地方债务风险管理研究

地方债务风险管理研究（精选12篇）

地方债务风险管理研究 篇1

一、引言

我国地方政府不同程度以各种方式举债, 地方政府所负债务的种类之多, 负担之重, 在不少地区可能超出地方政府的承受能力。由于地方债务的或有性、非规范性和非透明性, 目前尚无法确立统一的衡量口径。不可否认的是, 其规模呈不断上升之势。地方债务缺乏统一管理, 没有有效的风险防范机制, 通过银行体系向金融风险转化, 不仅可能会导致政府信任危机, 还可能成为我国经济发展中一大隐患。因此, 揭示地方债务风险及其风险成因, 提出针对性的政策建议, 对于防范我国地方债务风险具有重要的现实意义, 从而促进社会经济可持续发展。

可持续发展一词由布伦特兰委员会创造:“既能满足我们现今的需求, 又不损害子孙后代, 能满足他们需求的发展模式。”可持续发展是一种新的科学发展观, 一种新的资源配置思维。地方债务能否可持续发展, 在满足现任政府需求的前提下, 能否不损害下届政府乃至以后政府的利益, 决定了可持续发展观念对地方债务的影响。

二、我国地方债务现状

根据审计署公告, 截至2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务108, 859.17亿元, 负有担保责任债务26, 655.77亿元, 可能承担一定救助责任的债务43, 393.72亿元。上述三种债务与2012年底相比, 分别增长了11.55%、6.69%和13.11%。

根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况, 在政府负有担保责任的债务中, 包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中, 包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT (建设-移交) 、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借, 且由非财政资金偿还的债务19, 730.13亿元。

(一) 从政府层级看:

省、市、县、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17, 780.84亿元、48, 434.61亿元、39, 573.60亿元和3, 070.12亿元。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额为105, 789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省、市、县年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。地方政府还债压力较大。 (表1)

(二) 从举借主体看:

融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体, 分别举借40, 755.54亿元、30, 913.38亿元、17, 761.87亿元, 分别占地方政府负有偿还责任的债务总额的37.44%、28.40%和16.32%, 总比重为82.16%。数据表明, 融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体, 地方政府债务负担过重。

(三) 从债务资金来源看:

银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源, 分别为55, 252.45亿元、12146.30亿元和11, 658.67亿元, 分别占到地方政府负有偿还责任的债务总额的50.76%、11.16%和10.17%, 总比重为72.09%。过分依赖于银行贷款、BT和发行债券, 特别是银行贷款。

三、可持续发展视角下地方债务问题成因分析

(一) 地方政府财权与事权不匹配。

分税制体制下地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务的制度性原因。从1993年到2003年, 中央财政收入占全国财政收入比重由22%上升到54.6%, 地方财政收入所占比重由78%下降到45.4%。但是, 中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。1994~2002年期间, 中央财权与地方财权之比为52∶48, 而中央事权与地方事权之比则为30∶70。近年来, 各项改革力度不断加大, 特别是社会保障体制改革、农村税费改革等重大改革, 以及地方政府经济建设投入的增加, 地方财政支出大大超过收入, 支撑经济运行的财力匮乏。

资料来源:审计署公布的《2013年第32号公告:全国政府性债务审计结果》

(二) 地方政府缺乏正规的融资渠道。

地方政府缺乏正规的融资渠道, 是形成地方政府债务的根本原因。目前, 我国正处于经济快速发展和工业化、城市化的加速阶段, 巨大的投资无疑超出了地方政府的财政承受能力, 地方经济建设资金缺口越来越大。未来一个时期, 地方政府的融资还将呈现持续发展的趋势。根据国务院经济发展研究中心推算, 按照2020年中国城市化水平达到60%的目标测算, 城市基础设施建设投资每年至少要保持在3, 500亿~5, 100亿元水平。但目前政府每年可提供资金仅1, 000亿元左右。在地方政府事权与财权严重不对称, 地方政府除积极争取中央财政专项资金、国债、国际金融组织贷款外, 只能采用政府担保或变性担保等“多元化”融资方式, 争取外国政府贷款和国家政策银行贷款、商业银行贷款等, 加大城市建设、通信等基础设施投入。

(三) 地方行政层级过多, 政府职能转变不到位。

地方行政层级过多, 政府职能转变不到位是地方债务扩张的体制性原因。从地方行政层级来看, 我国行政架构由五个层级构成, 县市一般常设机构近40个, 还有不少非常设机构。地方政府行政层级过多不仅导致行政效率不高、财政供养人口负担过重, 而且使得地方政府的财源受到很大制约。从政府职能来看, 政府对经济、社会微观领域事务干预过多, 地方政府直接介入生产性、竞争性领域, 造成债务累积。

四、加强地方债务风险管理的建议

随着新型城镇化的推进, 地方政府面临巨大的融资需求, 债务规模扩张趋势凸现。因此, 强化地方债务管理, 防止地方债务危机的爆发是非常必要的。

(一) 完善政绩考评机制。

某些地区存在地方政府官员举债竞争的“逆向选择”:迫于GDP导向的政绩考核、改善基础设施的愿望以及提升地方经济发展速度, 从而在“标尺竞争”中得到晋升。地方政府为了提升地区经济发展, 大力发展地方融资平台, 增加资本性投入, 导致地方债务快速膨胀。政府目标是社会的稳定和全社会经济的可持续发展。因此, 必须完善政绩考评体系, 创新政绩考评方法, 设计多元评价主体。

(二) 改革现行财政分权体系。

中央和地方财权和事权不对称是地方债务膨胀的原因之一, 应该重构财权体系, 可从两方面进行:首先, 按照“财权与事权匹配”原则规范中央和地方的财政分权改革。城市基础设施、公共卫生、社会保障项目等支出应由中央政府和地方政府合理分担。其次, 开征房地产税, 以便稳定地方政府税源。

(三) 构建违规举债问责机制。

为了防范地方政府由于眼前利益而盲目举债, 应构建债务问责机制。可实行行政首长举债备案登记制度, 债务期限与政府官员任职期限匹配, 地方如违规举债追究其主要领导人责任。同时, 地方财政审计以及领导干部经济责任审计中加入地方债的审计。在举债问责制下, 对乱举债及不履行偿债责任的地方政府及主要负责人严厉惩处, 留下烂摊子离任也追责。

摘要：新型城镇化背景下, 地方债务规模的扩大造成债务风险集聚, 影响我国经济可持续发展。本文阐述我国地方债务现状, 分析地方债务问题成因, 并提出加强地方债务风险管理的建议。

关键词：可持续发展,地方债务,风险管理

参考文献

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[3]王桂花, 许成安.新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究——理论分析与模型构建[J].审计与经济研究, 2014.4.

地方债务风险管理研究 篇2

摘要：目前，我国地方政府债务规模较大，而且透明度低、操作不规范、各预算层级和区域分布不平衡，极易引发债务风险。债务风险不但会在地方层面积聚，还会沿着财政链条纵向传导至中央政府，沿着金融链条横向传导至金融体系，威胁整个国家的经济安全。因此，有必要遵循调节总量――控制增量――削减存量的路径对地方政府债务风险进行有效防控。

关键词：地方政府债务；债务风险；风险控制

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)01―0074―04

欧洲主权债务危机发生后，提醒各国应对政府债务问题予以足够的重视和警惕。据统计，2008年末，我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿。在这一过程中，积累了大量的地方政府债务风险。因此，对地方政府债务问题进行全面系统的研究具有重要的现实意义。

一、我国地方政府债务的特征

我国地方政府债务形成过程中所表现出的透明度低、操作不规范、各预算层级失衡、区域分布不平衡等特征需要引起关注。

(一)地方政府债务透明度低

由于我国对地方政府财权严格管控，地方政府一般采取两种变通方法融资：一是由财政部代地方政府发行债券，如2009年中央政府曾代发2000亿地方公债；二是通过地方融资平台向银行借款或发行“城投债”。前者属于纳入地方政府预算的显性负债，后者则是以地方政府担保或承诺方式存在的隐性负债。由于第一种做法的主动权在中央政府，相对规模较小，难以满足地方政府的资金需求，因此，地方融资平台成为现阶段地方政府举债的主要渠道。地方融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，尤其在应对外部经济冲击时，地方政府通过融资平台可以为大规模投资提供财力支持，不仅能改善当地的基础设施供给，同时也扩大了内需，拉动了当地经济增长。但以地方融资平台形式发行的地方债并没有纳入地方预算，形成的政府债务具有隐蔽性，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都存在明显不足。地方融资平台的表现形式多样，既有各种类型的城投公司，也有针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。究其实质，都是按照地方政府意图设立的以融资为主要经营目的的公司，地方政府通过提供隐性担保、以土地等不动产作抵押向社会融资，取得的资金大部分来源于银行贷款。也有一部分来自资本市场，以发行公司债、股票上市等方式进行。由于融资平台与地方政府关系密切，目前普遍存在地方政府投融资平台法人治理结构不合理、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题。一些地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不清楚，甚至地方政府对融资平台的全面负债情况也不是很清楚。这样，就很容易由不规范的“隐性债务”产生隐性公共风险的积累。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，资金链就会吃紧甚至发生断裂，这些“隐性债务”就必然显性化，直接冲击当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。

(二)基层地方政府债务压力集中

我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债，各级政府都面临不同程度的债务压力，尤其是近年来县乡级基层政府债务规模不断加大，债务压力相对集中。据统计，在全国8221家地方融资平台中，县级平台多达4907家。虽然这些基层投融资平台为促进县域经济发展起到积极作用，但从我国政府财力的纵向分布看，越到基层，财力的回旋余地越小，财政的承压能力越弱。而且在公共财政体制下，基层政府融资平台所借贷的资金大多用于公共领域，项目投资普遍回收周期长、回报率低，由此导致多数融资平台偿债能力很差，大多数债务需要地区财政偿还，积累了大量债务风险。此外，县乡级融资平台运作的规范程度也相对较低，在许多县级平台的融资来源中，银行贷款占90％以上。在一些平台贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。就其债务存量看，大多数县政府债务余额占其当年财政收入规模的比重约在100％～500％之间，如此高的债务水平对当地政府的财政运行造成巨大压力，影响基层财政的稳定性。

(三)地方政府债务区域分布不均衡

由于我国各地经济发展水平不同，由此带来地方政府债务水平和风险的区域差异。2009年，审计署公布的全国18个省、16个市和36个县地方政府债务的审计报告显示，西部地区债务风险比较集中，有些区域地方负债与其还本付息能力严重错位。西部地区地方负债率较高有多种原因。首先，西部地区自有财力明显不足。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然逐步加快，但与东部发达地区比仍较低，导致财政收入总量增长但占比下降。2000年，西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5％；而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，但仅占全国财政收入61316.9亿元的7.3％。其次，西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调，加重了地方政府的财政负担。近年来，西部地区投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展，但这种投资是以政府推动为主，民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进，这种单纯依靠地方政府有限的财政资金拉动的发展方式大大加重了地方政府的财政负担。再次，西部地区融资平台运作不规范，对地方经济的拉动和城市基础设施建设的贡献有限。地方融资平台大多是空壳公司，自身没有盈利性的主营业务，主要工作是进行贷款对接，不能发挥其再融资的功能。在这种情况下，平台发展的过程实际上就是债务不断积累的过程。

二、地方政府债务风险的传导路径

我国地方政府举债规模过大、结构不合理、资金运用效率低下等情况极易导致违约风险。地方政府债务风险并非一个独立的系统，它的不断积累不但会导致金融系统风险的形成，还会导致中央政府的财政风险，进而威胁国家的经济安全。

(一)地方政府债务风险的财政链条纵向传导

地方政府债务风险具有明显的自下而上纵向传导特征，即通过财政体制链条将债务风险由地方政府传至中央政府。当地方政府由于资不抵债而处于困境时，上级政府将承担救助责任。从理论上说，地方政府债务会沿着从低到高的行政链条依次传导、逐级转化，最终全部成为中央财政的债务负担。地方政府的举债本身并非导致地方政府债务危机的条件，只有当地方偿债能力不足时，才会向上级财政转嫁风险。地方政府债务的纵向传导路径为：地方政府债务的偿还期限到来时，如果地方政府财力不足或投资失败难以按时归还借

款，就会产生大量债务违约和逾期；面对逐年累积的逾期债务，地方政府将会采取隐匿手段寻求预算外财源继续举债，即借新债还旧债，这不但使财政负担继续加重，而且会使负债结构更为复杂和隐匿；当逾期债务积累到一定程度，地方政府信用下降无法继续募集资金而又不得不履行清偿义务时，中央政府就会出手救助，造成地方财政风险“倒逼”中央政府，由此引发全国性债务危机。

地方政府债务风险的纵向传导过程，可以分为两个阶段。第一阶段为地方政府自身的风险积聚，通过借新债还旧债形成了债务内循环，这一现象在我国地方政府运转过程中普遍存在，但由于此时尚能筹到资金维持流动性，所以往往不能引起重视。第二阶段为地方政府向中央政府的风险传递，当隐匿在地方的债务风险无法自我化解时，中央政府就会充当最后贷款人的角色。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，而中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，就激励地方政府逆向选择扩大举债规模。

