政府债务研究

政府债务研究（精选12篇）

政府债务研究 篇1

在我国的法律法规中, 各级地方政府不能用任何的名义向银行贷款, 预算要有合理明确的思想, 不允许对特殊情况进行担保。然而事实上地方政府债务来源广泛, 种类繁多, 数额巨大。地方经济建设的主要资金是来源于地方政府债务资金。

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

[2] .李玲, 卢红柱.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究, 2012.08.

政府债务研究 篇2

摘要：关于政府性债务问题的研究具有悠久的历史,并已经形成了丰硕的研究成果。而关于地方政府性债务问题的研究则相对较晚,国外学者自20世纪80年代才开始有所涉及。受政府性债务演变进程的影响,中国地方政府性债务问题的研究主要开始于1994年分税制的改革。近年来随着地方政府举债融资形式不断丰富和债务规模不断增加,尤其是在应对2008年底因美国次贷危机而引发的全球经济危机的过程中,地方政府性债务规模急剧增加。我国地方政府债务近几十年来急剧攀升，财政隐患巨大，国内外从不同的角度对地方政府债务问题的研究也越来越多。

关键词：地方政府 债务 风险

一、国内研究现状

（1）如何看待地方政府债务风险的争论

刘尚希在《如何看待地方债务》一文中认为，地方政府债务风险可控与否，和政府偿债的公共资源、政府债务的体制机制等相关因素有关，单纯的看债务的数字化指标是不能正确判断债务的风险的。对地方政府债务持乐观态度的有：巴曙松在《中国地方政府债务的宏观考察》一文中指出，“根据国际惯例，中国的地方政府债务水平总体上处于可以承担的水平，个别地方政府存在过度举债行为”。吴晓灵在接受媒体采访时表示，我国总体负债规模占GDP比重仍不超过 50%，无须对地方债务过度担忧。持担忧观点的人则认为我国地方政府债务问题已经到了非解决不可的时候了。魏加宁博士在接受《中国经济时报》指出，“目前我国地方政府债务风险在某种意义上讲实际上已经超过了金融风险，成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号威胁”。呼显岗(2004)则认为“目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定”。（2）地方政府债务特点的研究

地方政府债务特点多样化，但代表性的观点表现如下。陈静在《地方政府债务的探究及建议》一文中认为地方政府债务的现状有三个特点：地方政府债务信息不透明，债务数目缺乏准数；地方政府债务缺乏完善的监督管理机制；地方政府债务数额大。王克群发表的文章《地方政府债务的特点、成因及化解》则认为地方政府债务成因和形式多样化、举债方式隐蔽、还款时间长、地方融资平台项目多由地方政府提供隐形担保。审计署审计科研所课题组的报告《我国地方政府债务问题、成因及对策研究》指出地方政府债务增长过快，规模失控、主体不明、责任不清。孙勇在文章《地方政府债务风险问题初步分析》中通过对辽宁的直接显性债务的分析得出，债务结构发生明显变化，主权债务和中央再贷款债务比重下降，其他债务提高；地区间债务负担率差异较大，个别地方债务率过高。牟放则认为为了规避法律责任，地方政府负债日益隐性化。（3）对地方政府债务形成原因的分析

地方政府负债的主要原因可以概括为两个，一是体制性原因，二是政策性原因。报告《中国经济中长期风险和对策

（六）》指出，体制性原因包括财政体制、投融资体制和行政管理体制，其中财政体制的原因表现为中央和地方财权和事权不均衡，地方政府财权小，事权大，导致地方政府不得不举债。支持这一观点的还有张莉、王克群、李显杰、冯树建等。张莉在《地方政府债务风险初探--基于分税制和地方政府融资平台的研究》一文中提出地方政府投融资平台担保状况不佳、责任主体不清晰、投资回报率低等情况是增加地方政府债务的助推剂。冯树建认为银行信贷种种违规行为也使地方政府债务风险问题更加严重。在接受《小 康》杂志采访时，陈穗红认为地方政府治理不善是地方政府负债的一个重要原因；孙明非认为政企不分、政府经营企业亏损导致的债务占县乡债务比重最大的一块。上述都是体制性原因的表现。而政策性原因表现在国家出台的很多政策不能落实，或者是在实行过程中管理和控制不严格，或者是加重了地方政府的负担而引发的政府债务的上升。魏加宁(2004)认为,地方政府负债的原因如下:①各级政府之间财权事权划分不清,地方政府收入减少、任务加重;②政府职能转变不到位,行政机构繁杂、人浮于事;③地方政府行政层级过多,地改市后财源匾乏;④财政金融体制不健全,地方政府缺乏必要的正规融资渠道;⑤信息披露制度不完善,缺乏地方政府的信用评级;⑥行政管理体制缺乏约束机制,地方政府官员行为短期化。（4）集中于研究如何化解我国地方政府的债务问题。

李冬梅在其著作《中国地方政府债务问题研究》中着重从发行地方公债的经济学分析角度和发行地方公债的理论必要性和现实必要性角度论证了发行地方公债是化解我国地方政府债务的有效途径之一。王建国则认为解决地方政府负债问题首先必须要以法律区分各级政府的事权与财权，使中央和地方政府的事权和财权合法化规范化。崔斌在《地方政府债务风险防范问题探索》文章中提出充分利用外汇储备来缓解地方财政压力，并且控制新增债务，建立偿债基金。张子荣在《化解地方政府债务问题研究》中提出加强对地方债务监督管理，规范地方各级政府的融资平台公司，从而使资金落实到实处，减少浪费，从而减轻债务。

总体来看，国内的研究，对进一步认识地方政府债务问题提供了一定的指导，对从实践中解决地方政府债务问题也有一定的借鉴意义。但是由于很多研究侧重地方债务的某一个方面，并且缺乏完整、规范、统一的数据，因而不利于我们对地方债务问题从总体上把握。

二、国外研究现状

（1）对于地方政府是否应该举债的问题，西方理论界经历了一个发展阶段。世纪 30 年代以前，经济学家们大多主张政府无为而治，古典经济学派的创始人亚当·斯密否定政府借债的作用。他认为“最初债权者贷与政府的资本，在贷与的那一瞬间，已由资本的机能而转化为收入的机能了，换言之，已经不是用以维持生产性劳动，而是用以维持非生产性劳动”。他还认为“政府债务会增加国家负担，因为偿债时将会加重人民的税收负担”。这些原因使得亚当·斯密极力反对政府举债。另外，古典政治经济学的主要代表之一李嘉图也认为“政府借债对经济的发展无贡献，反而存在较高风险。”因而，李嘉图也反对政府举债。20 世纪 30 年代经济大衰退之后，大多数经济学家开始赞成政府举债。这个时期的代表人之一约翰·梅纳德·凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中指出有效需求不足导致了经济衰退，为了刺激经济繁荣，必须实行赤字财政，这样必然会产生债务。他认为“举债支出虽然浪费，结果倒可以使社会致富”。因此他鼓励适当举债。美国经济学家勒纳“抛弃了预算平衡的原则，把公债的功能从弥补财政赤字拓展为调节经济发展的政策手段的高度”。总之，凯恩斯学派认为政府举债有益于经济发展，因而支持举债。（2）很多外国学者认为适度举债对经济是有好处的，但是要把握好这个“度”就

涉及到债务应该怎么管理的问题。Elizabeth Currie、Jean Jacques Dethier 和 Eriko Togo（2003）研究了政府债务管理的制度安排，将OECD国家政府债务管理经验总结为：把战略性的公共政策目标而不是战术性的贸易目标放在首要地位；在金融资产管理和有关债务管理的公共政策方面，应加强制度建设，使债务管理现代化；建立相关机制，以保证权利下放的成功和对财政部和议会负责。国外对地方政府债务问题的研究具有明显的的时代烙印，相应地也具有时代局限性，面对我国日益上升的地方政府债务问题，我们还是要依据中国国情，实事求是地提出可行性对策。

三、对地方政府债务研究成果的评价

综合来看,国内外已有文献在基础理论、现状解释以及对策方案等方面取得了很多有价值的研究成果,这为进一步系统研究财政分权视角下地方政府性债务问题提供了坚实的理论基础和有力的技术支撑。但从体制基础层面认知当前中国地方政府性债务的特殊中国地方政府性债务问题研究，基于财政分权和政府行为的视角性并构建一套与中国经济、社会体制转轨客观实际相契合的地方政府性债务管理机制而言,还有一些问题值得进一步分析和探讨: 1.关于地方政府性债务的系统性研究还有待深入

在转轨背景下,中国地方政府性债务具有阶段性特征,在不同的历史发展阶段,地方政府性债务的形式、形成原因、债务规模以及债务风险的影响因素等都与当时的时代背景和经济社会发展阶段息息相关,因此,就债务而论债务并不能说明问题,理性看待和分析当前中国地方政府性债务问题需要我们从历史的纵深视角来探寻中国地方政府性债务的发展历程。

2.关于地方政府性债务系统规范的实证研究还有待加强

从已有的研究成果来看,现有大多数关于地方政府性债务问题的研究集中在策论方面的理论探讨,仅有的实证分析也大都是基于当前地方政府性债务某一方面的研究,因而难以为中国地方政府性债务管理提供总体的建议或有价值的结论。因此,需要我们立足中国地方政府性债务的基础数据构建规范的实证研究体系,从中找寻中国地方政府性债务的内在规律,为进一步规范和完善地方政府性债务管理提供科学依据。

3.对造成中国地方政府性债务问题的体制性根源的认知还有待加深

在转轨背景下,地方政府性债务的产生和发展既有财政体制改革等深层次的体制背景,又是中国政府投融资体制改革创新的客观结果。财政体制的分权化改革本质上是对政府间关系的重新调整,这种调整在纵向上表现为中央政府与地方政府的纵向财政不均等,在横向上则表现为地方政府之间的相互竞争,进而对地方政府性债务产生影响。因此,需要我们系统地探讨影响地方政府性债务的体制性根源,为构建科学的地方政府性债务管理体系提供理论支持。

参考文献

我国地方政府性债务风险预警研究 篇3

摘要：近年来，我国地方政府性债务规模不断增大，地方债务风险防控压力与日俱增。建立地方政府性债务风险预警系统，科学监测债务风险水平，准确评定债务风险等级，可为防范和化解地方政府性债务风险提供思路。选取社会经济、举债程度和偿债能力三方面指标体系，利用模糊综合评价法对构建地方政府性债务风险预警模型进行了探讨。

关键词：地方政府性债务 风险预警 模糊综合评价

一、引言

1994年，我国进行财政体制改革，确定了中央与地方的财政支出范围，改革后，地方财力与财权不匹配问题较为突出。地方政府为改善民生、推动地区社会经济发展，通过举债方式弥补地方财力不足的现象越加普遍。然而，近几年来各级政府债务快速增加，部分地方政府借助投融资平台过度融资加剧地方政府性债务风险。中共十八届三中全会明确提出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2014年9月，国务院印发“关于加强地方政府性债务管理的意见”（国发[2014]43号），明确指出“建立地方政府债务风险预警机制，控制和化解地方政府性债务风险”。因此，在当前地方政府性债务风险逐渐显现的背景下，建立符合我国国情的地方政府性债务风险预警体系尤为重要。

本文立足于我国地方政府性债务实际情况、借鉴国内外文献选取地方政府性债务风险预警指标，利用模糊综合评价法建立地方政府性债务风险预警模型，以此作为地方政府监测和防控地方政府性债务风险的工具。

二、国内外文献综述

面对日益增长的地方政府性债务，国内外学者开始探讨通过选取指标体系建立地方政府性债务风险预警机制来识别风险，研究主要体现在风险预警指标体系的选择和风险预警模型的构建方法两个方面。

