债务现状（共12篇）
债务现状 篇1
一、农村债务现状及原因分析
农村财务管理是当前开展农村各项工作的根本, 规范村级账务管理, 是开展各项工作的基础, 也是当前我国解决“三农”问题和建设社会主义新农村的基础。目前, 是我国解决“三农”问题, 推进社会主义新农村建设的关键时期, 农村财务工作处理得好, 有利于农村其他各种问题的解决, 现存农村财务工作中, 债务化解问题始终是一个棘手的问题。由于相对落后和保守的农村财务处理方式与思维, 严重制约了各种问题的解决, 现在, 摆在我们面前的, 不再是单纯的一个村级账务处理问题, 而是由此引起的一连串连锁问题, 已经表现在农村经济、财务、法制等各个方面。
村级债务问题的来源, 已经不再是单纯的某一因素所致, 有历史遗留的一面, 也有现存因素的一面;有村干部责任所致的一面, 也有村民做法不当所致的一面;有村集体自身因素的一面, 也有上级部门不当行为的一面。现在, 这些问题都比较突出, 解决得当与否, 直接关系到整个村集体经济发展的大局。着实解决这些问题, 从多方面入手, 就显得很有必要了。
二、有效化解农村债务的建议性措施
在我国推行农村会计委托代理制的大趋势下, 我们应该做好各项农村财务工作, 着力解决当前存在的村级债务问题, 但由于各级村干部、村级财会人员思想上的不重视, 一些错误、过时的做法依然存在, 如何有效化解村级债务, 就少了真正、有效的行动者, 少了很多可依靠的力量, 应该在村干部、村财会人员方面加大力度。本文针对种种问题, 对村级财务化解提出了一些新的看法。
(一) 转变认识, 积极对待
农村债务问题得不到有效解决, 很大程度在于人们认识上的根本性错误, 不仅仅是村级干部和村财会人员、还有广大的村民群众。由于村级账务透明度不高, 而村干部的观念中, 化解债务是整个村集体的事, 不是个人的事, 解决得好, 对自己没有确实利益, 解决的不好, 不会对自己有任何不良影响, 村级债务由此积累变大了。对于广大村民群众, 根本就没有参与村级债务化解的意识, 村级债务化解是村干部、村会计的事, 自己没有能力也没有必要参与, 缺少监督的氛围使得村级债务化解越来越难。因此, 应该加大宣传力度, 搞一些村级财务教育下乡宣传活动, 定期举行培训和再教育, 转变村干部、村会计和村民群众的思想认识。
(二) 转变做法, 提高效率
村级债务化解中, 最常见的是“拆东墙补西墙”的做法, 以村集体资产和信誉为担保, 向金融机构抵押贷款, 借新债还旧债, 年年借债, 年年还债的恶性循环导致村级债务越来越多, 越来越严重, 解决起来越来越困难, 针对这一状况, 必须改变做法, 采取更为合理的方式来化解。最根本的还在于自力更生, 依靠本村集体的人力、财力和物力。发展本村集体的集体经济, 为村集体注入新的经济发展动力, 增强自身的偿债能力, 积极探寻发展本村集体经济的途径。因地制宜, 充分发挥优势, 搞一些新兴的村实体经济, 鼓励高效益的乡镇企业、私营企业的发展, 推动村集体经济的发展。
(三) 依靠帮助, 内外结合
村级债务的化解是一个多方面的结果, 并不单单是村干部、村会计的事, 因为村级债务是一个复杂的问题, 有历史的遗留, 也有现时的原因;有村干部、村会计的原因, 也有村民群众、上级财政的原因, 所有这些的融合, 决定了有效地村级债务化解, 必须依靠各方面的条件, 以集体干部, 财会人员牵头, 积极调动村民群众参与的积极性, 增强村集体内部的偿债能力, 同时, 积极取得上级财政的帮助, 包括限额财政拨款和政策方针的引导, 杜绝上级财政不合理的扣款、减款和不拨款现象, 保证村集体得到应有的上级财政拨款支持。
(四) 业绩考核, 加强监督
把村级债化解纳入到村干部的业绩考核中, 同时, 加强对村会计人员业务能力与素质的考评, 不单单是能把财务做清楚, 做准确, 如何有效化解村级债务, 也应作为一种业务能力与素质的表现。加强考核, 才能让村干部, 村会计加大对村级债务化解的认识, 有利于上级财政和广大村民群众的监督, 及时发现问题, 提出改进措施, 纠正错误的做法。
(五) 完善交接, 落实责任
村级债务的解决, 不是一朝一夕的事, 其形成也是一个长久积累的过程, 以前遗留的所有债务归结到现任村干部头上, 有失公平, 严重影响现任干部工作的积极性, 滋生再遗留思想, 村干部、村会计调离时, 没有一个完善的交接手续, 没有完全查清各项债务, 在以后发现时, 难以有效归责。所以, 应完善交接手续, 前任须明确向后任交代各项资产与债务, 合理分配化解任务, 把债务化解挂到前任的考核中, 不能真的一走了之, 把所有难题留给后人处理。
总之, 要真正的解决村级债务, 并非一朝一夕的事, 也并非靠某一人之力能够完成, 村级债务的形成, 有着种种历史的因素, 也有现实的原因, 本文从村干部、村会计、村民群众、上级部门等多个因素为切入点, 紧紧围绕长久以来村级债务形成的根源, 提出一些能够切实可行的建议, 旨在能为当前我国解决村级债务提供帮助。
摘要：农村债务是农村财务管理的一个重要方面, 当前我国农村普遍存在较大数额的村级债务, 这些村级债务的存在, 制约农村经济发展和村民福利的提高, 本文浅析了当前我国农村债务的基本情况及成因, 并从现实出发, 提出一些关于有效化解村级债务的建议。
关键词：农村债务,农村财务管理,债务化解
债务现状 篇2
摘要 随着市场经济的不断发展，我国地方政府举债行为已成为一种常态。适当的举债对于地方经济社会的发展进步起到了积极地推动作用。然而由于管理不规范，导致了地方政府举债规模过大，反而对经济社会的进一步发展埋下了潜在的风险，地方政府大规模举债致使财政收支缺口越来越大,债务风险日益扩散。
关键词 地方债务 债务问题 债务风险 解决思路
引言 地方债务问题一直是我国财政体系急需解决的问题之一。中国地方政府的债务在经济转型期迅速膨胀，目前的债务规模已达历史最高水平，债务风险也随之突现。
一、地方债务现状
（一）地方债务定义
地方债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。
（二）地方债务资金的来源（1）银行借款
在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度，那么银行对地方政府举债行为的约束和监督功能不足以形成一些管理漏洞。
（2）债券
在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。
（3）政府公共资金借款
转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等问题。
（三）地方债务的功能 1．融资功能
在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金，支持地方经济建设和社会发展的需要。
2．资源配置功能
各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。
3．稳定功能
举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。
（四）我国地方政府债务特点
1.普遍负债，债务规模庞大，具有隐蔽性。2.地方政府举债多头进行，形式多样。
3.政府偿债能力低．债务风险大，危及信用。4.构成复杂，透明度差。5.监管失控，风险加大
二、地方债务问题分析
（一）地方债务存在的主要问题 1.规模庞大，结构分散
目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。
2.隐蔽性强，透明度差
由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。
3.缺乏统一口径，缺少预警机制
由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。
4.违约率高，负作用大
由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，这不仅带头破坏了金融市场的信用秩序，而且也严重危及地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。
5.缺乏统一管理，呈现加速倾向
尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，规模呈加速上升趋势。
（二）我国地方政府债务的主要成因 1.体制原因
（1）转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。（2）未理顺政府与市场的关系，财政职能范围界定不清。（3）投融资体制小健全。
2.管理原因
（1）地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。（2）政府债务管理的基础薄弱。
3.中央政府与地方政府的事权与财权划分不合理 4.制度性因素
（1）我国现行的转移支付制度的不合理。（2）与我国现行的预算制度有关。（3）地方政府缺乏直接的融资渠道。
5.人为因素
由于受计划经济传统体制惯性的影响，地方政府举债时缺乏风险意识，认为本级政府的债务总会有上级来解决，因此不顾本级政府的偿付能力，大量举债，认为不借白不借，这实际上也是我国财政管理体制的一种制度性缺陷． 6.投资体制改革不到位
我国已经建立初步的市场经济，原有的政府投融资体制已经打破，但是新的适应市场经济要求的政府投融资体制却迟迟未能成型。
7.行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位
我国官员任期短，人员交流频繁，而相应的官员考核机制又强调政绩，导致地方政府领导干部行为短期化。
（三）地方债务的影响及危害
我国地方债务既存在显性风险，又存在隐性风险，但更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。
三、地方债务危机解决思路
（一）及时清查债务，进行分类化解
及时地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类，摸清地方政府债务的总量和结构。
（二）加快地方政府投融资体制改革
规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、教育等公共领域，做好政府应该做的事情。
（三）完善分税制财政体制
正视分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足的问题，以基本公共服务均等化为基础，科学合理地划分各级政府之间的事权。
（四）加快政府会计改革
以权责发生制为基础的政府会计制度尚未建立起来，加快政府会计改革，通过政府会计手段全面反映一个政府全部资产负债，为政府债务管理提供全面准确的信息。
（五）建立偿债准备金制度
偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，确保借贷信用，避免因还债冲击地方财政预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例建立的专项储备资金，主要用于支付应有本级政府偿还的债务本息和因无法抗拒灾害而导致政府无能力还债的债务的情况。
（六）深化国企改革，建立风险与利益的对称机制。
地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度，这是防范地方债务风险的根本举措。
（七）建立健全我国地方政府债务风险管理体系。(1)清查地方政府现有债务规模。
(2)建立起与地方政府债务融资相应的各种管理与风险防范机制。(3)建立地方公债制度,规范地方政府债务融资行为。
（八）改革我国的预算管理体制。
通过预算管理来控制政府债务是国际通行做法。地方政府应按时编制地方政府债务预算，反映债务负担情况和还本付息状况，对地方政府的债务总额、用途、期限、利率等做出详细的说明。
（九）加快地方政府职能转换，规范政府投资行为。一严禁地方财政借钱开支。，二不准行政事业单位擅自举债，三推行公用事业市场化，民营化。
（十）拓展政府融资渠道，增强地方偿债能力
通过发行地方债券，或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入，增强地方偿债能力。
（十一）完善相关法律法规。
必须不断修改和完善我国的法律规定，将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早提到国家立法机关的议事日程上来，强化地方政府的举债约束和债务管理。
结论
市场经济天生存在缺陷和失灵的可能。中国地方债务问题是当前政府面临的一个现实而急迫的问题。地方债务十分复杂和高度敏感，事关国家民族长远发展，目前中央政府对于地方债务到底要走哪条道路、中央政府如何引领，还处于紧密跟踪、加紧研究阶段，尚无明确决策。因此，进一步加深对地方债务问题的研究，吸取中国历史经验，借鉴主要市场经济国家的成功经验，探索建立有中国特色的地方债务管理和运作体系，对于维护财政经济安全和社会稳定。促进经济社会可持续发展，具有重要的现实和长远意义。解决好地方政府的债务问题，能减轻政府债务很大部分的负担，同时能帮助地方经济甚至全国经济更稳健的发展。
致谢
非常感谢论文老师魏老师在我大学最后的学习时期，即结课论文设计的指导。参考文献
[1]苏季萍、千珊珊.地方债务风险的防范与化解J.思想战线,2011,(S1)；
债务现状 篇3
关键词：债务水平 地方政府债务 刚性兑付
近年来，伴随着中国债务规模的不断扩张以及经济增速放缓，国内债务问题被市场所关注。2013年中央经济工作会议首次提到防范控制债务风险，各政府部门及监管机构也陆陆续续出台了相关治理债务问题的政策。在此背景下，讨论过去几年中国整体债务水平的发展趋势、特点以及潜在风险无疑是有价值的。
我国债务现状及存在的问题
（一）总债务率相对不高，但银行体系承担的债务较为集中，非标债务膨胀加大隐性债务风险
近年来，无论是间接融资方式下的贷款余额，还是直接融资方式下的债券存量，年增长率均在10%以上，而非标类债务规模增速平均年增长率接近40%，个别年份增长速度达到60%以上。数据显示，2008年银行贷款余额1、债券存量（不包括央票、国际机构债、政策性银行债及金融债）及非标类债务2规模分别为32万亿、11万亿和5万亿元，而到了2014年底，这三类债务规模分别攀升至86.8万亿、35万亿和35.4万亿元。以三类债务规模之和来估算中国的总债务规模，可以看出2008年以来中国债务规模以年均超过20%的增长率逐年上涨，债务率（债务规模/GDP）也由2008年的140%升至2014年的227%（见图1）。尽管如此，与主要发达国家的债务率相比，中国债务率并不算高。