(二)地方政府债务风险的金融链条横向传导

地方债务风险除沿财政体系链条纵向传导外，还可以横向外延至金融体系，导致金融体系的不稳定。地方政府债务很多是通过地方融资平台向银行贷款形成的，银行是主要的债权人。数据显示，2009年我国9.59万亿元的新增贷款中有40％流入地方政府的融资平台。银行在与这些融资平台合作过程中，存在信息不对称、过度信任融资平台的偿债能力等现象，导致一些地方出现重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。此外，由于政府融资平台获得的银行贷款，80％以上是项目贷款，而绝大多数项目都是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有任何的收益，其结果是贷款基本要由地方财政偿还，其中，主要的方式是通过土地运作偿还。但由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，根本不能满足偿债的需要，很多融资平台都出现了难以偿还到期银行债务的问题，而一旦地方融资平台出现利息支付问题，银行的不良贷款就会出现，银行体系乃至整个金融系统的稳定必将受到威胁。当然，银行出现不良资产，不等于一定有金融危机，中央银行可通过发行货币的形式维持金融系统，但这就必然导致通货膨胀的出现。治理通货膨胀的一个重要举措是收紧信贷政策、上调利率，但如果贷款利率提高，地方融资平台的清偿能力又会恶化。可见，地方政府的债务风险控制和货币稳定目标之间存在冲突。也就是说，一旦地方政府债务风险横向传导至金融体系，调控政策的选择就会非常艰难。

三、地方政府债务的风险控制

(一)严控地方政府原始举债规模

原始举债是一切债务问题形成的根源。很多地区不顾自身财力举债投资于生产建设项目，不但投资的直接经济回报率很低，而且导致信贷资源过度向政府集中，政府资源配置的比重过大，对民间投资产生挤出效应，即所谓的“国进民退”，进而引发财政风险和金融风险。因此，地方政府债务风险控制的首要环节是控制原始举债的规模。

1.地方固定资产投资要遵循量力而行、优化结构、保持适度规模的要求，通过综合分析地方的财力状况、承受能力来加以规范和控制。对债务风险比较集中的西部地区，更需要建立完善的国家投融资体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本成为经济发展的主导力量，以此减缓地方政府的财政压力。

2.对目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。要特别关注两类融资平台：一类是以土地为抵押的借款。因为土地的价值相对比较复杂，在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而土地的价值下降，就可能对贷款的判断出现差别，也会影响贷款的偿还能力。另一类是由城市政府进行的综合还款。也就是项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里蕴涵着地方政府及财政性的风险。对于保留下来的融资平台要提高其市场化程度，利用市场机制提高融资平台的管理效率，地方政府不能为之提供担保。同时，积极引入战略投资者，一方面充实平台的资本实力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必须强化融资平台的风险内控机制，如建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系等，以此保证平台自身正常运转，起到地方政府债务风险缓冲带的作用。

3.加强金融机构对平台发放贷款的管理。加强资本约束，控制集中度，对贷款对象要严格进行审核，做到贷前调查、贷中审查、贷后检查，从而提高贷款的质量，切实防范风险。

(二)降低地方债务违约率

真正的债务风险来源于债务违约，债务违约是债务风险累积、传导、转嫁的起点。如果各级地方政府有能力自行消化各种原始举债，那么债务风险就不会累积和扩散。所以，在调节原始举债规模的基础上，有效规避各种途径的新增债务违约、强化地方政府对本级负债的偿债责任，是控制风险的核心步骤。降低地方政府债务违约，首先，要消除地方政府的“依赖”心理，必须明确上级财政部门对下级部门的有限救助责任，使基层政府形成一种良性预期，在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约。其次，提高地方政府所筹资金的使用效率。在地方政府债务风险的诸多表现形式中，地方政府债务的效率风险是其中的重要一项，该风险主要指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险。地方政府债务的风险越高，违约的可能性也就越大。目前，我国地方政府债务资金的使用效益普遍不佳，由于“产权模糊”和“预算软约束”等制度缺陷，地方政府一旦发现来钱快、易进入的项目，便纷纷上马，以至于很多政府投资项目产业结构趋同、产能效率低下、重复建设严重。鉴于此，中央政府必须加强对地方政府财政资金使用效率的监管，包括强化预算执行管理，重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预算支出绩效评价，选择恰当的绩效评价方法，建立完善的绩效评价信息管理系统。此外，还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。

(三)加大逾期债务清偿力度

清偿逾期债务不能仅靠中央财政的救助，关键是要增强地方政府自身的清偿能力。从财政收入渠道看，地方政府除用税收手段筹资外，还可向公众发放债券。在目前积极的财政政策下，税收增加的可能性显然不大。因此，现实的选择是考虑逐步放开地方政府发行债券的限制，这不但可以增加财政收入，对逾期债务进行清偿，而且可以将原有的“隐性债务”显性化，摆脱对土地财政的过度依赖。当然，地方债并非“免费的午餐”，控制不好就会造成地方政府新的债务负担。所以，在允许地方政府发行债券的同时还必须辅之以相应的制衡措施。首先，要完善法律监督机制，修改《预算法》和《担保法》，授予地方政府发债权；颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、基本标准、报批程序、资金用途、发行规模等做出详细的法律规定；考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施、手段和步骤，割断中央与地方各级政府之间的财政风险联系。其次，要引入市场监管机制，对地方政权实行严格的资信评级，建立规范的信息披露制度，并适时引入私人债券保险制度，由地方政府为其按时还本付息向私人保险公司申请保险，降低地方政府债券投资人的风险。

参考文献：

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地方债务风险管理研究 篇3

【关键词】地方政府性债务 风险防范与管理

一、地方政府性债务产生的背景

政府债务是目前理论界和各国政府普遍关注的问题。世界范围内至少有三次由政府债务引起的危机。政府债务风险问题至今仍是威胁着世界经济的稳定与发展的重要影响因素。

2008年，世界经济危机爆发，我国政府注入四万亿元资金刺激经济发展，同时鼓励地方政府举债，关于基础建设的地方政府项目迅速增加。多年来，地方政府通过举债融资，改善了地区的基础设施和公共环境，促进了经济和社会的发展，贡献之处有目共睹。但是如何在保证城市基础设施建设、推进城市化进程的同时，更好的控制地方政府负债的风险，保证地方财政的健康运行，是地方政府风险控制的一个重大课题。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。2013年，国家审计署公布《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，其结果显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，具有担保责任债务为2.6656万亿元，承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。

二、地方政府性债务的内涵及风险表现

（一）地方政府性债务风险的内涵

按照世界银行高级经济学家汉娜提出的财政风险矩阵，可以把政府债务分为政府直接显性债务、政府直接隐性债务、政府或有显性债务和政府或有隐性债务四类。

地方政府性债务是指地方政府为了向本地区提供具有公共性质、基础性质以及民生性质的服务和设施，通过专门成立的企业，对外直接借入的或负有担保义务的债务。地方政府会对债务给付一定的利息，或者在特定债务人无法支付时，地方政府有责任给付，是有偿取得公共收入的一种形式。对地方政府性债务的理解，首先要注意地方政府性债务的发起人是地方政府，直接借债的企业只是起到一个媒介和规避法律对地方政府发债的限制性规定的作用。其次，发债的目的是筹集地方所需要的建设资金，弥补财政资金的不足，为本地的公益性、民生性服务和设施提供资金来源。再次，地方政府性债务不仅仅指的是直接负有偿还本息义务的债务，还包括负有担保义务的债务和其他一些相关的债务。最后，债务到期要还本付息，地方政府或者直接偿还借款人本息，或在特定债务人无法支付时，有偿还责任。总之，地方政府性债务一定是有偿取得的。

（二）地方政府性债务风险的表现形式

1.规模上的风险。规模方面所具有的风险是指地方政府性债务规模偏大，增长迅速，长此以往很可能导致地方政府无法按时偿还所有债务的风险。现阶段我国地方政府性债务规模较大，虽仍在可控范围内，但在一些地区已经超出了政府的财政承受能力。如果在一段时间内出现大规模的债务到期，那么政府很可能无法及时足额偿还，带给本级和上一级政府及其他系统的压力和风险是可想而知的。

2.结构上的风险。结构方面的风险主要是指地方政府性债务不只是显性的、一目了然的债务，还包括很多隐性债务和或有债务，这些债务在总债务规模中比例过大就会带来很多隐蔽的风险。这是因为隐性和或有债务不像直接显性债务那样容易统计、测量和监控，规模越大，所占总债务规模比例越大，不可控因素就越多，越会增加结构风险。

3.效率上的风险。效率方面的风险具体是指所融入的债务资金使用效率不高，无法从资金使用项目上获得收益，或者只能获得很少收益的风险。这里的使用效率不仅指项目本身的获利能力，还指资金管理上的效率，甚至后者更为重要。我国当前确实缺乏对债务资金科学的管理和使用方法，效率上的风险是很高的。

三、地方政府性债务的风险防范和管理

2014年我国针对地方政府债务问题制定颁布了一系列规范性文件。2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。新的预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”在经过反复斟酌后，2014年10月初国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即43号文）。这也被认为是迄今关于地方债事项最全面的权威文件。43号文规定，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；从2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。为了落实43号文，财政部在2014年10月下旬又印发了配套文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

新的预算法为建立我国以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制提供了良好的契机，为此，应该严格规定地方政府举债的上限，建立地方政府举债规模控制和风险预警体系；加快编制政府资产负债表，使我国地方政府债务信息更加透明，使政府的债务规模控制在合理范围内；进一步明确债务资金的用途，对不同类型的债务实行不同的管理办法；要积极利用政府与社会资本合作的模式，进一步减轻政府负债的压力。

总之，积极采取有效措施，按照规定对地方政府性债务进行严格管理，使之透明化、公开化，规范化，那就一定可以发挥它的积极作用，促进我国社会的经济增长和社会进步。

地方政府债务风险预警研究 篇4

2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“现行政策”)出台。该政策下,地方政府可以在限额内发行政府债券进行举债,且地方政府举债的方式只能是通过政府及其部门发行政府债券,这就意味着从此以后债务的增量将只有政府债务,而不会再有其他的政府性债务。在现行政策下,研究如何有效地进行地方政府债务风险预警并提出风险控制建议,是具有理论价值和现实意义的。

已有诸多学者对地方政府性债务风险预警进行了研究。章志平(2011)确立了地方政府债务风险指标及区间,基于灰色系统理论对其进行评估,在此基础上建立了风险预警机制。卿固、赵淑惠、曹枥元(2011)建立逐级多次综合评价模型对D地方政府进行风险评价,认为D政府2009年债务风险较大。刘蓉、黄洪(2012)通过对2010年地方政府债务余额相关指标的计算,参照国际公约对地方政府债务风险进行评估,认为债务余额可控,但新增债务比率过大。金荣学、张楠、张迪(2013)从预警指标影响的角度,将指标类型分为正向和逆向指标,根据指标体系建立了风险预警模型,并给出了风险防范建议。邵瑞银(2013)从债务种类的角度对债务风险进行划分,选取了12个风险预警指标,通过模糊综合模型进行风险预警,认为河南省存在债务风险。倪筱楠、王莉、袁若愚(2014)基于模糊综合评价法和层次分析法,结合华北地区某市2011~2013年度相关数据,以该市作为评价对象,认为该市无政府债务风险。朱文蔚、陈勇(2015)利用因子分析法,以2014年30个省市地方政府债务作为风险评估对象,认为整体风险程度可控,但内蒙古、云南、贵州、北京等地区风险较高。

以上学者多是基于旧政策对地方债务风险预警进行研究,而缺乏现行政策下的相应研究。本文立足于现行政策,结合专家研究成果,选取指数指标,建立模糊综合评价模型对地方政府债务进行风险预警,并提出控制风险的合理化建议。

二、现行政策下地方政府债务风险及预警现状

(一)地方政府债务风险分析

现行政策将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务,本文基于该政策,从债务总类的角度对风险进行分类,综合对其有重要影响的因素展开分析。

1. 一般债务风险。

由于现行政策剥离了融资平台的政府融资职能,且规定地方政府不得通过企事业单位等举借债务,从而债务存量部分将被以一般债券的形式进行置换。对此类债务的风险,可以分为借债、用债、偿债三个阶段进行分析。

新增债务的举借主要由一般债券承担,就借债阶段而言,一般债务并不能完全满足地方政府资金需要,且债务额度在各级政府间的分配将直接影响地方经济的发展。债务额度过低,地方经济发展将受到阻碍;额度过高,债务风险可能加大,同时可能造成资源的浪费。该阶段的风险主要源于债务额度的确立以及分配。债务额度的确立及分配取决于地方经济水平对一般债务的承受能力和地方财政支出对债务收入的依赖程度,因此,从这两个角度分别选取一般债务负担率和一般债务依存度作为风险影响因素。

用债阶段,一般债务的新增债务主要用于没有收益的公益项目,使用效果间接作用于地方经济增长,其风险主要源于地方经济增长对一般债务增量的承受能力;而一般债务的置换债务主要用于偿还即将到期或已到期的一般债务,其风险主要源于地方政府对一般债务置换的控制力度。因此,借债阶段选取一般债务新增率和一般债务置换率作为风险影响因素。

偿债阶段,此类债务的偿还资金主要来自地方政府财政收入,一定程度上其偿还由地方政府信用作为保障,其债务风险主要源于地方财政偿还债务的能力,因此该阶段选取一般债务偿还率作为风险影响因素。