在风险预警指标体系的选择方面，王晓光（2005）认为衡量政府债务风险状况必须选取与债务运行紧密相关的统计指标，建立一个能够综合反映政府债务运行的风险指标体系，对政府债务运行情况定性描述、定量分析。金荣学（2013）运用多层次结构分析法建立指数指标，引入经济、社会等不可控外生因素指标，提出债务风险评估的“逆向指标”和“正向指标”，全面评估地方政府债务风险。李腊生（2013）借鉴国际经验选取负债率、偿债率等指标对我国全国层面地方政府债务风险进行了综合评价。谢春讯，雷良海（2007）指出构建政府预警指标体系的步骤后，从经济学角度选择警情指标（财政赤字与财政收入）和22个警兆指标建立预警指标体系。

在风险预警模型的构建方法方面，Kaminsky、Lizondo和Reinhart（1997）建立了KLR信号法，基于指标信号分析进行定量预警。刘星（2005）利用重庆市地方政府债务数据设计指标后，通过构建风险判别和Logistic模型给出警戒线，并且设计出重庆市地方政府债务风险预警程序。裴育（2007）利用合成指数法和层次分析法建立地方政府债务风险预警模型，对样本地区债务风险进行了分析。王晓光（2005）利用综合模糊评价法，在建立地方政府性债务风险预警指标体系基础上对债务风险进行了评估与监测。谢虹（2007）分析了我国地方政府债务风险构成，从直接负债与间接负债角度选取指标后，运用模糊综合评判法对地方政府债务预警做出研究。

综上所述，国内外在对地方政府性债务风险预警指标和方法尚未统一，在预警指标体系构成和构建预警指标权重的方法上差异较大。本文在已有研究的基础上选取三方面指标体系，并利用模糊综合评价法和层次分析法确定权重，以期能够客观评估地方政府性债务风险。

三、地方政府性债务风险预警指标系统构建

（一）地方政府性债务风险预警系统指标选择

建立地方政府性债务风险预警系统时不仅要看地方政府性债务数据，同时还需要结合当地政治、经济、社会发展等相关指标，全面反映地方政府性债务风险。本文从社会经济、举债程度和偿债能力三个子系统解构地方债务风险（见表1），根据科学性、实用性和全面性原则建立多层次预警指标体系，对地方政府性债务进行系统评价和有效预警。

1、社会经济方面

社会经济是地方政府性债务风险运行的背景，分为宏观经济环境和财政环境两个方面。反映宏观经济环境的主要指标有GDP增长率。GDP增长率是当年GDP与上年GDP的比值，该指标综合反映地区经济发展水平。反映财政环境的主要指标有财政收支变动率和财政赤字率。财政收支变动率是财政收入增长率与财政支出增长率的比值，是反映地方政府财政能力的指标。财政赤字率是当年财政赤字或结余与当年GDP的比值，反映地方政府财政稳定状况以及财政支出对经济发展的效率。

2、举债程度方面

举债程度直接体现地方政府性债务风险，它不仅受到宏观经济环境的影响，还与偿债能力息息相关，分为债务特征和债务结构两个方面。债务特征主要指标有债务负担率、债务率、债务依存度、新增债务率。债务负担率（亦称负债率）是年末债务余额与当年GDP的比值，反映国民经济的负债能力和地方政府性债务发行限度和空间，是从国民经济对于债务的支撑程度衡量债务风险状况。债务率是年末债务余额与地方政府综合财力1比值，反映地方政府性债务与地方政府财政支配能力之间的关系，侧面反映地方政府性债务规模的合理性和之后举债的能力。债务依存度是当年举借债务数额与当年财政支出的比值，反映当年财政支出对政府借款的依赖度。新增债务率是当年新增债务额与当年财政收入增量的比值，反映地方政府对债务增量的控制能力，是财政收入增量对新增债务保障能力的体现。债务结构主要指标有或有债务比重和逾期债务率。或有债务比重是或有债务余额与年末债务余额的比值，反映地方政府性债务风险中不确定因素。逾期债务率是当年到期债务无法还本付息额与当年到期全部债务额的比值，反映潜在风险转化为债务危机的状况。

3、偿债能力方面

偿债能力与宏观经济环境、举债程度息息相关，选择偿债率作为偿债能力的代表指标。偿债率是当年到期债务还本付息额与当年地方政府综合财力的比值，反映财政的债务偿还能力。

（二）建立地方政府性债务风险预警系统模型

1、地方政府性债务风险预警指标体系警戒区间确定

本文为风险指标确定低风险区间、中风险区间和高风险区间三个警戒区间，进而对地方政府性债务进行预警。借鉴国际警戒线确定的相关经验，同时结合我国实际确定各指标警戒值区间（见表2）。

2、建立地方政府性债务风险预警系统模型的方法

本文利用模糊综合评价法建立地方政府性债务风险预警模型。模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法，该方法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，用模糊数学对受到多种因素制约的对象做出一个总体的评价。采用模糊综合评价法有效的避免了用“是”与“非”的硬性尺度衡量被评价现象的做法，克服了传统综合评价法可能出现的不同程度偏离客观情况的缺陷。具体操作步骤如下：

第一步，建立因素指标集。把可以预测地方政府性债务情况的主要指标构成集合，这里使用表1列举的10个指标，即U={U1，U2，…U10}②。

第二步，建立等级评语集V。把地方政府性债务风险可能出现的各种结果集成集合，在综合考虑所有影响因素基础上从评语集中选出最佳评价结果。将等级评语集设为V={V1，V2，V3，V4，V5}，V1代表非常安全，V2代表安全，V3代表一般，V4代表危险，V5代表非常危险。

第三步，对指标进行模糊评价。从指标集U中单独选取一个指标通过专家评价法做出评价，确定指标隶属于评语集V中的评级。对指标进行评价后，计算出模糊关系矩阵N。其中，对Ui的评价集Ni=[ui1，ui2，ui3，ui4，ui5]，从而得到模糊关系矩阵N。

第四步，确定权重集M。各评价指标在地方政府性债务风险预警系统中重要程度不同，在预测地方政府性债务风险时，要赋予每个指标相应的权重，以便准确反映风险。文章选择10个指标进行预测，由此设定权重集M=[M1，M2，…M10]，其中，M1+M2+…+M10=1，利用层次分析法制定指标权重，确定Mi的具体数值。

第五步，模糊综合评价Q。通过模糊关系矩阵N确定模糊综合评价模型，Q=M*N，*代表模糊算子，M代表权重向量，N代表模糊关系矩阵，Q代表隶属向量，隶属向量Q=（Q1，Q2，Q3，Q4，Q5）。根据最大隶属原则，取值最大的隶属向量对应的等级评语集中的等级就是地方政府性债务得评价等级。

四、结论

建立预警体系判断地方政府性债务风险能够实现对地方政府性债务的事前控制与预警，为化解地方政府性债务风险提供思路。本文通过综述国内外相关文献，结合我国地方政府性债务风险实际情况，选取较为全面和有效的地方政府债务性指标，利用层次分析法和模糊综合评价法探索建立了预警体系，对建立我国地方政府性债务预警体系具有一定得借鉴意义。

注释：

①地方政府综合财力=公共预算收入及转移+基金收入及转移+国有资本经营预算收入+预算外财政专户收入

②U1到U10分别代表GDP增长率、财政收支变动率、财政赤字率、负债率、债务率、债务依存度、新增债务率、或有债务比重、逾期债务率和偿债率

参考文献：

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我国地方政府债务问题研究 篇4

关键词：地方财政,风险化解,债务风险,地方政府债务

自2007年金融危机爆发以后, 很多国家都深深陷入政府债务危机当中, 欧洲甚为严重, 现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机, 近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高, 但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定, 地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现, 一些个别地方地方政府债务存在较高风险, 制约了地方经济发展。

近年来, 我国地方政府债务增长速度较快, 尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明, 地方政府合理举债能够加快经济发展, 促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源, 为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时, 部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配, 不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案 (草案) 》二审通过, 在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案, 明确规定除法律和国务院另有规定外, 地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债, 以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。

1 我国地方政府债务现状

20世纪80年代后, 我国实行改革开放政策, 进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求, 财政开始出现赤字, 政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前, 我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后, 国家规定了财政部不得向中央银行透支借款, 政府财政赤字只能通过发行国债弥补, 由此导致债券发行规模的迅速扩大, 1994年突破1000亿元。2000年后, 国债发行速度进一步扩大, 与此同时, 地方政府开始发行债券, 并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年, 国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面, 据中国人民银行统计, 2010年地方政府债务规模已超过5万亿元, 约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件, 公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

资料来源:中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。

2 我国地方政府债务形成原因

2.1 地方财政收入不足

近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长, 但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入 (含政府性基金收入) 。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来, 国有土地出让收入增长极为明显, 2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理, 土地出让收入明显减少, 政府财政收入就会明显减少。例如, 大连市2011年的土地出让金收入为499亿元, 比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿 (2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元) 土地财政的大连市来说, 2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是, 债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告, 截至2010年底, 地方政府负有偿还责任的债务余额中, 承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元, 接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.2 地方政府融资平台不完善

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资, 目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设, 还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规, 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定, 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司, 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2.3 地方政府盲目举债缺少有效监管机制

地方政府债务资金监管不力, 部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题, 部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题, 降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主, 但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上, 没有很好规划资金的使用, 同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题, 涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目, 盈利能力较弱, 有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重, 验资后注册资本全部转出。例如, 辽宁省184家融资平台公司中, 超过三分之一存在注册资本不实等问题, 涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

3 我国地方债务问题解决对策

3.1 完善地方税收制度

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入, 控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理, 还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

3.2 加强地方政府融资平台

规范地方政府融资平台, 防范财政金融风险, 保持经济持续健康发展和社会稳定。例如, 近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理, 地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制, 大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行, 银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资, 如违规采用集资、回购 (BT) 等方式举债建设公益性项目, 违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体, 要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定, 不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议, 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押, 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任, 不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.3 完善地方政府债务风险监管机制

规范管理地方政府债务, 控制债务余额。建立地方政府债务风险机制, 建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定, 构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序, 控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动, 但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。

地方政府债务不同于企业债务, 企业债务出现问题, 投资者要自己承担风险, 可以通过破产程序消除企业债务, 而地方政府债务出现问题, 地方政府不能破产清算, 最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平, 推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警, 并规定合理的债务安全线, 借鉴外国管理办法。例如, 美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%, 联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月, 美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底, 债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约, 2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要, 适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围, 可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况, 尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长, 使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。

参考文献

[1]傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J].中国经济周刊, 2010, (5) .

[2]中华人民共和国审计署2011年底35号公告[Z].

[3]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货, 2012, (2) .

[4]杨亮.我国地方政府自主发债问题研究[J].黑龙江对外经贸, 2011, (9) .