图1 我国债务规模不断攀升，债务率逐步提升
资料来源：中国人民银行、IMF，中诚信国际整理
【编辑注：图例中前三项后面加上（左轴）】
从融资结构来看，银行贷款是债务规模的主要组成部分。截至2014年底，银行本外币贷款余额达到86.79万亿元，占全部债务规模的比例约55%，银行体系承受了较大的债务风险。债券市场虽然有较大发展，但其中2/3的债券由银行持有，非银行类投资者所持债券规模较少，进一步加剧了银行所承担的风险。考虑到银行在我国金融体系中的重要地位，其债务风险过于集中银行将威胁金融体系稳定，影响经济发展。另一方面，非标类债务具有私募特性，存在信息不透明、投资方向不明确、资金期限错配、监督困难、监管不到位等问题，其膨胀加剧了债务的隐性风险。
（二）居民债务率相对不高，债务风险相对较低
国内居民的债务主要由住户贷款构成。居民户贷款余额由2008年底的5.7万亿元攀升至2014年底的23.2万亿元，债务率也从18.2%上升至36.4%，尽管增速较快，但与发达国家普遍高于50%的居民债务率相比，仍具有一定的加杠杆空间。
（三）地方政府债务增长过快，透明性有待加强
我国政府的债务较为复杂，除了政府机构直接负有偿还义务的国债、地方债、外国贷款等，还包括部分事业单位、融资平台债务以及通过BT（建设—移交）、融资租赁、垫资施工等方式形成的项目融资类债务等。
国家审计署在2013年底，首次披露了《全国政府性债务审计报告》（见表1）。如果不考虑政府或有债务，那么在2012年底，中央和地方政府的债务率分别为17.7%和18%，政府部门债务率合计为35.7%；如果纳入或有债务，则在2012年底政府债务率上升至52%。假定政府各部分债务增长率保持不变，大致可以推算出2013年底和2014年底含或有债务及不含或有债务的政府部门债务率。数据显示，如果考虑政府或有债务，则中央政府债务率每年大约提高约5个百分点，地方政府债务率提高10到20个百分点。截至2014年底，不考虑或有债务，中央和地方政府的债务率分别为17.3%和24.1%。如果考虑或有债务，则中央和地方政府的债务率分别达到22%和39%。国际通常使用60%作为政府债务率控制标准参考值，可见，一旦将或有债务纳入政府债务中，则已经超过了这一阀值，债务风险值得关注。
表1 全国政府性债务情况表（单位：亿元）
年度政府层级政府负有偿还责任债务或有债务
担保责任债务可能承担救助责任债务
2012年底中央94376.722835.7121621.16
地方96281.8724871.2937705.16
合计190658.5927707.0059326.32
2013年6月底中央98129.482600.7223110.84
地方108859.1726655.7743393.72
合计206988.6529256.4966504.56
资料来源：审计署，中诚信国际整理
政府债务风险主要体现在地方政府层面，这既是因为地方债务规模近年来扩张速度较快，也是因为地方政府债务不够透明，主要体现在两个方面：一是地方财政信息公开披露不完善，缺乏完整的报表，基金预算和预算外财政专户数据基本不公开，信息披露的时效性也较弱；二是近年来地方政府及融资平台通过BT、信托融资、融资租赁等渠道举债日益频繁，这些融资方式具有非标准、高成本、透明度差等特点。
（四）企业债务率较高，风险逐步暴露
企业的债务工具较多，除传统的银行贷款，还可以通过发行债券进行直接融资，除此之外，非标产品的快速发展也进一步拓宽了企业的融资渠道。我国企业的债务规模及债务率明显高于其他类别。2008年企业债务规模约为32.7万亿元3，债务率刚刚超过100%；2014年底，企业部门的债务率已经超过170%，显著高于90%的警戒线。从债务结构来看，随着债券市场及非标产品的发展，企业债务结构中银行贷款规模占比下降了24个百分点，而非标类债务及信用债规模分别上升了17个和7个百分点。
随着企业债务规模的不断累积，其债务风险也开始暴露，其中债券市场信用风险尤其引人关注。这一方面是由于债券市场相对于贷款及非标债务相对公开，另一方面也在于在超日债违约之前，我国债券市场上并没有真正意义的违约，刚性兑付长期存在。
超日债违约之前也曾发生信用风险事件，理性的市场分析者已经意识到兑付危机的频繁出现意味着市场的违约风险开始逐渐释放。2014年3月超日债违约之后，信用违约更为频繁，一些中小企业私募债发生利息或本金实质性违约，个别担保公司被列入国家失信被执行人名单，“11天威MTN2”未能按期兑付，成为首只国企违约债券。考虑到经济结构调整和改革的推进，此前累积的风险将不可避免地进一步释放。未来债券市场可能发生更多违约事件，刚性兑付难以为继。
信贷市场和非标债务因其非公开特性，未对资本市场产生震动影响，但从银监会公布的不良贷款余额及不良贷款率，以及市场偶尔暴露出来的企业贷款逾期或信托兑付危机来看，这两个市场上的债务风险也值得警惕。数据显示，从2011年一季度末到2013年年底，商业银行不良贷款余额仅增加1600亿元，不良贷款率还下降了0.1个百分点；而从2013年年底到2015年一季度末，商业银行不良贷款余额从不到6000亿元增长至接近1万亿元，不良贷款率也从1%上升至1.39%（见图2）。与之相对应，企业贷款逾期问题也逐步暴露。2014年就有部分企业因为贷款逾期而遭遇主体级别下调，例如二重重装、中钢集团以及一些中小企业。2015年因债务逾期导致主体级别迅速下调的债券发行人进一步增多。在非标类债务市场上，包括中诚信托、平安信托等都曾曝出信托兑付危机。
图2 近年来商业银行不良贷款余额和不良贷款率有所上升
资料来源：中诚信国际整理
从企业性质来看，2014年部分国有企业暴露出的贷款逾期问题已经揭开了国有企业信用风险的一角。2015年首例国有企业债券违约的发生聚集了全市场的目光。国有企业大多集中在资本密集型和资源垄断型行业中，近年来由于需求不足、产能过剩和经济结构转型带来的经营压力，部分重资本的国有企业债务负担持续增加，杠杆率有增无减，其中煤炭、钢铁、重型机械等行业情况不容乐观。随着风险持续加深，解决国有企业债务风险加深问题刻不容缓。
（五）政府信用与融资平台信用划分不清，抬高无风险利率
中国债务风险的一个突出特征，是部分债务的权属责任较为模糊，缺乏相应标准来明确其属性。如一些融资平台类债务，很难将其明确划分为企业或政府债务。
鉴于融资平台身份的特殊性，市场将其当作政府信用的延伸工具，普遍认为平台类债务有政府信用的隐性担保。这样的认识使得这类以企业名义举借的债务实际上成为变向的无风险投资标的；在融资平台享受预算软约束条件以及对融资成本不敏感的特征影响下，也让市场无风险利率保持着较高水平，扭曲了风险和收益的对等关系。这不仅抬高实体经济融资成本，也降低了资金投资实业的积极性，给经济转型和复苏造成了障碍，令政府性债务风险不断累积。
总体来看，我国债务的主要风险点一方面在于企业部门，特别是部分国有企业杠杆率高而偿债能力低；另一方面在于地方政府性债务增长过快及由于历史原因造成的偿还责任不明确，带来潜在的不确定性。应寻找适当的途径，化解上述问题。
当前中国债务处理政策梳理与分析
面对债务问题，我国政府2013年以来采取了一系列措施。解决债务问题的思路大致可归纳为两条线：一方面从源头上限制债务率过高的企业继续扩大债务规模，并采取一定延缓措施避免存量债务大规模违约，同时明确地方政府的债券融资能力，剥离企业和政府信用；另一方面通过发展资产证券化力求将债务风险从银行体系向外转移。
（一）发展资产支持证券，转移银行承担的信贷风险
早在2005年我国就开始进行信贷资产证券探索，但2008年下半年国际金融危机爆发，国内资产证券化业务一度停滞。2012年5月，银监会和人民银行发布《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，标志着银行间市场资产证券化的重启，此后监管层不断出台支持政策推动资产支持证券发展。这些政策包括扩大资产支持证券产品的试点额度、简化资产支持证券产品的发行流程、增加资产支持证券的基础资产等。受益于政府的支持政策，资产支持证券迅速发展，2012和2013年分别发行了245亿元和197亿元，而到2014年发行额激增至2906亿元，2015年前7个月新发资产支持证券约1468亿元。考虑到国务院进一步增加了资产支持证券产品额度，资产支持证券化产品的发行均已经改为注册或备案制，未来资产支持证券化的发展仍有较大潜力。无论是间接融资方式下的贷款损失风险，还是直接融资方式下的债券违约风险，银行均是主要的承担方。考虑到国内资产证券化产品大多以对公贷款为基础资产，其产品发行金额占90%以上，发展资产支持证券可以实现将资产池内信贷资产从商业银行的资产负债表中移出，并实现风险的转移。同时，商业银行可以通过资产证券化释放部分信贷资产，降低银行存贷比，缓解资本金压力，并可以将长期贷款提前变现，盘活存量贷款，加快信贷资产周转速度，增加资金使用效率，增强其抵抗风险的能力。
（二）打破刚性兑付、鼓励兼并重组、坚持去杠杆，逐步消化企业债务风险
在对待企业债务问题方面，以前国内长期以政府救济为主。然而刚性兑付的存在，既造成一部分债务人盲目扩张负债，加重债务负担，又使得一些投资者无视债务风险，一味追求高收益。
从近两年一系列违约事件可以看出，政府在处理企业债务问题上已经有所转变。在超日违约后，央行就提出要“有序打破刚性兑付”，李克强总理在两会期间又进一步表示，“允许个案性金融风险的发生，按市场化的原则进行清算”。由此可见，随着债务风险的逐步加深，政府可能会逐步减少对市场的干预，通过违约释放一部分企业的债务风险，采用市场化的方式解决企业债务问题。
不过考虑到债务风险的积累，完全通过违约、破产、清算等市场化方式释放出来，可能会对市场造成重大冲击。特别是一些国有企业，因承担较重的人员、社会责任，完全市场化的债务解决方式可能会威胁到当地社会经济的稳定。因此，预计短期内违约事件的发生将更多集中在一些对市场系统性风险影响不大的民营企业或受政策支持力度下降的国有企业中，释放风险也较为有限。此外，通过去杠杆、控制产能过剩行业债务规模的方式来降低企业债务率，也是监管层治理企业部门债务问题的主要对策。同时，政府还鼓励企业兼并重组，淘汰过剩、落后产能，将已有资源进行整合并有效地利用起来，以提高企业经营能力，减缓债务风险。
（三）降成本、扩渠道、剥离政府与企业信用，释放地方政府债务风险
在宏观经济运行处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的背景下，短期内基建投资仍将成为拉动中国经济增长的主要动力。妥善解决地方政府债务问题，对稳定经济增长及防范系统性危机发生具有重要意义。从近两年的政策来看，监管机构处理地方政府债务的政策大致分为以下几个方面。
1.进行债务甄别，明确存量地方政府债务规模
2014年10月，财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各个省级财政部门于2015年1月5日前将本地区政府存量债务清理甄别结果上报财政部。1月底，针对各省上报的结果，财政部进一步下发了《关于开展地方政府存量债务初步清理甄别结果自查工作的通知》（以下简称《自查通知》），要求各地对初步清理甄别结果组织开展自查，并于2015年3月8日前将存量债务甄别结果上报财政部。在各地上报债务甄别自查结果后，3月中上旬，财政部、发改委、中国人民银行、银监会又联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》（以下简称《核查通知》），对地方政府直接债务进行核查。在债务初步清理甄别结果上报后，监管机构又接连发布《自查通知》、《核查通知》，表明监管机构对地方债务的认定态度相对谨慎，预计只有少数平台债务最终会被认定成政府债务；而债务消化需要通过平台转型发展和借新还旧来解决。债务甄别之后将进一步明确地方政府债务范围，为后续分类管理地方政府债务、化解及防范地方政府债务危机建立前提条件。
2.存量债务置换，缓解债务风险，降低债务负担
为了缓解大规模债务到期对地方政府造成的流动性压力，2015年财政部分三次下达地方存量债务置换债券额度，共计3.2万亿元。为了配合债务置换，缓解大量地方债发行给债券市场带来的供给压力，监管机构先是提高全国社保基金对企业债和地方政府债券的投资比例，后又允许期货资金及其资管产品进入银行间债券市场，并通过降准向市场释放资金，助力存量债务置换。同时出台《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，采用定向承销方式发行地方债置换存量债务中的银行贷款部分，以缓解地方债务置换阻力，促进地方债的顺利发行。进行存量债务置换，有助于减少地方政府未来的付息压力，部分缓解当前地方政府面临的债务偿还困难问题，从而也有利于遏制债务违约引发系统性风险。
3.规范地方政府融资制度，剥离企业与政府信用
从2014年5月下旬，各主要监管机构就不断强调要“规范政府举债融资制度，剥离融资平台公司政府融资职能，明确划清政府与企业界限”。2014年，上海、广东、浙江、深圳、江苏、山东、北京、青岛、宁夏、江西等十省市开始试点自发自还政府债券，2015年监管部门进一步将自发自还政府债券推广到全国。政府债券的推出，明确了政府信用，有望纠正无风险利率的扭曲，使得地方政府债务更加透明化、阳光化，并且通过引进信用评级、信息披露等市场化约束，加强对地方政府债务的发行和管理。除此之外，监管部门还大力推广公私合营（PPP）模式，鼓励企业发行项目收益债、永续债等创新品种，进一步拓宽地方政府融资渠道，替代通过融资平台进行融资的这一模式。
如何创造解决债务问题的客观条件
在政府应对债务问题的主要政策出台之后，有必要考察上述政策想要发挥作用所需要的客观条件是否具备，尤其是在宏观经济转型之际，如何创造有利的条件以解决当前的债务问题。
（一）政策实施需要及面对的客观条件
把债务问题作为整体来看，企业降杠杆是一个较为明确的目标。但从实际的操作层面来看，无论是逐渐化解融资平台债务风险，还是推动国有企业降杠杆，都不可能一蹴而就，需要一定的时间窗口，并且对这个窗口还有多种条件的要求。
首先，对于大部分企业来说，与直接减少债务规模相比，降低债务成本是更为切实可行的降低偿债压力办法。这就要求资本市场保持宽松的资金供给和较低的资金价格。其次，企业偿债能力的下降与行业不景气和盈利能力下降密切相关，让企业重新获得盈利能力也较为重要。另外，当前外需、内需不足问题明显，对于债务人而言，如果出现通货紧缩将无形中增加企业的偿债负担，对于企业降杠杆存在不利。最后，考虑到大量土地和房产作为债务的抵押物存在，必须避免房地产市场的断崖式下跌，才能保障企业顺利降杠杆。
