地方政府债务置换

地方政府债务置换（精选12篇）

地方政府债务置换 篇1

一、地方债务置换的历史背景

地方债务是指地方政府相关部门以政府信用为基础,通过一定的方法向社会各界筹集资金所形成的债务债权关系。从我国地方债务的发展来看,我国中央和地方政府一直以来始终推崇既无外债又无内债的财政政策。

从1997年起,由于受到亚洲金融危机,我国地方政府才开始建立融资平台为城市建设等融资。自2009年起,地方融资平台处于数量激增,融资额迅速增长的状态,但同时由于融资平台管理不规范、市场化程度低,普遍存在项目效益差,不足以弥补贷款利息高、期限错配、到期贷款集中等问题。为此,引起了中央相关部门的高度关注。从2010年开始,就连续出台针对融资平台的管理办法,在一定程度上规范了融资平台的运行模式,但同时也使得融资平台的融资工作停滞,许多项目因缺乏后续资金而面临困难,个别公司甚至出现了违约现象。

2014年以来,我国进入了经济发展新常态,经济增速明显放缓,国家在2014年底与2015年初先后出台了《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》、《国务院关于加强地方债务置换效应及其对商业银行影响地方政府性债务管理的意见》、《关于妥善解决地方债务置换效应及其对商业银行影响,地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》,提出对目前地方存量债务进行清理和调整,支持融资平台公司在建项目的存量融资的要求,并推行债务置换和PPP模式等支持性措施。

地方债务置换,即是把原来地方政府融资平台上利率高、期限短的债务置换成利率低、期限长的债券。这种方法的实质是借新还旧的方式,但同时优化了地方债务结构,降低了一定时期内的偿债压力,将时间推移,并总体降低利息支出,也保障了在建项目融资的资金链不会发生问题,保持了财政扩张政策的连续性。另外,从《全国地方政府性债务审计结果》(2013)来看,截至2013年6月,地方债务已经增加到了17.9万亿元,其中,需要政府在2014年、2015年两年内负责还债的分别为21.89%和17.06%。2014年地方债务偿还规模高达3.56万亿元,2015年地方债务偿还规模为1.86万亿元。其中,光是利息负担在2014年至2016年一项就为1.5万亿元,是上世纪90年代以来最重的负担。

中央推出的地方债务置换,犹如一场“及时雨”。前后分3批在2015年进行的地方债务置换额度已接近3.2万亿元,每个省的地方债务置换都已超过了在本年度需要偿还的本金,非常及时有效地解决了直接影响影响地方政府可能由于需要最大限度地还钱而引发的债务危机。正可谓:“化险为夷,转危为安”。因此,2016年债务置换工作还将继续推进。

二、地方债务置换的意义与即时效应

1. 地方债务置换能够帮助地方政府释放债务集中还款的压力。

我国地方债务已经由来已久,据有关数据显示,2014—2016年间为我国地方债务偿还高峰时期。尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题,但工作成效十分明显。各省在分配额度范围内,自主发行地方政府置换债券,将高息债务置换成为低息债务,将到期债务展期为未来债务,将以地方各级政府信用为担保上收为以省级政府信用为背书。到2015年12月11日为止,全国共完成下达置换额度的99%,实现了2015年到期债务置换债券额度的全覆盖,平均置换存量债务成本由原来的10%降到了3.5%,每年可以为地方节省2000多亿元的利息。既然是好政策,就要把政策用好,去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时,必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合、短线延展与长效机制相结合的原则,发挥置换债券政策的最大效用。

2. 地方债务置换的即时效应。

地方债置换有助于建立规范的地方政府融资机制和财政资金运作机制。一方面,地方债务置换为建立市场化的地方政府融资机制夯实了坚实的基础。从当时设计政府融资平台的初衷来看,这一平台是由政府发起、按照市场化机制运作的。但是事与愿违,在具体实践中大都是由地方政府提供了或明或暗的担保,根本没有按照市场化、商业化的方式去运作,因此为日后的发展带来许多不确定因素,也带来了难以预见的风险。采取地方债务置换后,政府不能再为融资平台提供任何担保抑或是兜底,这就从本质上理清了银行、融资平台企业与政府之间“剪不断理还乱”的关系,使市场在资源配置中发挥真正的作用。

另一方面,地方债置换能够促使地方政府建立健全透明、规范的地方财政资金运作机制,进一步管控风险。当前,许多地方的融资平台还欠缺有效的监管,往往是各自为战,多头管理,有好处时一哄而上,有责任时作鸟兽散。从2013年审计署大张旗鼓地对地方债务进行审计后,究竟地方债务新增了多少?始终没有一个权威的、公开的、准确的数据。如果仍然按照这种模式运作下去,地方债务大量积累,极有可能引发财政风险,并且蔓延到金融、保险等其他领域,严重地影响社会稳定。因此,必须对此引起足够的重视,开展地方债务置换工作,必须要求各级地方政府积极开展对辖区政府债务的核查、清理、审议、甄别以及确认工作,做细做小做实,来不得半点马虎。要将各层级政府债务统一收到省级政府,纳入财政预算管理,切实加强对政府债务的全面、统一、集中管理。