政府债务研究 篇5

近年来，地方政府债务问题受到社会各界的瞩目。2017年 7 月 15 日召开的第五次全国金融会议提出，要“严格地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。2017 年 7 月 24 日召开的政治局会议也提出，要“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年2月24日，财政部出台“关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知”，通知指出，要“加强地方政府债务管理，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”。一系列政策的出台，骤然将地方政府债务问题推到了风口浪尖上，从理论界到各级政府，可以说到了畏债如虎，谈债变色的地步。

本文认为，我国作为发展中的社会主义大国，其经济起飞的原始积累阶段具有其他社会形态所不具备的特殊性，因此，客观看待地方政府债务问题形成的历史轨迹、正确分析地方政府债务成因、理性评估地方政府债务现状、合理提出地方政府债务问题的解决方案、有效改善地方政府债务产生的社会环境，才能在发展中解决地方政府债务问题。

一、地方政府债务形成的历史轨迹

我国地方政府债务形成的历史轨迹大致可以分为以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济的三个阶段。

改革开放初期到2008年，是地方政府债务问题并不突出的阶段。改革开放以来，我国民营企业和民营企业投资人数开始进入持续高速增长时期，1992年，达到了365万户和948.6万人的规模。1992年到1995年，户数年均增长率高达58.3%，投资者人数增长率也达到55%。1996年之后，民营企业及投资者人数保持了快速稳定的增长趋势。2001，中共中央提出，民营企业也是中国特色社会主义建设者，并于2004年出台了支持私营企业经济发展的三十六条规定，无疑为民营企业的发展创造了良好的政治环境。纵观1994到2004年，中国民营企业数年均增长23.9%，投资者人数年均增长约30%[1]，民营企业的迅猛发展带动了我国经济快速增长。该阶段以民营投资为主，政府投资不是主要角色，地方政府债务问题并不显著。

2008年至2012年为地方政府债务问题的累积阶段。2008年国际金融危机爆发，不仅欧美等发达国家深受重创，中国经济也受到了较大的影响。为了稳定增长，我国政府决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一篮子政策，推出了4万亿计划来刺激经济发展，其中大约2.8万亿由地方政府筹集。如图1，根据choice数据库，2008年后，国有企业固定资产投资完成额累计同比大幅上升，2009年高达同比增长515.2%；而2004、2005年之后，民营企业固定资产投资同比变化不大，呈长期缓慢走低趋势。这一阶段，拉动经济的主体由民营企业投资转变为国企投资。图1：[1]本段数据参见陈光金, 1992-2004年的私营企业主阶层：一个社会阶层的成长.社会科学文献出版社2005年版.第三个阶段为2012年之后，地方政府债务问题凸显。其实，地方政府融资平台在上一阶段就已经如雨后春笋般发展起来，从少数几十家增长到一万余家，为第三阶段地方政府债务问题的凸显埋下了伏笔。2012年起，受周期性、体制性和结构性因素影响，经济下行压力加大，由图1可以看出，2012、2013年之后，国有企业和私营企业固定资产投资同比增速大幅减弱，2016年达到最低点。政府为了缓和经济下行压力，开始加大投资力度，承担起推动经济增长的重任。图2：

根据图2，地方政府性基金支出从2012年开始大幅增长，截至2014年末，地方政府性基金支出合计已高达48499.96亿元，其中一个主要的资金来源便是地方政府负债，利用举债式投资的模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此使得地方政府债务规模逐年增大，导致了地方政府债务问题日趋严重。

从历史轨迹上我们可以看出，中国作为发展中大国，能够维持近40年的高速增长，由改革开放初期百废待兴的经济体发展为世界第二大经济体，是民间投资、国企投资和地方政府投资三者接力作用的结果，从这个意义上讲，地方政府投资对维持中国经济增速在历史过程中起到了不可替代的作用。

二、地方政府债务的成因分析

一直以来，我们通常把地方政府债务的成因归结到地方政府身上，很少考虑地方政府债务问题形成的宏观、中观和微观环境，而本文从历史国情、经济体制和财政体制特点三个层面分析地方政府债务成因，可能更理性、更客观。

1.从历史国情来看，适度的地方政府债务是经济稳定发展的需要世界各国在经济现代化的初始阶段，都面临着基础设施薄弱，公共事业不完善等情况，在英国等市场要素非常完善的资本主义国家，可以从容采取市场化道路的原始资本积累模式。在发展空间和时间足够充足的情况下，各国可以通过市场化模式筹集资金，利用借债进行补充。但是我国作为后起的、发展中的社会主义大国，改革开放初期面临着十分窘迫的发展环境，非常急迫的发展任务和极度薄弱的基础条件，要想在短期内解决这些问题，除了政府高度介入市场，并没有更多的路径可以选择。因此回顾改革开放40年，地方政府债务的形成具有历史必然性。

2.从我国金融市场的特点来看，地方政府债务的形成具有必然性长期以来，我国是一个以银行借贷市场为主，资本市场为辅的金融市场。根据银监会公布的2016年银行业监管统计指标显示，截至2016年底，境内银行业金融机构总资产规模达到226.26万亿元，其中商业银行总资产占比达到77.8%[1]。在上世纪九十年代，这一比重更是高达90%以上。一个以银行借贷市场为主的金融市场会更多的体现商业银行的经营原则和特性，我们知道商业银行的放款原则是安全性、收益性和流动性，在这一背景下，可能由地方政府“兜底”的地方政府融资平台获得银行借款的可能性便利性大大增强，从资金供应角度看，这使得我国资本市场的资金更容易流向地方政府项目，是我国地方政府债务累积的又一原因。

其次，由于我国资本市场的不健全，市场经济活力不足，而基础设施建设、投资环境优化与企业投资积极性密切相关，地方政府的适度举债在一定程度上减轻了企业的税收负担，降低了税收、生产及流通环节的成本，为企业生产性活动提供了资金保障，激发企业的投资意向，创造良好的投资环境。除此之外，地方政府举债的积极财政政策对于促进居民收入的中高速增长，推动消费带来帮助，有助于加快城镇化发展步伐，也有助于效率和公平的均衡和实现。

3.从财税体制的特点来看，地方政府的债务累积具有必然性我国于1994年实行分税制改革，有效遏制了地方政府滥用财政资金，但也带来地方政府财政缺口加大的问题。分税制改革以来，中央财政收入约占总财政收入的四分之三，而地方财政收入仅占总财政收入的四分之一，但是由于财权事权不对称，地方绝大部分的基础设施建设和公共工程要由地方政府负担，地方政府于是通过大规模向银行融资来获取资金支持，形成了大规模地方政府债务。近些年，我国采取了积极的财政政策和稳健的货币政策来刺激经济发展，对经济的投资扩张计划也要求地方政府寻求更多的资金来源，因此，地方政府债务规模逐步增大与我国现行财税体制密切相关。[1]参考银监会公布的2016年银行业监管统计指标。

三、应务实看待地方政府债务问题

我国地方政府债务是在推动中国经济高速增长过程中累积形成的，由于统计不透明和界限不明晰等原因，隐形地方政府债务无法被精确测算，这也是从中央到地方高度重视地方政府债务风险的原因之一。但即使考虑到隐性债务额度，我们也认为，根据债务规模、承担机制和偿债结构，地方政府债务风险依然可控。

1.分析债务规模，未来一定时期地方政府债务情况基本可控首先，判断地方政府债务规模是否过大不仅取决于其绝对规模数据，也取决于其相对规模的比较。目前来看，在财政部的地方债务强监管下，地方各级政府在加快建立健全规范的举债融资机制和防范化解财政金融风险等领域取得了明显成效。根据十三届全国人大一次会议举行的记者会，财政部透露，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元；债务率(债务余额/综合财力)为76.5%，低于国际通行的警戒标准。考虑十二届全国人大五次会议审议批准，2017年全国地方政府债务限额为18.82万亿元，因此截至2017年末，全国地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，还留有一定空间。

2.考虑承担机制，我国具有保障适度地方政府债务的条件首先，比起西方国家的地方政府，我国地方政府拥有其他国家不具备的特殊性，即较强国有资产变现能力，通过国有企业改革，不但可以盘活大量存量资本，提高国民经济运行效率，并且能够释放财政可用资金。据统计，非金融国企股权结构改革每年可变现万亿存量资金，为适当增加政府负债提供一定的资金支持。其次，按窄口径匡算，我国的主权资产净值在20万亿元左右[1]，说明对于主权债务，我国政府拥有足够的主权资产将其覆盖。

由此可见，在财政收入的支撑下，在国企改革的带动下，我国地方政府债务具备良好的承担机制，短期内债务危机爆发的几率较小。

3.解读偿债结构，地方政府偿债压力或有缓释2018年3月7日，财政部部长肖捷在全国人大一次会议记者会上对我国政府债务情况进行了介绍。截止2017年末，我国政府部门宏观杠杆率为36.2%，中央财政国债余额为13.48万亿元，地方政府债务余额为16.47万亿元。首先，国际清算银行（BIS）公布的我国政府部门杠杆率水平在45.7%左右，而实际杠杆率大幅低于该口径。除此之外，我国政府部门杠杆率也远远低于国际上60%的标准和国际上主要经济体的平均水平。2016年，我国地方政府一般债务还本额为3.04万亿元，地方财政收入为8.73万亿元，占比43.99%。2017年全年地方政府一般债券累计发行2.36万亿元，2017年末地方政府一般债务10.33万亿元，根据有关部门估算，2017年我国地方政府一般债务偿还额约为1.82万亿元[2]，较2016年有较大幅度下降；根据财政部披露，2017年1-12月，我国地方一般公共预算本级收入9.14万亿元，同比增长7.7%，可以测算，一般债务偿还额对财政收入占比为19.91%，由此看出，相对综合财力，地方政府偿债压力大幅下降。在2018年财政预算报告草案中，安排地方政府专项债券1.35万亿元，比2017年增加5500亿元，增幅大幅提高。这说明，随着我国地方政府举债的不断规范，专项债务成为我国地方政府越来越重要的融资方式，偿债压力也会进一步降低，地方政府债务风险得到缓释。

总之，在评估地方政府债务风险大小时，需要从债务规模、承担机制和偿债结构上客观务实进行分析，既不能低估，也不可张皇失措。[1]社科院匡算中国“家底”：20万亿-70万亿。[2]本段数据为笔者整理，结合参考：张涛，我国政府部门偿债压力或有下降，证券日报2018-03.四、在发展中化解地方政府债务风险

政府债务是一国经济发展到一定阶段时的必然产物，只有相对于经济发展水平、质量和增长速度来评估债务风险才具有意义。从绝对数量上控制债务风险只是治标之策，只有推动经济增长，将地方政府债务放在经济系统扩张的角度上看，努力在发展中化解风险，才是治本之策。

从操作角度，并不仅仅是控制规模，应该更加细腻化处理，战略上重视，战术上藐视。第一，应进行各类政府性债务的全面梳理，明确各级政府债务的产生原因，由哪级政府产生就由哪级政府提出解决方案。第二，要梳理债务期限，改善债务结构，调节短期债务和长期债务的配置，如通过债务置换，以长期的、低利率的资金置换地方政府的前几年的高息融资，缓解当期偿债压力，提高总体偿债能力。第三，通过构建政府平滑基金等项目，降低债务成本，分散债务风险。第四，建立地方政府债务转让平台，用市场化手段解决部分地方政府债务问题。

从资本市场角度，要大力发展资本市场，拓展更多融资渠道，提高资本市场融资比例。第一，发展多层次资本市场，创造更广泛的融资渠道，发达的市场化金融体系有利于降低地方政府融资占比，化解地方政府债务风险。第二，地方政府可以充分调动民间资本承接基础社会建设的积极性，将市政公共事业产业化，让民间资本参与政府公共领域经营性项目的投资，促进融资主体多元化，分散政府债务风险。从运行机制角度，要进行有效的监督管理，将政府职能和市场职能明确切开，严格区隔地方国有企业和地方政府的界限。地方政府融资平台应该按照中央政策，转变为自主经营，自负盈亏的国有企业，明确市场化的经营方向，严格切断地方政府和国有企业之间存在资本注入和人事关联等勾稽关系，使其与政府融资职能明确分开，提高转型效率，从运行机制上防控未来长期可能引发债务危机的机制性风险。

五、深层改善地方政府债务形成的社会环境

近年来，我国经济长期发展依赖的社会环境发生了本质性的变化，交易成本、税收费用、劳动力成本、土地、物流、能源和汇率等因素导致企业生产成本的高居不下，使得我国原有的发展模式难以为继。如前所述，我国地方政府债务问题的解决不能只盯着地方政府债务问题本身。我们知道，债务规模的大小是相对于经济规模的大小而言的，地方政府债务规模是分子，经济规模是分母，经济规模越大，经济增长速度越快，债务风险越小，债务风险的化解越快。因此化解地方政府债务问题的治本之策应该是，在管理控制好既有债务风险和债务规模的同时，加快经济体制改革，实现经济的健康持续增长。为实现这一目标，中国经济体制和发展环境要进行深层次的系统性变革，本文仅从以下几个影响最为显著的方面说明之。

降低我国经济发展过程中的宏观和微观运行成本。首先，降低人力资源成本，减少无效能力成本，提高生产效率与市场价值。其次，降低能源成本和物流成本。最后，优化税费结构，降低税费负担。

