债务风险防范

债务风险防范（精选12篇）

债务风险防范 篇1

随着我国经济的快速发展, 1999年以来, 我国高等教育走上了跨越式发展的道路, 经过十年的跨越发展, 完成了从精英教育向大众化教育的历史性跨越。而伴随着我国高等教育发展规模以前所未有的速度取得超常规扩张的是高校大额债务的形成。到2007年左右, 高校各类负债陆续进入还本付息期, 尤其是2007年吉林大学债务的公布引发了整个社会对高校债务的关注, 社会普遍认为高校债务已经成为影响我国高等教育改革发展的一个突出问题。到2009年, 教育部明确表态将“化解高校债务风险”列入教育部年度工作要点。

一、高校债务产生的原因

(一) 财政投入不足, 政策鼓励、引导高校举债发展

高等教育是一种公益事业, 是培养创新精神和实践能力的高级专门人才, 发展科学技术文化, 促进社会主义现代化建设, 对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础社会事业。政府作为目前最重要的投资者对于教育成本的投入应承担不可推卸的责任。据联合国教科文组织1993年统计, 1991年世界平均公共教育经费占GNP的比例为5.1%, 其中发达国家为5.35%, 发展中国家为4.1%, 最不发展国家为3.3%, 当时中国财政性教育经费支出占GDP的比例仅为2.3%。因此该年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例, 本世纪末达到4%”。但事实却是我国在上世纪末不仅没有达到4%的比例, 在本世纪国家财政性教育经费占GDP比例还一路下降:2002年为3.32%、2003年为3.28%、2004年为2.78%、2005年降至2.16%”, 财政性教育支出占GDP的比重距离4%的目标越来越远。财政支持力度不够, 经费投入不足及全面扩招的情况下, 政府作为主要的外部治理主体也不得不开始考虑利用政策引导高校负债经营。

自1993年开始, 中央政府层面多次表态“国家鼓励运用金融、信贷手段, 支持教育事业发展。”并在1995年通过的《中华人民共和国教育法》第7章第62条明确规定, 但高校在举债发展上还是谨小慎微, 不敢涉足金融市场。直到1999年高等教育扩招后, 高校资源紧缺, 政府投入又严重不足, 在政府动员情况下, 如原教育部部长陈至立1999年12月在“教育部2000年度工作会议上”的讲话要求:利用银行贷款加大校园改造和建设力度, 使学校的教育设施、体育设施有较大的改善。2001年教育部印发的《全国教育事业第十五年规划》提出的政策措施也进一步明确:“建立健全符合社会主义市场经济体制和政府公共财产体制的教育拨款政策和成本分担机制, 适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业, 合理利用银行贷款, 继续争取世界银行贷款项目。”高校才小心翼翼地迈开贷款发展的步子。因此, 可以说政府在推动高校负债融资政策中起着决定性的作用。

(二) 招生规模扩大, 吸引高校举债发展求生存

1999年以来, 我国高等教育走上了跨越式发展的道路, 教育发展规划根据高等教育的大众化要求规定到2010年高等教育的毛入学率要达到23%。我国高等教育规模以历史罕见的速度逐年大幅递增。扩大招生规模, 必然需要扩大高校的建设规模, 而要尽快使高校扩大规模、改善教学条件、提高高校综合实力, 负债办学就成了缓解高校资金紧张, 充分利用社会资金的有效手段。高校为求生存不得不向外包括向银行等金融机构举债融资。

(三) 拔高评估指标, 推动高校举债求升级

1991年第三次全国高等教育工作会议之后, 我国做出了加快高等教育发展的决定, 同时提出了办一流大学的战略设想, 各地纷纷提出建设一流大学的目标, 各高校掀起一轮又一轮竞争, 同时在全国范围内刮起一股“合并风”。2004年10月, 教育部又建立了每五年一轮的高校教学评估制度.而且每年公开发布一次全国高校教学基本状态的相关数据。国家评估依次为优秀、良好、合格、不合格, 等级低说明学校发展潜力不行, 这直接关系到政策优惠、资金划拨以及生源和当地政府的扶持力度等。教育部评估结果的公布实际上成为官方的排行榜”, 其对社会和高校的冲击, 大大超过大众评估以及民间评估。无论是为了提高档次和知名度, 还是为了创造条件扩大招生规模, 或是为了迎接主管部门的高校教学水平评估, 都必须有强大的办学资金作支撑, 其结果是谁投入资金多谁就能上去。教育部门出于促进高等教育加速发展的初衷而施加给高校的各种压力使高等学校在竞争中形成了求得超常规发展但教育经费严重短缺的矛盾。对外负债无疑是一条重要的筹资渠道, 教育部门在自觉与不自觉间推动了高校的对外负债。

二、高校债务风险的特征

作为非营利性的事业单位, 高校债务风险一般是指由于资金供需情况、各种宏观经济环境和微观条件等因素发生变化, 使高校因负债原因给自身发展和正常运行带来的不确定影响。

(一) 高校债务风险具有潜伏性

高校贷款有两个基本特点, 一是以信用贷款形式为主。高校的主要资产具有公益性, 学校土地使用权为行政无偿划拨所得, 不能为贷款提供担保或抵押。因此, 目前高校贷款主要是信用贷款;二是贷款的期限较长。高校贷款的用途主要是项目贷款, 学校建设项目投资回收期通常较长, 高校贷款一般为长期贷款。高校贷款的这两个基本特点决定了高校负债的风险在短时间内不会显现。再加上现在正处于高等教育市场供不应求的有利时期, 高校少有破产之忧, 这在一定程度上掩盖了高校对清偿能力不足的担忧。负债所存在的风险因此具有很大的潜伏性。

(二) 高校债务风险具有转嫁性

首先, 高等教育活动从社会产品属性上看属于准公共产品。尽管高等教育在消费上有明显的个体性质, 有较强的竞争性。受高等教育者还可获得较高的物质待遇, 但从总体上看基本具备公共产品的非排他性和非竞争性。其次, 由于高等教育的准公共产品性质以及高校没有独立的财产, 决定了高校在事实上也不可能独立承担民事责任, 因此如果发生重大的财务危机, 最后收拾局面的将还是政府, 不可能是学校。高校承担的债务风险实际上会转嫁给政府, 并最终转移到社会大众身上, 这是高校债务风险最重要的特征。

(三) 高校债务风险具有与收益的非相关性

一般说来, 风险与收益具有相关性, 风险越大, 收益越高。但高校贷款的风险与收益具有不对称性的特征, 很大程度上不相关。由于受计划经济传统习惯的影响, 高校在某些投资项目的立项方面, 仍基本沿用传统的计划体制方法与方式, 并没有进行过真正意义上的科学研究论证, 在投资项目的建设与管理上, 没有引入真正意义上的投标竟标程序和公平、公正的市场化管理模式。这样一来, 一方面投资项目利益与风险相互均衡、相互制约的机制就不可能形成, 真正的风险仍然由高校, 实质上由政府部门来最终承担;另一方面少数一些非政府投资者将可能获取由于实现垄断经营带来的丰厚的经济利益, 且没有承担相应的风险。利益与风险的这种不对称性将带来投资的巨大潜在风险, 最终将对高校的发展带来极为不利的影响。

(四) 高校债务风险具有与政策的相关性

首先, 金融部门从盈利和降低风险的角度考虑, 在没有政府相关政策保证其一定收益和减少风险的情况下, 作为准公共产品的高等教育贷款难以实现较大数额举债融资。国家的政策支持成就了高校的巨额负债以及巨额负债下的高债务风险。此时, 政府又要根据高校的贷款情况出台相关的政策, 努力控制和防范高校的负债融资风险。因此, 高校债务风险与政府的高等教育政策存在着相关性。

三、高校债务风险防范

(一) 加大财政投入力度, 改革财政拨款体制

虽然随着高等学校办学自主权的不断扩大和高等教育改革的日趋深入, 高校办学经费的渠道在不断拓宽, 财政拨款占学校经费的份额已呈下降趋势, 但是, 在现行体制下, 国家的投入仍然是高等学校办学经费的主要支撑, 实现高等教育事业的快速发展, 仍必须继续加大政府的投入力度, 将教育公共经费占GDP的比例尽快的从目前的不足3%提高到4%, 争取达到国际先进水平5%, 以满足高等教育的发展需求。所以, 我国政府在逐步推行教育财政体制改革的同时, 应积极创造条件, 使高校在短期内能够获取到大量的增量教育资本, 从而改善办学条件, 提高教育质量。

(二) 积极支持多元化办学, 拓宽资金来源渠道

高校负债的主要原因之一就是资金来源的单一。在我国, 高校的资金主要来自政府财政支出、学生学费收入和银行贷款三部分, 现有的资金来源结构显然不能满足高校发展的需要。针对这一现实状况, 国家应积极支持多元化办学, 拓宽高校资金来源渠道, 在坚持以政府办学为主体的基础上, 积极争取社会力量和外资投资、捐赠, 使融资办学有新的突破。

(三) 建立大额贷款备案制度和告诫制度

为便于全面掌握高校的贷款规模和使用状况, 加强宏观管理与监控, 从根源上化解高校债务风险, 对所有贷款高校实行大额贷款备案制度。对超出控制额度的贷款进行严格审批, 及时采取措施防范高校发生负债融资风险。对于已超出偿债能力、财务风险达到预警线的高校, 主管部门应及时发出警告, 要求这些高校调整建设规划、停止对外举债。

(四) 强化贷款管理意识, 正确把握负债规模, 优化负债结构, 提高资金使用效益

高等教育事业是社会公益性事业, 高成本、有偿性的贷款资金只能作为高校筹措办学经费的补充而非主要渠道。因此, 各高校必须充分认识到负债办学的负杠杆效应, 应始终坚持效益第一的思想, 把握好贷款的规模, 努力使贷款的时机与项目投资进程相匹配, 举债规模与偿债能力相关联, 合理调度资金, 减少贷款额度, 降低贷款成本和风险, 优化债务结构, 提高贷款资金使用效益。

债务风险防范 篇2

国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时表示，加强地方政府债务管理要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用，动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

对于主张“开前门、堵后门“，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要的观点，徐林指出，在目前制度框架和条件下，在短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，而这种做法无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。

他指出，如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。

“出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实、规范运作、防范风险”，徐林表示。具体而言，首先要尽快摸清各个地方政府的债务底数。其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

徐林还表示，在探索发行地方政府债券的同时，要进一步提高投融资平台债券融资包括企业债、中期票据、短期融资券等的比重，也将有利于进一步规范其融资行为，增强透明度，改善公司治理。

