政府债务风险指标

政府债务风险指标（共8篇）

政府债务风险指标 篇1

党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。第十二届全国人大第五次会议通过的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出，一些地方存在变相和违法违规担保行为，债务风险仍在累积，要高度重视、认真研究，采取有效措施解决。为做好贯彻落实工作，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会近日印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

一、问：当前我国政府债务风险情况如何？《通知》出台背景是什么？ 答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

二、问：《通知》主要内容是什么？

答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。

二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。

三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP），允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么？

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么？ 答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

四是推进融资平台公司名录公开。

八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。

一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。

四是公开曝光一批违法违规案例。分批公开通报典型案例，敢于对违法违规融资担保行为揭开盖子。目前已分3批公开通报部分市县政府和金融机构的违法违规融资担保行为，既起到警示作用，也有利于引导地方政府依法行政、金融机构回归服务实体经济本源。[2]

政府债务风险指标 篇2

据统计数据显示,2014 年我国城镇化率已达到54.77%。 测算表明,新型城镇化率每提高一个百分点, 新增投资需求达6.6 万亿元。 未来3 年我国地方政府城镇化投融资需求量将达到25 万亿元人民币。 2014 年新《预算法》修订案正式通过,允许地方政府规范举债规定, 并将地方政府债务纳入预算管理。 同年9 月,国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》,加强地方政府债务管理, 建立地方政府债务风险评估和预警机制。因此,在稳步推进新型城镇化建设的同时,应该妥善应对地方政府性债务问题。

二、文献综述

地方政府债务风险是威胁经济稳定与发展的重要因素。 20 世纪80 年代后,国际金融危机频繁发生,希腊、冰岛等国家纷纷陷入主权债务危机,地方政府债务风险管理成为研究热点。 国外学者最先针对地方政府债务风险产生原因进行研究,并引入“隐形债务” 概念。 世界银行高级经济学家Hana提出 “财政风险矩阵理论”,将政府债务分为四类:直接显性债务、直接隐性债务、 或有显性债务和或有隐性债务。 Emilio (2016) 等从标杆视角引入多属性财务评价模型, 评价法国政府当局自2000—2012 年实施税收和财权下放改革政策后的财政表现和债务风险。

我国最早研究地方政府债务问题是在2003 年。 2003 年国务院发展研究中心宏观经济研究部提出 “尽快化解地方债务风险”。洪源(2012)采用粗糙集———BP神经网络集成方法对地方政府债务风险进行非线性仿真预警系统研究。 王桂花(2014)采用熵模型进行地方政府债务风险动态监控。 成涛林、孙文基(2015) 认为城镇化率与地方政府债务之间存在正相关关系。

综上所述, 现有研究成果主要从宏观角度运用线性加权预警指数法衡量债务风险, 预警模型的应用受到限制。 本文从新型城镇化的角度, 利用LASSO方法筛选风险预警指标, 综合运用分层次模糊评价法进行地方政府债务风险预警研究,适用于新型城镇化进程中地方政府债务风险防范与预警。

三、 新型城镇化进程中地方政府债务风险预警指标系统构建

(一)债务风险预警指标选取原则

预警指标是对地方政府债务融资风险进行预判并提前发出警报的变量。因此,对预警指标的选择要求能及时、 准确和有效地反映地方政府债务融资风险,并遵循以下原则;(1)可得性。对地方政府债务风险进行预警,如果数据不可得, 则无法对预警体系起到帮助作用。 (2)科学性。 科学预警指标能准确反映出地方政府债务风险状况。 (3)动态性。 整个经济环境在不断发展变化,预警指标需反映出地方政府融资平台债务的动态风险趋势。(4)定量化。 在预警系统中指标体系尽量以定量指标为主。 (5)相关性。 地方政府债务风险与未来经济增长和城镇化进程紧密相关, 新型城镇化的快速推进为经济发展提供持续动力, 但也会提高地方政府债务的隐性风险。

(二)地方政府债务风险预警指标设置

基于以上原则, 参考标准普尔和穆迪等国际信用评级机构的指标设定,本文从地方政府经济发展状况、地方政府债务管理情况和地方政府融资平台经营情况三个子系统进行度量,设计选取15 类风险指标构建地方政府债务风险预警指标体系。 根据国内外地方政府债务风险预警线设置的文献研究成果,利用风险预警语言,可以分别分为:“轻警”“中警”“重警” 三个警级,分别表示为安全(Ⅰ级)、风险(Ⅱ级)、严重风险(Ⅲ级),见表1。

四、政府债务风险预警实证分析

(一)数据来源

审计署2013 年审计结果显示,市级地方政府债务比重高达43.51%,成为最大举债体, 选取市级地方政府债务数据作为样本数据具有一定的代表性。 遵循前文关于地方政府债务风险指标选择的可得性和相关性等原则,选择2011—2013 年中部地区的Z省16 个地级市、县的债务风险样本数据,开展债务风险预警实证研究, 数据来源主要为审计署 《2013 年第32 号公告:全国政府性债务审计结果》、《湖南省统计年鉴》(2011—2013)、湖南统计信息网和 《2013—2014 年湖南省政府融资平台年度授信政策指引报告》等。

(二)样本数据归一化处理

风险预警指标的复杂性会导致衡量标准和性质不同,产生偏差,通过采用归一化方法对地方政府债务风险指标进行指数化处理, 风险预警指标具有可比性。 风险预警等级区间依次为[0,1]、[1,∞]、[2,∞]。 设定Ki为指标Ai风险指标经处理后的风险指数值,Ki的求解方法如下:

采用LASSO(Least absolute shrinkage and selection operator) 方法研究数据模型的指标变量选择问题, 并确定12 个风险指标变量。 根据LASSO方法对预警指标进行特征选择,得到12项预警指标变量。 我们选取A1、A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A11、A13、A14、A1512 个预警指标作为债务风险仿真预警的输入变量,见表2。

(三)预警指标综合权重的确定

根据分层模糊评估模型的研究方法,采用层次分析法(AHP)测算12个风险指标风险权重,同时结合Saaty(1980)提出的1—9比率标度法,借鉴专家调查法(EIM)的方式,对权重进行微调,使准则层和指标层各相关指标具体权重能够更加科学合理地反映新型城镇化进程中地方政府债务风险实际状况。计算结果如表3所示。

从表3 预警指标综合权重可以看出,风险指标中的A1、A5、A6、A9、A11综合权重最大, 这五项指标是新型城镇化进程影响地方政府债务风险的主要因素。 通过将风险预警指标赋值权重后,得出样本A值。 其中,Wi为预警指标的权重,Ai表示债务风险预警程度的取值, 从安全到严重风险指数区间依次为[0,1]、[1,∞]、[2,∞]。 见表4。

其中:以CJ、ZJ、XJ、YJ、HJ、LJ为例,分别代表中部地区Z省6 个地级市2011—2013 年地方政府债务情况。 根据Ai值结果显示,48 个样本债务风险处于 “Ⅲ级”(重警) 状态样本11面投入增加,地方政府通过“土地转让”、PPP (Public—Private—Partnership)等融资方式弥补财政缺口,导致地方政府债务不断膨胀。 CJ债务风险明显高于YJ和HJ等其他城市。 因此,经济过热和经济过冷都会给地方政府带来一定的风险,而经济过热对地方政府债务风险冲击尤为显著。 从时间上分析,2011—2013 年,6 个地级市政府债务Ai值均不断提高,这说明地方政府债务风险日益突出,建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度刻不容缓。个,占总样本比例22.92%;处于“Ⅱ级”(中警)状态样本28个,占总样本比例58.33%;处于“Ⅰ级”(轻警)状态样本9个,占总样本比例18.75%,可见地方政府债务风险普遍存在且风险较高。从区域角度分析,省会城市和经济较发达的地级市债务风险高于经济欠发达的地级市。CJ为省会城市,在新型城镇化进程中,CJ在固定资产投资和公共基础设施建设等方面投入增加,地方政府通过“土地转让”、PPP(Public—Private—Partnership)等融资方式弥补财政缺口,导致地方政府债务不断膨胀。CJ债务风险明显高于YJ和HJ等其他城市。因此,经济过热和经济过冷都会给地方政府带来一定的风险,而经济过热对地方政府债务风险冲击尤为显著。从时间上分析,2011—2013年,6个地级市政府债务Ai值均不断提高,这说明地方政府债务风险日益突出,建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度刻不容缓。

注：其他 42 个地区的债务风险加权综合评价值省略

五、结论

本文以新型城镇化进程中地方政府债务风险为研究对象, 提出分层模糊评价模型的具体方法和步骤, 用于新型城镇化进程中地方政府债务融资风险预警。 该方法综合定性和定量风险预警方法的优势,以12 个风险预警指标值为输入变量, 通过进行归一化处理, 有效降低了风险预警过程中对风险指标的随意性和主观性, 通过测算样本A值评估递阶层次结构的风险权重,更有利于科学、合理地对地方政府债务风险面临的风险进行预警。

摘要：新型城镇化进程中地方政府债务膨胀,融资平台、商业银行贷款、城市投债和土地财政等均存在诸多问题。本文从地方政府经济发展状况、地方政府债务管理情况和地方政府融资平台经营情况三个子系统构建风险预警指标;利用归一化方法进行指数预处理,对原始数据提取的15个影响变量因子进行评估,获得12个风险预警指标;综合运用分层模糊评价法进行地方政府债务风险预警研究,为地方政府债务风险管理与预警提供参考和借鉴。

关键词：新型城镇化,地方政府债务,风险指标,预警

参考文献

[1]晓宇.“新城镇化”慎防土地财政复活[J].经济研究参考,2013,(18).

[2]M.Eslava.The Political Economy of Fiscal Deficits:A Survey[J].Journal of Economic Survey,2011,25(4).

[3]刘昊.地方政府债务理论:国内外研究比较与国内研究展望[J].经济理论与经济管理,2013,21(11).

[4]Emilios Galariotisa,Alexis Guyota,Mic hael Doumposb,Constantin Zopounidis.A novel multi—attribute benchmarking approach for assessing the financial performance of local governments:Empirical evidence from France[J].European Journal of Operational Research,2016,(1).

[5]魏加宁等著.地方政府债务风险化解与新型城市化融资[M].北京:机械工业出版社,2014,(11).

[6]陈志斌,陈颖超.地方政府债务管理视角下的政府会计信息效应研究[J].商业会计,2016,(3).