三、地方债务置换中存在的问题与置换的基本原则

1. 政策实施需多方协商一致,工作推进存在一定难度。

置换债券政策实施,需要地方财政部门、存量债权人、债务人、有关主管部门等各方面在协商一致的基础上共同签订协议才能完成,存在一定的协调成本。一方面,由于置换债券利率较低,对当年到期债务,债权人缺乏置换动力。例如,有的银行行动迟缓,地方政府与其当地分支机构协商时,始终得不到总行批复;有的银行直接出台债务展期政策,即将2015年到期政府债务展期10~20年,利率下调但仍高于地方政府同期置换债券利率,希望以较长年限吸引地方政府采纳展期高息政策,维持其贷款规模。另一方面,对当年未到期债务,地方政府亦不能“一厢情愿”地强迫债权人置换。

2. 置换债券额度超当年到期债务,超额置换较难推进。

2015年,财政部先后分3批向全国各地方政府下拨了3.2万亿元的置换债券额度。为防止债券资金在国库沉淀,要求地方政府在置换完2015年到期债务本金后,必须继续置换2015年底逾期债务本金或2016年及以后年度到期本金。实际上,2015年底逾期债务中,不少是因施工进度延迟导致无法按原约定时间支付工程款,而造成的“名义逾期”,此类账面逾期既不会罚息,也不会造成政府信用危机。2016年及以后年度到期债务利息较高,置换低息债券很难吸引债权人,只要地方政府财力较好、违约风险不大,债权人一般不愿意提前置换。

3. 置换债券分配基于历史静态数据测算,无法据实及时调整。

2014年末地方政府存量债务清理甄别后,债权债务关系的改变或债务性质的变化,都会导致存量债务体量变化。然而,2015年置换债券分配额度是依据甄别、清理后上年度末地方政府存量债务将在2015年到期债务本金进行计算,测算数和实际数存在差异。如果硬性要求利用3~5年时间完成全部存量债务置换工作,不符合实际情况。

4. 置换债券分类发行使用管理与债务统计存在差异。

根据地方政府置换债券发行管理的要求,置换债券分为专项置换债券与一般置换债券,前者主要是偿还专项债务,后者通过发行所募得的资金必须用于偿还清理甄别后的一般债务。但是在实际工作中,一些债务往往存在着由于偿债来源发生了变化导致转换了类型,从而造成“两难”处境:如果选择如实使用,就出现了混用置换资金的问题,会引来审计风险;如果弃之不用,则会使这部分本来就很稀缺的资金由于无法按规定支出导致长期留在账上,成为“沉淀资金”,非常无奈。

5. 由于置换债券存在着一定的不可知因素,同时也可能发生一些无法预防的风险,因此,需要开展有效的评估。

置换债券的前提条件是地方财政与中央财政在未来一定的时间能有比较大的增长,从而有能力和财力偿还展期债务。以2015年所发行的置换债券为例,其中最长期限为10年,这种以银行贷款形式置换的政府债券,要到2025年才能逐渐还完,债务本金总额仍然很大。同时,由于目前“三期”叠加,经济下行压力不断增大,今后年度财力增长能否满足置换债券到期还款要求仍是未知,因为缺乏对未来年度偿债结构、期限和规模情况的有效评估和预警,很难对今后置换债券的前景做出准确的判断。

四、地方债务置换对银行的影响

1. 能够改善银行资金的流动性,进一步盘活信贷资源。

地方债务是在特定的历史条件下产生的,一定程度上“绑架”了银行,形成了大量的高风险贷款。银行虽然采取展期的方式进行应对,但是由于条件、制度约束等原因,很难能较好地解脱这一“绑架”;同时,更多地采取展期将会给银行的负债来源稳定性带来影响。因此,利用地方债务置换银行贷款,不但能够在一定程度上使银行风险资产得以解脱,而且更重要的是可以缓解地方债务的本息偿付,增加信贷资本,充分改善银行的流动性。通过地方债务置换,还可以将长期“死”在银行账户上的“沉淀债务僵尸”置换为能让市场定价、进入流通渠道的“长期生息资产”,此为一举两得之事,何乐而不为?另外,银行还可以通过央行将置换债券进行抵押获得再贷款,然后再次以信贷的方式进入市场,这就又使银行增加了货币的流动性。

2. 能够缓解地方债务的传递,减轻不良率上升的压力,进一步提升信贷资产的安全性。

地方债务置换一方面可以更加规范政府融资行为,避免银行信贷危机的发生;另一方面,也可以吸引更多的投资者购买地方债券,从而分摊银行的一部分成本,虽然资产收益有所下降,只是高息短期贷款转换成了长期低息市政债,但是可以消化银行的坏账,提升资产安全性,延缓信贷风险以及不良贷款的生成速度。另外,要看到债务置换后面的衍生效应。当前我国正处于“三期”叠加时期,经济下行,结构调整,企业面临着极大的困境,与企业站在同一条跑道上的银行同样也感到了前所未有的压力。7~10年的展期无疑给银行带来的足够的缓冲空间用以寻找新的经济增长点,避免由于经济下行所带来的金融风险。