应客观分析融资平台风险

《中国投资》：为了应对金融危机，在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下，2009年中国企业融资规模创造了新的纪录，银行新增贷款9.59万亿元，包括各类企业债券、IPO、信托等在内的直接融资2万亿元以上。其中，地方政府投融资平台的融资规模达到4-5万亿元。地方投融资平台债务迅速增长，其连带风险受到了广泛关注。您是如何看待当前条件下地方投融资平台的融资冲动及其风险防范的？

徐林：首先，要在中国当前发展阶段和现有体制特征基础上，客观看待地方投融资平台的作用。我国处在城市化速度加快的结构转换期，城市化的高速发展一方面是经济发展的必

然结果，另一方面也是城乡差距过大、迫使农民离开农村和农业、转移到非农产业和城市地区追求更高收入的结果。过去30年，我国城市化水平每年提高1个百分点左右，每年有1000多万人口需要在城市地区就业居住。这意味着需要进行大量的城市基础设施建设、维护以及城市住宅等方面的投入。在传统计划体制下，我国基础设施投资、建设和运营一直是政府的职责，由政府投入、政府建设、政府运营，由于受财政收入和融资手段的制约，加之政府直接投、直接建、直接运营的低效弊端，这一体制不适应经济发展对基础设施能力日益增长的需要。正是在这样的背景和环境下，地方政府投融资平台应运而生。地方投融资平台一般承担政府指定或外包的基础设施、公共设施等投资、建设和运营任务，是依法注册设立的企业法人，地方政府大都采取整合注入资产的模式，使其相应具备项目融资和建设运营的能力。这一模式的出现，突破了地方政府不得直接举债融资的制度性限制，为各地基础设施建设的融资开辟了渠道。与此同时，由于实行以企业为主体的投资、建设和运营机制，也相应提高了基础设施建设运营的效率，与我国正在进行的市场化改革方向是吻合的，对各地基础设施的建设与改善以及地方经济的发展，起到了积极作用。从这个角度看，我们应该客观看待地方政府投融资平台存在的合理性。

其次，要客观合理地分析判断地方投融资平台的债务风险。由于地方投融资平台所承担的项目大都带有公益性，项目本身的收益率很低，难以通过项目自身运营产生的现金流来实现还本付息。因此，许多地方投融资平台的债务融资，包括银行贷款和发行各类企业债券，都采取了对政府应收账款质押、项目回购、土地资产质押、第三方担保等方式增信。一些增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一风险是多年来累积的风险，在去年实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策背景下，得到了进一步放大。但是，我们在判断地方投融资平台风险时也应该看到，并不是所有地方都存在程度相等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强，其负债水平相对适度，地方政府的信用支持一般不会导致实质性的风险；还有一些地方通过融资平台基础设施项目的实施，大大改善了当地的商业环境，带动项目周边土地增值，给地方经济和政府收入带来了增长空间。这也是投融资平台虽然存在了十多年，但并未导致系统性债务风险和金融风险产生的重要原因。因此，当我们分析判断地方投融资平台所带来的债务风险时，必须动态地、有区别地看待其投融资行为所产生各类收益，将收益增长潜力与政府性负债综合加以考虑，避免将地方投融资平台的债务风险不合理放大的倾向和做法。

建立地方政府债务管理体系

《中国投资》：从2009年的情况看，根据有关方面的调查，地方投融资平台的负债规模增长很快，一些落后地区的投融资平台形成的债务规模，已经超出其企业自身和当地财政的偿债能力，发展下去可能形成地方政府债务危机。您认为，应该采取什么有效手段来控制并防范地方政府债务风险呢？

徐林：的确，在一些地区，地方投融资平台的举债规模，已经超出了企业自身和当地财政的偿债能力，这是一个历史累积的问题。对地方政府债务问题，确实需要加以重视并采取措施积极予以化解。解决的办法，关键在于确立适合我国国情和体制特征的政府债务管理办法。我个人认为，具体的管理措施可以从以下几个方面来考虑：

首先，要尽快摸清各个地方政府的债务底数，这需要确定合理的政府性债务统计口径，在此基础上，研究提出一套用以控制地方政府债务风险的指标体系。对于已经超出债务风险指标控制范围的地方，要采取措施加强偿债力度，控制新的政府性举债行为，使政府债务的规模尽快回到债务风险控制标准以内。

其次，要有区别地采取措施规范地方投融资平台的债务融资行为。要区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。对于那些具有较好公司治理结构和资产质量、其项目运营收益能够承担债务融资还本付息责任、无须地方政府或财政进行信用支持的投融资平台，应允许其按照市场原则融资；对于那些承担基础设施项目或市政项目投资建设和运营职责的投融资平台，其收益不足以承担还本付息责任，需要地方政府或财政予以信用支持和还本付息支持的，必须将平台公司的财务条件与地方政府的债务负担水平结合起来考虑，将政府信用支持形成的平台公司债务纳入政府债务的口径，对于超出地方政府债务风险控制水平的，要限制其进一步扩大债务性融资规模，并采取措施降低其负债水平；对政府债务累计规模在债务风险控制水平以下的，仍可允许平台公司适度进行债务融资。

过去之所以出现一些问题，是因为我们一直没有提出并建立地方政府债务管理的体系和制度。只要将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，就可以有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。

放开地方债尚不现实

《中国投资》：据我们了解，在有效管理地方政府债务风险方面，还有一些不同的解决思路。有的主张“开前门、堵后门”，允许地方政府发行地方政府债券或市政债券，以满足地方政府基础设施建设的融资需要。您对此有何看法？

徐林：当前，如何规范地方政府和投融资平台的举债行为，防范债务风险，的确有不同的解决思路。比较有影响的思路是允许地方政府作为债务主体直接举债，或直接发行市政债券，用以替代投融资平台的融资行为。对此，我个人认为，允许地方政府发行债券，在我国已经有了尝试，比如去年财政部代地方政府发行的地方政府债券，就是一个例子。主要目的是为应对金融危机，为4万亿元中央政府投资项目地方配套资金提供融资渠道。地方投融资平台发行的各类企业债券（包括中期票据和短期融资券），实际上就是中国的市政债券。

从制度建设的角度看，允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，需要在制度上尽快消除障碍，应该作为改革的方向和目标。但从当前应对地方政府债务风险的具体措施看，以地方政府作为举债主体直接举债，还存在制度性缺失和障碍。一是现行预算法尚未修订完毕，仍不允许地方政府直接举债编制赤字预算；二是各级地方政府尚未编制完整的资产负债表，难以对不同地区的政府债券进行债信评级；三是我国的政体是共产党领导下的政体，中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦制国家那样，允许任何地方政府破产。这些制度性差异，直接关系到允许地方政府直接举债的制度安排和建设，是需要时日才能完成的课题。如果发行地方政府债券的制度基础都具备，相对于投融资平台企业而言，市场一般会认为地方政府的信用比投融资平台的信用更高，这样的话地方政府债券的发行利率可能会比同一地区投融资平台企业发行的企业债券利率更低一些，有利于降低地方基础设施融资的成本。同时，从控制地方政府债务风险来看，也会更简单透明一些。

因此，发行地方政府债券是值得探索发展的一种融资模式。

但是，在目前制度框架和条件下，短期内每年需要发行上万亿元的地方政府债券，才能合理满足地方政府基础设施项目建设融资需求，无论从基础制度还是债务管理的角度看，都具有一定的风险。如此大规模的债务融资需求都集中到中央政府审批，也会带来制度过于刚性等问题。一旦不能在数量上合理满足地方政府正常的融资需求，对宏观经济就可能产生一些难以预料的影响。出于上述考虑，比较现实的解决办法是正视现实，规范运作，防范风险。正视现实，就是要承认地方投融资平台的现实存在以及对促进地方经济发展和基础设施建设的积极作用；规范运作，就是要规范地方投融资平台的融资、投资、建设、运营行为，完善平台公司的治理结构，促进规范发展，提高运营效率；防范风险，就是要合理控制投融资平台的债务规模，防范投融资平台债务风险连带形成财政风险和系统性金融风险。

将发行地方政府债券与投融资平台融资完全对立起来、非此即彼的想法，既不符合实际也不符合市场化改革方向。在基础设施建设运营领域，越来越多的地方政府将基础设施投资、建设、运营的职责外包给企业来进行，这些企业既包括投融资平台企业，也包括部分民营企业和外资企业。政府与企业之间形成了委托经营的关系，政府采取向企业提供现金流补贴、应收账款协议、项目回购协议等补贴方式，帮助企业维持运营并保持一定幅度的利润。企业利用政府补贴形成的现金流、项目回购协议和应收账款协议作为信用支撑，为所承担的项目进行融资，是目前普遍实施的做法，也是各国的普遍做法。这也是我国基础设施投资建设运营体制市场化改革的普遍做法。基础设施领域的PPP、BOT、TOT、BT融资建设模式，都是基于这一理念。这一做法本身不存在任何问题，关键是将政府信用支撑形成的相应债务规模，纳入政府债务管理的范畴，这样就可以控制政府债务风险的不合理放大。管理地方政府债务，关键是要把与政府相关，需要政府兜底偿还的债务纳入政府债务管理的范畴，而不应该限制投融资平台的融资方式，否则，我们在基础设施建设领域实施的以外包给企业投资、建设、运营为主的体制，将受到制约。

在防范并应对地方投融资平台可能出现的风险时，要特别注意防止矫枉过正，使地方投融资平台正常运营的资金链断裂，导致潜在风险的显性化。从各类地方投融资平台的运营看，地方投融资平台的延续和运营，需要3条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。如果我们采取过于严格甚至一刀切的措施，截断平台企业正常的融资渠道，或割断企业与政府的补贴与被补贴关系，企业的现金流和融资渠道就可能被截断，从而导致资金链断裂，不仅潜在债务风险会立刻暴露，一些不存在债务风险的项目也会受到影响而产生风险。这不仅不利于风险防范，而且还会提前放大风险，导致系统性风险的产生。

地方债务规模在短期内增长过快，确实需要引起高度重视。但我们也应该看到，地方政府债务增长过快的原因比较复杂，涉及到现行财税体制、预算支出结构、政府间事权和财权划分、政府投资冲动等诸多体制性问题，其根本解决需要采取综合性的措施。由于我国的城乡差距还很大，在未来20多年，我国还处在城市化动力强、发展快的阶段。在这一过程中，各地的道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施和公用设施建设任务

和投资需求还将保持比较旺盛的状态，是支撑我国经济持续快速增长的重要力量。因此，在有效控制风险的基础上，保证地方基础设施投资的正常增长，对推动城市化进程、改善居民生活环境、完善投资环境、促进经济增长，都具有重要意义。