警惕地方政府债务风险 篇3

为应对世界性的经济危机,保持我国经济的平稳快速发展,自2008年下半年开始,我国政府推出了一系列的经济刺激计划,包括十大产业振兴政策、四万亿投资计划等,并辅以适度宽松的货币政策和积极的财政政策,2009年新增人民币贷款9.59万亿元,2010年1月和2月各新增1.39万亿和7001亿元。

四万亿元投资中的大部分落在大型国企和地方政府的基建项目上,其中国家承诺两年内拿出1.18万亿,其余由地方政府自筹。

急于上项目的地方政府在筹资过程中完全忽视了自身的负债能力和还款能力,盲目扩张和借贷,有的地方政府的负债率已经超过100%,积累了大量的坏账风险,构成了中国经济体系中的一个巨大的隐患,极有可能引起一场十分严重的地方政府债务危机。

地方政府债务急剧放大

目前我国的地方政府债务主要包括地方对中央的负债、地方政府及其所属部门对外国政府国际金融机构及个人的负债、地方政府的各种拖欠、地方政府担保债务、地方国有企业的欠债、地方金融机构的债务、地方各级政府之间的债务等。

由于地方政府债务结构复杂,或有债务等难以统计,要准确估计其债务总规模并不容易。据监管部门统计,截至2009年底,仅各级政府融资平台债务余额已达7万亿元左右,其中2009年新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿至3万亿元,2011年底达到约10万亿元。

近年来,地方债务日益隐性化。地方政府逐渐由直接借债向间接借债转变,通过设立城市建设投资公司等地方投融资平台来发行债券或向银行贷款。2008年初,全国政府投融资平台公司负债总计约为1.7万亿,而到2009年5月,债务总额已达5.26万亿,而到2009年底更是达到了7万亿左右的规模,在不到两年的时间里增加了4.3万亿,其中85%来自银行贷款。由此可见,地方投融资平台负债的急剧扩大已成为我国地方政府债务危机的一个主要因素。

另外,地方债务管理混乱问题相对突出,债务风险向银行体系集中。

政府投融资平台债务的85%来自于银行贷款,而政府的其他资金来源中还包括其下属事业或企业向银行的贷款、政府之间贷款等。2009年银行新增人名币贷款9.59万亿,其中非金融企业的中长期贷款约为4.99万亿,其绝大部分应为地方基建项目的融资。

很明显,地方融资主要通过银行贷款解决,地方债务风险大部分还是集中于银行体系。一旦政府到期还不了钱,银行将出现大量坏账,给银行的稳健经营带来极大的影响。

必须严格管理地方债务

要从根本上解决地方债务问题,首先,必须要通过完善相关法律明确地方政府的财权和事权,做到事权和财权相匹配,防止各级政府及同级政府间的相互推诿。通过完善预算法加强预算管理和预算约束力,从而有效控制地方政府债务规模的膨胀。通过完善转移支付法,确定合理的转移支付规模和结构,弥补财权和事权不对称部分,减轻地方政府的财政压力,减小其负债规模。

其次,要建立完善的公债制度。建立完善的公债制度主要包括两个方面。

一是事前控制。要完善相关法律法规。通过法律的形式规定地方政府发债的相关问题,包括监管部门、发债资格、发债流程等。应设立专门部门负责地方债务的管理和控制,如在财政部下专设一个部门,以此来加强中央对地方债的管理。在法律中还应明确相关风险及事后处理机制,既可警示投资者审慎投资,也可提醒发债主体规范融资。

要规范融资用途。所借资金必须用于资本性支出上,如基础设施建设等,杜绝将资金用于经常性支出上的现象。在发债前必须明确说明所得资金的用途,这可在一定程度约束政府的行政支出等经常性支出,从而降低财政支出和负债规模。

要设立预警机制。建立全国性的统一的地方政府债务会计核算系统和信息管理系统,并在完善地方债务会计核算系统的基础上建立地财政风险预警系统和控制系统。系统重点关注各地方政府财政赤字、基本赤字、偿债比率和最高担保额等反映财政风险的指标,及一些有代表性的比率值如地方政府的债务利息支出与经常性盈余之比、债务余额与经常性收入之比。

要严格实行财政信息公开。地方政府应定期公开其财政收支状况及其他关键财政信息,尤其是或有负债,隐性债务等,并可雇用独立审计机构每年度对政府财政进行审计。同时财政预算中应包括预算外债务,并严格按照预算操作。

二是事后监管。首先是设立偿债基金。负债的偿还是债务流程中最为重要的一环,关乎着投资者的利益和政府的信誉。通过设立偿债基金,从政府每年财政收入中划拨出一部分有专人进行管理,以应付政府债务到期时的巨额现金流出,有利于减轻政府还债期的负担,同时也可将还债负担平摊到债务各个期间,对于官员的考评也更公正。

其次要大力发展和完善资本市场。通过大力完善资本市场,为投资者提供更多可供选择的投资工具,提高资本市场的有效性尤其是地方债务的信息透明度,辅以独立的信用评级机构对包括地方政府债在内的所有债务进行的评级,使得投资者充分了解地方政府债券的风险,理性的作出投资决策,也可在一定程度上抑制地方政府发债的非理性。

三是精简政府机构,减少经常性行政支出。通过精简政府机构,加强教育培训,提高公务员素质,设立现代化管理模式,实现由管理型政府向服务型政府的转换。同时在政府管理中引入“经济人”的观念,确立追求效益的思想,政府和官员应将取之于民的财富用之于民,并创造出最大的社会福利。同时,应扩大政府信息公开度,广泛听取民众意见,使得公民能够有效参与进政府决策监督机制中,减少权力寻租,进一步降低行政成本。

地方政府化解债务风险众生相 篇4

一、财政部明确了六种常见隐性债务化解举措 （一）财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”提到了六条常见的债务化解举措，分别为（1）安排财政资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还；（4）合规转化为企业经营性债务；（5）通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）采取破产重整或清算方式化解。

可以看出，以上六种债务化解措施中，财政预算拨付、转为经营性债务、资产转让以及借新还旧等是比较常见的化解方式，其中最主要的路径便是将短期债务置换成政策性银行的低息长期债务、将非标融资置换成低成本的债券融资和银行贷款融资。破产重整由于会对地方政府信用以及其它城投平台造成冲击，因此对该方式一般会比较谨慎。但即便如此从长期来看地方融资平台的兼并重组应是不可避免的一个方向，事实上 2018 年 9 月中共中央和国务院印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》对此便有明示，近期也有部分地区提及了这一举措。

二、国开行参与化解地方政府债务的尝试简析 国开行在融资平台的产生以及当前地方政府债务的化解过程中均起着重要作用。可以说从历史上来看，每一次经济下行和风险化解阶段均有其身影（详见 2019 年 9月 30 日的报告政策性银行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危机期间，国开行所开创的“地方融资平台+捆绑贷款+先贷款后开发”模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。2015 年经济低迷时，国开行主导的棚改项目亦成为一剂猛药。

（二）这两年来国开行也在尝试帮助地方政府化解债务风险。事实上，化解债务风险本身便是一种融资方式，如此债券压力减轻的地方政府将更有动力去进行融资，同时在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。国开行的参与方式主要是前面提及六种化解举措中的借新还旧或展期等。目前关于国开行参与化解地方政府债务风险的区域主要有江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地区，虽不具有普遍性，但是对于债务压力较大的地区，国开行的确在积极参与，且有重要作用。

三、部分地区政府债务化解路径汇总分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融资必须置换掉、限制非标融资 云南省的做法是要求（1）云南省属国企应降低杠杆率；（2）将高成本融资、非标融资全部置换或还掉；（3）省属国企之间不得相互借款、担保；（4）省属国企业不能向私企贷款、担保。2020 年 6 月 16 日，云南省国资委印发《宗国英常务副省

长在<云南省国资委关于省属企业到期债务情况的报告>上的批示抄清 》，云南省宗国英常务副省长 6 月 11 日在省国资委《关于省属企业到期债务情况的报告》批示如下：1、所有国企都必须牢记严控新增债务，特别是云投（云南省投资控股集团）、城投（云南城投置业）、建投（云南建设投资控股集团）和云天化（云天化集团）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均为上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必须千方百计换掉，并严禁再有类似。3、所有信托、资管及其他类的都要全部置换或还掉。4、所有省国企之间今后严禁相互借款、担保，更不能向私企借款、担保，违者依规严处。5、择日召开省国企领导人会，安排部署这些意见。可以看出，这里面仅说置换，但置换的路径并未提及，实际上贵州省的一些做法可能会成为示范，即通过资本市场和政策性银行的低成本资金来进行置换，在此其中商业银行的信贷资金也有望成为云南省非标融资的替代选择。

（二）贵州省：政府债务维稳成政治任务，中长期通过资本市场化解 贵州省的政府债务问题可能不会比云南好到哪里去，2015 年之后贵州省的政府债务压力不断增大，而近年来贵州省政府债务风险的持续暴露更是加大了贵州当地各类企业特别是城投平台的融资难度。2017 年 12 月 22 日，财政部还通报了江苏和贵州两省的多起地方政府违法违规举债担保问题。可以说对于贵州地区而言，债务“维稳”已经成为一项政治任务，而中长期内通过资本市场化解债务风险也已成为贵州省比较明确的方向。、2015 年便提出新增债务综合融资成本不得高于 10%、低息债务置换 早在 2015 年，贵州省政府便出台了《关于加强政府性债务管理的实施意见（试行）》，明确以下几点：（1）政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；（2）债务高风险地区新增政府性债务必须减少相应的存量债务；（3）市县两级政府对其举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则；（4）在建项目原则上不得举借综合融资成本高于 10%的债务，禁止举借综合融资成本高于 15%的债务。、贵州省近年政府工作报告均提及政府债务化解问题 2015-2020 年的贵州政府工作报告对其地方政府债务问题均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，贵州省省长谌贻琴在贵州省 2020 年政府工作报告中提出“严格

落实债务管理‘七严禁’、‘八个一批’和 14 条措施，用好债务风险应急资金池，组建省级国有资本运营管理公司，积极推进债务展期重组，有力化解隐性债务……推动平台公司市场化转型，有效盘活存量资产”。、推出债务维稳举措和争取国开行化解试点（1）2019 年 4 月 11 日，贵州遵义市市长魏树旺在拜会国开行贵州省分行行长李刚时表示，希望国开行能将遵义作为参与地方发展和债务化解的试点城市。（2）2019 年 10 月 18 日，为重拾市场对投资贵州地区企业债券的信心，贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会，贵州省副省长谭炯（前工行副行长）表态称“会进一步利用省级资本运营公司，助力化解政府隐性债务风险；省级债务风险化解周转资金将重点用于融资平台公司偿还到期债务，推动金融资产管理公司对融资平台到期的债务进行收购重组、整体化解”。2019 年 12 月 25 日，茅台公司便发布公告称“拟通过无偿划转方式将持有的公司 4%股份（市值约 550 亿元）划至贵州省国资运营公司（成立2014年、注册资本600亿元、股东为贵州金控）”，这里的省国资运营公司与 10 月 18 日贵州省副省长的讲话刚好相对应。要知道贵州省国资运营公司既可以成立风险基金，亦可以成为债转股实施机构，还可以借助金融机构加杠杆，可以说以茅台一己之力化解盘活整个贵州省隐性债务的路径已十分清晰。、中长期力求通过资本市场化解 2020 年 1 月 9 日，贵州省发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》，尽快目前还处于初步实践中，且成效上可能要打很大折扣，但从中长期角度考虑到利用资本市场化解债务风险，这一举措很可能会成为全国大部分地区值得借鉴且必须选择的一个方向，考虑到资本市场已成为国家战略，通过资本市场化解债务风险理应成为共识。有鉴于此，贵州省在意见中推出以下几条相应举措：（1）力争在十四五规划底，在境内外资本市场上市和新三板挂牌企业累计达 100 家以上，省区域性股权市场新增挂牌企业 1000 家以上，推动产业投资基金、创业投资基金和证券投资基金等各类投资基金规模翻一番。（2）通过增加中长期债务比例、降低短期债务比例来优化债务期限结构。（3）通过合并、划转、并购等多种方式进行国有企业兼并重组，形成一批公开市场信用高评级企业。（4）、向平台公司注入能够变现或有稳定