3. 在减少息差收入的同时,也有正面效应提升银行资产收益。

地方债券的具体体现就是帮助银行一方面买入低息的同质资产,一方面卖掉高息资产。两项相加,表面看似银行做出了牺牲,实则不然。因为对于银行来说,虽然减少了息差收入,但是增强了放贷能力,置换出来的资金可以投入到供给侧改革后新涌现的高科技产业、现代服务业以及可持续发展产业中,从而既能减少放贷风险又能获得新的经济增长点;同时,还可以降低监管成本以及达标成本等,并且节约资本占用。

4. 地方债务置换将使银行面临重构业务模式的状况。

一是将面临收入结构的变化。包括收入结构,如地方政府债券的承销与发行,将会影响银行的贷款、中间业务销售等,从而使银行的风险、收益以及发展模式等都会发生变化。二是将面临客户结构发生变化。随着经济结构的调整以及地方债券的增多,银行的客户结构会因此而发生变化,特别是会失去一直被银行作为“大客户”的政府。

5. 银行要做好调查研究,充分考虑好置换出来的资金走向。

如果通过债务置换就可以解决一切问题,仅仅是银行的贷款“搬家”而已,当然是好事;但是在现实中,往往不那么简单,不管是银行的贷款抑或是置换后的债券,如果一旦项目发生了问题,或是资金链发生了断链,最后付出代价的最终还是银行。因此,银行要深入调查研究,做好顶层设计,充分考虑好置换出来的资金走向,选择好新型产业特别是能够紧跟时代脉搏,敢为人先,开拓创新,转型升级并有独到之处的中小企业,为他们在创新、进取的前进路上提供动力。

五、对策建议

地方债务置换在在一定程度上化解了财政风险并解决政府过多的债务负担,是有效地化解财政风险与缓解政府债务负担压力的重大决策。商业银行要勇于担当,以高度的社会责任、政治责任积极参与其中,同时,也要将地方债务置换工作做细、做实、做好,尽可能地降低其对商业银行收益与流动性的影响。

1. 夯实管理基础,确保落到实处。

在置换债务的过程中,首先,要旗帜鲜明地反对“四风”,杜绝一切腐败行为。所置换的债务必须是优质资产,决不能鱼龙混杂,偷梁换柱。严格禁止有问题隐患抑或是不良资产形成的债务进入预选流程。加强事前、事中、事后风险防控,将关口前移,预防将债务危机转嫁给银行。其次,要保证置换资金的专款专用,地方政府要严格按照相关规定进行置换,不得挪作他用,从而避免新的一轮盲目扩大投资,形成新的危机。第三,要由纪检、审计、稽核等部门组成监督机构,切实加大对置换债券全过程的有效监督,划定红线,严格按照分配规模逐一落实。第四,把握置换方式的度,如何使用、使用多少、使用时间与方向等,都要认真调研后再付之行动。

2. 完善制度与办法。

自从开展地方债券置换工作以来,国务院及有关部门只是在下达置换额度时提出具体要求,没有对置换债券的政策范围、资金管理、组织保障、监督追责机制、实施期限等进行系统梳理、规范布置。目前,财政部已下达2016年置换债券额度上限规模,置换债券政策还将继续实施,完善置换债券相关制度和办法是当务之急,必须明确要求、规范管理、压实责任,确保置换顺利开展。

3. 改进置换的制度流程。

(1)要建立全新的地方债务置换发行机制。采取透明的、科学的“总对总”工作模式,避免目前运行的各地自行其是,没有一套严格、规范的工作机制与运行模式的状况。为此,笔者建议,国家相关部门要做好调查研究,可以采取股改上市之前所用的剥离不良资产的方法,即通过各省政府向相关金融机构提供确定的客户名单与债务置换发行进度工作进程安排明细。这样做的目的,其一是可以统一部署,行动一致,既避免发生新的风险,也符合国家政策;其二是为银行提供相应的时间窗口配置贷款资源,并充实项目储备。

(2)要建立起能够促进地方债务置换真正自由竞价的运行机制。一是必须改变过去那种“行政摊派”地方债的发行方式,建立起真正的自由竞价的运行机制。二是不能“拉郎配”,杜绝将银行认购地方债与财政存款抑或是其他财政类型的业务“混搭”。

(3)要打通其他地方债券与置换债之间进行衔接的市场,推动地方置换债的流通与流转。这一举措可以先试点,在银行间市场推开,,之后有了一定的经验后,逐步扩大,推广到机构投资者乃至个人投资者。

(4)为了满足银行存款紧张时对资产与负债平衡方面的需求,应该允许其以置换债作为抵押向央行申请低息无息再贷款,营造一个较为宽松的环境。

4. 规范市场化运作,注重协调推进。

注重协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门,不能单打独斗,必须形成合力,特别是牵头的财政部、中国人民银行、银监会等部门,要充分利用大数据信息平台,互通信息,及时通报,激发活力,全力推进,积极指导地方政府财务部门与相关各方,转职能、提效能,激发社会各方的活力与创造力,解决政策落地的“最后一公里”问题,重点化解银行与其他金融机构承担的信用风险,尽可能地推出多种解决地方债务的全新举措,以多种方式共同为地方债务减负。

5. 寻找新的经济增长点,提升银行创新能力。

随着形势和政策的变化,直接融资工具将在今后地方融资变革中进一步发挥作用,债券占比将在银行资产所占的比例大为提升。因此,银行要认真做好调研,密切关注形势的变化,积极开展各种全新模式的尝试与创新。同时,要建立与新形势紧密衔接的业务模式,大力开拓债券投资、债券咨询以及债券承销等;另外,要开辟绿色通道,尽可能满足小微企业对资金的需求。

