债务的主体，但又无法全面掌握整体债务的运行情况。地方政府融资所用途径过多且复杂，如果无法进行对债务数量及效果整体进行合理控制，将导致极大的债务风险。此前相关的一系列政策出台，约束了地方融资平台和土地储备融资机构举借政府债务行为；让地方融资平台和土地储备融资机构等将债务重新划分，可能导致地方政府担保债务转化为偿还责任债务或救助责任债务。政策促使隐形债务转化为显性债务，增大了债务管理的质量，虽有助于整体上控制债务风险，但也导致了财政压力的增加。
最后，如果市县基层还债压力过大，存在财政金融风险，就有可能会引起系统性的风险，甚至会危及上级财政。目前的财政金融风险处于一个交织紧密的现状，存在着不可持续的土地财政，与土地银行保持着恶性的互动，很容易就会形成金融风险。如若地方政府承担不起政府债务时，为了防止发生区域性金融风险，上级政府很有可能就会直接承担责任与债务。
二、新形势下政府性债务管理策略
（一）建立地方政府性债务管理与财政风险监管体系
1、做好对于政府债务风险的事前监管与事后监控，将债务管理规范化和透明化。根据当地的实际经济发展状况和政府负债情况等进行合理科学的融资行为，进而提高地方政府的可持续发展能力。对于重大融资投资项目举行民众听证大会，进而提高债务管理的透明度。通过加强政府债务预算的透明度来提高地方政府和单位有针对性和计划性的举债意识，同时推进公众参与到债务预算的项目中。
2、建立完善的地方政府性债务动态管理软件系统，逐渐将相关的政府性债务内容纳入到债务软件管理系统中。利用计算机大数据技术对于地方政府的债务运行情况等进行实时的录入、效验、跟踪、汇总、统计、分析、评价及管理，形成地方政府债务动态管理系统与财政风险监管体系相结合的监管制度。
3、建立地方政府性债务风险预警体系。利用债务动态管理软件数据，以债务率指标为主、其他相关指标为辅，建立地方政府性债务风险预警体系，按绿、黄、橙、红四种颜色及时做出风险预警提示，将债务风险预警管理与地方政府绩效评价相结合。
（二）加强顶层设计，尽快建立地方政府债务管理制度框架
加强地方政府性债务管理的重要措施是通过制度规范地方政府和各部门或单位的债务行为。进行有序的举债及融资，做到有章可循，有堵有疏，避免发生没有秩序的债务及融资行为。但由于目前的政府性债务管理制度处于一个滞后的建设状态，相关部门应及时编制和出台相关债务管理的制度或规定。
1、建立健全项目公示制度、专家咨询制度等规范合理的地方政府性债务管理制度，通过科学民主的投融资决策机制预防债务风险的发生，有效防止随意盲目的决策上马，形成一个系统性的政府融资制度体系。
2、将地方政府性债务纳入预算管理，通过各种措施提高地方债务预算的重要性，通过设立单独的条款来明确地方债务预算的总体要求。各部门根据政府的宏观经济目标和公众的需求、当地的实际经济发展状况、政府负债情况等来综合制定政府债务资金的预算计划，约束地方政府债务的收支预算，提高防范财政风险的能力。
3、完善政府债务举措审批制度。通过成立地方政府专门的债务管理机构，统一负责对地方政府债进行日常監督、审批、归口管理，避免政府部门多头举债、分散融资的情况。债务管理机构应规范举措地方政府债务的审批流程，严格审核地方政府担保行为；根据各地方政府财力情况，逐级制定各地方政府债务规模的最高限额、年度融资计划。结合债务限额与债务风险预警情况，强化政府债务审批，强化债务资金使用监管。优先审批低资金成本融资、重点项目融资、到期债务融资、较长年限融资、年度计划内融资、债务风险预警低的单位或部门融资，从严控制超限额的举债行为。逐步建立起对于地方政府性债务规模的整体管理与控制，进行有效的防范举措风险，形成审批债务的整体管理制度，为地方政府举债融资提供一个合法有序的政策环境。
4、健全偿债准备金制度和应急风险处理机制。为提高政府债务偿还能力，防范政府性债务风险，确保按时足额偿还市县政府债务，应健全政府偿债准备金或预算周转金制度。偿债准备金主要用于垫付或偿还政府性债务本金及利息，实行统一管理、规范使用，纳入财政三年滚动预算编制并分年度纳入预算安排。为防止形成新的存量资金，各地方政府应控制债准备金或预算周转金的规模。建立健全债务风险应急处置机制，妥善处理政府存量债务；建立短期、中期、长期化解债务计划，多渠道筹集偿债资金，防范存量债务逾期风险。