收益的资产，并及时给予确权，通过作价入股、转让出售等多种形式提升政府投融资平台公司债权融资资信，并探索将费用性支出转换成资本性支出。（5）支持符合条件的企业到境外发债和融资，鼓励在黔各金融机构加大对省内各类企业债务融资工具的认购力度。（6）发行用于市场化债转股的企业债券，支持能源、化工、交通运输等行业重点国有企业率先开展债转股试点，积极培育债转股企业通过 IPO、定增、并购、新三板转让等方式提升资产价值。

（三）江苏省：严控融资成本和担保范围、出清高成本债务和限制非标融资 1、盐城：清退成本 超过 8% 的债务融资 2020 年 3 月 20 日，盐城市政府要求各市属企业开展融资情况自查自纠工作，并制定成本 8%以上融资清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。实践中，盐城一些优质的市级国企提出了更高的要求，如最高不超过 6.50%。而在盐城政府隐性债务化解的方案中，还包括通过一般公共预算安排、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等路径以及“新增财力 20%、土地出让收入 20%、土地指标交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制国企担保范围、控制国企新增债务融资成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市财政局和国资委联合发布《关于加强国有企业资金出借、融资担保管理工作的通知》，对国有企业的对外担保、出借资金以及融资资金成本等给予明确限制，具体如下：（1）全市各级国企原则上仅能向各级政府履行出资人职责的国企及其全资、控股子公司出借资金或提供担保。（2）国企由于历史原因形成的对非公有制企业担保所发生的代偿，必须及时通过法律等途径追偿，保全资产。（3）市级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 6%以内，市（区）级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 7%以内，各市（区）级下属园区国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 8%以内。、常州：严控债务融资成本上限、出清高成本债务、限制非标融资 2020 年 4 月 8 日，常州市政府拟定了《关于加强政府性债务融资成本管控的通知（征求意见稿）》，提出以下几点要求：（1）推动国有平台主体信用升级，增强直接融资能力。（2）从严控制新增债务融资成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，运用金融机构提供的金融工具，做好到期债务的展期、接续，严格限制使用信托、融资租赁等非标类融资工具。（4）抓住当前成本持续稳步下行的有利窗口期，优化调整存量债务结构。（5）市级年内 7%以上的高成本债务全部置换出清，辖市区年内对 8%以上的高成本债务全部置换出清。（6）市本级平台公司 2020 年新增五年期以上各类融资工具成本最高不得超过同期同档 LPR 报价上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 为 4.65%、意味着最高不能超过 5.35%。各辖市区自行制定债务融资成本管控政策，但原则上不得高于同期同档 LPR 上浮 20%（1 年期不超过 4.62%以及 5 年期以上最高不超过 5.58%）。

（四）重庆市：两轮政府债务的化解具有一定代表性，但过程并未结束 重庆的发展以及地方政府化解在中国具有代表性。自 2014 年地方政府隐性债务化解成为国家主要政策导向以来，重庆地区大致是经历了两轮政府债务化解的过程，即 2014-2015 年以及 2019 年至现在。、2014-2015 年：重庆地区政府债务化解的小试牛刀（1）2002-2006 年期间（黄奇帆 2001 年入主重庆），重庆市政府着手整合政府资产，形成了市场上所熟知的“八大投资平台”和一家地方 AMC，即重庆市高速公路发展、重庆市高等级公路建设投资、重庆市城市建设投资、重庆市建设投资、重庆市水利投资、重庆市水务集团、重庆市开发投资、重庆市地产集团和重庆渝富资产经营。（2）经过一系列整合、确权以及资金注入的过程后，重庆八大投获得了飞速的发展。但是 2008 年金融危机以及各地推出的大规模的基建投资计划，使得各地城投平台债务率大幅上升，重庆也不例外。2010 年 6 月 10 日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19 号），明确提出严禁地方政府提供违规隐性担保，意味着政府融资平台开始需要谋求转型。（3）2012 年上半年的重庆市经济工作会议上，黄奇帆提出将重庆八大投资平台整合成五大投资平台（每个平台几乎均有较多的土地储备和非常可观的土地出让收入），具体为重庆市高速公路集团、重庆市城市交通开发投资集团、重庆市地产集团、重庆市建设投资集团和重庆市水务资产经营。（4）2014 年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43 号），标志地方政府隐性债务的清理工作正式开始，重庆在期间也采取诸如发行期限长和成本低的地方政府置换债务、提高土地出让收

入对市政府财力的支持、通过 PPP 模式和政府购买服务降低政府债务等多项措施。根据黄奇帆当时多次讲话内容来看，2014 年重庆推出了 1300 亿元的 PPP 项目、并减少了 1000 亿元的债务，这其中数字上的巧合想来并非偶然，重庆市的债务率也从2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回头路 2014-2015 年的政府债务化解之路并非终点，只是在某种程度上延缓了政府债务风险的爆发，并没有从根本上将债务消除，因此进入 2019 年以来重庆地区的政府债务化解仍是一段漫长的道路。（1）此时的重庆除拥有五大投资集团之外，还拥有两家地方 AMC（渝富资产经营管理和渝康资产经营管理）以及重庆国际信托、重庆农商行、重庆银行、重庆三峡银行、富民银行等五家金融机构，实力相对以前更强、债务压力也更重。其中两家地方 AMC 预计将在重庆市政府债务化解的过程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号），随后各地区纷纷印发《实施意见》，重庆也不例外，并开启新一轮隐性政府债务化解的进程，但大都是重复 2014-2015 年。、最新举措：推动区县级投融资平台转型 2019 年 11 月 6 日，重庆市政府发布《关于深化区县国企国资改革的指导意见》，以规范区县级投融资平台的融资行为，可以视为化解债务风险的重要举措。但是我们需要明白这些举措短期内应不具有实操性，而只是中长期方向。（1）推进区县国企市场化专业化重组，推动各区县所属同质或关联企业横向联合、纵向整合，进行专业化重组。其中区县国企实际管理层级原则上控制在 2 级以内，最多不超过 3 级。并强化国企负债规模和资产负债率双重管控。（2）对不具有竞争优势的一般市场竞争性领域的企业，采取改制转制、兼并重组、资产转让、股权转让等市场化方式改革重组。（3）对长期未实际经营的空壳公司，以及资不抵债、扭亏无望、生产经营难以为继的严重亏损企业，依法关闭、退出。（4）全面清理投融资平台公司债务类型、成本、期限结构，制定并落实全口径债务化解方案，分类妥善处置（按合同协议约定或筹集资金偿还）。（5）区县政府及其所属部门和单位不得为平台公司融资提供任何形式的担保和承诺，不得安排任何单位为平台公司“借壳”融资，不得利用公益性资产和储备土地融资，不得将预期土地出让收入作为平台公司偿债资金来源。

（6）平台公司不得利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产进行抵押质押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品，不得重复利用各类资产担保融资，不得与政府信用挂钩。（7）对区县政府及其所属部门和单位注入的公益性资产，依照规定直接划转收回；对存量区县政府债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后收回；对平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。（8）推动区县平台公司重组整合，每个区县确定的公益性项目建设单位最多不超过 3 家。清理空壳类平台公司，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，按照法定程序予以撤销。（9）实体类平台公司剥离政府融资职能后，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业，积极主动参与全市及各区县城市提升行动计划。

四、为何各地频频限制非标融资？ （一）非标融资成本较高 从云南省、江苏省今年以来的动作来看，化解债务风险的首要任务便是严格限制和压降信托、资管计划、融资租赁等非标融资，其背后的原因便是非标融资成本较高且链条往往较好、风险较大。多数非标融资渠道穿透后的资金来源为商业银行，这无形中拉长了融资链条、加大了风险排解难度，而正是由于链条较长、风险较大，且多是为了规避监管，意味着非标融资的成本实际上非常高。因此限制非标融资实际上是为了降低地方政府的债务融资成本。那么非标融资的成本究竟有多高呢？我们这里以两组数据进行说明。

（二）2017 年信托与融资租赁平均利率分别高出银行贷款 2018 年 2 月 1 日，由清华大学经管学院中国金融研究中心、财经头条和企商在线（北京）网络等机构联合发起的中国社会融资成本指数研究项目披露了中国社会融资成本指数，2017 年信托和融资租赁的融资成本分别高达 9.25%和 10.70%，较银行贷款分别高出 265 个 BP 和 410 个 BP。虽然相较于 2017 年，目前市场利率水平已经处于相对低位，但考虑到银行贷款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空间，预计信托和融资租赁的融资成本至少也分别在 7%以上。

可以看出 2017 年以来监管部门着力打击的对象大都是融资成本较高的领域，如小贷公司、P2P、保理、融资租赁、信托等等，实际上严监管的目的表面上看是为了防风险，防风险的目的则是为了降社会融资成本。

（三）2019 年以来，信托与银行贷款的利差空间稳定在 150BP 以上 今年一季度，金融机构一般贷款加权平均利率和新发行信托产品平均利率分别为 7.29%和 5.48%，相差 181 个 BP。而从历史平均水平来看，信托融资成本与贷款利率的利差空间在 60BP-247BP 之间，平均为 133BP，但近期稳定在 150BP 以上。特别是 2019 年以来，新发行信托产品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般贷款平均利率则由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）。可以看出二者的下降幅度较为接近，利差空间也比较稳定。

五、主要结论

（一）从目前的实践来看，各地化解政府隐性债务的路径大都相似，很难超出财政部例举的 6 个常规措施，但是在当前市场利率处于相对低位的情况下，通过债券市场、银行贷款来置换高成本的非标融资并限制融资成本以及限制国有企业对民营企业的借款和担保成为普遍选择。

（二）以上事实能够直接表明当前阶段，非标业务受到严格监管，且在资产端层面也受到明显约束，信托行业、融资租赁与保理行业的生存空间会受到明显挤压，但债务并不会凭空消失，在非标融资空间被挤压且债券市场短期内亦难以明显放量的情况下，商业银行自然而然会挤身其中，成为最为重要的替代选择，这对商业银行而言应是一个业务机会，即置换融资类业务。