政府债务研究 篇6

【关键词】地方政府债务；KMV模型；适度规模

一、KMV模型简介

KMV模型是美国旧金山市KMV公司于1997年创建，用于估计借款企业违约概率、揭示企业信用状况的一个评价模型，该模型的实质是利用相对债务规模与债务人的相对偿债能力及其波动性构建债务人的违约距离，然后根据企业的违约距离与预期违约率之间的对应关系，求出企业的预期违约率。其基本计算公式如下：

（1）

式中，DD为债务人的违约距离，V为企业资产的市场价值，L为企业负债的账面价值，μ为企业资产的预期收益率，σv为企业资产市场价值的波动率。公式中为考察的债务期限，，由于t表示当前时刻，因此t=0，所以，一般取值为1，即考察一年的债务风险。

根据债务人的违约距离DD，在假设企业资产的市场价值符合对数正态分布的前提下可以估计企业负债的违约概率，即：

（2）

国内学者韩丽岩、罗雯（2003）在结合我国地方政府债务实际情况下对KMV模型进行了适度扩展，提出了适宜测度地方政府债务风险的KMV改进模型。KMV改进模型的基本思路是将地方政府视为企业，其将特定统计口径的财政收入用于偿还债务。债务到期时，若财政收入能够覆盖到期债务，则地方政府不形成违约；反之，地方政府形成违约。

在测度地方政府债务风险时需要将原KMV模型中的变量进行替换，具体替换方案如表1所示。

因此，改进后用于测度地方政府债务风险的KMV模型的基本计算公式如下：

二、模拟测算

下文将利用改进的KMV模型，选取1995—2013年我国30个省、自治区、直辖市①的财政收入为样本数据，在设定可接受违约概率和违约距离的前提下分别测算在三种不同统计口径下各省（市）地方政府债务的适度规模。

1.模型一：基于可支配财政收入的适度规模测算

该模型中假设地方政府用扣除基本财政支出后剩余可支配财政收入偿还地方政府债务。MT代表地方政府实际可用于偿还债务的可支配财政收入，BT代表在不允许借新债还旧债以及债务转移的条件下，地方政府债务当期还本付息额的适度规模。

首先，确定地方政府的可支配财政收入。由于地方政府每年都要从财政收入中拿出一部分用于公共服务、教育、社会保障及医疗卫生等公共支出，这部分支出是必要的，无论经济形势如何变化，这部分支出是不可避免的，也可称为自发性财政支出，只有扣除自发性财政支出后的余额才可用于偿债。通过整理《中国统计年鉴》的数据可得各省（市）可支配财政收入占全部地方财政收入的比例，并在此基础上计算2013年可支配地方财政收入MT 。

其次，设定合理的预期违约概率。对于违约概率的取值，不同的学者有不同的标准。KMV模型按照历史数值通常认为，信誉程度在标准的普尔BBB-或穆迪Baa3之上的企业债券相对安全。地方政府债务的保障组织是政府与其授权的机构，所以其信誉风险相对较低，即地方政府债务最少要达到标准普尔BBB+或穆迪Baa1的指标，预计的违约概率应该小于0.42%。

最后，在设定违约距离和违约概率的前提下，可以求得相应的地方政府债务规模BT。通过对公式3变形可得BT的表达式为：

（5）

运用Matlab编程对公式5求解可得各省（市）2013年在违约概率为0.42%条件下地方政府债务的适度规模，即为当期还本付息债务额的安全规模，结果详见下页表2。

2.模型二：基于地方综合财力的债务适度规模测算

该模型假设地方政府用综合地方财政收入来偿还地方政府债务。MT代表地方政府用于偿还债务的地方综合财力，BT代表地方政府负有偿还责任的债务加上政府或有负债按照一定比例折算后总债务的适度规模（审计署的审计结果显示，2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，本文采用这一比例进行折算）。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%～150%，本文对债务规模的测算时也选取这一区间：标准1是以地方综合财力的90%为债务偿还的担保；标准2是以地方综合财力的150%为债务偿还的担保。两个标准之间的取值则为地方政府债务规模安全界限的下限和上限。

地方政府综合财力由四部分组成，分别为一般预算本级收入、转移支付和地方返还收入、国有土地使用权出让收入以及预算外财政专户收入，能比较全面客观地反映地方政府承载债务的能力。模型二与模型一的计算步骤相同，计算结果见表2。

3.模型三：基于地方GDP的债务适度规模测算

该模型假设地方政府用地区生产总值来偿还地方政府债务。MT代表地方政府用于偿还债务的地区GDP，BT代表地方政府负有偿还责任的债务加上政府或有负债后总债务的适度规模。《马斯特里赫特条约》规定的负债率控制标准参考值为60%，本文对债务规模的测算时也选取这一标准。模型三的测算结果反映了地方政府能够承载的最大债务安全值（见表2）。

表2中的数据为在三种模型下测算的各地区适度债务规模以及其占全国总体适度债务规模的比重。

三、测算结果分析与结论

以下将以适度规模利用率指标来衡量各地区地方政府债务风险情况。适度规模利用率是指各地区实际地方政府债务规模占上文测算出来的适度债务规模的比率。适度规模利用率越小，表明地方政府偿债压力小，尚存在较大的发债空间；反之，表明地方政府的偿债压力越大，若适度规模利用率大于100%，则说明地方政府的实际债务规模超过了安全边界。

1.模型一：当期还本付息额与适度规模利用率

模型一是基于可支配财政收入测算所得，其结果与实际债务规模中当期还本付息额这一口径具有可比性，反映了地方政府在不允许借新债还旧债以及转移债务的条件下，利用可支配财政收入偿还当期还本付息额的可能性，是地方政府债务的最小安全边界。在模型一下各地区地方政府的适度规模利用率计算公式如式（6）所示。

地方政府债务当期还本付息额的统计口径有三种，分别是政府负有偿还责任的债务、政府负有偿还责任的债务加上政府或有负债按一定比例折算后的总债务以及政府负有偿还责任的债务加上政府或有负债后的总债务，此处考虑风险性和客观性，选取按一定比例折算后的总债务代表当期还本付息额。

分地区来看，东部11省整体适度规模利用率较小，还本付息额小于适度规模，偿债压力较小。11个省（市）中只有河北省的适度规模利用率超过100%，达到162.35%，适度规模利用率最低的是广东省，仅为31.28%。中部8省的适度规模利用率普遍在临界值100%左右，最低的是山西省，为89.88%。西部11省整体适度规模利用率较高，只有两个省低于100%，分别是青海89.89%和广西47.73%；甚至有四个省份的适度规模利用率超过200%，分别为内蒙古239.56%、宁夏230.43%、贵州225.99%和四川202.67%。因此，西部地区还本付息额普遍大于适度规模，偿债压力很大，蕴含了较大的债务风险。

2.模型二：按比例折算后债务与适度规模利用率

模型二是基于地方综合财力测算所得，其结果与实际债务规模中政府负有偿还责任的债务加上政府或有负债按一定比例折算后的总债务这一口径最具可比性。模型二的测算过程中，对担保的地方综合财力选取了两个标准，分别为90%和150%，作为地方政府债务中安全范围的下限和上限。因此，在模型二下各地区地方政府的适度规模利用率计算公式如式（7）所示。

按比例折算后的债务存量概念，利用模型二测算结果计算出来的适度规模利用率反映了政府综合财力可以覆盖的安全债务余额。

总体来看，全国30个省（市）绝大部分处于债务安全范围内，只有贵州、重庆、青海的适度规模利用率2超过了100%的安全上限，分别超出40.55%、35.75%、28.35%，说明这三个省（市）的债务余额偏大，超过了地方综合财力的安全覆盖范围。从区域分布来看，西部地区的适度规模利用率普遍大于东部地区。东部地区虽然政府债务的绝对值较大，但因有较雄厚的地方综合财力支撑，其债务规模相对还是安全的，这与全国地方政府性债务的“倒挂”局面相吻合，即越是发达地区，债务规模越大，但债务风险越低；越是欠发达地区，债务规模越小，但同时债务风险却越大。

3.模型三：总债务与适度规模利用率

模型三是基于GDP的60%测算所得，因此结果与实际债务规模中政府负有偿还责任的债务加上政府或有负债后的总债务这一口径最具可比性，反映了地方政府能够负担的最大债务规模，是地方政府债务的最大安全界限。因此，在模型三情况下各地区地方政府的适度规模利用率计算公式如式（8）所示。

总体来看，绝大部分地区的债务规模均处于安全范围以内。但同时也应注意到，贵州和重庆的实际债务规模突破了GDP60%的覆盖范围，分别超出了23.92%和10.26%，可见贵州和重庆的偿债压力较大，蕴含了较高的债务风险。

综上所述，通过对比我国各地区地方政府的实际债务规模和基于KMV模型测算的各地区适度规模安全边界，当前地方政府债务余额规模基本处于安全范围内，总体风险可控，局部差异明显。越是发达地区，对适度债务规模的利用率越低，债务风险越小；而少数西部地区（如贵州和重庆）债务规模过高，特别是短期可支配财政收入的还本付息压力较大，蕴含较大债务风险，应及时采取改革地方税体系、完善转移支付制度、建立债务风险评估和预警机制、规范透明地方债务预算管理等措施，以控制债务规模，防范债务风险。值得注意的是，由于各地区政府对土地财政收入的依赖程度较高①，应通过调整中央和地方财税体制、建立规范、稳定的偿债资金筹集机制，逐步摆脱对土地财政收入的过度依赖。

主要参考文献：

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[2]李俊生、乔宝云等：公共财政研究报告——中国地方政府债务管理研究[M].中国财政经济出版社，2011年版。

[3]闫坤：应对地方债务风险的财政政策建议，中国财政，2012年第2期。

[4]杨灿明、鲁元平：地方政府债务风险的现状、成因与防范对策研究，财政研究，2013年第11期。

[5]匡小平、蔡芳宏：论地方债的预算约束机制，管理世界，2014年第1期。

[6]马骏：“地方债”重在透明和防风险，国际商报，2014年8月27日。

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[8]韩立岩、郑承利：中国市政债券信用风险与发展规模研究，金融研究，2003年第2期。

[9]蒋忠元：地方政府债券发行过程中的信用风险度量和发债规模研究，经济研究导刊，2011年第7期。

[10]李腊生、耿晓媛等：我国地方政府债务风险评价，统计研究，2013年第10期。

（作者单位：江西财经大学财税与公管学院）

地方政府债务风险预警研究 篇7

2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“现行政策”)出台。该政策下,地方政府可以在限额内发行政府债券进行举债,且地方政府举债的方式只能是通过政府及其部门发行政府债券,这就意味着从此以后债务的增量将只有政府债务,而不会再有其他的政府性债务。在现行政策下,研究如何有效地进行地方政府债务风险预警并提出风险控制建议,是具有理论价值和现实意义的。

已有诸多学者对地方政府性债务风险预警进行了研究。章志平(2011)确立了地方政府债务风险指标及区间,基于灰色系统理论对其进行评估,在此基础上建立了风险预警机制。卿固、赵淑惠、曹枥元(2011)建立逐级多次综合评价模型对D地方政府进行风险评价,认为D政府2009年债务风险较大。刘蓉、黄洪(2012)通过对2010年地方政府债务余额相关指标的计算,参照国际公约对地方政府债务风险进行评估,认为债务余额可控,但新增债务比率过大。金荣学、张楠、张迪(2013)从预警指标影响的角度,将指标类型分为正向和逆向指标,根据指标体系建立了风险预警模型,并给出了风险防范建议。邵瑞银(2013)从债务种类的角度对债务风险进行划分,选取了12个风险预警指标,通过模糊综合模型进行风险预警,认为河南省存在债务风险。倪筱楠、王莉、袁若愚(2014)基于模糊综合评价法和层次分析法,结合华北地区某市2011~2013年度相关数据,以该市作为评价对象,认为该市无政府债务风险。朱文蔚、陈勇(2015)利用因子分析法,以2014年30个省市地方政府债务作为风险评估对象,认为整体风险程度可控,但内蒙古、云南、贵州、北京等地区风险较高。

