乡村债务（共10篇）
乡村债务 篇1
乡村债务问题是农村税费改革过程中诸多矛盾的焦点。随着农村税费改革的推进,农民负担问题不断得以解决,但农业税的废止在减轻了农民负担的同时,也加剧了乡村各级政府的收支矛盾,多年累积的乡村债务问题更加突出起来,使得乡村各级政府陷入“后农业税时代”的债务困境。研究乡村债务,对积极防范和治理乡村债务风险、维护乡村稳定、推动乡村发展、构建和谐社会,具有重要的理论意义和现实意义。乡村债务相关的研究较多,具有代表性的学者有陈东平、褚保金、陈朋、伍文中、张德强、李伟、鞠海鹰、封明川、宋洪远、谢子平、冯海波、吴业苗、杨发祥、鲁锐、马文杰、冯中朝、文先明、陈池波等。从乡村债务的概念、本质、成因、特征及对策方面进行了论述。本文主要从乡村债务的概念与发展历程、乡村债务的现状与特征、乡村债务的成因与治理等方面,对我国主要学者的观点进行总结和归纳。
1 乡村债务的概念
乡村债务概念的准确界定直接关系到乡村债务的主体与涵盖面,关系到乡村债务统计的范围、数量及其有效性与真实性,关系到如何寻求乡村债务的成因与化解措施,是研究乡村债务的前提条件。关于乡村债务的涵义,农业部农调司和潍坊市经管站曾有过界定,农业部农调司认为:乡村债务是指乡(镇)政府和乡(镇)集体经济组织、村集体经济组织的各种债务,包括乡村两级企业开办时以集体经济组织名义的借款,不包括乡办和村办企业自身经营借款(农业部农调司调查报告,1999,未发表)。潍坊市农村经营管理处认为:乡村债务是指乡村合作经济组织及所属单位所承担的,能以货币计量、需要以资产或劳务支付的债务,是不能或很少能回避的义务,主要是乡村合作经济组织及其所属单位由于资金不足或因扩大再生产需要产生的(潍坊市农村经营处,1998,未发表)。福建省农村研究会课题组对乡村债务的界定是:乡村债务,就是乡镇政府和村委会作为债务人依法履行还债的义务。王祥军(2003)认为:乡村债务是指由某个特定事件引发的乡级债务和村级债务。乡级债务包括乡(镇)政府和乡(镇)集体经济组织(不含乡镇供销社和农村信用社)所欠的债务;村级债务包括村集体经济组织和代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组所负的债务。牛竹梅(2002)从会计学与法律学的角度科学界定了我国乡村债务的内涵:乡村债务,是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金(包括存款)或商品、劳务的义务。就本质而言,乡村债务是一种经济行为,其关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延,牛竹梅认为,乡村债务的涵盖面不能过于狭窄,而应包括乡村范围内(即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内)所发生的一切债务,使乡村范围内的乡镇政府、乡村经济组织(包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织,家庭经济也包括在内)之间以及与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。理论界普遍认为牛竹梅定义的乡村债务较为全面和科学。
2 乡村债务的特征
李伟(2008)、鲁锐(2006)等认为乡村两级债务的特点是负债金额大、增长速度快、偿债能力弱。乡村债务的特征从宏观方面看,大多数学者对其的认可是一致的。有一些学者从微观的角度,对我国和部分省份的乡村债务的特征进行了分析。冯海波、牛竹梅、文先明、宋洪远、王习明、贺雪峰、陈涛等通过对当前一些农村实地调查的资料和乡村债务现状的分析,从债权人结构、地理分布、债务用途、期限结构和利率水平等方面进行了剖析。
2.1 债权人结构复杂
冯海波(2006)、鞠海鹰(2007)、宋洪远(2004)等认为,乡村基层组织债权人几乎涉及社会各个方面,其中既包括政府工作人员、农民和个体工商户,还包括各级政府、企业、事业单位,同时又包括国外金融机构和各类外商。大体可以分为政府、单位(主要指行政事业单位)、金融机构(国内金融机构和国外金融机构)、建筑承包商、私人(个体工商户、农民和乡镇干部)等。其中,国内金融机构主要包括农业银行、农村信用社、农村合作基金会等;国外金融机构主要是指世界银行(我国中西部许多农村地区获得世行贷款项目的支持)。
2.2 地理分布不平衡
文先明(2003)认为,中西部农产区乡镇财政收入有限,负债面较大;东部发达地区的农村在新上项目、引进技术、公益事业建设等方面起点高,相应负债金额较高。在负债额度上,乡村债务在地区间的分布极不平衡,主要表现为东高西低、发达地区高于落后地区。
2.3 债务用途范围广
冯海波(2006)、宋洪远(2004)等认为,乡村债务资金一般用于如下几个方面:公共基础设施建设、税费改革前弥补税费欠款、兴办乡镇企业、普及九年义务教育达标、农业综合开发、福利公益事业、维持乡村基层组织运转和其他用途等。就被调查的乡镇、乡村而言,基础设施建设、兴办乡镇企业和教育“普九”达标活动是债务资金的主要去向。
2.4 期限机构和利率水平单一
宋洪远(2004)等认为,金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款,利率比较确定;单位和私人的债务,基本属于短期借贷,利率较高。
3 乡村债务的成因
乡村债务形成的原因比较复杂,既有主观的,也有客观的;既有内因,也有外因;既有政策层面的,也有管理层面的;既有宏观政策的影响,也有微观指导的失调;既有思想认识上的偏差,也有平时工作力度的不够,主要划分为表象原因和深层次的原因。
冯海波(2006)认为现阶段乡村债务形成的表象原因就是财政收支矛盾,税费改革产生的直接后果是各乡镇财政收入将主要依赖工商税收,而工商税收在短期内很难得到快速增长;财政支出由于基层组织和机构膨胀,财政供养人员过多,工资刚性增长等原因直线增长,必然使得财政收支出现矛盾,乡村债务出现。认为现阶段乡村债务形成的深层次原因是政府行为缺乏有效的约束,主要包括:乡镇政府职能的“越位”;自上而下的行政决策体制;财政资金支出效率低。
4 化解乡村债务的措施
关于化解乡村债务的措施和方法,每位研究此问题的学者都有论述,基本上可以总结为以下几个层面:
4.1 妥善处理现有的债务债权
对现有的债权债务进行全面清理,大力消化乡村欠账收回的债权用于偿还债务;剥离企业债务;拍卖还债;调息减压。
4.2 坚决杜绝再借新债
精简乡村干部,降低非生产性支出;加大对农村义务教育的转移支付力度;发展集体经济,提高乡村自我发展能力和偿债能力;规范乡村财务管理;中央政府和省、市、县地方政府应加大对农村教育的转移支付;推进农村民主化进程。
4.3 建立偿债基金
陈池波等(2006)认为,有条件的地区,可在每年一般性转移支付资金和自由资金中划出一定比例建立偿债基金,逐年清偿乡村债务。
乡村债务问题是我国乡村的一个普遍问题,不是一朝一夕能够解决的,只要认清问题产生的原因,找出相应的对策,根据问题会逐步解决的。
摘要：本文从乡村债务的概念、紧迫性、特征及成因和对策等五个方面,对我国近期二十多位学者关于乡村债务研究的相关文献进行了分析和概括,以期对新时期化解乡村债务有所帮助。
关键词：乡村债务,债务成因,综述
参考文献
[1]牛竹梅.乡村债务现状、负面影响及消减对策[J].山东经济,2002,(1).
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[3]王郅强,文宏.乡村债务:建设社会主义新农村的重大现实障碍[J].经济问题,2006,(8).
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乡村债务 篇2
一、乡村债务现状
**县乡村债务具体体现为“两大两多”：“两大”即：一是负债总额大。截止去年底，全县乡村债务总额为13.21亿元，其中
乡级债务8.86亿元，乡均负债2216万元；村级债务4.34亿元，村平负债50万元。以农业人口计算，人均背负乡村债务1618元；二是债务增幅大。其中，村级债务利息增长快。以2003年3.37亿元为基数，2004年、2005年分别递增4399万元、4626万元。“两多”即：一是重债单位多。全县40个乡镇全部负债，其中债务1000万元以上的29个，5000万元以上的3个，上亿元的1个，即观音寺1.21亿元。全县853个行政村，零负债的村仅有2个，负债上100万元的95个，其中200万元以上的11个。二是欠个人的债务多。全县乡镇一级的债务中，欠个人债务达到3.42亿元，占乡镇债务总额的38.6%，涉及2.93万户；村级债务中，欠个人债务达到3.19亿元，占村级负债总额的74%，涉及5.03万户。
二、债务成因分析
1、灾害损失成债。自五强溪电站1994年蓄水发电以来，沅水成洪水位抬高，导致**县洪涝灾害损失明显加剧。特别是1995年到1998年，全县连续多次遭受特大洪灾，直接经济损失34.6亿元。为抗御洪水，县委政府举全县之力，不仅新建县城防洪大堤，还开展了“百库整治”工程，特别是对重点堤垸进行全面加固处理，共投入资金7.8亿元，由于该县未列入洞庭湖一、二期治理范围，基本上由县乡村三级自筹，仅堤垸建设一项就负债2.73亿元，占债务总额的18%。
2、公益事业成债。从债务的支出用途来看，乡村两级用于农村学校建设、道路水利建设、计卫优抚等方面的公益性支出，占债务总额的大头，乡村合计3.88亿元，占负债总额的29.8%。特别是前些年各种考核达标项目过多，乡村配套压力十分沉重，自身又没有建设资金来源，不得不举债完成配套任务。
3、垫缴税费成债。1996年前，国家实行单一粮食收购渠道，户卖村结，粮款代扣，农民欠缴税费的情况较少。随着粮食市场的放开，粮食价格大幅下跌，严重挫伤了农民上交的积极性，导致税费尾欠急剧上升。同时，乡镇税费任务还包括国地两税，因此，在农业税拖欠、国地税源不足的情况下，乡村两级不得不借款完成税费任务，这样共形成债务1.43亿元，占债务总额的10%。