5、建立债务管理考核制度。强化领导干部任期内举债情况的考核、审计；建立责任追究与惩罚机制，强化各地方政府及单位的债务主体责任。对市县地方政府出现区域性、系统性债务风险的，一票否决。
（三）扩大融资渠道，创新地方政府融资模式
通过省级政府发行地方政府新增债券来解决各级地方政府限额内正常新增举借政府债务，通过省级政府发行地方政府置换债券来置换各级地方政府存量债务，进一步降低地方政府债务资金成本，使债务管理规范化和透明化。积极推动政府和社会资本合作（PPP）、产业投资基金、政府购买服务等多种新融资模式。鼓励社会资本参与有一定收益的公益性事业投资和运营；为社会资本提供更多投资机会，有助于转变政府职能，提高公共服务效率，解决地方政府资金难题。
（作者单位：重庆市渝北区农业园区实验小学校）
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高校债务危机化解中政府职能分析 篇12
一、高校债务危机成因分析
高校负债是普遍存在的问题, 这不仅不利于高校的健康发展, 而且潜藏着巨大的债务危机, 其成因主要表现在以下几点:
(一) 外部原因主要有:
(1) 国家经济政策导向导致结果之一。自1998年以来, 国家从提高国民素质、拉动经济增长和扩大内需的角度出发, 鼓励高校扩大招生规模, 以实现“科教兴国”战略, 进一步满足人民群众对高等教育的需求, 实现高等教育从精英化向大众化的转变。在这一方针政策的引导下, 我国各高校开始大规模扩大高等教育招生规模。而当时各高校的办学条件还不能满足大规模的办学需求, 随之而来的是基础教育设施等办学规模的不断扩大, 教育资金需求量急剧增长。而在资金供给方面, 虽然人民群众对高等教育需求过旺, 但目前的自身供给能力有限, 高校内部学费收入难以满足学校跨越式发展对资金的需求, 政府财政投资能力有限。资金供需的失衡使得高校只得寻求银行贷款来弥补扩招、扩建过程中的资金缺口。
(2) 政府对高等教育投资不足。政府部门鼓励高校扩大招生规模, 但在财政资金的投入上不是十分积极主动。高等教育作为一种公共物品, 从我国目前的经济发展水平来看, 政府财政应是高等教育成本的主要承担者之一。随着各高校招生规模的不断扩大, 财政应加大对教育的投资力度, 但我国财政教育投入不仅低于发达国家的平均水平, 也低于欠发达国家的平均水平。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出了“财政性教育经费占国民生产总值的比重, 在本世纪末达到4%”的战略发展目标。但事实却是我国在上世纪末不仅没有达到4%的比例, 在本世纪该比例还一路下降:2002年为3.32%, 2003年为3.28%, 2004年为2.78%, 2005年降至2.16%, 财政性教育支出占GDP的比重距离4%的日标越来越远。
(3) 高校产权性质及监管制度缺失。我国的高校基本上是公立的, 高校的管理者均由政府任命, 由于产权界线模糊不清, 承担责任的主体不明, 使高校成为没有明确经济责任的经济实体。国家给予高校管理者一定的权利, 对于权力的实施缺乏监管机制, 尤其对高校贷款形成的资产产权归属没有明确的规定, 高校的贷款行为没有纳入监管的范围, 对债务危机的后果和责任也没有做出规定。而各高校管理者缺乏自主办学的法人意识, 充分利用法律赋予的办学自主权, 行使贷款的权利, 因此高校贷款与当初国企贷款一样, 认为有国家托底, 加大了贷款的非理性。
(4) 金融机构管理与具体操作存在问题。在高等院校扩大招生规模之初, 许多高校在扩建的同时, 均表现出了资金短缺, 我国的教育部门曾经鼓励公办普通高校利用银行信贷资金改善办学条件。高校能否顺利从银行获得贷款, 也取决于银行的合作态度和具体操作。而当时我国在进行金融体制改革, 以各大商业银行为代表的金融机构, 鉴于高校与政府财政的关系, 对高校的还贷能力具有极强的信心。因此, 在对高校贷款的审批和发放上把关不严, 在这种理念的指导下, 高校就轻而易举地从这些金融机构取得大量贷款资金。