以上学者多是基于旧政策对地方债务风险预警进行研究,而缺乏现行政策下的相应研究。本文立足于现行政策,结合专家研究成果,选取指数指标,建立模糊综合评价模型对地方政府债务进行风险预警,并提出控制风险的合理化建议。

二、现行政策下地方政府债务风险及预警现状

(一)地方政府债务风险分析

现行政策将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务,本文基于该政策,从债务总类的角度对风险进行分类,综合对其有重要影响的因素展开分析。

1. 一般债务风险。

由于现行政策剥离了融资平台的政府融资职能,且规定地方政府不得通过企事业单位等举借债务,从而债务存量部分将被以一般债券的形式进行置换。对此类债务的风险,可以分为借债、用债、偿债三个阶段进行分析。

新增债务的举借主要由一般债券承担,就借债阶段而言,一般债务并不能完全满足地方政府资金需要,且债务额度在各级政府间的分配将直接影响地方经济的发展。债务额度过低,地方经济发展将受到阻碍;额度过高,债务风险可能加大,同时可能造成资源的浪费。该阶段的风险主要源于债务额度的确立以及分配。债务额度的确立及分配取决于地方经济水平对一般债务的承受能力和地方财政支出对债务收入的依赖程度,因此,从这两个角度分别选取一般债务负担率和一般债务依存度作为风险影响因素。

用债阶段,一般债务的新增债务主要用于没有收益的公益项目,使用效果间接作用于地方经济增长,其风险主要源于地方经济增长对一般债务增量的承受能力;而一般债务的置换债务主要用于偿还即将到期或已到期的一般债务,其风险主要源于地方政府对一般债务置换的控制力度。因此,借债阶段选取一般债务新增率和一般债务置换率作为风险影响因素。

偿债阶段,此类债务的偿还资金主要来自地方政府财政收入,一定程度上其偿还由地方政府信用作为保障,其债务风险主要源于地方财政偿还债务的能力,因此该阶段选取一般债务偿还率作为风险影响因素。

2. 专项债务风险。

借债阶段,专项债务的风险主要源于债务额度的确立与分配,与一般债务不同的是,专项债务主要以地方经济和项目收入作为依托,对地方债财政支出的影响没有一般债务直接,债务额度的确立及分配主要取决于地方经济水平对一般债务的承受能力,因此,选取专项债务负担率作为风险影响因素。用债阶段,该债务主要用于有一定收益的公益项目,目前来说,专项债务将主要用于债务存量的置换,相对应地其风险主要源于地方政府对专项债务置换的控制,由此选取专项债务置换率作为风险影响因素。偿债阶段,该类债务主要以项目对应的专项收入偿还,与一般债务相比,可能存在更高的逾期风险。专项债务此阶段的风险不仅与地方财政偿还债务的能力有关,还与到期不能偿还债务占专项债务的比重有关,该比重越大,则风险越高。因此,选取专项债务偿还率和专项债务逾期率作为风险影响因素。

3. 或有债务风险。

与前两类债务相比,或有债务的举借主体并非政府及其部门,政府对该类债务主要承担担保或代偿责任,其风险主要源于担保坏账的发生和地方政府偿还债务的能力。因此,从地方政府产生担保坏账的比率和地方政府偿还能力的角度,选取或有债务发生率和或有债务偿还率作为风险影响因素。

(二)地方政府债务风险预警现状

1. 对风险的界定存在不足。

对债务风险的分析主要基于两种角度:一种站在过程的角度,如借债、用债、偿债三个环节;另一种站在种类的角度,比较有代表性的是直接、间接、显性、隐性四种。无论是从过程还是从种类的角度,对债务风险的分析大多建立在地方政府没有举债权限的基础上,且默认融资平台举借的债务仍然会在债务增量中占较大比重。现行政策对债务进行了重新分类,因此,立足于现行政策对风险进行界定是有必要的。

2. 对风险的预警有其局限性。

现行政策采用了地方政府债务和地方政府性债务两种表述,后者在政府债务的基础上还包括了非政府举借的政府性债务。传统的研究多是对政府性债务风险进行预警,而现行政策下将只保留政府债务。

三、现行政策下地方政府债务风险预警指标及模糊综合评价模型

(一)选取指标

立足于现行政策,基于对地方政府性债务可能遭遇风险的分析,结合专家学者的研究成果,笔者从一般债务、专项债务和或有债务三个方面入手,选取了11项风险预警指标,见表1。其中,债务负担率指标的国际警戒标准为低于45%,而我国警戒标准则为10%;对于债务偿还率,国际与我国警戒标准分别为低于20%和15%;一般债务新增率和一般债务依存度参照国际经验,警戒标准为低于20%。债务置换率的选取,是基于债务存量的转化,这是现行政策下特有的。

(二)构建模型

由指标的选取可知,影响风险的因素很多,且每个指标在一定程度上反映了具体风险状况,并具有模糊性。基于债务信息获取比较困难以及地方债务风险本身具有非线性关系的考虑,本文决定采用模糊综合评价法对风险进行预警。

1. 确定模糊评价等级V。

出于对系统复杂性的考虑,把地方政府债务风险划分为5个等级,评价集合为V={V1,V2,V3,V4,V5}={100,80,60,40,20},具体如表2所示。

2. 建立风险因素集R。

根据选取的指标,将指标集分层,第一层指标集为R={R1,R2,R3},对第一层指标进一步分层,即:R1={r11,r12,r13,r14,r15},R2={r21,r22,r23,r24},R3={r31,r32},且与表1中的指标一一对应。

3. 建立风险指标权重集A。

A是对R重要性的量化表示,因此A可以分为两个层次:A={A1,A2,A3},A1={a11,a12,a13,a14,a15},A2={a21,a22,a23,a24},A3={a31,a32},A1+A2+A3=1,a11+a12+a13+a14+a15=1,a21+a22+a23+a24=1,a31+a32=1。A和Ai分别与R和Ri中每个因素对应。考虑到地方政府债务风险指标目前尚无公认的权重值,且数据获取困难,从操作性和客观性出发,采取专家集体决策法和文献查阅法是相对可行的,具体如表3所示。

对权重进行检验。确立重要性指数Index,在此基础上制定评价等级,见表4。对专家进行问卷调查、统计人数,专家选择高、较高、中、较低和低的人数分别为N1、N2、N3、N4、N5,则该指标重要性指数Index=(100×N1+75×N2+50×N3+25×N4)÷专家人数。

4. 进行模糊评价分析。

首先,建立指标评价矩阵,评价矩阵是对R之于V隶属程度的量化表示。由R和V的关系得到评价对象的评价集,从而得到评价矩阵:

根据权重集A和指标评价矩阵X,可建立模糊评价模型W={W1,W2,W3,W4,W5},且,文中所使用的是(∙,+)模型。

四、J省地方政府风险预警实证分析

根据J省披露的数据,2013年6月底J省政府负有偿还责任的债务为7635.2亿元,政府部门作为举债主体举借的债务为1358.87亿元。或有债务为6155.85亿元,政府负有担保责任的债务为977.17亿元。GDP为59753亿元,财政收入为6568.46亿元。债务率为60.34%,逾期债务率为1.38%,负有偿还责任的债务年均增长率为17.87%。J省政府2015年到期需偿还的负有偿还责任的债务为1504.58亿元,占总量的19.7%,2015年到期的或有债务为126273亿元,政府负有担保责任的债务为173.61亿元。

截至2015年9月,J省发行一般债券995亿元,专项债券409.2475亿元,置换债券为1093.2475亿元。2015年全国地方政府债务限额为160000亿元,新增债券限额6000亿元,其中一般债券5000亿元、专项债券1000亿元,置换债券限额32000亿元。J省2013年债务占全国的8.3%,由此推算,J省新增一般债券约415亿元,新增专项债券约83亿元,置换债券约2656亿元,债务新增率约3.75%,债务置换率约20%。

(1)根据2013年J省相关指标和估算的2015年J省债务相关指标及数据,通过专家打分法得到J省政府债务风险各预警指标权重,得出如下评价矩阵:

(2)根据模糊矩阵与各自的权重得到J省债务模糊综合评价模型W:

(3)根据风险集与评价矩阵得出J省政府债务风险评分结果B:

根据计算结果,一级指标对债务风险的影响从大到小为R1、R2、R3。通过计算,可得出:B1=61.98,B2=62.186,B3=60.32,三个指标的风险程度均属中等,专项债务风险程度最小。二级指标对债务风险的影响从大到小为r11、r31、r13、r15、r21、r24、r12、r32、r22、r14、r23,其对应的指标得分分别为54.2、59.2、69.8、63.8、64.4、59.8、63.8、62、61、57.4、64,可见J省地方政府应重点控制一般债务余额、一般债务本息、专项债务本息、当年担保债务余额和专项置换债务等。J省政府债务风险评分为61.7098分,该市债务风险属于中等水平,较现行政策实行之前风险水平有所下降,这说明现行政策的推行有效地控制了地方政府债务风险。

五、现行政策下地方政府债务风险控制建议

1.对地方政府事权和财权进行适当调整。

在分税制下,地方政府事权大于财权,导致了地方政府债务的产生,虽然在现行政策下,地方政府被赋予了举债权限,这在一定程度上做到了“开源”,但这并不是解决问题的唯一途径。中央政府应做好财政体制改革工作,为地方政府提供更加有力的财政保障,更积极地发挥中央政府的宏观调控作用,对于存在较严重债务风险的地区,应在政策上予以适当的照顾。

2.科学地进行债务存量置换。

应根据地方政府债务存量的特征(包括规模、偿还能力、到期时间等因素),进行存量债务的置换。对于到期债务,项目自身运营状况良好的,以项目收益按照原约定继续偿还;项目自身还本付息有困难的,可依法通过兼并重组或注入优质资产等方法,达到改善其运营状况、提高其偿债能力的目的;对于地方政府负有担保责任的债务存量,应明确债务关系,不得逃废债务;对于合法的协议约定,地方政府应切实履行。

3.制定债券发行和分配的规范流程。

债券作为地方政府债务增量的主要来源,其发行应遵循市场化原则,做到公开、透明,主动接受债券市场监管,工作流程应受到严格管控。债券额度在各省级政府间和省内的分配至关重要,这将决定各级政府当年可以获得的债务资金量。债券额度在省内如何分配也是需要解决的问题,现行政策下发行债券的权利被集中到省级政府手中,各省级及其下属政府应如实上报债务规模,合理进行额度分配。

4.改变地方政府政绩观念,把借债与偿债同时纳入政绩考核范畴。

把借债纳入政绩考核体系,破除急功近利的畸形政绩观,使得地方政府考虑经济发展状况的同时,也要将债务的风险状况纳入考虑范围。在此基础上,还应建立健全追责机制,对于债务问题需分清任期责任,属于遗留问题的,应对相应决策者进行追责,做到谁主导、谁承担。把偿债纳入政绩考核体系,是对借债的补充,防止地方政府消极懈怠。对于偿债情况的考核,既包括遗留债务,也包括新增债务,从而促使地方政府对于政府债务树立正确观念。若发行债券不能完全满足地方经济发展所需,而融资平台的政府融资职能又被剥离,在这种情况下,需要政府与社会资本进行合作。政府可以与投资者就特许经营权、定价、补贴等事先约定规则,确保投资者长期收益的稳定。需要注意的是,政府承担相关偿债责任,投资者应作为举债主体。

5.各级地方政府针对自身需要制定风险预警机制。

地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,做好事前预警、事中控制、事后恢复。地方政府应针对自身警情建立应急处置机制,高风险地区尤其需要确立应急处置预案。由于中央政府实行不救助原则,地方政府发生偿债危机时,则需向上级政府报告,及时启动应急预案,并对相关人员进行责任追究。

总之,地方政府债务问题受到社会各界的广泛关注,做好地方政府债务风险预警工作,有效地控制地方政府债务风险,可以使地方经济发展更加稳健。

参考文献

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章志平.中国地方政府债务风险灰色评估和预警[J].统计与决策,2011(15).