4、乡村企业成债。自上世纪80年代开始，在计划经济条件下，由于政企不分，乡村两级主导办企业的现象较为普遍，行政组织出面为企业集资、担保、借贷的情况时有发生。向市场经济转轨后，县以下国有企业、集体企业纷纷改制破产。但乡镇企业这一块，依法破产没有法律依据，以往乡村出面借贷、担保的债务无法解脱，因此承担了巨大的债务包袱。全县乡村两级共因此负债3.46亿元，其中乡镇一级3.17亿元，占乡村负债总额的26.2%。观音寺、九溪、双溪口3个乡镇情况尤为严重，分别负债8188万元、6500万元、3093万元，占乡镇债务的74.9%、72.5%、73.8%。
5、财力不足成债。农村税费改革前，该县每年乡统村提收入有1.08亿元，其中乡统筹收入3368万元、村级提留收入3428万元，此外，还有诸如乡村道路建设、水利设施建设等各种不规范收费4000多万元，国家取消乡统村提后，乡村两级基本失去收入来源，全部靠县级财政和转移支付来保障运行，特别是村级经费一块，就比税改前减少1500多万元，维持基本运转尚且十分困难。1995年以来，乡村两级为保运转负债1.56亿元，占债务总额的12%。加之近几年新农村建设、综治维稳、计划生育等方面的任务更加艰巨，很多时候不得不举债运行，此项债务规模有继续扩大的趋势。
三、化解债务对策建议
乡村债务不仅是一个经济问题，也是重大的社会问题，更是严峻的政治问题。尤其是农村税费改革后，化债难度日益增大，已经严重影响到了农村经济的健康发展，制约了新农村建设向纵深推进。但从现实的情况来看，要化解庞大的债务包袱，仅靠乡村自身的能力很不现实，必需在上级的统筹安排下，整体推进，逐步实施。我们认为要化解乡村债务可从以下几个方面去努力。
1、继续深化农村综合改革。全面加快农村综合改革步伐，进一步精简机构，扩大国家投入，切实减轻乡村两级公共服务的负担。建议从转变管理体制入手，对乡镇站所进行彻底改革，由国家拨出专项资金，实行全省统筹操作，对现有站所人员实行全员置换，再因事设岗，公开聘用，由“花钱养人”变“花钱养事”。属于公益性的岗位，纳入财政全额保障范围；属于经营性的岗位，推向市场，自负盈亏。
2、出台化解乡村债务政策。鉴于目前县乡财政困难，无力化解巨额债务的现实情况，建议按照“依靠法律，依靠政策，依靠群众”的三依靠原则，出台化解乡村债务的相关政策，有针对性的加以解决。一是对政策性负债，建议国家给予全额转移支付，逐年安排偿债资金。特别在完成“普九”债务化解后，迅速启动农村义务教育债务化解工作。二是对农村公益性建设负债，在“谁
受益，谁负担”的总体原则之下，建议国家充分考虑乡村两级的财力实际，给予适当的化债补贴。三是对农民历年尾欠税费任务负债，税改前历年税费尾欠，建议以村为单位组织群众公开评议，确无偿还能力的对象，可以挂账或减免，确有偿还能力的，立足现实，做出规划，逐年偿还；税改后的农业税，建议采取依法依规清收。四是对兴办企业形成的负债，建议参照国有企业改制的政策进行处理，属于企业的债务从乡村行政组织剥离，并依法实施破产、改制。另外，对人为新增债务实行行政首长问责制，坚决杜绝人为新增债务。
3、提高乡村转移支付规模。农税改革后，尽管上级财政对乡村给予了一定转移支付，但很大程度上需要县级财政给予补助，使本来就较为困难的县级财政更加不堪重负。从当前的实际情况来看，村级组织维持基本运转，每年约需5.8万元的经费保障，目前实施的2.56万元补助标准还远远不够。对此，建议国家在每年新增的支农资金中拿出部分比例，提高对乡村的转移支付，保证乡村基本运转，不发生新债。特别是计划生育、综治维稳、民政优抚、文化教育、医疗卫生、广播电视、农村经管等社会事业，国家应出台专门补助政策，彻底解决资金无来源的问题。
4、积极推进财政体制改革。加快建立财权与事权相匹配的财政体系，科学、公平、合理地划分配套范围。属于公益性、政策新项目，如农村交通、水利、能源建设、化解农村义务教育债务等，建议减少或免除县级配套部分。社会保障项目，如城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡低保等，建议提高统筹级次，由省一级统筹。
乡村债务 篇3
关键词：讨债；化解债务；偿还债务
中图分类号：F812.8文献标识码：A文章编号：1672-3309（2009）05-0059-03
今年42岁的新疆乌苏农民李学武10年前就已闻名乡里，他是镇上第一个买摩托车、第一个开上桑塔纳的有钱人，而如今，因垫资上百万元修路、修渠，乌苏市3个乡镇政府拖欠工程款让他变得一贫如洗。
打官司、申请强制执行，该走的法律途径、该用的法律手段都没有改变李学武的命运，被债主所逼，他的财产被拍卖，兄弟反目，当年的富翁变成名副其实的“负翁”。
10年前，李学武投入自己和妻子多年经营积攒的30万元，还向亲戚和朋友借款几十万元，修建了某乡通往市里的一条必经之路，使2000多牧民到市里的行程从5小时减少到半个多小时，工程总造价300万元，于1999年完工，至2001年乡政府还有90多万元工程款未支付。8年过去了，这期间，乡政府通过顶账等方式还了近50万元，至今还欠着他40多万元的工程款。
“每次都会答应还钱，可就是不见行动。”李学武说，“时间一天天过去了，我已感到情况似乎不妙，想通过法院起诉解决。”于是，2005年李学武起诉乡政府，在法院的调解下，乡政府同意在当年年底，分两次付清余款，但至今李学武没拿到一分钱。
2008年初，在法院的调解下，乡政府再次写下承诺：每年至少归还3万元。“政府的还款协议，我手里有好几个版本，其中任何一份协议能履行，我的日子就不会这么难过，”李学武说，10年中，该要的钱要不回来，而所欠的债务又被债主不断追索，“十年的讨债之路，已使得我们兄弟不像兄弟，仇人不像仇人”。
对李学武的困境，当地政府也无能为力，该乡财政所长说，当年计划该乡修路的资金，80%来源于上级财政拨款，乡镇政府解决剩余的20%，但当年上级拨款只到位30%多一点，乡政府贷款100万元，仍然不能全部还款。税费改革以前，乡镇每年还有10多万元的稳定收入，2005年税费改革后，乡镇没有了收入来源，每年只有上级财政拨付的17万元转移支付资金用于维护日常开支和干部工资，想还债也没有能力。
李学武的困境和乡镇的困境只是当前我国巨额乡村债务下债权债务关系的一个缩影。
从乌苏市的情况来看，乡镇债务主要是2003年以前形成的，截至2005年底，全市16个乡镇（场）有债权8586万元，其中村级欠乡镇五项统筹费4182万元，债务总额13879万元，乡均债务867万多元。村级组织有债权9563万元，其中无效债权1576万元，债务总额10403万元，全市135个村村均债务77万元。
产生巨额债务的原因:一是乡村组织财权、事权失衡，被迫举债。二是政府行为“越位”导致乡村债务。上个世纪七八十年代，一些乡镇政府盲目办企业，以乡镇政府名义贷款集资办厂，由于项目论证不充分，加之企业机制不健全，管理不善，产品缺乏市场竞争力和国家政策调整等因素，部分乡镇企业亏损严重，停产倒闭，其贷款集资成为呆坏账，乡镇政府贷款和担保的债务便积累下来。三是村级组织借款为农户垫资缴税费负债，税费改革以后，这部分“尾欠”因其合法性的质疑而难以追缴，便形成村级组织的债务。
从乌苏市乡村负债的来源看，主要有4个部分组成：（1）银行和信用社贷款本息占45%；（2）向有关单位借款本息占5%；（3）向个人借款本息占2%；（4）与单位或个人之间发生的应付未付款占48%。所借债务主要用于4个方面：（1）兴办企业投资占17%；（2）兴办公共设施（道路、学校、公益性达标升级活动）占72%；（3）乡村干部工资等日常开支占3%；（4）其他往来支出占8%。
近年来，乌苏市一方面积极清收债权，另一方面采取一系列措施偿还债务。一是对村级高息债务进行清理；二是采取措施清收债权，按清收定额比例给予奖励；三是把被单位和个人无偿占用的土地清理出来发包，以土地发包收入清偿部分债务；四是节约支出清偿债务，减少村干部职数，节省行政经费用以偿债；五是债权债务相抵，甚至有个别乡镇党委政府把工作用车顶抵了工程款。尽管如此，由于乡村组织自给财力薄弱，债权难以收回，而计息债务还像滚雪球似的越来越大。在中央和地方政府的“高压”政策下，新增债务虽有所控制，但还债仍然困难重重。
农村税费改革以前，各乡镇依靠“三提五统”、两工以资代劳款等渠道还有一些自主财源，乡镇财政自给能力系数（即本级负责征收的收入/本级公共支出）维持在1左右，所以一方面举债，另一方面还能逐渐还债，如乌苏市2002年村提留623万元，乡统筹424万元，合计1047万元。但从2005年税费改革后，乡镇财政自给能力系数不断降低，政府运转主要来自县级财政的转移支付，约占核定财力的90%，一般都少于税改以前乡镇的自主财力规模。2005年乌苏市对各乡镇财政转移资金仅有840万元，由于县对乡镇转移支付力度小，入不敷出，各乡镇为了完成乡村道路，农田水利、村级征地建设等公益性事业，只好靠贷款、拆借或拖欠承包商工程款。如果发生自然灾害等突发情况，转移资金保运转都非常困难，还债就几乎不可能了。
从目前的形势看，不仅还债困难重重，而且新农村建设还可能成为乡村新增债务的诱因。借助新农村建设的强劲东风，不管是经济发达地区还是西部欠发达地区，都在进行大规模的经济建设，这必然会导致在一个相当长的时期内，乡村债务的刚性增长趋势。从近年来各地税费改革的实践看，乡村新增债务的现象非但没有禁止反而十分普遍。
一项统计数据显示，2004年我国地方政府债务至少在1万亿以上，其中省市级政府债务约占一半，县、乡两级政府各约占1/4，而且地方政府债务还在以每年200亿的速度递增。乡村负债由于前期的长时间失控，现已构成强大的财政风险，因为几乎大部分乡村负债总额都已超过当年收入，有的甚至数倍。由于核定口径不同，加之信息来源渠道不完善，账外隐性债务难以准确统计。一些学者根据局部调查推断乡村债务规模在3000~10000亿元不等，不仅经济实力弱的乡村有负债，经济实力较强的乡村也有大量负债。债权人结构复杂，债务风险已到了十分严重的程度。
（宋洪远、张海阳等，2004）
乡镇政府“欠债难还”难在哪里？
一是难在“没钱还”。
