地方债务问题

地方债务问题（共12篇）

地方债务问题 篇1

在我国的法律法规中, 各级地方政府不能用任何的名义向银行贷款, 预算要有合理明确的思想, 不允许对特殊情况进行担保。然而事实上地方政府债务来源广泛, 种类繁多, 数额巨大。地方经济建设的主要资金是来源于地方政府债务资金。

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

[2] .李玲, 卢红柱.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究, 2012.08.

地方债务问题 篇2

政府负债的管理形式大致有：一是纳入财政预算管理。二是举借时不列入预算管理，归还时通过预算扣款的管理方式。三是分散管理，矛盾引发时则转嫁为政府债务风险。

二、地方政府债务形成的机理分析及存在的客观必然性

（一）未清晰界定政府职能成为根源性诱因

随着改革的深入，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体。在强烈的利益动机下，地方政府运用其职能追求本地区经济的高速增长，将大量资金运用于可能会带来较高收益的竞争性和盈利性项目，以致该退出的领域没有退出。由于政府该进入的领域和重点扶持领域还必须保证，根源于这种财政压力，地方政府通过各种融资渠道筹集资金，导致债务加重。部分地方政府主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，随意为外资项目提供担保，许多项目属于竞争性领域的低水平重复建设，而且贷款项目自身产生的效益受到汇率风险、市场风险、配套资金、引进设备等因素的制约，从这类贷款的使用效率上看，难以依靠项目自身形成偿债能力的问题，一旦拖欠外债，地方政府被迫“埋单”。

（二）未建立规范的分税制成为体制性诱因

1．财权与事权逆向运行，导致地方政府寻找其他“生财之道”。1994年实行分税制后地方政府原有的主体税种上划中央，留给地方政府的预算内收入的主要财源即地方税，税源零散、稳定性差，无法形成一个完整的地方税收体系，致使地方税收入难以真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。特别对于省级以下地方政府来说，导致“财权”与“事权”逆向运行。省以下政府同样层层向上集中资金，刚性强的基本事权却有所下放。县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。

2．规范化转移支付制度未建立，造成部分欠发达地区财政债台高筑。目前我国的财政转移支付体系过于庞杂，其中税收在返还时充分考虑了过去各地的既得利益，因而使这一转移支付形式基本上没有起到均等化效果。而专项补助大多是在预算管理高度集中的计划经济时期遗留下来的，特别是多数专项补助往往要求资金配套，不利于欠发达地区。这使得部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款，来保证本级政府基本职能的正常履行。

（三）或有负债成为潜在性诱因

1.支出上的刚性是地方政府或有负债出现的内因。从理论和实践上看，收入与支出总是一对矛盾，收入是有限的，而支出是无限的。为了满足无限的支出，政府的途径是增加税收或增发债务。对于前者，增税不仅遭到纳税人的强烈反对，而且还会抑制经济发展，造成的结果是财政收入会因增税在短期内有所增加，但从长期来看，经济因增税失去了活力，政府的财政收入会因此减少。所以，政府一般不会选择增税来为政府的支出筹资。顺理成章为了满足政府支出的需要，选择债务筹资就是一个合适的途径了。

2.解决本地基础设施的瓶颈制约是地方政府或有负债出现的外因。市场经济条件下投融资体制改革的原则是政府基本上退出一般竞争性领域的投资，而主要承担负责地方基础性、公益性领域的投资。从理论上讲，基础设施的投融资也可以由民间资本承担，但就目前而言我国地方政府主要担负基础设施的投资建设职责。从各地情况来看，在地方基础设施方面，地方政府除了利用预算内资金外，还充分利用了银行贷款、外资等，不过在利用这些资金时，由此就会产生大量的政府或有债务。在这些项目当中，一旦出现了还款危机，政府的或有负债就变成了直接负债。

3.宏观经济的不稳定性容易导致地方政府或有负债。或有负债的一个主要特点是可能发生也可能不发生，这在很大程度上同经济发展有关。在经济发展速度缓慢时，政府为了刺激经济，常常采取扩张型财政政策，扩大支出规模，拉动社会总需求，在取得良好经济、社会效果的同时，由于政府财政收入增加有限，故扩大支出规模往往增加了政府的债务负担，尤其是地方政府，加快基础设施建设，提高居民收入，加强社会保障，都要增加财政支出，在没有新的收入来源、地方政府不允许发债的情况下，政府只能变相借款，由政府以担保、抵押等多种形式利用社会资金，来实现政府的宏观调控目的，由此形成政府大量的债务，而且大部分以或有负债的方式存在。

三、地方政府债务管理是存在的主要问题

1、思想认识上还没有真正到位。目前，市政府对地方政府性债务管理已经比较重视，但是，部分市、县政府在思想认识上还没有想通，还在以消极的态度看待地方政府性债务管理，以致在建立政府性债务风险管理机制上应付了事。

2、防控机制上还没有真正完善。目前我市各县、市、区政府出台的地方政府性债务管理办法，仅依照口径设置了几个比率上限指标，而没有风险评判制度，还没有风险化解机制，比如债务到期偿还不了如何解决预案也没有制定。同时，在比率上限指标设置上也是一刀切，不符合各县市政府性债务风险承受能力差异显著的实际。

3、防控措施上还没有足够力度。如债务存量已严重超比率，在债务增量上如何控制，存量上如何限期逐年压降到位；大量债务集中到期不能偿还，如何化解风险等，都缺乏有力的防控措施。在地方政府超过规定举债现象较为普遍，且政府背景企业之间相互担保较多，贷款到期时间又过于集中，按时还贷较为困难，已出现不良资产苗头，风险初步显现。至于如何防范和化解贷款到期偿还风险，却没有积极的措施。

四、完善地方政府债务管理的几点建议

1．建立健全政府债务控管体系。一是要建立政府债务风险预警机制，对债务的总量和结构进行全面分析和测算，确定警戒线以达到控制风险的目的。二是要实行政府债务统一归口管理，防止出现无政府状态。三是要建立完善政府偿债渠道，多渠道筹集偿债资金，同时在财政设立偿债准备金专户，做到未雨绸缪。四是要严格实行责任追究制度，建立严格的还贷还债激励约束机制。

2．严格政策分类处理。建立和完善与“借、用、还”相衔接，“责、权、利”相统一的运作机制，实行“谁举债，谁偿还”的原则。明确债务主体，避免债务多头管理、各自为政、责任不清的局面。

3．严格控制政府债务新增规模。严禁举债搞形象工程、政绩工程建设。同时对负债搞基础设施建设和公益事业建设要量力而行，不能超越财政承受能力。改革政府投资公益事业的方式，推行公益事业市场化，改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的作法，鼓励民间投资和多种形式的筹资形式，以减轻财政压力。

浅析地方政府债务问题形成的根源 篇3

摘要：随着地方经济规模的不断上升，地方政府举债带来的一系列问题也逐渐显现。作者结合自身工作，对当前地方政府债务的多种表现形式及问题深入分析，从三个方面阐述了地方政府债务问题形成的根源，为如何从源头上控制地方政府债务理清了思路。

关键词：政府债务；问题；根源

2013年6月，国家审计署继2011年地债审计后再度发布我国地方本级政府性债务的审计结果，审计署不仅看到了2011年以来地方政府在加强债务管理方面所采取的措施和取得的成效，也看到了在债务余额的背后，地方政府债务管理的安全漏洞仍然存在。如何有效的掌握和控制地方政府债务的规模，避免出现债务风险，必须从问题产生的源头上着手，才是解决问题的根本。本文通过阅读大量的文献资料，总结了三个方面对地方政府债务问题形成根源进行了剖析。

一、信息不对称

信息不对称是由美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯就社会人在市场经济活动中对信息了解的差异不同提出的。

（一）信息不对称理论的现实意义

信息不对称理论重视信息的成本和价值，探索如何合理运用信息资源，提高市场经济效率的途径。

信息不对称理论主要强调政府在经济运行中的重要作用，加强对经济运行进行监督，使信息尽可能做到对称，从而消除由信息不对称造成的不良影响。交易双方之间需要沟通与对话、相互传递信息，才能促使交易成功，市场机制才能有效发挥作用。但是，现实交易中往往存在信息不完整或信息不对称现象，可能造成信息优势方会作出“败德行为”，而信息劣势方会面临交易中的“逆向选择”，这两种行为的结果直接扭曲了市场机制的作用，造成了市场机制失灵。因此，政府必须有效地干预市场，才能尽可能地弥补信息不对称引发的问题。

（二）地方政府债务中信息不对称问题

信息不对称理论揭示了市场体系中的缺陷，完全的市场经济并不一定是天然合理的，完全靠自由市场机制也不一定会给市场经济带来最佳效果，尤其是当前我国正处于经济体制转型期，由于制度建设滞后于经济发展水平，致使很多经济行为缺乏相关的法律和规章制度约束规范，在地方政府举债过程中就体现出了这个特点。

地方政府与债权人之间存在信息不对称问题。地方政府不但是公共服务的提供者还是社会秩序稳定的维护者，无论举债的最初目的是提高社会公众福利水平还是投资建设城市基础设施，其最终都是为了改善人民的生活福社。但作为经济人角色的地方政府，常会利用信息优势先保证政府自身利益最大化。如地方政府将部分融资资金用于维持政府正常运转等，这无疑违背了债务合同的约定。当前我国政府的财务状况未做到完全公开，债权人对政府的还款能力无法评估，也对债务资金使用缺乏有效监督。

地方政府与被担保人之间存在信息不对称。主要是指地方政府在为当地行政事业单位或企业提供借款担保的时候，承担了一定的道德风险。地方政府由于其公益性和权威性，无法完全摆脱担保责任，这类债务成为地方政府或有债务的重要组成。借款单位会利用信息优势来隐瞒资金的用途和风险状况，更有甚者通过作假帐等违规违纪手段将债务资金贪污挪用，导致资金无法收回，政府作为借款担保人势必承担其相应的责任。因此，在上下级政府基于信息不对称的博弈中，地方债务问题成为重要的项目。

