债务审计

债务审计（精选11篇）

债务审计 篇1

在我国的法律法规中, 各级地方政府不能用任何的名义向银行贷款, 预算要有合理明确的思想, 不允许对特殊情况进行担保。然而事实上地方政府债务来源广泛, 种类繁多, 数额巨大。地方经济建设的主要资金是来源于地方政府债务资金。

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

[2] .李玲, 卢红柱.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究, 2012.08.

债务审计 篇2

关键词：地方政府债务；审计；债务风险

一、引言

随着经济的不断发展，地方政府的债务审计规模也不断变大，因此得到了社会的密切关注。在实际的经济发展中难免会发生预算中列赤字、政府不能发行证券等事件，但是一定要遵循法律的相关规定，避免这些事件的发生。审计署对全国各地的政府债券的使用情况也进行了一定的调查，调查显示到2010年底全国政府债券的使用人数竟达到10.72亿，相当于我国国内生产总值的25%。从调查的结果显示，我国政府的债务数量不断的增加，也代表债务的危机风险不断增大，因此，在审计署“十二五”审计工作规划发展中，明确提出要密切的关注债务在地方政府发展规划中的变化，要对地方政府的债务进行一定的监督，提出具体的问题，防范风险的发生。

二、地方政府债务审计的作用

1、摸清地方政府债务真实情况，评估、预防债务风险

对政府的债务进行审计的基本的作用是保护和预防，即了解债务的具体真实情况，知道债务风险危机的一些详细知识，从而对债务起到一定的预防危机的发生的作用。但是，当前我国政府对债务统计没有形成一定的评判标准，也许是因为债务庞大的原因，应该对当前的形势对当前遇到的问题，进行具体的有条理的分析，要对债务的总体情况有清楚的认识，对待问题有条理的解决，不能盲目的对待。所以，在对政府的整体债务进行分析时，应该对政府的具体真实情况有详细的了解，具体包括政府的规模、领导人员、资金的使用情况、资金的来源，对政府最基本的情况有一定的了解后，摸清债务的基本状况，这样才能更好的对政府的债务进行管理，防范债务危机的出现。

2、有助于地方政府债务管理，监督地方政府行为

审计工作会对政府的工作人员实际的工作情况进行监督，监督工作的质量。因为政府的领导干部特别的注重自己工作中的业绩，那么业绩的提升需要经济的快速发展，这样就会造成许多的领导干部对工作过度的重视从而使用不正当的手段来提升自己任期时的业绩。例如2010年对湖北阳新县某政府债务进行审计时发现，该村的债务出现严重的赤字，债务情况非常的混乱。之后，审计的工作人员对该领导进行了调查，查明造成这种情况的原因是该领导在任期间以各种原因骗取粮食补助和经济补助。随后，审计人员将此情况报告给当地的县纪委，县纪委给予了该人严重的处分，没收了所有的个人财产，并开除党籍处分。这个例子充分的证明了政府债务审计在债务的管理中发挥了非常重要的作用，能够充分的监督政府工作人员实际的工作情况，减少违法犯罪事件的发生，能有效的保护国家的财产不受侵犯，维护财产的安全。

3、确保债务资金使用效益，有效配置资源

政府的债务资金对于城市的建设、园林的绿化、交通水利的发展、科学教育的发展等都具有非常大的贡献，应该说它主要的作用就是在这些方面发挥其功效，同时对于经济、社会的发展都具有非常重要的作用。所以，要正确的使用债务资金，要达到其借债的目的，发挥其最大的作用，反之，则会给地方政府带来极大的债务危机，影响社会的稳定发展。所以，一定要让债务资金的正常使用，把债务资金的使用列入债务审计工作的重要部分，要发挥其本身的作用，给社会的经济发展带来巨大的效益。债务资金的审计内容包括：项目的收益效果、项目的进度情况、违约风险的监督。对在计划中的项目，应该分析其危机风险的发生几率，计划工作的进程，要正确的利用资金的使用价值，发挥其作用。对于正在建设的项目，要认真的跟踪项目的进度发展，以及资金的使用是否合理。对于已经完成的项目，应该检查是否此项目符合预期的理想效果，对于不符合预期效果的地方进行及时的补救，减少现实与理想的差距。此外，还有一部分的资金用于投资股票、房地产等，往往会带来巨大的损失，造成资源的浪费，所以，应该合理的配置资源的使用，减少债务危机的出现，要合理有效的使用资源。

三、加强地方政府债务审计应当注意的问题

1、地方政府债务审计的重点

加强地方政府性债务审计监督浅析 篇3

一、地方政府性债务现状

审计结果表明，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。至2010年底，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25％。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％，可见数目之庞大，债务之沉重。

毋庸置疑，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用，但其在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患：

（一）地方政府举债融资缺乏规范

由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。

（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位

除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患

一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖性较大。三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。

（四）部分政府性债务资金未及时安排使用

截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元， 2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元，债务资金未及时安排使用并发挥效益。

（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金

一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目等。

（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范

至2010年底，全国省市县三级政府共设立融资平台公司6576家，并且债务规模大、管理不规范、盈利能力较弱。其政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，有358家融资平台公司借新还旧率平均达到55.20%。由于对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。

地方政府债务形成原因是多方面的、复杂的，而转轨时期各级地方政府财权与事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡以及地方建设资金来源渠道少等，已构成地方政府债务主要成因。

地方政府债务问题已日渐突出，各级地方政府债务量没有一个部门进行完整的统计和控制，而且地方政府在举债时大多巧立名目、隐蔽性强、透明度差，形成原因复杂，风险隐患大。我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。

二、审计监督是防范地方政府债务风险的有效手段

首先，审计机关的独立性决定了审计手段在防范地方政府债务风险中将会发挥重要作用。在防范地方政府债务风险方面，地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地自身保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底；在其发展相对滞后，财力相对紧张的情况下，其还会存在大举借债的心理；在地方政府的职能部门中，各部门很难有效监督本级政府的举债行为，所以，仅仅依靠地方政府自身是很难有效防范债务风险的。审计机关是依法成立，具有独立行使审计监督职责的权力。近年来，审计机关对财政收支的监督不断深化，对促进各级财政健康发展和健全我国财政体制发挥了重要的作用。

其次，审计机关具备在防范地方债务风险中发挥作用的能力。审计机关成立近30年来，各级审计机关不断加强干部队伍建设、法治化建设、信息化建设、理论建设和文化建设，夯实审计事业可持续发展的根基；以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，队伍建设走向年轻化，素质高层次化，审计方法和审计手段也在不断更新，与时俱进，具备了在我国经济体制改革过程中发挥作用的条件。审计机关近30年来取得的显著成果表明，审计机关完全有能力在防范地方政府债务风险这项工作中充分发挥监督作用。

三、在防范地方政府债务风险方面审计机关应当做好以下几个方面的工作

一是认真做好审计调查工作，摸清各级地方政府的债务规模。除对地方财政部门和各部门直接进行审计调查，了解政府应付未付的各类债务外，还应深入国家外汇管理局了解外国政府和国际金融组织贷款情况，深入人民银行调查了解政府名义的再贷款，调查了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。

二是分析地方政府的负债结构、偿还能力，在防范风险中发挥审计监督作用。对显性债务，按照外国政府或国际组织贷款、粮食亏损挂账、国债、各类欠款进行归类；对隐性债务要摸清其产生的原因及背景，债务形成的合理性；对于或有负债要认真分析其转变为真实负债的可能性。在全面了解债务结构、债务集中偿还年限、债务使用的经济效益等基础上，对各级地方政府的偿还债务的能力进行分析和预测，以便向国家有关部门提出规范地方政府债务管理，防范地方债务风险的可行性建议。

三是查处地方政府违规负债行为，促进地方政府对地方债务风险引起高度重视。审计机关应当作为地方政府债务监控体系的一个重要环节认真履行职责，监督地方政府做好债务的举借、使用及偿还等工作。同时，对地方政府从地方利益出发和搞“政绩工程”的违规举债，形成的债务风险问题应予以严肃查处。

在2011年的地方政府性债务审计中，针对地方政府性债务存在的一些不规范的问题，审计署就提出了三个方面的审计建议：一是按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务；二是继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；三是建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。下一步，审计部门还将按照中共中央、国务院的部署和审计法等法律法规要求，将地方政府性债务审计与地方财政收支、地方党委政府主要领导干部任期经济责任审计有机结合起来，继续组织对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督。

我们相信，审计工作紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，必将在地方债务审计中充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

地方政府性债务审计研究 篇4

近年来,我国经济建设快速发展,地方政府大量举债,债务规模不断增加,债务问题和债务风险与日俱增,审计署2011年和2013年发布了全国政府性债务的审计结果,发现我国地方政府性债务的增长速度过快、偿债负担重,同时债务资金的管理存在不规范、监管方面也不够严格等问题。截止到2014年,全国地方政府总资产达108.2万亿元,总负债高达30.28万亿元,资产负债率高达27.99%。2014年,我国的主权负债较2000年增加102.6万亿元,年均增加7.3万亿元,其中,地方政府性债务占比25.7%;地方政府性债务较2000年共增加26.4万亿元,年均增加1.9万亿元。地方政府性债务的增速一直相对较快,且保持居高不下的状态,筹资结构越来越复杂,债务集中到期偿付的流动风险也持续增加,地方政府现有的偿债基础又具有一定的不可持续性,并且或有债务的风险正在增大,已经到了不容忽视的地步。政府审计是国家治理框架体系中监督部分的重要内容,在维护国家经济安全和政治稳定方面,特别是防范和化解债务风险方面发挥着重要的作用。地方政府性债务审计方式、审计内容和重点、审计范围及审计现状等的明确能为下一步确定如何提升地方政府性债务审计效率及审计效果打下基础,因此,本文基于地方政府性债务审计现状进一步分析地方政府性债务审计存在和面临的问题,进而针对问题对地方政府性债务审计提出了相应的建议。

二、地方政府性债务存在的问题

分析全国地方政府性债务的现状,发现主要存在三个方面的特点:一是债务规模大、结构复杂;二是地方政府性债务风险随着债务规模的增大不断加强,已经到了不容忽视的地步;三是地方政府性或有债务的飙升,占地方政府性债务的比重越来越大。

(一)债务规模大、结构复杂

我国地方政府与国外的地方政府存在本质的区别,我国地方政府不存在破产机制,这也使地方政府为了地方建设或者是政府官员为了优化自身政绩而一味地大量举借债务,使地方政府性债务的规模持续增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势。

截止到2013年6月底,全国范围的地方政府性债务余额总数接近18万亿元,其中:负有偿还责任的债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的61%;负有担保责任的或有债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的15%;可能要承担一定救助责任的其他相关债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的24%。在我国地方政府性债务相当巨大的基础上,债务结构从举借主体和资金来源两方面来说也很复杂。作为主要举债主体的融资平台公司、政府机构和部门、经费补助事业单位举借的债务分别为40 756亿元、30 913亿元和17 762亿元,占全国范围内的地方政府性债务余额总数的比例共计约50%。从债务资金来源看,地方政府性债务主要来源于BT、发行债券、银行贷款,其中BT为14 763.51亿元,发行债券为18 456.91亿元,银行贷款为101 187.4亿元。由以上分析不难看出,我国地方政府性债务的规模一直维持着较大的基数,并且呈现出持续增长的趋势,这也就成为了现在地方政府性债务审计的棘手问题。

(二)地方政府性债务风险增大

地方政府举债具有必然性和不可避免性,但是当政府筹集到大量资金的同时,也不可避免地承担着一定的风险,债务一旦超出合理水平,则有可能出现地方政府债务危机。地方政府和地方官员大量举债忽视了随着政府性债务规模增加导致政府性债务风险增大,使国家成为最终的买单者。

地方政府性债务风险具有客观性、可测性、不确定性、风险与收益的对称性以及对风险主体造成不利影响等特征。客观性是指地方政府性债务是客观存在且不能被忽视的;可测性是债务风险是可以测量、评估、控制和防范的;不确定性是指债务风险的程度、造成的损失和发生的时间等因素是不能被事先预知的;风险与收益的对称性是指地方债务带来的收益和风险是并存的,风险是收益的代价,利益是风险的报酬;对风险主体造成不利影响是指地方政府性债务风险可能给风险主体带来经济损失,使地方政府无法达到发债目标,甚至导致严重的经济危机的发生。针对现阶段各地方政府性债务的情况,一方面,我国现在地方政府性债务规模呈快速增长趋势;另一方面,直接债务的债务总量容易估计,但是现在地方政府性或有负债占比的增加使得地方政府性债务的风险更加隐蔽,从而导致地方政府控制风险的难度增大。地方政府性债务风险包括规模风险、结构风险、道德风险和项目风险四大类,根据以上分析,地方政府性债务中的规模风险和结构风险不容忽视。

(三)地方政府性或有债务快速增长

地方政府性债务中或有债务占比快速增长,政府或有债务在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算中,但一旦某一特定事件发生后导致支付缺口,有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。由于或有负债的特性以及现阶段审计能力的局限性,在2011年和2013年的全国政府性债务审计报告中均只针对其中两个部分进行了审计:政府负有担保责任的债务和政府承担一定救助责任的债务。而政府或有债务的范围不仅仅局限于此,因此,两次大型的政府性债务审计中并未囊括全部政府性或有负债,或者说现有对或有债务的审计只是政府性或有债务的冰山一角。因此,如何加强地方政府性或有债务的审计也成为了现阶段审计面临的一个重要问题。