如何认识和防范地方政府债务风险 篇3

一、我国地方政府性债务的现状及问题

1我国地方政府性债务的现状及规模。目前，我国政府性债务主要分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，其举借主体主要是融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位；其主要资金来源为银行贷款、BT和发行债券。第二类是政府负有担保责任的债务；第三类是政府可能承担一定救助责任的债务。根据审计署的公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务额为10885917亿元，负有担保责任的债务额为2665577亿元，可能承担一定救助责任的债务额为4339372亿元。这些债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还责任的债务10118877亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出8780613亿元，占8677%。截至去年底，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，低于国际通常使用的60%的参考值；全国政府外债占GDP的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的参考值；全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%，处于国际货币基金组织确定的90%到150%的参考值范围内。此外，三类债务的逾期债务率均处于较低水平。

2我国地方政府债务管理中存在的问题。一是，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10578905亿元，比2010年底增加3867954亿元，年均增长1997%。二是，部分地方和行业债务负担较重。债务的借新还旧率超过20%，债务偿还压力较大。三是，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的3723%。四是，违规融资、违规使用政府性债务资金；违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务。

上述这些问题处理不好极易引发财政风险以及金融风险。所以如何认识政府债务风险，怎样加强政府债务管理是我们当前所要研究的问题。

二、我国地方政府面临的潜在债务风险

虽然日前地方政府债务整体风险可控，但我们也应该看到，一方面由于地方政府债务中70%来自银行贷款且债务额增长过快，地方政府变相和违规提供信用担保致使部分地区和行业债务负担沉重。另一方面，偿债资金渠道单一，还款压力比较大，财政运行风险加大。加之偿债依赖较大的土地出让收入，在未来几年面临房地产业价格下行和规模收缩的风险，因此来自金融贷款的风险不容忽视。

1财政风险与金融风险并存。由于融资平台在人、财、物等各方面与地方关系密切，政府信用和地方财政为平台提供隐性担保已是不争的事实，一旦融资平台债务风险集中爆发，极为容易引发政府债务危机，从而向主办者和第二还款人的地方政府快速传递。另外，部分银行机构在抢占地方金融市场的过程中，过于倚重政府信用担保，导致脱离市场规则，金融风险有所积累。一方面，银行对融资平台贷款的条件审查存在诸多漏洞，风险意识较为薄弱，缺乏法律上的约束；另一方面，由于信息不对称，银行难以真实全面评估地方政府整体债务水平，造成对融资平台公司的信贷管理的缺失。因此，平台的债务风险处理不当，容易引发财政风险和金融风险，严重时会造成大量的呆坏账。

2政府担保面临法律风险。目前，地方政府融资平台普遍存在政府信用隐形担保的现象。在《预算法》对赤字财政限制的硬性约束下，地方政府不能发行政府债券，只能绕道寻求其他筹集建设资金的渠道，于是政府隐性担保下的地方融资平台就成了较为便捷、有效的融资手段。2013年审计署审计结果公告中指出地方政府及所属机关事业单位违规提供担保335915亿元；融资平台公司等单位违规发行债券42354亿元。另外很多地方政府融资平台在向银行系统进行融资时通常以收费权、经营权、土地所有权等作为抵押、质押物进行担保，而这也违背了《担保法》关于政府担保的明文规定。

3土地财政面临收支失衡风险。由于政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，政府又没有规定固定的还款来源渠道，大多数政府债务偿债资金来源都集中在土地出让收益这一主要渠道上。若遇土地出让不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按预期偿还，形成债务风险。

三、加强政府债务管理防范财政金融风险的有效途径。

1加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为， 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

2深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革，但事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题一直困扰各级政府，造成财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。

3对融资平台贷款实行差异化处理。严格限制新增融资平台贷款，控制地方政府债务总量；清理整顿现有融资平台公司，规范融资平台的运作与监管模式；对不同类别的融资平台，开展不同的治理方式。比如对未来可以用项目收益全覆盖的融资平台，可以通过开展资产证券化方式融资；对于项目现金流部分覆盖的平台贷款，可以通过资产证券化和发行市政债方式将其规范。

4持续改进区域金融生态改善金融机构的经营环境。 尽可能地减少地方政府对金融机构的行政干预，保证商业银行按照安全性、流动性、盈利性的原则稳健经营。 建立健全金融监管和稳定协调机制，加强监管信息沟通和资源共享，防范和化解区域性、系统性金融风险。继续扎实推进国有商业银行改革。在产权明晰、治理结构、内控机制

等关键领域取得改革突破，真正通过强化金融系统内控机制，遏制地方财政风险向金融风险转化。

5强化风险预警，健全监管体系。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

债务风险防范 篇4

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

地方政府债务风险问题防范的探索 篇5

关键词：政府债务;主体;偿还机制

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉，影响到地方投资发展的软环境，如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，有确保财政经济平稳运行，是实行政府性债务科学管理的更本目的。

一、要增强风险意识，根据政府财力适度举债

政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应，根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下，规划未来的债务期限和结构，对于不同的政府性债务的风险程度，做出合理的未来债务资金的使用方向，然后采取与之相适应的举债限制措施，防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。

二、理顺管理体制，明确主体严格审批制度

各级政府要切实加强政府性债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关，财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任，充分发挥职能作用，按照公共财政的要求，严格界定举债的范围，各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组，要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台，盘活国有资产，集中管理，避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府性债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府性债务管理机制，以预算约束举债和偿债能力，实现财政的可持续发展。

三、落实债务责任，完善政府债务管理制度

要建立政府性管理办法，用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等，建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制，切实优化并落实偿债方案，在确定举债计划的同时，必须一并制定偿债计划，明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的，要对预期的收入进行认真的测算评估，确保偿债资金来源可靠，避免收入计划落空，影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过，借到更多的钱，往往高估举借项目的收入，与项目投入营运后的实际收入差距很大，造成偿债困难，这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的，在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准，财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的，土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划，并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的，必须及时调整偿债方案，重新落实偿债资金来源，确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。

四、明确偿债主体，建立地方政府债务偿还机制

债务风险防范 篇6

关键词：地方政府性债务；风险现状；政策建议一、正确认识地方政府性债务的本质

举债融资能够促进经济社会发展。伴随着经济社会的快速发展，“出口、投资、消费”国民经济三驾马车之间的地位轻重也发生着变化，之前的“出口拉动”已然不能长久，而“十五”计划以来，在“投资拉动”的政策驱动下，我国经济社会发展势头强劲，经济社会的深入转型及工业化、信息化、城镇化等稳步推进。大量统计分析及实证研究结果表明，政府公共基础设施建设投资与政府性债务融资呈正相关关系。地方政府性债务经过多年积累形成，其在加快地区基础设施建设、提高公共服务水平、应对地方财力不足的危机及推动地区经济社会全面发展等方面发挥了重要作用。如地方政府通过举债引导社会资本参与地区公共基础设施建设，尤其是交通建设等基础设施项目。

综合而言，政府债务本质上是政府在城乡社会治理及推进城市化建设进程中的一种较为重要的融资手段。因此，我们应该充分肯定政府举债融资在加快城市基础设施建设、改善居民生活环境等方面发挥的杠杆与支撑作用，同时，又要积极理性地评估地方政府性债务的风险，并采取相应措施有效防范和化解地方政府性债务风险。

二、理性看待地方政府性债务的风险现状

我国地方政府性债务的风险压力与地方政府存量债务、公共投资的资金需求、地方政府投资能力、中央与地方事权与财力匹配格局以及政府与市场公共投资边界调整等因素密切相关。①“十二五”时期我国地方政府性债务风险虽然总体可控，但部分指标揭示出债务压力持续走高，形势不容乐观，加之我国经济总体面临下行压力，新常态下，宏观经济的不确定性将加大债务风险趋势的变数；个别地区已经出现债务风险升级恶化的危险。

一是债务总量规模相对较大。我国自2008年金融危机以来，债务绝对规模一路攀升，政府性债务规模扩张速度快于同期GDP及财政收入的增速，因此，政府债务总量规模风险较大。

二是债务资金使用效率较低。存在部分地方政府盲目举债，缺乏科学合理的项目论证及经济效益整体分析，从而导致一些债融资金无法有效地投入运营，造成大量资金浪费和闲置等。另外，即使部分债融资金投入运营，但由于项目市场状况、管理水平及盈利预期等原因导致亏损的现象也普遍存在。政府性融资平台种类繁多，而融资管理不规范、融资成本较高、效益较低、资金使用效率不高、闲置资金浪费等问题较多。

三是短期偿债压力较大。我国地方政府性债务融资的主要来源是银行贷款，主要支出投向市政建设和交通运输等公共基础设施项目。从偿债年度来看，2011年年底地方政府性债务余额中，大约有70%将在“十二五”期间到期，2016年以后到期偿还的占30%。且具体到省市而言，债务负担不均衡，市县政府负债压力较大。随着公司债、企业债、中期票据等融资工具的增多，政府融资成本将大幅提高，政府偿债能力与偿付义务间的期限错配程度加剧，即使结合债务置换等措施的配合，短期内政府债务偿还压力仍会增加，这无疑加剧了地方政府性债务的风险。

三、深入剖析地方政府性债务的形成原因

“十三五”规划纲要中的目标要求包括经济保持中高速增长，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，人民生活水平和质量提高，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困等。②

这些经济社会目标的实现不仅需要中央政府的政策倾斜与财力保障，更需要地方各级政府的积极配合与切实落实。纲要中提出深化财税体制改革。建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。这一改革，旨在探讨中央与地方的关系，尤其是二者的事权与支出责任的划分等问题，而当下研究较为炙热的地方债议题就是这一问题的具体体现。加之新预算法关于地方举债的规定以及2016年5月1日起全面实施“营改增”等一系列的财税政策变化，中央与地方的关系如何进一步处理，财权事权如何匹配，都将对今后地方财力及地方债的存量和流量产生影响。

从我国目前中央与地方事权与财力匹配的关系来看，地方各级政府以 47.6%的财力，承担了80%的公共事务支出（数据源于2009年，财力以财政收入进行度量）。地方政府捉襟见肘的财力状况迫使其大量进行体外融资，以确保公共基础设施等的建设。而这种体外融资正是我国地方政府性债务形成的主要原因，即造成地方债务的最大成因在于地方政府事权与支出责任不匹配、不适应。

四、客观提出防范与化解地方政府性债务风险危机的政策建议

第一，强化债务风险规模控制。防范融资平台债务风险，需建立完善的债务风险评价系统。一方面，应约束地方政府的盲目投资，建立债务风险控制机制，规范地方政府融资平台运作方式。另一方面，按照所承建的项目类型，可将融资平台的债务分为公益性项目、准公益性项目和市场类项目，并对不同的项目类型区别管理。比如对公益性项目，政府需设定每年的投入额度，对准公益性项目，可利用其自身财政收入降低举债规模。

第二，完善融资平台管理机制。首先，中央需加大对地方的财政支持力度，尤其是地方经济效益好的项目，使地方政府的财权与事权得到匹配，转变当前财政收支不平衡的局面。其次，需建立完善的债务资金监管制度。应设立独立的机构对债务资金进行的编制、审核并管理和监督资金使用情况。最后，应建立债务信息披露机制。地方政府应加强信息披露力度，使资金在透明、公正的环境下运行。

第三，拓宽政府债务融资渠道。一是改变以举债为主的传统融资模式，可考虑以发行债券为主的融资模式，实行阳光举债，确保政府偿债能力。二是通过特许经营权方式充分利用社会资本，吸引私人、民营资本直接参与基础设施建设，降低政府债务依存度，减少融资平台的债务风险。

本文系中南财经政法大学研究生实践创新课题项目部分成果，项目编号为2015S0409

参考文献：

[1]邓鸿志.新常态下防范和化解地方政府性债务风险的对策建议[J].北方经济，2015（2）：25-28.