1994年的分税制改革，通过事权、财权的划分规范了中央与地方的财政关系，但却没有解决省级以下各级政府的事权与财权不对称的矛盾，导致省级以下各级政府事权与财权的严重错位。分税制运行十几年来，财力逐步向中央集中，地方财政收入所占比重则相应下降，省级以下各级政府也出现层层向上集中资金，基本事权却有所下移的趋势，使得处于政府层级最低的乡镇履行事权所需财力与其可用财力不对称，县乡政府的“三要素”（财权、事权、财力）严重失调。
化解乡村债务，关键是增加基层政府的财力，这需要完善和规范省级以下财政转移支付制度。目前各地区财力性转移支付的项目较多，但具有均等化作用的只是一般性转移支付。以新疆为例，1995-2006年，地区财力性转移支付从24.34亿元增加到205亿元，将近地州以下可用财力的50%。从绝对数看，地区财力转移支付额每年都在增加，但增长较为缓慢。农业税取消后，农村综合改革以及新农村建设等使得各地区的财政支出压力加大，基层政府自身化解巨额债务更是困难重重。
二是难在“没人还”。
当前基层干部业绩考评机制使得乡镇干部“新官”不理“旧账”。长期以来，对基层干部的业绩考核指标中，注重考核“收入”而不关注“债务”，新官上任一“推”二“攀”，对旧账推委不予化解，同类乡镇之间互相攀比，债务只要不比同类乡镇多，就心安理得。而在考核政绩上只管税费能否收上来，不管采取什么方式，乡村干部只好借债上缴。在这样的考核机制下，一些乡镇领导不顾客观实际，热衷于修建办公楼、文化活动中心等形象、政绩工程的冲动依然强烈，还有各种达标升级活动屡经清理，仍然变换名目出现，基层政府应接不暇，财力不足，举债便成为迫不得已之举了。
欠债还钱，天经地义。不论是一介平民还是一方政府。但就政府来讲，无论什么情况下欠债不还，其付出的不仅是经济代价，还隐含着很高的社会成本，因此，其危害性不可小觑。
面对巨额债务，如何尽快偿还呢？
乡村债务已经成为当前新农村建设和乡镇机构改革绕不过的坎儿，是农村工作的当务之急。沉积已久的巨额债务已经影响到乡村组织的政治权威，债务利益捆绑很容易成为引发农村群体事件的动力机制，引起了党中央国务院的高度重视。从2005年开始，国务院部署清理乡村债务，2006年下发了《关于做好清理化解乡村债务的工作意见》，明确提出了“锁定旧债，突出重点；严防新债，明确责任；推进改革，完善体制；增收节支，政策激励”的化解思路，并制定了积极稳妥化解乡村债务的时间表,要在2010年基本完全化解全国农村义务教育债务,继续选择与农民利益直接相关的农村公益事业建设形成的乡村债务进行化解试点。
2008年化债工作取得阶段性成果，全国首批14个试点省份偿债326亿元，2009年试点省份将再偿还167亿元的农村“普九”债务。一些地方采取了更加积极有效的行动，其中7省还要自主化解100多亿元的其他农村义务教育债务。债务的化解带动了农村的投资和消费，仅2008年试点省份通过偿债带动投资及消费约1500多亿元。新疆财政多方积极筹措资金，2008年化解农村义务教育欠债12亿元。通过调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度，这些措施和制度都有助于化解旧债，预防新债。
除了财力投入和制度创新以外，2009年中央一号文件强调要积极推进“乡财县管”改革,加强县乡财政对涉农资金的监管，力争用3年左右时间,逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转的经费保障机制。中央和省级财政还将增加投入，总结试点经验,完善相关政策,扩大农村公益事业一事一议财政奖补试点范围。新疆已于2008年在所有乡镇实现了“乡财县管乡用”，通过加强“收支两条线”管理，有效地遏制了乡镇债务的恶性膨胀，使乡镇领导无法随意举债，取得了明显成效。
化解乡村债务是一项艰巨的历史任务，也是一个复杂的社会系统工程，短期内完全化解非常困难，需要长期的规划和具体的步骤，更重要的是要有一个时间表，不要让李学武们等得太久，否则政府的失信不仅打乱李学武们的生活，更可怕的是让李学武们的失望，这将使正在进行的农村综合改革面临更多的困难。
（责任编辑：方涵）
参考文献：
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浅谈中国乡村债务危机 篇4
一、乡村债务成因
根据已有的文献和本课题人员的调研资料, 笔者总结我国乡村债务产生的原因, 主要有八个方面:
第一、体制的原因:上级没有考虑地方财力, 一刀切, 下达各项任务目标。地方唯上是举, 为了完成任务, 乡、村不得不变卖集体资产或四处举债。
第二、农户欠交税费, 乡村干部垫付税款形成的债务。税费收缴是税费改革以前许多乡村全年工作中的头等大事, 随着“两税两附加”的取消, 欠缴部分税费缺口留在镇村, 增加了乡、村债务。
第三、关闭农村合作基金会, 农村救灾扶贫互助储金会形成的债务, 当然要是不关闭, 债务会越来越多。大多数农村基金会的运作都违背了合作基金会的互助宗旨, 把农村基金会变成了办理存贷业务的第二个农村信用社。由于普遍的高息吸存、内部管理混乱、基层政府行政干预及缺乏必要的金融监管, 农村基金会很快出现了大面积的兑付风险, 甚至在局部地区出现了挤兑风波。农村救灾扶贫互助储金会也是走过场, 和农村合作基金一样发展变了样, 形成巨大的债务。
第四、高息还债, 形成新的债务。借钱还债, 就是拆东墙补西墙, 何况高利贷, 简直是饮鸩止渴, 这些滚雪球般的息债, 乡村已无力偿还, 形成新的债务。据调查, 乡村债务主要是由乡村干部在民间私人借贷引起, 年利率一般是8%至15%不等, 高的为20%左右, 且每年换据结息, 没过几年债务本金要翻一番。
第五、责权利不当形成的债务。一、现在的很多乡镇政府几乎成了空架子, 乡镇的七站八所, 有权有利的基本上是上级部门垂直管理, 无权无利的烂摊子被当作包袱甩到了乡镇政府。垂直单位有行政执法权, 有收费权, 其人财物权在上级主管部门, 乡镇政府无权过问。乡镇政府看起来机构齐全, 队伍壮观, 实际上乡镇政府能有效管理的机构不多, 做无效工作又大吃财政饭, 已成“顽症”, 运转费用偏高。二、乡村干部个别违法违纪行为造成的债务, 非生产性开支过大。
第六、实物抵税 (费) 造成新成本和亏损形成的债务。乡村干部在实物抵税中, 因为时间紧 (季节性因素, 实物没真正体现出其应该有的价值) 、任务急、盲目性大, 需要组织小组参与收集、转运、销售、变现的活动。在这种产业链的动作活动中, 缺乏专业的机构运作和激励机制, 难免会新增成本, 亏损在所难免。这些亏损都由乡镇来承担了, 最终也转化成乡镇债务。
第七、政策因素 (看看国内外农产品的价格和农产品补助, 就知道剪刀差有多严重) 造成的负债。当前, 国民收入分配格局扭曲的状况尚未根本扭转, “条条”与“块块”的关系、中央与地方、地方的上级层次与基层之间的利益格局严重失衡, 突出表现为税收的分享结构严重向城市、向政府的上级层次倾斜。
第八、乡镇自身造血能力弱形成负债。贫困地区乡镇, 由于自身基础、资源、条件等因素限制, 自身发展能力较弱, 分税制实施后, 乡镇财政由过去的国家大包大揽变为乡镇包干、分灶吃饭。要想马儿多干活, 又不想马儿多吃草, 为了确保乡村的正常运转和发展, 乡镇在财力有限的情况下只能依靠政府的招牌四处举债欠账, 维持工作运行和发展变化, 造成恶性循环。
二、当前对乡村债务化解措施
地方政府负债其实是一个正常现象, 就像现在的企业几乎个个都有举债经营, 问题是这些债务承兑能力的强弱, 我国现成的乡村债务很大一部分是死债。现在国家也开始加强地方债务的风险管理, 我们看到的首批中央将代发2000亿元地方债券就是例证, 之所以中央代发, 说明有些地方政府失去公信力, 已经很难融资。鉴于乡村债务规模越来越大, 债务风险不断增加, 负面影响不断扩大, 控制和化解债务具有紧迫性。特别是村级组织债务问题由来已久, 涉及面广, 债权债务关系复杂, 要有效地予以化解更不可能一蹴而就。化解乡村债务是一个战术问题, 应依据农村客观实际采取综合、多管其下的办法, 确定化解的总体思路, 采取切实可行的具体途径和有效措施化解现有乡村债务。明晰权责分清哪些债是金融单位的;哪些债是乡镇企业等单位或组织;哪些债是个体的。债务有的是以政府名义借的, 有的是以乡村干部职工个人名义借的。按照“谁举债, 谁还款”和“谁受益, 谁负担”的原则, 落实偿债责任, 把化解债务和防止新债 (或潜在债务) 也纳入对干部的政绩考核中。在债权的清收工作中, 应区别不同的情况采取不同的措施。一是针对不同的债权类型分别征收。对农业税和农业特产税尾欠, 要严格按照税法规定清收, 以保证基层财政收入和税法的稳定性;对村提留乡统筹尾欠及其他欠款, 要根据数额大小和农民实际承受能力, 逐步进行清收。二是对农户欠款要合理分类, 区别对待, 注重公平性。
三、新农村发展展望
无粮不稳。我国农民占大多数, 农不富, 则国不富, 中国就不是强国。国家现在也加大对农业的投入, 大力进行新农村建设, 新农村建设要有新思路, 要有新突破。产业建设是着力点, 我国人多地少, 人均耕作面积太少, 无法形成规模经营, 与国外同种产业比较, 效率低, 缺少研发投入, 生产技术落后。我们的农业生产很多地方现在还靠天吃饭, 透过前阵子的北方抗旱大家可知形势严峻。所以为了实现农村的可持续发展需要培养大批有知识、有经验的劳动者, 学习先进的生产、管理技术, 形成良性循环, 适应现代化农业的发展, 减少农业弱质性和风险性的威胁, 同时要减少农业人员, 虽然国家在撤区并乡、撤乡并镇及撤并村组, 但户籍制度还是没有从根本上改变, 人口还是不能自由流动, 所以就很难实现资源的相对集中, 农业就很难真正发展起来。故新农村建设任重道远, 只有走农业企业化才能实现农业产业化和农业现代化, 才能整合资金, 技术, 劳动力和信息, 才能把农民转变为农业产业工人, 整体提高农民们的生活, 使得他们过上幸福美满的生活。
参考文献
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[5]、明燕飞, 樊颖:新农村建设中乡镇债务问题的思考, 湘潭师范学院学报.2007.2.