二、激励机制不健全

激励理论是行为科学中用于处理需要、动机、目标和行为四者之间关系的核心理论。

（一）激励理论的现实意义

激励理论是现代人力资源管理运用的战略性工具。所有管理都是需要激励的，在企业管理中，要不断给员工给予物质与精神的激励，而最重要的是精神激励，激励的根本目的是鼓励和激发员工的工作动机，主动发挥内在潜能，为企业做出更大的贡献。

激励可以调动人的工作积极性、主动性和创造性，努力实现目标。在企业人力资源管理中，激励的重要任務就是让人全身心地投入到企业的各项工作中，充分发挥出自己的才能。

激励可以增进企业的凝聚力，能够吸引、培养和留住企业所需的优秀人才。人才是企业的生命力，成功企业都认可这一观点。

（二）激励理论催长地方政府债务规模

对于政府管理来说，激励理论同样适用，并且很好的从一个侧面解释了地方政府债务规模庞大的部分因素。

从委托代理视角下看，政府与政府官员之间形成委托—代理关系，地方政府成为地方官员行使行政权力的一个载体和平台。也就是说，政府和政府官员都扮演着“经济人”的角色。政府有自身利益需求，地方政府官员除了要满足政府利益之外，还要同时满足自身的利益诉求，其实质无外乎钱权二字。由于当前我国干部任用制度，上级政府对下级地方政府官员的任免有着决定性的作用，而对地方政府官员的考核主要通过单纯“GDP”来考核，这样地方政府之间就会在如何提高地区经济总量上互相攀比，恶性循环。经济发展快的，GDP水平高的，就更有希望升迁。无形中激励地方政府不惜一切代价，想方设法提高GDP，利用各种手段筹集资金，为地方几经发展提供充裕的资金源泉，从而形成了庞大的地方债务。加之，我国干部任命制度，责任只局限任期经济责任而非责任终身制，这就更加激励了盲目举债兴建形象工程之风。地方政府官员只关注短期经济效应，未放眼长远利益。这种行为不仅威胁到了地方政府的经济安全运转，更不符合可持续发展的要求，甚至会对自然环境造成难以逆转的破坏。

因此，解决地方政府债务问题，就要从根源入手，引导地方政府形成正确的举债观，维护财政安全和生态安全。

三、制度变迁的影响

制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。对制度变迁可以从新制度经济学“需求—供给”的框架下研究。

（一）我国财政体制的变迁

我国的财政体制在各个不同的历史时期进行了多次的改革和完善，经历了统收统支阶段、分灶吃饭阶段、分税制三个阶段过程。

财政体制改革是权力和利益的调整和再分配的过程，即中央与地方、地方与地方之间财政收入的相互协调平衡。新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进的、连续的演化过程，是制度在平衡各方利益的边际上不断的调整。

财政体制改革实质是财税体制改革，是以建设法治财政为目标、民生财政为根本、阳光财政为方向，进一步优化预算管理制度，构建更加完善税收制度体系，初步形成财权与事权相匹配的制度，稳步建立现代财政制度，保障国家经济体系的健康运行。

（二）财政体制改革进程中出现的问题

在财政体制改革的进程中，中央政府与地方政府都没有摆脱“经济人”的属性，且相互之间利益博弈。由于在财政体制变迁的过程中缺少法律体系对各级政府行为的约束，从最初的统收统支到现在的分税制，地方政府运用各种手段与中央进行博弈，中央在财权上占有绝对优势，但随着经济增长以及宏观调控的需要，地方政府事权逐步扩大。在宏观调控过程中常采用中央投资的同时，要求地方政府提供一定比例的配套资金，这就间接扩大了地方政府的事权。再者，当前政府官员考核制度直接导致了地方事权的膨胀。由于政府官员考核制度上片面，在自己的任期内，部分地方官员不择手段追求政绩，热衷于一些容易出政绩项目，开始大兴“短平快”工程建设之风，这种短期的项目支出直接带动了GDP的增长，提升了官员任期内的政绩，更加大了晋升的筹码。由于目前官员考核制度未实行终身制，制度约束不健全，仅单凭数字看政绩，无形中激励现任官员不顾牺牲长远利益，挖空心思上新项目，把财政数字做大，便使数字增长演变成为一种官员晋升的普遍游戏规则，最后结果就如高质量的车从二手市场退出，在一段时间内出现一种选次弃优的逆向选择行为，这种行为会导致了政府支出的不断扩张，在这种情况下，地方政府举债成为了一种非常普遍的现象。

我国地方政府债务问题研究 篇4

关键词：地方财政,风险化解,债务风险,地方政府债务

自2007年金融危机爆发以后, 很多国家都深深陷入政府债务危机当中, 欧洲甚为严重, 现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机, 近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高, 但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定, 地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现, 一些个别地方地方政府债务存在较高风险, 制约了地方经济发展。

近年来, 我国地方政府债务增长速度较快, 尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明, 地方政府合理举债能够加快经济发展, 促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源, 为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时, 部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配, 不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案 (草案) 》二审通过, 在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案, 明确规定除法律和国务院另有规定外, 地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债, 以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。

1 我国地方政府债务现状

20世纪80年代后, 我国实行改革开放政策, 进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求, 财政开始出现赤字, 政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前, 我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后, 国家规定了财政部不得向中央银行透支借款, 政府财政赤字只能通过发行国债弥补, 由此导致债券发行规模的迅速扩大, 1994年突破1000亿元。2000年后, 国债发行速度进一步扩大, 与此同时, 地方政府开始发行债券, 并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年, 国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面, 据中国人民银行统计, 2010年地方政府债务规模已超过5万亿元, 约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件, 公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

资料来源:中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。

2 我国地方政府债务形成原因

2.1 地方财政收入不足

近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长, 但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入 (含政府性基金收入) 。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来, 国有土地出让收入增长极为明显, 2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理, 土地出让收入明显减少, 政府财政收入就会明显减少。例如, 大连市2011年的土地出让金收入为499亿元, 比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿 (2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元) 土地财政的大连市来说, 2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是, 债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告, 截至2010年底, 地方政府负有偿还责任的债务余额中, 承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元, 接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.2 地方政府融资平台不完善

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资, 目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设, 还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规, 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定, 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司, 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2.3 地方政府盲目举债缺少有效监管机制

地方政府债务资金监管不力, 部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题, 部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题, 降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主, 但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上, 没有很好规划资金的使用, 同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题, 涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目, 盈利能力较弱, 有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重, 验资后注册资本全部转出。例如, 辽宁省184家融资平台公司中, 超过三分之一存在注册资本不实等问题, 涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

3 我国地方债务问题解决对策

3.1 完善地方税收制度

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入, 控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理, 还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

3.2 加强地方政府融资平台

规范地方政府融资平台, 防范财政金融风险, 保持经济持续健康发展和社会稳定。例如, 近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理, 地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制, 大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行, 银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资, 如违规采用集资、回购 (BT) 等方式举债建设公益性项目, 违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体, 要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定, 不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议, 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押, 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任, 不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.3 完善地方政府债务风险监管机制

规范管理地方政府债务, 控制债务余额。建立地方政府债务风险机制, 建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定, 构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序, 控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动, 但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。

地方政府债务不同于企业债务, 企业债务出现问题, 投资者要自己承担风险, 可以通过破产程序消除企业债务, 而地方政府债务出现问题, 地方政府不能破产清算, 最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平, 推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警, 并规定合理的债务安全线, 借鉴外国管理办法。例如, 美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%, 联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月, 美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底, 债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约, 2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要, 适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围, 可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况, 尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长, 使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。

参考文献

[1]傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J].中国经济周刊, 2010, (5) .

[2]中华人民共和国审计署2011年底35号公告[Z].

[3]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货, 2012, (2) .

[4]杨亮.我国地方政府自主发债问题研究[J].黑龙江对外经贸, 2011, (9) .

如何认识地方政府债务结构性问题 篇5

作者：刘蕾卓宇《光明日报》（2016年09月28日 15版）

地方政府债务去杠杆是供给侧结构性改革中的一项重要内容。加快地方政府债务去杠杆，可以优化地方政府资产负债表，有效化解债务风险，为推行供给侧结构性改革提供良好的财政环境。

在新《预算法》出台之前，地方政府通过融资平台举债进行基础设施建设，对经济发展起到了积极作用。在对地方政府债务清理甄别后，2015年底地方政府负有偿还责任的债务16万亿，或有债务7万多亿，按照2013年审计结果20%的代偿率进行折算，2015年地方政府债务杠杆率为25.58%，没有超过欧盟规定的60%警戒线的标准，风险总体是可控的。当前，我国地方政府债务主要是结构性问题，具体表现在以下方面：

或有债务游离于监管之外。近年来，财政部和银监会出台了多项措施，加强对融资平台公司的管理，清理了部分“空壳”平台，并对融资平台债务进行甄别，将符合规定的纳入预算管理。没有纳入预算管理的债务，按照规定地方政府不再承担偿还责任，但在实践中地方政府对该类债务进行了背书。同时，目前仍有许多融资平台的融资职能尚未被彻底剥离，继续为地方政府进行融资。这些通过融资平台形成的或有债务游离于预算管理之外，2015年底地方政府或有债务规模占总债务的30.5%左右，对此需要加以重视。

融资途径主要依靠间接融资。地方政府债务资金来源主要依靠银行贷款、BT和基建信托等间接融资途径，较少通过直接融资途径。间接融资和直接融资相比，存在成本高、流通性差的弊端。新预算法规定新增债务只能通过发行地方政府债券这种直接融资途径。同时，从2015年开始实施地方政府债务置换计划，逐步将部分期限短、成本高的债务置换成地方政府债券，地方政府通过直接融资途径的负债占比才有所提升，但债权人仍是银行业金融机构。一旦地方政府债务出现违约，对银行业金融机构会有较大的影响，还会将金融风险由银行市场引至债券市场。

债务期限错配。地方政府债务主要投资于基础设施建设，其投资回报期限平均在10年左右或为公益项目而没有直接收益。但从地方政府债务资金来源及其债务期限上来看，银行贷款期限主要集中在5年期。截止到今年6月30日，地方政府债券中10年期以下的债券发行数量占发行总数的75.41%。虽然通过债务置换，部分解决了短借长用的问题，但期限错配问题仍然存在。