[2]朱新现，陈艺丹.省域地方政府性债务风险综合评价与防范[J].广西财经学院学报，2015（6）：77-83.

地方政府债务风险防范问题探索 篇7

关键词：账务风险,地方政府

受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势, 债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重, 已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视, 采取有效防控措施, 化解并防范地方财政债务风险, 以确保地方经济和社会的稳定与发展。

一、我国地方政府债务风险的现状

1. 地方政府债务风险特征

目前, 我国地方政府债务风险在局部已经显现, 未来潜在的风险很大, 如不积极防范和化解, 将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定, 这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国, 地方政府债务风险有以下特征:

(1) 地方政府债务会产生“挤出效应”

地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目, 有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债, 地方政府负债“挤出”民间投资, 直接损害了民营经济的发展。而且, 地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入, 延缓地方经济社会协调发展, 阻碍和谐社会的构建。

(2) 地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击

地方政府的大量债务, 最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国, 地方政府是中央政府的地方代理人, 代表中央政府去造福一方, 所以地方政府没有破产之犹, 这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。

(3) 地方政府债务危及政治文明建设

政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓, 只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时, 巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机, 造成的干部职工工资拖欠, 国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口, 会严重影响政权运转、群众生活, 从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此, 可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。

2. 我国地方政府债务的风险的现状分析

(1) 债务总量不清, 规模巨大

其中的主要原因有以下两方面:一是我国地方政府债务来源复杂, 巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的, 既有地方政府举借和担保而产生的直接债务, 又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点, 在技术上, 我们不易准确把握其数量。同时, 当前政绩考核机制不健全, 地方政府往往从政绩出发, 认为或有债务不需要本届政府偿还, 因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大, 从上一部分析来看, 我国地方政府债务规模已相当大。

(2) 或有债务所占比重大, 潜在的债务风险巨大

在我国地方政府债务的构成中, 有大量的债务属于或有债务。诚然, 或有债务不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但在一定条件下, 或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下, 地方政府出于大局利益或公众压力的考虑, 承担或有债务的最终偿还责任, 这将会使政府或有债务转化为直接显性债务, 这将会增加地方政府偿债压力。

(3) 偿债能力低, 违约率高

一些处于困境中的地方政府偿债能力低下, 违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱, 还债缺乏经济支撑。一方面, 各种达标升级、形象工程导致债务持续增长;另一方面, 因为债务不能按期偿还, 本息不断堆积, 市场融资能力下降, 还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱, 弱化了财政偿债能力。

(4) 缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制

我国目前地方政府债务种类多, 或有债务比重大, 而政府债务统计主要是直接债务, 未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模, 这样, 债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用, 地方政府债务风险预警机制无法建立, 大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控, 地方政府债务管理基本上处于失控状态。

二、防范与化解地方政府债务风险的探索

1. 深化财政体制改革, 构建公共财政体制

目前, 我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远, 在当前的财政体制下, 过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此, 我们必须要改革和完善现行的财政体制, 通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲, 就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。

(1) 科学划分中央政府和地方政府的事权

首先, 属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下, 只有全国性的共享物品和服务 (如国防、外交、全国性的基础设施) 才由中央政府提供。其次, 调节收入分配的功能主要由中央政府承担, 但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次, 宏观经济稳定的功能应由中央政府承担, 严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。

(2) 进一步深化“分税制”改革

公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权, 拥有能取得稳固收入的主体税种, 构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目, 要坚决取缔;对有继续保留必要的政府性基金和收费, 要严格规制, 由地方税务部门征收, 统一纳入财政预算内管理。

(3) 完善预算体制

首先, 完善预算法, 提高预算法的法律地位, 维护预算法的权威, 杜绝政府践踏预算法的行为。其次, 完善预算体系, 构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率, 进而也就缓解了地方发债冲动。

由以上论述可知, 化解我国地方政府巨额债务风险, 建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制, 我们可以:将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化;明确中央和地方之间事权、财权;进一步完善和推进分税制, 赋予地方政府一定的税收立法权, 所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府债务风险的内在要求。

2. 建立健全统一的地方政府债务管理体制

建立较为完善的政府债务综合管理组织架构, 应包括三个层次:

(1) 风险管理决策机构

(2) 风险管理执行机构

(3) 第三方监督机构

3. 建立地方政府债务预警系统

地方政府债务风险的形成, 不仅涉及政府举借和担保的国内外债务, 涉及经济、社会风险, 而且涉及经济发展和财政的偿债能力, 涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。

4. 充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力

建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中, 很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则, 地方政府理应承担还债的责任。

5. 控制新增债务, 建立偿债基金

地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则, 对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要, 确定每年筹集还债准备金的数额, 最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。

参考文献

[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版

地方政府债务风险与防范对策 篇8

1 地方债风险的基本评价

衡量政府债务风险的指标主要有赤字率、债务率和负债率。赤字率是赤字除以GDP的比率, 国际上大致认可的赤字率警戒线是3%;债务率是债务余额除以综合财力, 地方债债务率一般要求不超过100%;负债率是债务余额除以GDP, 各国要求不同, 美国对各州政府要求的上限是13%~16%;加拿大上限是25%。

根据这些标准评估我国地方政府的债务风险, 2015年我国赤字规模为1.62万亿元, 当年GDP为67.67万亿元, 两者相除, 赤字率约为2.3%, 距离3%确实还有一段距离。

从债务率来看, 2015年地方债务余额是16万亿元, 2015年地方综合财力等于财政收入82983亿元加上中央对地方税收返还和转移支付加55097.5, 合计138080万亿, 地方债务率116%。如果综合财力还要加上政府性基金收入及国有资本经营收入, 2015年末地方政府债务率为86%。虽然加上政府性基金收入及国有资本经营收入没有超过100%, 但也进入高风险区域。

从负债率看2015年地方政府债务余额16万亿元, 除以全国GDP总额达到23.6%, 远超美国地方政府13%~16%的负债率上限, 也接近加拿大的25%上限, 无疑是相当高了。

以上数据都是全国平均数, 考虑区域不平衡, 问题更加突出, 2015年年底, 100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。市县债务风险高已不是个别现象, 地方经济建设、公共服务的职能主要集中于市和县两级政府, 其债务问题也会最严重, 需要引起高度关注。

2 地方债形成的成因分析

2.1 分税制改革不彻底是地方债形成的历史原因

上世纪80年代中国采取“财政包干”的模式, 即地方政府只要缴够中央规定的税收金额, 剩下的都归自己, 这种财政包干模式极大地调动了地方政府的积极性, 但直接导致了中央财政捉襟见肘。为了解决中央财政的困境, 1994年实行分税制改革, 把关税、消费税等税源稳定、税基广、容易征收的税种划给了中央, 把营业税、地方企业所得税以及其他税基小、征收难度大的税种划给地方, 增值税中央和地方共享, 中央75%, 地方25%, 分税制改革后中央财政收入占国家财政收入的比重直线上升, 从1993年的22%暴增至1994年的55.7%, 再也不缺钱。但地方财政却陷入收不抵支的困境, 从1993年的收支结余60亿元, 到2015年地方财政资金缺口高达1.2万亿元。分税制改革不彻底, 地方政府缺钱花, 是地方政府债台高筑的历史原因。

2.2 GDP竞赛和经济刺激计划导致地方融资平台野蛮生长

我国长期以来对地方官员政绩考核的主要指标是GDP增长率, 地方官员为了短期内做出引人注目的政绩, GDP增长必须表现突出, 扩大基础设施投资、改善投资环境招商引资, 扩大财政支出成了必然选择。

因为1995年的《预算法》明确规定禁止地方政府发行债券, 地方政府借债无法通过发行债券的形式解决, 成立“融资平台公司”向金融机构借钱就成了地方政府融资的主要方式。地方融资平台的主要职能是负责城市基础设施项目的融资、投资、建设、运营, 运用政府授予的特许经营权为社会提供公共服务, 参与城市建设的经营和资本运作等。

根据地方政府融资平台的规模、产业特征和主导区域等可以分为综合性政府融资平台、行业性政府融资平台、区域性开发公司和区县级政府融资平台等。综合性政府融资平台包括:城市建设投资集团、城市建设开发集团、城市投资发展集团等, 虽名称不一, 实质内容一致, 一般简称为“城投”。行业性融资平台包括高速公路发展有限公司、水务集团等。区域性融资平台包括开发区、工业园区等, 承担政府公共服务职, 保持公司化运作的投资主体。

各类型地方政府融资平台的设立大大加快了地方基础设施建设的速度, 城市建设不再纯粹依赖政府财政收入, 扩大了资金来源, 同时将市场化的经营方式引入到基础设施建设领域, 提高了资金使用效率和经营效率, 促进了公共服务的市场化发展。形成了“政府+市场+企业”的新格局, 一定程度上提高了公共服务的效率和速度。

融资平台公司的资金来源主要是商业银行和信托公司, 部分地区也可以发行“城投债”, 还债来源则主要是土地出让收入。借债用途主要是修路、修高架、旧城改造、新建园区等。房地产行业的飞速发展推高了土地收益, 极大地满足了地方政府基础设施建设的资金需求, 金融评级机构长期看好融资平台的偿还能力, 债务规模不断扩大。在政府负有偿还责任的债务中有37%的承诺以土地出让收入来还债, 但随着房地产行业趋于饱和, 地方政府的土地出让收入不断走低, 地方债风险日趋显现。