2. 专项债务风险。

借债阶段,专项债务的风险主要源于债务额度的确立与分配,与一般债务不同的是,专项债务主要以地方经济和项目收入作为依托,对地方债财政支出的影响没有一般债务直接,债务额度的确立及分配主要取决于地方经济水平对一般债务的承受能力,因此,选取专项债务负担率作为风险影响因素。用债阶段,该债务主要用于有一定收益的公益项目,目前来说,专项债务将主要用于债务存量的置换,相对应地其风险主要源于地方政府对专项债务置换的控制,由此选取专项债务置换率作为风险影响因素。偿债阶段,该类债务主要以项目对应的专项收入偿还,与一般债务相比,可能存在更高的逾期风险。专项债务此阶段的风险不仅与地方财政偿还债务的能力有关,还与到期不能偿还债务占专项债务的比重有关,该比重越大,则风险越高。因此,选取专项债务偿还率和专项债务逾期率作为风险影响因素。

3. 或有债务风险。

与前两类债务相比,或有债务的举借主体并非政府及其部门,政府对该类债务主要承担担保或代偿责任,其风险主要源于担保坏账的发生和地方政府偿还债务的能力。因此,从地方政府产生担保坏账的比率和地方政府偿还能力的角度,选取或有债务发生率和或有债务偿还率作为风险影响因素。

(二)地方政府债务风险预警现状

1. 对风险的界定存在不足。

对债务风险的分析主要基于两种角度:一种站在过程的角度,如借债、用债、偿债三个环节;另一种站在种类的角度,比较有代表性的是直接、间接、显性、隐性四种。无论是从过程还是从种类的角度,对债务风险的分析大多建立在地方政府没有举债权限的基础上,且默认融资平台举借的债务仍然会在债务增量中占较大比重。现行政策对债务进行了重新分类,因此,立足于现行政策对风险进行界定是有必要的。

2. 对风险的预警有其局限性。

现行政策采用了地方政府债务和地方政府性债务两种表述,后者在政府债务的基础上还包括了非政府举借的政府性债务。传统的研究多是对政府性债务风险进行预警,而现行政策下将只保留政府债务。

三、现行政策下地方政府债务风险预警指标及模糊综合评价模型

(一)选取指标

立足于现行政策,基于对地方政府性债务可能遭遇风险的分析,结合专家学者的研究成果,笔者从一般债务、专项债务和或有债务三个方面入手,选取了11项风险预警指标,见表1。其中,债务负担率指标的国际警戒标准为低于45%,而我国警戒标准则为10%;对于债务偿还率,国际与我国警戒标准分别为低于20%和15%;一般债务新增率和一般债务依存度参照国际经验,警戒标准为低于20%。债务置换率的选取,是基于债务存量的转化,这是现行政策下特有的。

(二)构建模型

由指标的选取可知,影响风险的因素很多,且每个指标在一定程度上反映了具体风险状况,并具有模糊性。基于债务信息获取比较困难以及地方债务风险本身具有非线性关系的考虑,本文决定采用模糊综合评价法对风险进行预警。

1. 确定模糊评价等级V。

出于对系统复杂性的考虑,把地方政府债务风险划分为5个等级,评价集合为V={V1,V2,V3,V4,V5}={100,80,60,40,20},具体如表2所示。

2. 建立风险因素集R。

根据选取的指标,将指标集分层,第一层指标集为R={R1,R2,R3},对第一层指标进一步分层,即:R1={r11,r12,r13,r14,r15},R2={r21,r22,r23,r24},R3={r31,r32},且与表1中的指标一一对应。

3. 建立风险指标权重集A。

A是对R重要性的量化表示,因此A可以分为两个层次:A={A1,A2,A3},A1={a11,a12,a13,a14,a15},A2={a21,a22,a23,a24},A3={a31,a32},A1+A2+A3=1,a11+a12+a13+a14+a15=1,a21+a22+a23+a24=1,a31+a32=1。A和Ai分别与R和Ri中每个因素对应。考虑到地方政府债务风险指标目前尚无公认的权重值,且数据获取困难,从操作性和客观性出发,采取专家集体决策法和文献查阅法是相对可行的,具体如表3所示。

对权重进行检验。确立重要性指数Index,在此基础上制定评价等级,见表4。对专家进行问卷调查、统计人数,专家选择高、较高、中、较低和低的人数分别为N1、N2、N3、N4、N5,则该指标重要性指数Index=(100×N1+75×N2+50×N3+25×N4)÷专家人数。

4. 进行模糊评价分析。

首先,建立指标评价矩阵,评价矩阵是对R之于V隶属程度的量化表示。由R和V的关系得到评价对象的评价集,从而得到评价矩阵:

根据权重集A和指标评价矩阵X,可建立模糊评价模型W={W1,W2,W3,W4,W5},且,文中所使用的是(∙,+)模型。

四、J省地方政府风险预警实证分析

根据J省披露的数据,2013年6月底J省政府负有偿还责任的债务为7635.2亿元,政府部门作为举债主体举借的债务为1358.87亿元。或有债务为6155.85亿元,政府负有担保责任的债务为977.17亿元。GDP为59753亿元,财政收入为6568.46亿元。债务率为60.34%,逾期债务率为1.38%,负有偿还责任的债务年均增长率为17.87%。J省政府2015年到期需偿还的负有偿还责任的债务为1504.58亿元,占总量的19.7%,2015年到期的或有债务为126273亿元,政府负有担保责任的债务为173.61亿元。

截至2015年9月,J省发行一般债券995亿元,专项债券409.2475亿元,置换债券为1093.2475亿元。2015年全国地方政府债务限额为160000亿元,新增债券限额6000亿元,其中一般债券5000亿元、专项债券1000亿元,置换债券限额32000亿元。J省2013年债务占全国的8.3%,由此推算,J省新增一般债券约415亿元,新增专项债券约83亿元,置换债券约2656亿元,债务新增率约3.75%,债务置换率约20%。

(1)根据2013年J省相关指标和估算的2015年J省债务相关指标及数据,通过专家打分法得到J省政府债务风险各预警指标权重,得出如下评价矩阵:

(2)根据模糊矩阵与各自的权重得到J省债务模糊综合评价模型W:

(3)根据风险集与评价矩阵得出J省政府债务风险评分结果B:

根据计算结果,一级指标对债务风险的影响从大到小为R1、R2、R3。通过计算,可得出:B1=61.98,B2=62.186,B3=60.32,三个指标的风险程度均属中等,专项债务风险程度最小。二级指标对债务风险的影响从大到小为r11、r31、r13、r15、r21、r24、r12、r32、r22、r14、r23,其对应的指标得分分别为54.2、59.2、69.8、63.8、64.4、59.8、63.8、62、61、57.4、64,可见J省地方政府应重点控制一般债务余额、一般债务本息、专项债务本息、当年担保债务余额和专项置换债务等。J省政府债务风险评分为61.7098分,该市债务风险属于中等水平,较现行政策实行之前风险水平有所下降,这说明现行政策的推行有效地控制了地方政府债务风险。

五、现行政策下地方政府债务风险控制建议

1.对地方政府事权和财权进行适当调整。

在分税制下,地方政府事权大于财权,导致了地方政府债务的产生,虽然在现行政策下,地方政府被赋予了举债权限,这在一定程度上做到了“开源”,但这并不是解决问题的唯一途径。中央政府应做好财政体制改革工作,为地方政府提供更加有力的财政保障,更积极地发挥中央政府的宏观调控作用,对于存在较严重债务风险的地区,应在政策上予以适当的照顾。

2.科学地进行债务存量置换。

应根据地方政府债务存量的特征(包括规模、偿还能力、到期时间等因素),进行存量债务的置换。对于到期债务,项目自身运营状况良好的,以项目收益按照原约定继续偿还;项目自身还本付息有困难的,可依法通过兼并重组或注入优质资产等方法,达到改善其运营状况、提高其偿债能力的目的;对于地方政府负有担保责任的债务存量,应明确债务关系,不得逃废债务;对于合法的协议约定,地方政府应切实履行。

3.制定债券发行和分配的规范流程。

债券作为地方政府债务增量的主要来源,其发行应遵循市场化原则,做到公开、透明,主动接受债券市场监管,工作流程应受到严格管控。债券额度在各省级政府间和省内的分配至关重要,这将决定各级政府当年可以获得的债务资金量。债券额度在省内如何分配也是需要解决的问题,现行政策下发行债券的权利被集中到省级政府手中,各省级及其下属政府应如实上报债务规模,合理进行额度分配。

4.改变地方政府政绩观念,把借债与偿债同时纳入政绩考核范畴。

把借债纳入政绩考核体系,破除急功近利的畸形政绩观,使得地方政府考虑经济发展状况的同时,也要将债务的风险状况纳入考虑范围。在此基础上,还应建立健全追责机制,对于债务问题需分清任期责任,属于遗留问题的,应对相应决策者进行追责,做到谁主导、谁承担。把偿债纳入政绩考核体系,是对借债的补充,防止地方政府消极懈怠。对于偿债情况的考核,既包括遗留债务,也包括新增债务,从而促使地方政府对于政府债务树立正确观念。若发行债券不能完全满足地方经济发展所需,而融资平台的政府融资职能又被剥离,在这种情况下,需要政府与社会资本进行合作。政府可以与投资者就特许经营权、定价、补贴等事先约定规则,确保投资者长期收益的稳定。需要注意的是,政府承担相关偿债责任,投资者应作为举债主体。

5.各级地方政府针对自身需要制定风险预警机制。

地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,做好事前预警、事中控制、事后恢复。地方政府应针对自身警情建立应急处置机制,高风险地区尤其需要确立应急处置预案。由于中央政府实行不救助原则,地方政府发生偿债危机时,则需向上级政府报告,及时启动应急预案,并对相关人员进行责任追究。

总之,地方政府债务问题受到社会各界的广泛关注,做好地方政府债务风险预警工作,有效地控制地方政府债务风险,可以使地方经济发展更加稳健。

参考文献

朱文蔚,陈勇.我国地方政府性债务风险评估及预警研究[J].亚太经济,2015(1).

倪筱楠,王莉,袁若愚.基于模糊综合判断法的地方政府债务风险评价[J].企业经济,2014(5).

邵瑞银.地方政府性债务风险的识别与预警研究[J].会计之友,2013(23).

金荣学,张楠,张迪.我国地方政府性债务风险预警模型构建研究[J].湖南财政经济学院学报,2013(1).

刘蓉,黄洪.我国地方政府债务风险的度量、评估与释放[J].经济理论与经济管理,2012(1).

章志平.中国地方政府债务风险灰色评估和预警[J].统计与决策,2011(15).

地方政府债务风险测算 篇5

[提要] 本文推导KMV模型公式，将KMV模型的逻辑用蒙特卡洛方法进行扩展，对各个地方政府的债务风险进行测算。同时，尝试将地方政府债务视为资产进行统筹视为一个局部的整体，计算局部的整体地方政府债务风险大小。实证显示：我国地方政府债务风险整体可控，局部地方具有较高的地方债务风险。同时，将地方政府债务风险较高的地区与地方政府债务风险较低的地区进行统筹，可以使新的整体风险降低。

关键词：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府债务风险

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

一、引言

2012年，希腊债务危机的爆发，给整个欧元区的发展带来沉重打击。政府债务风险的问题逐渐引起人们的重视。与此同时，我国的债务规模急剧上升。根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国地方政府性债务规模为178，908.66亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务为108，859.17亿元，地方政府或有负债70，049.49亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元，债务规模庞大。根据报告中显示结果，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。结合数据，可以发现我国的地方政府债务具有?模大，增速快的特点。这些事实都使得中央与学者对地方政府债务问题给予更多的关注。

在政策方面，根据中华人民共和国财政部预算司官网显示结果，我国近些年发布了众多与地方政府债务相关的文件：2018年3月1日《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、2018年2月24日《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、2016年10月27日《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》等。文件的目的在于强化地方政府的债务管理，建立地方政府的债务责任机制。

二、相关文献

（一）国外相关文献。国外对于地方政府债务相关研究较早，Hempel（1972）研究发现，出于地方债券的特定作用以及行政政策的不确定性，地方政府债券的信用风险与一般企业债券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用动态经济增长模型，认为政府需要对政府的债务规模进行控制，以维持国内经济的发展。Black和Scholes（1973）的期权定价公式的发现，极大地应用于各种形式的金融交易，同时也被广泛地应用于各种资产的定量风险计算，促进了地方债务风险的研究发展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隐性债务的概念，使用财务管理理论对政府债务问题进行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了风险矩阵的观点，认为政府的债务风险来源可以被划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务和或有显性债务4种，为分析评价地方政府债务风险提供了重要依据。Berg和Pattillo（1999）通过测定指标阈值等方法建立了DCSD模型，以此评估地方债务风险的大小。Shneyerow（2006）以一般对称模型，从英式拍卖机制的角度，运用非参数估计法分析了市政债券的价格波动和流动性风险。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美国弗吉尼亚的Fairfax省为例，通过计算机程序对现实中的地方政府行为进行仿真模拟，构建债务风险预警系统。

（二）国内相关文献。裴育、欧阳华生（2007）认为构建有效的风险预警系统可以有效地防范与化解地方政府的债务风险。而在构建地方政府债务风险预警指标的体系过程中，又需要对风险进行描述与量化。通过指标选取，构建、计算、权数的分配，风险值的测定，地方政府债务的综合评价等，最终建立一个完整的地方政府债务风险预警体制。