各地区债务承受力不均衡。由于经济发展速度、产业结构等因素的影响，各地区地方政府债务规模大小、杠杆率高低、债务风险程度具有明显的差异性。经济增长速度慢、产业结构单一的地区，在去产能政策的影响下，债务风险会进一步加大。针对这样的地区，需要减少债务规模来降低杠杆率，避免出现区域性债务危机。但对于产业结构相对合理，对经济增长贡献比较大的省份，不仅不需要去杠杆，还可以通过加杠杆来推动经济增长。

举债主体集中于市级政府。根据2013年审计署公布的数据，省级、市级、县级、乡镇的债务规模分别占地方政府性债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%、2.04%。地方政府债务主要集中于市级政府，但根据预算法规定，市级政府没有独立发行地方政府债券的权力，其债务需要由省级政府代为举借，导致当省级政府分配的债券指标不能满足其发展需求时，市级地方政府可能会在财政预算管理之外，通过其他途径变相举债。

地方政府债务结构性问题表明，去杠杆不仅是简单的消除杠杆或降低杠杆率，而是通过供给侧结构性改革，建立合理、科学、高效的地方政府债务管理制度，将地方政府债务杠杆率控制在合理范围，使其债务结构更合理，债务管理更科学，并可以有效防控债务风险。

笔者认为，解决地方政府债务结构性问题，需要着重于通过以下几种途径：

推行财税体制改革。改变现行中央和地方财权与事权配置不合理的现状，合理划分中央和地方的财权与事权，使地方的财权与事权相匹配，充分发挥地方的积极性。通过财税体制改革，增加地方政府收入，增强地方政府债务偿还能力及其可持续性。同时推动政府职能由“建设型”向“服务型”转变，改变地方政府作为地方基础设施建设最大供给方这种局面，大力推行PPP模式，让民间资本融入，为地方政府腾挪出更多的资金空间。

完善地方政府债务的相关立法。为地方政府举债行为提供基本法律依据，使其在法律制度框架内进行举债融资活动。应制定地方政府债务管理的系统性法律规范，明确规定地方政府债务规模、举债程序、债务偿还或有债务的法律责任及债权人权利保护等内容。要以法律规范的形式明确禁止违法违规举债行为、违法担保行为及变相融资行为。

健全地方政府债券管理制度。应根据不同地区的GDP、可支配的综合财力等因素，制定地方政府债券发行规模标准，使债券规模在不同地区、不同层级地方政府之间合理配置。还应推行交易机制市场化，改变金融机构作为持有主体的单一结构，使居民逐步成为地方政府债券的重要投资者，激发地方政府债券二级市场的活力。可以尝试建立地方政府债券保险制度，使地方政府债务由中央政府兜底的政府行为转向由保险提供偿还保障的市场行为。

建立长效的地方政府债务风险防控机制。地方政府债务去杠杆的根本目的是为了防范可能引发的财政风险和金融风险，因此应该从事前、事中、事后建立包括债务规模控制机制、债务资金运行管理机制、债务处置机制、债务预警及应急处理机制、债务监管机制和债务问责机制在内的全方位、多角度、系统性的地方政府债务风险防控机制。

地方债务问题 篇6

关键词：地方政府；债务融资；监管；立法；模式

中图分类号：DF438 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）03-0132-004

一、地方政府债务融资监管法律界定

地方政府债务是指地方政府所承担的以地方政府财政为偿还保证的债务。世界银行专家白海娜（Hana Polackova Brixi，1998）创建的财政风险矩阵，把政府债务按照两个标准分为四种类型：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐形或有债务。[1]9从经济学角度来看：融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段。从管理学角度的定义为：企业根据其资金需求规模，通过可能的渠道筹措企业生存和发展所需资金的行为。[2]地方政府债务融资是指地方政府通过负债的方式而进行的资金融通行为。地方政府债务融资与企业和个人所进行的融资行为目的、方式、资金用途、偿还来源等都有所不同，这是由政府投融资行为公共性、非盈利性等特点决定的。

地方政府债务融资监管是指为了防止地方政府过度负债融资，而由人大（议会）、政府及其部门或者行业自律组织、民间机构、社会监管机构等主体对政府因融资而产生的债务进行监督和管理的行为，监管对象包括地方政府部分负债现状和融资活动的事前、事中和事后行为和结果。融资监管的方法采用直接和间接相结合的组合方式，目的是确保代际公平、财政可持续性和防范地方政府债务危机，维护金融与社会稳定。

地方政府债务融资监管法律是指对地方政府债务融资进行监督和管理一系列规则总和。到目前为止，没有哪个国家有以“地方政府债务融资监管法”命名的单行法，但这不代表就没有对地方政府债务融资的法律规范。大多数国家都在公共债务法、财政法、预算法、借贷法、中央与地方关系法、地方自治法、金融监管法、证券法、会计法、破产法等法律中规定了监管规则，如美国州预算法（此外还有证券法、证券交易法等）、巴西财政责任法、印度由第十二财金委员会制定的《联邦财政责任和预算管理法案》、墨西哥2000年的地方借贷法则、秘鲁《财政责任和透明法》（2003）以及《普通负债法》（2005年）、南非《地方财政管理法案》（2003年）、日本《公共债务法》，等等。邱本教授把市场监管法的特征概括为微观性、强制性、标准化、针对性、直接性五个特点[3]，笔者认为这五个特点可以适用于地方债务融资监管，但又要作必要的修正。地方债务融资监管不仅仅是对微观经济的监管，也是确保国家宏观经济稳定的需要，是确保国家金融秩序稳定和防止系统性财政风险的需要，具有宏观性，在对地方政府微观债务融资经济行为监管中体现宏观目标。由于地方政府债务融资监管主体的复杂性以及监管对象的特殊性，所以有的监管主体对被监管对象的监管具有强制性，如上级政府对下级政府债务计划的审批与同意，对地方政府债务融资违反法律强制性规定的责任追究等；但有的监管主体对被监管对象的监管不具有强制性，比如银监会对地方政府债务融资监管主要是通过对金融机构贷款行为（贷款对象、规模、贷款风险控制等）等直接监管来达到对政府债务融资监管的目的，是一种间接监管。许多监管指标可以量化，比如地方政府负债率等，但有些监管效果很难量化，只能达到“大致如此”，“留有弹性”。比如地方政府当年不留财政赤字这个法律标准现在看来过于僵化，与地方政府大型项目的投资实际不匹配，党的十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的改革目标，是对我国预算法赤字财政禁止的一种突破。

二、地方政府债务融资监管立法模式概括

地方政府债务融资监管立法是指为了规范地方政府融资负债行为而进行的规则制定活动。立法模式是指某一类相同或相似特点的立法方式的理论概括，是以实践的不同国家立法样态为基础所进行的学术性理论分析。地方政府是相对于中央政府而言的。在联邦制国家中，地方政府是指与联邦中央政府对应的地方州（市、镇等）政府。我国的地方政府是指与中央政府——国务院相对应的省、市、县（区）、乡（镇）四级政府。通过融资支撑经济高速发展和解决民生等问题是我国近几年地方政府普遍的做法，社会的公共空间和流动性大大拓展，政府的监管能力常常显得捉襟见肘，暴露出社会管理的局部失灵。[4]由于监管缺位，我国地方政府融资负债规模过大，透明度低，已经引起了国家层面的高度重视。可见通过完善立法来加强对地方债务融资进行监管已经成为当务之急。而对他国债务融资监管立法经验进行模式化分析，对完善的我国地方政府债务融资监管立法，无疑具有重要的参考价值。

各国地方政府债务融资监管的立法模式概括起来大致有以下几种。

一种是分散立法模式。分散式的立法模式典型特点就是没有一部统一的地方政府债务融资监管法，也没有统一的地方政府债务法，对地方政府债务融资监管的主要规则散见于中央和地方的一些关于政府投融资、财政责任、金融监管、税收规则、债券管理等立法之中。比如美国，没有统一的地方政府债务融资监管法，也没有地方政府债务（公债）法，所有的监管规则分散在联邦及州和州以下金融监管法、证券法、财政责任规则、税收规则、破产法等各法律及规则体系中。美国地方政府的融资主渠道是市政债券，但是没有专门的市政债券法，对债务融资行为的规范是由联邦及地方的其他相关法规则完成的。比如美国《证券法》规定发行市政债券不需要向美国证券交易委员会报告和登记，更谈不上由美国证券交易委员会核准发行，是否发行证券完全由本级政府决定。各州的法律不同，地方政府治理结构各异，是否发行市政债券的决定权、程序控制等在不同的州也会有细微差别。例如，豪伍德县执行官任命由市民和有关政府官员组成“限额支出委员会”，负责审查该地方的每年债务情况和还本付息情况；加州橘县则是由该县监督委员会来批准市政债券的发行。endprint

第二种立法模式是以一部债务（公债）法为基础，加之其他法律中的相关规定形成一个监管的体系。在这种模式中又可以分为两种情况，一种是把中央债务（公债）与地方债务（公债）分开立法模式，例如日本制定了《地方公债法》，这与日本的《地方自治法》、《地方交付税法》、《地方财政法》等以及一些行政控制性的计划（如《地方政府债务计划》、《财政同融资计划》等）形成一个监管体系。还有一种模式是把中央债务（公债）和地方政府债务（公债）合并在一起，制定一部适用于中央和地方的统一的债务法，如我国《台湾公共债务法》对公共债务作了解释性规定，这是属于技术性规范。该法第3条声明该法所称公共债务，指“中央”（不包括“中央”银行为调节、稳定金融所负担之债务）及各地方政府为应公共事务支出所负担之下列债务：“中央”公债、“国”库券、“国”内外借款及保证债务，直辖市、县（市）公债及“国”内外借款，乡（镇、市）“国”内外借款。该法所称借款，指各级政府以契约形式向“国”内外所借入之长期、短期及透支、展期款项；所称举债额度，指弥补岁入岁出差短之举债及债务基金举新还旧以外之新增债务。