三、地方政府性债务审计现状

1994年第八届全国人大常委会第九次会议通过《审计法》,而地方政府性债务审计却开展于16年后,审计署自2010年开始开展对地方政府性债务进行审计,并且以审计报告的形式向全国人大常委会报告,截至2015年,审计署共进行了4次大范围的地方政府性债务审计,其中全国政府性债务审计2次,部分地区政府性债务审计2次,公布审计报告共3次,关于地方政府性债务审计发展过程如下页表1所示。由表1可见,我国针对全国范围内的地方政府性债务审计发展时间比较短,2009年地方政府性债务的相关审计工作才开始得到相关部门的重视,并且从2009—2015年,全国范围内的政府性债务的相关审计工作仅进行了3次,并且相关地方政府对于审计结果的整改情况在2015年才开始进行跟踪审计,以保证相关审计结果的整改落实情况。由此可见,我国地方政府性债务的相关审计工作还在发展当中,面对债务规模的增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势,相关的审计工作更是需要进一步完善。

资料来源:根据审计署相关文件整理

(一)审计内容现状

世界银行的高级经济学家Hana Polackova(1998)建立了著名的财政风险矩阵,将地方政府性债务从显性和隐性、直接和间接方面进行分类。胡端红等则把地方政府性债务分成三类:负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务(胡端红、刘勇,2015),在我国,政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位是主要的地方政府性债务的负债主体,在2011年和2013年的全国地方政府性债务审计中,审计署对债务类型、债务类型内涵及债务审计内容做出表2的分类,其中将政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位作为地方政府性债务主体显示。

资料来源:地方政府性债务审计情况统计表

(二)审计范围现状

2011年,审计署对31个省(包含自治区、直辖市)和5个计划单列市本级以及所属市(其中包括地、州、盟、区)、县(其中包括市、区、旗)三级地方政府(其中包括省、市、县)的债务情况进行了全面审计。2013年,审计署增加了对中央、391个市(其中包括地、州、盟、区)、2 778个县(包含市、区、旗)、33 091个乡的政府性债务情况的审计,针对全国范围内的地方政府性债务审计的区间扩大了不少。审计范围从原来的省、市、县三级扩展至现在的中央、省、市、县、乡镇五级,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,但是审计区间的扩大是否能够增强对地方政府性债务的审计质量,这还不敢断言,一是审计范围虽然扩大了,但是是否包含了地方政府性债务的大部分;二是审计范围扩大预示着审计工作量的增加,审计部门、审计团队的规模是否随着审计范围的扩大而扩大,扩大力度是否足够让审计人员完成庞大的审计工作的同时不降低审计质量。

(三)审计对象现状

针对全国范围的地方政府性债务审计对象与针对企业的债务审计的审计对象存在很大的差别,全国范围内的地方政府性债务审计的对象内容及具体数量见表3。

资料来源:审计署2011年第35号、2013年第32号全国地方政府性债务审计结果

从表3中2011年和2013年的审计对象数量来看,审计对象的数量呈现逐年递增的趋势,其中政府部门和机构增长率最高,共计增加36 625个,增长率为140%;项目增加356 260个,增长率为95%;债务增加580 952笔,增长率为31%。由此可见,审计对象逐年增加,一方面说明现在全国范围内的地方政府性债务仍然处于逐年递增的趋势,另一方面也可以说明现在针对全国范围内的地方政府性债务审计取得了一定的成效。

四、地方政府性债务审计建议

结合全国地方政府性债务的现状以及对全国地方政府性债务审计的审计内容、审计范围和审计对象的分析,笔者给出以下三方面的建议:

(一)扩大审计范围,加强审计力度,提升审计效率和质量

在2011年至2013年的全国地方政府性债务审计结果中,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,并且审计对象数量也逐步增加,但是审计力度却还没有跟上步伐。庞大的地方政府性债务规模使审计署必然面临压力,相较2011年的全国范围内的地方政府性债务审计情况,2013年的审计范围已经有所扩大,但是地方政府性债务的存在是否仅局限于此呢?答案显然是否定的,因此,在未来的几年内,对地方政府性债务的审计必然还将增大范围。同时,地方政府性债务规模的增大以及结构的复杂化导致审计人员面临的决策环境变得更加复杂,增加审计人员的决策难度和审计出错概率(赵劲松,2013),这就导致全面审计则有可能存在普遍审计力度不够;但若重视审计力度,审计范围的全面性就有可能达不到要求,则有可能出现漏网之鱼。因此,在对地方政府性债务审计的过程中,需要兼顾审计范围和审计力度两个方面,做到审计效率和质量双手同时抓。

(二)加强审计部门内部建设,保障有效行使监督职能,降低地方政府性债务风险

加大审计力度是有效抑制地方政府性债务风险的有效途径,并且有效行使审计监督可以达到降低地方政府性债务风险和保障地方政府性债务处于合理范围之内的作用。因此,如何有效行使审计的监督职能也成为了现阶段审计面临的一个重要挑战。为了有效行使和发挥审计部门的监督职能,应从以下几个方面加强审计部门内部的建设:一是提升审计人员的素质培养,加强审计人员的专业性;二是建立健全各项监管制度,并且加大对地方政府性债务的监管力度;三是加大法律责任成本,一方面是降低审计人员内部腐败导致地方政府性债务反映不真实,另一方面是增加地方政府违规成本,降低官员违法举借隐性负债。

(三)完善政府性或有负债审计机制

我们发现现阶段政府性或有负债审计机制不完善,或有债务审计存在的问题及相关的建议如下:

1. 政府性或有负债审计范围的局限性。

为打破或有负债审计范围的局限性,首先,应该加强资金使用绩效水平的审查。其次,应将绩效审计与经济责任审计相结合,防止官员钻空子,举借隐性债务,增加地方政府性债务的风险。再次,应将制度合理性审计和政策执行效果审计相结合,我国债务资金使用制度对资金的去向没有明确的规定,政府对资金的处理也往往不是按照计划进行的。当债务款项出现问题时,因为缺少详细的记录,很难跟踪到资金的具体方向。在投资前,对投资项目的风险性、收益性等没有进行调查评估,导致资金配置不当,直接或间接地造成了社会资源的浪费。如果不相应地改善财政预算的制度,这种情况将会变得越来越严重;最后,结合跟踪审计与事前审计,针对重点地方政府性债务项目,跟踪审计能够发挥显著效果,主要表现在监督财政资金的管理使用、防止损失浪费、提高资金使用效益等方面,也在一定程度上减少了官员为谋私利,滥举借债务。

2. 对政府性或有负债审计的重视程度不足。

地方政府性或有债务在地方政府性债务中所占的比例日益增长,但是审计对或有债务的重视程度却一成不变,在审计程序方面,针对地方政府级别的或有债务的审计仍然是作为一种辅助手段以及对地方政府级别的显性债务审计的一种补充,并没有得到足够的重视。审计应该根据地方政府性债务结构的变化对审计方案做出相应的调整以期达到最佳的审计状态,特别地,对地方政府性或有债务的增加应该保持充分的警惕,在审计的内容方面不要仅局限于政府负有担保责任和政府承担一定救助责任两类债务,要扩大或有债务的审计范围,因此,要通过审计之后对相关政府对于债务整改的情况进行后续跟踪以加强地方政府对或有债务的披露,增加地方政府性或有债务的审计范围,以减少地方政府性债务的隐性风险。

3. 政府性或有负债统计口径不一。

政府性或有债务的统计口径并未有明文规定,2011年和2013年审计报告中统计口径也不相同,实务界和学术界对该方面的研究也很缺乏,这增加了政府性或有债务的相关审计的难度。针对这个问题,审计署应尽量统一地方政府性债务的统计口径,增强审计过程中对地方政府性或有债务规模和风险的判断和预防。

五、结语

针对全国范围内的地方政府性债务审计是相关政府部门管理各个地方政府的政府性债务以及对各个地方政府进行风险预测评估和预防的有效途径,并且也是针对地方政府性债务进行治理的重要组成部分,为更好地发挥地方政府性债务审计在地方政府性债务治理中的作用,应该将地方政府性债务审计看成一个动态过程,在不同阶段应发挥不同的作用,充分发挥地方政府性债务审计“免疫系统”功能,通过地方政府性债务审计,抑制地方政府性债务中的违法违规和腐败问题,促进地方政府性债务使用绩效和地方政府性债务可持续发展,并且在地方政府性债务审计中要提高对或有负债审计的重视程度。

参考文献

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[3]国务院办公厅.关于做好地方政府性债务审计工作的通知[S].国办发明电[2013]20号.

[4]王世成,李袁婕.基于审计结果的我国地方政府性债务问题原因分析和对策建议[J].审计研究,2013,(05).

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[6]曾康霖,吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].审计研究,2014,(01).

关于地方政府性债务审计的思考 篇5

一、客观分析债务成因，确定审计工作思路

（一）财政体制改革滞后是地方政府举债根源

1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底，导致地方财权与事权不对称，造成了地方财力紧张，加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时，于是转向体制外，借债由于其易于操作而被广泛使用，导致地方政府性债务大量累积。

2、转移支付制度存在缺陷。首先，转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准，拨款的随意性大，资金分配不公平；其次，一般性转移支付比重较低，不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见，目前我国地方政府的财政缺口，难以通过转移支付弥补，地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

（二）经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

现行经济增长方式存在缺陷，经济增长过渡依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱，投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%，其中，投资拉动了5.6个百分点，贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府，要加大公共投资力度，只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状，使得地方政府在举债方面缺乏约束，举债动机强烈。

（三）现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革，但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善，财政支出压力较大，加上政府绩效评估体系不完善，使得地方政府不计成本、效益及风险，盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面，在地方财力非常紧张的情况下，地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债，才能在较短任期内取得显著的政绩；另一方面，官员决策问责制度还未形成，问责范围狭窄，问责重点在经济、安全生产、环保等领域，而不包括政府债务，造成了官员个人决策成本低，举债意愿强烈。

二、加强债务风险分析，明确审计工作重点

（一）举债决策机制不规范，债务规模盲目扩大

一方面，举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序，导致举债决策主体分散，有的项目举债权在发改委，有的在各项目主管部门，有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批，脱离地方人大的监督，导致存在大量不规范的举债形式；另一方面，债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证，致使举债规模不受限制，更多地体现为领导意志，大量举债

资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域，还涵盖部分竞争性领域，地方财政也相应承担了大量偿债风险。

（二）监管机制失效，债务风险逐步累积

长期以来，由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识，因此地方债务监管制度的建设严重滞后，缺乏有效的债务风险监管机制，主要表现在两个方面：一方面，由于地方政府对债务管理工作重视不够，导致债务数据统计不全面、不客观，无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之，地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性，也加大防范和控制债务风险的难度；另一方面，地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的监管权限和侧重点也不同，不仅达不到规范管理的效果，在很大程度上降低了债务资金的使用效益，导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

（三）偿债机制不健全，偿债压力不断增大

基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势，债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率，导致重借轻还，忽视偿债能力，对债务资金的投向和运营缺乏长远规划，造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力，地方财政状况会因此不断恶化，严重影响财政运行的稳定。加之，大部分地方投融资平台资本金很少，杠杆率却很高，大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款，大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂，将会把风险直接转嫁给商业银行，势必造成金融风险的不断累积。

三、研究风险防范对策，提升审计建议深度广度

（一）建立健全债务管理体系，强化债务监督机制建设

1、开辟规范的融资渠道，尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束，地方政府没有举债权，无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要，通过各种变通手段，如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债，其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道，改善政府负债结构，分散政府债务过度集中的风险。

2、加强债务日常管理，实现地方政府性债务的良性循环。首先，出台相应的债务管理制度和实施细则，强化对地方政府举债行为的约束，着重解决多头举借、多头管理的问题，保证债务收支集中和管理透明；其次，加强对举债项目的计划管理，对举债项目进行严格的财政审评，建立政府债务统计制度，统一债务口径，加强对政府债务的动态监控，尽快探索建立债务风险预警指标体系，从整体上对债务风险进行分析评估，防范和控制债务风险的发生。

3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革，多渠道筹资建立偿债基金，合理确定偿债基金的规模，规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度，保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务，如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等，加强地方财政的后备资金，合理调整债务规模、化解偿债压力。

4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面，通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合，促进科学控制政府债务的规模，提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法，将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面，加强财政审计与金融审计的协调，建立财政审计和金融审计的信息共享机制，全面控制地方政府性债务规模，严格监控政府债务资金的流向，防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头，各监督部门共同参与，建立审计监督整改督查联动机制。明确：纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作；组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位考核的重要内容；财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项，堵塞财务管理漏洞；审计部门要抓好审计意见的整改落实，对审计意见整改情况进行监督，并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制，强化审计监督意见整改落实，防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

（二）加快推进财政体制改革步伐

1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步核定中央和地方政府，地方各级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模