卿固、赵淑惠等（2011）通过设立地方政府债务预警体系指标与警戒标准，再采用从低级到高级的“逐级多次模糊综合评判”方法，对地方政府债务风险进行整体量化分析。研究表明，通过该模型方法可以对地方政府债务风险进行事前控制，从而达到预警的目的，同时还为地方政府化解债务风险提供了不同的路径选择。

伊淑彪（2011）通过综合分析政府财政收支情况、负债状况以及政府财力指数，通过使用主成分分析法构建债务评价指标体系，最终得出宏观经济发展情况（GDP）、政府综合收入（财政收入、债务余额、税收）这两项指标用于评价地方政府债务风险更为合适，同时研究发现，可以通过构建指标体系，对地方政府债务风险进行一个量化分析的参考，得出一个显示的评价指标。

谢征、陈光焱（2012）认为地方政府债务风险预警是一个复杂的非线性系统，而灰色关联理论和BP神经网络方法在处理非线性关系的数据方面具有较大的优势，因此通过该方法构建了对地方政府债务风险评估的模型。模型发现，自2007年至2009年以来，我国地方政府的负债显著增加，由此带来的结果是地方政府债务风险的难以控制。

洪源和刘兴琳（2012）的地方政府债务风险预警模型是建立在粗糙集――BP神经网络集成理论之上的，实证结果表明所选取的地区债务风险预警等级较高，相应的债务风险也较大，而且债务风险的大小随着评价值的上升不断增大。郭志林（2012）将处理模糊性和不确定性知识的粗糙集理论应用于地方政府债务风险的评价估计。

同时，在地方政府债务风险测算方面，越来越多的学者使用KMV模型方法。

韩立岩、罗雯（2003）基于期权思想对传统的 KMV模型进行了修改：地方政府通过发行地方政府债券将税收的权利转移给债券的购买者，同时地方政府通过偿债来将该税收权利回收。如果债务到期，用于担保的财政收入大于债务价值，那么地方政府将不会违约；而若小于债务，那么地方政府将会选择违约。

李江波（2010）扩展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了关于投资者对于不确定性的好恶程度的考虑，并使用Knight不确定性因子λ进行表示。将该元素带入到传统的KMV模型中得到了Knight不确定性下的市政债券风险测度模型，运用改善后的模型度量北京市债券风险。通过实证分析发现：在引入Knight不确定性因素之后，违约率不再是一个固定值，而是一个区间的形式。同时，该区间随着市场情绪波动的增大违约区间也呈现不断扩大的趋势。

李腊生、耿晓媛、郑杰（2013）认为：我国的地方政府债务与一般的西方发达国家的地方政府债务有着显著的区别。虽然在形式上地方政府具有经济上的独立性，但是当地方政府一旦发生债务违约等经济困难时，中央出于“父爱主义”，将对地方政府予以保护。因此，在使用KMV模型时，不能将地方政府视为一个孤立的个体，需要将中央的保护考虑进去。所以，基于这方面的考虑，他们认为应当将地方政府债务的可转移性因素加入KMV模型当中。实证研究表明：近些年间地方政府债务虽然规模急剧增长，但是显然不足以危害整体债务的安全。

徐占东、王雪标（2014）将财政收入分解为税收收入、土地出让收入以及其他收入，利用改进后的KMV模型对省级债务违约风险进行评价。研究表明：税收收入和其他收入两部分对地方政府债务违约风险的影响远大于土地出让收入；同时，不同地区的地方政府违约率有着显著的区别，地方政府的违约率自东部发达地区的偏低至西部逐渐上升。

KMV模型在地方政府债务风险的测算上被广泛使用，同时现有学者也对KMV模型做了各式各样的扩展，以使得KMV模型可以更符合实际情形，从而更正确地求解出地方政府的债务风险。本文尝试使用蒙特卡洛方法对KMV模型进行拓展，使KMV模型可以更加正确地描述地方政府债务的行为，从而更加准确的给予地方政府债务风险进行评估。

三、相关公式推导与蒙特卡洛方法介绍

（一）KMV模型推导。假设地方政府的财政收入服从下列随机过程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt为t时刻地方政府可用于对债务进行担保的财政收入，Zt是一个随机变量，服从标准正态分布，f（x）为某一特定函数。

为了简化分析，假定地方政府债务到期时，地方政府均有能力支付利息支出，因此我们只需要考虑地方政府是否能在到期日偿还债务本金来判断地方政府是否存在违约行为。假定地方政府债务的到期日为T，当地方政府债务到期时，地方政府可用于为地方政府债务担保的财政收入为Rt，应当偿还的债务本金为Dt。显然，若Rt大于Dt，则政府会偿还债务；而若Rt小于Dt，那么地方政府会出现违约。Rt等于Dt为政府的违约点。

通?^该方法，我们可以通过连续生成n个独立不相关的变量来对具有相关系数的地方政府的财政收入与债务进行模拟估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模拟的方法求解地方政府债务违约几率的问题，实际上是求解地方政府财政收入的过程。根据KMV模型的推导可知，可以通过生成大量正态分布的数值，将其带入后求解对应值，观察结果并与债务的规模进行比较，最终使用违约的次数除以总实验次数，即可以得到地方政府的债务违约率。代码如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

将对应的地方政府的财政收入波动率与增长率以及初始时间的财政收入和应偿还债务带入即可对某一地方政府的债务风险进行计算。而求解多个地区的联合整体地方政府债务风险时，需要考虑各地区之间的相关性，因此需要生成多组具有相关性的随机序列。因此，需要计算各个地方政府财政收入的相关系数，得到相关系数矩阵，进行Cholesky分解，对N维不相关的正态分布数值做映射处理，生成具有相关性的随机序列，求解对应的财政收入数据，再根据联合整体地方政府债务风险的定义：判断的条件为所有地方政府的担保财政收入之和大于所有地方政府的应偿还债务之和。因为该代码的长度较长，因此使用流程图表示该段代码如图1所示。（图1）

四、实证结果分析

（一）独立的测算各个地方政府的债务风险。根据上述模型理论，对各个地方政府的债务风险进行评估计算，得到结果如表1所示。由表1可知，我国的大部分地区地方政府债务在各个担保比例下风险均在合理的范围。但是与此同时，局部地区债务风险十分突出：其中重庆市在40%、50%、60%的担保比例下，均有较高的违约风险超过了0.4%的合理范围，可以认为该地区债务风险极其严重，数量占比为4.2%；四川省、贵州省、北京市、湖北省在40%、50%的担保比例下存在着一定的违约风险，在60%的担保比例下，则处于安全范围中，可以认为这些地区的债务风险比较严重，数量占比为12.5%。（表1）

地方政府债务与风险管理探析 篇6

【关键词】地方政府 债务 风险管理

地方政府债务风险是指地方政府拥有的公共资源不足以偿还其承担的债务义务时，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。地方政府沉重的债务负担会造成地方财政收支矛盾激化，巨额的财政赤字会导致地方政府债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出反过来又使赤字规模进一步扩大，两者相互催化，等规模积累到一定程度，会严重影响到地方财政及经济的良性发展。

一、地方政府债务风险特点

（一）地方政府债务增长过快，规模失控

2011年，审计署对全国地方政府性债务进行了“普查”，结果显示，到2010年末，我国各省市县地方政府债务余额已经达到10.7万亿元的规模，继2011年全国地方政府性债务“普查”后，从2011年开始，审计署同时面向30多个地方政府的债务情况进行统计，数据表明，从2011年到2013年这些地方的政府债务相比之前有了12.94%的增幅，有好多个省和省会城市增幅在20%，有的甚至超过100%，其债务余额最高的城市已经赶超当地财政收入的2倍，可以看出，债务量在不断变大，风险也会随之越来越大，必须引起相关部门的重视，尽快通过相应的措施进行调控。

（二）多头举债，管理混乱

由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种贷款以及为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不仅政府借债，下属部门、事业单位也各自举债，有的是通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还存在向个人或单位集资的现象，造成地方政府的举债主体多元化，其中多数行为缺乏明确的法律依据，甚至是不合法的。

（三）债务隐蔽性强，透明度低

因地方政府的举债行为是非法或违规的，所以对于这些举债行为一般不会明目张胆，会通过变相的方式进行，就不易察觉，隐藏的很好，债权人因没有辨别和提供相关信息的措施，而地方政府债务统计工作也有很多的困难障碍。即使地方政府存在债务，但在财政风险问题上不会如实的反映出来的，通常地方人民是不会知道的，处理起来都是比较隐蔽的。

（四）责任不清，信用不佳

通常，大部分地方政府只对地方政府的直接债务进行偿还，而对于由政府担保或类似担保的，如通过融资平台的担保债务，对于这部分的债务，因没有相关的法律条文，那么如何判定债务的责任主体和相关偿还事项都是无法说明的。由于缺乏对举债单位和有关责任人有效的制约措施，导致债务的借、用、管、还等各环节相互脱节，举债单位因有财政担保或兜底而使其产生转嫁债务的愿望和可能。

二、防范和化解地方债务风险的一些对策

（一）推进经济体制改革，完善财税体制

地方政府要尽快退出竞争性领域。从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的财权与事权划分。如果在债务风险上由国家中央政府承担的，那么必须要明确由中央政府来承担，不得改变由地方政府来承担，避免出现中央出政策却由地方政府来出资金的情况，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重，从而降低债务风险。

（二）摸清债务总量，落实偿还主体

地方政府债务管理的当务之急是全面摸清债务规模底数，并在地方财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小，同时落实还债主体。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化。

（三）建立完善的债务管理体系

首先确定政府债务归口管理部门，切实改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。建议由财政部门对政府债务进行统一管理，负责制定地方政府债务中长期规划和年度计划，控制地方政府债务的总体规模，调整和优化政府债务结构与债务种类，统一筹集和调度债务偿还资金，监督债务资金使用，以降低债务风险和融资成本；其次是统一地方政府债务的决策权。在目前地方人大普遍未对政府债务实行实质性审查监督的情况下，直接显性债务的举债决策权应控制在政府手中。建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制，对政府举债项目进行评审论证，避免盲目性和随意性，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任。

（四）完善相关法律法规，加强债务法治化管理

随着经济社会的不断发展，地方政府举借债务不可避免。以法律规范地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效措施。当前，与政府债务有关的主要涉及《预算法》和《担保法》两部法律。我国应尽快修订《预算法》，赋予地方政府法定发债权，同时规定将地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度；应尽快修订《担保法》，规范地方政府隐性债务管理，强化担保的法律责任。

参考文献

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地方债务风险管理研究 篇7

一、地方政府债务风险的界定和原因

(一)国外研究

(1)举借债务无贡献论。古典学派的债务风险理论,其中具有代表性的学者是亚当·斯密和大卫·李嘉图,亚当·斯密(1776)提出政府债务非生产性理论,大卫·李嘉图(1817)发表等价理论,他们不赞成政府举借债务,认为政府借债对不会促进经济发展且有风险。(2)债务合理性论。20世纪30年代的经济大衰退之后,凯恩斯(1936)、汉森(1941)、克莱因(1950)等人通过研究基本达成了政府债务是有益于经济增长这样一个共识。David N.Hyman(1970)认为地方政府为了进行公共基础设施建设,地方政府可以长期负债,享受效应的居民及其后代应当分期偿还债务;Christine P.W.Wong和Deepak Bhattasli(1972)分析了在中央政府不能够给予足够的财力支持情况下,为了满足公共服务与公共基础设施融资需求,地方政府举债融资是合理、有效率;Oates(1972)认为地方政府长期投资与长期负债可以将居民代际间的享受与支出进行综合;而Ebel和Yilmaz(2002)则分析提出地方政府融资负债对公共投资项目运行及地方经济发展有积极促进作用,能增加当地居民就业机会,进而提高其收入水平。

(二)国内研究

近年来国内有关地方政府债务风险的界定、原因的研究进行了大量研究。温铁军(2001)、冯兴元(2003)等学者认为基层地方政府巨额债务的一个重要原因是农村金融市场缺失;林国庆(2001)认为地方政府债务风险具有以下特征:转轨性、传导性、连锁性;杨艺清(2004)提出一个观点是地方政府对经济高度介入,导致地方政府债务形成;马海涛(2010)分析地方政府融资平台是投资者、决策者、经营者三合一,责任不明确,必然导致债务风险;魏国雄(2009)认为要规范地方政府的融资行为,科学制定融资额度、融资期限,进一步完善监督机制;于海峰(2010)分析认为需要进一步完善分税制,区分中央与地方事权,要不断健全地方债务管理的规章制度与法律规范。樊丽明、黄春蕾(2006)、龚强、王俊、贾珅(2011)、敬志红、杨胜刚(2011)、胡援成、张文君(2012)、张玉佩、薛立强(2013)等学者认为地方政府债务风险引起原因是预算支出扩张、宽松的货币政策、国际金融危机后实施的“金融救市”政策、经济增长预期、分税制度不完善、地方官员激励扭曲、地方融资平台不规范、公共需求的扩张,公共产品的供应渠道不畅等。