2008年为应对金融危机, 中央政府出台4万亿的一揽子经济刺激计划, 其中地方政府承担2.82万亿。同时中国银行和银监会发布指导意见支持发展地方融资平台, 从2008年至2009年, 地方政府融资平台激增5000多家, 地方债规模从2008年前5.48万亿元猛增至2010年的10.72万亿, 翻了一倍。

地方政府的GDP竞赛和2008年应对金融危机经济刺激计划导致地方融资平台野蛮生长, 土地出让收入的下降使地方债风险日趋显现。

2.3 地方政府治理水平落后导致债务规模扩大

地方政府治理水平跟不上经济发展速度, 对债务的管理严重滞后, 主要体现在以下几个方面。

2.3.1 问题导向的地方政府治理模式增加了财政压力。

我国自改革幵放以来经济增长迅猛, 但地方政府的治理能力和经济社会发展不相适应, 通常采用救火式、运动式治理来解决公共冲突, 缺少常规化治理, 没有形成持久的制度框架, 导致各种社会矛盾的根源如暴力拆迁、劳动纠纷、环境污染、医患矛盾、食品安全等问题始终没有很好的改善, 导致各级政府的维稳支出不断增加, 公共风险升级, 最终增加了地方政府的财政压力和债务规模。

问题导向的地方政府治理体现在债务管理上就是重视事后偿债管理, 忽视发行环节的管理, 忽视对或有负债的管理。

2.3.2 重发展轻治理导致过度负债。

中国的地方政府治理的核心是经济增长, 为了刺激经济增长, 必须发起大规模的投资, 政府治理服务于经济增长的目也导致地方过度负债的原因之一。时红秀 (2010) 对各地的地方债务数据的研究中也发现地方债不一定是被动负债, 即不一定是越穷的地方负债越多。更多地是主动的负债, 是为了促进经济发展的基础设施建设的支出, 即发达地区的负债规模可能会更大。

2.3.3 财政法律法规建设滞后导致债务管理失控。

我国财政相关法律法规建设与经济发展不匹配。《预算法》规定地方财政担保不具备法律效力。《担保法》规定:“国家机关不得为保证人”。2012年12月财政部等四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定“地方政府不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议”。但法律上不承认不代表事实上的地方债务不存在。禁止地方政府提供担保仅仅是针对行政部门, 却催发了地方人大、地方党委的担保行为。法律不健全, 地方政府钻法律的空子时有发生。

地方债立法处于“禁止不足”的状态, 如没有要求主要领导对赤字承担责任, 没有明确地方政府主要领导人对政府债务的责任和权利。

2.3.4 地方治理封闭导致地方债信息不公开透明。

在我国的地方行政管理中, 政府债务的概念、范围、赤字等由中央政府界定, 但具体的债务信息由地方政府提供。各地方政府创造性利用会计规范隐瞒真实赤字, 采取短期行为制造“虚假繁荣”, 掩盖赤字, 如为了经济发展先污染、再治理的方式增加当期收入, 增加未来的环境治理成本。证券化政府未来收入。推迟公共设施的维护等。

地方治理封闭也导致融资平台公司徒有公司之名, 没有公司之实, 经营决策管理不透明, 公司治理结构不健全, 公司决策程序不规范, 导致投资随意和超前的基础设施建设, 加剧产能过剩。

3 目前化解地方债风险的主要措施

3.1 规范债务管理

为了规范地方政府举债的行为, 将债务纳入预算管理并进行限额管理。2014年新《预算法》首次明确提出将政府的全部收入和支出纳入预算管理, 地方债当然也必须纳入预算管理, 有效地促进了债务信息的公开透明。2014年10月国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求建立规范的地方政府举债融资机制, 对地方政府债务实行规模控制和预算管理, 并完善了配套的考核问责机制。当年国务院还转发改委《关于年深化经济体制改革重点任务意见》, “规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道, 建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制, 剥离融资平台公司政府融资职能。对地方政府债务实行限额控制, 分类纳入预算管理”。2015年8月全国人大常委会通过了《关于批准〈国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案〉的决议》, 明确了对地方政府债务实行限额管理。2015年年12月财政部发布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》进一步细化了对地方债限额管理的要求。

3.2 规范债务发行与推进债务置换

为了分散地方债务风险, 打破禁止地方政府发行债券的限制, 从2011年开始允许部分地方政府发行债券试验, 同时推进对存量债务进行债券置换, 使地方债危机短期内得到缓解。中央政府从2011年11月开启了地方政府发债试点, 允许上海、浙江、广东和深圳四个地区试点发债。2013年7月财政部发布了《2013年地方政府自行发债试点办法》, 增加了江苏和山东两个地区发债试点。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》增加了北京、江西、宁夏、青岛地区试点发行债券, 尽管试点范围较小, 但是此举打破了地方政府不能直接发行债券的限制, 为建立规范的地方政府债务管理进行了积极有效的尝试。

2015年年12月财政部发布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》, 提出用三年时间对存量债务中银行贷款14.34万亿元进行置换。2015年12月置换债券3.18万亿元, 短期内化解了部分债务风险。

3.3 引导社会资本参与公共项目

基础设施建设需要大量的资金投入, 鼓励和引导社会资本参与公共项目, 采用ppp (Public Private Partnership) 模式收益共享, 风险共担, 有利于消除政府费用的超支, 拓宽项目的融资渠道, 提高公共服务效率和资金使用效率。政府引导民营资本参与立项、可行性研究, 共同对整个项目运行周期负责, 将市场机制引进了基础设施建设领域, 使公共服务市场化, 提高地方政府债务的透明度, 提高了公共服务的效率和质量, 增加了社会福利。

4 解决地方债务风险的长效对策

尽管政府从多角度采取措施化解风险, 短期内也取得很大效果, 但并没有从根本上解决地方债务风险的深层次问题, 由此笔者提出如下解决地方债务风险的长效对策。

4.1 增加政府债务的信息透明度

为了规范地方债管理, 最重要的就是增强地方债信息透明度, 虽然2014年新预算法公布后债务信息透明度大幅提高, 但总体情况不乐观。2015年除了北京、广州、上海、天津、宁波和厦门6个城市外, 其他地级及以上市政府都未公布政府债务和举债资金使用情况。2016年有23个城市部分公开了政府债务, 公共财政的明细科目公开情况明显好于2015年。不少市政府除了公布财政报告外, 还在网上发布了详细的收支明细表格。但仅有37.2%的地级及以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况, 县级市债务透明度普遍低于地级市, 而且公开的口径和统计方法不一致。因此需要进一步明确、细化债务信息披露内容的标准, 提高债务信息透明度, 为监管提供数据指导。

4.2 提高地方政府治理水平

4.2.1 建立以公共风险为导向的地方治理机制。

政府大包大揽不利于风险分配的有效性和公正性, 应重视公共风险的分配, 合理划分政府、公众、社会、企业之间的公共风险责任。我国目前的风险管理侧重于事后的应急管理和损害恢复, 事前和事中风险管理不足。风险管理应该是一个系统的工作, 包括风险评估、风险预警、风险应急、风险教育、风险保障信息、灾后处理等。公共风险管理部门应当是一个常态化的职能部门。

政府对地方债务同样应该有债务风险评估, 债务风险预警, 债务风险监督等管理制度。区分结构性赤字和周期性赤字。完善结构性赤字率统计体系和预算体系, 把结构性赤字率作为评价地方债务风险和公共风险的主要指标, 建立地方政府改革的风险预警机制。

4.2.2 建立政府、市场、社会之间的多边协商机制。

地方债产生的深层次的原因是地方政府和居民、市场博弈的不合理。因此化解地方债风险应从政府、市场、社会等主体的关系考虑。推动政府、事业单位、提供公共服务的企业分类治理和协商机制, 建立多边协商机制, 建立合作共赢、风险共担的偿债机制, 分散政府的债务风险。

PPP项目成功运作需要对政府和企业在项目中承担不同的责任、风险和收益应明确界定, 充分保障投资者与政府的权益。打造有效的政府监管体系, 政府部门应该在项目管理中完成职能的转变, 从促进公共福利的立场参与对项目的监管, 分担政治、法律、政策等风险, 由提供公共服务的企业承担建造、运营、技术等风险。

4.2.3渐进推行债务缩减计划并与地方治理改革相结合。

应该把债务规则放在地方治理的框架下才能有效控制债务风险。如对哪一级政府可以发债的规范?可以发行债券的方式?哪些公共部门可以破产?风险由谁承担等?每个地方债产生的根源、方式、风险的诱因都是不同的。因地制宜采用不同的治理模式, 把债务控制、地方治理改革、经济发展目标统筹考虑, 才能有效化解地方债务风险。

把地方债规划纳入地方治理目标, 制定远和近期期结构性赤字目标和债务目标, 渐进缩减地方债务规模。

4.2.4 细化地方政府官员的政绩考核标准。

2013年12月, 中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求降低GDP在干部考核中的占比, 同时把地方债作为考核的重要指标, 强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究, 通过加强政府债务状况的考核, 形成坏账的离任也要追究责任, 通过此举约束政府发债行为, 防止急于求成, 盲目举债搞“政绩工程”。但该考核标准不够细化, 明确, 应建立完整的地方官员政绩考核指标体系, 避免短期行为, 降低地方政府的风险。

4.3 深化政府会计改革, 规范债务确认

债务规则依赖于会计规范的确认标准, 为确定与置换存量债务提供一个科学依据, 是地方债管理的基础。目前虽然要求地方政府每年公布债务余额, 但很多隐形债务没有公布, 如或有负债, 即政府担保债务, 部分名股实债, 售后回购, 售后回租协议等实质债务。隐形债务是由于确认政府债务标准的缺失导致的, 目前的政府会计规范中对债务核算标准没有将这部分隐形债务纳入核算, 因此完善地方债的确认和计量方法迫在眉睫。

参考文献

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浅析债务性融资并购及风险防范 篇9

关键词：并购,债务性融资,风险

并购就是企业间的兼并和收购, 是指并购方通过有偿的形式取得并购对象的所有权或产权, 从而达到以外部扩张谋求自身的发展,扩大自身的实力,增强自身竞争力的目的。 随着我国市场经济的深入发展,并购作为一种市场手段,为越来越多的企业所采用。 在现实中尤其以通过债务性融资方式来完成并购活动的居多。 笔者在参考了大量资料的基础上,就并购的债务性融资方式及其风险防范问题进行探讨。