债务审计 篇6

地方政府性债务作为近年来国民经济运行中存在的热点现象广为社会各界人士所关注，它是一把双刃剑，对经济的发展既有正面效应又有负面影响，它在改善资源配置格局，促进经济快速发展方面发挥了重要的作用，尤其是后金融危机时代地方政府性债务作为一个刺激经济回暖的手段功不可没，然而在债务不断增加的状况下也累积了巨大的风险，各地政府债务规模不断膨胀，各种债务形式纷繁复杂层出不穷以致很难摸清其来源和数量，这些都使各地经济发展面临严重的经济隐患。下文将从时间线、切割面和绩效空间这三个维度上对地方政府性债务进行分析，为政府作出举债偿债等决策提供有效模型。

(一)时间线：事前预算——事中控制——事后评价

任何事物都有它发展的主线，地方政府性债务的发生、运行和结束也清晰的遵循一条明显的时间线，把握好这条主线就把握了其灵魂，也就能够从总体上控制其规模和风险，制止其恶性膨胀，将债务合理水平纳入到政府的目标管理中来。无论是公益性项目的直接负债还是竞争性项目的间接担保，地方政府性债务项目都应该严格按照事前预算——事中控制——事后评价的流程来控制。

1、事前预算应该做到明确项目类型、数量和金额，确定项目意图和导向，明确资金来源和偿还主体，初步评价其项目可行性、经济可行性以及可能遭受的风险，责任分配和落实等一系列的经济类和非经济类的预算控制，确保政府债务“有头可循，有理可据，有据可查”。

2、事中控制应该做到项目资金快速及时的落实，项目资金金额和流向全程可控，杜绝资金流失缺口，严防资金变向投入、隐瞒去向等不规范甚至是违法行为，确保有关负责人落实到位，严把资金关和项目关。

3、事后评价则应该做到及时不断修正项目中存在的不规范行为，确保流程跟踪结果应用到事后评价中去，对项目的风险收益、公平效率、长短期发展和内外部效应等方面进行全方位的总结，找出本次项目的缺点和不足用以指导下次该类项目的事前预算管理。

在分析政府性债务的过程中，对整个流程和步骤的把握其重要性不言而喻，如果没有对事前事中事后这一系列的控制，政府债务有可能陷入落实不到位、责任分不清、资金流向不明、项目规模不清的混乱状态，有损于当地经济的发展也给今后的各类调查和审计工作加大了难度。

(二)切割面：项目——资金——参与主体

政府性债务仅仅有时间线上的控制是远远不够的，还必须从切割面上来揭示政府性债务的原貌，此时影响政府性债务的要素也有三个，分别是项目、资金、参与主体。

1、项目：政府性债务的形成除少部分历史欠款和短期应急性借款，大多是为了加快地方经济发展或改善人民生活而进行的大型项目的兴建，这其中有公益性的也有竞争性的，因此政府作为政府性债务的举债人和偿还人就必须严把项目关，确保本年预算内资金用到地方、用到实处，政府不但要协调举债和税收的关系，还要解决举哪些债、向谁举债的问题，更要明确举借债务的愿景、导向、规模和程度，这时在更细致的层面上仍然可以应用上述中所提到的时间线来全方位的把握项目的产生、发展和终止。

2、资金：资金对于一个项目、一个企业乃至整个社会都是不可或缺的“第一血液”，因此把握资金的收和支就显得尤为重要，尤其是政府性债务面临到期还债，这就必须把握“借——支——收——还”这一整个资金的流通链条，资金在任何一个结点出现问题，都会影响整个项目的进行和债务的偿还，可以说项目和资金是政府性债务不可或缺的两大要素。

3、参与主体：这也是政府性债务的要素之一，政府性债务作为一种政府行为，由谁来举债，由谁来偿还具有严肃性和确定性，因此各级政府和不断发展的政府融资平台就成为了政府性债务的主要参与人，他们对项目和资金的把握才是决定政府性债务规模和利用效率的关键，尤其是近年来不断膨胀的各类政府融资平台公司，经营管理水平良莠不齐，出现问题无力偿还时就想到找政府这个“大靠山”，政府作为最后的偿债人显得非常被动。因此，加强参与主体的管理是把握政府性债务的关键，融资平台公司是否具有举债资格和举债的额度也应该通过财政部门、发展改革部门、人民银行以及银监部门等相关部门的认可才得以成立和运作。

(三)绩效空间：收益与风险——公平与效率——短期利益与长期发展——内部效应与外部效应

通过对政府性债务的时间线和切割面的分析，债务存在、发展、终止的主线以及项目、资金和参与主体的三要素都清晰的展现在我们面前，然而只在线和面的两个维度上思考问题显然不够全面，因此还应该增加第三个维度将其构成三维绩效空间，这个空间的长度、宽度和深度取决于政府和各类参与主体对收益与风险、公平与效率、短期利益与长期发展和内部效应与外部效应这四组关系的把握。

1、收益与风险：一个项目从最初进行可行性分析的时候就和收益与风险这两个词密不可分，包括后来的运作和终止也都和收益与风险息息相关。政府及各类参与主体应该在保证基本收益的情况下严控风险，分析对比债务率、偿债率、逾期债务率等各项指标，确保风险与收益相当，杜绝为了追求收益而不顾风险的短视行为。

2、公平与效率：政府作为举债和偿债的主体，应该在项目的最初就考虑公平与效率的问题，有时二者似乎矛盾，但如果在地方经济长期发展的背景下思考问题，政府就不难在二者之中做出抉择。大多数公益性项目应该主要把公平放在首要考虑的因素，即使有些竞争性项目需要效率做保证也不应牺牲公平而追求一时的“短平快”。

3、短期利益和长期发展：一般情况下，政府应着眼于当地经济的长期发展，但政府有时也需要处理某些突发性紧急性的事务，比如全球金融危机的爆发就使政府的某些决策偏向于短期目标，这些短期性的抉择其实并不影响经济的长期发展，而恰恰是为了长期发展才做出的正确抉择。

4、内部效应与外部效应。这是经济学上关于道德风险和逆向选择的一组常用关系，这就要求政府作为经济生活中的参与者和政策的制定者，必须考虑到除它以外的其他群体和个体的利益，在内部正效应的前提下也应尽量使外部正效应达到最大化，最典型的例子就是政府如果开发修建一个污染较严重的项目，就应该合理考虑到周边地区居民的健康状况和生活需求，有必要时甚至还要考虑到搬迁安置等后续工作，不能一味的只发展项目，不管不顾项目带来的外部负效应。

绩效空间内的四组关系基本反映了该空间的长度、宽度和深度，它与时间线和切割面共同组成地方政府性债务的三维模型，政府及相关参与主体在举债、成立和运作项目，偿债等方面应该综合考虑上述三维空间的各种要素，才得以形成较佳选择。

三、关于地方政府性债务审计调查的进一步思考

审计调查不同于一般意义上的审计，审计调查涉及的范围广，层次高，政策性强，对被调查的个体而言，不出具具体行为的处罚纠正决定，更多的是发挥参谋作用，为决策层提供宏观决策和政策调整的依据。因此，上述三维空间不但是政府及相关主体作出举债偿债决策时的有效模型，对审计机关开展的审计调查也有很大的参考价值。在审计调查的过程中，审计人员首先可以遵循时间线进行某笔债务或某个项目的流程分析，把握其事前、事中、事后的准确关键点，这相当于对整个项目进行一个总揽式的“鸟瞰”，有利于审计人员把握项目资金进出的关键时间点和应该注意的控制点。之后，审计人员可以对项目进行全方位的剖析，对项目本身、资金来源和流向、参与主体资格审查和举债额度等方面做出进一步的分析，以备随后进行有针对性的调查研究，深挖项目建设重复浪费、资金抽逃与藏匿、参与主体不具资格或超额度举债等存在的各类问题。最后，审计人员在提出审计调查报告前应综合分析绩效空间内的四组关系，评价其收益与风险、公平与效率等相关要素，以使其调查报告既有定量指标，又有定性分析，为决策层进一步的举债和偿债计划作出有价值的参考。

债务审计 篇7

企业要想在激烈的市场竞争中不断发展壮大,就需要获得持续充足的资金来源。根据优序融资理论,债务融资成本低于股权融资成本,所以债务融资优于股权融资,企业进行外部债务融资主要有三大来源,即金融机构借款、商业信用与直接发行债券,其中从银行等金融机构的借款所占比重最大。金融机构在决策是否给予企业信用贷款、贷款规模和利率高低时,面临着不能按时足额收回本金及利息的风险。风险的高低除了受宏观方面的经济形势、货币政策和社会信用体系等影响外,最关键的因素是企业的经营管理风险状况和会计业绩信息。

企业的经营管理风险除与其所在的行业、生命周期、产品性质有关外,公司治理结构、组织结构、决策机制、风险评估、控制活动以及持续监督措施也决定了经营风险的高低,这些恰是内部控制的主要内容。会计信息由企业管理层负责编报,受经营业务繁多、交易事项复杂的影响,特别是管理层为了自身利益有强烈的动机对会计信息进行粉饰操纵,会计信息的真实可靠性往往无法得到保证。为了降低企业经营风险,保证会计信息质量,促进企业的长远发展和社会资源的效率配置,在资本市场的发展历程中逐步形成了一系列的公司治理机制。其中企业内部控制体系作为公司内部治理机制,注册会计师的独立审计作为外部治理机制,是两项重要的制度安排。企业的经营管理风险状况和会计业绩信息对债务契约的缔结和执行发挥着关键的作用,内部控制与审计质量反映了企业的经营风险高低,对会计信息的真实可靠性产生直接的作用,也可能对债务契约的签订和履行产生影响。那么高质量的内部控制和独立审计是否能够最终降低企业的债务融资成本呢?

二、文献综述

内部控制和外部审计作为两种重要的公司治理机制,许多学者把研究重点都放在它们对会计信息质量的研究上。如董望和陈汉文(2011)研究发现内部控制质量与会计盈余质量正相关;刘启亮(2013)研究发现公司的内部控制质量和财务重述呈负相关关系,表明有效的内部控制有利于财务会计信息质量的提高。高质量的外部审计可以提高会计信息的透明度,审计的独立性影响审计质量,必将影响会计信息质量和会计信息的市场反应(姚瑞、张嘉航,2010)。对于企业债务融资问题的研究,债务期限结构、融资规模、融资比例和担保等一直是国内外学者关注的焦点,但缺乏对债务融资成本这一关键维度的足够关注,事实上企业的债务融资成本高低不但关系到举债经营时所承担的成本代价,并且还反映了特定时期内企业获得外部债务融资的难易程度(魏志华等,2012)。

为数不多的文献从公司特征与公司治理结构两个方面对企业债务融资成本的影响因素进行了研究。研究结果显示市场风险、资产有形性、公司规模、盈利能力、公司成长性、负债水平、利息保障倍数等公司特征显著影响公司的债务融资成本(魏志华等,2012)。通常而言,市场风险低、资产有形性高、规模大、盈利能力强、成长性高、负债率低、利息保障倍数高的企业可获得更低成本的债务融资。在公司治理结构方面,Anderson等(2004)以S&P 500公司为样本实证发现,董事会独立性、董事会规模以及审计委员会的独立性与上市公司债务融资成本呈显著负相关关系。Elyasiani等(2010)研究显示,稳定的机构投资者持股有助于缓解信息不对称问题,有助于降低公司负债成本。李志军、王善平(2011)的研究发现公司的信息披露质量越高,银企之间的信息不对称程度越低,企业获得银行贷款的资信度增强,从而降低了企业的债务融资成本。魏志华等(2012)以及刘艳宏(2014)的研究表明都被出具非标审计意见的上市公司相比获得标准审计意见的上市公司具有显著更高的债务融资成本。

应该指出,目前文献对债务融资成本这一关键维度的关注不多,缺乏内部控制和审计质量这两个公司治理机制对债务融资成本影响的研究,本文旨在从内外部公司治理机制视角对中国上市企业的债务融资成本进行考察。