（三）考虑到地方政府隐性债务的规模较为庞大（根据我们的估算、大致为 40万亿左右），意味着地方政府债务的化解将是一个非常漫长的过程，当前的化解手法大多也只是延缓而非从根本上解决问题，这意味着在政府债务化解的过程中实际上也是政府和市场之间的博弈过程，其中必然会蕴含着很多业务机会。

（四）平台公司的整合和地方政府隐性债务的化解是一个比较明确的方向，其中在涉及该类业务时，应严格遵照《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号）的要求，这是总纲领和中长期方向。

政府债务风险指标 篇5

摘要：目前，我国地方政府债务规模较大，而且透明度低、操作不规范、各预算层级和区域分布不平衡，极易引发债务风险。债务风险不但会在地方层面积聚，还会沿着财政链条纵向传导至中央政府，沿着金融链条横向传导至金融体系，威胁整个国家的经济安全。因此，有必要遵循调节总量――控制增量――削减存量的路径对地方政府债务风险进行有效防控。

关键词：地方政府债务；债务风险；风险控制

中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)01―0074―04

欧洲主权债务危机发生后，提醒各国应对政府债务问题予以足够的重视和警惕。据统计，2008年末，我国宣布4万亿经济刺激计划后，地方政府随之提出的投资计划总额超过24万亿。在这一过程中，积累了大量的地方政府债务风险。因此，对地方政府债务问题进行全面系统的研究具有重要的现实意义。

一、我国地方政府债务的特征

我国地方政府债务形成过程中所表现出的透明度低、操作不规范、各预算层级失衡、区域分布不平衡等特征需要引起关注。

(一)地方政府债务透明度低

由于我国对地方政府财权严格管控，地方政府一般采取两种变通方法融资：一是由财政部代地方政府发行债券，如2009年中央政府曾代发2000亿地方公债；二是通过地方融资平台向银行借款或发行“城投债”。前者属于纳入地方政府预算的显性负债，后者则是以地方政府担保或承诺方式存在的隐性负债。由于第一种做法的主动权在中央政府，相对规模较小，难以满足地方政府的资金需求，因此，地方融资平台成为现阶段地方政府举债的主要渠道。地方融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，尤其在应对外部经济冲击时，地方政府通过融资平台可以为大规模投资提供财力支持，不仅能改善当地的基础设施供给，同时也扩大了内需，拉动了当地经济增长。但以地方融资平台形式发行的地方债并没有纳入地方预算，形成的政府债务具有隐蔽性，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性都存在明显不足。地方融资平台的表现形式多样，既有各种类型的城投公司，也有针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。究其实质，都是按照地方政府意图设立的以融资为主要经营目的的公司，地方政府通过提供隐性担保、以土地等不动产作抵押向社会融资，取得的资金大部分来源于银行贷款。也有一部分来自资本市场，以发行公司债、股票上市等方式进行。由于融资平台与地方政府关系密切，目前普遍存在地方政府投融资平台法人治理结构不合理、责任主体不清晰、操作程序不规范等问题。一些地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金，形成多头举债。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况不清楚，甚至地方政府对融资平台的全面负债情况也不是很清楚。这样，就很容易由不规范的“隐性债务”产生隐性公共风险的积累。一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，资金链就会吃紧甚至发生断裂，这些“隐性债务”就必然显性化，直接冲击当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。

(二)基层地方政府债务压力集中

我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债，各级政府都面临不同程度的债务压力，尤其是近年来县乡级基层政府债务规模不断加大，债务压力相对集中。据统计，在全国8221家地方融资平台中，县级平台多达4907家。虽然这些基层投融资平台为促进县域经济发展起到积极作用，但从我国政府财力的纵向分布看，越到基层，财力的回旋余地越小，财政的承压能力越弱。而且在公共财政体制下，基层政府融资平台所借贷的资金大多用于公共领域，项目投资普遍回收周期长、回报率低，由此导致多数融资平台偿债能力很差，大多数债务需要地区财政偿还，积累了大量债务风险。此外，县乡级融资平台运作的规范程度也相对较低，在许多县级平台的融资来源中，银行贷款占90％以上。在一些平台贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六成是违规违法的担保，甚至存在资本金不到位、贷款被挪用的问题。就其债务存量看，大多数县政府债务余额占其当年财政收入规模的比重约在100％～500％之间，如此高的债务水平对当地政府的财政运行造成巨大压力，影响基层财政的稳定性。

(三)地方政府债务区域分布不均衡

由于我国各地经济发展水平不同，由此带来地方政府债务水平和风险的区域差异。2009年，审计署公布的全国18个省、16个市和36个县地方政府债务的审计报告显示，西部地区债务风险比较集中，有些区域地方负债与其还本付息能力严重错位。西部地区地方负债率较高有多种原因。首先，西部地区自有财力明显不足。西部大开发战略实施以来，西部经济增长速度虽然逐步加快，但与东部发达地区比仍较低，导致财政收入总量增长但占比下降。2000年，西部地区十二个省区的财政收入总和为1127.17亿元，占当年全国财政收入6406.1亿元的17.5％；而2008年，西部地区的地方财政收入总量上升到4480.21亿元，但仅占全国财政收入61316.9亿元的7.3％。其次，西部地区社会资本和民间资本投入比例不协调，加重了地方政府的财政负担。近年来，西部地区投资比重明显增加，一批大型国家项目的陆续上马在短时期内拉动了地方经济的快速发展，但这种投资是以政府推动为主，民间资本和外商投资并没有相应地大规模跟进，这种单纯依靠地方政府有限的财政资金拉动的发展方式大大加重了地方政府的财政负担。再次，西部地区融资平台运作不规范，对地方经济的拉动和城市基础设施建设的贡献有限。地方融资平台大多是空壳公司，自身没有盈利性的主营业务，主要工作是进行贷款对接，不能发挥其再融资的功能。在这种情况下，平台发展的过程实际上就是债务不断积累的过程。

二、地方政府债务风险的传导路径

我国地方政府举债规模过大、结构不合理、资金运用效率低下等情况极易导致违约风险。地方政府债务风险并非一个独立的系统，它的不断积累不但会导致金融系统风险的形成，还会导致中央政府的财政风险，进而威胁国家的经济安全。

(一)地方政府债务风险的财政链条纵向传导

地方政府债务风险具有明显的自下而上纵向传导特征，即通过财政体制链条将债务风险由地方政府传至中央政府。当地方政府由于资不抵债而处于困境时，上级政府将承担救助责任。从理论上说，地方政府债务会沿着从低到高的行政链条依次传导、逐级转化，最终全部成为中央财政的债务负担。地方政府的举债本身并非导致地方政府债务危机的条件，只有当地方偿债能力不足时，才会向上级财政转嫁风险。地方政府债务的纵向传导路径为：地方政府债务的偿还期限到来时，如果地方政府财力不足或投资失败难以按时归还借

款，就会产生大量债务违约和逾期；面对逐年累积的逾期债务，地方政府将会采取隐匿手段寻求预算外财源继续举债，即借新债还旧债，这不但使财政负担继续加重，而且会使负债结构更为复杂和隐匿；当逾期债务积累到一定程度，地方政府信用下降无法继续募集资金而又不得不履行清偿义务时，中央政府就会出手救助，造成地方财政风险“倒逼”中央政府，由此引发全国性债务危机。

地方政府债务风险的纵向传导过程，可以分为两个阶段。第一阶段为地方政府自身的风险积聚，通过借新债还旧债形成了债务内循环，这一现象在我国地方政府运转过程中普遍存在，但由于此时尚能筹到资金维持流动性，所以往往不能引起重视。第二阶段为地方政府向中央政府的风险传递，当隐匿在地方的债务风险无法自我化解时，中央政府就会充当最后贷款人的角色。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，而中央对地方的无限救助责任成为对地方政府负债的一种“隐性担保”，就激励地方政府逆向选择扩大举债规模。

(二)地方政府债务风险的金融链条横向传导

地方债务风险除沿财政体系链条纵向传导外，还可以横向外延至金融体系，导致金融体系的不稳定。地方政府债务很多是通过地方融资平台向银行贷款形成的，银行是主要的债权人。数据显示，2009年我国9.59万亿元的新增贷款中有40％流入地方政府的融资平台。银行在与这些融资平台合作过程中，存在信息不对称、过度信任融资平台的偿债能力等现象，导致一些地方出现重复抵押、虚拟抵押等问题，使银行资金面临较大的风险。此外，由于政府融资平台获得的银行贷款，80％以上是项目贷款，而绝大多数项目都是道路等基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有任何的收益，其结果是贷款基本要由地方财政偿还，其中，主要的方式是通过土地运作偿还。但由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，根本不能满足偿债的需要，很多融资平台都出现了难以偿还到期银行债务的问题，而一旦地方融资平台出现利息支付问题，银行的不良贷款就会出现，银行体系乃至整个金融系统的稳定必将受到威胁。当然，银行出现不良资产，不等于一定有金融危机，中央银行可通过发行货币的形式维持金融系统，但这就必然导致通货膨胀的出现。治理通货膨胀的一个重要举措是收紧信贷政策、上调利率，但如果贷款利率提高，地方融资平台的清偿能力又会恶化。可见，地方政府的债务风险控制和货币稳定目标之间存在冲突。也就是说，一旦地方政府债务风险横向传导至金融体系，调控政策的选择就会非常艰难。

三、地方政府债务的风险控制

(一)严控地方政府原始举债规模

原始举债是一切债务问题形成的根源。很多地区不顾自身财力举债投资于生产建设项目，不但投资的直接经济回报率很低，而且导致信贷资源过度向政府集中，政府资源配置的比重过大，对民间投资产生挤出效应，即所谓的“国进民退”，进而引发财政风险和金融风险。因此，地方政府债务风险控制的首要环节是控制原始举债的规模。

1.地方固定资产投资要遵循量力而行、优化结构、保持适度规模的要求，通过综合分析地方的财力状况、承受能力来加以规范和控制。对债务风险比较集中的西部地区，更需要建立完善的国家投融资体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发，最终使民间资本成为经济发展的主导力量，以此减缓地方政府的财政压力。

2.对目前融资平台的融资状况进一步清理、核实，区分不同情况，分别加以处理。要特别关注两类融资平台：一类是以土地为抵押的借款。因为土地的价值相对比较复杂，在土地价值的上升阶段，有可能会出现高估，而土地的价值下降，就可能对贷款的判断出现差别，也会影响贷款的偿还能力。另一类是由城市政府进行的综合还款。也就是项目本身不具备充分的还款能力，主要依靠综合效益来还款，这里蕴涵着地方政府及财政性的风险。对于保留下来的融资平台要提高其市场化程度，利用市场机制提高融资平台的管理效率，地方政府不能为之提供担保。同时，积极引入战略投资者，一方面充实平台的资本实力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必须强化融资平台的风险内控机制，如建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系等，以此保证平台自身正常运转，起到地方政府债务风险缓冲带的作用。