六、结语

“任重而道远,仁以为己任。”目前我国已经入经济结构调整时期,在新形势下,尽管置换债券政策在实施过程中存在一些操作层面的问题,但工作成效十分明显。既然是好政策,就要把政策用好,去除局部瑕疵。在实施地方政府置换债券政策时,必须注重顶层设计与基层实践相结合、静态存量与动态调整相结合等,充分发挥置换债券的最大效用。必须明确要求、规范管理、压实责任,严格防范一切风险。要注重形成合力,协调推进。置换债券政策实施推进涉及多个部门,不能单打独斗,必须形成合力,团结奋斗,协调推进。

总之,地方债务置换对商业银行来说,一方面可以提高银行的资产质量,提高资产周转率;另一方面能够将损失降到尽可能低的程度,对地方政府、银行、企业都是“利好”。笔者相信,只要我们共同努力,坚持以五大发展理念为引领,高起点规划、高标准要求、高水平管理,就一定能够下好、下活地方债务置换这盘棋;努力将“压力”转换为“动力”,就一定能够实现地方政府缓解地方债务集中还款的压力,优化商业银行配置贷款效应,增强防范风险管理能力的目标。

参考文献

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[2]韩晓峰;黄栋栋.刍议地方债置换.中国经济报告,2016(3)

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[4]王庆.地方债券发行的效应分析.经济界,2016(1)

[5]杜金.债务置换:银行态度成关键[N].金融时报,2015(6)

[6]曾刚.地方债务置换增加银行转型压力[N].中国证券报,2015(4)

地方政府债务置换 篇2

[提要] 本文推导KMV模型公式，将KMV模型的逻辑用蒙特卡洛方法进行扩展，对各个地方政府的债务风险进行测算。同时，尝试将地方政府债务视为资产进行统筹视为一个局部的整体，计算局部的整体地方政府债务风险大小。实证显示：我国地方政府债务风险整体可控，局部地方具有较高的地方债务风险。同时，将地方政府债务风险较高的地区与地方政府债务风险较低的地区进行统筹，可以使新的整体风险降低。

关键词：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府债务风险

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

一、引言

2012年，希腊债务危机的爆发，给整个欧元区的发展带来沉重打击。政府债务风险的问题逐渐引起人们的重视。与此同时，我国的债务规模急剧上升。根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国地方政府性债务规模为178，908.66亿元，其中地方政府负有偿还责任的债务为108，859.17亿元，地方政府或有负债70，049.49亿元，可能承担一定救助责任的债务43，393.72亿元，债务规模庞大。根据报告中显示结果，2013年6月至2014年底，政府负有偿还责任的债务增长了41.3%，或有债务增长了22.9%。结合数据，可以发现我国的地方政府债务具有?模大，增速快的特点。这些事实都使得中央与学者对地方政府债务问题给予更多的关注。

在政策方面，根据中华人民共和国财政部预算司官网显示结果，我国近些年发布了众多与地方政府债务相关的文件：2018年3月1日《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、2018年2月24日《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》、2016年10月27日《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》等。文件的目的在于强化地方政府的债务管理，建立地方政府的债务责任机制。

二、相关文献

（一）国外相关文献。国外对于地方政府债务相关研究较早，Hempel（1972）研究发现，出于地方债券的特定作用以及行政政策的不确定性，地方政府债券的信用风险与一般企业债券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用动态经济增长模型，认为政府需要对政府的债务规模进行控制，以维持国内经济的发展。Black和Scholes（1973）的期权定价公式的发现，极大地应用于各种形式的金融交易，同时也被广泛地应用于各种资产的定量风险计算，促进了地方债务风险的研究发展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隐性债务的概念，使用财务管理理论对政府债务问题进行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了风险矩阵的观点，认为政府的债务风险来源可以被划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有隐性债务和或有显性债务4种，为分析评价地方政府债务风险提供了重要依据。Berg和Pattillo（1999）通过测定指标阈值等方法建立了DCSD模型，以此评估地方债务风险的大小。Shneyerow（2006）以一般对称模型，从英式拍卖机制的角度，运用非参数估计法分析了市政债券的价格波动和流动性风险。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美国弗吉尼亚的Fairfax省为例，通过计算机程序对现实中的地方政府行为进行仿真模拟，构建债务风险预警系统。

（二）国内相关文献。裴育、欧阳华生（2007）认为构建有效的风险预警系统可以有效地防范与化解地方政府的债务风险。而在构建地方政府债务风险预警指标的体系过程中，又需要对风险进行描述与量化。通过指标选取，构建、计算、权数的分配，风险值的测定，地方政府债务的综合评价等，最终建立一个完整的地方政府债务风险预警体制。

卿固、赵淑惠等（2011）通过设立地方政府债务预警体系指标与警戒标准，再采用从低级到高级的“逐级多次模糊综合评判”方法，对地方政府债务风险进行整体量化分析。研究表明，通过该模型方法可以对地方政府债务风险进行事前控制，从而达到预警的目的，同时还为地方政府化解债务风险提供了不同的路径选择。