三、理论分析与研究假设

(一)内部控制对债务融资成本的影响

首先,现代市场经济条件下企业面临着激烈的市场竞争。随着企业经营权与所有权的分离,由此产生的委托代理问题使得企业在发展过程中充斥着经营风险。贷款利率与贷款风险相关,是对贷款人承担风险的补偿,如果企业的经营风险过大,金融机构担心借款到期不能收回,就不会借款给企业,即使借款给企业,也将在平衡风险收益的条件下要求较高的利息率,从而抬高企业的债务融资成本。但是假如企业建立了高质量的内部控制,将会影响到企业内部的决策机制,促使企业高管做出的决策有利于公司资源的合理配置(Lambertet al.,2007)。高质量的内部控制是解决组织内部代理问题的一种内部风险控制机制,使得利益相关各方形成有效的权力制衡结构,决策过程趋于理性,对企业可能面临的风险进行事先评估并实时监控,从而降低经营风险(高明华、杜雯翠,2013)。企业的经营风险越小,对债权人的本金和利息支付就越有保障,金融机构也更倾向于给予更加优惠的利率,从而降低企业的债务融资成本。其次,中国财政部等部门发布的《企业内部控制基本规范》中认为建立内部控制的主要目标是合理保证企业经营管理合法合规,保证资产安全,合理保证财务报告及相关信息真实完整。如果建立和完善良好的内部控制系统,企业在治理结构、业务流程、资产管理、授权审批、信息与沟通等方面将实施严密的控制与规范。企业管理层在编报财务会计信息时,经济业务原始记录、职业判断和会计处理过程都在严密的组织结构及合理的权责划分机制下进行,全程、全员、全面的过程控制和有序的内部管理确保了业务人员及时对所有应该记录的经济业务进行正确的会计处理,从而使会计信息的可靠性、相关性、稳健性、及时性等质量特征得以保证。权力制衡机制、监督机制和良好的信息沟通抬高了财务舞弊的成本、降低了管理层财务舞弊的动机。可见建立健全有效的内部控制是高质量的会计信息的基础,企业内部控制有效性越高,会计信息质量也越高。企业与金融机构之间存在着严重的事前、事中和事后的信息不对称,逆向选择与道德风险问题存在于债务契约履行的整个过程中。财务信息具有债务融资契约功能,可靠、真实、稳健的高质量会计信息,可以有效缓解企业与金融机构之间的信息不对称,降低契约双方的代理成本。高质量的会计信息为处于信息弱势的金融机构提供了企业当前真实可靠的绩效和现金流状况,能够对未来企业的盈利和现金流做出较为稳健的预测,按时足额收回借款及利息的风险降低。高质量的会计信息也表明企业能够抑制管理层操纵应计利润等机会主义行为,企业的现金流能够得到合理使用和转移,为偿还借款提供良好的现金流。通过高质量的会计信息,金融机构更加真实的了解到了企业的盈利能力、偿债能力、现金流量,缓解了企业管理层和金融机构之间的信息不对称问题,债务契约的监督成本和执行成本从而降低,促使金融机构进行降低债务成本的决策。此外,良好的内部控制能作为一种有利的信号传递机制,向企业的债权人传递一个企业资信等级高的信号。于海云(2011)研究发现,企业的内部控制越有效,越愿意向市场披露信息,以此传递企业价值较高的信号,高质量的内部控制保证了信号传递的可置信性,降低了债权人的风险。企业具有良好的内部控制,债权人将感知到更多的保护信号,债务契约的条件将会放宽,此时债权人会倾向于更长的债务期限、偏好更低的债务资本成本、扩大债务资本规模(李晓慧,杨子萱,2013)。根据上述分析,本文提出研究假设1:

假设1:在控制其他条件的情况下,企业的内部控制有效性水平越高,其债务融资成本更低

(二)审计质量对债务融资成本的影响

内部控制有其固有的局限性,对会计信息质量只能提供一定限度的合理保证。如果企业管理层进行联合串谋舞弊或自身凌驾于制度之上,内部控制将形同虚设,此外内部控制措施还受限于成本效益原则。为了进一步解决代理冲突、增强财务会计信息的可信度,在资本市场的发展历程中形成了独立审计这一监督约束的外部治理机制。独立审计对财务会计信息是否真实、合法、公允进一步进行鉴证,高质量的审计将增强财务报告信息的可信度。审计质量是审计师在鉴证客户财务报表时发现并报告重大错弊的联合概率,概率的高低取决于审计师的专业胜任能力与执业时的独立性。如果执行鉴证业务的审计师具有较高的专业胜任能力和较强的独立性,就向市场传递了积极的信号,表明审计过的财务会计信息质量更高。目前的风险导向审计模式要求注册会计师在审计鉴证过程中必须对企业战略风险、经营风险、持续经营风险以及重大不确定事项进行评估和预警提示,萨班斯法案实施后各国还要求审计师同时对上市公司的内部控制进行审计并发表审计意见。因此审计师的审计质量越高,企业内部控制的有效性和会计信息的质量得到更高的保证,从而更容易从金融机构获得优惠利率的借款。其次,在资本市场中具有良好投资价值的公司为避免投资者的逆向选择问题,将积极主动发送信号传递给处于信息劣势的外部投资者。根据审计的信号传递假说,高质量的审计是一种有效的信号,这是因为高质量的审计是难以模仿的,投资价值低、质量低劣的公司不敢聘请高质量的审计师。因此优质的企业通过选择高质量的审计师,向外部市场投资者传递明确的价值信号。市场投资者利用审计师选择的信号,甄别出优质企业,为其提供较低的融资交易成本(何玉,张天西,2006)。再次,根据审计需求的保险理论,审计师相当于承保人,收取审计费用但承担审计风险,当发生审计失败时应给审计报告使用者带来的损失提供赔偿。报告使用者遭受损失的极端情况是所投资的企业破产清算,此时清算资产已很难弥补所欠债务,负有责任的企业管理层的赔偿能力往往不足,投资者的损失大多数情况下得不到补偿。但如果提供审计服务的会计师事务所规模大、实力雄厚、赔付能力较强,投资者可以要求会计师事务所承担保险责任,将投资损失部分或全部地转移给审计师。这些规模较大、实力雄厚的会计师事务所,其审计质量一般也较高,因此高质量的审计通常能够提供更强的保险功能,为企业债务的可能违约提供了更可靠的担保,从而有利于降低债务融资的成本。根据上述分析,本文提出研究假设2:

假设2:在控制其他条件的情况下,审计质量越高,企业获得的债务融资成本越低

四、研究设计

(一)样本选择与数据来源

本文选择中小板公司作为研究样本,以2010-2013年在深圳证券交易所中小板上市公司为初始样本,为保证研究的合理有效性,剔除了以下几类公司:(1)因为金融类企业与非金融类企业在负债结构、资产状况和经营模式等方面存在较大的差异,所以剔除所有金融类上市公司;(2)因为新上市企业的财务数据波动较大,并且IPO时已筹集到巨额资本金,暂且对债务融资的依赖较弱,所以剔除上市少于两年的公司;(3)债权人进行贷款决策时,即使企业的内部控制水平再有效、审计质量再高,但财务业绩过差将导致贷款本金和利息收回的风险无法承受,理性的债权人将不给予贷款,所以剔除了净资产收益率在3%以下、资产负债率在80%以上的业绩欠佳公司;(4)剔除数据异常和ST类公司;最后共计获得观测值1650个。样本公司的财务数据等来源于万德(Wind)与锐思(RESET)数据库。

(二)变量定义

(1)被解释变量。被解释变量是债务融资成本,采用企业当年利息支出占有息债务平均数的比重来计算债务融资成本。其中,有息债务包括短期借款、长期借款和应付债券等。当然用此方法计算的数据并不是真实的企业债务资金成本,仅代表着融资成本的高低。(2)解释变量。第一,内部控制。企业的控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等因素的设计和执行效果决定了其内部控制水平。深圳市迪博企业风险管理技术有限公司经过数据甄选、研究分析与科学计算,综合各方面的评估编制了上市公司的内部控制指数,为研究者了解企业内部控制水平的高低提供了直观的定量依据。内控指数值越高,说明企业内部控制有效性水平越好。本文以迪博公司数据库中的内部控制指数作为替代变量,将该指数进行对数化处理后来衡量内部控制有效性水平高低。此外构建内部控制有效水平高低的虚拟变量,即将内部控制指数低于中位数的企业定义为低内部控制水平,高于中位数的则定义为高内部控制水平。第二,审计质量。规模大的会计师事务所的专业化程度较高,在独立性方面具有优势,并且大型会计师事务所提供低质量的审计服务将导致更多的准租金损失,因此大所比小所具有强烈动机提供高质量的审计以维护声誉,从而使审计质量可以得到保证。会计师事务所的规模与审计质量正相关已得到多数实证研究的验证(De Angelo,1981;Francis和Krishan,1999;等)。中国注册会计师协会每年都组织开展事务所综合评价工作,以行业管理信息系统里的业务收入指标、注册会计师人数指标、综合评价质量指标、处罚和惩戒指标等基础,综合评价事务所综合评价得分和排名信息。事务所综合评价时,以其规模为主要得分项目,并考虑了事务所执业质量、内部治理、人力资源、信息技术等情况,可以较好的反映其审计质量。因此本文以中国注册会计师协会每年公布的会计师事务所综合评价得分作为审计质量的替代变量,为了降低数据的波动性,对其进行了对数化处理。此外还构建审计质量的虚拟变量,如果企业的财务报告由排名前十的会计师事务所审计,则赋值为1,作为高质量审计的另一替代变量,否则为0(冯延超,2015)。(3)控制变量。参照陈汉文、周中胜(2014),孙刚(2013),郑军和林钟高等(2013)、等人的研究,影响债务融资成本的因素还有公司规模、负债水平、产权性质、股权集中度、现金流量能力、盈利能力、成长能力、抵押能力、上市年龄等。为控制这些因素对债务融资成本的影响,本文将这些变量作为控制变量,此外还控制了行业和年度的影响。鉴于金融机构做出贷款及利率决策时,是根据企业前期的财务信息来分析财务状况和偿债能力的,因此本文将上述反映企业财务状况的控制变量滞后一年,这也控制了变量的内生性问题。各变量符号及其定义见表1。

(三)模型构建

为了验证内部控制、审计质量与债务融资成本的关系,本文设置的基本检验模型如下:

五、实证分析

(一)描述性统计

表2给出了主要变量的描述性统计结果。从表中可以看出,以利息支出为口径计算的债务融资成本的中位数为0.0148,均值为0.0155,融资成本最大值为0.1429,最小值为0,标准差为0.0093,说明不同企业的债务融资成本差异较大。内部控制指数对数化处理后中位数为6.5505,最小值为6.0478,最高值达到6.8584,标准差达到0.0813,均值达到6.5381,说明不同企业的内部控制水平迥异,部分企业的内部控制有效性还有待进一步加强。事务所质量综合得分对数化处理后的样本均值为5.7317,最高值为8.0397,最小值为4.0273,标准差为0.955,说明会计师事务所的执业质量和规模也存在较大差异。样本企业资产规模对数的均值为21.245;资产负债率的均值为39.54%,抵押能力的均值为0.2873,盈利能力的均值为11.57,包括其它一些财务指标均符合能够获得债务融资企业的正常情况。

(二)单变量检验

首先将样本按内部控制指数的优劣以及审计质量的高低进行分组,如果样本企业的内部控制指数高于样本中位数,则认为其内部控制水平较好,否则为差,同样如果样本企业的审计机构为十大会计师事务所,则认为其审计质量较高,否则为低。然后对分组样本进行均值差异T检验,表3给出了检验结果。从表中可以看到,内部控制指数较高样本组的债务融资成本平均值为0.0146,低于内部控制指数较低样本组的0.0163,且均值差异具有统计显著性。审计质量较高样本组的债务融资成本为0.149,低于审计质量较低样本组的0.0165,均值差异也在1%上具有统计显著性。然后对债务融资成本和被解释变量之间的pearson相关系数和spearson相关系数进行分析,检验结果显示内部控制指数与债务融资成本的pearson相关系数和spearson相关系数分别为-0.118和-0.158,且在1%水平下呈显著的负相关关系,审计质量与债务融资成本的pearson相关系数和spearson相关系数为-0.060和-0.052,分别在5%水平下呈显著的负相关关系。各解释变量之间的pearson相关系数都较小,说明它们之间的共线性并不严重,此外通过检验发现模型中各变量的方差膨胀因子VIF均小于2,容忍度均大于0.60,进一步证明解释变量间的共线性较小。由此可见,内部控制水平和审计质量的高低显著影响企业的债务融资成本,且与预期假设相符。但是单变量检验具有局限性,还需要在控制其他变量的基础上使用多元回归分析方法研究内部控制、审计质量与债务融资成本之间的关系。