市长讲话稿(乡村债务清理分类) 篇5
（在进一步开展公益性乡村债务 清理分类工作会议上的讲话）
同志们，大家好，这次会议是市政府决定召开的一次重要会议。根据国家部署，省综改办工作安排，2008年我市结合清理化解农村义务教育债务，已对乡村债务进行了全面清理核实、审计锁定，同时，对公益性乡村债务进行了分类。按照国家和省里的要求，今年要在原有分类基础上，对公益性乡村债务进一步清理分类。据统计2008年我市审计锁定的乡村债务共计**万元，扣除2009年已化解的**万元农村义务教育债务（当年实际化解**万元，其中**万元是市政府债务）以外，剩余的**万元绝大多数是村级组织和乡镇政府的公益性债务，按照国家战略部署，这部分债务将逐渐化解，这将为减轻农民负担、村级组织负担、乡镇政府负担起到至关重要的作用。化解公益性乡村债务不仅是农村综合改革工作的进一步深入，更是消除农村矛盾的重要手段，做好这项工作，将直接促进农村事业的和谐发展。
各乡镇政府、相关部门、具体工作人员是要充分认识到今后较长一段时间化解乡村债务的重大意义，充分做好各项工作，认真落实好党和国家农村综合改革工作中“化解乡村
债务”这项惠农政策，为构建和谐和龙再作贡献。这次债务清理分类工作是下一步化解公益性乡村债务的基础，意义非常重大，下面我讲四点意见:
一、掌握好清理分类的原则
（一）要以原清理锁定工作为基础。本次进一步清理分类公益性乡村债务，要以2008年审计锁定的成果为基础。
（二）要坚持据实核实。公益性乡村债务清理分类，无论依据原分类进行的，还是从有关项目中分离出来的，都要通过追根述源，查账核实，将锁定后偿还部分减去，并将债务逐笔落实到债权人。
（三）做到公开透明。要将清理分类的公益性乡村债务、债权人、农户尾欠税费及乡村垫交额度等，采取适当方式进行公示，接受群众监督。
二、界定好清理分类债务的范围
本次清理分类的公益性乡村债务，是指2008年已审计锁定的“旧债”中的公益性乡村债务，即2005年12月31日前发生的公益性乡村债务。具体包括：基层政权组织建设债务、农村公共服务体系建设债务、乡村垫交税费债务等。
对2005年12月31日以后发生的新债，要依据《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发[2006]86号）中“坚决制止发生新的乡村债务”规定和《和龙市人民政府办公室关于印发和龙市关于进一步做好制止
乡村举新债工作的通知》（和政办发[2009]52号）要求，按照“谁举债、谁负责”的原则解决新债。
三、把握好清理分类的方法步骤
根据已有基础和省里安排的工作任务，本次清理分类公益性乡村债务工作大体分三步进行。
（一）进行全面部署。各镇政府及相关部门要按照《吉林省人民政府办公厅关于进一步开展公益性乡村债务清理分类工作的通知》（吉政办明电[2011]120号）文件要求及《和龙市人民政府办公室关于进一步开展公益性乡村债务清理分类工作的实施方案》，结合本镇实际情况，召开相应会议，对本次清理分类公益性乡村债务工作作出明确部署，并通过以会代训、咨询答疑等方式，对参与本次清理分类公益性乡村债务的工作人员进行培训。
（二）系统清理分类。要以各乡镇政府、村、国有农林牧渔场为单位，以自我清理、自我核实的方式，对公益性债务进行清理分类，并整理相关原始单据，分别由债务人和债权人确认债务与债权。
（三）核实确认。乡镇政府公益性债务清理分类后，报市里审核确认；村级公益性债务清理分类后，经乡镇政府审查核实报市里审核确认；国有农场公益性债务清理分类后，经其行政主管部门审查核实报市里审核确认。市政府要组织综改办和财政、农业（农经）、审计、地税、监察等部门，对乡镇政府、村级组织、国有农林牧渔场上报的公益性债务清理分类结果进行审核确认，及时汇总。此外，市里还将组织相关部门，采取随机抽样的方式进行审核，发现问题，解决问题。
四、加强组织领导
各镇政府、相关部门要把公益性乡村债务清理分类工作，作为化解公益性乡村债务的基本前提、发展农村公益事业建设的基础工作来抓，要纳入重要工作日程，行政一把手要亲自负责。本次乡村债务清理分类工作，是为明年化解乡村垫付税费债务以及今后化解基层政权机构建设债务、农村公共服务体系建设债务奠定基础。
论乡村债务的成因及化解 篇6
一、乡村债务的现状及影响
(一)乡村债务的现状
乡村债务常指的是乡镇政府、 乡级以及村级的集体经济所产生的债务,包括乡、村两级在开办企业时以集体经济的名义所借的款项, 不包括乡办和村办企业自身经营性借款。 自1994年国家推行分税制改革,上级政府对乡、村两级财政支持明显减少,造成乡镇财力大幅缩减, 同时乡镇政府又要承担着大量的农村基础设施及配套设施建设,完成上级安排的达标任务,于是乡镇政府大量举债,乡村债务开始呈现大幅增长态势,从时间上看,全国大多数地区乡村债务开始于1990年前后, 快速增长在1994年以后,随着农村经济社会的发展,债务规模、结构等都出现了不同的变化。
1. 债务规模大。 根据全国农村经济情况统计资料显示,1990年全国乡村首次出现了净债务(当年债务总额为402.5亿元,债权总额为397.5亿元,净债务为5亿元)。 1998到2001年, 由于借款完成税费上缴任务, 债务总额从1932.6亿元增加到2796.9亿元,增长了44.72%,年均增加288.1亿元,年均增长率为13.11%。 而根据最新国家审计署发布的全国政府性债务审计结果来看“, 截止2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。”2“ 从政府层级看,乡镇政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元。 3”审计结果显示“, 3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%,其中,有148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。 ”4笔者到平顶山市某乡调研知悉,截止2014年底, 全乡16个行政村债务总额为553.4万元,村级债务涉及面广, 而且村与村之间差距较大, 负债最高的村为40.82万元,最低的村为20.16万元,负债超过30万元的行政村有13个,占81.25%,16个行政村村平均负债34.56万元,这说明该乡各行政村的债务负担非常重。
2.债务结构出现新变化。 从调研情况看,债务结构呈现以下新变化。 首先,形成债务的资金主要用于农村公共产品及公共服务的提供, 如农村基础设施建设, 农业开发、扶贫和农业生产投资,兴办道路、农村人居环境整治、 公务招待和机构运转支出。 从调研情况看,从调研情况来看, 村级债务支出中, 超过40%的借款用于公益事业支出, 如农村道路交通建设、 村级活动场所等基础设施建设,其次是农业开发、扶贫和农业生产投资,占26%,然后是行政运行支出,占18%,其他各项开支占12%。 目前各级政府在大搞基础设施建设的同时, 大力强调农村人居生活环境和投资环境的改善,如村容村貌整治、文化娱乐建设,以提高招商引资的吸引力。 改善农村人居环境及投资环境可能会导致乡村债务的重新增加。 其次,由于税费改革以及全面取消农业税, 村级组织不用再为完成税收任务获得税收返还而四处举债, 但历史欠账仍然需要清理。 而随着义务教育均衡发展的改革推进,乡村力量合并办学,村一级组织不再负担义务教育的重任,因此,为“ 普九”、“ 普六”等义务教育的借款已经从村级债务的结构图上消失了。 第三,公务招待造成的债务负担正逐步减轻。 2012年前政府招待费在每年的支出中占据很大比例,几乎每天都有招待任务。 自十八大以来, 尤其是近一年以来,在中央八项规定厉行勤俭节约、严格遵守廉洁从政的精神指导下,上级部门布置的达标活动减少、安排的达标项目减少,取消信访排名,使得乡政府的压力减小、招待活动减少、招待费和信访维稳费用等直线减少,所以乡政府相关债务负担相比以前大大减轻。
(二)乡村债务的影响
适度的乡村债务对当地经济发展有一定的积极作用,一方面弥补了农村经济发展资金不足。 乡镇政府通过负债增强了财政实力, 为农村和农业各项事务的发展提供了资金保障,改善了农村各项公共物品的提供,为农村和农业发展、农民增收起到了一定的促进作用。 另一方面一定程度上促进了农村资源的合理配置。 乡镇政府与手里有可支配资金的农民通过协议, 盘活了农村有限资金的利用,把农民的可支配资金转移到农业、农村发展所需的地方,促进了农村资源的合理化配置。
但不容忽视的是, 过度负债对当地经济的可持续发展、政府职能的发挥都产生了极大的不利影响。 一是有许多乡镇政府自身缺乏财政增收项目,又背负了巨额债务, 维持自身运转就已是举步维艰,连机关工作人员的医保、 养老金、住房公积金等都难以保障,失去了工作的热情和动力,降低了工作效率。 二是由于背负大量欠债,乡镇政府在领导农村和农业发展规划时常常心有余而力不足。 很多乡镇政府没有多余资金来进行农村社会经济建设, 要想迈大步发展就需要去举债, 这样就造成了乡镇政府不愿积极主动去谋发展, 有许多惠民政策和项目因为缺乏资金而无法实施, 直接影响农村公共产品及公共服务的提供。 乡镇基层政府本应该在农村经济社会发展中起着巨大作用, 但因为承担着巨额债务, 造成缺乏发展活力,缺乏改革创新动力,只能维持着自身日常运转。 过度的乡村债务甚至会引发基层社会不稳定, 当前出现的诸多信访问题都与农民基本生活条件差有关, 而农村各项硬件设施不足与乡村背负大量债务有关。
二、乡村债务成因分析
乡村债务的成因既有政策方面的失调, 也有管理方面的缺失,概括起来,主要有以下几个方面的原因。
(一)乡镇基层政府财权事权不匹配
现行财税体制造成的财权事权不匹配现象在乡镇政府这个层级中表现尤为突出。 乡镇一级基层政府,大多是以农业为主导产业,税源窄,财政收入少,但需要完成的事务却很繁杂,如各项基础设施和配套项目建设、农业开发、医疗保障、信访维稳、计划生育、农村人居环境改善、 社会综合治理等开支庞大的事务, 与乡镇政府的财力不相匹配。 同时,乡镇政府还经常面临着上级安排的各种达标任务, 由于缺乏实地调研, 致使乡镇政府常面临事务多、资金缺乏的困难,只能大量举债。 如调研的某乡,2000年至2006年全乡为硬化村村通道路, 每年举债都在70万元以上。 还有一些乡镇在条件完全不适合的情况下,盲目办企业、上项目,导致一些集体企业因技术落后、专业化水平不高等因素倒闭,形成债务。
(二)农村公共产品供给机制不完善
当前我国尚未建立城乡一体的公共产品供给机制, 农村公共物品的供给严重不足, 很多需要农民自己来解决,虽然国家已经注意到了城乡公共物品的供给差异化, 已经对农村地区有所政策倾斜。 如,国家的惠农支农资金量在不断增加,但是具体分析,对农村各项事业投入的比重却一直在缩小, 也远低于同期的全社会固定资产投资增速。 要想提高农民的生活质量与水平,就必须完善农村养老、医疗卫生、人居环境建设等,要想加快农村经济的发展,就必须加大农村开发和扶持力度,大力发展水利、 电力设施,完善农业农村基础设施建设,而这些都需要健全的农村公共产品供给机制来支撑。
(三)财政管理监督机制不健全
乡村债务居高不下, 其中有一重要原因即财政管理监督机制不规范不健全。 首先,财务制度落实不到位。 在大多数乡村,由于大多数领导干部对财务管理不重视,专业知识不足,重经济收入增加,轻财务管理。 虽然各级政府都出台了一些关于加强财务管理的制度, 但是在制度落实过程中却被打了折扣。 在许多村,财务管理制度成了摆设,财务收支审核及现金管理不严,也没有执行财务公开制度。 有些村没有发挥好集体商议制,仅凭村干部的指示就随意开支。 对于一些非生产性开支,比如打白条、多报账等支出过多,甚至存在挪用、贪污公款的现象。 其次, 资金使用管理不规范。 在农业开发、农村基础设施及配套设施建设、农村扶贫等方面,一些乡镇对资金的使用和管理没有形成规范化机制,对于工程的承包、承建资金不透明、不公开,造成了集体资产的流失。 在一些村,对财务内容没有经过村民代表大会商议通过, 对财务收支公开不全面、不透明。 还有的是公开内容不规范、开支项目不合理、公开不及时甚至对财务开支造假。 没有针对群众的疑问及时回应和解答,造成了一些信访案件的产生。 第三, 财务监督机制不健全。 在实际工作中,县级部门对乡、村两级更偏重于业务指导,没有形成长效监督机制。 在换届时,对村干部的离任审计工作监督不到位。 在一些村里, 村民代表大会形同虚设, 难以对财务方面形成内部监督机制,因此,从外部和内部两个方面造成了财务监督机制保障不足。 于是造成了一些村干部和财务人员私自占用、 挪用集体资产,造成财务不真实,出现不该出现的借债。 由于财政监督机制不健全,造成资金的乱支乱用,甚至出现了贪污侵占、挥霍浪费等,也造成了干群关系紧张,增加了信访维稳成本。 而信访稳定的巨大压力,又反过来造成了“ 不惜成本保稳定”的现象,进一步加剧了乡级政府的财政压力,分散了政府发展经济的精力与资源,从而形成恶性循环。