第三种立法模式是在有关的财政（责任和透明度）法律中对地方政府债务收支等作出相对集中的规定，再配合以其他规则构成监管体系。例如巴西。20世纪60年代后半期，巴西州政府开始为基础设施建设举债，主要州公用事业和其他州级企业，当时主要向联邦金融机构借款。20世纪80年代以来，巴西发生了三次以州政府为主的债务性危机，分散监管的无序促使巴西2000年的《财政责任法》出台。这是一部单一制法律，适用于联邦政府、州政府和市政府，比通常法律更为严格，为州预算管理、人员管理、债务管理等设置了最低标准。1997年的9696法案与财政责任法紧密联系在一起，再加上其他相关的法律中的规则形成一个监管体系。但这种通过财政责任法的方式约束地方政府债务融资行为的方式具体到不同的国家也有所不同。不同国家的法律制度对借款人的约束各不相同，有些财政责任法适用于各级政府，或至少适用于中央政府和省级政府，如巴西、哥伦比亚和秘鲁。有些国家中央政府通过的财政责任法仅适用于自身，只对地方政府自愿颁布约束地方的财政责任法起示范和带动作用，如印度和阿根廷。各国财政责任法具体实施情况也不尽相同。如巴西各级政府实施同一部财政责任法，而哥伦比亚是一个各级地方政府都享有自治权的统一国家，已经颁布了多部法律来约束地方政府借款行为，而且颁布了明确的财政责任法，从制度上来保证国家财政平衡政策目标的实现。墨西哥是一个未考虑颁布财政责任法但却维持财政谨慎的国家，由于各州在宪法上太过独立，联邦政府无法实行自上而下的财政责任法，只能通过金融部门的新融资框架条例来激励州政府实行财政谨慎。阿根廷国家法律对年度赤字、经常性支出和全部公共债务都有明确限制，并要求实行中期预算，建立稳定基金。

三、我国地方政府债务融资监管立法模式选择

因为法律不允许地方政府举债融资，也就没有制定有关规范地方政府举债融资的法律监管制度，所以我国关于地方政府举债融资的法律监管基本处于空白状态。对地方政府债务融资监管更多的是靠行政法规、规章和政府性文件，政策性文件占的比例很大，有的是以党内文件形成来管理。比如在2013年12月10日，经中共中央批准，以中央组织部名义印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，虽然把地方债纳入到地官员政绩考核重要指标范围之内，强化留烂账离任责任追究，但这毕竟是党内文件，不是立法形式，与实现法治国家目标是不太切合的，只能作为立法缺位期间的过渡性措施。一些省（市、县）都制定有地方债务政府债务管理地方性法规、文件等，但也只是探索性的举措，缺乏国家层面上的统一性和科学性。由此可见，加强我国地方政府债务融资立法，以及对地方政府债务融资监管应采取何种立法模式，已是迫在眉睫之事。

笔者认为某一方面的立法模式的选择受到该国的政治结构、经济发展水平、文化观念、法治程度、立法体例和该相关领域的法学研究及规则体系现实状况等多种因素决定。我国是社会主义国家，党的十八大提出的道路自信、理论自信、制度自信三个自信在从宏观层面上为我们法学研究和立法实践指明了正确的方向。法学理论的研究或规则体系的设定都应该体现中国特色，当然这并不是说，我们可以关起门造车，其他国家的一些理论研究或立法成功经验完全可以“为我所用”。法治中国既要立足中国传统文化、现实情况，也要关注其他国家的可资借鉴的成功的法治经验，保持法的移植性和本土化的协调共生。

具体到如何选择我国地方政府债务融资监管立法模式，笔者认为可以参考第二种模式，这主要与我国的现实情况相契合。理由如下：

第一，我国是是集权与分权相结合的单一制国家，美国是典型的联邦国家，其立法模式不合符我们国家的政治体制机构。我国地方政府及其机构的设置具有共同性，法律的适用具有高度的统一性，所以采用分散立法不符合我国情况，但采用统一立法模式下，民族自治地方可以结合当地情况在法律规定的框架内制定自治条例和单行条例，但整体的立法必须统一。

第二，我国采用中央与地方统一的债务立法模式或者中央与地方分开债务立法模式的条件都已经成熟。首先，在对国债规范方面，早在1992年，国务院就颁布了《中华人民共和国国库券条例》（国务院令[1992]第95号）并规定自发布之日起施行。结过20多年的适用，条例本身的利弊得失已经经过了实践的检验，为我们制定国债法提供了充分的现实经验。而且国债法也曾列入立法计划。其次，在地方债务方面，我国很早就有过这方面的立法经验。1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》对发行地方经济建设公债的发债主体、规模、利息、流通、偿还等作了原则性规定，虽然只有八条，但毕竟也是一次地方政府公债规制的尝试；另外一方面，近几年来，我国地方政府融资方式经历了多元化尝试，针对地方政府债务规模不断攀升的现实危险，国务院出台了许多行政法规、规章、规范性文件对地方债务融资行为进行规范，地方大部分政府也制定了地方政府性债务管理办法，这些都为制定统一的地方政府债务（公债）积累了实践素材和立法经验。endprint

第三，制定统一的《地方债务（公债）融资监管法》可以提高现行文件管理型的法律效力等级，维护法律适用的统一性，修改其他法律中涉及与地方政府债务融资监管相关的法条内容，以形成以地方债务法为基础、其他法律相协调的地方政府债务融资监管法律体系。

在这种立法模式选择下，需要对涉及我国地方政府债务融资监管的法律进行及时的立、改、废。首先，要对我国浙江省等有关地方政府政府债务管理立法经验进行调研，进行规则的实效评估，总结成功经验，厘清监管的目标和基本原则，监管规则设定要体现“管用”，保持规则体系的严密与开放，法律后果清晰有效，与其他法之间协调统一。其次，要修改我国《担保法》、《财政法》，对地方政府债务融资担保禁止性规定进行修改，改变严格禁止地方政府债务融资担保规定，实行有条件担保，对担保主体、担保范围、担保财产进行严格限制，增强金融机构对地方政府借贷还款来源的保障性，防止出现因地方政府借贷违约而造成的系统性的金融风险。再次，要修改金融监管程序、监管者与被监管者之间的权力（利）与义务等。第四，制定地方债券法或完善现有的债券法，加快社会资本特许经营立法。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发行债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。这已经把我国预算法第二十八条地方政府债券发行权禁止加例外变成了“例外成为主流”，也就是说债券融资将可能成为我国地方政府债务融资的重要方式之一。这是确保地方政府债务融资透明化的重要方法，也是对理论上反复呼吁的“开前门堵后门，实行规范化债券融资”的一种回应。地方政府发债权的突破必然要求加快地方政府债券立法，要么制定一部地方政府债券法，要么修改我国《债券法》。此外，对社会资本以特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的规范制定也要体现立法在前的法治精神，使改革实践有法可依，发挥立法的前瞻性指导意义。

参考文献：

[1]李萍，主编.地方政府债务管理：国际经验比较与借鉴[M].北京：中国财政经济出版社，2009，（3）.

[2]孙琪.地方政府融资风险管理法律制度研究[D].重庆：重庆大学硕士研究生毕业论文，2012.

[3]邱本论.市场监管法的基本问题[J].社会科学研究，2012，（3）.

[4] 江保国.从监管到治理：企业食品安全社会责任法律促进机制的构建[J].行政论坛，2014，（1）：71-83.

浅谈地方政府债务问题 篇7

一、地方政府债务风险的界定

1. 定义与内涵

地方政府债务风险是指地方政府未来拥有的可支配资源不足以偿还其债务负担以至于对经济、社会产生损害的一种不确定性。其内涵为地方政府债务风险是指向未来的。债务逾期不等于地方政府债务风险增大。债务逾期是确定性事件, 而债务风险是不确定性事件, 二者性质不同, 不能划等号。当然, 两者并不是没有联系, 债务逾期, 说明政府可支配资源与承担的偿还债务负担在匹配对应中存在问题, 即资源不足或紧张, 因为财政运行具有连续性, 这就为以后埋下祸患, 易引起风险;如果未来在资源的筹集上进行较为完善的改进, 债务负担相应调整, 则目前还不出债不一定构成以后的债务风险。

2. 风险是不确定的

地方政府债务风险来自于不确定性。这种不确定性, 既来自于政府管理、政策调整, 也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化。一般而言, 以下三个情况中的任意一种情况的出现都意味着地方政府债务风险:一是地方政府可支配资源确定, 而债务负担不确定;二是债务负担确定, 而地方政府可支配资源不确定;三是两者均不确定。

3. 地方政府可支配资源总量是有限的

地方政府拥有政治资源、经济资源和社会资源, 其中经济资源是核心, 包括流量经济资源和存量经济资源, 而可支配资源的总量是有限的, 可支配资源与债务的配比是评估债务风险的重要指标和分析框架。

二、地方政府负债的现状和特点

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务, 并由此承担的资金偿付义务。我国的《预算法》严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债, 但各级地方政府都有不同程度的负债。据银监会一份资料透露, 到2009年6月末, 全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家, 其中县级政府平台公司4907家, 银行对这些地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元, 贷款余额超过5.56万亿元, 几乎相当于中央政府的国债余额。再后来, 媒体引用较多的数据:一是根据财政部财科所估算, 2007年末地方政府债务约4万亿元, 其中融资平台债务约1万亿元;二是2009年5月份银监会最新数据, 地方融资平台的债务为7.38万亿元;三是据估算, 2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元, 相当于2009年地方本级财政收入的3倍。2010年6月23日, 公布的数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中, 2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元, 当年新增约1.04万亿元。审计还发现, 各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。这些巨大的政府债务呈现出以下特点:

1. 规模大、具有隐蔽性

目前我国地方政府债务融资的机构分散, 合法与不合法的债务并存。虽然我国《预算法》规定, 严禁地方财政出现赤字和地方政府进行举债, 实际上, 各级地方政府都不同程度地举债度日或负债经营。在举债方式上大都采用变向的举债方式, 这样在表面上看不到地方政府的巨额负债。但是使显债务的类型由显性负债变成了隐形负债, 不利于我们掌握政府债务的真实情况。