(三)回归分析

表4报告了对内部控制水平、审计质量与企业债务融资成本进行多元线性回归分析的结果。模型1和模型2主要检验内部控制与债务融资成本的关系,分别以内部控制指数和内部控制高低的哑变量作为解释变量。模型3将审计质量AQ1和内部控制指数IC1同时加入到模型中进行回归。模型4以事务所综合得分作为解释变量,模型5以是否“十大”所审计的哑变量作为解释变量。模型6将内部控制水平IC2和审计质量AQ2同时加入到模型中进行回归。模型1中内部控制水平指数的回归系数为-0.077,T值为-2.783,显著性水平为1%;模型2中是否高内控水平的回归系数为-0.05,T值为-1.925,显著性水平为5%;不论是采用内部控制指数作为解释变量,还是以是否为高水平内控的虚拟变量作为解释变量,它们与债务融资成本都呈显著的负相关关系。模型3将审计质量AQ1和内部控制指数IC1同时加入模型中,内部控制指数的回归系数为-0.075,仍在1%水平下通过了显著性检验。该结果表明企业内部控制水平越有效,企业的经营风险越小,对金融机构借款的本金和利息支付越有保障,债权人感知到了更多的保护信号,对企业的盈利能力、偿债能力、现金流量等会计信息充分了解,贷款时可以给予比较优惠的利率,从而使企业的债务融资成本降低,本文的假设1得到验证。模型4中审计质量综合得分AQ1的回归系数为-0.145,T值为-4.04,通过了1%水平的显著性检验;模型5以是否由“十大”所审计AQ2来度量审计质量,回归系数为-0.078,T值为-3.155,也在1%水平通过了显著性检验。模型6将内部控制水平变量IC2和审计质量变量AQ2同时加入模型中,审计质量与债务融资成本仍呈显著的负相关关系。该结果表明金融机构进行贷款决策时,信赖了审计质量传递的积极信息:审计质量较高的企业,会计信息质量也更可靠,企业经营风险情况和会计信息质量获得了更高水平的保证,为金融机构提供了更强的保险作用,从而促使其降低贷款的利率和交易成本。总之,多元线性回归的结果说明金融机构在与企业进行融资交易的过程中,充分考虑了企业的内部控制有效性水平,并接受了外部独立审计传递的信号,根据风险收益原则给予内部控制水平较差、审计质量较低的企业更高的债务成本。其他控制变量方面,公司规模的回归系数为负并呈现显著性,这是因为规模大的企业一般实力较强,债务违约的概率较低,所以债务融资成本相应较低。第一大股东持股比例越高,债务融资成本越低,表明金融机构比较信任股权集中的企业,这些大股东往往能够提供有效的抵押、质押或担保措施。其他控制变量中上市年龄、现金充裕度、盈利能力、增长能力、抵押能力、产权性质等与债务融资成本的回归符号符合经验预期,但是关系均未通过显著性检验或不稳定,这可能与样本选择的是中小企业有关,金融机构向这些企业提供贷款时,企业具体的财务指标高低对其决策影响有限。

(四)稳健性检验

为了使本文的研究结论更加可信,进行了以下稳健性检验:(1)利息支出可能只是债务融资成本的一部分,企业融资时还会发生手续费等其他成本,所以用净财务费用占有息借款的比率指标来衡量企业债务融资成本;(2)将研究样本缩小至制造业企业,以消除非制造业企业债务融资水平波动较大的影响;(3)根据中注协每年对会计师事务的综合排名情况,选择是否前“五大”审计作为高审计质量的替代变量,再取当年综合排名的倒数作为审计质量的替代变量;(4)增加或减少检验模型中的其它控制变量。上述稳健性检验的结果均支持本文以上的研究结论,限于篇幅,没有列出稳健性检验的回归结果。

注:括号上方数字为标准化后的回归系数,括号内数字为回归系数的T值,*、**、***分别表示参数估计值在10%、5%、1%的水平下显著(双尾检验)。

六、结论

债务审计 篇8

当前由于政府过度举债且无力偿债、债务规模急剧扩大、债务管理不善等原因, 政府性债务带来的风险已不容忽视。本文将结合中国地方政府性债务的现状, 着重梳理政府性债务审计的现状, 从审计角度提出政府性债务的治理办法。

二、地方政府性债务的发展现状

地方政府性债务是地方政府为支持民生发展、公共设施基础建设、地方经济发展而借入的资金。我国政府性债务的结构, 根据多个省市的地方政府性债务审计报告, 其现状如下:

一是从2010年底到2013年6月底, 债务总额从107174.91亿元增长到178908.66亿元, 增加了71733.75亿元, 增长率为66.93%, 可知政府性债务以较快的速度在增长。

二是部分地区和个别行业负担的债务超出了自身能力水平。根据2013年的审计报告可知, 有些地方政府负有偿还责任的债务的债务率高于100% (国际货币基金组织制定的债务率控制标准参考值为90%~150%) , 部分地方政府的借新还旧率超过20%。

三是多数地区利用出让土地获得的收入作为主要的偿债资金来源, 需要以土地出让金偿还的债务余额占政府负有偿还责任债务余额的比率高出了30%。

四是部分地区和单位取得债务资金的某些渠道违规, 如向非金融机构借款、BT (回购) 、违规担保。

三、地方政府性债务的审计

1.地方政府性债务审计的主要内容

(1) 地方政府借款途径多, 有些渠道不规范或不合法, 且对该债务全面审计前无统一的统计口径, 所以长期以来我们对债务的总量规模缺乏一个明确的统计数字。因此审计机关对该债务进行审计时应密切关注其总量规模、结构种类。

(2) 审计政府已有债务, 对该政府进行信用评估。此外, 针对地方政府在融资过程中可能出现的违法行为, 审计署需要对政府的举债流程进行审查。同样, 审查债务管理体制是否健全, 以及执行效果。

(3) 审计机关应审查债务资金用途, 调查地方政府是否按照财政要求做到专款专用。同时, 为防止地方政府挪用其他专项财政资金来还债, 审计机关还应审查地方政府偿债资金来源的合法性。

(4) 一些地方政府借款时罔顾还款能力, 出现债务到期时无力还债的情形, 因此审计机构必须调查地方政府的还债情况和偿债能力。审计机关应对债务资金投资的项目的收益性进行调查, 评估地方政府在债务到期时的还款能力。

2.地方政府性债务审计的作用

(1) 掌握政府性债务具体问题, 利于地方政府实施债务风险防控工作。目前, 由于隐性债务的存在、融资渠道不规范等原因, 使我们无法全面了解政府性债务的总量规模、结构、资金使用和趋势变化等情况。对债务执行审计工作, 可以了解这些内容。

(2) 找出错误并改正, 促进债务管理水平提升。对政府性债务进行审计可以促进有关政府性债务的管理规定尽早被制定出来并得到执行, 同时要求有问题的地方政府及相关单位及时改正, 最终实现对债务资金的规范化管理、防控债务风险。

(3) 完善债务管理机制、方法。通过对地方债务的审计, 地方政府对债务的管理制度、管理工作方面存在的漏洞得以披露。查找该债务管理过程中存在的问题, 提出解决方案, 提高地方政府的债务风险意识, 遏制官员举债的随意性、盲目性, 减缓债务增长速度。

四、加强地方政府性债务的审计监督的措施

为使我国地方政府性债务能够长期健康地发展, 债务风险可控, 地区经济水平稳步上升, 审计机关对债务执行当前全面审计的基础上, 还应加强对该债务的审计监督。

1.建立对债务的全方位审计机制

地方政府性债务存在借入途径多且存在不合法渠道、管理制度不健全且未被有效地实施、债务使用不合法或者资金使用效率不高、地方政府偿债能力不高等多方面的问题, 若想解决这些问题, 审计机关就应建立起全面系统的审计机制, 针对每个环节中的问题进行分析, 提出解决措施。

2.在进行经济责任审计时, 把地方政府性债务的审计作为主要内容

一些党政干部在任期内为追求政绩过度举债是造成债务规模迅速扩大的原因之一。一些党政干部在举债时, 不会过多地考虑债务到期时政府的偿债能力, 给下任干部留下巨额债务要还的烂摊子, 也造成地方政府的偿债风险上升。因此审计机关在完成对政府性债务的审计工作时, 应把对党政干部执政时期内的地方政府性债务的审计作为对其经济责任审计的主要内容。

3.结合多方位的审计

审计机关可以进行多方位审计, 将预算执行审计、财政收支审计相结合, 这可以完善地方政府对政府债务的管理工作, 防范控制债务风险, 提高资金的使用率, 充分发挥审计的作用。

参考文献

[1]杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述[J].审计研究, 2011, (5) .

[2]王世成, 李袁婕.基于审计结果的我国地方政府性债务问题原因分析和对策建议[J].审计研究, 2013, (5) .

债务审计 篇9

财政风险一直以来受到各界的关注,随着政府性债务的累积,而越发受到关注。近些年来,我国为了促进经济的快速发展和社会的和谐稳定,政府需要进行必要的举债行为,政府性债务自然而然形成。准确的规模和结构信息是有效管理政府性债务和防范财政风险的基本要求,通过审计,可以全面摸清债务底数,客观反映债务情况和债务管理中存在的问题,有利于做出科学判断为政府性债务管理决策提供参考,有利于加强社会公众对政府性债务的监督,最终有利于保障经济社会持续健康发展。

在此大背景下,审计署已经于2011 年和2013 年对政府性债务实施三次大规模的审计,并向社会各界及时发布了相应的审计结果公告。第一次政府性债务审计针对的是省、市、县三级地方政府,第二次政府性债务审计针对的是36个地方政府,涉及15个省、3个直辖市及其所属的15 个省会城市和3 个市辖区;两次审计都获取了非常重要的政府性债务信息,但都不是全面的政府性债务审计。第三次政府性债务审计的对象是中央、省、市、县和乡五级政府,范围覆盖了全国所有的政府部门及所属机关(除台湾省、香港和澳门两个特别行政区外),是对全国政府性债务的全面摸底。

针对2013年12月30日审计署发布的第32号公告《全国政府性债务审计结果》,本文介绍了本次政府性债务审计的结果、分析了本次政府性债务审计的特点,在此基础上,从审计结果披露、债务风险分析和审计政策建议三个方面进行了深入思考。

二、全国政府性债务审计的结果

2013 年12 月30 日,审计署发布了2013 年第32 号公告《全国政府性债务审计结果》。该公告是政府性债务受各界广泛关注以来,首次对全国五级政府的政府性债务的全面摸底的结果。2011 年全国地方政府性债务和201年上半年与下半年的全国政府性债务审计关于债务规模情况如下表所示。

单位:亿元

注:∗此处的三级政府具体指省、市、县三级地方政府。

从该表可以看出,自2010年底以来,中央政府性债务和地方政府性债务的规模都在不断地增长,截至2013年月底,全国政府负有偿还责任的债务约为20.7万亿元,中央政府和地方政府债务负担相当,政府或有债务则高达9.6万亿元,约为政府负有偿还责任债务的一半,需要得到足够的重视。

此外,2013年6月底与2012年底相比,中央政府负有偿还责任的债务增长率为3.98%,而地方政府相应的增长率为13.06%,中央政府或有债务增长率为5.13%,而地方政府或有债务的增长率为11.94%,地方政府性债务的增长速度显著快于中央政府,需要将地方政府性债务作为监督管理关注的重点。

三、全国政府性债务审计的特点

相对于2011 年全国地方政府性债务审计而言,本次政府性债务审计主要具有审计范围更广、审计效率更高、审计结果公布更为慎重、债务分类更加合理、债务风险分析更为深入等五大特点。

1. 审计范围更广。2011 年全国地方政府性债务涉及五级政府中的省级、市级和县级三级政府,审计项目达373 805 个,共1 873 683 笔债务。本次全国政府性债务审计覆盖中央、31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市、391个市(地、州、盟、区)、2 778个县(市、区、旗)、33 091个乡(镇、苏木)五级政府的730 065 个项目,共2 454 635 笔债务,是一次全面的政府性债务摸底。

2. 审计效率更高。2011 年全国地方政府性债务审计历时3、4、5 月共三个月,动用4.13 万名审计人员完成省级、市级和县级三级政府的债务审计。对于本次政府性债务审计,国务院办公厅自2013年7月26日《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》发布以后,审计署自8 月1日起至9 月30 日结束历时仅仅两个月,动用5.44 万名审计人员参与其中,完成了从中央政府到乡级政府的五级政府性债务的审计,效率之高令人惊叹。

3. 审计结果公布更加慎重。2011 年全国地方政府性债务自审计工作结束到审计结果公告时间间隔为近两个月,而本次政府性债务审计自审计工作结束到审计结果公告时间间隔为三个月。本次审计结果公布更加慎重,表现在审计署在审计工作结束后利用更长的时间进行不断地核查、复检、统计以及整合等工作,使得审计结果中的数据更加准确、完整和可靠。

4. 债务分类更加合理。2011 年全国地方政府性债务将省、市、县三级政府的债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型。

本次全国政府性债务审计根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,结合国际惯例,审计中将“政府性债务”明确划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。本次政府性债务审计将第三类政府性债务明确为政府可能承担一定救助责任的债务,较之前更加准确合理。与此同时,本次审计公告将后两种政府性债务划为政府或有债务,既体现了政府性债务性质不同的区别,又厘清了政府性债务的内在合理的结构。

5. 债务风险分析更为深入。2011 年全国地方政府性债务审计结果公告分析了债务规模、债务年度变化、债务余额结构(包括了政府层次、区域分布、举债主体、借债来源、债务形态和资金投向以及偿债年度六个方面),并从债务率和逾期债务率两个指标分析了债务负担总体情况,但没有形成最终的债务风险结论。

本次全国政府性债务审计结果公告分析了全国政府性债务总体情况、中央政府性债务情况(包括了中央财政债务、中央部门及所属单位债务和中国铁路总公司三个主体)以及地方政府性债务情况(包括了政府层级、举借主体、债务资金来源、债务资金投向、未来偿债年度五个方面),与此同时,审计结果公告根据负债率、政府外债与GDP的比率、债务率以及逾期债务率四个指标将我国政府性债务的比值与国际通行控制标准参考值进行比较,得出全国政府性债务风险总体可控,部分地方政府存在一定风险隐患的结论。

四、全国政府性债务审计结果公告的思考

1. 关于政府性债务披露。整体而言,本次全国政府性债务审计的结果提供了从中央政府到乡镇政府五级政府的债务总体情况,比较彻底地了解全国政府性债务的规模,为管理政府性债务的宏观经济政策制定和全国经济工作安排提供了重要依据和信息基础。