3.加强金融机构对平台发放贷款的管理。加强资本约束，控制集中度，对贷款对象要严格进行审核，做到贷前调查、贷中审查、贷后检查，从而提高贷款的质量，切实防范风险。

(二)降低地方债务违约率

真正的债务风险来源于债务违约，债务违约是债务风险累积、传导、转嫁的起点。如果各级地方政府有能力自行消化各种原始举债，那么债务风险就不会累积和扩散。所以，在调节原始举债规模的基础上，有效规避各种途径的新增债务违约、强化地方政府对本级负债的偿债责任，是控制风险的核心步骤。降低地方政府债务违约，首先，要消除地方政府的“依赖”心理，必须明确上级财政部门对下级部门的有限救助责任，使基层政府形成一种良性预期，在最初的举债环节便开始考虑债务能否及时清偿，尽自身最大努力预防违约。其次，提高地方政府所筹资金的使用效率。在地方政府债务风险的诸多表现形式中，地方政府债务的效率风险是其中的重要一项，该风险主要指由于债务资金的使用效率不高，可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险。地方政府债务的风险越高，违约的可能性也就越大。目前，我国地方政府债务资金的使用效益普遍不佳，由于“产权模糊”和“预算软约束”等制度缺陷，地方政府一旦发现来钱快、易进入的项目，便纷纷上马，以至于很多政府投资项目产业结构趋同、产能效率低下、重复建设严重。鉴于此，中央政府必须加强对地方政府财政资金使用效率的监管，包括强化预算执行管理，重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预算支出绩效评价，选择恰当的绩效评价方法，建立完善的绩效评价信息管理系统。此外，还要自觉接受人大、审计监督，增强预算透明度，加大信息公开力度。

(三)加大逾期债务清偿力度

清偿逾期债务不能仅靠中央财政的救助，关键是要增强地方政府自身的清偿能力。从财政收入渠道看，地方政府除用税收手段筹资外，还可向公众发放债券。在目前积极的财政政策下，税收增加的可能性显然不大。因此，现实的选择是考虑逐步放开地方政府发行债券的限制，这不但可以增加财政收入，对逾期债务进行清偿，而且可以将原有的“隐性债务”显性化，摆脱对土地财政的过度依赖。当然，地方债并非“免费的午餐”，控制不好就会造成地方政府新的债务负担。所以，在允许地方政府发行债券的同时还必须辅之以相应的制衡措施。首先，要完善法律监督机制，修改《预算法》和《担保法》，授予地方政府发债权；颁布《地方债券法》，对地方举债的主体资格、基本标准、报批程序、资金用途、发行规模等做出详细的法律规定；考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施、手段和步骤，割断中央与地方各级政府之间的财政风险联系。其次，要引入市场监管机制，对地方政权实行严格的资信评级，建立规范的信息披露制度，并适时引入私人债券保险制度，由地方政府为其按时还本付息向私人保险公司申请保险，降低地方政府债券投资人的风险。

参考文献：

[1]贾康，应如何看待天文数字的地方债[J]，时代周报，2010，(24)

[2]安春明，关于地方政府债务风险生成机理的探讨[J]，社会科学战线，2009，(2)

[3][5]郭玉清，化解地方政府债务的目标设计与制度选择[J]，天津社会科学,2009，(6)

[4]钱凯，防范地方政府融资风险问题的观点综述[J]，经济研究参考，2010，(30)

[6]张海星，地方政府债务的监管模式与风险控制机制研究[J]，宁夏社会科学，2009，(5)

政府债务风险指标 篇6

按照《国务院办公厅关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）关于“地方政府性债务风险分类处置的具体办法由财政部另行制定”的规定，我们制定了《地方政府性债务风险分类处置指南》，作为国办函〔2016〕88号的配套文件。经国务院同意，现印发给你们，请认真组织实施。

财政部

2016年11月3日

地方政府性债务风险分类处置指南

地方政府性债务风险处置，应当坚持法治化、市场化原则，按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》及其司法解释等法律规定，依据不同债务类型特点，分类提出处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。

分类处置的基本原则：

（一）对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。

（二）对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

（三）对清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。此外，对2014年修订的预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照

（三）依法处理。

目录

1.地方政府债券

1.1

债务范围

1.2

偿债责任界定

1.3

偿债责任履行

2.银行贷款

2.1

存量政府债务中的银行贷款

2.1.1

债务范围

2.1.2

偿债责任界定

2.1.3

偿债责任履行

2.2

存量或有债务中的银行贷款

2.2.1

存量担保债务中的银行贷款

2.2.1.1

债务范围

2.2.1.2

偿债责任界定

2.2.1.3

偿债责任履行

2.2.2

存量救助债务中的银行贷款

2.2.2.1

债务范围

2.2.2.2

偿债责任界定

2.2.2.3

偿债责任履行

3.建设—移交（BT）类债务

3.1

存量政府债务中的BT类债务 3.1.1

债务范围

3.1.2

偿债责任界定

3.1.3

偿债责任履行

3.2

存量或有债务中的BT类债务

3.2.1

存量担保债务中的BT类债务

3.2.1.1

债务范围

3.2.1.2

偿债责任界定

3.2.1.3

偿债责任履行

3.2.2

存量救助债务中的BT类债务

3.2.2.1

债务范围

3.2.2.2

偿债责任界定

3.2.2.3

偿债责任履行

4.企业债券类债务

4.1

存量政府债务中的企业债券类债务

4.1.1

债务范围

4.1.2

偿债责任界定

4.1.3

偿债责任履行

4.2

存量或有债务中的企业债券类债务

4.2.1

存量担保债务中的企业债券类债务

4.2.1.1

债务范围

4.2.1.2

偿债责任界定

4.2.1.3

偿债责任履行 4.2.2

存量救助债务中的企业债券类债务

4.2.2.1

债务范围

4.2.2.2

偿债责任界定

4.2.2.3

偿债责任履行

5.信托类债务

5.1

存量政府债务中的信托类债务

5.1.1

债务范围

5.1.2

偿债责任界定

5.1.3

偿债责任履行

5.2

存量或有债务中的信托类债务

5.2.1

存量担保债务中的信托类债务

5.2.1.1

债务范围

5.2.1.2

偿债责任界定

5.2.1.3

偿债责任履行

5.2.2

存量救助债务中的信托类债务

5.2.2.1

债务范围

5.2.2.2

偿债责任界定

5.2.2.3

偿债责任履行

6.个人借款类债务

6.1

存量政府债务中的个人借款类债务

6.1.1

债务范围

6.1.2

偿债责任界定 6.1.3

偿债责任履行

6.2

存量或有债务中的个人借款类债务

6.2.1

存量担保债务中的个人借款类债务

6.2.1.1

债务范围

6.2.1.2

偿债责任界定

6.2.1.3

偿债责任履行

6.2.2

存量救助债务中的个人借款类债务

6.2.2.1

债务范围

6.2.2.2

偿债责任界定

6.2.2.3

偿债责任履行

1.地方政府债券

1.1

债务范围

是指2009年以来发行的地方政府债券，包括截至2014年底地方政府性债务存量中的地方政府债券、2015年以来发行的地方政府一般债券和专项债券。

1.2

偿债责任界定

地方政府债券由地方政府依法承担全部偿还责任。

1.3

偿债责任履行

地方政府应当统筹安排预算资金妥善偿还到期地方政府债券。其中，一般债券主要以一般公共预算收入偿还，专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。

2.银行贷款

2.1 存量政府债务中的银行贷款

2.1.1

债务范围

2.1.1.1

政府存量债务中的银行贷款：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府债务范围的银行贷款。

2.1.2

偿债责任界定

2.1.2.1 债务单位：融资平台公司等债务单位举借的银行贷款，由签订借款合同的债务人（贷款借款人）依法承担偿债责任。

2.1.2.2 偿债责任转移：对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的银行贷款，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置：

凡债权人同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求，在规定期限内将相关债务置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的，债务人应当将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。

因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券，导致合同义务无法转移的，仍由债务人依法承担偿债责任，相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

2.1.3

偿债责任履行

2.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的银行贷款，债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。债务人无法偿还到期银行贷款的，债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

2.1.3.2 对按照2.1.2.2将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的银行贷款，地方政府应当通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金，偿还到期本金和利息。

2.1.3.3 经省级政府部门或市县级政府申请，省级政府在债券置换政策期限内，发行地方政府债券置换2.1.3.2所列尚未偿还的银行贷款。如因政府债券未如期发行原因，导致银行贷款未能在规定期限内置换的，地方政府继续在今后年度承担偿还责任；如因债权人违约，导致银行贷款未能在规定期限内置换的，由原债务人承担偿还责任。

2.1.3.4 对2.1.3.2所列银行贷款本金，如在置换债券资金到位前到期，在保障支付需要的前提下，地方政府可以通过库款垫付，或与债权人协商将银行贷款适当延期至置换债券资金到位之时。

2.1.3.5 对2.1.3.2所列银行贷款利息，在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出的基础上，如预算确实不足以安排的，地方政府应当与债权人平等协商，依法按照市场化原则处置，经债权人同意后可以采取降低利率水平、利息挂账等方式处置。

2.2

存量政府或有债务中的银行贷款

2.2.1

存量担保债务中的银行贷款

2.2.1.1

债务范围

2.2.1.1.1存量担保债务中的银行贷款：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府担保债务范围的银行贷款。其中，政府担保债务，是指由政府提供担保，当被担保人无力偿还债务时，政府需承担担保责任或相应民事赔偿责任的债务，下同。

2.2.1.2

偿债责任界定

2.2.1.2.1 债务单位：融资平台公司等银行贷款的债务人依法承担银行贷款的偿债责任。

2.2.1.2.2地方政府：按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》（以下简称担保法司法解释）第三条“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效”规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府对银行贷款的担保无效。按照第七条“主合同有效而担保合同无效……债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一”，由于政府不具有除外债转贷之外的担保人资格，债权人接受政府担保存在过错。因此，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府对银行贷款的担保过错承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分的二分之一，以担保额为限。

对于地方政府负有担保责任的外国政府和国际经济组织贷款，地方政府依法承担相关担保责任。

2.2.1.3

偿债责任履行

2.2.1.3.1融资平台公司等银行贷款的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

2.2.1.3.2按照担保法司法解释第一百三十一条，债务人将存款、现金、有价证券、交通工具等可以执行的动产和其他方便执行的财产偿还债务后剩余不能清偿的部分（下同），地方政府除对外国政府和国际经济组织贷款应当依法承担相关担保责任之外，最多在不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。

2.2.1.3.3地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后，保留对债务人的追偿权。

2.2.1.3.4对债务人偿还债务、地方履行民事赔偿责任等确有困难的银行贷款，债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。涉及公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业资产处置的，要坚持“严格依法、保障民生”的原则，不得影响提供必要的公共服务（下同）。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

2.2.2

存量救助债务中的银行贷款

2.2.2.1

债务范围

2.2.2.1.1存量救助债务中的银行贷款：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府救助债务范围的银行贷款。其中，政府救助债务，是指政府不负有法定偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务，下同。