我国地方政府债务问题研究 篇8

地方政府债务风险是指地方财政在运行过程中, 由于各种主、客观因素, 特别是在一些不确定性因素影响下, 财政的正常支出发生困难而导致政府难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的情况。我国地方政府性债务是在社会经济发展过程中逐渐形成的, 合理的负债率不仅有助于改善社会民生, 并且有助于调节地方经济发展速度, 确保基础设施建设稳步推进。

此外, 从国民经济发展水平、地方政府负债情况以及资产与负债的相互关系来看, 我国政府性负债率运行状态良好, 债务风险始终可控, 只有部分地区存在一定的风险隐患。

1 地方政府债务现状

1.1 地方政府债务数目庞大

在一系列中央和地方的财政与金融关系中, 地方债务是最可能构成系统性风险的问题。

中国社科院财经战略研究院2014年8月3日发布中国政府资产负债表。根据该报告, 截至2013年底, 中国政府负债超过56万亿元, 与此同时, 中国政府2013年资产总额111.9万亿元, 中国政府的资产约为债务总额的两倍。虽然中国的资产规模大、情况良好, 足以应对政府债务, 但是2013年政府债务同比增幅近两成, 地方政府债务的攀升是重要因素。

1.2 地方政府债务管理中存在的主要问题

(1) 地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

(2) 国际货币基金组织 (IMF) 最新发布的中国经济评估报告显示, 中国地方政府债务在今年年末占到GDP的45%。在“政府债务总额”一项中, 中国债务占GDP的比重较为乐观, 特别是按照当今的标准来看。此外, 如果只看中央和地方政府的负债总额占GDP之比, 这一数值仅略高于20%。因此, 如果不将地方政府融资平台 (LGFV) 债务计入在内, 那么中国债务占GDP的比重将会被严重低估。

(3) 地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底, 11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

(4) 部分地方和单位非法融资, 并且对政府债务资金使用不当。审计发现, 部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。

(5) 地方政府债务日渐趋向隐性化。地方政府举债是我国法律所不允许的。有的地方政府在举债过程中, 把直接债务转为间接债务, 显性负债变成了隐性负债, 用这种操作手法来规避法律责任。

城市建设负债是隐性负债中最典型的负债项目, 它主要包括三种负债形式:1) 通过组建城市建设投融资公司进行筹资;2) 通过委托建设、经营等途径使显性负债转为隐性负债;3) 政府委托其下属的企业、公司出面融资。这三种融资形式均以政府信用为筹码进行融资, 因而所有负债均由地方政府承担。

(6) 地方政府债务具有地域结构特征。地方政府债务其实还有地域性分布不同的特点可循。目前, 我国中部地区乡镇政府负债率比较低, 但是东、西部地区相对较高, 着实令人担忧[1]。

公开的数据只是一方面表现地方政府债务的方式, 由于中西部没有东部地区发达, 所以地方政府的隐性债务较之少了很多, 但是隐性债务比东部地区多很多。据调查显示, 中西部地区主要的隐性债务有拖欠教师工资、拖欠民工工资、挪用工程款项等等。例如以前年度新闻报道的甘肃省的一个贫困县, 中央政府每年向该县提供1.4亿元的款项, 但该县每年的财政收入只有2000万元[2]。这样巨大缺口从何而来?其实正是由于挪用转款资金造成的。由于我国幅员辽阔, 中央管辖范围太广, 虽然每年会划拨转款资助贫困地区发展, 但是地方政府的财政管理其实是与中央脱节的, 造成很多款项都落实不到真正需要的项目上去, 官员作风腐败, 贪污转款专项已成为欠发达地区一个较普遍的现象。

(7) 地方融资平台风险。

地方债是风险因素聚集最多之所。过去, 地方债主要通过地方政府建立融资平台发行城投债形成, 尽管表面看地方债务不会直接涉及地方政府, 但实际上地方政府还得担当偿债之责。

首先, 地方融资平台的认定标准尚未统一, 统计数据之间存在不小的差异, 使得融资平台存在运营风险。就债务总额来看, 不同部门的统计数据也存在差异, 政府机构并未对此予以重视。

其次, 地方融资平台定位模糊。地方融资平台是地方政府为公共产品筹资而建立起的融资机构, 从某种意义上讲, 它是地方政府职能的延伸, 与地方政府关系密切。但现实情况是, 许多地方融资平台为了拓展融资渠道, 自建立起就极力摆脱“地方政府融资平台”的名号。

再次, 融资平台的基础设施融资杠杆率过高, 引发地方政府偿债风险。

2 地方政府债务形成原因

2.1 经济发展不平衡

我国幅员辽阔, 要想使经济全面发展是需要长久的时间的。目前在我国存在的经济问题之一, 就是经济发展不协调, 中西部较东部地区发展速度慢, 发展基础薄弱。这些地区地方政府财政资金难以使社会经济正常运转, 因而不得不通过举债的方式来缓和社会经济发展与资金紧缺之间的矛盾, 所以这些地方政府债务庞大。

2.2 财政体制因素

各级政府的财权、事权界限模糊, 且没有一套统一的划分标准, 直接造成事权与支出责任相互脱节或事权错位, 加之地方政府缺乏偿债意识, 转移支付不到位, 最终形成了繁重的财政负担。

2.3 政府行为不规范

在社会经济发展中, 政府应该在市场失灵的领域进行宏观调控, 但我国地方政府对市场过度干预, 在财政吃紧的情况下, 地方政府习惯将举债所得资金投入竞争领域, 这就严重干扰了市场本来的竞争原则。另外, 对社会发展需求而言, 政府职能转变速度较慢, 有些地方政府还乐于做形象工程, 造成地方财政负债累累。

2.4 债务管理制度不完善

现阶段, 我国地方政府的债务管理制度存在一些问题, 比如:

(1) 缺少一个规范严谨的债务管理机构。目前, 中央和地方政府之间的转贷业务以及国债贷款业务均由财政部门统一执行, 而地方政府各职能部门之间的债务来往尚未建立专门的债务管理机构进行统一管理;

(2) 缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制, 使得举债主体缺乏主动还款意识, 还有一些举债主体考虑到地方财政对债务兜底, 负债之处就没打算还款;

(3) 债务资金使用不科学。地方政府职能部门负责管理地方债务资金。由于各职能部门相互独立, 职权分散, 使得财务部门对债务资金的使用缺少一个科学统一的规划, 投资前不严格审查, 分析论证也是走形式, 使得部分债务资金要么超预算, 要么“大材小用”, 资金利用率始终维持在一个较低的水平, 以至于利润回收率低, 无法偿还债务。另外, 有的地方政府债务未被纳入预算管理体系中, 政府无法准确把握债务资金的运行情况, 致使投资超预算的情况时有发生。

3 对策与建议

政府负债增加属于经济发展中的常态现象, 无需过于担心, 但是也不能过于乐观。只要政府负债率始终可控, 就能对社会经济发展起到推进作用, 但如果超出限度, 就需要做进一步调整。

3.1 努力完善现行分税制财政体制

(1) 按照市场经济运行原则和公共产品理论进一步明确各级政府机构以及政府内部上下级之间的财权范围、事权等的管理范围。中央政府与地方政府之间应该基于现行法制管理体系, 按照受益与付费相对称的原则, 对政府债务进行严格、高效的管理, 积极推进跨辖区的基础设施、江河治理等管理任务。

(2) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府应加大对下级政府尤其是经济欠发达地区转移支付的力度, 保证地方政府的最低服务水准, 合理调整由于财权与事权不对称而造成的地方政府债务, 使地方财政对债务资金有更多可操控的权利, 从而有效防控债务危机。另外, 还需要进一步调整转移支付形式, 适当增加一般性补助数额, 规范专项补助。针对当前秩序混乱的专项拨款, 应建立统一的管理体制, 逐步把专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范畴, 使地方政府能够根据发展需要自由支配财政资金。基于公共服务水平均等化发展目标改革现行财政资金运行体系, 调整财政支付转移方式, 打破现时维护既得利益的分配格局, 逐步采用因素法确定转移支付数额。

3.2 完善地方政府债务管理体制, 确保地方政府债务风险始终可控, 权利保障地方政府债务体系稳步运行

(1) 完善政府性债务管理政策体系, 明确政府债务举借权限。经批准, 市政府可以适度举债, 或者代替县级政府举债。另外, 还应该建立一套政府举债融资机制。政府可以通过发型债券的方式适度举债, 债券发行由市财政局按照财政部相关规定组织实施。

(2) 对政府债务规模实行限额管理。市政府对市本级和县级政府债务实行规模控制, 一般债务和专项债务均纳入限额管理。此外, 还要加强政府或有债务监管, 并推广采用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营, 优化政府债务结构, 创新公益性项目投资运营模式。完善政府与社会资本合作模式相关制度和政策, 合理确定补贴金额, 规范项目运作, 合理分配风险, 依法严格控制政府或有债务, 提升资金使用效益和公共服务水平。

(3) 各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务, 不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出, 不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规;除法律另有规定外, 不得为任何单位和个人的债务提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动, 不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理, 坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

目前, 政府的债务确实出现了一些新的情况, 第一, 保险公司加入影子银行体系, 这是一个新的动态, 保险业已经成为基础设施建设最大资金来源, 2014年保险业对基础设施投资增长57%, 到1.1万亿人民币, 保险资金大部分投向政府融资平台的债务。

第二我国财政收入大幅回落。今年经济下行以来都导致不少地方财政收入出现了负增长, 全年完成财政收入增长的目标有很大困难。

第三, 中国债市违约的趋势已经出现了, 过去有一些中小型企业发行的债券有一些违约, 目前较大型的企业发行的债券也有一些违约, 大家都从广泛的新闻报道中已经了解到这种情况, 而且债市违约慢慢变成常态化, 违约不一定是坏事, 因为它向人们提醒着债事是有市场风险的, 换个角度看也是一个好事。但是违约趋势已经出现了, 债市的走势和风险, 关系到改革和发展的大局, 怎么来应对呢?政府想到应该考虑一个“有序的去杠杆”, 为了有序去杠杆, 社会主义有制度优势, 发达国家市场经济条件下的去杠杆, 是无序的去杠杆, 我国有制度优势, 可以集中力量办大事儿, 可以想办法进行有序的去杠杆, 避免无序去杠杆导致剧烈的波动。

从欧债危机的应对来看, 我国在应对债务危机时, 可以借鉴的地方也很多, 笔者认为应该适当扩大财政自治, 并增加发行长期国债, 当然这是中央政府统一来发债, 国家债务占GDP比重相对比较低, 有很大空间, 可以考虑以这种方式进行发债。

7月24日, 中国社会科学院编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》 (下称“报告”) 在北京正式发布。其中, 地方政府资产负债表是报告中重要的组成部分。报告称, 中国的资产负债表总体上相对健康, 但结构上仍存在局部风险, 其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应, 中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构, 在去杠杆过程中, 尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险, 就成为一个可行的政策选择。

目前, 我国地方政府杠杆率为42.7, 而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此, 政策当局的调整思路是:地方去杠杆、中央加杠杆。报告称, 这种转移存在客观可能性。地方债务置换就是适例。此外, 从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债 (如国开行) , 也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆的形式。

(4) 完善地方债务管理的法律框架, 修改和完善我国的法律规定, 强化地方政府的举债约束和债务管理, 使其与我国经济发展的现状相适应, 并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进, 修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