二、地方政府债务风险预警研究

(一)地方政府风险预警指标体系构建的研究

顾海兵、徐刚(1993)从财政风险产生和发展机理角度然后运用统计方法,运用历史数据来确定警兆指标。何达之(2007)运用风险矩阵原理将预警指标分为四类:直接显性风险、或有显性风险、直接隐性风险、或有隐性风险。胡晓敏(2006)从如下角度提出预警指标体系为:社保基金支付缺口、国债转贷资金、下级财政负债、粮食企业亏损、公益性国企事业单位亏损、供销社不良资产等。张国生(2006)分析地方政府债务风险应从公共资源、公共支出责任和义务等方面入手。马恩涛(2007)认为地方政府债务风险预警指标可从则政体制风险、宏观经济风险、财政收支风险、则政债务风险、财政赤字风险等构建。裴育、欧阳华生(2006)从短期偿债能力、长期偿债能力等构建指标体系,短期偿债能力包括财政支出补偿系数、刚性支出收入比、财政政收入偿债率等,长期偿债能力包括赤字率、债务依存度、体制优惠收入比率、负债资产比、债务负担率。

(二)地方政府债务风险预警方法选择研究

刘迎秋(2001)揭示了政府的赤字率、债务率、警戒线,在债务赤字模型基础上分析动态均衡赤字率和债务率;胡晓敏(2006)运用聚类分析方法对样本进行分类,分别利用判别函数和Logistic建立了预警模型;刘艳玲(2003)分析项目风险变动趋势,运用风险概率方法,建立项目风险预警系统;冉光和(2006)从静态和动态两个角度采用模糊分析法确定了债务风险的区间,分析地方债务生成机理;谢虹(2007)采用模糊综合评价法进行测算地方政府债务风险;安国俊(2010)研究融资平台风险如何波及财政风险,演化金融风险;胡光辉(2008)、郭平(2010)选择了财务因素、债务因素、政策因素、财政系统内部因素、财政系统外部因素等角度建立指标体系,运用AHP法或者模糊分析法进行分析研究;赵红、杜爽(2011)研究认为需要进一步深化财税体制改革,提高地方政府融资平台制度建设与透明度,尽快建立并完善地方债券制度。

三、地方政府债务风险管理技术与模型建立研究

(一)国外研究

20世纪80年代国外大量开始对政府负债风险进行研究,如Hana Polackova Brixi、Majun、Claessenseta、Julien Reyoaud等学者。Brixi(1998)建立财政风险矩阵,分四大类系统分析,探讨地方政府债务冲击政府财政的连续性与稳定性,引起财政风险。Schick(2000)运用政府预算原理,研究财政风险与地方政府债务之间关系;Majun(2002)构建风险预警指标,建立预警模型与体系,监控地方政府负债务风险状况;Burger(2006)、Claessensetal(2007)发现一个国家通货的越稳定,国内债券市场越发达,拥有广泛的投资者来源;Reyoaud(2010)运用33个新兴市场国家作为样本,实证探讨经济规模、国内投资者的宽度、通货膨胀、财政健康等四大因素极大影响国内公共债务风险。

(二)国内研究

王晓光、高淑东(2006)构建地方政府债务风险预警的模糊评价指标体系和评价方法;何志浩(2009)探讨了隐性债务的风险管理技术;章志平(2011)利用灰色系统理论评估地方政府性债务风险;伏润民、缪小林(2012)采用HP滤波方法对地方政府性债务风险的趋势和波动进行分解;杨艺、薛惠丹(2013)对我国地方政府债务的风险敞口、形成机理等问题进行探讨;杨飞虎(2013)、戚新(2013)采用模糊综合判断法和层次分析法构建债务预警模型,对地方政府性债务风险进行整体量化;金荣学(2013)研究了地方政府债务支出的实际效益,构建了绩效评价体系。

四、地方政府债务风险管理制度研究

樊丽明、黄春蕾(2006)研究认为应在财政部和省市县财政部门设立债务管理机构;姜文彬、尚长风(2006)研究了建立代理人的筛选机制与委托人的权力分配机制;李燕(2009)分析地方政府性债务期待规范化、透明化管理;郭玉清(2009)设计了化解地方政府债务的动态演进路径:调节总量→控制增量→削减存量债务;张玉佩、薛立强(2013)强调整合性的地方政府债务监管机制;赵红、杜爽(2011)强调加强融资平台债务的制度建设,尽快建立并完善地方债券制度;洪源(2012)研究了债务的可持续问题。王亚芬(2012)认为推进财税体制改革等解决债务问题;杨雅琴(2013)构建以制度约束为主、辅之以行政控制的债务管理模式;张英杰、张良贵(2013)认为应防止地方政府债务局部风险的集聚、扩散以及切断传导途径。

五、述评及展望

通过相关文献的回顾,以往研究主要集中在地方政府债务风险预警和管理上,国外学者进行了大量的理论与实践研究,将它们应用到中国地方政府债务管理上,有助于我国债务风险防范借鉴。总结国内外研究成果及地方政府债务风险演变规律,将来进一步研究有如下趋势:

(一)加强地方政府债务适度规模研究

根据审计署报告,地方政府债务存量已经非常巨大,地方政府债务适度规模到底多大为好,应当进一步研究。杜洪林(2010)根据从债务有拉动国民经济,分析债务、国民收入、财政支出三者之间的内在逻辑关系,建立数学模型,分析地方政府最佳债务规模、新一期债务适量规模等,指导地方政府控制债务风险,更好地服务于我国地方政府公债实践;彭玉华(2011)从经济发展水平、地方财政收入、地方财政支出和贷款利息等四个方面选取指标与地方政府债务建立回归模型进行实证分析,从而确定适度的举债规模,然后逐步进行预测。

(二)加强地方政府存量债务转移机制研究

要有定量化管理,要研究信用衍生工具对地方政府债务风险的转移途径,要多联系我国特色情况实际情况,要体现出隐性地方政府债务的风险,探讨地方政府财政功能的破产机制,研究破产机制的利弊与后果。

(三)风险管理技术的研究要考虑动态性变化

现行的风险管理研究大都是是基于历史资料的静态风险管理,大多呈线性相关的假设之上,要建立在动态变化的基础之上,从纵向上要加强研究债务的可持续性,从横向上要加强探讨多个地方政府债务风险的横向关联与影响,风险管理技术才能更加具有控制意义。

参考文献

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[5]缪小林、伏润民:《地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考》,《经济学家》2013年第8期。

[6]潘志斌:《政绩竞赛、经济转型与地方政府债务增长》,《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。

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我国地方政府债务风险及对策研究 篇8

地方政府债务是指地方政府和所属机构为公益性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。包括直接借入、拖欠形成的直接债务和提供担保、回购等信用支持而形成的担保债务。地方政府债务风险, 则是指由于地方政府当前债务的积累, 导致地方政府的偿债能力存在不确定性, 即是否能够使用未来的财政收入偿清将来承受的责任和义务。同时这种不确定性也会对当地的经济发展及社会的稳定存在不确定性影响。地方政府通过举债融资, 在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力, 改善民生方面发挥了积极作用, 但是地方政府债务的不断增加, 使得我国债务总体规模变得相当庞大, 一些地方政府的负债率和债务率已经超过了国际警戒线。地方政府的长期负债运行, 引发了不少的社会问题, 严重制约了我国经济的健康发展, 危害到了社会的和谐稳定。2015年3月5日, 国务院总理李克强在《政府工作报告》中强调了防范地方政府债务风险的重要性, 即扎实推动重点改革, 制定并实施深化财税体制改革总体方案, 使预算管理制度和税制改革取得重要进展, 专项转移支付项目比上年减少1/3以上, 一般性转移支付比重增加, 地方政府性债务管理得到加强。因此, 研究地方政府债务风险具有重要意义。

1 地方政府债务风险研究的必要性

1) 有助于能够丰富我国的政府债务理论体系。我国传统的理论研究仅限于国债研究, 随着地方性债务风险形势的快速发展, 它将对中国经济产生严重的威胁, 地方债务风险已经成为一个重要关注领域, 在研究和形成对策的过程中它将进一步完善我国的债务理论体系。

2) 有助于优化政府债务规模和结构。2014年, 有26个省份的政府工作报告涉及到政府债务问题, 其中8份报告提出要“化解”地方债务风险, 13份报告表示要对“风险”进行严格防控。国务院总理李克强也在《政府工作报告》中提出“我们要从政府自身改起, 把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一工作件大事。”这也间接指出我国地方债务风险对经济产生的巨大影响。因此, 本文介绍我国地方政府债务风险的成因, 就防范及化解我国地方政府债务风险提出一些可行性建议, 对促进我国地方经济的可持续发展有着重要的现实意义。

2 地方政府债务风险现状分析

地方政府债务是经过多年累积形成的, 主要经历了改革开放初期的孕育期;1994年分税制改革的初创期;1997年亚洲金融危机以后的成长期;以及自2008年全球金融危机以来的爆发期。政绩观、财政主体多元化和地方财政制度不健全是其产生的体制性因素。2013年, 国家推行实施“营改增”政策, 使得地方财政收入总量大幅度下降, 进而加剧了地方的举债风险。

1) 地方政府债务规模巨大。2013年8月至9月, 我国审计署组织了全国审计机关5.44万名审计人员, 按照“见人、见账、见物, 逐笔、逐项审核”的原则, 对全国各级政府的政府债务情况进行了全面审计。结果显示, 截至2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元, 负有担保责任的债务26655.77亿元, 可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。虽然总体上看, 地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内, 风险总体可控, 但也存在较大的风险隐患, 特别是不少地方政府债务率超过100%, 债务余额超出了当地综合财力, 甚至出现债务逾期等问题, 急需予以规范和逐步化解。

2) 债务构成和形式复杂。从债务人的形成来看, 我国地方政府债务既包括地方政府直接借款形成的债务, 也包括地方政府承担的各种转贷债务。从地方债务资金管理部门来看, 地方政府性债务的偿债人是地方政府, 而债务资金的使用却是相关的职能部门或融资机构。

3) 地方政府还贷来源单一。地方政府主要通过土地出让金及行政事业性收费来作为还贷来源。地方政府预算支出已经固定, 没有多余的预算专项资金用来还贷, 为按期还本付息, 通过出让土地, 获取资金来源。而出让土地时, 地方政府期望推高土地价格, 造成低价和房价的上涨, 从而影响了经济的正常运行。

4) 地方政府债务资金监管不力。地方政府债务资金主要用于基础设施建设及相关项目配套设施。资金安排上, 是地方政府直接安排的, 由相关职能部门使用, 但是部分建设项目的法人不明确, 并且没有建立相关管理监督机制。这导致了债务资金监督管理不力, 降低了举债效益, 逾期率又较高, 从而出现了债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。

3 地方政府债务风险的成因

地方政府债务是地方财力不能满足地方政府的支出需求而产生的结果。地方政府通过举借债务满足资金需求, 但地方政府债务规模的不断增加, 债务风险也显得十分突出, 将影响地方财政的健康运行, 甚至波及中央财政, 同时也不利于经济的发展。所以要防范和控制地方政府债务风险, 需要探究其产生的原因, 才能采取相应而有效的措施。

1) 我国分税制改革不彻底。1994年, 我国开始实行分税制的财政管理体制, 大部分财政收入集中于中央政府, 而地方政府获得小部分收入。然而地方政府却担负着经济和社会发展的大部分责任, 资金支出较大。由于中央和地方财政之间的财权和事权不对等, 导致地方政府不得不通过举借债务, 来弥补自己的财政缺口。随着地方财政收支缺口的不断扩大, 财政负担日益增加, 债务风险也不断加剧。

2) 地方政府主体性质不清。随着我国行政管理体制改革的逐步推进, 中央政府和地方政府逐步划分其责任范畴, 地方政府逐渐成为拥有独立发展目标的行政和经济主体。而地方政府官员, 作为公共部门的代理人, 在其行为选择上, 经常不是按照集体利益行事, 反而将个人或所属组织的利益凌驾于公共利益之上, 导致地方政府不考虑国家集体利益而相互攀比举债。一方面地方政府烂尾楼工程层出不穷, 导致政府债务急剧加剧;另一方面, 由于地方政府官员任期的限制, 地方政府举债决策与债务偿还的责任主体可能不一致, 从而债务责任与权利相互脱节, 地方政府官员可能产生道德风险和投机行为, 导致地方政府举债管理的弱化。

3) 地方政府债务管理制度相对落后。至2013年6月, 在36个省级、391个市级和2778个县级政府中, 有13个省级、93个市级和1042个县级未出台综合性的政府债务管理制度。可见, 我国地方政府债务管理制度相对落后, 地方政府又没有明晰的财务报表, 其财政收支、融资、担保等不透明。由于这种情况, 地方政府举债往往缺乏科学的论证, 而不切实际的投资与建设周期长、资金回收量少的项目, 则导致地方财政收入入不敷出, 不得不通过举借新债来偿还旧债。

4) 对地方政府债务监督不到位。目前, 我国缺乏对地方政府债务统一而有效的管理办法。不管是对举借债务的管理, 还是对债务资金的使用, 以及对偿债责任的落实, 都缺乏有效的管理监督机制。一方面, 地方人大对地方政府债务风险的监管不到位。由于我国地方人大代表呈现官员化, 使得一些具有官员身份的人大代表在作为“裁判员”的同时, 又是“运动员”, 这很可能造成地方人大对地方政府举借债务的行为监管乏力, 纵容其过度举借债务的行为。而另一方面, 金融监管也比较松懈, 造成地方政府将融资渠道扩展到了信托、融资租赁、保险等新领域, 如果这一趋势日益加重, 将不仅造成地方政府债务风险得不到化解, 反而有增加地方政府融资成本的威胁。