1债务性融资内涵及类型

债务性融资是指通过银行或非银行金融机构贷款或发行债券等方式融入资金。 债务性融资需支付本金和利息,能够带来杠杆收益,但是会提高企业的负债率。 一般来说,对于预期收益较高,能够承担较高的融资成本,而且经营风险较大,要求融资的风险较低的企业倾向于选择股权融资方式。 而并购的债务性融资是指企业为了解决并购过程中自身资金规模有限与并购所需资金量巨大之间的矛盾, 而通过取得债务的方式来筹集并购所需资金的一种融资方式。 其融资方式主要有3类:商业贷款、发行债券以及拍卖、售后回租。

(1)商业贷款。 商业贷款是指企业通过向商业银行取得贷款的形式而进行融资。 商业贷款是一种有着悠久历史的融资形式, 它是伴随着商业银行的产生而产生的; 它同时也是所有的债务性融资方式中取得最为便捷、成本最为低廉、对可以取得贷款的企业的资格限制最少的一种融资方式。 因此它在并购实现的过程中也是被企业使用最为广泛的一种债务性融资方式。

(2)发行债券。 发行债券是指企业通过向社会公开发行企业债券,来取得企业并购所需要的资金。 由于国家相关的法律对可以发行债券融资的企业的资格有严格的限定, 因此该融资方式的使用范围受到一定的限制, 只有符合发行债券要求的企业才能以此种方式融资。

(3)拍卖、售后回租。 拍卖、售后回租是指企业为了融入并购所需的资金,先将并购对象的所有权转卖给租赁企业,再以每年向租赁企业支付一定租金的形式取得并购对象的使用权。 在租赁期满后, 融入资金的企业再以象征性的价格购入并购对象的所有权。 通过这种方式,企业既可以解决并购过程中资金不足的问题,又可以通过“租入使用”的形式继续完成并购的全过程,可谓一举两得。

无论采取何种具体形式,它们的本质都是相同的,即都是通过取得债务或是变相取得债务的形式来融入并购所需的资金。

2债务性融资并购中的风险类型

风险是指对未来预期的一种不确定性, 这种不确定性可能会带来收益,也可能会造成损失。 虽然各种债务性融资的具体实现方式不同,但它们带来的风险却有着某些共性,如财务风险、再融资风险等。

(1)财务风险。 企业的财务风险是指企业在形成债务时不得不面对的因无法偿还到期债务而被迫结束经营的风险。这是债务融资并购必须面对的现实问题。 企业的债务越多,那它所面临的财务风险也就越大,其破产的可能性就会越大。 负债率和财务风险正相关。而由于并购的特性,企业往往需要融入大量的资金,企业若是全部通过债务性融资的形式来融入资金,那么企业所要面临的财务风险将是巨大的。 稍有不慎,整个企业就会被拖垮。

(2)再融资风险。除了不能偿还到期债务的风险外,企业还会面临再融资风险。在一定的时期内,企业的融资能力是有限的,企业不可能无限度地取得债务性资金。当企业的债务数额达到一定程度时,债权人会因为企业的风险过大,而拒绝再向企业借入资金。 如果企业为了一次并购活动的完成,而在短时间内融入大量的债务性资金,那就意味着企业再融资的难度大大增加了。 这往往会导致两种结果:1企业因完全使用了债务性融资额度而不能再取得债务性资金;2企业虽然还能再取得债务性资金,但由于企业债务规模的扩大,企业风险的加大,企业将不得不承受比以前更高的债务融资成本(这就是债务的规模效应)。

3对债务融资并购中风险的防范

目前,上市公司利用债务性融资、权益性融资等方式筹措资金,进行资本并购,其实质是通过改变公司杠杆比率、优化资产组合的方式。但是如何确定合理的资本结构已成为并购主体必须解决的首要问题。

根据MM理论,我们得知:债务性融资的财务风险和再融资风险的大小主要是由企业的债务规模决定的。其最有效的防范途径就是确定合理的资本结构。 只要企业能有效地控制债务的规模,就能很好地防范财务、再融资两种风险。同时也要处理好风险与收益之间的关系问题。

合理的资本结构,可以加速企业的资本积累,使企业的规模迅速壮大,使企业在激烈的市场竞争中处于有利的地位;反之,就会使企业的发展举步维艰,甚至会为市场所淘汰。 相对于权益性融资,债务性融资具有以下特点:

(1)债务性资金取得的成本较低,取得的速度较快。 这是因为:首先,法律对可以取得债务性资金的企业的限制较少,企业取得债务性资金的程序较为简单,费用自然较少,时间较短。 其次, 对于债权人来说,债务性资金的风险要小于权益性资金,因此债权人所要求的风险溢酬自然会比股权人的低。这对于企业来说就是债务性融资的成本比较低。 最后,企业每年所要支付的债务性资金的利息均可以在税前列支, 企业因此可以减少纳税所得,从而减少纳税;而企业支付给股东的股利则不可以在税前列支。 这就意味着支付债务利息的成本较支付股利的成本进一步降低了。

债务风险防范 篇10

2007年吉林大学爆发的“债务门”事件, 引起了各界对高校债务问题的广泛关注。据媒体报道, 2000年以前吉林大学的银行贷款总额仅为1亿元。自2000年6月教育部批准通过合并成立新吉林大学后, 该校便在“做大做强”的战略引导下走上了负债扩张的道路。仅2000年9月, 该校便获得银行贷款15亿元, 次年又与中国农业银行签署了高达20亿元授信额度的全面合作协议。2005年, 吉林大学陷入了财务困境, 每年需支付的银行利息高达1.5亿~1.7亿元。

高校债务危机问题显然不是个别现象, 从各方面提供的数据看, 该问题具有普遍性。关于全国高校贷款总额究竟有多少, 一直是个尚未揭开的“谜团”, 有2 000亿元、2 500亿元甚至4 500亿~5 000亿元多种说法。2007年北京大学一个课题组对中央直属76所高校的财务状况进行了系统分析, 并在此基础上发布报告称, 截至2005年年底, 中央直属76所高校贷款总额已达336亿元, 平均每所高校达4.4亿多元。很多报道显示, 高校扩建项目80%以上的资金来源于贷款, 部分高校的资产负债率在30%以上。有关人士指出, 沉重的贷款压力, 已使我国高校举步维艰。

二、高校治理结构上的缺失

显然, 高校的债务问题与高校扩招、高校合并、征地扩建有直接的联系。仍以吉林大学为例, 2000年以后该校进入贷款扩张期, 这与该校的扩建、扩招和合并所导致的巨额资金缺口有关。吉林大学经济学院院长李俊江教授算了这样一笔账:以吉林大学8个校区、在校生6.3万人计算, 吉林大学每年需要18亿~20亿元资金才能正常运转, 这其中包括每年的人员工资6亿多元、银行利息1.7亿元。事实上, 教育部每年给吉林大学的拨款只有7亿元, 这就造成了巨大的资金缺口。

但是, 仅仅把高校财务困境的成因归结为扩招和合并是不全面的, 另一个值得关注的原因是高校治理结构的缺失。说到治理结构, 人们往往与公司联系在一起, 认为只有公司才需要研究和关注治理结构。事实上, 完善治理结构是各类独立性组织的共同特征和需求。综观国内各高校, 在治理制度的安排上基本上都是党委领导下的校长负责制, 这类似于20世纪80年代之前流行于企业的党委领导下的厂长 (经理) 负责制。至少是在公办高校, 很少有高校建立以决策、执行与监督分离为约束特征, 以年薪制为激励特征的科学治理机制。

进入21世纪, 一些高校开始建立董事会, 但我国的学校董事会与国外的学校董事会不可同日而语, 其在高校治理中的作用甚微。在美国, 大学董事会常由外界人士组成, 并且学校领导与董事长职务分离, 董事会作为学校的最高权力机构, 是大学治理体系的核心, 在校长任免和学校重要事务的决策中发挥主导作用。我国高校的董事会成员基本上都是通过融资产生的, 只要给学校提供几十万元或上百万元的资金赞助, 赞助者就可以拥有校董的身份。目前在设有董事会的高校中, 其决策机制和监督机制与没有设立董事会的高校差异不大。

高校治理结构的缺失, 与我国高校的产权结构和产权管理方式有关。国有企业的产权属于国家, 为加强国有产权管理, 各级政府相继成立了国有资产管理委员会, 作为国有产权代表履行出资人职能。公办高校的产权同样属于国家, 但不像国有企业一样有明确的产权代表。通常情况下, 高校校长集代表所有者的委托人与代表管理者的受托人身份于一身, 从而造成国有产权虚置。如政府作为公办高校的出资者和所有者, 对于高校的发展规划、建设规模、贷款额度等重大事项, 应该起到决策主导作用。但现实是, 对于这些重大的决策, 往往是各高校领导自己拍板决定, 上级主管部门仅处于形式上的批准或提醒过问的次要地位。

高校产权代表缺位所引发的后果要比国有企业产权代表缺位引发的后果更严重。 (1) 对企业来说, 其自负盈亏的属性决定了政府承担的责任是有限的。而高校的公益性和非营利性特征, 决定了政府作为终极责任承担者的地位。 (2) 高校的国家所有权属性和高等教育服务的公共产品性质, 使得高校的破产无法成为可能, 政府无法将已经入学的大学生以“学校破产”为由送回家, 所以只能对高校进行“救助”, 这就将高校的贷款风险直接转嫁给了政府。这就是典型的软预算约束, 由此诱发了高校强烈的扩张和举债冲动。资料显示:哈佛大学占地面积为2 300亩, 普林斯顿大学占地面积为1 820亩, 而我国很多大学的占地面积超过了5 000亩。可见, 作为终极责任承担者的政府, 应硬化高校财务预算约束, 加强对高校贷款的监控, 合理控制高校贷款规模, 保证银行贷款的有效、合理利用, 防范和降低银行贷款的风险。

组织机构的设置、各组织机构的权力配置、制衡与激励制度的安排、为协调高校各利益相关者关系的内部运行机制等不够完善也影响着高校的治理结构。从我国目前的情况看, 高校的管理者、教职员工和学生是学校的直接构成要素, 他们与学校的命运休戚相关, 是高校最重要的利益相关者。对于公办高校来讲, 政府是最主要的投资者, 其为了实现高等教育目标而关注学校的生存和发展, 是高校的主要利益相关者;高校的其他投资者、债权人等是高校的重要利益相关者;学术机构、校友、家长等是高校次要的利益相关者。我国的高校管理者拥有管理学校的直接权力和全面掌握信息的便捷通道, 所以他们左右着学校的运行和发展。政府虽然拥有至高的权力, 但是由于信息不对称, 在很多情况下很难通过行政手段达到管理目的。而其他利益相关者, 尽管其管理水平可能比较高, 也有参与学校管理的强烈愿望, 但由于缺乏相应的权力保障机制及获取学校信息的渠道, 其对学校运行管理的约束力十分有限。这种局面不利于调动各方的办学积极性, 也不利于对高校管理者进行监督。同时, 高校在管理上的一些内部制度尚未健全, 具体表现为:管理者的责任与权力不对等, 学校办好办坏与学校领导和管理层的利益没有直接联系等。另外, 校长作为法定代表人的权力与责任未真正明确, 以民主决策、有效监督为特征的法人治理结构还没有建立, 师生真正参与民主管理的机制尚未形成。