综上所述，较低的再融资成本、复苏的盈利空间、不出现通货紧缩以及房地产市场软着陆，是解决债务问题、让政策有空间发挥作用的重要条件。
（二）创造有利客观条件的政策选择
宽松的货币政策显然是低融资成本的重要保证，同时也是避免通缩的重要手段。但从目前来看，多次降息降准虽然使融资成本有所下降，但对于通缩的缓解作用有限。考虑到美联储即将开启加息通道对国内资本流出的影响，未来保持相对宽松的货币政策仍然十分必要。当然，从市场管理者的角度出发，如何让投放的货币一部分成为延迟企业和地方政府性债务违约风险的缓冲，另一部分投入到资金利用效率较高的部门，才是更为严峻的课题。对于地方政府性债务，固然可以对银行持有部分进行定向置换并与其协商条款，但是对于企业债务，即便是国有企业债务，用市场化的手段避免债务违约也并不容易。显然，以银行信贷为出口对一般国有企业和地方融资平台进行救助，虽然可能延续几年的时间，但仍然需要明确设置一个截止点，才能避免在解决债务问题之后留下市场资源配置更加扭曲的后遗症。
在保证流动性和低融资成本的同时，给企业创造新的盈利空间也是有利于解决债务问题的重要条件。这一方面要求激发市场需求，另一方面也要减少企业经营的行政及税收成本。在激发市场需求方面，中央已经陆续出台了多项经济刺激政策，内部以基础设施建设投资，水利设施、养老产业、保障房等民生工程投资等为代表，外部则以“一带一路”经济带为契机，鼓励企业走出去拥抱外部需求，输出过剩的产能和资本。不过，由于债务负担已经形成并有一定规模，投资对经济的带动作用已经出现明显下降，以扩信贷、扩投资为主的经济刺激政策效果也逐渐减弱。从减少企业行政及税收成本角度，简政放权和财税体制改革也已经在开展之中。未来在营改增之外，还应扩大享受税收优惠政策的企业范围，除了对创新性、中小企业减税，还应对亏损企业减免环节税。这不仅可以增加企业的盈利空间，也是在建立市场对经济复苏的信心。同时还应该考虑对个人减税，通过改善二次分配结构，提高个人消费能力。增加的消费需求不但可以稳定物价，更有利于实现将增长动力由投资拉动转向消费拉动的重要结构调整。
就对抗通缩而言，除了从货币供给和增加市场需求两方面继续发力，价格改革，尤其是电力等资源类产品的价格改革也能有所帮助，但改革的进程有较大阻力。
在稳定房地产市场方面，前期各地的限购政策已经纷纷解除，部分地区已经再次推出了各种优惠政策重振房地产市场。尽管房地产市场将不再是拉动经济增长的引擎，但在政策托底的情况下，也不太可能出现断崖式下跌。
对长久解决债务问题的路径探讨
目前，对于存量债务，可采取的处理方式包括用自有资金或出售资产所得偿还部分债务，通过债务展期、借新还旧、债务置换实现债务滚动等。对于增量债务，对政府部门的一般政府债券和项目收益债券都已有较为明确的规模控制政策，如何让企业债务规模得到有效控制、避免企业在债务率高企的情况下继续加杠杆，从长远来看对经济结构调整和市场发展更为重要。向企业打开多层次股权融资渠道，鼓励企业扩充资本，加快建设多层次资本市场，是长久降低债务风险的重要一环。
近两年国务院多次对建设多层次资本市场提出具体要求，包括明确提出推进股票发行注册制改革、培育私募市场、鼓励成立创业投资基金等，都是为企业进一步增加股权融资创造便利条件。这意味着多层次的资本市场不仅面对发展相对成熟的国有企业和非国有企业，更为中小企业和创业公司创造了融资条件。提高企业股权融资的比例虽然不是解决当前债务问题最直接的办法，但却是从长期防止债务问题过度发展的直接手段，因而应受到决策者、企业和投资者更多的重视。此外，在向企业打开股权融资渠道的同时，还可以出台对企业因资本扩充行为多缴的税收进行返还等优惠税收政策，明确鼓励企业扩充资本金的态度。
通过分析，我们发现解决债务问题实际是要对企业和地方政府降杠杆，这要求较低的融资成本、复苏的盈利空间、不发生通货紧缩以及房地产市场软着陆。而创造这些条件采取的政策本身又存在或多或少的问题。其中，充裕的资金继续填补国有企业和地方政府债务滚动的需求，而没有补充系统重要性较低的非国有企业，加剧了资源配置的扭曲；继续依靠投资拉动需求，要面对下降的投资回报以及外部需求的不确定性；资源产品的价格改革可能有助于抵抗通缩但面临的阻力较大；房地产市场在政策托底的条件下不太可能出现断崖式下跌，但调整不可避免。而如果从降杠杆的另一个角度考虑，我们认为鼓励企业增加股权融资比例从长期来看是避免债务风险积聚甚至爆发的有效途径，因此政府应鼓励企业扩充资本金的行为。
注：
1.数据来自中国人民银行“金融机构本外币贷款余额”。
2.包括信托规模、委托贷款、信托贷款、未贴现票据融资，其中信托规模数据来自信托业协会，委托贷款、信托贷款、未贴现票据融资根据2014年公布的社会融资存量及构成推算而来，后同。
3. 以存量信用债、非金融性公司及其他部门贷款以及非标债务加总得到，其中信用债包括中期票据、短期融资券、公司债、企业债、中小企业集合债、中小企业集合票据、PPN、中小企业私募债等，非金融性公司及其他部门贷款数据取自人民银行金融机构信贷收支平衡表。
作者单位：中诚信国际信用评级公司研究部
责任编辑：刘颖 罗邦敏
参考文献
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地方政府性债务现状、风险及对策 篇4
关键词：地方政府性债务,债务风险,偿债机制
地方政府性债务, 指地方政府因直接举债融资、负有直接偿还责任的债务, 或为其他借债主体提供担保、负有间接偿还义务的债务。合理的债务规模为地方经济发展提供了可观的急需资金, 缓解了地方政府财政入不敷出的状态, 但地方政府债务规模不断膨胀, 管理不规范, 给财政和金融系统的平稳运行带来了巨大的隐患, 如果失去控制还会严重危害到当地经济的健康发展。
一、地方政府性债务基本现状
2008年国际金融危机的爆发, 地方政府性债务已引起政府部门和经济学界的高度重视。2010年国家审计署对此开展了专题审计, 首次公布了当前地方政府性债务的基本现状, 具体表现在三个方面:一是地方政府性债务增长迅速且总额惊人;二是作为主要融资形式的地方政府平台公司数量庞大;三是债务规模总体虽在警戒线以下, 但局部地区风险较大。
截止2010年年底, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地府性债务余额高达10.72万亿元, 相当于同期国民生产总值的27%。在10.72万亿元的地方政府性债务中, 政府负有偿还责任的为6.7万亿元, 占总债务的62.62%;2010年地方政府综合财力为9.74万亿元, 政府富有偿还债务的债务率为68.9%, 若加上地方负有担保责任债务, 债务率已高达92.9%, 虽未超出国际上通行的债务率警戒线 (世界通行债务率指标为80%~120%之间) , 但是局部地区风险很大, 如湖南、陕西、吉林、云南等省份, 其债务率已超过120%, 显然对该地区的经济承受能力是一巨大的挑战。按照2011年6月央行《2010中国区域金融运行报告》数据, 截止2010年, 全国地方政府融资平台共计一万余家, 同期银监会调查显示地方政府融资平台的贷款规模大约为9.1万亿元, 但是一些学者认为地方政府投融资平台贷款规模的上限可能已高达14.4万亿。虽然不同机构研究数据存在一些的差异, 但很显然的是, 我国地方政府债务的规模及其带来的风险已经已经达到了危害地方社会经济安全的程度。
二、地方政府性债务风险分析
(一) 地方融资平台助推地方政府性债务潜藏风险
常见的地方政府举债方式主要有:金融机构拆借、重点企业贷款担保、工资补贴、社保资金缺口、粮食企业亏损挂账等, 既有显性债务又有隐性债务, 但是, 从实际情况来看, 地方政府在举债过程中, 由于地方政府直接举债权利的限制性, 目前主要通过地方融资平台向银行贷款融资, 致使地方融资平台的负债率普遍高达80%, 融资平台表面上是独立企业, 背后却是政府的隐形支持, 即财政的变相担保。由于地方融资平台的融资状况的不透明, 即便是上级政府也无法清晰的确定下级政府融资平台的负债和担保情况, 其举债实际上构成了地方政府的隐形债务, 因此, 一旦融资公司债务出现偿还危机, 实际上最后埋单的还是地方政府, 加大了地方政府的隐藏风险。同时, 由于信息的不对称性, 银行也无法准确获得作为管理者的政府的贷款总规模和信用等级, 因此这种隐藏风险很有可能传导给银行, 导致不良贷款率攀升, 引发金融风险。
(二) 降低财政资金使用效率和经济增长质量
基于政府信用的地方债务融资的便利性直接导致地方政府对债务资金使用效率降低。引发地方政府重借轻还, 忽视偿债能力, 在投资项目选择上, 风险意识薄弱, 出现“面子工程”、“重复建设”、“低效投资”等现象, 造成资源低效使用, 影响经济良性增长。一些地方出现了过于超前的基础设施投资, 投资规模远远超出了实际需要, 使本为推动经济和社会发展需要的基础设施建设, 演变成为政府的面子工程。其次许多地方政府主要依赖土地财政等来偿还地方融资平台负债, 因此主观上有推高土地价格的强烈冲动, 从而助推了房地产泡沫的形成。
(三) 债务关系复杂, 借新还旧现象严重
地方政府性债务的举债主体复杂, 既有本级政府、政府某些部门、事业单位, 又有各类平台公司。不透明、多主体的局面给明确地方政府债务规模、明晰权责关系、确认债务责任带来了困难。目前政府多将融资平台借入债务投入到建设周期长、资金规模大、收益低的公共项目建设。有限的地方财政收入难以保证庞大资金的持续投入和偿还, 只能采用借新债还旧债的方式来救急。这样的方式并不能从根本上解决债务问题, 长期以来, 反而形成一条上无源头, 下无尽头的债务链条, 一旦某个脆弱环节断裂, 将会带来巨大的风险。
(四) 损害地方政府信用
地方政府举债在短期内虽可推动地方经济发展、缓解财政压力, 但后期局额的还本付息, 会导致地方财政状况持续恶化, 严重损害财政运行的稳定。如果地方政府长期债务延期、甚至违约, 将会严重损害地方政府的信用。一个诚信的政府向全社会展示的是一种诚实、信用的风气;相反, 如果政府因债务包袱沉重, 拖欠社保资金、公职人员工资、减少公共物品投入等现象, 甚至借钱不还, 信用链条破裂, 不仅会降低政府的公信力, 还会恶化社会信用环境。
三、债务风险对策分析
(一) 建立体制完善的地方政府债务管理机构
目前对于地方政府债务的法律法规还不完善, 形成债务主体部门多头管理的局面。世界上不同国家的债务管理机构各有不同, 如美国、加拿大等市场约束型国家, 全国和地方的金融监管部门负有监管地方证券市场、监督地方政府借债行为的责任, 而行政控制型国家大多是由财政部担负地方政府债务管理职责。目前, 我国已经设立地方政府性债务管理处负责地方政府债务的管理, 归属预算司管辖。同时应强化财政部门在政府性债务管理中的主体地位, 政府性负债建设项目资金的审核必须通过财政部门, 各地方财政局、银行等金融机构应发挥相应的监督责任。在监管方式上, 除了例行的监督检查以外, 对于重点项目及举债主体, 可执行委派会计管理制度, 由相应债务管理部门派驻会计, 监督举债资金的有效使用。
(二) 化解地方政府历史债务存量
各级政府部门必须清理清查现有债务, 通过协调财政、监察、审计等部门对现有债务认真审查、逐笔清理, 摸清底数, 锁定老账。理清债权、债务关系, 并建立类别明确、完整齐全的债务管理新台账。2在0此13基础年上第制5订期柔性中的旬分刊类处置政策。对于社会效益好、经时济效益代差 (必总须第由5财1政6负期责) 偿还的债务, 可采取预算内安排、预算T外i统m筹e等s多途径筹集偿债资金;对于部门举债项目, 以“谁举债、谁偿还”为原则, 要求部门制订偿债计划, 必要时可进行预算抵扣;对于可市场化运作项目, 通过资产重组、拍卖等方式交由各类市场主体运作。综合运用行政、法律等手段, 分类处置, 逐步化解。对化解进度快、清查彻底的地方政府, 上一级政府可给予一定的资金奖励, 以奖代补, 用于化解债务。
(三) 严格控制地方政府债务增量
首先, 转变地方政府职能, 将政府职能的重点转移到公共管理和服务上来, 其资金投向一是能促进地方经济持续健康发展的良性投资项目, 二是需要弥补市场经济下, 因资源配置失调而造成的“失灵”的局面。促进地方政府财政从“建设性财政”到“公共财政”转化。并降低本地企业对地方政府的依赖程度, 改变地方政府作为地方企业“债务买单者”的现状, 减轻地方政府的财政负担, 控制地方政府债务增量。
其次, 推进财政体制改革。依据政府提供公共产品的效率及公共产品受益范围, 调整中央与地方之间及地方各级政府之间的收支关系, 合理划分各级政府的事权, 构建与事权相匹配的财税体制。我国分税制财政体制采取的是“存量不动”、“增量调节”的原则。“存量”本身忽略了地域因素造成的地方财政不均衡的状况, 越是经济欠发达地区的地方政府越是承债能力越弱, 债务风险越大。“增量”又将大部分收入向中央财政集中, 造成越是下级政府财力越紧张, 地方政府通过举债来维持财政成为必然结果。大量的税收返还, 使中央财政和地方上级财政本就没更多的财力进行转移支付, 况且一部分的转移支付资金分配上又处在失衡的状态。加上各级政府事权划分不清, 越是下级政府其事权越细, 其政府债务就越重, 债务风险也就越大。为此, 完善分税制体制, 逐步取消税收返还, 合理规划各级政府支出责任, 将税收返还纳入合理的转移支付范畴, 协调各级政府的公共服务均衡, 减轻地方政府因分税制财政体制不完善、财权与事权不对称而日益加剧的地方政府债务负担。
(四) 加强地方财源建设、建立偿债长效机制
通过税制改革, 增加地方政府财源, 使地方政府支出增长与地方政府税收收入增长相适应。既然地方政府承担建设当地经济的责任, 理所应当应从当地经济增长中获益, 给予地方政府一定的税收比例, 能够相应增加地方政府的常规收入。刺激经济是地方地方政府举债的重要原因, 要以项目投资开发为依托, 通过多种途径促进地方经济发展, 拓宽地方政府财政来源, 增强地方财政实力, 不仅利于地方政府后续融资, 而且能够为地方政府前期债务的偿还奠定较好的财政基础。
在增加财源的同时, 还应建立偿债的长效机制。上级政府在监督地方财政偿还债务时, 可将地方政府债务纳入预算, 在每次预算审批时, 同时对地方政府的还款计划进行审批, 督促地方政府及时偿还旧债, 减少债务累积。另外, 建立地方政府偿债资金制度, 筹集资金设立地方政府偿债准备金, 在遇到自然灾害、经济波动等突发事件造成地方政府债务计划外增加或者偿债困难时, 可动用偿债准备金缓冲地方政府偿债压力, 同时避免地方政府债务风险向上级政府转移。
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债务现状 篇5