2. 复杂性

这主要体现在我国地方政府债务风险的产生既有现行财政体制问题, 又有经济体制改革未彻底的因素, 以及地方政府缺乏统一、综合的信息来源渠道, 导致不能实施统一的管理手段。地方政府风险意识和信用观念淡薄, 对地方债务风险的认识不足也是一个重要原因。

3. 具有传导性

一方面, 地方债务最初的形成可以表现在其他领域, 以其他风险形式表现出来, 如地方金融机构的债务风险, 地方国有企业的债务风险等。另一方面, 其他领域的各种风险最终会转嫁到地方债务风险上, 因而可以说地方债务是各种风险的最终传导者, 是影响最大、范围最广的宏观经济风险。

三、地方政府负债风险的成因

1. 部分地方政府非理性的行为

由于目前还没有建立对基层政府绩效考核的完备而科学的体系, 对相关地方政府官员政绩的考核也只停留在感性层次和短期表象上, 致使地方政府官员追求短时间的政绩, 并产生相应的机会主义行为。首先, 地方政府有强烈的政绩心理, 大搞形象工程。由于政绩没有平衡的标准, 政府领导大多把资金用在能看的到醒目的地方, 例如:要想富、先修路。大部分政府领导会把路修的很好, 再建点有名无实的形象工程。这些项目都是需要巨资的, 上面拨款不够, 政府就想方设法的举借外债, 到处欠款。政府领导政绩做出来了, 得到了升职, 但是留下来的却是一大笔政府负债, 接下来的领导也是这样。这样就产生的恶性循环, 更严重的是在政府领导中形成了盲目攀比政绩的不良作风, 久而久之, 政府负债像滚雪球一样越积越多。这种不良风气会使群众对政府领导不满甚至憎恶。其次, 地方政府为了缓解短期债务压力, 采取一些不合理的手段创造财源。例如:一些地方政府搞“圈地运动”强行低价收购高价卖给开发商来追求短时间财政收入的增长。这种做法是不可取的, 虽然短时间内财政收入增长了, 但是增长的同时埋下了深深的隐患。地方政府的很大部分财政收入是来源于土地经营的, 这么做等于自断财路, 以后会带来更大的财政风险。农民土地没了, 更会激化政府与农民之间的矛盾。

2. 基层政府财政与事权不对称

1994年我国进行了分税制的财政体制改革, 对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分。但各级政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的现象普遍存在, 基层政府拥有相对较少的财权, 而具有相对较多的事权。为了完成辖区内的各种管理事务, 基层政府只能以负债的方式解决资金紧张的问题。

3. 投资融资体制不健全。

地方政府在投资融资活动中仍扮演着十分重要的作用, 行政干预较多。另外, 目前融资渠道混乱, 管理分散, 融资的决策主体及偿还主体不明确, 投资失误的责任由谁承担也不明确。

四、解决地方政府负债问题的建议

1. 引入科学的绩效考评制度

绩效考评制度在企业中得到广泛的应用, 起到了激励员工和管理者的作用, 这种制度如果在政府部门有选择性的实施, 必将有利于政府官员把工作重心转移到绩效考核上, 而不是一味的追求政绩, 讲究形象工程。从注重计划控制的“有限政府”向注重绩效的“效能政府”转变;强化地方政府的指导作用, 地方政府要加强区域经济发展指导, 研究和制定社会发展规划。这样不仅有利于减轻地方政府的负债压力, 地方经济的持续稳定发展, 更有利于拉近政府与人民群众之间的关系, 建立清正廉洁的地方政府。

2. 科学界定地方政府的财权和事权

基层政府财权与事权的严重不对称是形成政府负债风险的重要原因, 科学界定基层政府的财权与事权是防止负债风险进一步恶化的关键。首先要正确理顺中央与地方的财政关系, 合理界定各级财政支出范围, 要做到中央政府事权由中央政府负担支出, 地方政府事权由地方财政负担支出, 中央与地方的共同事权, 也要以规范的方式确定下来, 防止事权模糊不清, 找不到归属者;在收入方面, 也要适当调整中央与地方财政的收入范围;在管理权限方面, 可适当下放, 让地方政府有权管理、调整新开征地方税种, 如对一些不影响国民经济全局的地方小税种的征收这样才能给地方政府增加一部分收入。其次要统筹全局, 全面发展, 解决和缩小各地方政府财力的差异, 尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜, 使之加快经济发展。再次国家可出台法律制度保证其顺利实施。

3. 建立建全政府负债风险预警机制

负债有好多种, 相对与地方政府而言, 大量的隐性负债是导致政府负债风险的重要的原因, 风险一旦爆发, 其危害性极大。可通过建立一个有限的政府负债风险预警系统防患于未然, 降低政府负债风险。要找出影响地方政府负债的因素、分析警兆。充分运用债务预算系统基础、综合债务负担、风险预期、政府承受能力四个宏观风险敏感指标进行负债风险预警。

参考文献

[1]王芳, 曹军.主权信用评级、政府债务风险和政府会计改革[J].财务与会计, 2009 (11)

[2]贺忠厚.地方政府债务风险的防化与预警[J].财政研究, 2006 (1)

我国地方政府债务问题研究 篇8

地方政府债务风险是指地方财政在运行过程中, 由于各种主、客观因素, 特别是在一些不确定性因素影响下, 财政的正常支出发生困难而导致政府难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的情况。我国地方政府性债务是在社会经济发展过程中逐渐形成的, 合理的负债率不仅有助于改善社会民生, 并且有助于调节地方经济发展速度, 确保基础设施建设稳步推进。

此外, 从国民经济发展水平、地方政府负债情况以及资产与负债的相互关系来看, 我国政府性负债率运行状态良好, 债务风险始终可控, 只有部分地区存在一定的风险隐患。

1 地方政府债务现状

1.1 地方政府债务数目庞大

在一系列中央和地方的财政与金融关系中, 地方债务是最可能构成系统性风险的问题。

中国社科院财经战略研究院2014年8月3日发布中国政府资产负债表。根据该报告, 截至2013年底, 中国政府负债超过56万亿元, 与此同时, 中国政府2013年资产总额111.9万亿元, 中国政府的资产约为债务总额的两倍。虽然中国的资产规模大、情况良好, 足以应对政府债务, 但是2013年政府债务同比增幅近两成, 地方政府债务的攀升是重要因素。

1.2 地方政府债务管理中存在的主要问题

(1) 地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

(2) 国际货币基金组织 (IMF) 最新发布的中国经济评估报告显示, 中国地方政府债务在今年年末占到GDP的45%。在“政府债务总额”一项中, 中国债务占GDP的比重较为乐观, 特别是按照当今的标准来看。此外, 如果只看中央和地方政府的负债总额占GDP之比, 这一数值仅略高于20%。因此, 如果不将地方政府融资平台 (LGFV) 债务计入在内, 那么中国债务占GDP的比重将会被严重低估。

(3) 地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底, 11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

(4) 部分地方和单位非法融资, 并且对政府债务资金使用不当。审计发现, 部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。

(5) 地方政府债务日渐趋向隐性化。地方政府举债是我国法律所不允许的。有的地方政府在举债过程中, 把直接债务转为间接债务, 显性负债变成了隐性负债, 用这种操作手法来规避法律责任。

城市建设负债是隐性负债中最典型的负债项目, 它主要包括三种负债形式:1) 通过组建城市建设投融资公司进行筹资;2) 通过委托建设、经营等途径使显性负债转为隐性负债;3) 政府委托其下属的企业、公司出面融资。这三种融资形式均以政府信用为筹码进行融资, 因而所有负债均由地方政府承担。

(6) 地方政府债务具有地域结构特征。地方政府债务其实还有地域性分布不同的特点可循。目前, 我国中部地区乡镇政府负债率比较低, 但是东、西部地区相对较高, 着实令人担忧[1]。

公开的数据只是一方面表现地方政府债务的方式, 由于中西部没有东部地区发达, 所以地方政府的隐性债务较之少了很多, 但是隐性债务比东部地区多很多。据调查显示, 中西部地区主要的隐性债务有拖欠教师工资、拖欠民工工资、挪用工程款项等等。例如以前年度新闻报道的甘肃省的一个贫困县, 中央政府每年向该县提供1.4亿元的款项, 但该县每年的财政收入只有2000万元[2]。这样巨大缺口从何而来?其实正是由于挪用转款资金造成的。由于我国幅员辽阔, 中央管辖范围太广, 虽然每年会划拨转款资助贫困地区发展, 但是地方政府的财政管理其实是与中央脱节的, 造成很多款项都落实不到真正需要的项目上去, 官员作风腐败, 贪污转款专项已成为欠发达地区一个较普遍的现象。

(7) 地方融资平台风险。

地方债是风险因素聚集最多之所。过去, 地方债主要通过地方政府建立融资平台发行城投债形成, 尽管表面看地方债务不会直接涉及地方政府, 但实际上地方政府还得担当偿债之责。

首先, 地方融资平台的认定标准尚未统一, 统计数据之间存在不小的差异, 使得融资平台存在运营风险。就债务总额来看, 不同部门的统计数据也存在差异, 政府机构并未对此予以重视。

其次, 地方融资平台定位模糊。地方融资平台是地方政府为公共产品筹资而建立起的融资机构, 从某种意义上讲, 它是地方政府职能的延伸, 与地方政府关系密切。但现实情况是, 许多地方融资平台为了拓展融资渠道, 自建立起就极力摆脱“地方政府融资平台”的名号。

再次, 融资平台的基础设施融资杠杆率过高, 引发地方政府偿债风险。

2 地方政府债务形成原因

2.1 经济发展不平衡

我国幅员辽阔, 要想使经济全面发展是需要长久的时间的。目前在我国存在的经济问题之一, 就是经济发展不协调, 中西部较东部地区发展速度慢, 发展基础薄弱。这些地区地方政府财政资金难以使社会经济正常运转, 因而不得不通过举债的方式来缓和社会经济发展与资金紧缺之间的矛盾, 所以这些地方政府债务庞大。