三、科学的高校法人治理结构的建立思路

1. 理顺产权关系。

与公司不同, 高校融资渠道的多元化并不意味着高校产权结构也是多元化的。尽管有学者主张将公办高校产权结构一元化, 但这仍然解决不了政校不分、行政过度干预的问题。我国公办高校产权改革的方向应当定位在高校产权结构的多元化上, 而产权结构多元化应通过高校的股份制改革实现。但在现阶段, 公办高校股份制改革的可行性还值得研究。笔者认为, 公办高校要明晰产权, 就应该以国家所有为基础, 在教育主管部门下设立专门的高校公有资产管理机构。同时, 也可将高校公有资产纳入各级国有资产管理机构的管理范围, 明确高校资产的产权代表, 以此解决政校不分的问题, 使政府更好地履行所有者的资产管理职责, 控制高校的财务风险。

2. 改造高校董事会。

高校应引入现代企业的治理和管理理念, 在内部建立决策、执行和监督彼此分离、相互制衡的治理机制。其中最关键的就是要改造高校董事会, 在优化高校董事会成员结构的基础上, 对高校董事会重新定位, 把董事会作为高校的最高权力机构和决策机构, 确保高校重大决策的科学性。考虑到我国的实际情况, 高校董事会可由产权代表、出资人代表、专家学者、学校管理者代表等组成。但无论是怎样的结构, 都需要将董事会与以校长为首的行政指挥系统适当分离, 并赋予董事会最高的决策权力。按这个思路进行改造, 可以避免高校内部利益群体对高校事务的干预, 使高校成为对社会而不仅仅是对内部人利益负责的机构。按这个思路改造的董事会将有利于发挥高校自身的能动性, 有利于明晰的高校治理结构的形成, 使高校的各个治理主体权责明确、各司其职。为推动高校治理结构的改革, 教育部可以借鉴上市公司的治理经验, 专门制定《高校治理准则》, 以指导高校进一步改革。

3. 建立有效的内部运行机制。

建立高校的内部运行机制, 应兼顾并规范各利益主体之间的关系, 建立有效的激励机制和约束机制, 利用激励手段调动各方的积极性, 利用约束手段制约各种不利因素的影响, 协调各种关系。笔者认为, 应该让不同利益群体参与高校决策, 实现高校管理的民主化, 这样才有助于增强决策的科学性和可行性, 有利于学校的高效运行。国外一些高校的做法值得我们借鉴, 如美国的一些大学采用的是比较典型的行政权力向上集中的模式, 但是其院系层次仍拥有一定的自主权, 特别是在学术方面的权力。至于欧洲各国以及日本的国立大学等, 往往是越靠近基层权力越大。适当扩大院系的自主权, 是提高基层自主适应能力、激发基层自我寻求发展动力的前提条件。

4. 拓宽高校融资渠道。

近几年来, 我国的教育财政支出增长迅猛, 大大超过同期GDP的年均增长率, 但教育资金缺口依然很大, 这说明高校必须改变现行的主要依赖财政拨款的融资模式。目前国内高校的资金来源过于依赖财政拨款和银行贷款, 事实上高校筹措资金还有其他多种渠道, 比如产业渠道、基金渠道等。学校应该充分利用自己的资源优势, 走多元化融资道路。同时, 应加快校办产业的改革, 转换校办产业的经营机制, 加快校办产业成果的转化速度, 使“产学研”实现良性结合;积极培养高校科研的领军人物, 加强科研的团队建设, 努力提高高校的科研能力和获取科研经费的能力;促进校企联合办学, 既能实现人才的定向培养又能筹集建设资金, 并可采用BOT模式开展学生公寓等基本建设, 合同期内由投资者进行经营和管理, 合同期满将经营管理权移交学校。国家也应对多元化办学给予支持, 拓宽高校融资渠道, 通过引进民资、外资等多种途径解决高等教育经费不足的问题, 以缓解高校贷款的压力。

此外, 还要加强高校内部控制制度建设。与企业相比, 高校的内部控制体系还很薄弱。财政部可考虑在《企业内部控制基本规范》的基础上, 研究制定包括高校在内的《非营利性组织内部控制基本规范》, 以指导和规范高校的内部控制工作, 防范高校财务风险。

参考文献

[1].孙天华.大学治理中的委托代理关系.北京大学教育评论, 2004;4

[2].袁广林.我国公立高校治理结构的改革.清华大学教育研究, 2006;2

高职院校债务风险研究 篇11

摘 要 当下高等职业院校为了进一步适应当前社会发展的需要,不断扩大高职院校的办学规模、提高职业院校的教学质量、改善学校的办学条件,与此同时高职院校的面临的债务风险也越来越大,债务危机问题日益突出。这样一来,不仅对高职院校的教育教学质量造成极坏的影响,而且在无形中也加重了学生的负担,影响了我国的人才培养体系的健全。本文主要是通过深入了解浙江省高等职业院校中存在的债务风险问题,进一步分析了高等职业院校债务风险产生的原因和对策,为更好地防范和化解高等职业院校的债务风险奠定了重要的基础。

关键词 高职院校 债务风险 对策

截止2008年,我国高等职业院校共有1184所,年招生规模已达到310多万人次,在校生达到900多万人;高等职业院校招生规模占到了普通高等院校招生规模的一半,占全国普通高校招生人数的 53.5%。高等职业院校为了进一步适应当前社会发展的需要,不断扩大高职院校的办学规模、提高职业院校的教学质量、改善学校的办学条件,保持了高职院校可持续发展的良好态势。与此同时,负债办学在高等职业院校中也成为了一种普遍的现象,债务风险问题也显得日益突出。所以,在研究当前高等职业院校债务风险产生原因的基础上,进一步采取措施,建立高效有力的高职院校债务风险防御体系显得尤为重要。

一、浙江省高职院校的发展现状

2010年,浙江省的人均GDP正处于从 6000美元到1万美元发展转型时期,经济要加快转型升级、实现可持续发展,势必要求高职教育充分发挥强有力的人才支撑和科技服务支撑。这样一来,就为浙江高等职业教育的发展带来了机遇。最近几年来,浙江高等职业教育不仅在数量上有了快速的发展而且在质量上也有了非常大的提高,出现了一批以浙江工贸职业技术学院、浙江纺织服装职业技术学院为代表的立足区域经济、颇具特色的高等职业技术学院。

2009年,浙江省审计系统对浙江大学城市学院、杭州师范大学等5所市属高校债务管理情况进行了专项审计。结果调查显示:至2008年底,5所市属高校负债合计13.11亿元,其中,浙江大学城市学院负债已达8.2851亿元。相对于杭州等发达城市,中西部地区的地方高校负债也不轻。

二、高职院校债务风险产生的原因

1.财政投入相对不足

高职教育也是社会公益事业的重要组成部分,学校不是一个单纯的商业机构,这就决定了高校“债局”的破解,最终不能不靠政府解决。各级政府应切实增加对高校的投入,减轻高职学院债务风险和资金压力。国务院于1993年颁布了《中国教育改革和发展纲要》,纲要指出:2004年以前,实现国家财政性教育经费占到国民生产总值比例的4%。但是实际上这个目标始终没有实现,一直处于2.4—2.8%的水平。至2010年为止,浙江省独立设置的高职院校虽然在很大程度上丰富了浙江省教育资源,但是政府的财政投入力度却没有得到同比的增长。再加上高职院校老师的不断增加,进一步增加了高职院校的负债风险问题。因此,政府财政投入不足是高职院校债务风险形成的一个重要的原因。

2.高职院校的办学定位出现偏差

在浙江省的这几十所高等职业院校中,有大部分院校是地方政府主办的。在办学的初期,往往只注重扩大学校的办学规模,盲目升级学校的硬件设施,追求一种不合理的高速发展,走一种外延式的发展道路,建设过于豪华的校园环境。与之相反的问题是,地方政府的财政投入力度不大,资金不足,从而影响了高职院校的发展规划。这样一来,高职院校的主办方就把希望寄托到了银行和信贷部门,通过银行贷款和信贷资金来扩大学校的办学规模,高职院校的债务风险也越来越大。随着当前市场经济的不断发展和物质利益的高度膨胀,有些高职院校没有能够做到一切从实际出发,不顾实际情况,盲目注重办学规模,从而缺乏一种科学合理性,造成了日益严重的财政困难。所以说:高职学院的办学定位偏差也是高职院校出现债务危机的一个不可忽视的原因。

3.银行宽松的信贷环境也加剧了高职院校的债务危机

由于国家和地方财政收入的不足,高职院校的建设者们不得不把目光转向了银行信贷领域。从金融机构的角度来看:首先,当前的高等职业院校具有稳定的现金流,自然还款能力也相对较强,银行信贷机构面对高职院校的贷款还是没有什么后顾之忧的。同时,高职教育是当前社会发展所必须的,也是政府职责范围之内的,不会因为财政危机而经营倒闭。其次,高等职业院校一般收到政府的担保和支持,再加上高职院校属于事业单位,高职院校还贷不存在问题。所以,银行信贷机构对高职院校的贷款准入条件比较宽松,对贷款用途不做任何实质性的审查,对贷款的对象不进行深入了解,贷款后对高职院校缺乏必要的贷后监督,这些也是当前造成高职院校债务危机的又一重要原因。

4.高职院校的风险意识淡薄,财务管理混乱

2010年,浙江省进入了人均GDP从6000美元到1万美元发展转型的重要时期,高职院校的发展也逐步扩大,今年的总招生规模由去年的2500余名扩大到今年的3900余名(初定),增幅超过50%。一方面:随着浙江省高等职业教育的迅速发展,高职院校自己拥有越来越多的自主权,风险意识淡薄。比如说在学校建设资金使用方面,对资金的使用不够重视,对财政拨款具有较强的依赖性;由于风险意识极其淡薄,对于资金的支出和流向控制不够严格,缺乏必要的制度规范,从而使得高职院校的债务风险不断增大。另一方面:高等职业院校的财务管理制度混乱,财务人员缺乏对举债规模的合理分析,现金收支调控失控,从而出现了严重的债务风险。