5) 地方政府市场职责界定不清。在我国, 对于地方政府而言, 现代市场经济体制是法制经济, 这就对政府管理服务的能力要求更高。但是受计划经济体制下经济管理惯性思维的影响, 地方政府很可能将有限的财政资金投入可能带来较高收益的竞争性项目。而随着公民民主意识的提高, 地方政府越位的行为则日益显现出来。因此, 在政府市场职责还没有完全界定清楚的情况下, 地方政府现有的政府支出范围无法减少, 而新的政府支出项目又在扩大, 这样造成政府不得不采取举债的措施来解决政府资金短缺的难题。

4 防范地方政府债务风险的应对策略

1) 完善现行的分税制度。分税制确实能够调动地方政府的主动性和积极性, 分担中央政府财力问题, 但也存在着地方政府事权与财权不对等的问题。所以中央政府和地方政府在财政收入上应当合理的分权, 重新划分中央政府和地方政府的财政收入比例, 实现事权与财权相匹配。使地方政府能够获得更多的财政收入来更加有效地承担它所相应承担的社会责任。

2) 适度举债, 及时还债。一方面, 适度科学的举债, 不仅有利于本地区经济发展, 而且不会给地方政府带来过大的支出压力。严格控制地方债务的规模, 适度举债, 才能防范地方债务的持续增长及控制债务风险。地方政府在举借债务时, 应充分考虑举债的必要性以及本地区的财政承受能力和经济发展水平, 防止出现无用途、无计划的债务, 并在综合分析、科学计算的基础上制定地方政府债务规划, 从而减轻债务风险。另一方面, 地方政府及时偿还债务, 不仅有利于提高政府的信用, 形成良性的债务循环, 而且有利于地方经济的可持续发展。及时偿还债务时, 应明确债务偿还主体的相对应, 防止推卸责任情况的发生。

3) 健全地方政府债务管理机制。在我国, 尽管地方财政部门在制度上明确规定地方政府的债务由地方财政部门全面管理, 但是在实际工作中, 各级地方政府相关部门自行其是, 仍然缺乏一个统一的债务管理部门。因此, 应将债务举借、资金用途、资金使用、债务偿还等责任全部统一到财政部门。在地方政府的指导下, 财政部门根据地区发展规划, 研究确定政府债务发展战略, 进行统一部署, 不再盲目地进行举债, 以便有效地防范地方政府债务风险, 控制地方政府债务规模。

4) 健全债务风险监控机制。一方面, 地方政府要把债务信息透明化, 即建立地方政府债务的信息公开披露制度, 让公众知晓, 从而提高地方政府的责任感, 有效避免地方政府的过度举债行为;另一方面, 强化风险监督管理, 即加大地方人大和金融机构的监管力度, 保障举债资金的合理使用, 提高地方政府债务资金利用效率, 避免资金的浪费。

5) 分清政府与市场的界线。通过合理界定政府和市场的边界, 逐步减少因渐进性改革造成维持社会经济稳定而付出的成本, 在政府宏观调控下充分发挥市场有效配置资源的基础性作用。在此基础上, 区别需求与供给、长期与短期的作用, 努力实现政府与市场之间的协调共存, 建立政府与市场的良性互动, 提高政府职能法制化和市场化进程, 两者在不同领域相辅相成, 最终实现社会经济的可持续化发展。

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地方债务风险管理研究 篇9

因此, 为了能够及时发现和化解地方债务风险, 使举债规模和地方经济发展相适应, 发挥好债务对经济发展的推动作用, 有必要研究地方政府性债务风险问题, 建立符合经济发展特征的地方政府性债务风险识别及控制机制。

一、债务风险的来源

1. 直接显性债务风险。

直接显性负债, 通常是指财政预算列出的负债。大多数国家一般确认、量化和披露这些风险, 其主要来源包括:中央银行的国债转贷资金;政府统借统还外债;中央专项借款;拖欠上级财政周转金;拖欠行政事业单位人员工资和离退休费;拖欠工程费等。 (2)

2. 直接隐性债务风险。

直接隐性负债, 一般是指因长期性的可预测的公共支出政策导致的结果, 通常指非法定或合同性的义务, 通常不在政府资产负债中体现出来, 其主要来源包括:扩大义务教育及发展成人教育的支出;未来社会保障计划;公共投资项目及改善基础设施建设的未来日常维护成本等。 (3)

3. 或有显性债务风险。

或有显性负债, 是政府法定的义务, 通常是指当某一特定事件发生后, 政府应该承担的债务, (4) 其主要来源包括:地方政府担保的主权外债;地方政府担保的国内贷款;社会保障资金收支缺口;对公共部门欠账和坏账的清偿;改善环境及处理自然灾害等。

4. 或有隐性债务风险。

或有隐性负债, 是指在特定事件发生后, 政府出于公众压力, 在采取干预会减少损失的情况下所承担的义务。因为引发风险的事件往往具有不确定性, 因而风险的确认和估计会非常困难, 地方财政面临的最大风险往往是或有隐性负债带来的风险。 (5) 主要来源于:下级财政收支缺口或债务;地方金融机构的不良资产及债务;国有企业的亏损、欠债、收支缺口的救助;对非公共部门债务的清偿或者财务紧急援助;突发性事件的处理等。

二、地方政府债务风险识别

适度的地方政府性负债可以突破原有财政体制内财力的束缚, 快捷有效地筹措资金, 各地的债务资金用途广泛, 已经涉及到工业、农业、交通、水利及环保等行业领域和设施建设, 取得了显著社会效益和经济效益。但是有些地方政府在债务控制上缺乏有效手段, 债务资金管理薄弱, 管理职责不到位。甚至对债务控制缺乏足够认识, 债务规模呈逐步扩大趋势, 政府性负债超额运行。这种超额运行会使地方财政陷入赤字危机, 产生恶性循环, 制约地方财政的健康有序发展。

在这里就有一个非常敏感的指标———“限”, 确认一个地方政府的负债是否适度, 关键在于如何确定政府性负债的数量指标, 通常用来衡量地方政府性负债的指标有:债务负担率、负债率、偿债率等, 其中:

债务负担率=当年债务余额

负债率=一定时点的负债额÷财政总收入

偿债率=当年还本付息支出额÷财政总收入

偿债率=当年还本付息支出额÷当年财政总收入

国内经济学家一般认为债务负担率应低于20%, 负债率应低于60%, 偿债率应低于10%。但上述指标是衡量地方政府性负债的一般指标, 在实际把握时还应考虑各地方政府可利用的资源状况、经济持续发展能力、城市化进程等因素, 也就是说这个“限”是一个综合指标体系, 正因为如此, 有些地方领导对此没有加以足够的重视, 对有关理论和指标知之甚少、理解不透、执行不力;有些地方政府特别是基层政府滥发乱用、铺张浪费、非生产性支出巨大、消费性负债严重, 某镇某一个时期的工资总额为130万元, 但同时期的奖金支出却高达398万元;有些地方领导急于“出政绩、创业绩”, 盲目投资上项目, 财政支出超前, 造成建设性赤字严重, 超出了地方经济发展水平的财政承受能力, 结果赤字累累, 债台高筑。

因此, 我们在认识到适度的地方政府性负债所具有的积极作用的同时, 还应充分认识到事物本身所具有的两面性。如何加强对地方政府负债的监督管理, 防范和规避地方财政风险, 将是当前地方政府经济工作中的一个重要课题。

根据某省年鉴资料, 可整理得出2001年-2006年某地方政府性债务风险评价 (6) 的基础数据, 如表1所示。

利用可拓学原理, 经计算可知2001年至2006年度某地方政府性债务风险均已迈过安全域进入了风险预警域。其中, 2001年的风险值最大, 达到了风险预警域的中间区域, 其他各年均刚刚迈进风险预警域, 但比较靠近安全域, 距离危机爆发域尚远, 如图所示。

三、结论及建议

1. 通过体制改革与制度创新, 构筑降低或有债务转化。

切实转变政府职能。要按照市场发展程度界定政府活动范围, 消除地方政府盲目搞建设的体制性内在冲动与外在压力;建立完善的政府债务管理风险约束机制。对使用政府性贷款或担保的项目, 要逐步建立从立项到还款全过程的管理和监督机制, 提高政府负债资金的配置效率; (7) 健全地方金融体系, 强化监管力度。地方金融机构及体系的健全与完善, 要合理界定地方政府与地方金融机构相对独立的主体地位, 以形成地方金融活动的自律机制和风险自担的约束机制。健全地方金融机构的监管体系, 强化监控力度, 严格惩处违法违规行为。

2. 建立地方财政投融资体系及相应的法律框架。

在地方经济建设资金紧张、财政普遍困难的情况下, 控制地方进行无序融资, 可以缓解地方建设资金不足, 更有利于对地方债务的监管。开展地方财政投融资活动, 以地方财政作为信用活动的主体, 吸收包括地方政府举债收入、地方保障制度的闲置资金、出售国有企业的资金和房改基金等作为资金来源。完善地方财政投融资体系, 需要建立相应的法规体系和健全的外部环境。完善地方财政投融资体系:资金的来源要以资金市场化为依托, 扩大非财政资金来源, 提高非财政资金的比重;资金运用要坚持政策性与有偿性相结合;建立统一的财政投融资管理体系, 严格内部管理制度。

3. 完善分税制财政体制, 规范地方政府间财政关系。

要进一步改革和完善分税制财政管理体制, 理顺地方政府间的财政关系, 并向彻底的分税制过渡。明确地方政府间的事权和财权划分, 防止地方财政风险积聚和转移为中央财政风险。在规范地方政府间事权与财权、理顺分税制财政体制的基础上, 尽快建立完善的地方税体系。确立地方的主体税种, 并将部分地方小税种的开征权、税率调整权交给地方, 这不仅有利于进一步调动地方政府当家理财的积极性, 也有利于增强地方依靠自身相对独立的财力来防范和化解财政风险的能力。 (8)

4. 规范政府债务资金的使用, 提高资金的使用效率。

地方政府债务应注意债务结构的均衡, 使政府融资能够合理有效的配置资源, 政府债务资金一般只用于政府基础建设性项目和公益性项目支出, 不得用于经常性支出和市场竞争性项目建设。财政部门要积极主动地参与项目的考察选定、效益评估等工作, 实事求是地提出意见和建议, 发挥债务管理部门的重要作用。政府借款项目确定前, 财政部门要组织力量对偿债能力、汇率风险等进行全面的预测和论证, 尽量避免因举债不慎而带来的债务风险。在项目实施过程中, 财政部门要经常对项目资金使用、管理和项目质量进行监管, 发现问题及时处理。对严重违反资金使用规定, 可能造成资金损失浪费的项目, 要停拨项目资金, 责成项目单位进行整改, 以保证借款资金的有效性。

5. 建立偿债专项基金并细化基金的提取标准。

建议地方政府设立财政偿债准备金, 保证债务偿还的资金需要。财政预算内拨款、提前收回的政府债权资金、市财政以前年度遗留的财政有偿使用资金、预算外结余资金等可以作为财政偿债准备金的来源。对有经济效益和偿还能力的项目, 财政部门应对其经营效益情况进行监控, 督促项目单位制定并落实偿债计划, 按月将偿债资金汇入财政偿债准备金。对向中央借款归还企业债券、农村合作基金会等部分呆滞资金, 即政府或有债务已经转化为财政的直接债务部分, 在还款期内要在本级预算中有所安排, 必要时单独编制财政债务预算。

摘要：随着我国社会主义市场经济体制的推行, 各级政府为适应市场经济发展的需求, 已经逐步转变职能, 从产品经济时期的管理型政府转化为市场经济时期的公共服务型政府。在这一过程中, 随着积极财政政策的推行, 各地政府为了加大各项基础设施建设的力度、推动区域经济结构的调整、加快城市化进程等都陆续形成了一定的政府负债, 文章探讨地方政府负债的形成原因, 提出风险防范对策。

关键词：政府性债务,债务风险,或有债务

注释

1王朝才.地方财政风险管理与控制研究[M].北京:经济科学出版社, 2003

2王继维等.政府债务存在的问题及对策.财政研究, 2002 (7) :41～43

3王晓光.地方政府债务的风险评价与控制.决策参考, 2005 (9) :35～37

4郭琳.地方财政债务风险的根源.财会研究, 2001 (5) :4～60

5姚绍学, 宋立根, 黄朝文.地方财政风险问题研究.2001 (12) :70～74

6裴育.地方债务风险预警程序与指标体系的构建. 当代财经, 2006 (3) :36～39

7安秀梅.地方政府或有负债的形成原因与治理对策.当代财经, 2002 (5) :34～39

地方债务风险管理研究 篇10

关键词：地方政府债务,债务风险,隐性债务,财政体制

一、我国地方政府债务规模现状

在2008年全球金融危机的大背景下, 中国政府为了能够“保稳定, 保增长”, 通过发行大量政府债券来拉动经济增长, 通过增强地方投资能力来实现地方财政与中央投资项目的同步, 达到扩大内需, 刺激消费, 客观上带来了经济的稳定增长。