(5) 地方政府为追求政绩, 鼓励银校之间发展借贷行为。地方政府在促成银校合作过程中发挥了重要作用。现实中, 许多高校建设项目贷款都是由政府牵线搭桥实现的。高校的发展成就对地方政府而言是一种非常显赫的政绩, 为了取得良好的政绩, 地方政府会积极鼓励高校扩张, 要求本地高校能够在高校扩张竞争中取得显著成就。但地方政府自身的财力往往不足以支持高校的这种扩张, 各级地方政府除了为高校贷款扩建出台一系列优惠政策 (如较低的土地价格、拆迁与安置配套政策、建设程序性费用的减免、配套设施的建设、配套住宅用地的提供等) 外, 地方政府还会凭借自身的政治资源和影响力对高校和银行双方施加压力, 一方面, 鼓励高校通过贷款实现扩张发展, 另一方面, 鼓励银行加大对高校的贷款支持力度。
(二) 内部原因主要有:
(1) 高校自身对未来预期过于乐观, 导致投资盲目、决策失误。部分高校对学校的发展前景过于乐观, 对学校的扩建、还贷任务总是建立在扩招总能持续下去的假设之上, 认为只要教学资源充裕了, 容纳学生的能力提高了, 自然就可以招更多的学生进来就读, 就可以用增加学生的这部分收入用于还贷在这一简单逻辑驱使下, 高校决策者于是增强了贷款的信心和决心。高校的大部分贷款都用在了基本建设上了, 但有些高校校园基本建设规划不合理, 大量重复建设, 还有的项目根本未经规划和预算, 但仍然可以上马施工, 以至工程建设造价严重超预算, 产生了大量负债。
(2) 高校办学理念不合理, 系统内恶性竞争严重。高等院校本应以教学和科研为己任, 把提高教学质量作为大学发展的方向, 但国内高校由于办学思想不端正, 攀比情结严重, 大搞扩建之风, 认为“大学即大楼也”, 有数据显示, 我国许多大学的硬件水平远远超过有些发达国家的知名学府。部分高校大搞基本建设, 给高校带来沉重的债务负担。
(3) 高校内部管理制度薄弱, 资金运作水平低。高校不是专门的营利性企业, 缺乏足够的组织基础建设工程运营的能力和完善的治理结构, 难以对相关代理人形成有效的激励和约束。因此, 高校在基础建设方面面临着较大的摩擦性损耗, 这种摩擦性损耗所对应的也是一种非正常的资金需求。另外高校未建立风险可控的资金保障机制, 建设项目资金难以按计划到位, 银行贷款成为建设资金主要来源。由于对财务风险认识不足, 资金运作及结构不合理, 导致现金支付能力和资产变现能力不强, 风险控制不力。
(4) 融资渠道狭窄, 自身缺少还贷意识。普通高校的资金来源主要包括两个方面:财政拨款、学校自筹收入。高校的自筹收入包括各类收费、社会捐赠、发展基金收益等, 其中各类收费构成了高校自筹收入的最主要来源。学费作为高校收费的主要类型, 远不能满足高校扩张的需要。而且国家对于学费的使用方向已经做出规定, 其中相当一部分不能用于高校的基础建设。高校的住宿费等其他费用也很有限, 多数都有特定用途, 因而这些收费也不能成为解决高校资金需求的主要手段。尽管社会捐赠和各种发展基金的收益可以为高校提供一定的资金支持, 但是目前我国高校从这两个方面获得的资金数量仍然十分有限。因此, 利用债务性资金支撑自身的扩张发展成为高校的唯一选择。
(5) 高校财务预算约束机制缺乏, 还贷意识薄弱。我国公办高校已经习惯了无偿使用国家财政拨款搞建设, 缺乏资金成本观念和财务风险意识。高校财务预算约束机制缺乏, 资金的使用少有监督。高校领导作为事业单位的行政领导实行任期制, 他们在任期内的短期化行为特征明显, 贷款风险认识不足, 还贷责任意识也不强。
二、高校债务危机化解中政府职能分析
在我国高等教育是公共物品, 必须正确对待高校面临的债务问题, 各级政府在化解高校债务危机中的职能不容忽视。
(一) 加大财政投资力度, 帮助高校化解贷款风险
面对高额的债务压力, 高等院校作为公益性事业单位与国有企业不同, 不会像企业一样轻言破产。政府财政应该从多个方面协助高校化解债务危机。
(1) 政府加大财政扶持力度。在我国经济持续发展和财政收入不断增长的情况下, 我国财政性教育经费占GDP的比重较低, 政府财政应进一步加大对高校的财政拨款力度, 承担起政府在提供高等教育中应负的责任。同时, 政府应注重提高投资的支持效率, 对财政拨款的使用方向进行有效地监管, 并充分发挥财政拨款的政策导向功能, 引导高校教育资源的优化配置。