伊淑彪（2011）通过综合分析政府财政收支情况、负债状况以及政府财力指数，通过使用主成分分析法构建债务评价指标体系，最终得出宏观经济发展情况（GDP）、政府综合收入（财政收入、债务余额、税收）这两项指标用于评价地方政府债务风险更为合适，同时研究发现，可以通过构建指标体系，对地方政府债务风险进行一个量化分析的参考，得出一个显示的评价指标。

谢征、陈光焱（2012）认为地方政府债务风险预警是一个复杂的非线性系统，而灰色关联理论和BP神经网络方法在处理非线性关系的数据方面具有较大的优势，因此通过该方法构建了对地方政府债务风险评估的模型。模型发现，自2007年至2009年以来，我国地方政府的负债显著增加，由此带来的结果是地方政府债务风险的难以控制。

洪源和刘兴琳（2012）的地方政府债务风险预警模型是建立在粗糙集――BP神经网络集成理论之上的，实证结果表明所选取的地区债务风险预警等级较高，相应的债务风险也较大，而且债务风险的大小随着评价值的上升不断增大。郭志林（2012）将处理模糊性和不确定性知识的粗糙集理论应用于地方政府债务风险的评价估计。

同时，在地方政府债务风险测算方面，越来越多的学者使用KMV模型方法。

韩立岩、罗雯（2003）基于期权思想对传统的 KMV模型进行了修改：地方政府通过发行地方政府债券将税收的权利转移给债券的购买者，同时地方政府通过偿债来将该税收权利回收。如果债务到期，用于担保的财政收入大于债务价值，那么地方政府将不会违约；而若小于债务，那么地方政府将会选择违约。

李江波（2010）扩展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了关于投资者对于不确定性的好恶程度的考虑，并使用Knight不确定性因子λ进行表示。将该元素带入到传统的KMV模型中得到了Knight不确定性下的市政债券风险测度模型，运用改善后的模型度量北京市债券风险。通过实证分析发现：在引入Knight不确定性因素之后，违约率不再是一个固定值，而是一个区间的形式。同时，该区间随着市场情绪波动的增大违约区间也呈现不断扩大的趋势。

李腊生、耿晓媛、郑杰（2013）认为：我国的地方政府债务与一般的西方发达国家的地方政府债务有着显著的区别。虽然在形式上地方政府具有经济上的独立性，但是当地方政府一旦发生债务违约等经济困难时，中央出于“父爱主义”，将对地方政府予以保护。因此，在使用KMV模型时，不能将地方政府视为一个孤立的个体，需要将中央的保护考虑进去。所以，基于这方面的考虑，他们认为应当将地方政府债务的可转移性因素加入KMV模型当中。实证研究表明：近些年间地方政府债务虽然规模急剧增长，但是显然不足以危害整体债务的安全。

徐占东、王雪标（2014）将财政收入分解为税收收入、土地出让收入以及其他收入，利用改进后的KMV模型对省级债务违约风险进行评价。研究表明：税收收入和其他收入两部分对地方政府债务违约风险的影响远大于土地出让收入；同时，不同地区的地方政府违约率有着显著的区别，地方政府的违约率自东部发达地区的偏低至西部逐渐上升。

KMV模型在地方政府债务风险的测算上被广泛使用，同时现有学者也对KMV模型做了各式各样的扩展，以使得KMV模型可以更符合实际情形，从而更正确地求解出地方政府的债务风险。本文尝试使用蒙特卡洛方法对KMV模型进行拓展，使KMV模型可以更加正确地描述地方政府债务的行为，从而更加准确的给予地方政府债务风险进行评估。

三、相关公式推导与蒙特卡洛方法介绍

（一）KMV模型推导。假设地方政府的财政收入服从下列随机过程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt为t时刻地方政府可用于对债务进行担保的财政收入，Zt是一个随机变量，服从标准正态分布，f（x）为某一特定函数。

为了简化分析，假定地方政府债务到期时，地方政府均有能力支付利息支出，因此我们只需要考虑地方政府是否能在到期日偿还债务本金来判断地方政府是否存在违约行为。假定地方政府债务的到期日为T，当地方政府债务到期时，地方政府可用于为地方政府债务担保的财政收入为Rt，应当偿还的债务本金为Dt。显然，若Rt大于Dt，则政府会偿还债务；而若Rt小于Dt，那么地方政府会出现违约。Rt等于Dt为政府的违约点。

通?^该方法，我们可以通过连续生成n个独立不相关的变量来对具有相关系数的地方政府的财政收入与债务进行模拟估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模拟的方法求解地方政府债务违约几率的问题，实际上是求解地方政府财政收入的过程。根据KMV模型的推导可知，可以通过生成大量正态分布的数值，将其带入后求解对应值，观察结果并与债务的规模进行比较，最终使用违约的次数除以总实验次数，即可以得到地方政府的债务违约率。代码如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