根据我国审计署公布的2013年36个地区 (包括3个直辖市及其下属的3个市辖区和15个省及其下属的15个省会城市) 的2011年和2012年政府性债务的审计, 经审计的总省市区债务总额共计38457.81亿元, 与2010年相比同比增长12.94%。其中的9个省会城市承担的偿还债务责任率超过100%, 最高的债务率高达188.95%, 如果再将政府负有担保责任的债务算进其中则债务率将达到219.57%。按照相应比例估算, 全国地方债务总额为12.1万亿, 经过审计的地区2010年债务额是全国地方债务总额的31.79%。但是, 地方债务规模显然是被错误地低估了, 由于大多数被审计的地区为发达省份, 所以其所在地区没有出现严重的债务问题。通过现阶段的研究分析表明, 现今我国各级地方政府所承担的直接债务规模大约占国内生产总值 (GDP) 的10%-15%, 若再将难以估算和计算的隐性地方债务和或有地方债务则其负债规模将会进一步扩大。例如, 世界银行的研究估计, 中国的地方政府或有负债占国民生产总值50%以上比例, 相对于约45%的中国经济界的估计, 尽管债务数据有一定差距, 但债务的巨大规模已经成为不可否认的事实。

二、我国地方政府债务存在的风险隐患

(一) 地方债务存在偿还风险

1. 举债规模占比过大

截至2010年底, 一些地方政府担负较重的偿还责任债务, 其中有78个市级和100个县级政府的偿还责任债务高达100%;又由于部分政府的资金流动性和偿债能力较差, 使其只能通过举新债来偿还旧债, 到2010年底, 有近22个市级和20个县级政府举新还旧规模找过20%

2. 绝大多数地方政府依靠土地出让收入来弥补债务缺口

到2010年底, 依靠土地出让收入来填补债务空缺的有12个省级、307个市级和1130个县级政府, 其中收入用来偿还债务的金额高达254763.51亿元。虽然这种方法短期上来看似有效, 但是按照这种方法操作使得地方政府担负了过多的风险。如果此种方法正面临房地产市场宏观调控和银行信贷紧缩的影响, 会使得房地产泡沫破裂房价大幅缩水, 结果使得债务风险集中爆发。

(二) 地方政府债务存在结构性风险

1. 地方政府短期债务与长期投资的结构性错配

某些地方政府融资平台所持有的贷款主要采用了“新贷补旧, 短贷长用”融资模式。截至2010年底, 地方政府的债务资金主要投向了基础设施建设, 如交通运输、高速公路、市政建设等项目, 并且这些基础设施建设项目的支出占政府总支出资金的86.54%。而这些基础设施建设项目都存在投资回收周期长、收益回收分散的缺点, 同时由于投资平台贷款期限较短, 使得平台公司面临了投融资期限错配风险和由于基建项目变现能力差也会给平台公司带来流动性风险。

2. 地方债务资金使用效率低

目前, 地方债多用于市政工程、交通运输、科教文卫、保障房建设、生态建设和环境保护等方面, 其中投向市政工程和交通运输资金占比最大, 分别占36.72%和24.89%。而这些基础设施项目的偿还期较长, 投资回报率低, 甚至不可能产生经济效益 (见表一) , 地方政府投资项目中盈利性项目与非盈利性项目各占约一半, 偿还非盈利性项目的债务只能完全依靠财政资金, 进而使得多数地的偿债能力较差。在一些发展落后地区, 未来几年会出现财政收入难以大幅增长, 一旦债务期限搭配不合理使得债期集中到来, 这些政府债务则存在巨大的偿还风险, 最终还是要由社会埋单。如过出现资金的使用不规范、挪用、闲置, 则偿债风险势必增加。

3. 政府融资平台地区分布不平衡

融资平台分布的不均衡使得偿债能力出现不平衡。东部地区地方政府融资平台数量较多, 占全部地方政府融资平台总数的比重接近50%;中、西部地区平台数量虽少, 但县级平台占比较高。政府融资平台地区分布不均衡将导致我国整体地方债务偿还能力的不平衡。

数据来源:审计署

三、我国地方债务风险形成原因

(一) 地方政府财政收入来源不足

目前我国地方政府所负担的税种是“小税种的大部分, 大税种的小部分”, 这种体制主要是因为1994年的分税制改革, 加之改革后并没对经济发展的实际变化情况作出相应调整, 因此在随经济形势发生改变, 税收体系也处于一种日渐萎缩的状态。而这种体系的缺点是税源零散、税收的稳定性差, 使得原本就以地方税收为主要财政收入的地方政府, 不仅不能支撑当地的公共服务支出, 还不能负担起日常的财政支出。这种入不敷出的现象使得地方政府不得不通过制度外资金、预算外资金和各种借款甚至小金库等来解决资金严重不足的问题。

(二) 地方政府投融资体系不完善

尽管中央政府禁止地方政府以各种方法进行直接融资来募集资金, 但在实际操作中, 有的地方政府为了经济可持续发展与社会事业的良性循环, 在资金调配捉襟见肘并且正规融资渠道又极其闭塞的情况下, 不得不通过非常的融资手段, 直接或者间接地承担一些债务。这些非常的融资方式和融资金额因为没有正常的法律、条例监管, 有着较强的随意性和隐藏性, 所以很容易形成地方政府非常规债务蔚然成风、举债成性, 日积月累就成了很大的债务风险。

(三) 地方政府自身缺乏必要的风险管理意识

地方政府为了大力发展基础设施建设、改善地方生态和生活环境、实现经济又好又快发展, 必须需要投入大量的资金, 于是积极大胆地使用国债转贷资金、国际组织贷款等债务资金。但是, 地方政府通常很少从自身经济发展的实际情况来考虑以后的偿债能力大小。另外, 由于政企不分, 地方政府通常盲目为企业或其他相关单位提供债务的担保。一旦举债企业出现财务紧张或项目投资失败不能按时偿还债务, 地方政府作为债务担保人必然承担连带偿还责任。

四、化解我国地方政府债务风险对策

(一) 健全地方政府投融资体系, 建立地方政府债券市场

在市场经济体制逐渐健全的进程中, 政府可以采取多样化的投融资渠道。对于基础设施的投资而言, 地方政府可以采用政府项目融资、信托投资、国有企业债券等投融资模式, 通过这些融资模式不但可以有效地提高资金的使用效率而且还能够减轻政府的财政负担。虽然我国各级政府间有着财权与事权划分不明确, 但是现行财政体制下发行专项用于公共基础实施建设的地方公债还是有其必要性。所以, 我国政府应该有计划、有步骤、循序渐进地让地方政府有举债的权力, 建立符合我国实际情况的地方政府债券市场。

(二) 建立健全地方政府债务管理体系

1.

将地方政府债务纳入预算管理从具体操作划分, 一种方式为在现行地方一般预算外进行单独编列地方债务预算, 并且建立相应的财政专户。另一种方式是将建立的经常性预算与建设性预算相分离的复式预算, 将政府专项基金和地方公债资金, 如交通、城建等建设性收支统一纳入建设性预算。

2.

各级地方政府应制定严格的债务投资项目决策审核制度, 杜绝专项负责人随意取舍的行为, 完善贷款资金的运行程序, 并且严格核准项目的可行性与必要性

3.

建立公开披露地方政府债务信息制度, 加快地方政府性债务信息公开步伐, 引入必要的社会监督机制进而来约束地方政府的融资行为。

4.

建立地方政府财政偿债机制, 各级地方财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂和债务投资项目效益的收入来建立财政偿债基金、专项用于各种地方政府债务的偿还, 以此来确保地方政府债务按期还本付息。

(三) 构建地方政府债务风险预警和防范机制

可以通过按照国际标准, 结合并衡量国债规模适度性的主要指标和我国的具体情况, 建立地方政府债务的风险预警和防范机制以此来防范地方政府债务的风险。该方法的核心是确定科学合理的债务监管体系, 建立地方政府债务风险预警的模型, 通过负债率、债务率、偿债率等主要监控指标来对政府债务的结构、规模和安全性进行动态的实时监控, 通过检测数据能更好的为我国各级政府监控债务运行并制定风险对策提供科学依据。

参考文献

[1]朱孟楠, 叶馨蔚.从中国地方政府债务隐患看中国总体债务风险[J].福建金融, 2012 (9) :5-6.

[2]马金华.地方政府债务现状、成因与对策[J].中国行政管理, 2011 (4) :3-4.

[3]李永刚.地方政府债务规模影响因素及化解对策[J].中南财经政法大学学报, 2001 (6) :2-3.

地方政府债务分析与管理建议 篇11

截至2014年底，全市清理甄别锁定政府存量债务36.8亿元，其中一般债务28.8亿元、专项债务7.1亿元、或有债务0.9亿元。2015年新增地方政府债务7.4亿元，已归还到期债务本金7.7亿元，截止2015年底，清理甄别政府存量债务36.5亿元，其中：一般债务23.5亿元、专项债务4.9亿元、或有债务8.1亿元。

2015年全市置换债券分配额度8.34亿元（其中，一般债券7.26亿元，专项债券1.08亿元），全部用于偿还审计确定的截止2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金和部分逾期债务本金，其中定向承销部分全部签订债权解除协议。新增债券4.7亿元（其中，一般债券4.3亿元，专项债券0.4亿元），分配市本级2亿元全部用于偿还到期债务，县（市、区）2.7亿元用于14个公益性建设项目，各县（市、区）财政局全部与项目实施单位签订协议，形成实际支出，做到专款专用。

从债务用途来看，大致分为城市基础设施建设、农村基础设施建设、教育方面基础设施建设和为促进农牧业产业发展等方面。从债务形成原因来看，一是刚性支出需求大。地方财政收入主要用于“保民生、保重点、保工资、保运转”等份额较大，其他灵活可支配财力比率相对较小，导致经济发展方面的缺口资金逐年增大，酒泉市政府在财力有限的情况下只能举债谋发展；二是硬性配套需求大。由于酒泉市财政目前还只是“吃饭财政”，有限的地方财力无法完全满足项目配套资金需求，加之市场变化和建筑材料涨价等因素影响，部分建设项目存在超预算现象，导致未能足额支付工程款，形成债务；三是发展建设需求大。改善城市面貌、优化投资环境、促进地方经济发展等公共服务领域投入全由本级财力负担，为缓解资金困难，酒泉市政府不得不通过银行贷款、土地抵押、工程项目欠款等方式举债，从而造成地方政府性债务增加。

二、地方政府性债务管理中存在的问题

1.举债主体呈多元化。地方政府债务的形成具有多渠道、多形式、多层次等特点，涉及面广，规模较大。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，其他职能部门、单位甚至是融资平台公司也承担了大量债务，政府已主动或被动的成为了债务主体，并且很难全面准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利

于对债务实施系统有效的管理和消化。

2.债务管理不规范。一是关于是否应当举债没有相应的核算束缚，致使地方政府随意举债的景象时有发生；二是政府性投资项目在管理上存在诸多缺位现象，财政部分被迫参加项目的立项争夺，项目竣工进行借款的归还，方案部分、行政主管部分无制约手法，且因责任分工的联系，往往缺少催促项目单位还款的动力和积极性；三是举债项目各环节办理不到位，形成项目超概算，投资规模不断扩大，增加了财务支出担负。

3.偿债能力水平较低。预算单位不能正确认识债务对单位正常运行和对财政整体结构影响，站位不高，全盘意识较弱。债务单位较少考虑偿债能力和财政承受能力，举债资金运行管理缺乏科学计划，致使举债规模不受限制。随着债务偿还数额逐年上升，偿债资金难以保证，

政府面临较大的还本付息压力。

三、进一步加强地方政府性债务管理的建议

1.加强财政收支管理，提高财政管理质量。一是立足地方实际，抓税源、促发展，紧紧围绕农业增产、企业增效、财政增长，下功夫作文章，大力调整产业结构，培植新的经济增长点，推动财政收入快速增长，不断提高财政收入占GDP的比重，从根本上解决地方政府债务的形成和偿还理由；二是严格控制“三公经费”支出，压缩一般性支出，切实减轻地方财政支出压力，积极发挥财政管理功能，提高资金管理水平和使用质量，避免不必要的债务形成。

2.合理界定财权事权，减轻地方财政压力。一是进一步明晰和划分中央与地方政府之间的事权范围和支出职责，包括债务责任的进一步界定，改变“中央出政策，地方出资金”的现状，同时加大对地方财政的转移支付力度，减轻地方财政配套资金压力，切实减少地方债务举债规模。二是在摸清地方政府债务总量和结构的基础上，坚持“谁借谁还”和“一债一策”的原则，根据债务的性质、数量和期限，分类制定偿还计划，对或有显性债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解。

3.健全化解激励机制，强化债务绩效评价。一是建立政府性投资项目财务监督和绩效评价机制，及时、准确掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，加强稽核检查，对政府性负债建设项目资金使用情况实行全过程监管，严防项目举债突破预算规模。二是设立“地方债务化解激励专项补助资金”，切实缓解地方财政困难，从根本上解决地方债务化解问题。同时，加大债务绩效考评力度，全面掌握项目贷款、资金使用等项目整体情况，对项目效益显著、没有违规使用资金的县、市给予债务化解补助资金。

地方债务风险管理研究 篇12

随着我国城市化进程进入稳定发展阶段, 加速城市基础设施建设对于吸引产业集群、促进城市经济发展、改善居民生活水平有着重要的作用。但限于早期城市基础设施建设资金来源除国家划拨资金外, 主要依靠地方财政收入, 这就导致资金来源与快速增长的投资需求难以适应。于是, 为了突破资金瓶颈, 各地方政府开始建立了一系列专业的融资公司或事业单位来承担建设任务, 并利用这些法人单位承接银行或信托资金, 使之成为地方政府获取资金的主要平台。