农村税费改革以后，计划经济时代的一些深层次矛盾不断凸现，乡镇债务显得尤为突出，它不仅是经济问题，也是一个很严肃的政治问题，关系到基层政权的巩固和社会稳定，是摆在各级党委政府面前的重要课题，并引起了社会的广泛关注。笔者结合湖北省荆门市泉口办事处的实际，分析全处债务的现状成因，以求找出债务化解的办法。
一、债务现状
荆门市泉口办事处地处城区，与农村乡（镇）有一定的区别，全处辖一个村、九个社区，总人口8.8万。2001年底全处总债务878万元，占同期财政收入220万元的399%。财政是个吃饭型财政，维持正常运转都成问题，根本无力偿还债务。到2005年底全办事处债务上升至1091万元。其中：银行信用社贷款188万元。单位借款72万元，个人借款8万元，合作基金会借款454万元，托管改制后乡镇事业单位债务220万元，其他135万元，向上级财政部门借款14万元，总债务占当年财政收入的4.1倍。
从全处债务的构成来看，债务的刚性强，化解难度大。在2005年1091万元债务中，其中银行信用社贷款188万元占17.23%。基金会贷款454万元占41.6%，向单位借款72万元占6%，向个人借款8万元占0.7%，托管改革后事业单位债务220万元占20.1%，其他135万元占12.3%，向上级财政部门借款14万元，占1.2%。而且这些债务情况复杂，形成时间长，清偿难度大，大部分已形成呆账、死账，无法化解。若不能有效化解，势必影响各项工作正常运转和社会稳定。
二、债务成因
从表面上看，债务表现为财务状况入不敷出，从深层次的审视和剖析债务的形成原因，是多因素综合作用的结果，其表现在三个方面：
一是办事处承担的社会管理职责与拥有的财力不相适应，即财力与职责不匹配，就是通常所说的事权大于财权，这是形成债权的政策因素，其实质是财政赤字的转嫁。办事处作为区政府的派出机构，履行职责必需一定的财力作保证。而区财政每年预算安排只有人头经费和少量的其他经费，有时甚至连工资都难以发放。由于财政供给不足，各项事业的发展不得不靠政府信誉来负债维持正常运转。
二是财务管理混乱，是造成乡债务过大的重要原因。财务管理混乱，造成了开支约束力不强、有钱就花、无钱就借等现象，导致债务不断发生。
三是债务缺乏化解机制，是形成债务居高不下的原因。办事处实行了三年任期制，一年看，二年干，三年忙换届，是基层干部心态的真实反映。在干部政绩考核上主要看任期内干了多少“实事”，一些领导干部往往会不顾财力许可，脱离实际大兴“面子工程”，“政绩工程”，把政绩留给自己，把债务留给下任。在这种干部政绩观的驱导下，化债消极，负债膨胀，必然导致债务“雪球”越滚越大。
三、对策与建议
债务是各种社会矛盾和问题的缩影，已成为影响经济发展和社会稳定的重要制约因素，必须采取强有力的措施，标本兼治，推动债务化解工作。
1、完善考核机制，树立正确的政绩观念。长期以来，在考核干部上，往往把一个地方的变化作为衡量干部政绩的重要标准，导致主要领导在任期内趋之若骛地大搞形象工程，因财力不足而负债。“负债出政绩”是乡村负债过快增长的主要根源。其次，化债是用任期内有限的财政资源去弥补他人留下的缺口，出力不讨好，这是债务难以化解的思想根源。因此，首先要完善干部考核任用制度，从思想意识上铲除滋生债务的温床。
2、壮大经济实力，增强债务化解能力。一切问题和困难必须在发展中解决。只有不断增强经济实力，债务化解才有了物质基础，债务才能在发展中不断地化解。
3、强化债务管理，建立债务的责任机制。负债是经济交往中难以避免、也没必要回避的经济现象。关键是要管好、用好负债资源。用好了，是财富，有利于经济发展；用不好，是包袱，制约经济的发展，甚至给社会带来不安定的因素。负债多少关键看其偿债能力，合理承债；民主理财，强化债务的民主监督，增强债务的约束力，对重大项目是否负债、负债多少、还款来源等问题通过民主决策付诸实施，否则，谁负债，谁偿还。同时，明确偿还主体，增强化解责任，促进化解债务工作。
4、科学分类，大胆探索债务化解办法。针对债务情况复杂、时间较长的问题，根据实际情况，依据国家有关法律、法规和现行政策对债务进行科学分类，理出头绪。按照债务情况和用途划分，主要有以下几类：
（1）运转类。即办事处在履行职能的过程中为保证机构正常运转所负的合理债务，对这类债务先挂账，在财力许可的情况下逐步化解。
（2）经营类。即处直企业在生产过程中形成的负债，明显具有经营性、收益性特点，由于处直企业是具有独立法人资格的经济实体，企业的经营主体是负债主体，不宜笼统地界定为办事处负债。此类负债的清偿应按有关法律、法规依法化解。
债务现状 篇6
关键词：地方政府债务;债务风险;债务监管
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）17-0069-02
近年来西方国家不断发生的金融危机所造成的不良影响还未完全消退，早已给我国大规模举债发展的模式拉响了警笛。而2013年三大国际评级机构下调我国主权信用等级愈加使得地方政府债务危机问题凸显，并引发了舆论广泛关注。不容忽视的地方政府债务危机已经触发了国家的高度警惕，并迅即颁布相关举措，旨在舒缓地方政府债务危机的持续发酵蔓延。
一、我国地方政府债务问题的一般分析
根据审计署发布的2013年第32号公告《全国政府性债务审计结果》中我国地方政府债务相关数据，本文将会对我国地方政府债务问题的债务规模、债务构成、债务来源、举债主体层级、债务投向等内容进行逐一分析比较，尽力刻画出我国地方政府债务问题的现状，并努力从中发现问题的症结所在。
（一）规模分析
截至2013年6月底，全国政府性债务总额较2010年和2012年末分别增长73.27%和9.02%，其中，中央政府债务较2010年末和2012年末增长83.30%和4.19%，地方政府债务较2010年末和2012年末增长66.93%和12.62%。整体来看，2010至2013年6月，全国政府性债务增速较快，中央债务增长逐渐趋缓，但是地方债务大幅增长。
（二）内容分析
一是债务构成：直接债务仍然是地方债务主要部分，或有债务有所增长，占比由2010年底的37.39%上升至2013年6月底的39.15%。特别是，地方政府可能承担一定救助责任的债务较2010年底增加159.91%。可以判断，地方政府可能承担一定救助责任的债务规模快速增长，地方政府的负债风险明显升级。二是债务来源：截至2013年6月，银行贷款、发行债券、BT、信托融资是地方政府举债的主要来源，分别为101，187.39亿元、18，456.91億元、14，763.51亿元和14，252.33亿元，分别占债务总额的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。数字本后是银监会近年来提高了商业银行对地方政府贷款的审批门槛，因此，本次审计结果显示地方政府债务中银行贷款比例大幅下降，比2010年下降22.45%，但尽管如此，仍为地方政府最主要的举债来源。三是举债主体层级：首先按债务余额分：截至2013年6月底，省级、市级、县级政府债务余额分别为51，939.75亿元、72，902.44亿元和50，419.18亿元，与2010年相比分别增长了61.75%、56.34%和77.34%。显然各级政府中县级政府债务增速最快，增长了77.34%。从各层级政府债务占比来看，虽县级债务高速增长，占比扩大，但地方政府债务的主体仍然是市级政府债务，截至2013年6月占比达40.75%。其次按负有偿还责任债务分：截至2013年6月，全国省级、市级、县级和乡镇政府负有偿还责任的债务占比分别为34.23%、66.44%、78.49%和84.18%，县级和乡镇政府债务的刚性偿付压力很大。这也契合了当前我国分税体制下的实际，低层级政府负担的事权较多，但其拥有的财力较少，因此政府层级越低，政府负有偿还责任的债务占比越高。四是债务投向：截至2013年6月底，地方政府性债务仍主要投向市政建设（占34.64%）、交通运输（占24.43%）、土地收储（占11.22%）和教科文卫及保障性住房（占12.34%）。可以看出，地方政府性债务主要投向了公益性质的市政建设和投资回收周期较长的交通运输事业。
（三）风险分析
1.从地方政府自身角度分析
（1）债务规模庞大。2008年金融危机，我国地方政府债务规模激增明显，虽然随后连续年度增幅有所回落，但地方政府债务存量仍旧保持着持续增长，难以想象的债务规模效应使地方政府债务问题成为国民经济领域中不可疏忽的问题。（2）根本上说，鉴于我国经济已由高速增长步入中高速增长的新常态，直接导致地方政府的财政收入难以继续高速增长，偿债主要来源的收紧，进而必然影响其偿债能力。更糟糕的是，就地方政府的负债期限结构而言，大部分为短期的银行贷款，而举债资金的基本投向基础设施、科教文卫、生态环保建设等领域，投资回收多超过举债资金的融资期限。地方政府债务的债务人和债权人期限错配所形成的“借短投长”，必然产生现金流量紧缺问题，极易酿成流动性风险。而且，透明公开信息的匮乏和预警监督机制的缺失，导致地方政府债务的效率低下和风险的隐藏。一言以蔽之，地方政府偿债来源受限，期限错配，效率低下，暗箱操作等问题，倘若没有有效的化解必将深深影响政府的公信力和社会信用体系。
2.从外部环境的视野分析
衍生金融体系风险：地方政府债务大部分由银行贷款构成，然而低回报率的财政投资很难单纯依赖投资项目的收益来偿还银行贷款，尤其是地方政府财政收支入不敷出，甚至赤字时，债权人银行将独自负担债务风险，导致银行不良贷款频发，而商业银行又构成我国金融系统的中坚力量，极易发酵系统性金融风险;掣肘国家宏观调控：主要由银行贷款构成的地方债务，大大压缩了中央政府调控货币政策的空间，影响国家货币政策;以土地使用权作抵押，以土地出让收入作为还款来源的地方债务，土地出让价格的跳水必定沉重打击地方政府的还款能力，绑架国家房地产调控政策;影响国家宏观经济：无法有效遏制地方债务问题的后果就是通货膨胀。2008年金融危机爆发后，在需求疲软和私人投资不足的背景下，政府抛出4万亿元投资计划紧急救市，刺激国内需求，维护了经济的稳定。但是后续政府投资规模的失控，地方债务对消费和私人投资便很快产生挤出效应。
（四）原因分析
一是宏观背景：2008年金融危机席卷全球以后，我国使用金融手段刺激实体经济复苏，而金融救市则主要依靠地方政府投资扩张，资金来源是借贷，在此背景下，各级地方政府即推出一揽子投资计划从而加速了地方政府债务规模的膨胀。二是地方主政者推动：谋划地方经济的政府主政者，囿于任期制的局限和GDP导向等考核机制，其短期政绩工程就成为他们追求晋升的不二选择。除此以外，地方主政者危机意识不强，妄想中央政府会为其兜底，肆意举债。“季拆拆”的出笼，各地“鬼城”的揭幕，无不是这疯狂债务激增的恰切注脚。三是制度阻碍与机制缺失：首先财税体制：1994年的分税制重新划分了中央与地方在财政收入上的分配关系，有效地改观了中央政府财源不足缺乏的处境。但是改革并不彻底，地方财政收入所占总财政收入比重的大幅降低，然而财政支出却并没有随之缩减，反而随经济发展的需要不断扩大，在财力有限的情况下，经济建设发展的资金只能通过举债进行。因此，要深化改革财权与事权在各级政府之间的划分明确。其次债务预警体系：地方政府债务风险预警程序与指标体系的不完备，麻痹决策者的警觉，错过研判、化解风险最佳时机。最后日常监督：债务的日常监督和流向约束缺乏明确的责任主体;一般预算管理范畴无法覆盖地方财政的预算外的收支;信息披露制度难以对债务运行进行有效监管。
二、地方政府债务应对之策和长效机制
新《预算法》的修正，预示着地方政府举债融资的合法渠道已经打通，2014年9月财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》以及国务院办公厅下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）等文件的颁布标志着，本届政府基本构筑了我国地方政府性债务监管的制度框架。笔者认为可以从两个层面发力：一是及早实施目前债务风险的应对之策，是救急之举;二是建立健全地方政府債务监管的长效机制，是根本之道。
（一）救急之举
一是地方政府债务问题泛滥根源于投资冲动，所以短期内应严格审批政府性贷款报告，防止不良贷款增量，破坏银行信用，引发债务危机甚至系统性金融风险。二是把平台公司从相关政府机构中剥离出来，压缩平台融资，明确还款责任。三是赋予了发行债券的权力地方政府，可以用低息债务置换高息债务，减轻利息负担;以长期债务置换短期债务，延展还款期限，缓解当前短期还款压力。四是控制通货膨胀，坚持房地产调控政策，保持宏观经济政策连续性。五是推广政府与社会合作模式（PPP模式），鼓励社会资本以多种形式参与建设基础设施，提高社会资本的经济效益。
（二）根本之道
一是全面深化我国分税制改革：着力依照社会主义市场经济原则科学划分中央和地方、地方各级政府间的财权与事权;切实转变政府职能，构建服务型政府，进一步完善政府间转移支付制度，着力实现社会公共服务的均等化。二是切实执行举债融资的规定：新《预算法》的修正，标志着地方政府举债的正路已打通。《意见》也提出“赋予地方政府依法适度举债权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。”《意见》正是给地方政府发行债务提供了正式背书，同样也为政府监管提供了法律依据。三是健全严格的监督体系：首先明确发债主体：《意见》规定，仅省级政府及其部门可以适度举债，而且不得通过企事业单位等举借。市县级政府确需借债的，可由省级政府代为举借，省级政府是市县级政府最终担保人和偿债人。其次管控发债规模，实施限额管理。国务院确定未来整个地方政府债务的总量，而且总量不能逾越某一上限。最后严格资金管理。资金不得用于经常性支出，政府负债纳入了全口径预算管理。实行预算的硬约束，中央政府执行不救助政策，地方政府对其债务负有偿还责任。四是建立应急处置和责任追究机制：各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。如若债务问题确实没有最终解决的话，上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。除此而外，把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。
此外，按照政企分开的原则，着力清理地方融资平台;发挥审计在举债全过程的监督作用;构筑地方政府债务信息披露制度都对我国地方政府债务问题的解决具有非常强的针对性。
参考文献：
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[3]樊丽明.中国地方政府债务管理研究[M].北京：经济科学出版社，2006.