将对应的地方政府的财政收入波动率与增长率以及初始时间的财政收入和应偿还债务带入即可对某一地方政府的债务风险进行计算。而求解多个地区的联合整体地方政府债务风险时，需要考虑各地区之间的相关性，因此需要生成多组具有相关性的随机序列。因此，需要计算各个地方政府财政收入的相关系数，得到相关系数矩阵，进行Cholesky分解，对N维不相关的正态分布数值做映射处理，生成具有相关性的随机序列，求解对应的财政收入数据，再根据联合整体地方政府债务风险的定义：判断的条件为所有地方政府的担保财政收入之和大于所有地方政府的应偿还债务之和。因为该代码的长度较长，因此使用流程图表示该段代码如图1所示。（图1）

四、实证结果分析

（一）独立的测算各个地方政府的债务风险。根据上述模型理论，对各个地方政府的债务风险进行评估计算，得到结果如表1所示。由表1可知，我国的大部分地区地方政府债务在各个担保比例下风险均在合理的范围。但是与此同时，局部地区债务风险十分突出：其中重庆市在40%、50%、60%的担保比例下，均有较高的违约风险超过了0.4%的合理范围，可以认为该地区债务风险极其严重，数量占比为4.2%；四川省、贵州省、北京市、湖北省在40%、50%的担保比例下存在着一定的违约风险，在60%的担保比例下，则处于安全范围中，可以认为这些地区的债务风险比较严重，数量占比为12.5%。（表1）

5万亿债务置换求解 篇3

记者 场一直推测的2016年5万亿地方债务置换规模，近日得到了财政部的印证。

6月23日，财政部预算司副司长王克冰在吹风会上表示，中国地方政府今年可能会进行5万亿元的债务置换。

地方政府存量债务置换，源起近些年地方政府普遍债台高筑。伴随着债务逐年到期而地方政府无力偿还，中央政府于2015年5月祭出这一应急举措以解燃眉之急：即各省政府启用2015年1月1日颁布的新《预算法》所授予的权力——以自发自还模式发行地方政府债券，来置换原有的存量地方政府债务，主要是置换省市县各级融资平台、城投公司在2015年到期的债务等。

后者往往期限短、兼具高利息和高风险，而用于置换的政府债券，则还款期限长，利息低却拥有更好的省级财政信用。

中国财政科学研究院副院长白景明对记者表示，债务置换，既能帮地方政府暂时脱困，助他们压缩利息成本，同时也补充了实体经济融资，而置换仅仅是将地方债务从传统的融资平台等机构，转至省级政府自发自还的债券形式，并不是发新债，所以不会提高地方负债率，可谓一举多得。

2015年全年财政部分三批实施债务置换，总规模达到3.2万亿元。财政部部长楼继伟曾表示，存量债务的平均融资成本约为10%，去年置换后这一成本降至国债利率水平，也就是3.5%左右，这意味着仅去年一年的置换，就为地方政府节省利息成本2000亿元左右。据测算，如果今年债务置换后的债务利息水平与去年持平，则意味着5万亿的置换规模又将给地方政府减负3000多亿元。

提前置换盘子大

2015年12月，由全国人大常委会专题调研组发布的地方政府债务调查报告显示，截至2014年底，地方政府负有偿还责任的债务余额是15.4万亿元。从债务期限看，在2015年到期3.1万亿元，占目前地方债务存量的20%；2016年到期2.8万亿元，占18%；2017年及2018年将共有8.6万亿元债务到期，占比达到56%。

一名券商人士对《财经国家周刊》记者表示，5万亿的置换规模，比2.8万亿的到期存量债务高出不少，这意味着2017年及之后才到期的部分债务可能被提前置换。

“地方政府将原本要到一两年后才偿还的高息债务，尽早转化为时间长、低利息的债务，也是为了尽可能更多地节省利息成本。”这位人士说。

提前置换，正是市场上的敏感点。

2016年4月，河北宣化北山工业园投资有限责任公司发布公告称，计划进行债务置换，将当地政府债券融资中的6亿元用于提前偿还旗下城投债“14宣化北山债”的本息。海南省交通投资控股有限公司对旗下债券“14海南交投MTN001”也发布了相同的公告。

提前解约，意味着即使溢价回购，投资人也难免承受损失，更何况本着节省融资成本的目的提前还款，溢价回购也“溢”不了多少。这两起提前置换案例因此在业内大掀波澜，在投资人等多方压力下，最终虚惊一场，提前置换未能成行。

“这有一个示范效应，未来一段时间应该不会有发行人再贸然提出提前还债了。”上述券商人士说。

一位接近财政部的人士告诉《财经国家周刊》记者，今年提前置换2.2万亿左右的规模，可能走银行贷款的更多。到目前为止大多数地方置换的债务基本都是贷款，虽然提前还贷款也会受到银行很大阻力，但相对于债券等产品面临众多投资人，银行贷款提前还款的可行性可能更强一些。“部分大银行的置换规模可能会达到2015年2到3倍。”

加强县级置换

上述接近财政部的人士表示，与2015相比，今年的债务置换将更加重视县一级存量债务。

据记者了解，中国财政科学研究院曾于2015年前往山西、河南及所属四个县进行调研，调研发现，目前县级政府财政困难形势较为严峻，债务余额占GDP和财政收入的比重之高值得警惕。