审计的目标是促进受托经济责任的全面有效履行,受托经济责任可以进一步分为行为责任和报告责任,审计既要促进行为责任的履行,又要促进报告责任的履行(蔡春,2001)。委托者将拥有的经济资源委托给受托者经营管理,自受托者接受经管受托经济资源起,受托者就对委托者负有了受托经济责任。根据委托人和受托人的不同,受托经济责任可以分为公共受托经济责任、企业受托经济责任和组织内部受托经济责任。政府审计因公共受托经济责任而产生,目标是促进公共受托经济责任的全面有效履行。社会公众将公共资源委托给政府,政府就对社会公众负有公共受托经济责任,有效管理政府性债务是各级政府履行公共受托经济责任的必然要求。

社会公众作为公共资源的所有者,有权利知道各级政府性债务的实际情况,政府作为委托者有义务履行公布各级政府性债务的报告责任。“阳光是最好的杀毒剂”,当社会公众可以及时了解政府性债务时,便会形成对政府的舆论压力,促使政府不断改善管理债务的能力。在我国,审计署是国务院的组成部门,其审计结果公告是国务院报告的重要组成部分,理应在审计结果公告中披露各级政府的政府性债务情况,如采用附件的形式披露,以使得人民群众了解政府举债和管理债务的情况。

2. 关于政府性债务风险分析。本次全国政府性债务审计结果公告有专门部分对全国政府性债务的负担情况进行了分析,给有关部门政策制定提供了重要的基础。具体来说,本次审计结果公告从负债率、政府外债与GDP的比率、债务率和逾期债务率四个指标利用截至2012 年底的数据,将我国的指标值与国际控制标准参考值进行比较,得出我国政府性债务风险总体可控的结论。本文认为,至少有三个方面使得我们需要慎重对待政府性债务风险总体可控的结论。

(1)国际控制标准参考值是否适合我国国情是一个问题。以负债率为例,负债率是年末债务余额与当年GDP的比率,是衡量经济总规模对政府债务的承担能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标,我国的该指标值是36.74%,根据历史经验将政府或有债务考虑在内,负债率的指标值为39.43%。而与国际通用的《马斯特里赫特条约》规定的60%的政府债务风险控制标准相比,我国政府性债务风险完全可控。

实际是否如此,存在一定的疑问。《马斯特里赫特条约》是1993 年正式生效的针对欧洲发达国家组成欧洲共同体(即欧盟)的关于财政风险的约定。首先,该条约制定时间早,世界经济在二十年的时间里发生了较大的变化,各国财政状况同样发生了较大变化,条约是否继续适用欧洲国家已是一个疑问;其次,该条约针对的是欧洲发达的资本主义国家,而我国是处于发展中的社会主义国家,所有权制度、经济状况、发展阶段、财政体制和产业结构等众多方面都存在非常大的差异,这一西方国家的财政风险标准是否适用我国还有待考量。其他三个比较指标也存在类似的问题。

(2)全国政府性债务的利息问题不容忽视。本次政府性债务审计结果公告无论是在政府性债务规模及结构中公布的五级政府负有偿还责任的债务和政府或有债务截至2013 年6 月30 日的余额,还是在全国政府性债务负担情况中对政府性债务风险的分析,都未提到政府性债务的利息及其对财政风险影响的问题。中央财政债务中的83.72%由国债债券、国际金融组织和外国政府贷款构成,地方政府性债务中的72.62%由银行贷款、BT(即建设—移交)和发行债券构成,其中银行贷款占到总体的50.76%。大量利息的存在使得政府性债务的负担进一步加大,是不容忽视的问题。在分析全国政府性债务风险时,要充分考虑利息对债务风险的影响,需要在分析判断中做必要的说明。

(3)隐性债务(政府或有债务)问题不可忽视。截至2013 年6 月底,全国各级政府负有偿还责任的债务达206 988.65 亿元,负有担保责任的债务29 256.49 亿元,可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元,其中由负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务组成的政府或有债务共95 761.05 亿元,数值上约占政府负有偿还责任债务的46.26%。

政府负有偿还责任的债务是显性债务,政府的偿还责任非常明确,因此会通过税收、项目收益等财政收入做好偿还的准备。政府或有债务则不同,其属于隐性债务,一方面具有隐蔽性强、突发性强、数额不稳定等特点,往往容易被政府忽视,另一方面,我国处于改革开放的转型期,社会矛盾突出和经济发展的不稳定性使得该类债务的危害进一步加大。因此,在政府性债务风险分析中要认真对待政府或有债务对财政风险的影响。

3. 关于审计政策建议。本次全国政府性债务审计结果公告在最后向有关部门和地方政府提出了以下四个方面的政策建议:一是建立规范的政府举债融资机制,健全政府性债务管理制度;二是建立健全地方政府性债务管理责任制,严肃责任追究;三是进一步转变政府职能,稳步推进投融资、财税等体制机制改革;四是建立健全债务风险预警和应急处置机制,妥善处理存量债务,防范债务风险。

从上述建议可以看出,第一、二、四条是从举债机制、债务管理、责任落实、风险预防等方面改善政府性债务管理的政策建议,直接并有针对性,而第三条政策建议从政府性债务产生的制度原因入手,提出了投融资体制和财税体制改革的建议。总体而言,四条政策建议既有针对性,又有一定的深度,若能在各级政府部门得到有效的贯彻实施,必然会对防范债务性风险起到重要的作用。

五、小结

债务审计 篇10

2008 年以来,我国经历了数个转折。 首先因为美国次贷危机的影响, 我国提出了保增长的口号,这一口号的提出,面对略显疲软的市场经济,国家出台了适度宽松的货币政策,并出台了4 万亿的经济刺激计划,这一结果直接导致了各地方政府的融资平台呈现雨后春笋般的增长。 然而过多的融资,以及不规范的融资行为屡见不鲜,从而加剧了地方政府债务问题的恶化。 据审,我国地方政府债务的整体规模已经超过20 万亿元, 部分地区债务率超过了100%,最高的债务率是原来的两倍多。 对此,审计署通过对地方债务进行划分,提出规范政府举债行为,加强融资透明化,健全债务预算管理,制止地方政府违规行为,同时加强对领导干部任期期间的经济责任问责。

地方政府性债务的问题是当今现实讨论的热点问题,特别是近几年来,深受国家和人民群众的关注和重视。 而审计特别是政府审计在国家机关内所扮演的角色的职责就是监督和检查。 如何通过对政府债务的深入剖析,结合地方政府性债务审计的特点进一步强化和完善审计的方法和模式,同时借鉴和吸取国外对于债务管理的先进有效的经验教训,探寻和设计审计对于防范地方政府债务的预警的理论体系,以此来规范地方政府债务资金的运用和管理。 结合目前全国地方政府审计已经取得的成果,从而对于探索和完善我国地方政府债务审计的理论与实现方式起到积极的作用。

二、相关理论

1、审计视角下的地方政府债务分类

政府债务指的是政府作为债务方, 具有需要到期按照合约内容履行合约义务, 对债权人负有责任的债务。 地方政府举债是地方政府为了解决自身财力的不足,以政府信用向金融机构、社会法人或者其他相关组织进行举债的行为。 地方政府主要通过两种方式进行举债,一种是通过发行债券,另一种则是向金融机构寻求借款。而由于我国的体制问题,只能够采用第二种方式,即通过借债来筹集资金。

国外学者根据资本主义市场发展所形成的不同时代背景提出与时俱进的理论, 不断地质疑、推理、改善旧的理论,提出更适应时代背景的新的理论。 这是一个理论与事实相互结合互为补助的过程,从单一的基本的讨论政府是否可以举债,到现在如何管理好政府举债,如何将资金有效的利用起来,取得了较为重大的成就。 其中我觉得尤为重要的是2002 年由Hana Polackova Brixi提出的政府财务风险矩阵,在此基础上形成的地方政府债务分类及其构成如表1。

从中我们可以看出, 从政府负债角度看财政风险, 根据不同负债的特性会体现出不同的风险程度。 只有弄清地方政府债务的性质类别,我们才能将目前数量庞大的政府债务进行有效的整理,特别是有利于鉴别债务的来源, 能够起到追本溯源的作用。 在此基础上,可将我国地方政府债务分为负有偿还责任、 负有担保责任以及其他的相关债务三类。

2、审计与地方债务的关系

地方政府债务问题是个由来已久的问题,对于每个国家都不失为一个获取财政资金的切实有效地办法。 我国也通过政府举债的手段筹集资金运用到地方经济的发展和改善民生等问题当中去。 但是近几年来,中国日益增长的债务规模,却伴随着日趋下降的GDP增长速度,还有各地爆出的许多政府在建工程的问题,这些给予我们重大的启示,如果我们不了解地方债现状,就无法了解当今地方政府真实的财政运行状况。 因此,审计的介入就显得无比重要。 审计的主要职能就是监督和检查,它能够帮助我们查明目前地方政府债务的具体规模、成因以及目前的管理状况。

三、审计在防范地方债务中存在的问题

1、在地方政府债务审计中存在的不足

首先,我国地方政府债务未能够很好地进行整理和归类,且债务来源复杂,缺乏专门的管理途径。地方政府性债务中有相当一部分并非显性债务,而属于或有债务或者隐性债务, 存在极大的安全隐患。 其次,地方政府的借贷行为具有广义的特点。 主体分散,涉及范围广,来自不同的部门、融资平台等机构。 国家多次进行大规模的审计,由于人员的局限性,国家审计难以查清各地的具体情况,只能就共性的问题提出解决意见和建议, 难以进一步深入,并且整体上还没有建立完善的政府债务管理组织模式,从而在此基础上构建一套科学的地方政府债务预警体制。

其次,由于缺乏国家统一的规范指导,我国地方政府债务管理存在很大的混乱。 各级地方政府债务融资非常分散。 政府部门往往是先考虑如何能够快速有效的筹集资金而不是去考虑适宜度,没有考量到财政的承受能力以及地方政府的偿债能力。 同时地方政府的负债并没有纳入财政预算中去,这就导致了政府负债脱离财政部门的监管,更加没有统一的监管标准,不规范的现象屡屡存在,且难以防范。

目前地方政府只是采取单一的管理手段进行管理。 因为缺乏中央统一的法律文件的指导,地方政府的债务管理通常采用的办法都是地方上的一些法规准则,其强制性较弱, 而且纷繁的法规准则,增加了管理困难。 这些不规范的行为也扩大了地方财政的不确定性,带来了潜在的金融风险。

综上所述,可以看出如果不能很好地解决地方政府的债务问题将严重的制约地方经济的发展,也为未来埋下了隐患。 我们要抓紧处理地方政府的债务问题,完善制度,制定法律,建立体系。 从而更好地发展经济。

2、造成审计未能切实有效发挥作用的原因

首先, 分税制改革导致的财权与事权不匹配。新中国建国初期实行计划经济, 自1994 年分税制改革始,将主要的稳定的大额税种收归中央,地方的税收来源主要是多数难以征管的税种,存在极大的不稳定性,且增长缓慢。 而在此基础上,却并没有改变地方政府所承担的责任义务,导致地方政府难以利用现有的较少的财政收入来做事。 正是缺乏完善的资金来源,所以地方政府才会变相通过其他方法来寻求资金以支持公共事业的发展,才使审计的难度扩大。

其次,地方税制不健全,政府转移支付不完善。分税制改革后,地方获得的税种,多数都不稳定,缺乏税源较足、较稳定的大额税种,因此带来了地方财政收入的不稳定性与风险性。 《预算法》的有关规定明确指出,地方政府无权发行债券,这么大的政府收入转移部分由中央政府支付。 但现在政府的转移支付制度,还不是很完善,虽然已经包含了体制补助,税收返还等手段,但其真正的执行力却有欠缺,缺乏规范性指导。 中央对地方的专项补助并没有体现出国家的宏观调控作用, 补助的资金也不能够很好的到位,更无法确保专款专用。 再加上中国的《预算法》规定,地方政府债务离开了地方预算,隐性债务的存在,导致地方债务不能得到很好的监督。

其三,政绩考核制度不全面。 现阶段,主要影响官员升迁的就是政绩考核和轮换机制。 而其中最重要的指标就是地区、地方的经济发展状况。 正因为如此,很多地方官员将自己的主要精力花费在如何促进地方经济一段时间内的迅速发展,如何招商引资,投资工程项目。 而这些项目的投资往往具有盲目性,之前并未进行科学的考证,项目的开发缺乏可行性,从而导致了很多“烂尾工程”。 有些地方官员则大搞民生建设,诚然这在一定意义上能够惠及群众,但是,“花孙子的钱办现在的事”有何意义? 我们应在合理的基础上,再去做事,而不是为了“面子工程”一味地给财政增加压力。

其四,地方债务管理体制的不健全。 一是地方政府举债缺乏透明度,既没有纳入运算之中进行监督检查,也缺乏人大的监督,更没有详细的阶段性的检查报告,以及风险评估。 中国目前也缺乏一套完整的政策体制系统,去完善这一部分的缺失。 由于缺乏国家统一的规范指导, 我国地方政府债务管理存在很大的混乱。 二是各级地方政府债务融资是非常分散的,一些在发改委,一些在当地的财政局,散落在政府各部门。 且在债务问题上,往往是先考虑如何能够快速有效的筹集资金而不是去考虑适宜度,没有考量到财政的承受能力以及地方政府的偿债能力。