(2) 政府可以对某些贷款项目给予贴息支持。在全国掌握高校债务情况的基础上, 政府应当将高校所欠银行债务适度地转变为由政府贴息, 由高校逐年清偿的中长期贷款组合。对于政府来说, 这种因贴息而产生的财政压力不会很大, 更为重要的是这种贴息有利于政府在加强管理的前提下继续推动高校均衡发展, 同时也有利于各方在合理利益范围内参与高校事业发展。
(3) 减免高等教育事业的部分税费和适量发行国债。近年来, 各高校的投资主要用于征地、教学场地等基础建设项目上, 其中四成左右又以各种税费的形式返回政府, 成为政府的一种政绩收益。政府既然鼓励高等教育事业加快发展, 这一部分税费完全应当免收, 须知减免教育事业税费已是一种国际惯例, 且其所涉及的领域也并不局限于基本建设一个方面。至于适量发行高等教育国债, 这虽带有较为浓重的中国特色, 但由于一是国内居民储蓄相当丰裕, 债源不成问题, 二是现在银行利率比较低, 居民有购买国债的内在需求, 所以还是可行的。需要注意的是国债的分配和使用方式应当注重制度创新。
(二) 改变大学现有行政化管理体制, 使大学成为独立法人
在我国, 大多数普通高等院校都是公办的, 公办高校实行的是行政化管理体制, 这就导致了大学管理的责权不明, 预算约束较软, 要提高政府和大学的责任和风险意识, 必须建立科学合理的大学治理体制, 把政府与大学的职责权限严格地进行区分。首先要真正确立大学独立法人的地位, 然后建立大学理事会, 作为大学财政与行政的最高决策机构, 董事会由独立理事构成, 校长由这个理事会选聘, 明确规定其责任和权限, 并对理事会负责。理事会是一个信托机构, 大学的重大建设、发展项目必须由该理事会审议, 接受政府拨款和捐款, 并尽到善意使用信托资金的法律责任, 如未能尽到善意使用责任的大学理事会成员将被追究法律责任, 这样的约束可以让大学的预算硬起来。
(三) 设立高校贷款预警指标, 并健全监管机制
各高校在扩建中对资金的大量需求, 导致高校对债务资金的依赖性越来越强, 贷款规模不断扩大, 要帮助学校化解贷款风险, 政府教育部门必须为高校贷款设立预警指标, 为高校贷款设立上限额度, 进一步控制高校贷款, 严格高校的贷款审批程序, 对学校的收入状况、财务状况进行监控, 合理判断贷款上限额度, 在预警指标之下, 学校可以自行决定贷款行为, 但超过一定指标就需要审批或禁止其贷款。在为高校贷款设立预警指标的同时, 建立健全高校质量评估机制, 引入绩效预算管理运行机制。教育相关部门应着手制定绩效拨款指标系统, 将评估的结果与拨款挂钩, 对高校拨款的使用效益、效率和质量进行衡量, 以决定后续拨款的多少、方向、形式和方法。督促高校把有限的资源用到实处, 提高高等教育的整体水平。
(四) 加快立法步伐, 完善高等教育发展制度环境
债务融资如果能够在完善的法律法规条件下进行, 引发各种债权债务纠纷的可能性就会很小, 从而降低高校债务融资的风险。政府应利用自身制度供给优势, 完善高等教育发展的制度环境, 帮助高校缓解过度负债的压力。政府应加强相关法制建设, 完善有关法律法规, 使银行和高校在合作中责任和权利得以明确和保护, 有效地防止银行与高校之间的不合理交易。政府一方面应完善商业银行法, 强化对银行的硬性约束;另一方面应健全相关的政策措施, 明确对高校优惠政策的适用范围和条件。此外, 政府还应站在第三方立场做好银校关系的协调工作, 既要鼓励高校和银行在多种领域开展广泛合作, 又要让高校和银行按照本行业的基本准则行事。
(五) 协助高校建立多渠道筹资体系
教育经费不足是影响我国高等教育发展的一大难题, 要实现高等教育大众化, 不能仅仅依靠政府财政投入和银行贷款资金, 应广泛拓宽高等教育经费的来源渠道, 在高等教育基金来源中加大社会捐助收入的比例。政府相关部门应尽快起草和制定《教育投资法》, 规定为社会投资提供必要的优惠条件, 进一步激发社会捐资助学的积极性, 以充分利用好社会各类潜在教育资源。随着我国教育市场的不断开放, 在教育贸易协定中, 我国还应该按照对教育服务的承诺, 在确保教育主权不受侵犯的前提下, 采用和国外高校办学机构合作、合资办学的方式, 合理利用国际金融组织和外国政府贷款, 以及跨国公司对高校的科研投资, 积极吸收国外资金介入我国的高等教育市场, 以降低高校债务负担。
参考文献