三、化解乡村债务的策略选择
(一)夯实乡域经济基础,增强农村集体经济实力
“ 打铁还需自身硬”。 城乡发展不均衡是客观现实,建设美丽乡村不仅需要从上而下各级政府的重视,坚持“ 以工促农、以城带乡、以工业反哺农业”和“ 多予、少取、放活”的指导方针,统筹城乡发展,把各项惠民政策真正落到实处;更需要乡村自身解放思想,不断发展壮大。 只有自身经济发展起来,才能更好解决财政收入不足问题。 就农村集体经济来说,要因地制宜,利用好本地已有的资源优势,优化农村产业结构,大力发展第二、三产业,提高农业现代化和科技化水平,深度挖掘农产品的生产、加工、销售各个环节,提高农产品附加值。 乡政府及各村在加大产业结构调整的同时,应为农户及时提供信息、技术,指导农户进行规模化、集约化、特色化生产,发展壮大乡域经济, 走发展化债的路,从本源上缓解和消除乡村债务问题。
(二)科学界定乡镇政府职能,促使事权、财权相统一
一方面,各级政府的职能层次不同,事权的划分要依据各级政府职责的大小来进行,依据“ 谁决策、谁办事,谁拿钱、谁负责”的原则科学划分不同层级政府的事权。 例如农村人居环境改善、农村义务教育、农村计划生育、新型农村合作医疗等,应划归为中央事权;农村道路修建、 农田水利设施建设、 农村基础设施建设等应划归为地方事权,乡镇政府职能是为其居民提供公共物品和服务。 另一方面,要为乡镇政府匹配与其事权相统一的财权,对于中央政府应承担的事务, 所需资金由中央通过转移支付等统一提供,由乡镇政府来负责建设;对于地方政府负责的事务,应由地方政府提供资金,由乡镇政府负责建设, 地方政府可对建设情况进行监督; 对于应由乡镇政府自己负责的事务,由其自身通过税收等进行建设开支。 随着近几年土地财政与矿产财政的危害越发明显, 结构转型的压力越发突出, 这就要求乡级政府要更好的适应新经济形势,根据科学发展观的要求因地制宜,选择性的引进可持续发展的项目,以增加税源,实现开源。
(三)推进城乡公共产品及服务供给一体化
城乡差距不仅仅是指收入方面的差距, 在城乡基本公共产品及服务提供方面差距也是相当大的。 要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,健全城乡发展一体化体制机制是必须的。 首先,对于农村公共产品的提供,中央政府与地方各级政府应分工明确、相互合作。 不仅要加大对农业和农村的投入力度及增强农惠农富农政策力度, 而且要增加对县乡政府的转移支付特别是一般性转移支付的力度, 以实现基层政府公共财政能力的均等化。 要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针, 实现公共财政资源在城乡之间的均衡配置。 同时,要充分发挥市场机制的作用。 在政府有效监管(质量和价格监管)的前提下,利用市场机制提供部分农村准公共产品,如农田水利工程、自来水建设等公益项目, 努力满足农民的需求。 此外,还可以通过制度设计,建立起个人自愿提供公共产品的激励机制, 让有能力的农民或农民组织提供一定的公共产品。 为此,应完善农民对公共产品需求的表达机制, 使农村公共产品的供给与农民需求相一致,从而既提高供给效率,维护了农民利益,在一定程度上也减轻基层政府的财政压力。
(四)建立健全农村财务管理机制
目前以乡镇为单位建立的会计核算站, 统一了核算制度、核算程序、核算方法和会计账户,实行了统一审核、 统一公开。 会计核算站在建立健全农村集体资产体系、防止农村集体资产流失方面发挥了重要作用, 有利于核实债权债务、盘活资产和农村集体经济的巩固。 但仅靠会计核算站还不能完全约束村级财务管理疏漏, 要加强农村财务管理,多管齐下,化解乡村债务。
乡村债务形成的原因及化解 篇7
一、乡村债务内涵界定
(一) 乡村债务的内涵。
乡村债务, 一般是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金 (包括存款) 或商品、劳务的义务。就本质而言, 乡村债务是一种经济行为, 其关系具有相对性、强制性和有偿性特征。关于乡村债务的外延, 有专家认为, 乡村债务的涵盖面不能过于狭窄, 而应包括乡村范围内 (即介于城市之间由多层次的集镇、村庄及其所管辖的区域组合而成的空间系统内) 所发生的一切债务, 使乡村范围内的乡镇政府、乡村经济组织 (包括集体经济、个体经济、私营经济、联合经济、股份制经济等各种经济类型的乡、村两级经济组织, 家庭经济也包括在内) 之间以及与国家、金融机构、国有企业等单位在发生经济关系的过程中所形成的债务的总和。
(二) 乡村债务的特征。
一是债权人结构复杂。乡村基层组织债权人几乎涉及社会各个方面, 其中既包括政府工作人员、农民和个体工商户, 还包括各级政府、企业、事业单位, 同时又包括国外金融机构和各类外商;二是地理分布不平衡。中西部农产区乡镇财政收入有限, 负债面较大;东部发达地区的农村在新上项目、引进技术、公益事业建设等方面起点高, 相应负债金额较高。在负债额度上, 乡村债务在地区间的分布极不平衡, 主要表现为东高西低、发达地区高于落后地区;三是债务用途范围广。乡村债务资金一般用于如下几个方面:公共基础设施建设、税费改革前弥补税费欠款、兴办乡镇企业、普及九年义务教育达标、维持乡村基层组织运转和其他用途等。
二、乡村债务成因分析
(一) 财政体制不健全。
改革开放以来, 我国财政体制改革总的趋势是财权上收、事权下放, 使乡村基层组织承担着过多的事权, 但又缺乏与之相应的财力, 这种财权与事权的不对称是造成巨额乡村债务最主要的原因。1994年分税制体制改革更多的是关注中央利益和中央政府宏观调控能力。虽然地方政府广开税源, 调动一切积极因素征收税费, 但一些地方财政收入还是下降, 尤其是在经济不发达地区, 捉襟见肘的税费根本无法应对财政支出的快速增长。另外, 实行分税制, 中央本应把财权与事权结合起来, 主动承担农村社会发展的公共事业与公益事业建设, 但事实上在我国农村地区农民除了缴纳农业税费外, 还需要缴纳各种兴办公益事业的集资。如, 很多乡镇为九年义务教育制度的实施与检查就承担许多负债。
(二) 政府职能“越位”形成历史欠账。
在经济转型时期, 我国的乡村政府大多延续了计划经济时期的思维模式, 一些县乡政府不顾实际兴办企业或者为企业担保贷款, 由于企业普遍陷入困境甚至亏损倒闭, 债务最终落到政府身上, 乡村政府为私人投资提供担保, 这些企业如果破产了, 乡镇政府的“或有负债”也就演变成了真实的负债。前些年特别是农村税费改革前, 很多乡镇不切实际地大搞政绩工程、基础设施和公益事业 (包括乡村学校、道路、植树造林、医疗卫生建设等) , 在向上级争取资金比较困难、向农民只能筹资到少部分钱的情况下, 大部分资金缺口只有通过借款来解决, 从而背负了很大的债务包袱。
(三) 社会事业项目资金配套形成债务。
在上级政府投资排不上位置, 而事关农村居民生活稳定、安全、丰富的非生产性设施建设投资所需资金起点相对又高, 乡村政府自有财政性资金和经济组织收入远不可能满足支出需求, 乡村政府就只能举债。近几年来实施的“村村通公路”、“村村通自来水”以及农村合作医疗保险试点等, 有严格的标准和要求, 都需要县乡给予一定规模的资金配套, 虽然在改善农村生产生活条件方面发挥了重要作用, 但同时也增加了乡村政府的债务负担。另外, 长期以来有限的财政投入远不能满足农村教育、卫生事业发展的需求, 实际上农村教育、卫生事业的发展, 基本靠乡村政府和广大农民群众来支撑, 乡村政府只能想方设法举债。
(四) 乡村财务运作的随意性与财务管理监督失控。
旧的乡村财务监督体系已出现漏洞, 新的财务管理制度和监督约束机制却没有及时建立起来, 导致乡村财务监督与管理的缺失。财务不公开、账务混乱等现象在乡村普遍存在, 吃喝招待费、超标准租车、公款旅游屡禁不止, 开支随意性很大。由于管理与监督的缺位, 导致乡村不合理的支出不断增加, 这是乡村债务形成的重要原因。
三、乡村债务化解对策
(一) 对既有债务区别情况, 分类决策。
一方面要结合不同地区的实际情况, 因地制宜地采取不同的化解办法:对郊区的乡村债务不作为工作重点, 但要加强监测:对较远地区的乡村债务要作为工作重点, 并采取有力措施予以防范和化解;另一方面要针对不同来源 (私人借款、银行和信用社贷款、农村合作基金会贷款、财政周转金借款等) 和不同用途 (兴办乡镇企业、应付教育达标升级等) 的债务, 采取不同的化解办法。在继续挖掘以上传统偿债方式潜力的同时, 要通过整合、重组农村短缺资源, 盘活农村闲置资源, 积极拓展新的偿债途径。
(二) 加大财政扶持力度, 减轻基层负
担, 改革和完善乡镇财政管理体制, 加大转移支付力度, 切实保障乡镇机构运转和人员工资发放。对县级以上地方各级人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目, 要足额安排资金, 不得留有缺口, 原则上不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金。不得开展要求乡村和农民出钱、出物的达标升级和检查评比验收活动, 不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划, 不得对乡镇下达招商引资的指标, 不得以调整农业结构等为名强令村级组织完成种养计划和技术推广任务, 不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。
(三) 转变乡村政府职能。
乡村政府机构本身具有双重性:一方面是公共事务管理者;另一方面则是经济实体。值得关注的是, 乡村政府举债没有外在强劲约束时, 规模自然难免失控。我国是一个政府层级多、人口多、税收规模相对偏小的国家。因此, 作为最低级次政府的乡村政府, 独立运用本地收入来履行事权根本不可能, 为此, 有必要进一步细化乡村政府事权划分, 应将乡村集体资产管理职能从乡村政府职能中剥离出来。改革后, 乡镇的主要职能应定位在维护当地社会治安, 搞好乡村道路、教育卫生、计划生育、民主政治等方面。村级应减少村组干部数量, 从严控制村组干部补贴标准。对乡村政府债务应实行严格的税改政策和工作纪律, 除体制原因外, 应坚决制止以任何名义出现新债务, 对产生新债务的应追究政府领导的相应责任。中央财政应设立乡村债务准备金, 用于清偿国家应当承担的部分乡村债务;省、市两级政府也应按照中央政府的模式建立乡村偿债准备金, 纳入地方财政预算。
(四) 尝试发行乡村公债, 以部分解决乡村债务问题。
从我国乡村债务的用途来看, 主要是用于农村经济社会发展中政府应提供的公共产品投资, 如教育、基础设施及农田水利建设等, 这是政府职能的重要组成部分。但按照我国《预算法》的规定, 地方政府不允许出现赤字, 亦不允许发行债券。对于地方政府能否发行债券, 长期以来专家学者进行了见仁见智的探讨。有专家认为, 可以尝试发行乡村公债。因为发行乡村公债可以起到以下作用:一是通过发新债偿还到期债务, 有助于缓解目前比较严重的乡村债务问题;二是能令乡村债务从隐性走向公开, 便于对其进行管理和监控, 比如严格规定公债的用途等。当然, 目前这种方式的可操作性还不是太强, 还需要在乡村公债的发行主体资格、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、债务资金的投入方向选择等方面进行深入细致的探讨。
(五) 加快户籍制度等配套体制改革。
加强农村的制度建设是化解农村债务的前提。首先, 农村土地制度的现有缺陷是制约农村经济发展和乡村债务得不到有效解决的最根本原因;其次, 现行财税体制是当前乡村债务居高不下的直接制度因素;最后, 现行户籍制度在一定程度上也充当着乡村经济的“杀手”和化解乡村债务的“拦路虎”。
为了防止新的不良债务增加, 应在乡村治理模式上实行革新:一是改革干部任免制度, 上级政府不再给乡镇政府安排强制性任务, 否则必须安排相应的财政转移支付;二是建立综合性干部考核制度, 健全和遵守干部监督机制;三是真正实行村民自治, 由村民民主决定村级事务, 包括是否举债、财务管理、村企关系等;四是科学决策, 防止盲目举债;五是严厉打击民间非法高利贷活动, 促进民间金融市场的规范化民展;六是加强制度建设, 从源头根除乡镇要求村级组织借债完成任务的行为。
参考文献
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[2]李苏, 呼玉超.乡村债务问题研究综述[J].科技广场, 2009.2.