最后, 地方政府通过各种手段强制使用地方债务,造成大量债务堆积。单一的管理手段也是政府在管理债务时的一大诟病。 因为缺乏中央统一的法律文件的指导,地方政府的债务管理强制性较弱。

四、从审计出发进一步提出解决地方债务的对策

1、地方政府债务审计模型构建

近几年来国家高度重视地方政府债务, 强化审计作用,以此来解决地方政府债务问题,使得审计能够切实起到维护国家财政安全、政治经济稳定、保障民生的作用。 为促进政府及时有效地清欠地方政府债务,需要建立一套切实有效的债务审计模型,以此来完善审查和监督。 具体的步骤如下:

(1)明确政府债务审计的定位。 应当确定审计的目标。 针对实际应用中的审计实施从应用层面确定审计目标,即查清过往债务的结构、规模和效益。 并据此发现其中的问题,规划未来债务的审计方向、重点,提出自己的审计意见。促进政府债务管理模式的生成,最终达到清欠和防范政府债务的目的。

(2)清欠地方政府债务的审计实施步骤

一是地方债务风险分析, 确立审计步骤。 图1中描述的是地方债务在形成、发展、偿还过程中存在的风险。 在实践中,需要理清过往债务,这样才能在崭新的基础上开始新的审计任务, 防止旧债新债混杂在一起,造成混乱和重复劳作。明确旧债还可以提高工作效率,理清政府债务管理现状。目前中央还没有强制性的统一制度标准。因此,我们在着手审计之前,必须了解地方的管理办法,这样才能摸清债务现状,识别风险,确立重点审计对象。

二是确定债务规模结构。 理清债务规模结构是一切审计债务开始的先决条件。 也是最重要的地方。 根据表1 分清显性债务、隐性债务、或有债务的债务特点, 确保审计资料的真实性、可靠性,为下一步打下坚实的基础。 首先通过对政府债务的真实性、可靠性、合法性的审计,审核政府债务规模。 其次要对债务的结构进行分析,确保债务结构的合理性,防止潜在的债务财务风险。

三是理清历史债务。 理清历史债务不但包括之前的步骤,还应当追溯历史责任,因为政府人员一般都有任期的限制,实行轮岗制,所以现任的政府官员,并不是当初的责任人,所以应该寻找过去的具体责任人。 这样既可以更好地了解情况,更加有利于债务的清欠。 当然这样的任务过于庞大,可以通过部门间的团结协作来完成,这样既可以提高工作效率,还可以增强部门之间的协同。

四是评价政府的偿债能力。 以目前以及政府过往的财政收入作为基础, 确定政府债务的偿债能力,并对当前政府的资金运作情况进行跟踪,监督政府工作。 确定目前存在的风险,为以后的评价打下基础, 更能进一步了解地方政府财政运行的特点,帮助发现审计重点。 发现问题,并提出建议,促进地方政府财政的良性运作。

2、从审计角度防范地方政府债务的建议

(1)树立审计全局观。 我国地方政府债务的问题由来已久,关系复杂,而且政府的债务风险交易转化为金融财务风险, 具有极高的转化率。 面对这种情况, 我们需要促进政府部门间以及政府与金融机构之间的合作。 因为债务虽然属于地方政府的财政风险,但是因为其大多来自于银行等机构,往往会转换为金融风险,造成风险的进一步积累。 不仅如此,由于债务大多为隐性债务,所以其公开性、透明性得不到保证, 使得我们无法了解资金使用的及时性和有效性。 所以我们们需要运用多种审计方法而不能够使用单一的审计方法,进一步引入绩效审计,建立政府机关的绩效审计模式评价标准和管理评价标准,除了囊括政府预算内的财政收入支出的效果等项目外,还要将政府债务的偿还率以及增长率纳入其中,形成地方政府管理绩效的整体评价体系。

(2)切实做到三个关注。 一是关注地方党政领导对政府性债务审计的认识高度以及配合程度。 二是关注隐性债务、或有债务的切实填报,做到不虚假填报,不隐匿债务,填报内容切实准确。 三是关注债务发生的时间过程中的资金往来情况以及偿债时间, 防止过期或者拖欠偿债所带来的高额利率,及时反映已经清偿的债务,并将其体现在债务结构的变化中。 引入跟踪审计,从资金入手,调查资金的去向和取得的成果。 减少事后审计,进行更加有效的事中审计,证实每笔资金的来源与用途,避免资金的浪费现象。

(3)规范政府债务融资平台。 目前,地方融资平台的现状是杂乱、数目庞大、条理不清。 所以需要一定的分类和规划。 包括直接借用、融资性平台公司默认或担保以购买债券的信贷支持。 对于融资平台的贷款,应坚持及时的审查和纠正,确保信贷资产安全。 债务证券按照协议不能单方面改变原有债权债务关系,不得逃废债务。 资金及融资平台公司作为一个整体,要做出还款计划,明确还款期限。

(4)建立债务预警体系。 审计中最好的手段就是事前监督,因为这样能够更好地做到防范风险,将一切危险扼杀在摇篮之中。 2008 年的免疫系统论的提出, 形象地描述了审计在新时代所应当担任的新角色,集抵御、检测、预警、自律修复为一体,解决经济发展和社会运行中存在的问题。 而建立债务预警体系,就能更有效的完善这一理论。 同时,为配合预警体系,我们还可以通过设立偿债基金,保证债务能够即时有效地得到化解。 地方政府要在进一步加强政府性债务管理工作的基础上,建立科学、规范的债务风险监测和预警系统。 将各级政府的债务和政府融资集中统一管理,进一步建立政府性债务管理措施,完善监督管理机制,促进资金的高效使用。

五、结论

债务审计 篇11

随着经济体制改革的深化,我国公司的数量不断增加、公司的规模也在不断扩大。企业的产生以及持续发展离不开资金的支持。 公司资金主要来源于股东和债权人。债权人对公司日常管理的参与较少,所以对公司融资有一定约束。围绕债务融资,国内学者较多关注债务融资的规模、期限、担保等,江金锁(2011)对我国上市家族企业进行研究发现较之被出具非标准审计意见的公司被出具标准审计意见的公司所获得银行借款期限较长,但对债务成本的研究较少。债务成本不仅是公司筹借外部资金所付出的代价、债务成本的大小在一定程度上还反映出公司取得短期借款和长期借款的难易程度。一般来说,企业债务主要有三大来源,即银行借款、商业信用与企业债券。但我国上市公司的负债目前主要来源于银行借款和商业信用,企业债券融资在我国上市公司负债中所占比重很小。商业信用是企业在经营过程中自然形成的负债,期限通常较短,而且往往与特定的交易行为相联系,在信用期内可以无偿使用, 无需支付利息。因此,本文只考察银行借款的成本。金融环境是企业的外部环境,主要包括宏观经济环境、市场环境、信用环境以及法律环境。金融市场是公司财务决策的基本环境,金融市场的发展程度,对公司外部筹资包括权益筹资和债务筹资的筹资规模及资本成本会产生影响。理论上,良好的金融环境主要有降低金融市场的运行风险、提高金融资源的配置效率。但是我国学术界对金融环境的深入研究比较少。国外重大的财务舞弊案例以及国内从早期的银广夏、琼民源等到最近的绿大地事件等一系列财务丑闻的不断曝光,外部审计师的审计监督越来越受到人们的关注。注册会计师以第三方的中立身份对公司的财务报告、内部控制、其他经济信息提供鉴证业务,提高了会计信息的可信赖程度。纵观国内外文献,审计监督对企业债务融资成本影响方面的研究大多集中于审计质量或审计师声誉。Pittman和Fortin(2004)提出聘请高声誉审计师的上市公司,其会计信息质量更高,而债务融资成本更低,进一步研究发现审计质量与债务融资成本显著负相关。陈俊(2011)以2001年至2006年沪深A股上市公司为样本研究发现,聘请高声誉审计师的上市公司更可能获得银行信用借款(即存在门槛效应)。但是,关于审计意见对上市公司债务融资成本的研究比较少。注册会计师发表的上市公司的财务报告审计意见作为会计信息披露的一个重要构成部分,审计意见类型也将影响股东、债权人要求的预期收益率或投资回报。企业的产权性质对债务融资成本的大小也是一重大因素,民营企业中小企业普遍存在贷款难融资难的问题。国有企业存在“预算软约束”再加上银行信贷方面得天独厚的政策优势,国有银行与国有企业之间依赖国家信誉,而民营企业,由于普遍存在缺乏“政府背景”,信贷风险和事后违约的预期成本均较高再加上我国没有独立的资信评估机构,银行对待给予它们的贷款十分谨慎。Allen等(2005)研究发现由于政府干预产生的隐性担保,1994年至2004年国有企业或国有控股公司固定资产项目资金来源中银行借款的比率大约为20%-30%,而民营企业比率仅为10%-20%。因此,在债务融资特别是银行贷款方面民营企业较国有企业处于明显的劣势地位。为了避免公司产权性质对债务融资成本的影响,本文集中分析金融环境、审计意见对民营上市公司的影响,深入探讨金融环境、审计意见两个外部因素对债务融资成本的影响并研究金融环境对于审计意见影响在债务融资成本定价作用中所扮演的角色;探讨在非标准审计意见下银行关联会不会改变审计意见在债务融资中的市场化定价。

二、研究设计

(一)理论分析与研究假设本文从以下方面进行分析并提出假设:

(1)公司特征、公司治理结构对债务成本的影响。我国企业外部债务融资主要是依赖银行借款,银行在信贷决策时会考虑公司特征。公司特征诸如公司规模、负债水平、盈利能力、利息保障倍数等显著影响公司的债务成本(Bhojraj和Sengupta,2003)。通常情况下, 企业规模越大,财务状况良好,营运能力、盈利能力和偿债能力良好等都可以使企业获得较低的债务成本。在公司治理结构方面,董事会的独立性以及股东的组成部分等因素对债务成本有一定影响。最近Bradley和Chen(2011)实证发现良好的公司治理有助于降低企业债务融资成本。一般而言,大型企业的信息不对称问题以及代理问题相对较小,大型企业固定资产等有形资产较多,债务担保等资金保障机制较完善,破产风险较小,因此大企业更容易取得长期借入资本,债务融资成本较低。与大型企业相比,中小企业通常管理者持股比例较高,管理者个人机会主义倾向较严重,并且中小企业风险较大随时都会出现破产清算的情形,使得股东债权人之间的代理问题在小公司中比较严重。所以在我国债权人保护较弱的情况下,为了避免小公司股东侵害债权人利益,债权人往往对小公司债务融资设置一些限制性条款,要求较高的债务融资成本。负债水平一般由公司资产负债率反映,资产负债率在一定程度上可以反映企业财务状况和财务风险,资产负债率超过70%的企业财务状况一般不稳定,财务风险也较高,出现资不抵债等破产迹象的可能性较高。Wiggins(1990)指出,财务杠杆较高的企业清算风险很大,负债融资成本较高。银行在进行信贷决策时往往要求借款企业用房屋、 建筑物等不动产做抵押或要求用小汽车等动产质押,企业以有形资产担保举借债务可以降低债权人因信息劣势而可能导致的信用违约风险,因此资产状况良好的企业可以降低其债务融资成本。债权资本和权益资本最大的风险差异在于债权人不参与企业的业务决策和经营管理。根据代理理论,管理层出于自身利益或股东的利益改变债务资金用途,引发过度投资现象。在委托代理关系下,债权人、股东、管理层三者的利益存在不一致性,而这种不一致性可以依靠债务公司内部治理机制加以改善,从而降低债权人的信息不对称风险以及债务人的违约风险。公司治理的核心框架主要包括以下两方面:一是董事会对经理层权力的监督和约束;二是其他机构或个人大股东的监督。关于公司治理结构对债务融资的研究侧重于关注债权人的信息不利地位。Anderson(2004)等通过对标准普尔500指标公司的研究发现,债务融资成本与上市公司董事会的独立性、审计委员会独立性、人员规模等呈反向关系。吴小峰(2009)对上市公司中江苏版块2006年至2008年的财务数据进行经验分析,研究发现,公司治理质量会降低公司的债务成本。因此,有效地公司治理会降低债权人的放贷风险,债权人会向内部治理完善的公司收取较低的风险溢价。