三、采取积极措施,化解高职院校的债务风险

1.加大政府财政投入,给予政策上的支持

随着当前浙江省高职院校的不断扩招,对教育经费的需求也不断扩大。各级政府应该加大投入,帮助高职院校减轻负担。政府应该成立专门委员会对高职院校的贷款问题进行核实和检查,根据相应情况制定出解决措施。另外,政府对高职院校要出台一些优惠政策。首先,政府应该积极与银行进行协商,给高职院校的贷款提供更加优惠的政策,如延长还款期限、适当减低利率。其次,政府应该积极支持高职院校办学的多元化,拓宽高职院校资金来源的渠道,鼓励高职院校自己进行创收,提高高职院校资金的自给能力。再次,政府应该采取优惠措施,鼓励和吸纳社会力量办学,推动民办高职教育的发展,同时应该完善资助和税收优惠政策,齐心协力,化解当前高职院校的债务风险问题。

2.积极拓宽融资渠道,提高自给能力

国外很多高职院校除了依靠政府的财政拨款以外,积极利用市场进行融资也成了一个重要的途径。高职院校要积极的转变观念,大力创新学校的管理模式,建立多元化的办学模式,应对债务风险。首先,高职院校要积极探索适应市场的融资机制,拓宽融资渠道,充分吸收银行信贷和民间资本,积极构建由政府、银行机构和社会三方联合的院校融资体系,实现多元化的融资体系。其次,高职院校要适应社会发展,积极发展校办产业和加强同企业之间的合作。这样就可以将高职院校的科学技术转化为企业的资金支持,从而为高职院校的发展提供了资金帮助,进而减轻了高职院校的债务负担。再次,对高职院校的土地需要量按省发展和改革委员会、省国土资源厅和省教育厅《浙江省学校建设项目用地控制指标(试行)》的有关规定和办学规模进行核定,目前已拥有土地超过需要量的,原则上应将老校区进行置换。按商住用地规划,通过“招拍挂”等办法,最大程度地变现土地价值,增加高校收入。

3.健全财务管理体制,建立高职院校的财务预警机制

首先,要积极建立有效的风险防范责任制。高职院校的相关领导要组成一个资金领导小组,科学决策,控制学校自身的债务规模,落实资金投资的去向,切实防范债务风险。其次,大力健全高职院校的财务监督制度。高职院校要进一步规范高校奖金、福利、津贴的发放,从严安排行政、消费性支出。建立债务风险监测指标体系,省教育厅、省财政厅将以债务率(债务余额与当年可支配财力的比例)、偿债率(年度还本付息额与当年可支配财力的比例)等为重点,对高校债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。加强对贷款资金管理和使用的有效监督,提高贷款资金的利用率。同时要加强政府的调控能力,加强对项目投资的管理。再次,高职院校要积极建立财务预警机制。大力强化高职院校的财务管理,确定相关的指标,用以指导学校资金的合理利用程度,对于潜在的债务风险进行合理的调控。

随着当今市场经济的快速发展和社会的不断进步,高等职业院校的发展面临着良好的机遇。但是由于种种原因,当前的高职院校面临着严重的债务危机问题,只有不断采取积极措施,化解高职院校的债务危机,才能够促进高职院校快速、健康的发展。

参考文献:

[1]侯金燕.高校债务危机的现状问题与对策研究.中国乡镇企业会计.2009(9).

[2]谢立本.我国高校偿债能力分析.经济师.2005(8).

债务风险防范 篇12

笔者拟在对我国现行政府债务核算过程中存在的问题进行初步研究的基础上, 站在控制政府债务风险的角度, 对政府债务核算的基础改革、提高政府债务信息的质量、政府债务信息披露的改革等方面提出一些完善我国政府债务会计核算体系的建议。

一、现行政府债务核算过程中存在的问题

现阶段, 我国政府债务的核算基础、债务风险管理以及信息披露等难以满足政府债务风险的防范要求, 政府债务的会计核算还存在一些这样或那样的问题。具体来说, 主要表现在以下几个方面。

(一) 现行的政府债务核算基础不能保证债务信息的真实、完整

当前, 财政总预算会计是以收付实现制作为负债项目确认的依据, 政府会计核算的只是当期的显性负债, 对那些当期已经发生、但是尚未用现金支付的隐性负债和那些可能增加财政支出的或有负债并没有在现行的会计报表体系中表现出来。政府以投资公司名义或者通过行政命令举借的债务, 从一定意义上说已经形成了政府债务。然而, 在总预算会计体系中也没有及时得到反映, 这在政府对可支配资源进行管理的过程中并没有发挥应有的作用。因此, 现行的政府会计核算制度不能对政府债务进行全面的核算, 使得大量的或有负债和隐形负债处于政府债务会计核算之外, 过分夸大了政府的可支配财政资源, 财政不能明确其承担的债务偿付责任。另一方面, 收付实现制在一定程度上还造成了同一会计期间内政府的权力和责任不匹配, 可能会出现政府债务的转嫁问题, 使得各届政府和各级政府之间的权责不明确, 无法全面、客观地考核评价政府的绩效, 在提高政府工作效率以及考核评价绩效工作中没有发挥应有的作用。

(二) 政府债务的管理不完善, 导致债务风险控制困难

一方面, 政府部门尤其是地方政府缺乏科学的债务管理办法和统一的债务管理机构, 没有形成一套规范科学的信息披露机制和监督管理机制, 使得各级政府以及各个政府部门举债欲望逐渐增强, 举债形式也是不断地翻新, 政府债务的规模越来越庞大。另一方面, 我国地方政府的很多债务融资都是分散于其所属的企事业单位和职能部门, 很多都没有纳入到预决算的管理中, 只是对一些外债和转贷性的债务进行了较为透明和统一的管理。政府债务的这种分散管理体制, 使得地方政府很难对债务风险进行量化, 对政府债务的结构和规模等也难以进行科学的监管, 债务资金的使用缺乏科学合理的规划, 非转贷债务可能还存在着偿债责任不明确的问题。

(三) 我国政府债务信息的披露不能满足风险防范的要求

现阶段, 我国地方政府的财务报告还存在一些缺陷, 主要体现在:报告主体不全面、债务信息透明度较低以及信息披露方式不够规范三个方面。首先, 根据我国现行的相关规定, 政府财务报告的主体仅仅局限于各级政府以及行政事业单位, 对预算执行情况的报告并没有包括所有的社会保证基金。然而, 社会保障基金是评价政府履行公共受托责任好坏的重要标准, 没有将其纳入政府财务报告范围的话, 不利于公众全面、细致地了解政府的相关行为和结果。加之我国在确定政府财务报告的主体时采用的标准是基金的授权分配, 所以, 政府财务报告的主体范围狭窄, 无法全面反映政府所承担的责任和掌握的资源。

二、对完善我国政府债务会计核算的对策建议

(一) 加快政府债务核算的基础改革

当前, 我国政府债务会计核算采用收付实现制, 这种核算方式以控制投入为重点, 长期应用于政府会计核算中。但是, 收付实现制不能提供政府债务到期时间和还本付息数额等决策数据, 无法真实地反映我国政府的财务状况, 导致支付危机的产生。所以, 应该对政府债务核算的模式进行变革。首先, 可以顺应国际趋势, 在政府核算过程中引入权责发生制。我国现行的政府会计对债务的确认和报告因为采用收付实现制无法给政府的风险控制提供决策支持, 使得政府的债务风险控制能力受到了一定的限制。权责发生制撇开了政府现金的实际收付, 重视交易和事项的实质, 能够充分反映政府的隐性负债和或有负债, 正好能够弥补收付实现制的缺陷, 提供更加完整可靠的政府债务信息, 能够全面反映政府债务的结构、规模和风险, 满足政府对债务风险的管理要求。所以, 应该借鉴国外的经验, 结合我国的具体国情, 在政府债务会计核算过程中引入权责发生制, 以便加强地方债务的风险控制。

(二) 政府债务信息的质量特征

政府债务信息最终反映在财务报告上, 政府财务报告是政府债务风险控制的前提和基础。当前, 很多西方发达国家的政府会计系统可以提供反映政府债务风险的财务报告。我国现阶段提供的以收付实现制为基础的财务报告, 实质上只是预算执行情况报告, 在报告主体和披露方式上都存在一定的局限性, 使得预算会计报告没有提供充足的债务信息。

政府财务报告中提供的政府债务信息应该具有以下方面的质量特征: (1) 相关性。财务报告提供的债务信息应该与债务风险控制息息相关, 有利于政府的管理人员和政府债务信息的外部使用者对债务风险进行及时控制和监督。 (2) 及时性。债务会计信息在提供给相关的信息使用者时, 不会因为延误而造成损失, 如果信息提供不及时, 可能会使政府的决策者和管理者错过控制风险的最佳时机。所以, 只要是相关的信息, 都必须及时提供。 (3) 可靠性。政府财务报告中提供的债务信息要如实地反映债务的增减变动和债务总规模大小。 (4) 可比性。政府财务报告提供的债务信息要能够帮助相关的信息使用者在不同会计期间内和不同政府之间进行比较, 进一步评价政府的债务风险变化趋势和与其他国家政府债务之间存在的差距, 对政府债务风险做出合理评价。 (5) 完整性。政府财务报告应该完整地反映由于财政交易和事项引起的政府所有负债, 包括显性负债、隐性负债以及或有负债等, 不能缺少任何方面的信息。 (6) 谨慎性。政府债务在确认、计量和报告时, 要保持谨慎性, 不应该少计负债。

(三) 加快政府债务信息披露改革

政府财务报告提供信息的目标应该是全面反映政府对受托资源的使用和配置, 向信息使用者提供有用的决策信息。政府债务信息的披露应该满足使用者了解并评价政府债务风险的要求, 及时提供完整可靠的债务信息, 防范债务风险。

首先, 应该构建政府债务信息的质量评价体系。从国际上的经验来看, 建立一套规范的债务信息质量评价体系能够有效地增强政府债务的信息质量, 一方面, 要能够对政府债务的总量、结构和类型等方面进行统计和分析, 对债务风险进行充分的认识;另一方面, 也要对存在的不确定性风险进行认识和识别, 提高债务信息的质量。

其次, 应该改革政府的财务报告体系, 对政府的资产负债表和收支表进行适当改革, 使其能够全面、准确地披露政府债务信息。同时, 还要充分的利用表外信息的披露, 充分的分析和评价各项债务风险。