2.2 财政体制因素

各级政府的财权、事权界限模糊, 且没有一套统一的划分标准, 直接造成事权与支出责任相互脱节或事权错位, 加之地方政府缺乏偿债意识, 转移支付不到位, 最终形成了繁重的财政负担。

2.3 政府行为不规范

在社会经济发展中, 政府应该在市场失灵的领域进行宏观调控, 但我国地方政府对市场过度干预, 在财政吃紧的情况下, 地方政府习惯将举债所得资金投入竞争领域, 这就严重干扰了市场本来的竞争原则。另外, 对社会发展需求而言, 政府职能转变速度较慢, 有些地方政府还乐于做形象工程, 造成地方财政负债累累。

2.4 债务管理制度不完善

现阶段, 我国地方政府的债务管理制度存在一些问题, 比如:

(1) 缺少一个规范严谨的债务管理机构。目前, 中央和地方政府之间的转贷业务以及国债贷款业务均由财政部门统一执行, 而地方政府各职能部门之间的债务来往尚未建立专门的债务管理机构进行统一管理;

(2) 缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制, 使得举债主体缺乏主动还款意识, 还有一些举债主体考虑到地方财政对债务兜底, 负债之处就没打算还款;

(3) 债务资金使用不科学。地方政府职能部门负责管理地方债务资金。由于各职能部门相互独立, 职权分散, 使得财务部门对债务资金的使用缺少一个科学统一的规划, 投资前不严格审查, 分析论证也是走形式, 使得部分债务资金要么超预算, 要么“大材小用”, 资金利用率始终维持在一个较低的水平, 以至于利润回收率低, 无法偿还债务。另外, 有的地方政府债务未被纳入预算管理体系中, 政府无法准确把握债务资金的运行情况, 致使投资超预算的情况时有发生。

3 对策与建议

政府负债增加属于经济发展中的常态现象, 无需过于担心, 但是也不能过于乐观。只要政府负债率始终可控, 就能对社会经济发展起到推进作用, 但如果超出限度, 就需要做进一步调整。

3.1 努力完善现行分税制财政体制

(1) 按照市场经济运行原则和公共产品理论进一步明确各级政府机构以及政府内部上下级之间的财权范围、事权等的管理范围。中央政府与地方政府之间应该基于现行法制管理体系, 按照受益与付费相对称的原则, 对政府债务进行严格、高效的管理, 积极推进跨辖区的基础设施、江河治理等管理任务。

(2) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府应加大对下级政府尤其是经济欠发达地区转移支付的力度, 保证地方政府的最低服务水准, 合理调整由于财权与事权不对称而造成的地方政府债务, 使地方财政对债务资金有更多可操控的权利, 从而有效防控债务危机。另外, 还需要进一步调整转移支付形式, 适当增加一般性补助数额, 规范专项补助。针对当前秩序混乱的专项拨款, 应建立统一的管理体制, 逐步把专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范畴, 使地方政府能够根据发展需要自由支配财政资金。基于公共服务水平均等化发展目标改革现行财政资金运行体系, 调整财政支付转移方式, 打破现时维护既得利益的分配格局, 逐步采用因素法确定转移支付数额。

3.2 完善地方政府债务管理体制, 确保地方政府债务风险始终可控, 权利保障地方政府债务体系稳步运行

(1) 完善政府性债务管理政策体系, 明确政府债务举借权限。经批准, 市政府可以适度举债, 或者代替县级政府举债。另外, 还应该建立一套政府举债融资机制。政府可以通过发型债券的方式适度举债, 债券发行由市财政局按照财政部相关规定组织实施。

(2) 对政府债务规模实行限额管理。市政府对市本级和县级政府债务实行规模控制, 一般债务和专项债务均纳入限额管理。此外, 还要加强政府或有债务监管, 并推广采用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营, 优化政府债务结构, 创新公益性项目投资运营模式。完善政府与社会资本合作模式相关制度和政策, 合理确定补贴金额, 规范项目运作, 合理分配风险, 依法严格控制政府或有债务, 提升资金使用效益和公共服务水平。

(3) 各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务, 不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出, 不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规;除法律另有规定外, 不得为任何单位和个人的债务提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动, 不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理, 坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

目前, 政府的债务确实出现了一些新的情况, 第一, 保险公司加入影子银行体系, 这是一个新的动态, 保险业已经成为基础设施建设最大资金来源, 2014年保险业对基础设施投资增长57%, 到1.1万亿人民币, 保险资金大部分投向政府融资平台的债务。

第二我国财政收入大幅回落。今年经济下行以来都导致不少地方财政收入出现了负增长, 全年完成财政收入增长的目标有很大困难。

第三, 中国债市违约的趋势已经出现了, 过去有一些中小型企业发行的债券有一些违约, 目前较大型的企业发行的债券也有一些违约, 大家都从广泛的新闻报道中已经了解到这种情况, 而且债市违约慢慢变成常态化, 违约不一定是坏事, 因为它向人们提醒着债事是有市场风险的, 换个角度看也是一个好事。但是违约趋势已经出现了, 债市的走势和风险, 关系到改革和发展的大局, 怎么来应对呢?政府想到应该考虑一个“有序的去杠杆”, 为了有序去杠杆, 社会主义有制度优势, 发达国家市场经济条件下的去杠杆, 是无序的去杠杆, 我国有制度优势, 可以集中力量办大事儿, 可以想办法进行有序的去杠杆, 避免无序去杠杆导致剧烈的波动。

从欧债危机的应对来看, 我国在应对债务危机时, 可以借鉴的地方也很多, 笔者认为应该适当扩大财政自治, 并增加发行长期国债, 当然这是中央政府统一来发债, 国家债务占GDP比重相对比较低, 有很大空间, 可以考虑以这种方式进行发债。

7月24日, 中国社会科学院编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》 (下称“报告”) 在北京正式发布。其中, 地方政府资产负债表是报告中重要的组成部分。报告称, 中国的资产负债表总体上相对健康, 但结构上仍存在局部风险, 其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应, 中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构, 在去杠杆过程中, 尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险, 就成为一个可行的政策选择。

目前, 我国地方政府杠杆率为42.7, 而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此, 政策当局的调整思路是:地方去杠杆、中央加杠杆。报告称, 这种转移存在客观可能性。地方债务置换就是适例。此外, 从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债 (如国开行) , 也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆的形式。

(4) 完善地方债务管理的法律框架, 修改和完善我国的法律规定, 强化地方政府的举债约束和债务管理, 使其与我国经济发展的现状相适应, 并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进, 修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

如河南省2014年提出的利用“三项机制”做好地方政府债务监管工作, 河南省专员办认为, 加强地方政府债务监管工作, 是深化财税体制改革的重要构成, 是贯彻落实国务院要求的重要举措, 是更好履行财政职能的重要手段, 是防范化解债务风险的重要保障。河南专员办主动开展调研, 积极研究探索, 提出加强地方政府债务监管工作应建立三项机制。所谓三项机制, 指的是建立信息共享的沟通协调机制、建立全程覆盖的动态监控机制、建立跟踪问效的长效管理机制。这三项机制, 将河南省的地方政府债务问题的监管落到了实处。

4 建立健全地方政府债务风险预警系统, 加强风险预测和监测

(1) 地方财政负债问题由来已久, 解决起来也绝非一日之功。为了进一步控制债务风险, 必须根据我国地方政府财务运行情况建立健全财政监控体系, 把地方债务资金管理纳入监控管理范围, 并对地方债务风险进行全面的预测分析。财政部作为债务管理职权部门, 应该具体分析政府债务风险指标, 选择一批 (开始选十几个, 五年内逐步扩大到近百个城市) 偿债能力达到标准 (比如债务余额与财政收入加转移支付之比例, 利息占经常性收入之比等) 的城市, 允许发行市政债。

(2) 构建政府债务风险预警机制, 设定债务风险防控范围。地方债的风险症结不是要如何解决, 而应该重在防御。借新债还旧债, 会使债务规模越来越大, 这才是值得重视的问题。地方政府发债前, 要遵循谨慎原则。不管地方政府一把手是否更换, 要立足当地经济发展需要和支付能力量力而行, 避免超前发展, 超发债券。要给后人留下一些空间和余地, 不能本届政府借债, 下届政府偿还。

5 加快地方政府职能转换, 强化地方债发行的市场机制

首先, 要增加地方债发行的透明度。地方政府应该按照有关规定, 充分披露债券发行的相关信息。同时, 应加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度, 全面准确反映地方政府整体财务状况、运行情况。

其次, 要发挥信用评级等机制的作用。要强化信用评级的独立性与专业性, 使评级机构能够客观、公正、准确地对地方债发行进行评级, 为投资者决策提供科学参考。

第三, 要消除对债券发行的行政干预。地方政府应规范债券发行的组织管理, 力避财政存款挂钩、关联交易等显性或隐性的行政因素影响, 使政府债券的发行、定价、交易等最终由市场因素来决定。[3]

参考文献

[1]张秀英, 刘金玲.中国西部地区乡镇负债问题研究[M].人民出版社, 2002.

[2]邓子基, 马潞生.福建地方财政体制改革研究[M].中国财政经济出版社, 2003.