如河南省2014年提出的利用“三项机制”做好地方政府债务监管工作, 河南省专员办认为, 加强地方政府债务监管工作, 是深化财税体制改革的重要构成, 是贯彻落实国务院要求的重要举措, 是更好履行财政职能的重要手段, 是防范化解债务风险的重要保障。河南专员办主动开展调研, 积极研究探索, 提出加强地方政府债务监管工作应建立三项机制。所谓三项机制, 指的是建立信息共享的沟通协调机制、建立全程覆盖的动态监控机制、建立跟踪问效的长效管理机制。这三项机制, 将河南省的地方政府债务问题的监管落到了实处。

4 建立健全地方政府债务风险预警系统, 加强风险预测和监测

(1) 地方财政负债问题由来已久, 解决起来也绝非一日之功。为了进一步控制债务风险, 必须根据我国地方政府财务运行情况建立健全财政监控体系, 把地方债务资金管理纳入监控管理范围, 并对地方债务风险进行全面的预测分析。财政部作为债务管理职权部门, 应该具体分析政府债务风险指标, 选择一批 (开始选十几个, 五年内逐步扩大到近百个城市) 偿债能力达到标准 (比如债务余额与财政收入加转移支付之比例, 利息占经常性收入之比等) 的城市, 允许发行市政债。

(2) 构建政府债务风险预警机制, 设定债务风险防控范围。地方债的风险症结不是要如何解决, 而应该重在防御。借新债还旧债, 会使债务规模越来越大, 这才是值得重视的问题。地方政府发债前, 要遵循谨慎原则。不管地方政府一把手是否更换, 要立足当地经济发展需要和支付能力量力而行, 避免超前发展, 超发债券。要给后人留下一些空间和余地, 不能本届政府借债, 下届政府偿还。

5 加快地方政府职能转换, 强化地方债发行的市场机制

首先, 要增加地方债发行的透明度。地方政府应该按照有关规定, 充分披露债券发行的相关信息。同时, 应加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度, 全面准确反映地方政府整体财务状况、运行情况。

其次, 要发挥信用评级等机制的作用。要强化信用评级的独立性与专业性, 使评级机构能够客观、公正、准确地对地方债发行进行评级, 为投资者决策提供科学参考。

第三, 要消除对债券发行的行政干预。地方政府应规范债券发行的组织管理, 力避财政存款挂钩、关联交易等显性或隐性的行政因素影响, 使政府债券的发行、定价、交易等最终由市场因素来决定。[3]

参考文献

[1]张秀英, 刘金玲.中国西部地区乡镇负债问题研究[M].人民出版社, 2002.

[2]邓子基, 马潞生.福建地方财政体制改革研究[M].中国财政经济出版社, 2003.

保定市政府债务风险及对策研究 篇9

一、地方债风险的研究综述

关于地方政府债务风险的研究,国外和国内都有很多学者在做,Oates(1985)提出地方政府举债融资是获取基础设施建设资金的主要渠道,Park(2013)指出了发展中国家的资产负债组合会导致风险逐渐增大。刘尚希(2003)认为,或有负债会影响各级政府的持续性发展,而且会带给中央政府较大的压力。郭林(2010)认为地方政府债务风险产生的重要原因就是体制转轨以及监管不到位。李永(2013)则是分析了我国地方政府债务风险的传导机制及预警指标体系。王飞(2013)则是从地方融资平台贷款的角度来分析地方政府债务风险。以上的研究多是从宏观的角度分析整个国家的地方政府债务风险问题,也有部分学者开始从地方的角度分析地方政府债务风险,比如赵晓洁(2013)以西安市为例分析了地方政府债务风险预警指标体系的构建。杨成彪(2009)以某市为例分析了地方政府债务风险的管理。综观现有的研究成果,有些方面是达成一致认可的,比如地方政府债务的形成原因,都认为是分税制改革后财权的上移和事权的下放,地方政府需要更多的资金进行基础设施建设,故产生资金缺口。有的是从风险预警指标体系的构建角度来分析,很多学者都结合各自领域设计出了可以从某一个角度来衡量债务风险的指标体系。在进行改革中,地方债风险是不可避免会出现的,关键是如何应对。

二、保定市地方债的发展现状

保定市的地方债务情况可以从历年的保定财政总收入、地方财政收入、政府债务余额等数据分析得来。

通过下表可以看出,除了2011年外,其他年份债务余额增速较稳,但绝对量是在不断增长的。保定市地方债的发展现状是多方面因素共同决定的:

首先,目前地方债的运行缺乏有效的法律规定,只是一些通知和临时性的决定,如《关于加强地方政府性债务管理的意见》《地方政府一般债券发行管理暂行办法》等,所以目前地方债的发展是没有明确的法律依据的。这就导致地方政府在实施过程中,如履薄冰,小心翼翼,既不想错失发债机会,又不能大胆尝试,只是在省一级政府的领导下按部就班地进行尝试。

数据来源:保定市财政局网站、保定市统计局网站、国民经济和社会发展统计公报。

其次,保定现在面临发展的大好机遇,京津冀一体化的发展蓝图已经绘好,这都对保定的基础设施提出了更高的要求,而现阶段的发债规模和发债结构相比较之前有了一定的自由,但决定权还是在省一级政府手中,市一级政府还没有办法决定自己的发债规模。只有结合自己地区的经济发展需要来发债才是最切合实际的。

最后,缺乏一套完整的信息披露制度和风险监管机制。保定市地方政府债的发展是最近几年的事情,但之前已经有各种形式的政府融资存在。地方政府债是以规范的形式来让地方政府融资,但到目前为止全国已经发生多起债务风险的地方债案件。这都是因为缺乏有效的信息披露和风险监控机制。

三、美国治理地方债的经验借鉴

美国从1817年开始以地方债的形式来融资,发行历史久远,发行制度完善,发行经验丰富,有很多方面值得我们借鉴。

(一)严格的法律规定

由于运行时间久远,美国建立了严格的法律规定来限制地方政府债务的发行和运营。这些法律规定和联邦政府及各州政府的法律不抵触,而是相互补充,通过法律法规来为地方政府债券的顺利运营提供法律支持。有成熟的地方政府债券的法律做保障,各个地方和州的地方债都能有法可依。在美国,地方政府债券的购买可以享受免交证券交易税的优惠,这也是法律规定的。

(二)完善的财政体制

美国的地方政府债券是要纳入预算管理的。美国的复式预算中将地方债分类纳入经常性预算和资本性预算,在不同年份和周期间保持财政平衡。由于预算编制到执行的全过程都有严格的法律流程,既可以保证地方债的全过程都遵循现有法律,也可以保证地方债的规模和结构都是符合当地经济发展的要求,财政体制中通过预算法的规定,可以从体制上来扶持地方债的发展。

(三)全方位的保险护航

美国是一个处处被保险覆盖的社会,地方政府债券市场也不例外。由于法律和财政体制的限制,美国地方债的违约风险已经很低了,但为了保证市场定价及发行的顺利,美国通过行业协会和专业保险公司来对地方债进行保险,这一比例在现行的地方债市场中占比较高,这充分显示了地方债的安全性。目前美国比较知名的保险公司有美国地方债券保险公司、金融担保保险公司、金融证券担保公司、资本市场担保公司等等。经过保险公司担保的地方政府债券通常都会有较好的市场效益。

(四)成熟的监控体系

美国有成熟的金融市场,也相应的有成熟的监管体系,地方政府债券只是金融市场中的一个产品,一样要接受美国严格的金融监管。美国地方政府债券市场每周都会有新的债券发行,对于发行主体的相关信息和债券的主要信息进行信息披露已经成了市政当局的工作内容之一,不仅要披露,还要跟踪债券的发展,当债券要素发生变动时有必要及时向社会公众披露,一些行业协会性质的自律组织也参与到对地方债的信息披露中。

美国地方政府债券从审批、发行、出售到偿还,环环相扣,每个环节都有信用评级机构的参与,发行全过程也都会有严格的信息披露制度来限制。为了减少地方政府债券的风险,从发债规模、债务结构到偿还资金来源,都有一套监测系统来对地方政府债券的安全性进行控制,只有符合检测系统指标的债券才是安全的。一旦债券出现风险,地方政府必须尽快提出解决方案,通过偿债准备金来支付,及时化解债务风险。

四、解决对策

1.完善相关法律规定。通过修订《预算法》,地方债有了合法的身份。但地方债的审批、发行、运营、偿还等全过程都应该有相应的法律来保护,不仅仅是一些规定和法规,而应该是上升到法律层面的对地方债的详尽规定和保护,应赋予各级地方政府一定的融资自由,在各自财力允许的范围内,结合各地经济发展情况来决定是否发债以及发债规模和发债结构。

2.将地方政府债务分类纳入预算管理。按照财政部的相关规定,一般债券和专项债券要分别对待。为了有效防范债务风险,首先在发债初期就明确划分两类债券。一般债券是指地方政府为了基本公共设施和民生发展而发行的债券,专项债券是地方政府为了特定的工程而发行的债券,一般都是以工程建成后的收益作为偿债资金来源。一般债券必须逐步纳入预算管理,加强监督,减少风险。

3.完善保险项目。可以借鉴美国经验,扩展保险业的业务范围,为地方政府债券提供保险。一方面,可以扩大保险业的发展,另一方面,可以提高地方债的安全性。通过保险来分散风险,地方债可以计算成本,在投保的情况下可以提高地方债的价格,实现不同地方之间的风险共担,从而降低风险。

4.完善地方政府债务风险评估和预警机制。综合运用各种风险指标来监控地方债的发展,如债务负担率、偿债率等指标,密切关注地方政府的债务运行情况,出现风险进行预警,及时提醒,限时整改。

参考文献

[1]Park,J.Local government reform:Is it effective on debt burdens.Public Finance&Management.2013:195-214.

[2]Hildreth,B&Zorn,R.Evolution of State and Local Government Municipal Debt Market.Public Budgeting and Finance,2005(2):53-127.

[3]张梅,辛宁.地方政府债务风险管控的国际经验及借鉴[J].亚太经济,2015(1).

政府债务研究 篇10

一、地方政府债务总量指标

所谓地方政府债务,是指由地方政府及其所属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的内外债务。

从需求的角度看,地方政府债务主要是地方政府为保持一定经济增长和社会发展,所需投入的资金与区域内自身所能积累资金的差额。借用发展经济学家瑟尔沃等人的研究成果,区域内计划引进资金需要量可建立数学模型为:

其中,F0代表基期计划引进资金数量,I0为基期的投资量,S0为基期的储蓄,F0是基期的国民收入量,C是资本产出比,R是计划经济增长率,SA是平均储蓄率。

这个模型只考虑了基期的情况,如果经济发展计划是几年,那么这一时期每年资金需要量最多是多少呢?