(2)审计意见、银行关联与债务融资成本的关系。银行在审核批准企业申请的贷款时,除了要求企业提供一般信息以外,还会要求企业提供近三年经审计的财务报告,可以看出,审计意见对股东和债权人等利益相关者具有决策有用性即不同类型的审计意见(标准无保留审计意见、带强调事项的无保留审计意见、否定意见以及无法表示审计意见,第一种称为标准审计意见,其余几种统称为非标准审计意见)会给利益相关者带来不同的经济后果。通常情况下,财务报告是投资者和债权人获取企业有关信息的重要来源。 但由于融资压力或其他因素的存在,公司可能会利用各种会计方法粉饰报表、操纵利润,打破会计信息质量的真实性特点,向市场传递错误的信息。审计行业是一个具有很强专业性和较高进入门槛的领域,审计人员必须具有职业资格才能为上市公司出具审计报告发表审计意见;审计师在执行审计工作过程中,必须按照审计准则的规定设计执行审计程序、获取审计证据,为被审计单位财务报表整体不存在由于舞弊或错误导致的重大错报风险获取合理保证。实施审计工作的最终结果是对被审计单位财务报表出具审计报告。 审计意见是内涵在审计报告中审计师工作成果的最为集中、凝练的表达,是审计报告的核心内容。作为独立与公司和投资者的第三方,审计师对财务报告的公允性和合理性发表标准或非标准的审计意见,提高财务报告的可信赖程度。审计的作用在于鉴证和监督, 审计师鉴证、监督上市公司经营活动的运行,作为中介服务者,审计师可以使被审计单位合法、合规、高效运行;作为审计结果的审计意见被上市公司利益相关者视为独立、客观、公正的信息来源。根据信息来源可靠性理论,个人面对不确定性,倾向于优先使用可信性来源的信息。当投资者面对来自上市公司对外公布的财务报告和审计师独立的审计意见时,投资者会更愿意相信审计师独立的审计意见。经过审计师审计的财务报告对债务投资者的决策具有重要意义。笔者认为,审计意见具有信息含量,对债权人来说有很好的信号传递作用。在审计师对财务报告发表了标准无保留审计意见的情况下,上市公司对外显示的财务状况、经营成果、现金流量以及其他重要信息,可能会进一步加强投资者对会计信息可靠性的认可。降低投资者感知的会计信息错报风险,从而增加投资者的信心。 标准审计意见可以向市场传递企业资产状况良好正常经营的信号,增强投资者的投资信心,改善企业融资约束,能否降低债务融资成本。胡奕明和唐松莲(2007)对我国上市公司的研究显示被出具标准无保留审计意见的企业获得更低的银行利率。如果企业被出具非标准审计意见通常表明审计师认为财务报告没有按会计准则的要求公允合理反映企业经济业务,管理当局可能隐瞒了重要的信息。一旦企业被出具非标准审计意见,企业股价、市场价值可能会缩水。债权人可能认为企业经营不善,企业面临的经营风险财务风险较高,银行等金融机构可能要求更高的贷款利率、更多的限制条款,甚至不向企业放贷。廖义刚等(2010)提出被出具了非标准审计意见的上市公司,次年银行贷款水平有显著的降低,魏志华等(2012)发现被出具非标准审计意见的上市公司,有显著更高的债务融资成本。李海燕、厉夫宁(2008)认为非清洁审计意见与公司利息支出率显著正相关。目前,我国资本市场尚不发达企业外部融资渠道相对单一,银行贷款在企业融资结构中占据主导地位,是企业融资的首选。银行信贷决策会基于会计信息评估企业财务状况和违约风险。由于信息不对称,上市公司进行盈余管理的动机或压力强烈,盈余管理的水平较高,会计信息质量难以评价。Dye(1993)提出解决信息不对称的重要机制之一是聘请审计师,高质量的审计师可以提高会计信息质量缓解银企关系,降低资本成本。虽然审计意见可以在一定程度上影响债权人对公司财务状况、偿债能力等情况的判断,但是不少研究学者提出审计意见具有固有局限性,如审计意见购买(上市公司避免非标审计意见的方法大致有以下三种:一是接受审计调整;二是收买或威胁现任审计师;三是更换审计师,即上市公司通过变更审计师来获得较满意的审计意见的行为,被称为“意见购买”(opinion shopping))。当存在某种机制可以干扰银行的贷款决策时,可能会降低审计信息在债务融资中的定价作用。所以很多企业引入银行关联机制。

在实务操作中,很多民营上市公司为了规避银行的预算约束和信贷歧视,更为了降低非标准审计信息带来的负面影响,会引入银行关联机制。孙铮(2005)提出,关系和声誉机制对于债务契约的履行起到了重要作用。银行关联是指非金融类企业聘请具有银行工作背景的人员担任公司高管,从而使非金融类企业与银行等金融类机构形成紧密的关联。银行家加入非金融类企业可以解决银行与企业之间的信息不对称问题,为企业贷款向银行提供隐性担保,增强企业的信誉,改善银企关系,从而理论上企业可获取更大规模、更低成本的银行存款。Ciamarra(2006)通过对美国上市公司的研究,发现任命银行背景的董事有助于企业获得更多的贷款,降低债务融资与有形资产之间的相关性,并减少企业的债务融资成本。我国自古以来就有重视关系的文化传统,从某种意义来说,关系不仅是一种资源,而且是一种能够调动和获得资源的资源,边燕杰和邱海熊(2000)认为这种资源就是企业的社会资本。邓建平(2011) 以我国2004年至2008年583个A股民营上市公司为研究样本,研究发现,当企业被出具非标准审计意见之后,其借款融资显著减少, 而银行关联显著降低了非标准审计意见对债务契约的负面影响。我国自古以来就有重视关系的文化传统,从某种意义来说,关系不仅是一种资源,而且是一种能够调动和获得资源的资源,边燕杰和邱海熊(2000)认为这种资源就是企业的社会资本。基于以上分析, 提出以下假设:

假设1:被出具非标准审计意见的上市公司承担更高的债务成本

假设2:银行关联可以降低债权人对审计信息的敏感性

(3)金融环境、审计意见与债务成本。金融环境提供了金融投融资主体的活动范围和服务对象,影响甚至决定后者的运行机制和生存状况。良好的金融生态环境是金融、经济和谐发展的根本保证,也是社会主义市场经济体制建设得以顺利进行的有力保障。因此,重视和加强金融生态环境建设意义重大。在金融环境较为完善的市场中,市场化程度高、政府对企业和银行的干预度降低、金融体系健全、资本市场发达、资源配置效率优化,是否都有利于公司获取较低成本的债务资金?魏志华(2012)等发现良好的金融环境有助于上市公司获得低成本的债务融资,朱凯、陈信元(2009)得出的结论为金融生态环境的改善可以降低公司的融资约束。我国经济尚处于转轨时期,银行不良贷款的形成以及企业违约的因素比较复杂,有不适当的行政干预,有法制不健全、执法不严格的影响,有客户质量和行为方面的影响,还有其他更为复杂的体制因素。这些因素和成熟的、发达的市场经济下的企业违约因素并不相同,其中大多与金融生态等外部环境不健全有关。在金融环境较差的金融市场中,往往意味着投资环境不完善,融资渠道不畅通等问题,使得有限的信贷资源弥足珍贵,“僧多粥少”的现象使融资难的问题更加突出,“物以稀为贵”也可能导致债务融资成本的上升。金融环境的不发达还显示出缺乏相应的投资者保护机制、公司信息透明度下降、公司信用水平较差等问题,金融市场难以保证投资者获得合理回报,投资者就会提高预期收益率,增加公司的外部融资约束。Rajan和Zingales(1998)认为信息不对称是影响金融环境的关键因素,在不同的金融环境下,投资者对于信息的识别和运用能力有所差异。在欠发达的金融环境中,投资者尤其是债权人无法根据上市公司提供的有限信息,进行有效识别以及进行决策,逆向选择问题就会凸显,提高平均债务融资成本。审计意见在信贷资源配置中扮演重要角色,在不同财务决策基本环境———金融环境中,审计意见类型对公司债务融资成本的影响会有所不同。根据以上分析假定投资者能够识别审计意见类型所隐含的信息不对称程度并对所投资金予以分别定价,从而出现不同成本的债务融资,显然这种能力与金融环境的差异是密切相关的。朱凯和陈信元(2009)提出审计意见对资源配置的影响深受金融市场发展程度的制约。审计意见对资源配置的引导作用依赖于市场环境,在欠发达的金融环境中,较多的非市场化操作以及政府的干预使得审计监督不能完全发挥作用,关系性融资成为主要融资方式,金融市场上资金配置被部分机构或利益集团操纵,资金更多地流向与商业银行等金融机构关系密切的公司,债权人较少参考公司的信用风险,使得审计监督失去应有的作用外部监管者未能充分发挥作用。逆向选择问题凸显,因此,审计意见类型对债权人作用不大,而在金融环境较好的地区,外部审计可以有效揭示公司的经营风险、降低信息不对称。审计意见能否成为债务市场化定价的标准?基于以上分析,提出假设:

假设3:金融环境越完善,民营上市公司债务成本越低

假设4:良好的金融环境有助于增强审计意见的债务融资定价

(二)样本选择与数据来源本文选择2008年至2011年583个A股民营上市公司作为初始研究样本,本文的数据来源于深圳证券交易所、巨潮资讯网以及色诺芬数据库。

(三)变量定义和模型建立本文选取变量如表(1)所示。(1)债务成本。本文采用两个指标衡量债务融资成本:利息费用占比(Cost1),即利息支出占总负债的比重;Cost2,利息支出与银行手续费之和占总负债的比重。(2)金融环境。本文选择中国社会科学院金融研究所发布的《中国城市金融生态环境评价》指数来衡量各地区的金融环境。(3)控制变量。本文主要采用如下变量作为控制变量:公司规模Size、资产负债率Lev、盈利能力Roa、利息保障倍数IPM、行业变量Ind。为检验本文的研究假设,本文分别构建了如下多元线性回归模型:

Control Variables代表模型中的控制变量。模型1用来检验假设1和假设2,主要考察审计意见类型对债务融资成本的影响,交叉项BC×Opinion用来研究银行关联是否有利于获得非标准审计意见的民营上市公司取得较低成本的银行贷款。模型2用来检验假设3和假设4,主要考察金融环境Eindex对债务融资成本的影响、交乘项Eindex×Opinion检验良好的金融环境是否有助于增强审计意见的债务融资定价作用。

注:括号内为t检验值;***、**、*分别表示显著性水平为1%、5%、10%。

三、实证检验分析

(一)审计意见、审计意见与债务成本表(2)显示,审计意见Opinion的回归系数在1%水平上显著为负,表明获得非标准审计意见的民营上市公司获得的更高成本的债务融资成本,从而验证假设1;交乘项BC×Opinion的回归系数在5%水平上显著为负,这显示出如果公司年报被出具非标准审计意见时,引入银行高管可以缓解非标准审计意见在债务融资成本上的不利影响,从而验证假设2。

(二)金融环境、审计意见与债务融资成本表(3)显示,金融环境Eindex的回归系数在1%水平上显著为负,表明金融环境与债务融资成本显著负相关,良好的金融环境有助于降低民营上市公司的债务融资成本,从而验证假设3;交乘项Eindex×Opinion的回归系数在5%水平上显著为正,表明良好的金融环境有利于外部审计充分发挥降低信息不对称的功能,从而验证假设4。

注:括号内为t检验值;***、**、*分别表示显著性水平为1%、5%、10%。

四、结论

本文通过信息不对称以及信号传递理论,选取2008年至2011年A股民营上市公司为研究样本,实证检验了金融环境、审计意见对债务融资成本的影响。研究发现,影响公司债务融资成本的因素除了公司规模、负债水平、盈利能力等公司特征之外,外部因素金融环境、审计意见也会对其产生影响。良好的金融环境有助于公司获得较低成本的债务融资。非标准审计意见表明公司与市场之间对会计信息质量存在较高的信息不对称,被出具非标准审计意见的公司相比获得标准审计意见的公司具有显著更高的债务融资成本,良好的金融环境有利于增强审计意见的债务融资定价作用,提高信贷资源的配置效率。债务融资是企业主要的外部资金来源,债务融资可以直接影响企业的经营效率,并且可以影响社会资金的流向和配置效率,对经济增长具有重要作用。所以,为了改善民营上市公司债务融资,可从以下两方面入手:一是公司财务报告的审计意见,这主要要求上市公司本身加强公司治理以及合理、合法、合规经营等;二是改善金融环境。改善金融环境,有利于优化区域环境,更好地促进地区经济发展。无论是我国发达地区还是发达国家的经验都表明:投资环境特别是法律、制度等软环境是决定一个地区竞争力最重要的因素。只有真正从法律和制度上形成对产权、债权的有效保护,形成一个良好的区域金融生态,才能真正从内在机制上激发起创业和投资热情,从而在制度上保障一个地区社会经济的持续稳定健康发展。同时,改善金融生态,有利于提高企业和广大群众的诚信意识和风险意识,促进社会信用体系建设。

摘要：影响公司债务融资成本的因素除了公司规模、负债水平、盈利能力等公司特征之外,外部因素金融环境、审计意见也会对其产生影响。本文选择2008年至2011年583个A股民营上市公司作为初始研究样本,实证检验了金融环境、审计意见对债务融资成本的影响。研究发现:良好的金融环境有助于公司获得较低成本的债务融资,非标准审计意见表明公司与市场之间对会计信息质量存在较高的信息不对称,被出具非标准审计意见的公司相比获得标准审计意见的公司具有显著更高的债务融资成本,良好的金融环境有利于增强审计意见的债务融资定价作用,提高信贷资源的配置效率。