乡村债务 篇8
1 化解乡村债务的思路
乡村债务包括存量债务和增量债务两个部分, 解决乡村债务问题也要从这两个方面入手。首先在乡村现有的存量债务中应该严格地区分良性债务与不良债务。不是所有的债务都是有碍于新农村建设的, 新农村建设是市场经济下的农村建设, 负债经营是市场经济条件下优化资源配置的有效措施, 也是现代成功企业普遍采用的一种经营手段。所谓良性债务是指为解决农村经济发展资金不足而必须适度筹措的债务;不良债务是指一些地方为了搞形象工程而盲目借贷、买税完成上交任务甚至为了挥霍浪费而不必要或者不应该负担的债务。对于存量债务的思路就是在适当的条件下允许良性债务的存在, 发挥良性债务在市场经济的发展中对乡村资源优化和配置中的积极作用;对于不良债务要采取有效措施进行化解。对于增量债务, 要转变思想认识上的偏差, 不是乡村所有的债务都是有危害的, 合理地利用负债筹措资金, 有利于解决资金的缺口, 促进经济的发展。因此对新增债务也要区分良性债务和不良债务, 允许良性的增量债务维持在一个适度的规模和水平上, 同时通过完善各种制度、建设各种债务偿债指标等方式防止不良新增债务的产生。
2 有效化解已有的不良债务
2.1 规范乡村财务管理制度, 健全财务监督机制
乡村两级政府要加强财务管理和监督, 尽可能地压缩各种非生产性支出, 认真执行财政预算与决算。推进乡村政府的政务公开、村务公开和财务公开, 加强基层民主建设, 定期向村民公布乡村债务的来源、用途、数额和化解的情况, 努力增收节支, 使广大村民共同监督乡村债务的化解。
2.2 转变政府职能, 减少“吃饭财政”
加快政府职能的转变, 加快乡镇政府改革的步伐, 在不降低办事效率的基础上, 实行减人、减事、减支。在适当的时机, 把3万人口以下的乡镇撤销合并, 要合理地确定村组干部的数量, 村组干部必须分设的, 组干部数量不得超过村干部数量的三分之一。通过人事制度的改革降低乡村运行的成本, 减少财政供养人员的经费, 加强廉政建设, 严格监督机制, 严格控制行政费用支出和各项开支, 减少“吃饭财政”。政府要退出一般性的经济领域, 不再参与或干预兴办企业, 对公益事业也要量力而行, 不能为了夸大政绩或者要面子而盲目投资于公益事业, 不举债搞建设, 有多少钱办多少事。
2.3 认真清理核实财务, 分类化解乡村债务
对于乡村政府间债务要在理清各级政府财权与事权的基础上, 明确债权和债务的关系, 从而确定财力可承受的乡村债务范围, 对经济相对落后或无承受能力的乡村可酌情核销。对于乡村用于改善教育条件和医疗条件等形成的贷款, 乡村政府可通过增加收入和资产的置换予以清偿。对于由乡村政府担保, 企业借债形成的债务, 应取消担保, 重新明确债务主体。由企业借债而形成的债务, 企业尚存在的转由企业负担;企业已经关闭停产的, 可以通过拍卖财产来抵债。对于由村欠乡、农户欠村、村欠农户而形成的三角债, 可以通过协商与沟通, 在共同认可的情况下, 自愿结合、结队重组, 通过对不同债务、债权人之间的转账、抵账, 化繁为简, 把乡村从债务网中解脱出来。对以单位和个人名义的借款, 要遵循“谁借款, 谁偿还”的原则收回欠款, 要运用法律手段和行政手段催收, 用收回的欠款偿还债务, 对有偿还能力但拒不还款者, 可以诉诸法律强制执行。
2.4 完善各项制度, 促进乡村债务的化解
实行转移支付制度, 加大对农村欠发达地区的财政支持力度。适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重, 缓解农村财政负债的风险, 弥补基层农村财政收支的缺口。改革干部考核体系, 树立正确的政绩观念。对干部制定的考核指标不能单从经济的角度出发, 避免考核指标的数量化。增加“化解以往不良债务”的考核指标, 将其作为干部任职期间工作目标责任制的主要内容。建立偿债奖励制度, 设立梯级奖励制度, 并且安排专项的奖励基金, 按照偿还债务的金额和早晚程度, 给予不同的奖励, 偿还越多、越早, 奖励的额度和比例越大。建立偿债基金, 乡镇政府可以按照预算收入比上年增长的一定比例, 提取偿债基金, 纳入预算管理, 此基金专门用于还债, 偿债的奖励基金也可从基金中支出。
2.5 采取多种手段发展地区经济, 壮大财政实力
化解乡村债务最积极的方法就是促进本地区经济的发展, 用发展的手段解决累计已久的乡村债务。农村经济发展了, 乡镇财政收入增加了, 乡村债务的问题就会迎刃而解了。各地要立足于本地资源, 积极发展多种经营, 选择合适的项目, 便资源优势为经济优势。制定各种优惠政策鼓励农户发展个体经济通过租赁、承包、入股、招商引资等多种形式壮大乡村经济实力, 着力做大地方收入的“蛋糕”是解决乡村不良债务的根本途径。
3 防止新的不良债务的产生
3.1 完善各种制度, 防止新的不良债务的产生
一是要完善村民自治制度, 给予村级组织充分的自治权。财政支出不能一人说了算, 村级财政支出和借债要进行集体讨论和决定。支出数额较大的, 需经乡人民代表大会讨论通过。村级对外投资必需经村民代表大会讨论, 并经村民主理财小组签字盖章, 报乡政府批准后才予执行, 否则一律作为个人资金往来、占用款核算。二是推行乡财县管的制度, 发挥县国库支付中心的作用, 对乡镇的物资实行统一的采购与发放, 严格控制办公经费的支出。三是健全转移支付资金的使用制度。对于中央和省级政府的转移支付资金以及市县级财政配套的转移支付资金, 在工作中要注意落实到位, 尤其是注意向贫困乡村的倾斜, 保证转移支付资金在贫困乡村的发放, 严禁挤占、挪用、截留上级转移支付资金的情况发生, 确保各乡镇一级村级组织的基本财政收入。四是要规范政府行为。各乡和村级政府要逐步退出生产性领域, 强化在信息和科技服务方面的职能, 防止“越位”和“缺位”, 健全财政、会计、审计监督制度和财务公开制度, 健全乡镇财政预决算制度, 避免新的乡村不良债务的产生。五是建立新增不良债务的责任追究机制。建立科学的领导干部考核机制, 避免“政绩工程”。为了防止前任的“政绩”成为下一任领导的债务包袱和群众的负担, 要实行对历任领导先审计再任用, 并将审计结果记入档案, 对此干部在任职期间对乡村债务的清理情况也要有记录, 这些都可作为此干部日后继续任职和升迁的依据。对未经批准和规定的审批程序产生的新增不良债务, 要本着“谁决策, 谁负责”的原则, 对该领导人追究责任, 对其造成集体损失的, 可对其做出不得升迁或重用提拔等严肃处理。六是规范税费的征收行为, 巩固税费改革的成果。
3.2 建立科学的乡村债务适度规模评价指标。
一是乡村债务依存度。指当年乡村债务收入占乡村财政 (财务) 支出的比重。乡村债务依存度越高, 反映乡村财政 (财务) 支出对举债收入的依赖性就越强, 整个乡村财政 (财务) 处于相当脆弱的状态, 对乡村未来的发展也构成了潜在的威胁。一般认为该指标不能超过20%。二是乡村债务偿债率。指年度内乡村债务还本付息额占当年乡村财政 (财务) 收入的比重。一般认为该指标应限制在8%左右为宜。三乡村债务率。指在一定时期内乡村债务余额占乡村财政 (财务) 收入的比例。该指标可以衡量财政 (财务) 的偿债压力。债务率越高说明乡村的还债压力越大。四是农民人均负债额。指在一定时期内乡村债务余额中农民的人均占有额。五是农民个人债务负担率。指一定时期内农民人均负债额占农民人均纯收入的比重。一般认为该指标不宜超过10%。
需要说明的一点是, 不同的地区甚至同一地区在不同的时间和历史条件下, 判断其债务水平是否合理的评价指标不是一尘不变的, 应该是各不相同的。因为各个乡村的债务是处于不断的动态变化之中的, 而且所处的环境和面对的影响因素不同对合理债务水平的影响也是不同的, 因此对是否是合理的债务水平以及良性的债务规模切不可搞“一刀切”的做法。要结合本地的实际情况, 不断加强对乡村债务动态规模的有效监控。
摘要：大量乡村债务的存在对农村经济的发展产生了极大的阻力, 也阻碍了新农村建设的顺利推进。针对这一问题提出了化解乡村债务的基本思路, 强调从两方面入手有效解决乡村不良债务:一是采取措施、分门别类地化解乡村已有的不良债务, 二是通过采取有效的手段, 防止新的不良债务的产生。
关键词：乡村债务,存量债务,增量债务,良性债务,不良债务
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乡村债务规模及风险评估问题初探 篇9
一、乡村债务规模及风险评估的基本思路
我们认为, 乡村债务规模适度与否, 应该从定性和定量两个方面来分析和判断。
1.从定性的角度来看
一个地区乡村债务规模是否适度, 可以在分析一些非财务因素的基础上作出初步判断。
(1) 考虑宏观政治经济环境。
在目前各地轰轰烈烈地开展新农村建设的过程中, 在短期内政治体制和经济制度改革不可能一步到位的条件下, 乡村为了解决新农村建设资金的一时之需, 在其它的融资手段短缺的情况下, 适度地举借一些必要的债务是合情合理的, 也是迫不得已的。
(2) 考虑地区经济状况和竞争地位。
一般来说, 经济发达地区由于其天然的政治经济地理及人文优势, 客观地决定了其在市场竞争中的相对有利地位。因此, 具备各方面优势条件的地区, 由于其充足和良好的发展后劲, 即使目前债务规模相对较大, 未来也不至于产生过大的债务风险。
(3) 考虑负债的目的和管理者的素质。
一个地区的干部和管理者的素质是决定债务风险状况重要因素之一。就一个基层政府和组织来说, 研究债务风险, 要看其举债的目的是为了搞形象工程捞取政绩还是为群众办实事。目的不同, 结果会大不一样。这一点同企业负债的道理是相通的。就一个企业来说, 是否具有产生足够现金流量以偿还债务的能力, 既取决于管理者能否最大限度地利用现有资源, 也取决于管理者能否善于抓住市场机遇, 利用负债手段“借鸡生蛋”扩大再生产。