假定计划的储蓄率为计划期限内逐年增长,那么储蓄函数可写成:

式中S′为边际储蓄倾向,由此可知时期的投资需要量为:IT=YTCR进而推出期的计划引进外资金量为:FT=IT-ST=YTCR[(S A-S′)Y 0+S′TY)]

从表现形式看,地方政府债务分为显性直接、显性或有、隐性直接、和隐性或有债务。显形的直接债务,如贷款担保、银行借款等;显形的或有债务,如对私人投资的担保等;隐性的直接债务,如社会经济支出、公共投资的经常性支出(以及国有企业);隐性的或有债务,如政府的违约、政策失败的风险、救灾等不可避免的支出、金融衍生工具使用和承担的风险等。

从指标体系的建立上,指标体系首先要反映出举借债务要与地方财政财力相适应。地方政府债务的偿还最重要的保障是地方财政的财力,所以举借债务的规模和地方政府债务的总规模必须和地方财政的财力相适应,只有这样才能保证政府债务的到期归还,才能保证政府信用,才能保证地方经济和社会的稳定和发展。

国际上,衡量一个国家和地区偿债能力的指标主要有三个,分别是负债率、债务率和偿债率。负债率是外债余额与当年GDP之比,安全线为25%;债务率是外债余额与当年贸易和非贸易外汇收入之比,安全线为100%;偿债率是偿还外债本息与当年贸易和非贸易外汇收入之比,是最核心的指标,最能反映一个国家和地区外债的偿还能力,安全线为15%。

借鉴国际上一般通行的方法,从我国地方政府实际出发,地方政府债务总量控制指标可主要由以下几个指标构成,测算出各个比值后,再根据理论标准和地方实际,确定警戒线以达到控制风险的目的。

(1)负债率=地区当年债务余额/地区当年GDP

(2)债务率=债务余额/当年财政收入

(3)偿债率=当年债务余额+当年度应归还的所有债务的本息之和+还债准备金/当年地方财政财力

需要说明的,建立还贷准备金是有效防止债务风险的重要手段之一。财政部为此早在1995年专门制定了《世界银行贷款还贷准备金管理暂行规定》,明确要求各省根据外债余额的3%-8%建立准备金。目前,很多地方建立了这项制度,每年按新增可用财力的一定百分比安排风险准备金,对减轻地方政府还贷压力,降低政府财政风险起到了一定的作用。

(4)债务依存度=年度债务额/当年财政支出(包括债务支出部分)

(5)债务逾期率=累计逾期债务本息额/累计到期债务本息额

(6)年度债务率=财政年度债务/GDP

二、地方政府债务结构指标

主要通过缺口管理的方法,根据期限、利率、偿还方式等指标将需偿还债务与财政收入比较,针对产生的资金缺口,进行分析、管理及调整。主要是要预测地方政府未来年度财政收支状况,对比未来年度偿债额度、偿债方式,通过考察是否存在资金缺口来衡量地方政府债务的结构风险。由于这方面与地方经济实际情况结合紧密,且非常复杂,在此不作讨论。

三、地方政府债务评价

债务管理在公共财政领域仍处于萌芽阶段。对于地方政府债务的评价,需要对区域内的债务规模、债务结构、分布、还款峰期、偿债情况等各方面的数据定期采集,跟踪监测,核实总量,分析结构,掌握分布,划清性质,并结合财政、经济、社会发展相关指标来评价,及早预警,防患于未然。

单项指标只反映政府债务管理某一方面的情况,要综合考察政府债务情况,必须使用综合评价体系。即将反映一个地区债务状况的不同指标组成集合,加以系统分析和评价。综合评价的关键是评价指标间加权向量的确定。常用的加权方法是通过评价指标的相互重要性的比较确定其评价指标权数,权数越大指标越重要。

设第i项指标的权数为Wi,则可得各年度债务偿还能力的综合评价值结论为:

显然,一个地区第T年的综合评价值V越小,说明该年的债务偿还能力越强,债务风险越小。

总之,地方政府举借政府债务应当遵循量力而行的原则,债务的规模应当统筹考虑本地区国民经济发展的水平,与本地区财政状况和承受能力相适应。

摘要：构建区域内计划引进资金需要量数学模型、债务指标体系和债务评价方法,可以引导地方政府准确把握和科学分析债务情况,把债务规模控制在可以承受的范围之内,做到防患于未然。

关键词：地方政府债务,负债率,债务率,偿债率

参考文献

[1]理查德·A·马斯格雷夫.比较财政分析.上海人民出版社,1996.

[2]苏明.财政现实问题研究.经济科学出版社,2008.

地方政府债务增速 篇11

货币政策将动态微调

中国人民银行8月5日发布的《中国货币政策执行报告(2009年第二季度)》指出，下阶段中国人民银行将坚定不移地继续落实适度宽松的货币政策，根据国内外经济走势和价格变化，注重运用市场化手段进行动态微调。

管理层严把新增信贷

7月27目，银监会发布《固定资产贷款管理办法》，旨在确保银行信贷资金真正进入实体经济，规范银行业金融机构固定资产贷款业务经营行为，提高固定资产贷款管理的精细化水平，更好地发挥金融支持经济科学发展的作用。

农村金融将“遍地开花”

银监会编制的《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》已经国务院原则同意，未来三年计划在全国再设立1300家左右新型农村金融机构，主要分布在农业占比高于全国平均水平的县域、中西部地区、金融机构网点覆盖率低的县域、贫困县和中小企业活跃县域。

下半年平抑房价或成方向

近期，国家统计局和国税总局连续调研房企，指向成本构成和税费结构，此举是针对目前升温的房地产市场发出警示信号。在政府继续托市的基础上，房价飞涨的势头可能会得到遏制。二套房贷政策的收紧就是一个信号，表明政府已经意识到泡沫的存在。而下半年，出台一些平抑房价的措施或将会成为宏观调控的方向。

价格总水平上涨压力渐显

国家发改委副主任彭森近日在中国价格论坛上表示，当前价格运行总体态势好于预期，未来价格走势有望进一步好转。但国际国内不确定因素仍然较多，调整经济结构和转变发展方式的压力日益加大，流动性供应充裕，价格总水平上涨压力逐渐显现。

农民将享国家普惠式养老金

政府债务研究 篇12

笔者拟在对我国现行政府债务核算过程中存在的问题进行初步研究的基础上, 站在控制政府债务风险的角度, 对政府债务核算的基础改革、提高政府债务信息的质量、政府债务信息披露的改革等方面提出一些完善我国政府债务会计核算体系的建议。

一、现行政府债务核算过程中存在的问题

现阶段, 我国政府债务的核算基础、债务风险管理以及信息披露等难以满足政府债务风险的防范要求, 政府债务的会计核算还存在一些这样或那样的问题。具体来说, 主要表现在以下几个方面。

(一) 现行的政府债务核算基础不能保证债务信息的真实、完整

当前, 财政总预算会计是以收付实现制作为负债项目确认的依据, 政府会计核算的只是当期的显性负债, 对那些当期已经发生、但是尚未用现金支付的隐性负债和那些可能增加财政支出的或有负债并没有在现行的会计报表体系中表现出来。政府以投资公司名义或者通过行政命令举借的债务, 从一定意义上说已经形成了政府债务。然而, 在总预算会计体系中也没有及时得到反映, 这在政府对可支配资源进行管理的过程中并没有发挥应有的作用。因此, 现行的政府会计核算制度不能对政府债务进行全面的核算, 使得大量的或有负债和隐形负债处于政府债务会计核算之外, 过分夸大了政府的可支配财政资源, 财政不能明确其承担的债务偿付责任。另一方面, 收付实现制在一定程度上还造成了同一会计期间内政府的权力和责任不匹配, 可能会出现政府债务的转嫁问题, 使得各届政府和各级政府之间的权责不明确, 无法全面、客观地考核评价政府的绩效, 在提高政府工作效率以及考核评价绩效工作中没有发挥应有的作用。

(二) 政府债务的管理不完善, 导致债务风险控制困难

一方面, 政府部门尤其是地方政府缺乏科学的债务管理办法和统一的债务管理机构, 没有形成一套规范科学的信息披露机制和监督管理机制, 使得各级政府以及各个政府部门举债欲望逐渐增强, 举债形式也是不断地翻新, 政府债务的规模越来越庞大。另一方面, 我国地方政府的很多债务融资都是分散于其所属的企事业单位和职能部门, 很多都没有纳入到预决算的管理中, 只是对一些外债和转贷性的债务进行了较为透明和统一的管理。政府债务的这种分散管理体制, 使得地方政府很难对债务风险进行量化, 对政府债务的结构和规模等也难以进行科学的监管, 债务资金的使用缺乏科学合理的规划, 非转贷债务可能还存在着偿债责任不明确的问题。

(三) 我国政府债务信息的披露不能满足风险防范的要求

现阶段, 我国地方政府的财务报告还存在一些缺陷, 主要体现在:报告主体不全面、债务信息透明度较低以及信息披露方式不够规范三个方面。首先, 根据我国现行的相关规定, 政府财务报告的主体仅仅局限于各级政府以及行政事业单位, 对预算执行情况的报告并没有包括所有的社会保证基金。然而, 社会保障基金是评价政府履行公共受托责任好坏的重要标准, 没有将其纳入政府财务报告范围的话, 不利于公众全面、细致地了解政府的相关行为和结果。加之我国在确定政府财务报告的主体时采用的标准是基金的授权分配, 所以, 政府财务报告的主体范围狭窄, 无法全面反映政府所承担的责任和掌握的资源。

二、对完善我国政府债务会计核算的对策建议

(一) 加快政府债务核算的基础改革

当前, 我国政府债务会计核算采用收付实现制, 这种核算方式以控制投入为重点, 长期应用于政府会计核算中。但是, 收付实现制不能提供政府债务到期时间和还本付息数额等决策数据, 无法真实地反映我国政府的财务状况, 导致支付危机的产生。所以, 应该对政府债务核算的模式进行变革。首先, 可以顺应国际趋势, 在政府核算过程中引入权责发生制。我国现行的政府会计对债务的确认和报告因为采用收付实现制无法给政府的风险控制提供决策支持, 使得政府的债务风险控制能力受到了一定的限制。权责发生制撇开了政府现金的实际收付, 重视交易和事项的实质, 能够充分反映政府的隐性负债和或有负债, 正好能够弥补收付实现制的缺陷, 提供更加完整可靠的政府债务信息, 能够全面反映政府债务的结构、规模和风险, 满足政府对债务风险的管理要求。所以, 应该借鉴国外的经验, 结合我国的具体国情, 在政府债务会计核算过程中引入权责发生制, 以便加强地方债务的风险控制。

(二) 政府债务信息的质量特征

政府债务信息最终反映在财务报告上, 政府财务报告是政府债务风险控制的前提和基础。当前, 很多西方发达国家的政府会计系统可以提供反映政府债务风险的财务报告。我国现阶段提供的以收付实现制为基础的财务报告, 实质上只是预算执行情况报告, 在报告主体和披露方式上都存在一定的局限性, 使得预算会计报告没有提供充足的债务信息。

政府财务报告中提供的政府债务信息应该具有以下方面的质量特征: (1) 相关性。财务报告提供的债务信息应该与债务风险控制息息相关, 有利于政府的管理人员和政府债务信息的外部使用者对债务风险进行及时控制和监督。 (2) 及时性。债务会计信息在提供给相关的信息使用者时, 不会因为延误而造成损失, 如果信息提供不及时, 可能会使政府的决策者和管理者错过控制风险的最佳时机。所以, 只要是相关的信息, 都必须及时提供。 (3) 可靠性。政府财务报告中提供的债务信息要如实地反映债务的增减变动和债务总规模大小。 (4) 可比性。政府财务报告提供的债务信息要能够帮助相关的信息使用者在不同会计期间内和不同政府之间进行比较, 进一步评价政府的债务风险变化趋势和与其他国家政府债务之间存在的差距, 对政府债务风险做出合理评价。 (5) 完整性。政府财务报告应该完整地反映由于财政交易和事项引起的政府所有负债, 包括显性负债、隐性负债以及或有负债等, 不能缺少任何方面的信息。 (6) 谨慎性。政府债务在确认、计量和报告时, 要保持谨慎性, 不应该少计负债。

(三) 加快政府债务信息披露改革

政府财务报告提供信息的目标应该是全面反映政府对受托资源的使用和配置, 向信息使用者提供有用的决策信息。政府债务信息的披露应该满足使用者了解并评价政府债务风险的要求, 及时提供完整可靠的债务信息, 防范债务风险。

首先, 应该构建政府债务信息的质量评价体系。从国际上的经验来看, 建立一套规范的债务信息质量评价体系能够有效地增强政府债务的信息质量, 一方面, 要能够对政府债务的总量、结构和类型等方面进行统计和分析, 对债务风险进行充分的认识;另一方面, 也要对存在的不确定性风险进行认识和识别, 提高债务信息的质量。

其次, 应该改革政府的财务报告体系, 对政府的资产负债表和收支表进行适当改革, 使其能够全面、准确地披露政府债务信息。同时, 还要充分的利用表外信息的披露, 充分的分析和评价各项债务风险。