例如，截至2014年底，河南省长垣县及所属12个乡镇政府性债务余额21.5亿元，比2013年6月底10.8亿元增加近10.7亿元，增长98.38%，占财政总收人的163.37%。河南永城市政府性债务余额34.6亿元，相比2013年底的22.9亿元，增长51.14%，占财政总收人的72.52%；山西省祁县政府性债务余额达14.7亿元，与2013年底的8.5亿元相比，增长73.46%，占GDP和财政总收入的比重高达62.85%和264.01%。

而上述全国人大常委会专题调研组发布的地方政府债务调查报告，则从全国范围给出数据：截至去年底，我国有400多个区县的债务率超过100%，也就是存在债务风险。

中国财政科学研究院副院长苏明认为，未来要指导地方政府特别是县级政府充分利用财政部已经下发的债务置换额度，做实做足，并考虑扩大债务置换的范围， 在自主发债额度的分配方面给予符合条件的县级政府一定的倾斜，以减少县级政府财政的即期还本付息压力。

部分地方的发债额度配置，已经表现出这一倾向。例如，上海在今年将安排发行1700亿元置换债券，其中，区县级1265亿元，占74.4%。

江苏省财政厅一位人士则对《财经国家周刊》记者表示，县政府如果与债权人已经沟通好可以提前还款，只要在今年省里的置换额度内，县一级申报的配额都能得到满足。

推高降准预期

2015年与3.2万亿债务置换相伴随的，是在6月、9月和10月的三次降低存款准备金率。而今年5万亿的置换规模，自然让市场的降准预期进一步提高。国家开发银行一位人士表示，目前降准仍未有动作，下半年债务置换如何推进，是否降准可能正是一大影响因素。

为何市场期待降准？这是因为大规模的地方政府债券供给，对债券市场乃至实体经济的融资成本的冲击，不容小觑。

根据2016年政府工作报告和2016年预算草案报告，2016年拟安排地方政府发行一般债券7800亿元，地方政府专项债券4000亿元，这意味着2016年地方政府新增债券总额或为1.18万亿元。再加上5万亿置换债券，今年地方债券发行规模将高达6万多亿。

中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，地方政府本意是通过债务置换尽可能降低融资成本，但是债券发行量激增，市场上却没有足够的流动性认购，那必然将抬升地方债、国债、央行票据等一系列利率债的收益率，从而债务置换为地方减负的功效将打折扣。

除此之外，融资成本的提高还能通过银行传导至实体经济，不排除反而会加剧融资难、融资贵。

7月1日，中国6月财新制造业PMI指数发布，收于48.6，创出4个月来新低，且为连续第16个月低于50荣枯线。德国商业银行高级经济学家周浩认为，这意味着中国民间投资已降至历史低点。

地方政府债务置换 篇4

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

“六招”化解地方政府债务风险 篇5

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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

地方政府债务治理出路 篇6

我们一直在监测着中国非金融部门债务率的测算。从2009-2013年期间，中国经济的债务率上升了近71个百分点，2013年末中国的非金融部门债务达到了GDP的2.01倍。从2012年下半年开始至2013年末的18个月内，中国非金融部门债务率上升了31个百分点， 社会融资总量的增速一直显著超过名义GDP增速，特别是地方政府融资平台债务激增和影子银行的信用膨胀尤为突出。

去年底公布的全国地方政府债务的审计结果显示：2010年底，地方政府直接承担偿债责任的有6.71万亿元，2013年6月底是10.9万亿，两年半时间增长62.44%；2010年底，地方政府的“或有债务”（即政府履行了担保责任，或者承诺代为偿还的债务）2.34万亿元，2013年6月底是7万亿，增长了299%；截至2013年6月，地方政府债务（直接+或有）是17.9万亿，比2010年底（10.7万亿）增长67.3%。

风险整体可控

从目前地方政府债务规模来看，尽管近两年增长较快，但我们认同中央的判断，地方政府债务的风险整体可控。

其一，中央和地方政府（与财政责任相关的）的债务规模占GDP的比例仍然控制在60%以内。去年底发布的全国各级政府债务的审计结果显示，截至2012 年底，全国政府负有偿还责任债务占GDP的比例为36.7%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务占GDP的比例为39.4%，均处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。

其二，在单一制国家中，政府有很强的控制力能将债务在中央政府、地方政府、企业和住户部门之间转移，一个部门的负债对应的往往是另一个部门的资产，只要国家对国外经济部门保持相当规模的净债权状态，发生债务危机的概率不大。

其三，从短期看，我们可供选择的减杠杆的政策空间很大，包括政府资产的转卖；债转股；用长期债务替换短期债务，将负债久期拉长，减少错配的风险等等。

未来中央政府信用的救助是可以考虑的重要手段。在单一制下，地方政府实际上是没有单独的承担风险的能力的主体（它的行为可以公司化，但产权关系是模糊的），这好似一艘没有做底舱隔段的船（任何一级政府的风险都可能是上级政府和中央政府的风险）。所以中国未来要利用好仍处于健康状态的中央政府的表（2012年中央政府债务占GDP比例只有23%）。通过低成本融资将企业和地方政府的存量债务逐步有序地转移至中央政府的表上，集中进行债务重组（具体执行的技术细节可以再进一步探讨，比方说中央可能要跟地方和银行谈一个价格，不能全额埋单，要倒逼硬化约束机制的建立，减少未来道德风险的发生）。