债务现状 篇7
随着我国城市化进程进入稳定发展阶段, 加速城市基础设施建设对于吸引产业集群、促进城市经济发展、改善居民生活水平有着重要的作用。但限于早期城市基础设施建设资金来源除国家划拨资金外, 主要依靠地方财政收入, 这就导致资金来源与快速增长的投资需求难以适应。于是, 为了突破资金瓶颈, 各地方政府开始建立了一系列专业的融资公司或事业单位来承担建设任务, 并利用这些法人单位承接银行或信托资金, 使之成为地方政府获取资金的主要平台。
正是在这样的大背景下, 进入2010年政府债务急速陡增。截止2010年底, 全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家, 其中, 省级165家, 市级1648家, 县级4763家, 其政府性债务余额为49710.68亿元, 占地方政府性债务余额的46.83%。其中有358家融资平台是通过借新还旧的方式来偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元, 借新还旧率平均为55.20%;有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元, 逾期债务率平均为16.26%。足见在地方政府所面临的债务危机中, 地方融资平台突然成为了地方政府所难以承受之累。
由于融资平台的滥用导致地方债务危机愈演愈烈, 该问题已经受到政策部门、监管层面及学界的广泛关注。2009年底, 银监会发出通知叫停了商业银行对县级融资平台的放贷以防范信贷风险, 城投债的发行也逐步收紧。2010年1月, 在国务院第四次全体会议上, 温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施, 防范潜在财政风险”列入今后宏观政策方面重点抓好的工作之一。2010年2月, 财政部发出通知严禁财政部门和人大继续为地方政府融资平台项目提供担保, 以切断金融风险向财政风险转移的链条。2010年6月, 国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》, 要求为有效防范财政金融风险, 地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理规范, 进一步加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理, 坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
广东省作为中国改革开放的前沿, 作为中国经济发展的排头兵, 是中国经济增长的强大引擎。改革开放30多年来, 广东省由落后的农业省转变为我国位列第一的经济大省。自1994年实行分税制改革以来财政收入随着经济的快速增长而持续大幅增长。2011年财政总收入达到13668亿元, 比上年增长了15.4%。2008年金融危机以来, 为刺激经济, 拉动内需, 广东省利用投融资平台大量举债, 使得地方债务加速增长。本文结合广东省地方债务的现状, 从不同的方面对其存在的潜在风险进行阐述, 并提出相关对策建议。
广东省地方债务的现状分析
国际上对政府债务的分析指标主要有债务依存度、负债率、债务率以及偿债率等四个指标。其中, 地方债务依存度反映出一个地区的财政支出有多少是依靠发行地方债来实现的。国际公认的债务依存度警戒线为20%-25%;负债率所反映的是地方经济状况与政府性债务余额的适应关系, 警戒线为10%;债务率所反映的是地方可支配财力对政府性债务余额的承受能力, 以100%为安全线;偿债率反映地方财政收入中有多大比重用于偿付债务本息。偿债率越低, 地方政府的偿债能力越强;偿债率越大, 地方政府的负担就越重, 一般认为, 偿债率不能超过25%。
(一) 广东地方债务现状分析
1.广东省债务依存度的分析
从2009年开始, 中央代理地方发行债券, 以增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。广东省从2009年到2011年债务依存度呈现下降趋势 (2.51%—1.36%) , 同时远远低于国际公认的债务依存度的警戒线 (20%-25%) 。就此指标来看, 广东省地方债的发行量与广东财政发展是相适应的, 没有出现财政支出过度依赖债务收入的现象。广东省财政得到良好的发展。
2.广东省财政负债率的分析
从表2中可以看出, 2007-2010年4年间, 广东省财政负债余额绝对值由1685亿元上升至7503亿元, 增幅达到345.28%, 由其是在2008年国际金融危机之后, 财政负债余额不断增加, 同时带动省财政负债率快速上扬, 由5.42%升至16.31%, 增幅为200.92%, 而在2010该负债率更是超过警戒值 (10%) 。就此指标来看, 广东省政府性债务余额虽然勉强能够适应该地方经济状况, 但其负债的危险程度正在逐步提高, 如果不相应的采取监管以及控制措施, 并必然会对国民生产产生巨大的影响。
3.广东省财政债务率的分析
从表3中可以看出, 2007-2010年4年间, 广东省地方综合财力由2785.80亿元上升至4517.04亿元, 增幅为62.15%, 低于省财政负债余额增长速度, 导致省债务率不断向上攀升, 由60.48%上扬至166.10%, 超过警戒值100%。这表明, 就此指标来看, 广东省地方可支配财力承受着越来越大的偿债压力, 地方财政收入随时面临无法偿还债务的崩溃局面。
数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、中国财政部网站等整理获得。
数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、广东审计报告等整理获得
数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、广东审计报告等整理获得
数据来源:笔者根据2011年《广东省统计年鉴》、广东审计报告等整理获得
数据来源:笔者根据中华人民共和国国家统计局2011年经济数据, 及广东省、浙江省、江苏省、山东省、福建省统计局2011年经济数据等整理获得。
4.广东省财政偿债率的分析
广东省地方政府性债务审计结果的报告显示, 在未来几年, 广东省将迎来还债高峰期。2011年到2015年到期应分别偿还1467.61亿元、898.6亿元、696.36亿元、768.82亿元, 607.16亿元, 分别占2010年底债务余额的19.56%、11.98%、9.28%、10.25%和8.09%, 2016年及以后到期应偿还3064.41亿元, 占2010年底债务余额的40.84%。其中广东省2011年的偿债率为26.61%超过警戒值 (25%) 。虽然在接下来几年偿债额在不断下降, 但每年承担的数额都不低于600亿元。就此指标来看, 广东省的可支配收入还是面临着较为严重的债务负担, 这对广东省未来几年的发展存在巨大隐患, 地方债务的监管已经迫在眉睫。
5.广东省地方债务的地区结构
从表4中可以看出, 广东省的地方债务分布不均, 主要集中在珠三角地区。该地区地方债务余额达到5668.89亿元, 占全省债务余额的75.56%。另一方面, 除了省本级的负债率等于国际公认的警戒性 (100%) 外, 珠三角以及东西两翼及粤北山区的负债率均已超过国际警戒性, 分别达到180.62%和185.39%。由此可以看出, 广东省地方债务存在一定的潜在风险, 尤其是在东西两翼及粤北山区。该地区是广东省较为落后地区, 经济发展较慢, 但是负债率确是全省最高。面对这一情况, 该地区的财政收入面临较为严峻的考验。
(二) 广东地方债务横向比较
从表5中可以看出, 2011年粤浙苏鲁湘五地发行地方债绝对数额以广东省居最多, 为91亿元, 但同年广东省地方财政支出 (6712.40亿元) 高于另外四者, 因此表中显示2011年广东省地方债务依存度为1.36%, 仅略高于山东省地方债务依存度 (1.24%) , 并远远低于国家目前的地方债务依存度 (14.28%) 。各省以及国家的债务依存度也低于国际公认的警戒线。这说明, 就此指标来看, 广东省2011年整体地方债水平适中, 财政支出并没有过分依赖债务收入, 财政的发展处于比较健康的状态。
综上所述, 通过以上4个静态指标的分析以及广东地方债务的横向比较, 广东省地方债务的现状主要存在以下3个特点。第一:广东省地方债务总体规模在逐年扩大。在国际金融危机的冲击下, 为应对城市建设与资金不足而建立的投融资公司更是大肆举债。因此, 造成地方债务余额不断上升, 由2007年的1685亿元扩大到2010年的7503亿元, 其负债率以及偿债率也都在不断提高, 甚至超过警戒线。第二:负债结构不合理。经济发展较为缓慢的东西两翼及粤北山区的地方债务余额占全省债务余额的12.70%, 负债率高达185.39。再加上该地区产业结构单一, 经济发展缓慢以及政府收入也难以提高。这就无疑增加了该地区地方政府偿还债务的难度, 同时也加深了全省的地方债务潜在危险。第三:债务的集中到期率高。由于投融资平台的筹集的资金多为中短期债券, 平均年限仅为8.5年。因此, 广东省将迎来偿债高峰期, 从2011年到2015年共需清偿到期债务4438.55亿元, 占负债总额的59.16%。
广东省地方债务的潜在风险
根据以上数据可以看出, 广东省地方债务的运作虽然从一定程度上缓解了城市经济基础设施建设的燃眉之急, 但是快速增长的地方债务也会给广东省未来的经济发展带来一定的阻碍。广东省地方政府债务危机也引发了各界的热议, 其风险主要体现在以下4个方面。
(一) 债务风险
长期以来, 广东省主要依赖于投融资平台来弥补地方投资的缺口, 而投融资平台则面临着单个实力有限、政府资源分散、融资渠道单一、后续资金有限等的不足。其中最为重要的一个缺陷就是, 银行贷款一直是这些投融资平台的关键资金来源。根据广东省地方政府性债务审计结果的报告显示, 广东省2010年底的7502.96亿元的地方债务余额中来源于银行贷款就有6314.89亿元, 占84.17%。因此, 可以预见, 如果资金链一旦断裂, 这些债务将由政府买单, 更严重的是银行很可能成为直接风险的被转嫁方, 其危害是巨大的。
(二) 项目风险
一是地方政府大部分项目采用的是城投模式。即注册一个公司, 自有资金很少, 大部分运营资金依靠银行贷款。这个模式的根本弱点在于, 它是靠土地价格来评估的。据统计资料显示, 2011年, 广东省国有土地出让总收入1624.35亿元 (不含深圳市) , 比2010年同期增收37.62亿元, 增长2.37%, 相当与广东省财政收入的35.96%。如果国家对利率进行大幅度调整, 房地产一定会出现变化, 一旦地卖不动了, 地方政府收入一定有问题。危机或将依次来临。二是在具体的项目选择上, 地方政府替代企业成为主要的决策者, 因此不可避免地造成或加剧部分产业的产能过剩。三是基础设施是地方债务投放贷款的重点对象, 此类项目投资大、回收慢, 风险突出。在负债率偏高的情况下, 资金链很容易断裂, 为维持运转, 地方政府不得不采取措施借钱还钱, 这将导致风险进一步放大。
(三) 市场风险
地方政府的融资安排, 事实上都是建立在中国经济会良好运行的假设之上, 一旦形势逆转, 财政收入下降, 就很容易引发地方财政风险。目前, 广东省未来五年将进入偿债高峰期, 2011年至2015年到期债务占债务余额的60%。而受土地市场出让金收益下滑与经济下行的影响, 地方政府财税收入缩减较大, 部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证, 偿债风险扩大。
(四) 管理风险
在债务的管理方面, 地方政府长期以来存在缺乏统一的债务管理机构、科学的管理办法以及规范的信息披露和监管机制等问题。由此地方政府不能对债务的合理有效的管理以及控制, 从而出现用新债还旧债的现象。其次, 由于地方政府主建的投融资平台管理混乱的局面一再恶化。许多融资平台缺乏严格的风险控制制度, 资产管理随意现象屡见不鲜。截至2010年底, 地方政府性债务余额中, 超过2年 (含2年) 以上未及时安排使用的债务资金共36.62亿元。
防范广东省地方债务风险的对策建议
根据以上的分析, 并借鉴发达国家地方政府融资及风险管理的经验, 现提出如下政策建议。
(一) 对地方政府的债务进行界定与分类
目前, 关于地方政府融资平台的债务, 包括隐性和显性债务。对隐形债务要建立起评估此类债务的预警体系及信用评级框架, 通过严格划定债务风险区间, 明确债务无机触发条件, 来引导债务向良性方向发展;对于显性债务要着重关注由此可能引发的信贷风险及财政担保风险, 对地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递链条进行及时切断。
(二) 从源头控制新增债务
广东省政府相关部门可通过下达文件明确以下几点:一是规定举借程序。举借新债的单位要向财政部门提出申请, 财政部门审核后报同级人民政府审定。二是严肃法律法规。各级政府停止与各类银行业金融机构签订新的打捆贷款协议或授信合作协议;数额较大的合法举债, 应纳入向本级人大及其常委会报告工作的事项范围。三是不得超规模举债。政府性债务规模必须与本地国民经济发展和财力状况相适应, 除国家和省政府另有规定外, 年度政府性债务余额已经达到或超出政府综合财力的市县, 或者年度政府直接债务余额已经达到或超出政府预算内财力的市县, 不得再直接或变相举债。
(三) 针对不同地区、不同类型的融资平台实行分类管理
对于包括区县一级融资能力及还款能力明显不足的平台应纳入重点风险管理的范围, 监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向、资金使用效率、还款来源等多种因素。建议对地区财政金融状况进行综合评估, 对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估, 并进行动态监测跟踪。
(四) 加强财政金融监管层之间的沟通协调
鉴于银行贷款目前是政府融资平台企业主要的融资渠道, 商业银行应实施更为审慎的风险管理框架, 加强贷前审查和贷后跟踪, 包括项目资本投向使用效益以偿还能力的深入分析, 密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力, 以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调, 建立信息共享及跟踪机制, 提高地方政府融资平台的运作透明度。
(五) 避免矫枉过正所导致的运营资金链断裂状况
在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时, 要特别注意防止矫枉过正, 使地方投融资平台正常运营的资金链断裂, 导致潜在风险的显性化。由于地方融资平台的正常运营主要依靠三方面的支撑:一是企业项目的收益;二是地方财政补贴或投入;三是正常的融资安排。如果在防范地方融资平台风险的过程中采取过于严格, 甚至一刀切的措施, 截断平台企业正常的融资渠道, 或割断企业与政府的补贴与被补贴关系, 企业的现金流和融资渠道就可能被截断, 从而导致资金链断裂, 不仅潜在债务风险会立刻暴露, 一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范, 而且还会提前放大风险, 导致系统性风险的产生。