2.2.2.2

偿债责任界定

2.2.2.2.1 债务单位：融资平台公司等银行贷款的债务人依法承担银行贷款的偿债责任。

2.2.2.2.2地方政府：地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任，可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

2.2.2.3

偿债责任履行

2.2.2.3.1债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

2.2.2.3.2 对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的银行贷款本息，地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。

2.2.2.3.3地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后，保留对债务人的追偿权。

2.2.2.3.4对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的银行贷款，债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理，可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组，也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

3.建设—移交（BT）类债务

3.1

存量政府债务中的BT类债务

3.1.1

债务范围

3.1.1.1

存量政府债务中的BT类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府债务范围的BT债务、拖欠工程款等应付工程款类债务。

3.1.1.2

存量政府债务中的BT类债务余额：清理甄别认定截至2014年末地方政府性债务时，BT项目已经竣工决算的，按清理甄别认定的债务余额确定政府债务余额；尚未办理竣工决算的，按决算认定的项目回购金额确定政府债务余额，但不得超过清理甄别已经认定的债务余额。

3.1.2

偿债责任界定

3.1.2.1

债务单位：融资平台公司等债务单位举借的BT类债务，由签订合同的债务人依法承担偿债责任。

3.1.2.2

地方政府：地方政府或其部门举借BT类债务的，由地方政府依法承担偿债责任。

3.1.2.3

偿债责任转移：对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的由3.1.2.1所列债务单位举借的BT类债务，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置：

凡债权人同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求，在规定期限内将相关债务置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的，债务人应将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。

因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券，导致合同义务无法转移的，仍由债务人依法承担偿债责任，相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

3.1.3

偿债责任履行

3.1.3.1

对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的BT类债务，原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。债务人无法偿还到期BT类债务的，债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.1.3.2

对合同义务由地方政府及其部门承担的BT类债务，以及按照3.1.2.3将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的BT类债务，地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人举债的补贴收入或资产变现收入等偿债，尚有不足的，通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。

3.1.3.3

地方政府偿还3.1.3.2所列BT类债务，应当按照“边规范、边偿还”的原则组织重新审核，对BT回购款明显高于BT项目成本和合理利润的，要与债权人协商修订合同，相应核减政府债务余额。

3.1.3.4

经省级政府部门或市县级政府申请，省级政府在债券置换政策期限内，发行地方政府债券置换3.1.3.2所列尚未偿还的BT类债务。如因政府债券未如期发行原因，导致BT类债务未能在规定期限内置换的，地方政府继续在今后年度承担偿还责任；如因债权人违约，导致BT类债务未能在规定期限内置换的，由原债务人承担偿还责任。

3.1.3.5

对3.1.3.4所列BT类债务本金，如在置换债券资金到位前到期，在保证支付需要的前提下，地方政府可以通过库款垫付，或者与债权人协商对BT类债务适当延期至置换债券资金到位之时。

3.1.3.6

地方政府若偿还3.1.3.2所列BT类债务本金或利息可能影响必要的基本民生支出和政府有效运转支出的，经与债权人协商，在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出及保障债权人合法权益的基础上，可以对尚未竣工项目暂停建设、终止合同，确需建设的通过其他低成本资金安排。

3.2

存量或有债务中的BT类债务

3.2.1

存量担保债务中的BT类债务

3.2.1.1

债务范围

3.2.1.1.1

存量担保债务中的BT类债务包括：清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府担保债务范围的BT类债务。

3.2.1.2

偿债责任界定

3.2.1.2.1

债务单位：融资平台公司等BT类债务的债务人依法承担BT类债务的偿债责任。

3.2.1.2.2

地方政府：按照担保法、担保法司法解释有关规定，政府对BT类债务的担保无效。政府对BT类债务的担保过错依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

3.2.1.3

偿债责任履行

3.2.1.3.1

融资平台公司等BT类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

3.2.1.3.2

对债务人BT类债务不能清偿的部分，地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。

3.2.1.3.3

地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金，可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后，保留对债务人的追偿权。

3.2.1.3.4

对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的BT类债务，债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

3.2.2

存量救助债务中的BT类债务

3.2.2.1

债务范围

3.2.2.1.1

存量救助债务中的BT类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府救助债务范围的BT类债务。

3.2.2.2

偿债责任界定

3.2.2.2.1

债务单位：融资平台公司等BT类债务的债务人依法承担BT类债务的偿债责任。

3.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任，可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

3.2.2.3

偿债责任履行

3.2.2.3.1

债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

3.2.2.3.2

对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的BT类债务本息，地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。

3.2.2.3.3

地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后，保留对债务人的追偿权。

3.2.2.3.4

对债务人偿还债务、地方救助等确有困难的BT类债务，债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理，可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组，也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

4.企业债券类债务

4.1

存量政府债务中的企业债券类债务

4.1.1

债务范围

4.1.1.1 存量政府债务中的企业债券类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府债务范围的企业债券、中期票据、短期融资券等企业发行的各类债券。

4.1.2

偿债责任界定

4.1.2.1 债务单位：融资平台公司等债务单位举借的企业债券类债务，由债务人（发行人）依法承担偿债责任。

4.1.2.2 偿债责任转移：对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的企业债券类债务，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置：

经地方政府同意，债务人可以通过召开债权人会议等方式，向债权人发出在规定期限内将企业债券类债务置换为地方政府债券、相应转移相关偿还义务的要约公告。凡债权人响应要约，同意按照国家有关存量地方政府债务依法转化为政府债券的要求，在规定期限内将相关债务置换为地方政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的，债务人应将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。

因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券，导致合同义务无法转移的，仍由债务人依法承担偿债责任，相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

4.1.3

偿债责任履行

4.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的企业债券类债务，原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

4.1.3.2 债务人无法偿还到期企业债券类债务的，按照市场化原则处理，也可以依法进行企业破产等。政府在对债务人的出资范围内承担有限责任。

4.1.3.3 对按照4.1.2.2将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的企业债券类债务，地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人发债的补贴收入或资产变现收入等偿债，尚有不足的，通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。

4.1.3.4 经省级政府部门或市县级政府申请，省级政府在债券置换政策期限内，发行地方政府债券置换4.1.3.3所列尚未偿还的企业债券类债务。如因政府债券未如期发行原因，导致企业债券类债务未能在规定期限内置换的，地方政府继续在今后年度承担偿还责任；如因企业债券类债务管理政策变化，导致企业债券类债务未能在规定期限内置换的，由原债务人承担偿还责任。

4.1.3.5 对4.1.3.4所列企业债券类债务本金，如在置换债券资金到位前到期，在保证支付需要的前提下，地方政府可以通过库款垫付。

4.1.3.6 对4.1.3.3所列企业债券类债务利息，地方政府在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出的基础上，如预算确实不足安排的，依法按照市场化原则处置，经债权人会议同意可以协商采取降低利率水平、利息挂账等方式处置。

4.2

存量或有债务中的企业债券类债务

4.2.1

存量担保债务中的企业债券类债务

4.2.1.1

债务范围

4.2.1.1.1

政府担保债务存量中的企业债券类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府担保债务范围的企业债券类债务。

4.2.1.2

偿债责任界定

4.2.1.2.1

债务单位：融资平台公司等企业债券类债务的债务人依法承担企业债券类债务的偿债责任。

4.2.1.2.2

地方政府：按照担保法、担保法司法解释有关规定，政府对企业债券类债务的担保无效。政府对企业债券类债务的担保过错依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

4.2.1.2.3

依法界定政府责任后，应当及时告知债务人，由债务人向市场做好信息披露工作。

4.2.1.3

偿债责任履行

4.2.1.3.1

融资平台公司等企业债券类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

4.2.1.3.2

对企业债券类债务不能清偿的部分，地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人等参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。

4.2.1.3.3

地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后，保留对债务人的追偿权。

4.2.1.3.4

对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的企业债券类债务，鼓励债务人按照企业债券类债务有关管理政策进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失，由相关各方协商处理或依法相应承担。

4.2.2

存量救助债务中的企业债券类债务

4.2.2.1

债务范围

4.2.2.1.1

存量救助债务中的企业债券类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府救助债务范围的企业债券类债务。

4.2.2.2

偿债责任界定

4.2.2.2.1

债务单位：融资平台公司等企业债券类债务的债务人依法承担企业债券类债务的偿债责任。

4.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任，可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

4.2.2.3

偿债责任履行

4.2.2.3.1

债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

4.2.2.3.2

对水电气热等公用事业企业不能清偿的企业债券类债务本息，地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企业原则上不予救助。

4.2.2.3.3

地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后，保留对债务人的追偿权。

4.2.2.3.4

对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的企业债券类债务，鼓励债务人按照企业债券类债务有关管理政策进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失，由相关各方协商处理或依法相应承担。

5.信托类债务

5.1

存量政府债务中的信托类债务

5.1.1

债务范围

5.1.1.1 存量政府债务中的信托类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府存量债务范围的信托类债务。

5.1.2

偿债责任界定

5.1.2.1 债务单位：融资平台公司等债务单位举借的信托类债务，由债务人依法承担偿债责任。

5.1.2.2 地方政府：地方政府或其部门举借的信托类债务，由地方政府依法承担偿债责任。

5.1.2.3 偿债责任转移：对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的由5.1.2.1所列债务单位举借的信托类债务，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置：

经地方政府同意，债务人可以向债权人发出在规定期限内将信托类债务置换为地方政府债券、相应转移相关偿还义务的要约公告。凡债权人响应要约，同意按照国家有关地方政府债务存量依法置换为政府债券的要求，在规定期限内将相关债务置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的，债务人应将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。

因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券，导致合同义务无法转移的，仍由债务人依法承担偿债责任，相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

5.1.2.4 对按信托法第十一条等规定认定为自始无效的信托，由信托公司、投资者、债务人等各方按照信托法、合同法等依法承担相应责任。

5.1.3

偿债责任履行

5.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的信托类债务，原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。债务人无法偿还到期信托类债务的，债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

5.1.3.2 对合同义务由地方政府及其部门承担的信托类债务，以及按照5.1.2.3将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的信托类债务，地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人举债的补贴收入或资产变现收入等偿债，尚有不足的，通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。

5.1.3.3 地方政府偿还5.1.3.2所列信托类债务，应当按照“边规范、边偿还”的原则组织重新审核，对利息或承诺回报水平过高的，要与债权人协商修订合同。

5.1.3.4 经省级政府部门或市县级政府申请，省级政府在债券置换政策期限内，发行地方政府债券置换5.1.3.2所列尚未偿还的信托类债务。如因政府债券未如期发行原因，导致信托类债务未能在规定期限内置换的，地方政府继续在今后年度承担偿还责任；如因债权人违约，导致信托类债务未能在规定期限内置换的，由原债务人承担偿还责任。

5.1.3.5 对5.1.3.4所列信托类债务本金，如在置换债券资金到位前到期，在保证支付需要的前提下，地方政府可以通过库款垫付；或与信托委托人、受托人协商适当延期至置换债券资金到位之时。