此外, 还要看一个地区或组织是否制定有明确的经济发展目标以及是否为各种可能出现的不利情况而采取了有效的预防和应对措施。这也是评估债务是否具有风险的重要参考依据。总的来说, 举债只要是真正用于为群众办实事, 有助于促进当地目前和未来的经济发展, 而又不会带来过大的偿还风险就应该说是基本合适的。
2.从定量的角度来说
一个地区乡村债务规模是否适度, 有必要借助于一些债务风险指标来判断。在目前尚未探索出科学的乡村债务风险评估的完整指标体系的情况下, 可以参考一些学者提出的有关国债风险分析的一些指标, 并予以适当的补充和修正来进行初步分析。
二、乡村债务规模与风险评价指标体系的设置
从近年来有关学者对乡村债务适度规模问题的分析和论证中所采用的指标来看, 运用较为广泛的指标主要是:债务依存度、债务率、偿债率 (这三个指标是衡量国债风险的常用指标) 、农民人均负债额、个人债务负担率。我们认为, 单纯依靠这些指标并不能完整地反映乡村债务问题的不同侧面, 也不能真正对一个地区乡村债务规模的合理性及债务风险的大小做出全面的衡量。这是因为, 以往人们所运用的指标以及标准的界定过于侧重与国债风险分析指标的相匹配。事实上, 尽管乡村债务的运行机理与国债有不少相似之处, 但无论是从两者产生的原因还是从其偿还的渠道和方式来看都是有很大区别的。因此, 乡村债务规模适度与否及风险大小的衡量指标和标准应与国债有所不同。鉴于此, 我们不仅对过去人们常用的衡量乡村债务规模适度与否的指标的内涵进行了适当的修正, 而且还引入和补充了资产负债率、赤字率、债权债务比率、债务负担倍数等新的指标。这样将更有利于我们对相关问题进行分析和说明。修正后的具体指标含义及标准如下:
1.债务依存度
该指标是指乡村当年债务收入 (新增额) 占财政 (财务) 支出总量的比重, 反映乡村财政 (财务) 支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高, 表明乡村财政 (财务) 支出过分依赖债务收入, 将对未来乡村财政 (财务) 的平衡构成潜在的威胁。考虑到乡村财政来源渠道的单一性和财政支出的刚性, 我们认为, 目前该指标一般应控制在10%左右。
2.债务负担倍数
该指标是指乡村债务余额 (累计额) 占当年财政 (财务) 可支配收入的比重, 用于从动态上反映当前财政 (财务) 所承担的债务偿还压力。比例越高, 说明目前的债务偿还压力越大。考虑到目前乡村所处的政治经济环境以及自身发展的客观需要, 我们认为, 该指标一般应控制在6左右。
3.债务偿还率
该指标是指乡村当年实际偿还的各种债务 (本息) 占当年债务余额 (累计额) 的比重。该指标是对国债指标体系中的偿债率指标的修正。指标比率越高, 说明偿还债务能力越强。我们认为, 综合考虑各方面的因素, 对乡村债务来说, 该指标一般应该超过5%。
4.资产负债倍率
该指标是指乡村债务总额与资产总额的比例。用于从财务的角度静态地衡量乡村偿债能力的大小。比例越高, 说明乡村的现有的债务风险越高。我们认为, 从目前我国乡村的实际出发, 该指标的数值一般不能超过1.5倍 (该指标不同于企业的资产负债率, 企业的资产负债率超过1倍, 已属于严重的资不抵债, 可以破产, 而乡村政府和组织是不能破产的) 。
5.农民人均负债额
该指标是指乡村债务总额与全部农业人口的比率。用于反映一定时期内乡级或村级债务余额折合的农民人均额。人均负债额越高, 说明乡村债务风险越高, 偿债压力越大。我们认为, 对大多数经济欠发达地区来说, 该指标的比例最好能控制在300元左右。经济发达地区, 由于其经济发展具有较强的后劲和良好的持续性, 该指标的数值可以适当增加。
6.农民个人债务负担率
该指标是指一定时期内乡级或者村级人均债务余额相对于农民人均纯收入的比率。该指标是对农民人均负债额指标的完善和补充。农民个人债务负担率越高, 说明乡村债务风险越高, 偿债压力越大。有学者提出, 乡村两级的农民个人债务负担率不宜超过10% (牛竹梅, 2002) 。我们根据有关调研数据推算后认为, 该指标的比例目前可以控制在15%左右。
7.财政赤字率
对政府债务来说, 该指标是指年度财政赤字与年度GDP的比值。国际公认警戒线为不高于3%。对乡村债务来说, 可以用乡村财政赤字占年度财政收入的比重来作为衡量乡村债务风险大小与否的参考指标。显然, 对乡村债务来说, 该指标的比例最好为0或者在0以下。
8.债权债务比率
该指标是指一定时期内乡村债务总额与债权总额的比率。乡村的债权债务比率越高, 说明乡村债务风险越高, 偿债压力越大。考虑到现实中乡村债权回收的难度一般都比较大, 我们认为, 这一指标无论高低, 只能作为一个辅助性的参考指标。但一般来说, 该指标不应超过10倍。
通过以上单项指标及综合指标值的计算分析, 可以为初步判断乡村债务的规模适度与否提供一定的参考依据。
三、乡村债务规模和风险评估的实证分析
2008年, 我们曾对部分省市80余个乡镇的债权债务情况进行了详细的调研。但由于多种多样的原因, 一些乡镇要么不能充分提供相关资料, 要么提供的资料不够真实可靠。通过比较分析, 为了便于在研究过程中能够及时地补充和修订有关资料, 我们最终还是确定并随机选取了河南的20个乡镇数据作为有效样本 (按照相关乡镇要求, 资料中不能披露乡镇的名称) 。下面, 我们就以这20个乡镇 (本级) 截至2007年12月31日的有关数据资料为例, 对样本乡镇债务的规模和风险状况进行初步的评估和分析。根据调研资料对样本乡镇的相关指标计算, 可以看出 (见表1) 。
数据来源:根据课题组调研资料整理。
1.债务依存度
除了新县苏*乡 (38.89%) 、尉氏县大*乡 (107.2%) 和洛宁县*水乡 (37.5%) 3个大乡镇较高以外, 其余绝大多数乡镇的债务依存度均在5%左右, 未超过10%。显然, 单纯从这一点来看, 大多数被调查乡镇2005年当年新增负债的情况并不十分严重。究其原因, 我们认为, 这主要是因为近年来在上级政府和有关部门对乡村债务的严密监控和强化管理下, 多数乡镇随意举借债务的行为得到了有效的遏制。不仅如此, 一些乡镇还积极采取措施, 偿还了部分旧债, 减少了债务总量。在样本中, 共有7个乡镇都不同程度地偿还和减少了债务总量, 占到了全部样本乡镇的35%。其中, 南召县城*乡当年偿还的债务数额达200万元。截至2005年, 样本乡镇债务依存度情况如图1所示。
2.债务负担情况
2005年, 20个乡镇中有2个乡镇即新蔡县孙*乡 (22.1) 、罗山县东*乡 (21.6) 的债务负担倍数均在20以上, 占到了全部样本乡镇的10%;有4个乡镇即遂平县*庄乡 (17.19) 、台前县*坝乡 (14.48) 、尉氏县大*乡 (10.83) 、新县苏*乡 (10.48) 的债务负担倍数均在10-20倍之间, 占到全部样本乡镇的20%;有2个乡镇即南召县城*乡 (7.52) 、襄城县库*乡 (6.85) 的债务负担倍数在6-10倍之间, 占全部样本乡镇的10%。其余12个即60%的乡镇的债务负担倍数均6倍以下。从样本乡镇的这一项指标值来看, 的确有少数乡镇目前的债务负担相当沉重, 如前述的新蔡县孙*乡 (22.1) 、罗山县东*乡 (21.6) 、遂平县*庄乡 (17.19) 等。特别是罗山县东*乡, 当年财政收入仅有45万元, 而累计债务已有972万元, 债务负担倍数达到了21.6倍。但仍有60%的乡镇其债务负担倍数在6倍以下, 负担相对较轻。如果这些乡镇
能积极采取有效措施, 大力发展生产, 努力增加财政收入, 坚决避免以后再过度负担新的不良债务, 未来偿还现有债务的可能性也是非常大的。截至2005年, 样本乡镇债务负担情况如图2所示。
3.债务偿还情况
2005年, 20个样本乡中有10个乡镇的债务偿还率为0, 占全部样本乡镇的50%。即使在偿还了部分债务的乡镇中, 除少数乡镇如新县*店乡 (债务偿还率为16.9%) 、南召县城*乡 (债务偿还率为8.1%) 以外, 其余乡镇的债务偿还率也普遍较低, 均未超过5%。这一现象说明, 绝大多数乡镇由于财力有限等原因, 目前已经无力偿还过去的旧账。如果国家不出台相关的化债政策和措施, 在当前的形势尤其是税费改革的大背景下, 寄希望于短期内全部化解乡村债务几乎是不可能的。这也从一个侧面印证了不少人认为目前乡村债务难以化解的观点。截至2005年, 样本乡镇债务偿还情况如图3所示。
4.资产负债情况
2005年, 样本乡中有7个乡镇由于没有提供有关资料而无法计算资产负债率。从能够获取相关资料的13个乡镇情况来看, 最高的是洛宁县*水乡, 资产负债率为7.55倍;其次是新蔡县砖*乡, 资产负债率为6.99倍;其三是洛宁县*族乡和新蔡县孙*乡, 资产负债率分别为5.97和5.81倍。在13个乡镇中, 只有4个乡镇的资产负债率没有超过100%。就能够计算该指标的乡镇情况来看, 毫无疑问, 如果从财务的角度来说, 有将近七成 (70%) 的乡镇已经资不抵债, 处于破产的边缘。但就乡镇政府这一特殊“组织”来说, 衡量其债务风险并不能单纯从财务角度来分析。这首先是因为许多地方对于乡镇一级的资产从未进行过认真全面的清查和评估, 一些数据并不能反映其真实的资产负债状况;其次, 按照现行的会计核算制度, 乡镇政府所拥有的土地一般是不作为资产核算的;其三, 我们调查了解的数据是各乡镇财政部门自行上报的, 由于会计核算及其它多种方面的原因, 都很难保证所谓其账面资产的真实性和准确性。因此, 我们还必须综合其它方面的情况从整体上来考虑其债务风险。截至2005年, 部分样本乡镇资产负债率情况如图4所示。