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债务现状 篇8
1 河南省地方政府债务现状
1.1 债务规模
2015年8月24日, 国务院向十二届全国人大常委会第十六次会议提请审议《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》, 标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理。截至2015年底, 河南省政府债务限额为5, 954.50亿元, 其中一般债务限额和专项债务限额分别4, 425.20亿元和1, 529.30亿元;截至2016年底, 河南省政府债务限额增至6, 499.50亿元, 政府债务限额较2015年增长9.15%。从债务余额方面来看, 截至2014年底河南省全省政府债务为5, 339.80亿元, 比2013年底的3528.38亿元增长51.33%;2015年底河南省政府债务余额为5, 464.90亿元, 较2014年底仅增长2.34% (数据来源:审计署2013年第24号公告、河南省2014年第1号公告、河南省财政厅) 。整体上, 河南省政府债务规模较大, 但截至2015年末政府债务余额仍未达到债务限额, 2015年河南省政府债务增速大幅放缓。
1.2 债务余额结构
从政府层级看, 2013年6月底河南省省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为358.55亿元、1974.56亿元、1095.73亿元和99.54亿元, 截至2014年末, 河南省省本级、市县级政府债务余额分别为410.60亿元和4, 929.20亿元, 占比分别为7.69%和92.31%。从各层级政府债务占比来看, 河南地方政府债务的主体是市级政府债务, 占比达到56%, 受分税制的影响, 市级和县级政府债务中负有偿还责任的债务占比较高, 债务刚性偿付压力较大。从举借主体来看, 政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体。
1.3 债务资金来源
整体来看, 银行贷款仍是河南省政府性债务资金主要来源, 截至2013年6月底, 银行贷款为2585.07亿元, 占债务总额的46%。
1.4 债务资金投向
从债务资金投向看, 河南省地方政府债务资金主要用于基础设施项目建设, 不仅为城市建设提供了资金保障, 形成大量优质资产, 同时城市市政建设、城市道路、轨道交通等都得到了发展, 同时为科教文卫建设、农林水利建设、生态建设等提供了资金支持, 对与改善民生和社会发展发挥了积极的作用。
2013年, 河南地方政府债务资金履行政府经济职能的市政建设、土地收储、交通运输, 三个领域资金投入占政府债务支出总额的66%;履行政府民生社会职能四个领域包括保证性住房、科教文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护, 仅仅占政府债务支出总额的17%, 明显低于经济职能领域的支出。由此可以得出政府经济职能相较于社会职能对河南省地方政府债务规模的影响更大, 影响地方政府债务规模的主要因素依旧是政府经济职能的实现。
1.5 债务期限分布
2 013年河南省政府负有偿还责任的债务占2 7.79%, 2 014年~2015年负有偿还责任的债务占37.18%, 2016年~2017年负有偿还责任的债务占21.41%, 2018年以后负有偿还责任的债务占13.62%。为合理控制地方债务, 防范系统金融风险, 中央允许地方政府发行债券, 其中置换债券成为地方政府债务管理的有效举措之一。2015年, 河南省共发行一般债券1021.6亿元, 其中置换债券767.7亿元, 新增债券253.9亿元, 专项债券367.5亿元, 其中置换债券316.5亿元, 新增51亿元 (资料来源:河南省财政厅2015年地方债务发行公告整理) 。
2 河南省地方政府债务存在的问题
2.1 过分依赖国家的土地财政
近年来, 我国地方的经济增长模式逐渐形成了以地方政府主导的土地资本化和房地产作为中心增长方式, 形成了“土地财政”。河南省在2015年政府专项债券中偿还资金的来源都为出让国有土地使用权的收入。土地是稀缺资源, 土地收入用于债务服务, 既是不可靠的, 也是不可持续的。并且一旦土地价格下跌, 地方政府将收入锐减, 缺乏抵押物, 就会发生地方政府债务无法兑现的危机。
2.2 过分依赖金融机构间接融资
地方政府债务起先来源于银行贷款, 这种状况形成的主要原因是地方政府对金融资源的绝对控制。在政府宏观调控政策和市场变动等因素的影响下, 银行对地方政府提供的短期贷款也大大减少了, 为此, 地方政府被迫开辟了新的融资渠道, 最有代表性的则是银行理财、信托产品、证券投资、保险投资、融资租赁、建设—移交 (BT) , 以及私募基金、财务公司等渠道。从2013年审计报告可以发现, 在河南地方政府承担的债务名单里, 银行贷款为1290.48亿元、BT为589.14亿元, 占57%, 剩余债务比率则为43%。由此可以发现, 地方债务由很多的来源方式, 在对其进行分类统计和后续监管时, 也存在一定的难度。
2.3 过分依赖融资平台
近些年, 一些地方政府为解决资金缺口, 采取躲避法律规制的方式, 直接或间接搭建各类融资平台来进行融资。这些融资平台通过土地抵押、项目收费、政府违规作出承诺或变相提供担保等方式, 向金融机构借款, 发行企业债或项目债, 或者通过信托、私募基金、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资等方式间接融资, 筹措的资金一部分用于基础设施建设和地方经济发展, 也有一部分投资工业甚至房地产等项目。从全国来看, 各类融资平台公司超过1.1万家, 许多地方融资平台与地方政府责权利关系不明晰, 法人治理结构不完整, 财务机制不健全, 债务信息不透明。截至2013年6月, 河南省通过融资平台举借债务比例达到18.1%, 然而这其中的不确定因素仍在增加。
3 河南省地方政府债务问题的解决对策
3.1 建立地方政府债务风险预警系统
地方政府债务风险预警系统是一种有效管理方法, 旨在以最小的成本来达到控制风险的最大效益, 基于对地方政府债务风险的定性分析, 通过观察收集一系列与债务风险相关的统计数据, 利用各种现代化工具和技术手段, 选取评估地方政府债务风险的相关指标, 建立地方政府债务风险预警模型, 从而对地方政府可能或将要面临的风险进行识别, 并及时向决策部门发出预警信号, 从而使决策部门能够及时采取措施对风险进行调控, 进而获得整体的安全保障。
3.2 完善事权与财权相适应的财税体制
首先, 结合我国十八届三中全会精神要求, 对中央和地方责任认识清楚, 将事关国家安危的权力集中到中央进行管理, 将可作为地方公共服务实施执行的权力下放至地方政府, 做到责任的明确划分。其次, 做好中央和地方在获取财政收入方面的正确归集, 中央和地方所拥有的财力应与实际执行政府政策的权力相结合, 将税收收入这一政府主要收入根据需要进行比例调整, 将那些与地方联系紧密税种的税收权力划归地方执行。最后, 政策的执行权和财政收入的获取权应与制度相结合, 做到制度化管理、制度化保护和制度化约束, 以求做到严格执行, 互不干涉, 从而使我国地方政府债务扩张问题在财税体制等相关制度问题上得到改善。
3.3 建立全面规范、公开透明的预算制度
提高地方政府交易成本低的问题, 预算制度的改革很重要。建立全面规范公开透明的预算制度, 要求完善现有政府预算体系, 推动预算制度能够公开透明的进行, 这一主要解决方案包括:一方面, 应在现有政府预算体系的基础上加以完善, 提高预算法治水平、透明度、完整度, 解决预算分配权不统一等问题, 推行预算执行法制化, 收支两条线, 提高预算编制完整性;另一方面, 在预算公开透明的推动上应从政府信息公开, 政府资产、负债应全面及时地披露, 接受广大人民监督做起。例如, 在政府预算制度的改革进程中推行的, 政府采购采用公开招标方式就是政府支出规范化的行为。
3.4 加快转变地方政府职能
现有的政绩考核体系使经济增长和财政收入增加成为重要的地方努力程度信号, 地方政府将精力较多地投入生产经营领域, 承担了大量经济建设职能。“建设型政府”的体制背景使地方政府由寻求经济扩张的内在冲动衍生为借贷冲动。因此, 转变政府职能首要是改革和完善政绩考核体制, 在政绩评价体系和考核指标的设计中, 应尽量弱化与经济增长规模和速度直接挂钩的倾向, 逐步强化对经济增长的质量和效应以及经济发展以外的社会发展、资源节约和环境保护的关注程度, 从而有效杜绝地方官员举债的短期行为、“政绩”工程、“形象”工程等。同时, 应按照公共财政的要求, 以满足社会公共需要为原则, 逐步由“建设型政府”向“服务型政府”转变, “紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用, 深化经济体制改革”、“大幅度减少政府对资源的直接配置, 推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。
3.5 建立规范的地方政府举债融资体制
我国地方政府债务经长久累积而成, 举债成功的基本因素就是能够获取资金, 资金有来源。形成当前如此大的的债务规模, 规范的地方政府举债融资体系亟待建立。首先, 应在债务取得来源上加以限制, 可以限制各级地方政府取得债务的权限, 明确规定各级政府的负债规模上限;其次, 对债务进行管理, 明确债务风险, 对各级地方政府偿债能力进行定期测评;最后建立限额审批制度和立法监控债务规章, 实行制度化的、规范化的管理。
3.6 完善地方政府债务的偿还机制
要做到及时还债, 就必须完善地方政府债务的偿还机制, 具体可从三方面着手:从偿债主体来看, 应依法确立债权债务关系, 本着“谁借债、谁偿还、谁受益”的原则, 建立项目建设单位和受益单位“借、用、还”相统一, “权、责、利”相结合的债务偿还机制;同时明确债务使用和偿还责任, 对盲目举债、低水平重复建设, 造成损失浪费或无法按期还本付息的应追究直接责任人责任。从偿还方案来看, 应优化偿债方案, 建立政府债务偿还基金制度。地方政府财政部门应根据本地区的需要, 统筹运用地方财力, 做好偿还工作, 同时要求各举债单位每年必须按债务余额的一定比例设立偿债准备金, 确保偿债资金来源的稳妥和可靠。
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浅析高校债务及债务风险防范 篇9
一、高校债务产生的原因
(一) 财政投入不足, 政策鼓励、引导高校举债发展
高等教育是一种公益事业, 是培养创新精神和实践能力的高级专门人才, 发展科学技术文化, 促进社会主义现代化建设, 对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础社会事业。政府作为目前最重要的投资者对于教育成本的投入应承担不可推卸的责任。据联合国教科文组织1993年统计, 1991年世界平均公共教育经费占GNP的比例为5.1%, 其中发达国家为5.35%, 发展中国家为4.1%, 最不发展国家为3.3%, 当时中国财政性教育经费支出占GDP的比例仅为2.3%。因此该年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例, 本世纪末达到4%”。但事实却是我国在上世纪末不仅没有达到4%的比例, 在本世纪国家财政性教育经费占GDP比例还一路下降:2002年为3.32%、2003年为3.28%、2004年为2.78%、2005年降至2.16%”, 财政性教育支出占GDP的比重距离4%的目标越来越远。财政支持力度不够, 经费投入不足及全面扩招的情况下, 政府作为主要的外部治理主体也不得不开始考虑利用政策引导高校负债经营。
自1993年开始, 中央政府层面多次表态“国家鼓励运用金融、信贷手段, 支持教育事业发展。”并在1995年通过的《中华人民共和国教育法》第7章第62条明确规定, 但高校在举债发展上还是谨小慎微, 不敢涉足金融市场。直到1999年高等教育扩招后, 高校资源紧缺, 政府投入又严重不足, 在政府动员情况下, 如原教育部部长陈至立1999年12月在“教育部2000年度工作会议上”的讲话要求:利用银行贷款加大校园改造和建设力度, 使学校的教育设施、体育设施有较大的改善。2001年教育部印发的《全国教育事业第十五年规划》提出的政策措施也进一步明确:“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财产体制的教育拨款政策和成本分担机制, 适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业, 合理利用银行贷款, 继续争取世界银行贷款项目。”高校才小心翼翼地迈开贷款发展的步子。因此, 可以说政府在推动高校负债融资政策中起着决定性的作用。
(二) 招生规模扩大, 吸引高校举债发展求生存
1999年以来, 我国高等教育走上了跨越式发展的道路, 教育发展规划根据高等教育的大众化要求规定到2010年高等教育的毛入学率要达到23%。我国高等教育规模以历史罕见的速度逐年大幅递增。扩大招生规模, 必然需要扩大高校的建设规模, 而要尽快使高校扩大规模、改善教学条件、提高高校综合实力, 负债办学就成了缓解高校资金紧张, 充分利用社会资金的有效手段。高校为求生存不得不向外包括向银行等金融机构举债融资。
(三) 拔高评估指标, 推动高校举债求升级
1991年第三次全国高等教育工作会议之后, 我国做出了加快高等教育发展的决定, 同时提出了办一流大学的战略设想, 各地纷纷提出建设一流大学的目标, 各高校掀起一轮又一轮竞争, 同时在全国范围内刮起一股“合并风”。2004年10月, 教育部又建立了每五年一轮的高校教学评估制度.而且每年公开发布一次全国高校教学基本状态的相关数据。国家评估依次为优秀、良好、合格、不合格, 等级低说明学校发展潜力不行, 这直接关系到政策优惠、资金划拨以及生源和当地政府的扶持力度等。教育部评估结果的公布实际上成为官方的排行榜”, 其对社会和高校的冲击, 大大超过大众评估以及民间评估。无论是为了提高档次和知名度, 还是为了创造条件扩大招生规模, 或是为了迎接主管部门的高校教学水平评估, 都必须有强大的办学资金作支撑, 其结果是谁投入资金多谁就能上去。教育部门出于促进高等教育加速发展的初衷而施加给高校的各种压力使高等学校在竞争中形成了求得超常规发展但教育经费严重短缺的矛盾。对外负债无疑是一条重要的筹资渠道, 教育部门在自觉与不自觉间推动了高校的对外负债。
二、高校债务风险的特征
作为非营利性的事业单位, 高校债务风险一般是指由于资金供需情况、各种宏观经济环境和微观条件等因素发生变化, 使高校因负债原因给自身发展和正常运行带来的不确定影响。
(一) 高校债务风险具有潜伏性