地方政府债务风险防范问题探索 篇9

关键词：账务风险,地方政府

受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势, 债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重, 已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视, 采取有效防控措施, 化解并防范地方财政债务风险, 以确保地方经济和社会的稳定与发展。

一、我国地方政府债务风险的现状

1. 地方政府债务风险特征

目前, 我国地方政府债务风险在局部已经显现, 未来潜在的风险很大, 如不积极防范和化解, 将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定, 这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国, 地方政府债务风险有以下特征:

(1) 地方政府债务会产生“挤出效应”

地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目, 有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债, 地方政府负债“挤出”民间投资, 直接损害了民营经济的发展。而且, 地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入, 延缓地方经济社会协调发展, 阻碍和谐社会的构建。

(2) 地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击

地方政府的大量债务, 最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国, 地方政府是中央政府的地方代理人, 代表中央政府去造福一方, 所以地方政府没有破产之犹, 这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。

(3) 地方政府债务危及政治文明建设

政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓, 只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时, 巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机, 造成的干部职工工资拖欠, 国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口, 会严重影响政权运转、群众生活, 从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此, 可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。

2. 我国地方政府债务的风险的现状分析

(1) 债务总量不清, 规模巨大

其中的主要原因有以下两方面:一是我国地方政府债务来源复杂, 巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的, 既有地方政府举借和担保而产生的直接债务, 又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点, 在技术上, 我们不易准确把握其数量。同时, 当前政绩考核机制不健全, 地方政府往往从政绩出发, 认为或有债务不需要本届政府偿还, 因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大, 从上一部分析来看, 我国地方政府债务规模已相当大。

(2) 或有债务所占比重大, 潜在的债务风险巨大

在我国地方政府债务的构成中, 有大量的债务属于或有债务。诚然, 或有债务不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但在一定条件下, 或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下, 地方政府出于大局利益或公众压力的考虑, 承担或有债务的最终偿还责任, 这将会使政府或有债务转化为直接显性债务, 这将会增加地方政府偿债压力。

(3) 偿债能力低, 违约率高

一些处于困境中的地方政府偿债能力低下, 违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱, 还债缺乏经济支撑。一方面, 各种达标升级、形象工程导致债务持续增长;另一方面, 因为债务不能按期偿还, 本息不断堆积, 市场融资能力下降, 还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱, 弱化了财政偿债能力。

(4) 缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制

我国目前地方政府债务种类多, 或有债务比重大, 而政府债务统计主要是直接债务, 未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模, 这样, 债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用, 地方政府债务风险预警机制无法建立, 大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控, 地方政府债务管理基本上处于失控状态。

二、防范与化解地方政府债务风险的探索

1. 深化财政体制改革, 构建公共财政体制

目前, 我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远, 在当前的财政体制下, 过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此, 我们必须要改革和完善现行的财政体制, 通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲, 就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。

(1) 科学划分中央政府和地方政府的事权

首先, 属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下, 只有全国性的共享物品和服务 (如国防、外交、全国性的基础设施) 才由中央政府提供。其次, 调节收入分配的功能主要由中央政府承担, 但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次, 宏观经济稳定的功能应由中央政府承担, 严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。

(2) 进一步深化“分税制”改革

公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权, 拥有能取得稳固收入的主体税种, 构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目, 要坚决取缔;对有继续保留必要的政府性基金和收费, 要严格规制, 由地方税务部门征收, 统一纳入财政预算内管理。

(3) 完善预算体制

首先, 完善预算法, 提高预算法的法律地位, 维护预算法的权威, 杜绝政府践踏预算法的行为。其次, 完善预算体系, 构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率, 进而也就缓解了地方发债冲动。

由以上论述可知, 化解我国地方政府巨额债务风险, 建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制, 我们可以:将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化;明确中央和地方之间事权、财权;进一步完善和推进分税制, 赋予地方政府一定的税收立法权, 所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府债务风险的内在要求。

2. 建立健全统一的地方政府债务管理体制

建立较为完善的政府债务综合管理组织架构, 应包括三个层次:

(1) 风险管理决策机构

(2) 风险管理执行机构

(3) 第三方监督机构

3. 建立地方政府债务预警系统

地方政府债务风险的形成, 不仅涉及政府举借和担保的国内外债务, 涉及经济、社会风险, 而且涉及经济发展和财政的偿债能力, 涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。

4. 充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力

建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中, 很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则, 地方政府理应承担还债的责任。

5. 控制新增债务, 建立偿债基金

地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则, 对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要, 确定每年筹集还债准备金的数额, 最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。

参考文献

[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版

地方债务问题 篇10

根据地方经济金融发展状况, 本次从陕北、关中、陕南三个地区各选取了一个样本县 (为表述方便, 陕北的样本县称为A县;关中的样本县称为B县;陕南的样本县称为C县) , 其中, A县经济发展状况属于相对较好, B县经济发展状况属于一般, C县经济发状况属于相对较差。

(一) 财政收入情况与运行特点分析

一是在经济状况较好的县, 税收是财政收入的主要渠道。2011年, A县和B县的税收收入占比分别为50.5%和66.2%, 而C县的税收收入占比仅为14.8%, 这说明在经济状况较差的县, 税收对当地财政收入的贡献十分有限。

二是经济状况较差的县对上级财政的依赖程度较大。2010年C县的上级财政调拨和返还为2.84亿元, 2011年增加到3.82亿元, 同比增长34.51%。2011年, 上级财政调拨和返还占C县财政收入的比重为29.8%, 同期A县上级财政调拨和返还占当地财政收入的比重为24.14%, 而B县则没有上级财政调拨和返还。三个样本县中, 经济状况较差的C县对上级财政的依赖程度最大。

三是经济状况较差的县对土地出让金收入的依赖程度较大。2011年, C县土地出让金收入占当地财政收入比重为14.3%, 同期A县土地出让金收入占当地财政收入比重仅为4.5%, 而B县则没有产生土地出让金收入。不仅如此, C县的土地出让金收入还呈现快速增长的趋势, 2010年, C县土地出让金为1.49亿元, 到2011年上升为1.83亿元, 同比增加0.34亿元, 增长22.82%。

(二) 财政支出情况与特点分析

一是县级财政支出整体上呈现逐年大幅度增长的趋势。经济状况较好的县, 财政支出增长幅度相对较大。2010年, A县、B县、C县财政支出总计分别为39.2亿元、28.9亿元、11.9亿元, 分别较上年增长41.5%、37.6%、-11.2%。2011年, A县、B县、C县财政支出总计分别为52.8亿元、43.7亿元、13.5亿元, 分别较上年增长34.7%、51.2%、13.4%。以上数据显示, 经济状况较差的C县受地方财政实力约束, 财政支出增长幅度较小, 甚至下降。

二是县级财政支出主要用于支持“三农”和改善民生领域。近年来, 三个样本县按照国家有关支持“三农”和改善民生领域的政策导向, 不断加大对农林水事务、教育、医疗以及社会保障方面的财政投入力度, 县级财政支出结构不断优化。2010年, A县、B县、C县用于支持“三农”和改善民生领域的财政支出占比分别为46.6%、68.3%、53.8%。2011年, A县、B县、C县用于支持“三农”和改善民生领域的财政支出占比分别为69.3%、62.9%、61.4%;以上数据显示, 不论是经济状况较好的A县, 还是经济状况较差的C县, 都将“三农”和社会民生领域作为财政支持的主要方向。

二、县级财政收支情况总体评价

(一) A县财政状况良好, 但是可持续性偏弱

A县凭借丰富的煤炭资源, 地方经济快速发展, 财政收入实现了大幅度增长, 且收入结构比较合理, 对上级财政和“土地财政”的依赖程度较小。全县财政支出保持了快速增长, 主要用于支持“三农”和改善民生, 符合国家政策导向, 支出结构比较合理。全县财政收支缺口压力较小, 2010年全县财政赤字仅为0.7亿元, 2011年全县财政盈余2.6亿元。但是, A县财政也存在不容忽视的问题:从短期看, 今年以来全球经济形势转趋恶化, 煤炭市场低迷, 煤价接连下跌, 对以煤炭开发为主要产业的A县来说, 财政收入稳定增长难度加大。从长期看, 仅靠开发不可再生资源, 财政高速增长难以为继。

(二) B县财政自给能力较强, 但是财政赤字压力较大

与经济发展速度相适应, 全县财政收入实现了较快增长, 税收是最主要的财政收入渠道, 当地财政自给能力较强, 基本不依赖上级财政和“土地财政”。近两年来, 全县用于支持“三农”和改善民生的财政支出占比均保持在60%以上。但是全县财政支出增长过快, 财政收支缺口压力较大, 2010年、2011年全县财政赤字分别为12.5亿元、22.4亿元, 财政赤字逐年大幅度扩大。2012年以来, 受市场供需矛盾突出, 原材料、产成品价格波动等不利因素影响, 当地工业经济运行极其艰难, 企业普遍开工不足, 长期处于停产和限产状态。2012年1季度, 全县75户规模以上企业, 有27户处于停产、半停产状态。作为全县财政收入主要渠道的税收收入完成不足1.3亿元, 仅占全年任务的15.7%, 可以预计, 2012年B县财政收支状况不容乐观。

(三) C县财政自给能力较弱, 但是财政赤字压力较小

受限于当地经济发展水平, C县财政收入增长缓慢, 对上级财政调拨和返还的依赖程度较高, 同时“土地财政”的问题也相对突出。近两年来, 该县财政支出增长幅度相对较小, 2010年甚至出现负增长, 基本体现了量入为出的原则, 财政支出主要用于支持“三农”和改善民生。C县财政收支缺口压力较小, 2010年财政收支基本平衡, 略有盈余, 2011年财政赤字0.7亿元。目前该县财政面临的困难主要有两个方面:一是县级财政收入空间难以拓展。近几年, 县政府在“三农”方面投入财政资金较多, 有力支持了农业和农产品加工企业。但是, 大部分农业产业化龙头企业均享受了免税政策, 在短期内对当地增加税收的贡献较小。二是财政收入来源不广。C县县域财政收入主要依靠当地两家有色金属公司, 然而这两个公司的产品价格不够稳定, 存在大起大落的情况, 在产品价格处于低迷状态时, 对当地财政收入影响较大。

三、县级政府债务状况及其对金融机构的影响

近年来, 在加快发展地方经济, 加强公共基础设施建设、改善民生以及政绩形象工程等多种因素的共同作用下, 地方政府财政支出大幅度增长, 但是, 地方财政收入增长却不能满足财政支出快速增加的需要, 由此, 政府债务融资成为缓解地方财政收支矛盾的重要途径。

(一) 县级政府债务规模状况

1. A县债务负担较小, 具备较强的偿债能力。

A县于2009年、2010年先后发行5251万元和4030万元的三年期政府债券, 截至2011年末, 债务余额为9281万元, 占地方财政收入的2.06%。

2. B县债务负担适中, 债务增长速度逐年放缓。

2011年, B县政府债务余额为5.91亿元, 占地方财政收入的27.7%, 偿债压力适度。近几年来, B县债务增长速度呈现逐年放缓的趋势, 2009年增长率为178.8%, 2010年增长率为17.1%, 2011年放缓至1%。债务资金用途主要为公益性事业和基础设施建设。