5.农民人均负债额情况
2005年, 20个样本乡中, 农民人均负债额超过800元的有2个乡镇, 分别是南召县城*乡 (945.6元) 和新县苏*乡 (828.3元) , 占全部乡镇的10%, 而这两个乡镇正分别处于豫西南南阳的经济不发达地区和豫南信阳的革命老区。这印证了此前一些学者认为的越是穷的地方乡村负债越多的观点。农民人均负债额在400至800元的有5个乡镇, 占全部乡镇的25%。农民人均负债额在200元至400元的有7个乡镇, 占全部乡镇的35%。农民人均负债额在200元以下的有6个乡镇, 占全部乡镇的30%。从总体情况来看, 有超过65%的乡镇, 农民人均负债额在350元以下。这说明, 就大多数乡镇来看, 尽管债务总额的绝对数量都相对较大, 但从农民人均负债额 (全部乡镇的农民人均负债额为342.5元) 的情况来说, 多数乡镇的债务风险仍然处于相对可控的范围内。截至2005年, 样本乡镇农民人均负债情况如图5所示。
6.农民个人债务负担率情况
农民人均负债额只是从绝对值这一侧面反映了乡镇债务规模的大小, 要更全面地衡量农民人均债务负担和乡镇债务风险的大小, 还需要同当地农民的实际纯收入相比。这需要进一步地计算和分析农民个人债务负担率指标。就农民个人债务负担率情况来说, 2005年, 在20个样本乡中, 除了比较特殊的南召县城*乡农民债务负担率高达67.5%以外, 其余乡镇中, 农民个人债务负担率在20%至40%的乡镇有5个, 占全部乡镇的25%;农民债务负担率在20%以下的乡镇有14个, 占全部乡镇的70%。其中, 还有8个乡镇 (占全部样本乡镇的40%) 的农民债务负担率在10%以下。这种情况进一步说明了, 目前除极少数乡镇 (如南召县城*乡) 债务风险较大以外, 大多数乡镇并不象某些学者所说的“债务风险已经使乡镇处于崩溃的边缘”。截至2005年, 样本乡镇农民个人债务负担率情况如图6所示。
7.乡镇财政收支的平衡状况
按照有关规定, 乡镇政府一级的财政预算及决算都应该做到“收支平衡、略有结余”。只有这样, 才能有利于乡镇经济的健康发展。显然, 如果过去大多数乡镇做到了这一点, 今天也不可能有乡村债务这一棘手的问题了, 即使个别乡镇使有一定数量的债务, 化解起来也不会过于困难。乡村债务问题之所以在目前如此突出, 正是与前些年许多乡镇不顾本地经济实力 (财政收入) 、盲目借贷导致支出失控有很大关系的。尽管近年来在党中央国务院以及各级政府的重视下, 乡镇负债运行的现象有了明显的改观。但从20个样本乡的情况来看, 2005年, 除了两个乡镇即洛宁县*族乡 (赤字率+42.6%) 和登封市**乡 (赤字率+26.5%) 财政有结余, 另有7个乡镇财政收支持平外, 其它的11乡镇的财政收支基本上都有赤字, 仍然是不平衡的。其中, 赤字率超过-100%的有5个乡镇, 占全部样本乡镇的25%。个别乡镇如新蔡县孙*乡的财政赤字率高达-318.5%, 而罗山县东*乡的财政赤字率也高达-273.3%。毫无疑问, 对于这类乡镇来说, 如果这种状况得以持续, 未来乡村债务的化解就会是一句空话。因此, 为了给未来乡村债务的化解打下基础和创造良好的前提条件, 今后各地必须进一步加强财政预算监督和管理, 严防乡镇财政赤字运行。截至2005年, 样本乡镇财政收支平衡情况如图7所示。
8.债权债务比率情况
2005年, 20个样本乡中, 债权债务比率除了洛宁县*水乡 (264.1倍) 、襄城县库*乡 (57.52倍) 、台前县*坝乡 (41.9倍) 、罗山县东*乡 (24.3倍) 较高以外, 其它乡镇的债权债务比率均在10倍以下。但是, 如前所述, 考虑到现实中乡村债权回收的难度比较大, 我们认为, 这一指标无论高低, 只能作为衡量乡村债务风险高低的一个辅助性参考指标。截至2005年, 样本乡镇债权债务比率情况如图8所示。
我们认为, 尽管以上列示的20个样本乡镇数量有限, 但由于是从随机选取的80余个样本乡镇中进行二次筛选出来的, 其各项指标仍然能够从不同侧面和不同角度反映出目前我国尤其是中部地区乡镇债务的一些不同特征。因此, 根据上述资料, 我们可以采取综合评分法对这些乡镇的债务规模和风险状况作进一步地分析和评价。假设以上每项指标对乡镇债务风险大小的影响程度分为3个等级, 在每个等级中, 每增加1分风险得1分。每项指标对债务风险的影响最高为3分, 综合评分的结果如表3所示。
如果我们假设得7分以上者债务风险为高 (债务规模过度) ;得4-6分者债务风险为中 (债务规模基本适度) ;得1-3分者债务风险为低或基本无风险 (债务规模比较适度) 。则20个样本乡镇中, 债务风险高的乡镇有7个, 占全部乡镇的35%, 它们分别是:洛宁县*水乡 (11) 、新蔡县孙*乡 (10) 、罗山县东*乡 (10) 、尉氏县大*乡 (9) 、台前县*坝乡 (9) 、新县苏*乡 (8) 、南召县城*乡 (7) ;债务风险为中等的乡镇有5个, 占全部乡镇的25%, 它们分别是:遂平县*庄乡 (6) 、洛宁县*族乡 (5) 、襄城县库*乡 (4) 、新蔡县砖*乡 (4) 、新县卡*乡 (4) ;债务风险较低或基本无风险的乡镇有8个, 占全部乡镇的40%, 它们分别是:南召县*门乡 (3) 、南阳卧龙区*乡 (2) 、郏县广天乡 (2) 、确山县*沟乡 (2) 、襄城县*庄乡 (2) 、新县*店乡 (1) 、商水县*岗乡 (1) 、登封市**乡 (1) 。
根据以上资料的分析, 就样本乡镇债务的规模和风险情况, 我们可以得出如下基本判断:
从总体来看, 大部分 (65%左右) 乡镇债务的规模并不十分过度 (或者说基本适度) , 债务风险仍处于可控范围之内;从局部来看, 少部分 (35%左右) 乡镇债务的规模出现了相对过度的状况, 债务风险相对较高。
以上, 我们简要地说明了乡镇债务的风险及其适度规模的评估问题。对于村级债务, 由于其形成原因更为复杂, 来源渠道更多, 再加上各地的情况千差万别, 且难以获取比较真实准确的数据资料, 要想从定量的角度分析和判断其规模是否适度是十分困难的。在此, 我们不再作过多的探究。
摘要：对乡村债务规模适度与否及风险大小进行科学评估, 可以为政府有关部门以及基层组织进行债务管理和决策提供必要的参考依据。本文从定性和定量两个方面论述了乡村债务规模及风险评估的基本思路和方法, 同时, 还结合调查资料对部分地区乡镇存量债务的规模及风险进行了实证分析。
乡村债务 篇10
1 村级债务的现状。
呼兰区辖13个乡镇4个街道, 168个行政村, 截止2007年末全区村级资产29659.6万元, 其中:固定资产6247.1万元, 流动资产23107.9万元, 分别占资产总额的21%和78%。上半年化解债务755.6万元, 化解4.4%, 主要采取拍卖林木、五荒资源、固定资产, 发包机动地等方式化解债务。债权21268.7万元, 其中:银行信用社存款3172.5万元, 占14.9%。农户欠款9759.6万元, 占45.9。单位欠款5226.2万元, 占24.6%。外部个人欠款1889万元, 占8.9%。其他欠款1221.4万元, 占5.7%。债务17139.1万元, 资产负债率为58%。村均负债102万元。资产大于负债的村有107个, 资不抵债的村有61个。
2 存在的问题。
一是村级债务总额大。负债17139.1万元, 资产负债率为58%。二是资金来源匮乏。村集体积累少, 近几年用积累化解的已经化解了, 村级化解债务来源越来越少。三是村级债权呆死帐多。村级债权21268.7万元, 其中无效债权18079万元, 已无法收回, 占债权总额的85%。四是欠款人还款意识差。欠款人认为欠款时间较长, 主要是往来欠款不用还了, 没有还款意识。
3 化解村级债务的措施。
3.1清收债权化解村级债务。采取积极有力措施, 回收债权, 回收的欠款专项管理, 确保化解不良债务。3.2农户欠款采取抹帐形式, 化解债务。积极引导欠款户找存款户双方协商同意后相互抹帐, 签定“划转”合同, 同时村与存欠款户办理债权、债务转移手续。3.3欠款户与银行、信用社进行划转, 化解债务。对农户用于扩大再生产形成的债务, 采用村集体在银行或信用社的贷款与农户欠款进行划转, 村与银行或信用社办理还贷手续, 欠款农户与银行或信用社办理贷款手续, 村与欠款户办理收款手续。3.4变卖村集体闲置的固定资产, 化解债务。对闲置的固定资产可一次性拍卖, 经村民代表会确定底价, 报乡镇政府审批, 公示一周后, 公开竞价, 以变卖的资金偿还债务。3.5转移林木所有权, 化解债务。依据每条树带已经核实的树龄、数量及长势情况, 按每株树的平均胸径计算, 经村民代表大会讨论通过竟价拍卖, 村委会方可以林木抵顶债务, 林木转让后村林地所有权仍属村集体不变, 村与债权人签订“林木转让协议书”, 办理还款手续, 并进行鉴证。3.6精减人员, 压缩支出。对并村、并校精减人员没有精减到位的乡镇, 这次要精减到位, 压缩开支, 减轻村集体的负担, 保证经费支出, 防止发生新债。3.7坚决杜绝新债的发生。区委、区政府明确规定, 今后村集体不准抬款, 不准为个人贷款担保, 否则谁批准, 谁负责偿还, 对于情节严重的要给予处分, 避免增加新债。责任编辑:徐启彦
摘要：乡村债务是乡村两级组织发展集体经济的沉重包袱, 成因复杂, 在核实村级债权、债务底数的基础上, 对村级债务化解的途径、方法进行了有益探索。