高校贷款有两个基本特点, 一是以信用贷款形式为主。高校的主要资产具有公益性, 学校土地使用权为行政无偿划拨所得, 不能为贷款提供担保或抵押。因此, 目前高校贷款主要是信用贷款;二是贷款的期限较长。高校贷款的用途主要是项目贷款, 学校建设项目投资回收期通常较长, 高校贷款一般为长期贷款。高校贷款的这两个基本特点决定了高校负债的风险在短时间内不会显现。再加上现在正处于高等教育市场供不应求的有利时期, 高校少有破产之忧, 这在一定程度上掩盖了高校对清偿能力不足的担忧。负债所存在的风险因此具有很大的潜伏性。
(二) 高校债务风险具有转嫁性
首先, 高等教育活动从社会产品属性上看属于准公共产品。尽管高等教育在消费上有明显的个体性质, 有较强的竞争性。受高等教育者还可获得较高的物质待遇, 但从总体上看基本具备公共产品的非排他性和非竞争性。其次, 由于高等教育的准公共产品性质以及高校没有独立的财产, 决定了高校在事实上也不可能独立承担民事责任, 因此如果发生重大的财务危机, 最后收拾局面的将还是政府, 不可能是学校。高校承担的债务风险实际上会转嫁给政府, 并最终转移到社会大众身上, 这是高校债务风险最重要的特征。
(三) 高校债务风险具有与收益的非相关性
一般说来, 风险与收益具有相关性, 风险越大, 收益越高。但高校贷款的风险与收益具有不对称性的特征, 很大程度上不相关。由于受计划经济传统习惯的影响, 高校在某些投资项目的立项方面, 仍基本沿用传统的计划体制方法与方式, 并没有进行过真正意义上的科学研究论证, 在投资项目的建设与管理上, 没有引入真正意义上的投标竟标程序和公平、公正的市场化管理模式。这样一来, 一方面投资项目利益与风险相互均衡、相互制约的机制就不可能形成, 真正的风险仍然由高校, 实质上由政府部门来最终承担;另一方面少数一些非政府投资者将可能获取由于实现垄断经营带来的丰厚的经济利益, 且没有承担相应的风险。利益与风险的这种不对称性将带来投资的巨大潜在风险, 最终将对高校的发展带来极为不利的影响。
(四) 高校债务风险具有与政策的相关性
首先, 金融部门从盈利和降低风险的角度考虑, 在没有政府相关政策保证其一定收益和减少风险的情况下, 作为准公共产品的高等教育贷款难以实现较大数额举债融资。国家的政策支持成就了高校的巨额负债以及巨额负债下的高债务风险。此时, 政府又要根据高校的贷款情况出台相关的政策, 努力控制和防范高校的负债融资风险。因此, 高校债务风险与政府的高等教育政策存在着相关性。
三、高校债务风险防范
(一) 加大财政投入力度, 改革财政拨款体制
虽然随着高等学校办学自主权的不断扩大和高等教育改革的日趋深入, 高校办学经费的渠道在不断拓宽, 财政拨款占学校经费的份额已呈下降趋势, 但是, 在现行体制下, 国家的投入仍然是高等学校办学经费的主要支撑, 实现高等教育事业的快速发展, 仍必须继续加大政府的投入力度, 将教育公共经费占GDP的比例尽快的从目前的不足3%提高到4%, 争取达到国际先进水平5%, 以满足高等教育的发展需求。所以, 我国政府在逐步推行教育财政体制改革的同时, 应积极创造条件, 使高校在短期内能够获取到大量的增量教育资本, 从而改善办学条件, 提高教育质量。
(二) 积极支持多元化办学, 拓宽资金来源渠道
高校负债的主要原因之一就是资金来源的单一。在我国, 高校的资金主要来自政府财政支出、学生学费收入和银行贷款三部分, 现有的资金来源结构显然不能满足高校发展的需要。针对这一现实状况, 国家应积极支持多元化办学, 拓宽高校资金来源渠道, 在坚持以政府办学为主体的基础上, 积极争取社会力量和外资投资、捐赠, 使融资办学有新的突破。
(三) 建立大额贷款备案制度和告诫制度
为便于全面掌握高校的贷款规模和使用状况, 加强宏观管理与监控, 从根源上化解高校债务风险, 对所有贷款高校实行大额贷款备案制度。对超出控制额度的贷款进行严格审批, 及时采取措施防范高校发生负债融资风险。对于已超出偿债能力、财务风险达到预警线的高校, 主管部门应及时发出警告, 要求这些高校调整建设规划、停止对外举债。
(四) 强化贷款管理意识, 正确把握负债规模, 优化负债结构, 提高资金使用效益
债务现状 篇10
政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。
政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。
政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。
我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。
二、政府债务披露与政府债务管理
(一)政府债务的内涵
政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。
然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。
就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:
(二)政府债务披露与管理
提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。
政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。
三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价
(一)我国政府债务状况调查
我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:
从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。
(二)政府债务风险预警模型的构建
政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:
在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。
表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。
有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。
(三)对我国政府债务风险的评价
根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。
从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:
1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。
2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。
3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。
4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。
加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。
四、对我国政府债务管理的措施建议
我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。
1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。
2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。
3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。
4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。
5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。
债务现状 篇11
欧洲主权债务危机带给“中国式主权债务”的思考
■ 金文莉 中南财经政法大学武汉学院
主权债务是指一个国家以自己的主权为担保向国际货币基金组织、世界银行或者其他国家借来的债务，因为是以主权为担保，所以主要体现为政府负债。而当一个国家政府不愿意或者无力继续履行债务职责，也就是政府负债总额接近或超过国内生产总值，国际收支逆差比重升高，政府赤字居高不下时，就可能引发主权债务危机，甚至导致政府破产。
一般而言，国际上对主权信用风险采用六个评价指标：一是财政赤字率，即赤字占GDP比重，一般以不超过3%为警戒线；二是债务负担率，负债余额占GDP比重，一般以不超过60%为警戒线；三是经常项目赤字占GDP比重，一般以不超过8%为警戒线；四是由利率水平和经济增长率决定的未来债务负担和偿付能力；五是财政债务依存（当年国债发行额/当年财政支出与当年到期债务还本付息之和），一般以不超过30%为警戒线；六是国债偿还率（当年国债还本付息/当年财政支出），一般以不超过10%为警戒线。这其中分别反映财政可持续能力、债务规模、债务融资能力的财政赤字率、债务负担率和经常项目赤字占GDP比重这3项指标最为重要。如果这些指标急剧恶化，发生主权债务危机的风险就非常大。
一、欧洲主权债务危机演变过程
2007年7月的美国次贷危机直接导致全球许多相关金融机构破产、投资基金关闭、股市剧烈下滑，伴随着全球金融市场的全面紧缩，危机也很快由美国迅速波及世界其他国家。欧洲国家的主权债务危机首先在冰岛爆发，接着是爱尔兰，进而陆续蔓延到地中海沿岸的希腊、西班牙、葡萄牙和意大利。到2009年12月，当以上四国相继公布的财政赤字和公共债务占GDP的比率远远高于欧盟《马斯特利赫特条约》和《稳定与增长公约》所规定的3%和60%的上限时，欧元区国家主权债务危机全面爆发。
冰岛受美国次贷危机影响，外债规模超过1383亿美元，而其国内生产总值仅为193.7亿美元，以冰岛大约32万人口计算，这大致相当于包括儿童在内的每名冰岛公民身负43万美元债务。冰岛国内三大银行由于资不抵债，被迫由政府接管，银行的债务也就升级为主权债务，国家长期主权信用被全球三大评级公司降低至“垃圾级”，至此冰岛濒临“破产”。
希腊政府在2009年11月对外宣布其财政赤字与GDP之比高达13.7%，对即将到期的200亿欧元国债可能无法实现再融资；12月惠誉评级机构将希腊主权信用评级由“A－”降为“BBB+”。投资者由于担心政府对总额为3000亿美元到4000亿美元的国债无力偿还，开始大规模抛售国债，希腊主权债务危机全面爆发，并且至今继续恶化。
西班牙、葡萄牙、意大利、爱尔兰四国占欧盟GDP总量的37%左右，在2008年底四国财政赤字占GDP的比值从平均不足4%飙升至9%，公共债务占GDP的比值从平均65%上升至90%；在2009年12月主权信用被遭受置疑，信用评级从“稳定”下调至“负面”。
爱尔兰2010年和2011年的政府财政赤字占GDP比值接近15%，国家银行的坏账损失比例更是高达32%，公共债务占GDP比值从2010年的95%上升至2011年的96%。标准普尔评级机构将爱尔兰的长期主权信用从“AA－”下调至“A”。
东欧国家由于国内经济体制转轨的需要，负债水平一直较高，在美国次贷危机的冲击下，政府财政赤字进一步扩大。穆迪评级机构在2009年就降低了乌克兰的评级，后来又有匈亚利、罗马利亚等国降低了评级，东欧国家的事实上也存在主权债务问题。
按欧盟《马斯特利赫特条约》和《稳定与增长公约》规定：欧元区成员国必须将赤字控制在GDP的3%以下，负债余额占GDP比重一般以不超过60%为警戒线。从表1和表2可以清楚地看出，正是在2008年遭受金融危机之后，无论此前其财政状况如何，欧元区五国的政府债务都严重超出了GDP的60%的参考“警戒线”，政府赤字都超过、甚至远超过GDP的3%的参考“警戒线”。
表1 2006～2011年欧元区五国债务占GDP比例（单位：%）
表2 2006～2011年欧元区五国政府赤字占GDP比例（单位：%）
二、欧洲主权债务危机形成机理及其原因分析
从上面欧洲主权债务危机演变过程来看，其最直接的表象就是各国的财政赤字、公共债务占GDP的比值均超过欧盟《马斯特利赫特条约》和《稳定与增长公约》规定的3%和60%水平。而欧洲主权债务危机发生的实质在于政府负债规模远远超过其财政负担能力与调控能力，从而引发赤字节节攀高、债台高筑的恶性循环，进而深刻影响国家经济复苏和深入发展。
（一）主权债务危机形成机理
宏观经济学认为政府行为是促进市场有效运转和经济平稳运行所不可缺少的因素，凯恩斯主义的政府行为所包含的假设条件就是政府行为正确且有效，认为政府应通过财政政策和货币政策来刺激消费需求和投资需求，在消费方面，政府可以采用税收、利率、收入分配等手段对消费倾向施加导向性的影响，提高消费倾向；在投资方面，凯恩斯主张，国家一方面采取措施刺激私人投资的积极性，另一方面由国家直接组织投资，通过对消费需求和投资需求的双管齐下的导向性刺激，以实现整个社会接近充分就业。而且，凯恩斯还主张赤字财政政策，他认为政府扩大支出时，不应增加政府收入，而应采取举债支出的办法，举债支出可以使社会致富。在凯恩斯看来，扩大政府的上述职能是避免危机的唯一切实可行的办法。
从上世纪80年代以来，资本主义国家经济快速发展，已由国家垄断资本主义阶段进入国际金融资本主义阶段，资本的增值方式也通过传统的货币——商品——货币的方式转变为以货币——货币的方式来实现资本家财富的快速增长，财富和价值的增长越来越偏离实体经济，经济体系日益趋于非理性化，经济泡沫越来越大，一旦泡沫破裂，就会引发大规模的金融危机，2007年7月发生在美国的“次贷危机”就是这样。当金融危机出现时，各国政府为了避免金融上层建筑的崩溃，被迫介入，投放大量的资金以挽救脆弱的金融体系，最终就会造成政府债务不断的增长。
政府职能与作用的发挥必然需要财力的大力支持，政府大量投入资金，财政收入就会陷入捉襟见肘的困境。从上世纪80年代南美、1998年俄罗斯、2001年阿根廷和2008年欧洲各国发生的主权债务危机来看，财政赤字已经成为世界各国政府抵御金融危机、扩大内需的重要手段，在全球金融市场出现显著的流动性失衡与经济衰退时，市场越来越把应对危机的期望寄托在政府身上，期望政府的注资能够有效地稳定金融市场和扩大国内需求，以刺激经济复苏和快速增长，这就必然加重了政府的负担，形成经济危机——政府干预——财政赤字——经济危机的恶性循环，最终导致主权债务危机的发生。
（二）欧洲主权债务危机形成原因分析
1.美国金融海啸直接导致欧洲各国经济重创。美国作为全球经济的霸主，2007年7月的一场次贷危机引发了全球金融海啸。在此大背景下，全球经济衰退，各国为防止美国金融危机的蔓延、振兴本国经济，纷纷采取经济刺激举措，因而扭曲了资源配置，加上财政收入锐减，财政赤字和政府债务水平普遍大幅上扬，成为美国次贷危机的延续。政府的刺激计划其实质就是各国政府借新债还旧债，以债治债，借债投资。表面上使得经济回暖，但是并未解决其核心问题，反而造成财政赤字攀升，同时政府的过分干预使得资源配置不合理的局面最终以债务危机的形式表现出来。政府的举动激发了全国大罢工，不仅使得原本就不足的民众信心更加锐减，还进一步影响了社会稳定，形成恶性循环，加剧了危机的产生。