5.1.3.6 地方政府若偿还5.1.3.2所列信托类债务本金或利息可能影响必要的基本民生支出和政府有效运转支出的，经与债权人协商，在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出及保障债权人合法权益的基础上，可以协商修订合同降低利息或承诺回报水平，或者终止合同。

5.2

存量或有债务中的信托类债务

5.2.1

存量担保债务中的信托类债务

5.2.1.1

债务范围

5.2.1.1.1

政府存量担保债务中的信托类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府担保债务范围的信托类债务。

5.2.1.2

偿债责任界定

5.2.1.2.1

债务单位：融资平台公司等信托类债务的债务人依法承担信托类债务的偿债责任。

5.2.1.2.2

地方政府：按照担保法、担保法司法解释有关规定，政府对信托类债务的担保无效。政府对信托的担保过错依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。政府担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

5.2.1.3

偿债责任履行

5.2.1.3.1

融资平台公司等信托类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

5.2.1.3.2

对债务人信托类债务不能清偿的部分，地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人、受托人等参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。

5.2.1.3.3

地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后，保留对债务人的追偿权。

5.2.1.3.4

对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的信托类债务，通过按照《信托公司管理办法》第四十九条设立的信托赔偿准备金垫付，其中，对债务人延迟兑付本息的，融资平台公司筹措资金后参照有关罚息规定给投资者予以补偿；或依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

5.2.2

存量救助债务中的信托类债务

5.2.2.1

债务范围

5.2.2.1.1

存量救助债务中的信托类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府救助债务范围的信托类债务。

5.2.2.2

偿债责任界定 5.2.2.2.1

债务单位：融资平台公司等信托类债务的债务人依法承担信托类债务的偿债责任。

5.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任，可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

5.2.2.3

偿债责任履行

5.2.2.3.1

债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

5.2.2.3.2

对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的信托类债务本息，地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。

5.2.2.3.3

地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后，保留对债务人的追偿权。

5.2.2.3.4

对债务人偿还债务、地方政府救助等确有困难的信托类债务，债务人与债权人应当依法按照市场化原则处理，可以平等协商通过债务展期等方式实施债务重组，也可以通过企业破产等方式处置。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

6.个人借款类债务

6.1

存量政府债务中的个人借款类债务

6.1.1

债务范围

6.1.1.1 存量政府债务中的个人借款类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府债务范围的面向个人的集资、借款类债务。

6.1.2

偿债责任界定

6.1.2.1 债务单位：融资平台公司等债务单位举借的个人借款类债务，由债务人依法承担偿债责任。

6.1.2.2 地方政府：地方政府或其部门举借个人借款类债务的，由地方政府依法承担偿债责任。

6.1.2.3 偿债责任转移：对清理甄别认定为政府负有偿还责任债务的由6.1.2.1所列债务单位举借的个人借款类债务，经地方政府、债权人、债务人协商一致，可以按照合同法第八十四条等有关规定分类处置：

凡债权人同意按照国家有关地方政府债务存量依法转化为政府债券的要求，在规定期限内将相关债务置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移。相关偿还义务转移给地方政府的，债务人应当将政府前期注入支持债务人举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给地方政府。

因债权人不同意在规定期限内将相关债务依法置换成政府债券，导致合同义务无法转移的，仍由债务人依法承担偿债责任，相关债务对应的地方政府债务限额由中央统一收回。

6.1.3

偿债责任履行

6.1.3.1 对合同义务仍由融资平台公司等原债务人承担的个人借款类债务，原债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。其中，对存在违法违规集资情况的，原债务人应当及时退还尚未使用的集资所得资金。

6.1.3.2 债务人无法偿还到期个人借款类债务的，由债务人与债权人平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

6.1.3.3 对合同义务由地方政府及其部门承担的个人借款类债务，以及按照6.1.2.3将相关偿还义务由原债务人转移给地方政府的个人借款类债务，地方政府应当督促债务人将地方政府前期注入支持债务人举债的补贴收入或资产变现收入等偿债，尚有不足的，通过预算安排、资产处置等多种方式积极筹措资金偿还。

6.1.3.4 经省级政府部门或市县级政府申请，省级政府在债券置换政策期限内，发行地方政府债券置换6.1.3.3所列尚未偿还的个人借款类债务。如因政府债券未如期发行原因，导致个人借款类债务未能在规定期限内置换的，地方政府继续在今后年度承担偿还责任；如因债权人违约，导致个人借款类债务未能在规定期限内置换的，由原债务人承担偿还责任。

6.1.3.5 对6.1.3.4所列个人借款类债务本金，如在置换债券资金到位前到期，在保证支付需要的前提下，地方政府可以通过库款垫付，或者与债权人协商将个人借款类债务适当延期至置换债券资金到位之时。

6.1.3.6 地方政府若偿还6.1.3.3所列个人借款类债务本金或利息可能影响必要的基本民生支出和政府有效运转支出的，经与债权人协商，在保证必要的基本民生支出和政府有效运转支出及保障债权人合法权益的基础上，可以协商修订合同降低利率或承诺回报水平，对尚未竣工项目暂停建设、终止合同，确需建设的通过其他低成本资金安排。

6.1.3.7 对个人借款类债务中还未支出使用的资金，要与债权人进行协商及时偿还。对债务利息高于国家规定的银行同类贷款年利率上限（36%）的，超出部分的利息不受法律保护，政府不承担偿付责任。涉及非法集资的，地方政府要果断采取措施，依法妥善处置，维护人民群众的合法权益，防止引发群体性事件。

6.2

存量或有债务中的个人借款类债务

6.2.1

存量担保债务中的个人借款类债务

6.2.1.1

债务范围

6.2.1.1.1

存量担保债务中的个人借款类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府担保债务范围的个人借款类债务。

6.2.1.2

偿债责任界定

6.2.1.2.1

债务单位：融资平台公司等个人借款类债务的债务人依法承担个人借款类债务的偿债责任。

6.2.1.2.2

地方政府：按照担保法、担保法司法解释有关规定，政府对个人借款类债务的担保无效。政府对个人借款类债务的担保过错依法承担民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。

6.2.1.3

偿债责任履行

6.2.1.3.1

融资平台公司等个人借款类债务的债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。其中，对存在违法违规集资情况的，应当及时退还尚未使用的集资所得资金。

6.2.1.3.2

对债务人个人借款类债务不能清偿的部分，地方政府可以在最多不超过债务人不能清偿部分二分之一金额内承担民事赔偿责任。具体金额由地方政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、地方财政承受能力等协商确定。

6.2.1.3.3

地方政府赔偿可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取用政府前期注入融资平台公司等债务人的资产抵扣等方式。地方政府履行民事赔偿责任后，保留对债务人的追偿权。

6.2.1.3.4

对债务人偿还债务、地方政府履行民事赔偿责任等确有困难的个人借款类债务，债务人与债权人可以平等协商通过债务展期等方式进行债务重组，也可以依法通过企业破产等市场化方式处置。债务处置确实形成的损失，由各方协商处理或依法相应承担。

6.2.2

存量救助债务中的个人借款类债务

6.2.2.1

债务范围

6.2.2.1.1

存量救助债务中的个人借款类债务：是指清理甄别认定的截至2014年末地方政府性债务中，已经纳入政府救助债务范围的个人借款类债务。

6.2.2.2

偿债责任界定 6.2.2.2.1

债务单位：融资平台公司等个人借款类债务的债务人依法承担个人借款类债务的偿债责任。

6.2.2.2.2

地方政府：地方政府在法律上不承担救助债务的偿债责任，可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。

6.2.2.3

偿债责任履行

6.2.2.3.1

债务人要加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金。

6.2.2.3.2

对公立学校、公立医院等公益事业单位以及水电气热等公用事业企业不能清偿的个人借款类债务本息，地方政府可以给予一定救助。具体救助金额由地方政府根据财政承受能力等确定。对其他企事业单位原则上不予救助。

6.2.2.3.3

对于债权人是不特定社会公众的个人集资债务，为避免造成较大的社会不良影响，政府可以实行临时应急救助。地方财政安排垫资偿还的，应当由企业、事业单位等债务人事后通过经营收益、资产处置收入等归还。

6.2.2.3.4

地方政府救助可以依法定程序直接安排财政资金，也可以与债权人、债务人协商后采取政府前期注入债务人的资产抵扣等方式。地方政府救助后，保留对债务人的追偿权。

6.2.2.3.5

政府债务风险指标 篇7

国际上不断发生的主权债务危机说明在当前国际金融环境下加强债务管理的必要性和紧迫性。虽然我国还没有发生债务危机, 但仍然存在着不容忽视的债务风险问题。我国正处于经济转轨时期, 政府所面临的债务风险问题来源广泛、表现形式多样, 历史遗留的和隐含的债务风险问题较为严重。我国有些地方政府存在财务不透明、隐性债务多, 且税收稳定性差等问题。近年来, 我国各个地方政府为解决资金不足的问题, 建立了各种融资平台, 以税收收入或政府信誉作为担保, 获取大量资金。据不完全统计, 截止到2009年年底, 地方政府的投融资平台增长到三千多家, 其中70%以上在县区级, 总的银行借款从一万多亿迅速增加到五万多亿, 地方政府投融资平台负债率已经显著提高。为了增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力, 2009年我国以“代发代还”的方式发行2000亿左右的地方政府债券。由此可见, 我国政府债务的规模不断扩大, 政府债务风险压力也不断增大。控制债务风险需要会计信息的及时、完整的提供。但是, 我国对政府债务的核算与披露是建立在现行预算会计制度基础上的, 政府债务信息主要通过各级政府每年的预决算报表和相关统计报表来反映。这些信息虽然能够为分析政府财务状况, 进行宏观经济管理和决策提供一定的支持, 但是还不能满足政府加强债务资金管理, 提高债务资金使用效率, 防范和降低政府债务风险的要求。随着国际金融危机的爆发和我国债务规模的不断增大, 我国加强政府债务管理的呼声也越来越高。2010年6月23日, 全国人大财经委向全国人大常委会报告2009年中央决算审查结果时提出:要严格政府债务管理, 科学界定政府债务口径, 核实并向全国人大常委会报告政府债务情况。为了使我国的政府债务能够更加真实完整地呈现出来, 为政府及相关的财务信息使用者提供决策有用的信息, 有效防范债务风险, 我国需要将防范与控制政府债务风险作为政府会计改革的一个具体目标, 在确定政府会计主体、核算基础、财务报告等具体内容时加以重点考虑。