3. C县债务负担沉重, 债务规模逐年扩大。

2009年C县政府负债为6.43亿元, 增长50%;2010年政府负债为7.99亿元, 增长24.26%;2011年政府负债为13.48亿元, 增长68.71%, 占当年财政收入的105.3%, 当地财政已经到了入不敷出的程度。资金用途主要集中在:一是公益事业工程建设费用, 如城区亮化工程、乡村公路建设材料款、绿化工程款等, 占比79.11%。二是乡镇招待费用及办公配套设施费用, 占比4.21%。

(二) 县政府融资平台情况及其对金融机构的影响

按照人民银行定义, 地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。调查显示, 三个样本县都设立了地方融资平台, 主要通过银行贷款等方式筹措资金, 为当地社会经济发展提供资金支持。

1. A县政府融资平台资本实力雄厚, 没有银行贷款。

该县融资平台为A县国有资产运营公司, 该公司成立于2002年11月, 注册资本20亿元, 资金来源主要是政府注入的资本金、公司经营收入和参股企业分红等。截至2011年末, A县国有资产运营公司代表县政府出资参股20户, 共投入股本金19.69亿元, 扶持了一大批具有带动作用的骨干项目, 产业涉及电力、煤炭深加工、建材、农产品加工以及养殖等多个领域, 带动完成固定资产投资200多亿元, 有力促进了地方民营经济的发展。

2. B县政府融资平台资本实力增长迅速, 银行贷款规模适中、风险较小。

B县政府融资平台公司成立于2005年, 注册资本2000万元, 资产总额3500万元。截至2011年末, 注册资本达到4.6亿元, 资产总额8.4亿元, 目前只有国家开发行贷款, 贷款总额5730万元。目前已归还贷款2380万元, 尚有贷款余额3350万元, 相对于该公司的资本实力, 还贷压力较轻, 银行信贷资产风险较小。

3. C县政府融资平台银行贷款逐年剧增, 金融风险隐患不容忽视。

2008年, C县利用城投公司在银行贷款贷款7938万元, 2009年增至19297万元, 增长98.16%;2011年增至26984万元, 较2009年增长39.84%。其中, 在国家开发银行贷款金额达2.19亿元, 占比80.97%。贷款期限一般较长, 有10年期、12年期和15年期三种。贷款利率执行人民银行基准利率, 合计每年支付利息约1600万元。据了解, C县每年新增的财政收入除偿还利息外, 不够偿还所欠银行贷款的五分之一。县政府要求延长债务期限, 致使贷款逾期, 负债逐年积累, 银行贷款风险不断加大, 金融风险隐患不容忽视。

以上分析显示, 县级财政收支运行、债务状况与当地经济发展水平密切相关。经济状况较好的A县财政运行良好, 债务状况健康, 没有银行贷款, 对当地金融机构稳健经营基本没有影响;经济状况一般的B县, 财政收支缺口压力比较大, 财政赤字问题比较突出, 但是债务规模适中, 银行贷款较少, 偿债能力较好, 对当地金融机构的影响较小。经济状况较差的C县, 财政收支缺口压力较小, 但是财政自给能力较弱, 地方债务负担沉重, 银行贷款逐年剧增, 偿债压力过大, 给当地金融机构造成较大的风险隐患, 需要引起足够重视。

摘要：当前, 我国地方财政债务问题日渐突出, 为了解县级财政运行状况与债务负担情况, 分析地方财政对当地金融机构的影响, 本文在陕西省选取了经济发展状况不同的县区, 重点比较经济发展差异对地方财政债务的影响。

塌陷的地方债务 篇11

在经济高增长过程中，中国财政状况近年有了极大改善，去年财政收入已接近12万亿元，总体看来政府债务风险是可控的。20万亿元的债务对应每年有10多万亿元的财政收入，问题似乎不大，而严重性在于我们的债务形成机制非常复杂。

从资金来源看，大部分来自于贷款，其他来源于信托和理财产品。而在后两块相对脆弱的金融链条上，早已狼烟四起。目前吉林信托发行的一单矿业信托就遭遇兑付危机，涉及金额数十亿元。而多个地方发生政府类债务偿付困难的违约事件，银行贷款被展期，信托产品由政府兜底，理财类产品投资者埋单。

从另一个角度看，政府债务规模有不同的口径，国债负债率在1994年到2010年間的平均水平为12.52%，如果将隐性负债考虑进来的话，截至2010年，直接显性债务（国债）占GDP比重为19.07%，再加上直接隐性债务则为39.17%。如果再把建铁路、修公路、造机场、盖房子，包括政策性银行债务、铁路债、央企债务、甚至央行发行的中央银行票据、政府负有偿还责任的债务都不再是小数字。从赤字率看，债务风险可控，但从债务负担来看，中央财政包袱沉重，不可掉以轻心。

这两年，局部地区地方债口子越撕越大，最典型的政府债违约事件当属云南的城投债，虽然省政府答应兜底，但危机引信并未完全解除。在城投债和信托融资热潮中，大量的城投债接替平台贷成为融资主渠道，目前云南省存续的城投债共有39只，融资金额累计401亿元，超过2/3的兑付期集中在2017年至2019年。多家平台公司因出现巨额亏损，偿债能力堪忧，借新还旧的“庞氏游戏”在击鼓传花。

过去200多年间，全球发生了250多次主权债务违约的历史事件。过去20年间，从墨西哥金融危机（1994年）、亚洲金融危机（1997年），到后来的俄罗斯（1998年）、巴西金融危机（1999年），再到2008年美国次贷危机及2009年欧债危机，究其本质都是资产负债入不敷出的危机。

不科学的政绩观和发展观牵引下的大拆大建、无度负债使一些地方“鬼城”频出，加剧重复建设和资源错配，扭曲产业结构，加剧结构性矛盾，形成许多产业的过剩。政府收支行为决定了财政、金融是一对连体儿。财政分灶吃饭体制下，极具竞争性特质和企业家精神的地方政府，不能直接举债，就创造性地通过成立法人主体的平台来融资，于是红顶商人满天飞。

但是，没有一本地方债务的账本是简单的。地方政府为了支撑经济建设所需的庞大支出，把土地视为一只“生金蛋的老母鸡”。在土地和金融相互强化的过程中，银行体系内以土地为主要抵押物的不动产规模呈现爆炸性增长，成了“最大的地主”，而土地价格膨胀撑破了银行的资产负债。

开封、新郑、神木、鄂尔多斯、贵阳、温州等地，都给我们提供了鲜活的“中国版底特律样本”。甚至有专家认为“某些地方政府债务漏洞比希腊的状况还要差”，一些地方虽然在形式上没有破产，但在技术上、实质上已近乎破产，只是不停地靠借新还旧的债务展期和中央财政的隐性担保来维系。

地方债务问题 篇12

关键词：地方政府,融资平台,债务风险

一、引言

20世纪80年代末以来, 随着我国经济的快速发展, 举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显, 而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力, 地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机, 为应对此危机, 国家出台了4万亿元的投资计划, 积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月, 中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理, 清理规范地方已经设立的投融资平台公司, 对于融资平台公司贷款, 银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理, 及时采取补救措施, 保证信贷资产安全。2012年3月, 中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求, 银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求, 有效防范平台公司贷款风险。

二、地方政府融资平台概况

地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立, 通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产, 组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团, 必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺, 以实现平台的对外融资, 并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司, 如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司, 如交通投资公司等。

我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种:第一, 债务性融资, 主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二, 权益性融资, 主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善, 对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三, 通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。

截至2010年底, 我国的地方政府债务总额达10.7万亿元, 政府融资平台贷款14.376万亿元, 在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家, 其中县级 (含县级市) 平台约占70%, 部分平台运作机制不健全, 可持续发展能力不足, 约1734家融资平台公司出现亏损现象。

地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日, 国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债, 累计融资6712.5亿元, 创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同, 安全系数最高的是地市级投融资平台, 省级投融资平台则整体风险较高, 部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率, 说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年, 国内银行获准对地方政府贷款 (或地方政府融资平台贷款) 进行滚转, 将到期日延后四年, 以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。

三、地方政府融资平台债务风险

地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用, 但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿, 地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制, 其潜在的风险也在逐渐释放。

首先, 平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区, 其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低, 对于这些地方平台贷款, 只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说, 仅通过信用风险管理则无法化解风险, 因为, 对于这些地方政府来说, 其平台不仅没有能力归还贷款, 一些地方在贷款时就不打算归还贷款。

其次, 平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混 乱的土地制度有关。因为, 地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制, 前者出于公共利益可征用并可进行交易, 后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质, 把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革, 会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外, 平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。

四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略

(一) 地方政府管理角度,

中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上, 对经济发展程度不同的地方采取不同的政策, 通过财政转移支付的方式进行管理。

应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划, 科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外, 可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款, 将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构, 使贷款能够得到有效监管。同时, 从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类, 加强债务考核与管理, 提高平台公司举债的控制能力, 促使其适度举债。

(二) 平台公司管理角度

要完善企业法人治理结构, 建立健全现代企业管理制度, 引进市场化的管理人才。同时充实平台公司, 将经营性国有资产注入平台公司, 充实信用资本, 提高平台公司投融资能力。

(三) 融资产品角度

市场具有风险预警功能, 应推动平台公司融资的市场化建设。通过市场证券化形式筹资建设的项目具有较高的透明度以及相对严格的自我约束, 项目投融资行为更为规范科学。因此, 市场化融资产品的创新、资产证券化能够有效地引进市场约束, 提高地方政府融资平台产品的抗风险能力。

参考文献

[1]许发银.地方政府投融资平台可持续发展能力研究[J].交通财会, 2012 (4) .

[2]吴蔚.地方政府投融资平台风险管理研究[J].对外经贸, 2012 (3) .

[3]张晓曼.地方政府投融资平台风险问题研究[J].内蒙古科技与经济, 2011 (24) .