2.欧洲各国经济发展不平衡，产业结构存在缺陷。欧盟各个国家经济差距较大，区域间发展极不平衡。德国、意大利、法国等经济较为发达，他们利用地区意识和价值优势，享受着统一货币政策带来的好处；而希腊、爱尔兰等经济较为落后，资源配置不合理及配置效率低下，使之受美国次贷危机影响较大。希腊、西班牙、爱尔兰等国进入工业化时间较短，受自然资源的限制，整体结构不合理，经济结构单一：希腊以旅游、造船业为主，西班牙以房地产、旅游业为主，爱尔兰以农业为主，他们对工业品进口依赖度较大，对外出口基本被德国、法国垄断，出口缺少附加值较高的技术密集型产品。自美国次贷危机以来，投资者对欧美等国的信心普遍下降，相反的，由于新兴市场国家有着良好的产业基础，加上廉价的劳动力成本、土地成本及优厚的税收政策等吸引了大批投资者，再加上欧元升值也打击了其出口，导致贸易赤字逐年扩大。以希腊为例，希腊的经济基础主要是以海运、旅游等外需型产业作为自己的支柱产业，这些产业都具有较高的周期性。随着全球制造业不断向新兴市场转移，欧洲制造业不断失去自己在世界经济中的份额，希腊海运市场急剧萎缩，航运业2009年的年收入下降了27.6%，旅游收入快速下滑。2009年赴希腊旅游的美国游客减少了24.2%，同时欧盟成员国进入希腊的游客也锐减了19.3%，来自两地的旅游业收入分别减少16.2%和14%。这些支柱产业的萎缩直接导致了希腊财政收入锐减。
3.高福利，加之人口老龄化，财政支出负担过重。欧洲一向以高福利闻名于世，包括高工资、高津贴、高补助等。较高的福利待遇导致了社会劳动效率低下，使得政府支出过大，加重了政府负担，进而导致了经济发展速度缓慢。美国次贷危机以后，欧洲各国的产业竞争力显著削弱，政府为维持国民福利，避免引起公愤，一般都通过增加赤字或负债解决问题，这为危机的爆发留下了诸多隐患。加之人口老龄化问题日益突出，导致政府财政赤字不断增大、政府债务日益加大，已经达到足够引发危机的程度了。
4.各自为政的财政政策，单一的货币政策，缺乏有效地风险管理机制。欧元区是目前世界上区域货币合作的最高形式，欧元区的统一货币具有降低成本、增加贸易便利性、促进区域经济一体化的优势。虽然欧元区的货币政策是统一的，掌握在欧洲中央银行手中，但是伴随而来的则是各欧元国放弃了货币政策的独立性和自主性，其财政政策取决于各国政府。统一的货币政策与分散的财政政策，是欧盟统一货币制度的内在矛盾。欧洲中央银行以保持价格稳定为首要任务，这就意味着，联盟内的各国无论本国经济发展如何，必须以稳定物价作为核心目标。这种欧元区各成员国的实行同一货币制度即统一的货币政策，却没有统一的财政政策的状况，于是就形成了政策的错配。国家对宏观经济运行调控的两大重要手段是财政政策与货币政策，在遭受外来冲击时，对于完全丧失独立货币政策的欧元区国家，就无法通过货币贬值、降息等货币政策手段来刺激经济，而只能通过财政政策即扩大财政支出、增加预算赤字来促进经济增长、应对危机。另外，由于统一的货币政策，当其中任何一个国家出现债务危机，必定会由于金融传染效应而使整个欧元区都面临困境。风险管理应做到预防为主、治理为辅，而不是在风险发生后才进行事后弥补。所以当危机爆发后，虽然各成员国都拿出了救市计划，但为时已晚，收效极低。
三、欧洲主权债务危机对“中国式主权债务”的启发
（一）“中国式主权债务”的现状及其风险
“中国式主权债务”主要表现为地方政府债务，包括地方债券和地方投融资平台债务。中国在2008年为了缓解美国次贷危机对中国经济造成的影响，实施了4万亿元人民币的投资计划，同时允许地方政府发行债券来筹集资金。2011年6月国家审计署发布第35号公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元；2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，各类政府融资平台企业达8000多家，涉及项目3000多个，截至2010年5月底，所有地方融资平台贷款余额已超6万亿元，在GDP中占比接近20%。虽然我国目前整体债务和财政赤字远低于国际公认的风险临界点，2009年财政赤字占GDP的比重低于3%，总体债务水平低于GDP的20%。但是，由于地方债务大部分投向了基础设施建设，目前到期的贷款基本上都无法归还，再加上地方债务的偿还对土地出让收入的依赖较大，随着我国房地产调控的日益深入，加上目前房价下跌，地价已经不保，以往依靠推动土地价格上涨和房地产泡沫形成的“土地财政”模式将可能难以为继，这意味着未来地方政府用于偿债的资金来源面临萎缩的较大风险，即预期中的地方政府偿债能力将大幅下降。一旦地方政府无法偿还债务，由地方政府债务违约行为导致的“中国式主权债务危机”便会发生，最后不得不由中央财政和中央银行兜底埋单。由于这些债务多来自于银行贷款，因而地方政府的违约行为也将导致银行乃至整个金融体系产生流动性风险。这样，地方财政风险会传递为中央财政风险和金融体系风险。
（二）防范“中国式主权债务”演变为危机的对策
1.加强地方政府债务管理，负债与收入匹配，不能过度负债。欧洲主权债务危机殷鉴不远，已经给我们敲响了警钟。所以要防范中国主权债务危机的发生，首先必须加强对地方政府债务的控制。要从法律上赋予地方政府适度负债的必要性和合法性，明确规定地方政府负债的最高限额，并适时根据宏观经济形势的变化与突发性事件做出恰当的调整。同时各级地方政府也必须严格控制自身的负债规模，负债要与收入相匹配，必须依照预算法平衡预算，认真做好各级债务的测算和偿债平衡工作，要对银行及其他金融机构的呆账和坏账进行及时清查，从财政和金融两方面切实做好债务风险的防范工作。用融资平台的方式避开法律的监管是短视行为，将增加长期经济运行的系统性风险。地方政府要建立风险监测预警机制，对现实存在的债务规模与风险要及时进行识别、定性与定量分析，风险监控系统或部门依据确定的负债规模与风险控制标准，对出现问题的部门与机构发出警告，追寻引发的原因并提出相应的纠正与化解措施，实现地方政府可持续融资的同时保证债务风险最小化。
2.改变现有的出口战略，切实提高国内消费水平。中国经济是以出口为主，GDP总额的30%以上来自于外需贡献，所得收入的70%以上是以美元形式进入中央银行成为国家外汇储备。一旦国外市场发生变化或者美元资产贬值，都将对我国经济增长和外汇储备水平产生巨大的影响。所以中国要改变目前这种外向型经济状况，一方面要改变现有的出口战略，将主要出口国由欧美国家逐步转向亚洲国家及世界其他新兴市场，出口产品应以目前的初级产品、劳动密集型逐渐向附加值高的出口产品转变，通过区域之间的产业转移和传递，实现中西部地区的崛起，进而带动整个经济结构的调整和国家的发展。另一方面，要改变传统的经济增长模式，扩大内需，降低税收水平，提高居民收入，改变现有分配模式，让大众真正分享经济繁荣带来的成果，做到“藏富于民”。同时，鼓励民营经济以内需消费为导向，从根本上拉动内需，这样中国经济增长的内在动力才能不“受制于人”，在国际金融冲击中保持相对的独立性。
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债务契约期限结构和债务优先级 篇12
本文主要讨论了债务人怎样利用他们的信用等级预期这一私人信息选择债务契约期限和优先债务。在竞争性的债务市场, 债务契约期限和优先债务的选择都将影响债务人项目的融资和投资, 以及影响债权人对待债务人的方式。对债务人而言, 债务结构的选择有两个重要方面需要考虑:一是债权人能够转移债务人权利的能力;二是最近未来公共信息对债务人资本成本的影响。本文假设债务市场是充分竞争性的, 不依赖于任何与现有债权人之间达成的不完全协议或契约。另外, 即使额外未来债务稀释长期债券持有人的长期债券价值, 长期债券持有人也会允许未来债务的发行。本文对举债经营中的初始融资和再融资结构以及债务融资理论几个假设和结论进行阐述。
二、前人研究
诸多学者对公司债务契约期限结构进行探索和研究, 一般从四个方面介绍了债务融资契约期限理论。一是基于契约成本理论, 契约成本理论认为, 企业是一组契约的联结, 包括债权人、债务人、股东、管理层以及其他利益相关者 (供应商、客户、员工、政府) 。所有的债务契约都会存在成本, 称之为契约成本。契约成本通常分为交易成本和代理成本。Jensen Michael (1986) 指出, 现在的企业通常存在两种冲突:一种是股东和管理层之间因为股票融资而产生的冲突。另一种是股东和债权人之间由于债务融资而引起的冲突。二是基于税收的理论。学者基于税收对债务契约期限结构联系在一起进行研究, 并将税率和利率、企业价值等经济变量考虑在内。Brick Ravid (1985) 提出只要利率的期限结构不是平坦的, 负有纳税义务的企业的预期价值就一定取决于他的债务期限结构。债务违约的可能性随着时间的延长而增大, 并且企业利息的税盾价值在债务违约时会减少。Brick Ravid (1985) 得出结论发行长期债务减少了企业预期的纳税负担, 因而增加了企业当前的市场价值。Lewis (1990) 认为, 税收这一因素对企业的债务契约期限结构的影响是不确定的。三是基于期限匹配理论。期限匹配理论是将企业的资产期限和企业债务期限理论对应起来。Morris (1976) 认为将资产期限和债务期限进行匹配, 能够减少由于企业未来预期资产产生的现金流不足以支付投资需求和债务而产生的风险。一方面如果债务期限比资产期限短, 则资产也许不能产生足够的现金流来偿还债务;另一方面如果债务期限比资产期限长, 则在资产可能已经停止产生收益时还要偿还债务。Myers (1977) 认为企业负债的期限不取决于企业的有形资产的期限, 而是取决于期限的无形资产的有效期限。四是基于信息不对称的理论。Flannery (1986) , Kale Noe (1990) , Diamond (1991) 和其他研究者提供了一些基于信息不对称理论且比较直观的模型。Flannery是最早从信息不对称角度对企业的债务期限进行分析的。Flannery与Kale-Noe研究了当企业管理者和外部债务投资者之间存在着有关企业质量方面的信息不对称时, 企业债务期限选择的信号含义。Diamond则研究了有关企业质量的非对称信息和管理者的机会主义行为两种情况同时存在时的企业负债期限选择问题。
三、债务契约期限假设和债务优先级选择决策
(一) 信用评级私人信息。
拥有私人信息的债务人并不希望选择那些可以使他们信用评级降低的债务契约。也就是说, 债务人必须选择那些信用评级高于平均水平债务人倾向的债务契约, 除非他们希望表明他们比平均水平还低。处于平均水平, 拥有增加的信用评级水平的平均水平之上的债务人再融资时会根据新的信息去评估短期债务价值。即, 平均水平之上的债务人接受的是不好的消息对其对短期债务价值评估也有帮助。如果出现不好的消息, 债权人不能偿还债务, 债权人会选择通过资产清算或替换管理层转移债务人的控制权 (称为债务清算) 。短期债务在资本结构占比例越大会使得这种控制权丢失的可能性更大。
(二) 清算决定。
清算也有积极的一方面, 并不能被忽视。在未来项目回报中, 债权人可能因为忽略债务人控制权租金这一部分而倾向于选择清算。如果将控制权租金考虑在偿还价值内, 债务人将有能力支付而不用破产, 但债权人忽视债务人的控制权租金, 债权人可能会选择并不该清算债务人的决定。如果债务人在公司有任何商议能力, 或者其地位无法取缔, 那么控制权租金就会存在。简而言之, 本文假定控制权租金是存在的。预期未来信用评级非常低的债务人无法偿还债务, 将会被债权人清算。另外, 其他预期未来信用评级较低的债务人没有被清算。还有些有能力偿还债务的债务人, 即使债务人的包含控制租金的总经济价值比清算价值高, 现有债权人可能偏好于选择清算债务人的项目。当这些债务人与新的债权人重新融资时, 现有的债券价值就会被稀释。在一些特殊情况下, 债务人可以通过重组债务避免由于清算导致的严重后果。其他的债务人能够预期获得更高的信用评级, 并且重新融资并不会稀释现有的债务。
(三) 信息敏感度。
对于给定的管理层控制的保护, 短期债务优先选择和长期债务的次级选择以及额外的优先债务选择都可能增加融资成本对于新信息的敏感度。额外的优先债务选择会导致选择更多的短期债务融资和减少长期债务融资, 并导致对信息的敏感度。当债务人选择债务契约时拥有私人信息, 债务人就倾向于信息敏感度。存在道德风险时也会增加信息敏感度。在后一种情况下, 必须采取些措施使得债务人有执行恰当行为的动机。为了达到这个目的, 恰当的契约会提前惩罚信用等级降低的债务人和更多的奖励那些信用评级上升的债务人。也就是说即使关于信用评级的私人信息未被公开, 本文结论也不受影响。
(四) 债务契约结构。
即使债务人和不同的债权人在未来可以随时协商, 现有债务契约结构也同样影响清算决定。为了简化研究和说明结果在初始债权人协商中保持一致, 假设一个债务人拥有所有初始发行债务, 包括长期债务和短期债务。如果协商不存在约束条件, 不同的初始债权人有不同的债权, 单个初始债权人的成果也是一个均衡。和单个初始债权人一样, 多个债权人为了达到有效成果而使他们集体回报最大化。多了初始债权人有不同债权时, 债务契约结构和决定也是一种均衡, 未来重新协商也就不可能了。
(五) 债务观点和债务契约管制能力。
本文主要解释了两个相互辩驳的债务观点。第一个是消极可悲论, 这种观点认为, 如果管理层违约, 会使得管理层接受严重的后果。所以管理层为了避免受到惩罚会尽量采取行动避免违约行为。第二个观点是有效重组论, 这个观点认为, 如果重组债务没有障碍, 债权人在没有更合适的管理层人选的时候, 会做出让步不选择清算或替换管理层。也就是说, 如果现有的管理层足够优秀, 没有更合适的管理人员可以替换, 那么违约行为对债务人并不会又严重的惩罚行为。债务契约只是对管理层有有限的管制作用。对管理层的管制方面, 即使管理层是相对公司而言是最优秀的, 债权人可能转移管理层的控制权, 损害管理层的控制租金, 所以控制租金使得债务具有更多的管制能力。当债权人偏好于清算 (资产变卖或替换管理层) , 违约行为可能惩罚债务人, 对债务人有严重的后果。然而, 如果债务人违约, 承诺给投资人的未来现金流价值超过清算的价值, 债务人就会选择重组债务。初始债务契约结构对清算或重组的决定主要与特定情况有关。
四、结论
根据以上分析, 短期债务优先于长期债务, 而且长期债务允许能够稀释其价值的额外债务发行。如果将短期债务作为次级选择会导致未来可获得再融资债务的减少。债务人期望尽可能多的获得更多的资本以掌握公司控制权。而债权人并不希望债务人拥有太多的控制权, 这也就是现实中短期债务优先于长期债务的重要原因之一。短期债务债权人做出让步进一步协商的决定主要依赖于债务人的债务契约结构。当债务人筹集资金既有长期债务又包含短期债务时, 并无法全部偿还所有债务时, 短期债务债权人将不会做出让步, 短期债务利率的变化差异低于他们总债务结构的违约风险。短期债务债权人倾向于清算决定, 因此债务人通常会及时偿还到期的短期债务。为了充分获得控制权租金, 债务人通常需要提升长期债务的资金部分从而获取更多的控制租金。同样, 如果债务人只通过短期债务方式筹集债务融资, 而不选择长期债务, 情况将有所不同。这种情况下, 短期债务风险性会增加。如果债务人存在金融或债务危机, 只要清算价值低于让步所产生的价值, 短期债务债权人会有时做出本金以及利息上的妥协。短期债务以银行作为债权人为例, 长期公共债务和短期银行债务的混合会导致银行提供持续性的低风险债务, 降低利率以及延长还款期限等决策。这种情况下, 并不会导致债务人因此降低信用评级。当银行预期并不计划延长债务期限, 外部投资者则倾向于清算决策。