正是在这样的大背景下, 进入2010年政府债务急速陡增。截止2010年底, 全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家, 其中, 省级165家, 市级1648家, 县级4763家, 其政府性债务余额为49710.68亿元, 占地方政府性债务余额的46.83%。其中有358家融资平台是通过借新还旧的方式来偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元, 借新还旧率平均为55.20%;有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元, 逾期债务率平均为16.26%。足见在地方政府所面临的债务危机中, 地方融资平台突然成为了地方政府所难以承受之累。

由于融资平台的滥用导致地方债务危机愈演愈烈, 该问题已经受到政策部门、监管层面及学界的广泛关注。2009年底, 银监会发出通知叫停了商业银行对县级融资平台的放贷以防范信贷风险, 城投债的发行也逐步收紧。2010年1月, 在国务院第四次全体会议上, 温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施, 防范潜在财政风险”列入今后宏观政策方面重点抓好的工作之一。2010年2月, 财政部发出通知严禁财政部门和人大继续为地方政府融资平台项目提供担保, 以切断金融风险向财政风险转移的链条。2010年6月, 国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》, 要求为有效防范财政金融风险, 地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范, 进一步加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理, 坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

广东省作为中国改革开放的前沿, 作为中国经济发展的排头兵, 是中国经济增长的强大引擎。改革开放30多年来, 广东省由落后的农业省转变为我国位列第一的经济大省。自1994年实行分税制改革以来财政收入随着经济的快速增长而持续大幅增长。2011年财政总收入达到13668亿元, 比上年增长了15.4%。2008年金融危机以来, 为刺激经济, 拉动内需, 广东省利用投融资平台大量举债, 使得地方债务加速增长。本文结合广东省地方债务的现状, 从不同的方面对其存在的潜在风险进行阐述, 并提出相关对策建议。

广东省地方债务的现状分析

国际上对政府债务的分析指标主要有债务依存度、负债率、债务率以及偿债率等四个指标。其中, 地方债务依存度反映出一个地区的财政支出有多少是依靠发行地方债来实现的。国际公认的债务依存度警戒线为20%-25%;负债率所反映的是地方经济状况与政府性债务余额的适应关系, 警戒线为10%;债务率所反映的是地方可支配财力对政府性债务余额的承受能力, 以100%为安全线;偿债率反映地方财政收入中有多大比重用于偿付债务本息。偿债率越低, 地方政府的偿债能力越强;偿债率越大, 地方政府的负担就越重, 一般认为, 偿债率不能超过25%。

(一) 广东地方债务现状分析

1.广东省债务依存度的分析

从2009年开始, 中央代理地方发行债券, 以增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。广东省从2009年到2011年债务依存度呈现下降趋势 (2.51%—1.36%) , 同时远远低于国际公认的债务依存度的警戒线 (20%-25%) 。就此指标来看, 广东省地方债的发行量与广东财政发展是相适应的, 没有出现财政支出过度依赖债务收入的现象。广东省财政得到良好的发展。

2.广东省财政负债率的分析

从表2中可以看出, 2007-2010年4年间, 广东省财政负债余额绝对值由1685亿元上升至7503亿元, 增幅达到345.28%, 由其是在2008年国际金融危机之后, 财政负债余额不断增加, 同时带动省财政负债率快速上扬, 由5.42%升至16.31%, 增幅为200.92%, 而在2010该负债率更是超过警戒值 (10%) 。就此指标来看, 广东省政府性债务余额虽然勉强能够适应该地方经济状况, 但其负债的危险程度正在逐步提高, 如果不相应的采取监管以及控制措施, 并必然会对国民生产产生巨大的影响。

3.广东省财政债务率的分析

从表3中可以看出, 2007-2010年4年间, 广东省地方综合财力由2785.80亿元上升至4517.04亿元, 增幅为62.15%, 低于省财政负债余额增长速度, 导致省债务率不断向上攀升, 由60.48%上扬至166.10%, 超过警戒值100%。这表明, 就此指标来看, 广东省地方可支配财力承受着越来越大的偿债压力, 地方财政收入随时面临无法偿还债务的崩溃局面。

数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、中国财政部网站等整理获得。

数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、广东审计报告等整理获得

数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、广东审计报告等整理获得

数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、广东审计报告等整理获得

数据来源:笔者根据中华人民共和国国家统计局2011年经济数据, 及广东省、浙江省、江苏省、山东省、福建省统计局2011年经济数据等整理获得。

4.广东省财政偿债率的分析

广东省地方政府性债务审计结果的报告显示, 在未来几年, 广东省将迎来还债高峰期。2011年到2015年到期应分别偿还1467.61亿元、898.6亿元、696.36亿元、768.82亿元, 607.16亿元, 分别占2010年底债务余额的19.56%、11.98%、9.28%、10.25%和8.09%, 2016年及以后到期应偿还3064.41亿元, 占2010年底债务余额的40.84%。其中广东省2011年的偿债率为26.61%超过警戒值 (25%) 。虽然在接下来几年偿债额在不断下降, 但每年承担的数额都不低于600亿元。就此指标来看, 广东省的可支配收入还是面临着较为严重的债务负担, 这对广东省未来几年的发展存在巨大隐患, 地方债务的监管已经迫在眉睫。

5.广东省地方债务的地区结构

从表4中可以看出, 广东省的地方债务分布不均, 主要集中在珠三角地区。该地区地方债务余额达到5668.89亿元, 占全省债务余额的75.56%。另一方面, 除了省本级的负债率等于国际公认的警戒性 (100%) 外, 珠三角以及东西两翼及粤北山区的负债率均已超过国际警戒性, 分别达到180.62%和185.39%。由此可以看出, 广东省地方债务存在一定的潜在风险, 尤其是在东西两翼及粤北山区。该地区是广东省较为落后地区, 经济发展较慢, 但是负债率确是全省最高。面对这一情况, 该地区的财政收入面临较为严峻的考验。

(二) 广东地方债务横向比较

从表5中可以看出, 2011年粤浙苏鲁湘五地发行地方债绝对数额以广东省居最多, 为91亿元, 但同年广东省地方财政支出 (6712.40亿元) 高于另外四者, 因此表中显示2011年广东省地方债务依存度为1.36%, 仅略高于山东省地方债务依存度 (1.24%) , 并远远低于国家目前的地方债务依存度 (14.28%) 。各省以及国家的债务依存度也低于国际公认的警戒线。这说明, 就此指标来看, 广东省2011年整体地方债水平适中, 财政支出并没有过分依赖债务收入, 财政的发展处于比较健康的状态。

综上所述, 通过以上4个静态指标的分析以及广东地方债务的横向比较, 广东省地方债务的现状主要存在以下3个特点。第一:广东省地方债务总体规模在逐年扩大。在国际金融危机的冲击下, 为应对城市建设与资金不足而建立的投融资公司更是大肆举债。因此, 造成地方债务余额不断上升, 由2007年的1685亿元扩大到2010年的7503亿元, 其负债率以及偿债率也都在不断提高, 甚至超过警戒线。第二:负债结构不合理。经济发展较为缓慢的东西两翼及粤北山区的地方债务余额占全省债务余额的12.70%, 负债率高达185.39。再加上该地区产业结构单一, 经济发展缓慢以及政府收入也难以提高。这就无疑增加了该地区地方政府偿还债务的难度, 同时也加深了全省的地方债务潜在危险。第三:债务的集中到期率高。由于投融资平台的筹集的资金多为中短期债券, 平均年限仅为8.5年。因此, 广东省将迎来偿债高峰期, 从2011年到2015年共需清偿到期债务4438.55亿元, 占负债总额的59.16%。

广东省地方债务的潜在风险

根据以上数据可以看出, 广东省地方债务的运作虽然从一定程度上缓解了城市经济基础设施建设的燃眉之急, 但是快速增长的地方债务也会给广东省未来的经济发展带来一定的阻碍。广东省地方政府债务危机也引发了各界的热议, 其风险主要体现在以下4个方面。

(一) 债务风险

长期以来, 广东省主要依赖于投融资平台来弥补地方投资的缺口, 而投融资平台则面临着单个实力有限、政府资源分散、融资渠道单一、后续资金有限等的不足。其中最为重要的一个缺陷就是, 银行贷款一直是这些投融资平台的关键资金来源。根据广东省地方政府性债务审计结果的报告显示, 广东省2010年底的7502.96亿元的地方债务余额中来源于银行贷款就有6314.89亿元, 占84.17%。因此, 可以预见, 如果资金链一旦断裂, 这些债务将由政府买单, 更严重的是银行很可能成为直接风险的被转嫁方, 其危害是巨大的。

(二) 项目风险

一是地方政府大部分项目采用的是城投模式。即注册一个公司, 自有资金很少, 大部分运营资金依靠银行贷款。这个模式的根本弱点在于, 它是靠土地价格来评估的。据统计资料显示, 2011年, 广东省国有土地出让总收入1624.35亿元 (不含深圳市) , 比2010年同期增收37.62亿元, 增长2.37%, 相当与广东省财政收入的35.96%。如果国家对利率进行大幅度调整, 房地产一定会出现变化, 一旦地卖不动了, 地方政府收入一定有问题。危机或将依次来临。二是在具体的项目选择上, 地方政府替代企业成为主要的决策者, 因此不可避免地造成或加剧部分产业的产能过剩。三是基础设施是地方债务投放贷款的重点对象, 此类项目投资大、回收慢, 风险突出。在负债率偏高的情况下, 资金链很容易断裂, 为维持运转, 地方政府不得不采取措施借钱还钱, 这将导致风险进一步放大。

(三) 市场风险

地方政府的融资安排, 事实上都是建立在中国经济会良好运行的假设之上, 一旦形势逆转, 财政收入下降, 就很容易引发地方财政风险。目前, 广东省未来五年将进入偿债高峰期, 2011年至2015年到期债务占债务余额的60%。而受土地市场出让金收益下滑与经济下行的影响, 地方政府财税收入缩减较大, 部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证, 偿债风险扩大。

(四) 管理风险

在债务的管理方面, 地方政府长期以来存在缺乏统一的债务管理机构、科学的管理办法以及规范的信息披露和监管机制等问题。由此地方政府不能对债务的合理有效的管理以及控制, 从而出现用新债还旧债的现象。其次, 由于地方政府主建的投融资平台管理混乱的局面一再恶化。许多融资平台缺乏严格的风险控制制度, 资产管理随意现象屡见不鲜。截至2010年底, 地方政府性债务余额中, 超过2年 (含2年) 以上未及时安排使用的债务资金共36.62亿元。

防范广东省地方债务风险的对策建议

根据以上的分析, 并借鉴发达国家地方政府融资及风险管理的经验, 现提出如下政策建议。

(一) 对地方政府的债务进行界定与分类

目前, 关于地方政府融资平台的债务, 包括隐性和显性债务。对隐形债务要建立起评估此类债务的预警体系及信用评级框架, 通过严格划定债务风险区间, 明确债务无机触发条件, 来引导债务向良性方向发展;对于显性债务要着重关注由此可能引发的信贷风险及财政担保风险, 对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条进行及时切断。

(二) 从源头控制新增债务

广东省政府相关部门可通过下达文件明确以下几点:一是规定举借程序。举借新债的单位要向财政部门提出申请, 财政部门审核后报同级人民政府审定。二是严肃法律法规。各级政府停止与各类银行业金融机构签订新的打捆贷款协议或授信合作协议;数额较大的合法举债, 应纳入向本级人大及其常委会报告工作的事项范围。三是不得超规模举债。政府性债务规模必须与本地国民经济发展和财力状况相适应, 除国家和省政府另有规定外, 年度政府性债务余额已经达到或超出政府综合财力的市县, 或者年度政府直接债务余额已经达到或超出政府预算内财力的市县, 不得再直接或变相举债。

(三) 针对不同地区、不同类型的融资平台实行分类管理

对于包括区县一级融资能力及还款能力明显不足的平台应纳入重点风险管理的范围, 监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向、资金使用效率、还款来源等多种因素。建议对地区财政金融状况进行综合评估, 对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估, 并进行动态监测跟踪。

(四) 加强财政金融监管层之间的沟通协调

鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道, 商业银行应实施更为审慎的风险管理框架, 加强贷前审查和贷后跟踪, 包括项目资本投向使用效益以偿还能力的深入分析, 密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力, 以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调, 建立信息共享及跟踪机制, 提高地方政府融资平台的运作透明度。

(五) 避免矫枉过正所导致的运营资金链断裂状况

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时, 要特别注意防止矫枉过正, 使地方投融资平台正常运营的资金链断裂, 导致潜在风险的显性化。由于地方融资平台的正常运营主要依靠三方面的支撑:一是企业项目的收益;二是地方财政补贴或投入;三是正常的融资安排。如果在防范地方融资平台风险的过程中采取过于严格, 甚至一刀切的措施, 截断平台企业正常的融资渠道, 或割断企业与政府的补贴与被补贴关系, 企业的现金流和融资渠道就可能被截断, 从而导致资金链断裂, 不仅潜在债务风险会立刻暴露, 一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范, 而且还会提前放大风险, 导致系统性风险的产生。

参考文献

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