一、在政府会计目标上, 将债务管理作为具体的目标

政府会计目标是对会计信息使用者需求的反映, 直接影响到政府会计的披露范围、披露内容和披露形式。在全球金融危机的特殊经济环境下, 顺应我国财政科学化、精细化管理对政府会计信息的需要, 我国政府会计改革的目标应兼顾预算管理和财务管理, 既能提供预算执行信息, 又兼顾政府财务信息和绩效信息的政府会计体系。政府会计作为确认、计量、记录和报告预算及其执行情况的会计, 应当全面、及时地反映政府预算执行情况、政府财务状况和运营绩效等信息。考虑到我国政府会计改革处于起步阶段, 改革的路径是从现行预算会计过渡到政府会计, 所以, 在将预算会计过渡为政府会计的过程中, 需要根据公共环境和政府会计信息使用者的需求, 有重点地设置和细化具体目标, 而当前的环境使得我国政府会计应该重点反映政府债务发行、债务资金使用效益、债务资金使用与预算的一致性、债务资金的风险等信息, 为财政决策提供有用的管理信息, 实现资源约束下的可持续发展。

二、在数量上, 完善政府负债的会计科目设置, 扩大纳入核算范围的债务信息

我国当前政府债务科目分类较粗, 游离于政府会计核算范围之外的负债项目比较多, 不利于及时、有效的反映政府债务信息。完善政府负债会计科目是及时对负债进行账务处理并编制报表的前提条件。为此, 我国需要在现行的技术条件下尽可能多的将能够量化和需要重点监管的债务信息纳入核算范围, 根据使用者的需要尽可能完善政府债务的会计科目设置, 如对于地方政府债务及其偿还情况, 可以设置专门的会计科目进行反映, 以加强债务项目的监管, 保证债务资金运用的合理性、效益性。

三、在质量上, 引入权责发生制核算基础, 提升债务信息的相关性

2010年在财政部提交“两会”的全国财政预算报告中, 专门对收付实现制和权责发生制进行了比较说明, 这说明了权责发生制在渐进式的政府会计改革中的重要地位。美国、英国和国际政府会计准则委员会都已经将权责发生制引入到了政府会计中。而希腊政府债务危机的一个主要原因是收付实现制隐匿了其真实债务状况, 导致决策错误。收付实现制基础上产生的政府会计和财务信息强调某一年度内政府收支产生的现金流量, 不能全面反映政府有关资产、负债和其他承诺的重要信息, 不能提供评价政府行为的持续能力或鼓励长期决策、加强管理所需要的重要信息。综合国际上在会计核算基础上的不同选择及其影响, 权责发生制的采用是一个必然的趋势, 既是国际上政府会计改革的趋势, 也是适应我国深化财政管理体制的一项必然要求。我国需要运用权责发生制, 以充分体现政府承担的现实义务和未来需要偿还的债务, 增加信息披露的及时性, 使信息使用者能够正确识别和评价政府债务。但是, 我国当前还不具备权责发生制实施所涉及的许多基本条件, 相对完全的权责发生制的实施可能还有一个相当长的过程。特别对于债务管理, 存在着很多不确定性的风险因素, 完全的权责发生制的运用是一个技术难题, 当前, 我国可以根据采取渐进式改革, 采取收付实现制和权责发生制并存的方式, 根据显性负债、隐性负债不同的特点和计量难度, 采用不同的核算基础, 提升当前债务信息质量。

四、完善债务信息的报告披露方式, 满足不同使用者的需要

全面、系统的反映政府债务状况, 是满足不同层次的债务管理需求的规范化途径, 国际上一些市场经济国家主要是在政府财务报告中披露政府债务信息。考虑到政府债务信息管理的多层次化要求和报告披露的成本, 我国可以借鉴美国“金字塔”型财务报告来充分反映政府债务信息, 即, 分别在高度浓缩和概括的财务报表、通用财务报告、基金财务报告中由略到详的披露政府债务信息, 分别满足不同层次使用者的一般要求和特殊要求。我国当前需要在预算会计报告基础上, 根据新的会计科目和核算原则, 以特定项目的债务资金为主体编制基金报告, 全面体现债务项目的财务状况和经营成果。在基金资产负债表中充分反映政府债务状况, 并且根据债务编制基金报告, 动态反映和监督债务资金来源、偿还方式等信息;在运营表中反映政府债务资金的使用效果。同时, 不断丰富报表附注中非财务信息的披露, 包括会计政策、或有负债和其他承诺事项等信息, 提高信息的相关性。

五、加强政府债务审计, 完善债务风险预警机制

审计作为防御系统, 本身就是政府财务报告制度一个不可或缺的环节, 能够保证政府财务会计信息的真实性。IMF将其作为“财政透明度良好做法”四项基本准则之一, 可见政府财务报告审计制度的重要性。从国外政府审计的实践看, 新西兰和美国都有对政府提供的会计信息进行审计的要求, 并且明确了对或有负债及相关风险的审计。公共部门委员会也在与国际会计师联合会下属的另一个委员会———国际审计和鉴证准则委员会 (IAASB) 合作, 考虑发布《国际审计准则———公共部门视角》。我国在政府会计信息的反映和监督过程中, 审计的力量较为弱化, 不利于对于政府会计信息中出现的错报信息的及时发现和纠正。所以, 在完善政府会计信息披露机制的同时, 我国还应该加强政府审计, 特别是政府债务的审计。政府会计的改革要求政府债务风险预警机制进行同步的改革, 以及时根据政府负债现状, 构建符合我国政府债务风险状况的预警系统和风险防范化解机制, 对政府负债运行过程进行全方位的、全过程的跟踪监控, 实现对政府负债管理的规范化、系统化和科学化。

参考文献

[1]刘玉廷:《中国会计改革八大领域全面推进》, 《中国农业会计》2010年第12期。[1]刘玉廷:《中国会计改革八大领域全面推进》, 《中国农业会计》2010年第12期。

[2]肖鹏:《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》, 《会计研究》2010年第6期。[2]肖鹏:《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》, 《会计研究》2010年第6期。

我国地方政府债务风险成因探析 篇8

关键词：地方政府债务；风险；成因

地方政府债务是指以政府名义向社会公众及外国政府举借或担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。中国审计署于2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计结果》，公告显示截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务合计达到206988.65亿元，其中中央政府债务98129.48亿元，地方政府债务108859.17亿元。

一、 地方政府债务风险表现

（一） 政策风险

政策风险是指政府在制定政策法规不符合当前状况而导致风险的产生。1994年分税制改革之后，随着经济的发展我国经历了超高速的增长期，地方政府承担的事权越来越多，这就导致了国家的政策法规不能适应现实的发展，地方政府财权不能适应日益增长的事权，债务慢慢积累，形成了风险。1994年《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。出法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府在法律的限制下，不得不将政府负债转到预算外负债，大量的融资平台应运而生，融资平台承担了主要的地方政府债务，而地方政府必须作为最后的还款人，融资平台的债务风险转化为了政府的风险。

（二） 规模风险

规模风险是指地方政府债务规模过于庞大可能会导致政府到期无法偿还的风险。截至到2013年6月份，中央政府和地方政府的债务总额达到了206988.65亿元。当地方政府债务过于庞大，地方政府债务风险就会迅速增大，当国家的各级地方政府债务规模大范围偏大时，国家发生信用危机的可能性就会增大，所以控制地方政府债务规模也有助于维护国家债务风险安全。实行政府债务风险管理的国家制定了成熟的风险预警机制，其中包括了大量的风险控制指标。

（三） 外在风险

外在风险是指在地方政府没有能力进行债务偿还时，可能会寻找其他途径进行资金筹集以防止债务到期带来的恶劣影响。地方政府可能通过增加税收、转移其他项目支出和债务转嫁等方式来筹集资金。这样的话就会导致资源转移，给社会带来其他风险。

二、 地方政府债务风险成因

（一）“1994年分税制改革”不能适应经济发展

1994年分税制改革是地方政府债务风险形成广受诟病的一个原因，但是94年分税制改革也是根据当时的实际情况而进行的改革。1994年以前，中央政府进行了一系列的放权式改革，地方政府在改革中财政收入得到了提高，但是中央政府财政却在改革中受到挤压，由此，中央政府为中央财政收入重新制定了税制，将财权上收，事权下放。

（二）“4万亿救市计划”需要大量地方配套资金

我国地方政府债务集中爆发期在2008年以后，这其中的主要原因在于2008年美国次贷危机导致了全球范围内的经济危机，全球贸易额大幅下降，以出口导向型为发展手段的中国不得不退出“4万亿救市计划”来维持经济增长目标。4万亿财政刺激计划包括了1.18万亿元的中央投资和2.82万亿元的地方配套资金。地方政府通过发行债券筹集的配套资金只是其中的一小部分，而大部分配套资金是通过地方政府融资平台进行的。融资平台形成的债务是地方政府的或有负债，增加了地方政府债务风险。

（三）经济转型期改革需要

2014年我国经济增速为7.4%，相比于前几年，一直处于下行轨道。这其中有经济危机的影响，也有中国政府主动进行经济改革的作用。在经历了中国经济高速增长期后，我国经济逐步进入了经济转型、低增速的经济新常态，若债务集中在产能过剩、经济下行的产业则就会出现资金流紧张的局面，债务风险转化为债务危机的可能性就会成倍增加。

三、地方政府债务风险防范建议

（一）国家政策应与时俱进。

我国经济一直处于中高速增长期，经济增长会带来很多的社会问题，政府债务问题就是其中之一。1994年分税制改革也是为了适应经济发展，在经济进入一个新的阶段后，需要有与之相适应的政策法规进行规范。政府改革使财权和事权达到平衡，这只能满足当下的要求，随着经济的发展，地方政府事权的不断扩大导致了财权与事权的不匹配，所以现阶段地方政府财权不能应付事权的支出。

（二）划分政府与市场职能

近几年，我国一直坚持市场化改革。市场化改革的核心内容就是市场的扩张和政府从经济领域有选择的推出。但是，在改革过程中，地方政府也具有逐利性，为了掌握更多可支配的资源，地方政府和私人部门在资源、资金、人才等要素之间展开了竞争，由于地方政府作为地方行政单位掌握一定的权力，以至于打乱了市场公平竞争，进而导致某些领域市场化程度低或造成价格上的扭曲。与私人部门之间的竞争，扩大了地方政府的事权范围，地方政府不得不增加开支维持自己的市场地位，主要通过对国有企业的干预、或是为吸引投资而改善基础设施建设、或是为争夺国家的资金投入而配套地方资金，这些都直接或间接导致地方政府债务的产生。

（三）加强内部监管

地方政府债务的外部监管是必要的，但是加强其自身的监管才能解决债务风险问题。地方政府设立专门的监管委员会，对每一笔债务都要进行细致的审核、监测、跟踪，直至债务偿还，就算债务不能偿还也要追究其原因，将原因、债务状况进行报告，让债务生长在阳光下。监管部门也应建立风险预警明显的指标，在债务规模、赤字率等达到上限时，有特定的报警装置公布于众，实现公众的广泛监督，切实做到公开透明。（作者单位：天津商业大学）

参考文献：

[1] 孙浩颉.关于地方政府性债务风险分析及管理建议[J].经营管理者，2015，37（2）：87-93.

[2] 黄燕芬.地方政府债务管理、模式选择和制度借鉴[J].经济研究参考，2011，（23）：3-13.