先转移杠杆，再行去杠杆，如果组织有序的话，能最大限度避免减杠杆过程中的无序相互践踏风险，将有效缓解流动性紧张，可以降低存量债务系统循环的成本，也可以为实体经济提供充裕的流动性。

总之，我们认为地方政府债务风险是完全可控的。

治理的两个关键

从长期来看，我们认为地方债务治理机制主要要解决两个方面的问题。

第一个问题是切实推进政府职能转变、强化债务约束的预算改革，这是落实市场在资源配置中起决定作用的关键所在。是个系统工程，习主席说是“啃硬骨头”。这可能要改变中国的分权式竞争体制（GDP竞争的政绩考核制度），重构中国经济增长的引擎。在分权式竞争体制下，只要是一旦经济下滑，重启地方进行融资和进行竞争性发展的这种特征就顽强存在。治一阵子又起来一段，起来一段又治一阵子，永远跳不出这个循环。

第二个问题是，地方政府未来要成为一个真正合格的市场融资主体，必须要有配套的制度保障，使其能获得相应的与债务匹配的偿债收入，这样才能为其设计对应的金融解决方案。

在成熟国家中，与地方政府举债相对应的偿债结构主要是两个制度安排。

第一个是高效率的城市基础设施的市场化运营机制。基础设施的运营不是完全靠政府财政补贴，相当部分是靠市场化运营和使用者付费，而中国目前主要靠财政补贴，比方说，北京拥有全世界最完善的基础设施，但收费可能是最便宜的。十八届三中全会提出，在自然垄断性领域（电网、铁路、油气、水网等），可以根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。这有利于形成支撑公共基础设施项目的合理偿债收入。

第二个是地方政府要有稳定的主体税源。在成熟国家，地方政府的收入是以不动产税、消费税和资源税为主体的。由于分税制没有形成地方财力与事权相匹配的体制，中国的地方政府越来越求诸于“土地财政”，行为短期化导致了越来越严重的届别机会主义和道德风险（通过土地出让，50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取，而一届政府的任期只有3～5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用辖地土地资源的基本原因）。

城建投融资机制改革对策

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，并明确“区域性公共服务作为地方事权”。《决定》提出要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这为建立权责明晰、多元化的城市建设投融资体制指明了方向。

根据《决定》的精神，我们就未来城市建设投融资体制（金融解决方案）提出以下四种对策。

产权对策。通过资产证券化，实现基础设施产权向社会资本的转让。为此应建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目和在建项目筹集资金。

机构对策。设立城市基础设施投融资专营机构，或是在国有商业银行设立特别账户，封闭管理平台资金运用和偿债资产收益。

市场对策。以城镇化未来收益为支撑，积极探索多样化的市政项目发债模式。根据市政项目收益状况的不同，可以考虑分类处理。

如果项目本身收益具有完全偿债能力，如水务类公用事业、车流量较大的高速公路等都可以通过收费获取稳定收益，实现还本付息。这类项目可以由地方政府授权机构或代理机构发行债券筹资，并明确以项目收入作为偿债来源，国际上称之为项目收益债券（Revenue Obligations）。

如果项目自身收益不能完全偿还债务，但加上其附加价值可满足偿债要求。港铁公司就是通过开发地铁上盖土地，用上盖土地增值收益偿还的债务。对于这类项目，国际上一般混合使用市政债券和资产证券化（ABS）。

如果项目自身收益加上其附加价值不足以完全满足偿债要求，偿债缺口还需要用地方政府财税收入予以弥补。这类项目偿债就需要项目收益、土地增值收益和财政补贴三家搭起来建立合理的偿债结构。

国际上通行的是公共部门-私人企业-合作模式（PPP模式）。应允许有条件的地方，根据实际情况进行不同模式的试点和探索。为此，市政债券应享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。

地方政府债务审计问题研究 篇7

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

我国地方政府债务问题研究 篇8

关键词：地方财政,风险化解,债务风险,地方政府债务

自2007年金融危机爆发以后, 很多国家都深深陷入政府债务危机当中, 欧洲甚为严重, 现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机, 近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高, 但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定, 地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现, 一些个别地方地方政府债务存在较高风险, 制约了地方经济发展。

近年来, 我国地方政府债务增长速度较快, 尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明, 地方政府合理举债能够加快经济发展, 促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源, 为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时, 部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配, 不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案 (草案) 》二审通过, 在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案, 明确规定除法律和国务院另有规定外, 地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债, 以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。

1 我国地方政府债务现状

20世纪80年代后, 我国实行改革开放政策, 进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求, 财政开始出现赤字, 政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前, 我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后, 国家规定了财政部不得向中央银行透支借款, 政府财政赤字只能通过发行国债弥补, 由此导致债券发行规模的迅速扩大, 1994年突破1000亿元。2000年后, 国债发行速度进一步扩大, 与此同时, 地方政府开始发行债券, 并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年, 国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面, 据中国人民银行统计, 2010年地方政府债务规模已超过5万亿元, 约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件, 公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

资料来源:中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。

2 我国地方政府债务形成原因

2.1 地方财政收入不足

近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长, 但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入 (含政府性基金收入) 。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来, 国有土地出让收入增长极为明显, 2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理, 土地出让收入明显减少, 政府财政收入就会明显减少。例如, 大连市2011年的土地出让金收入为499亿元, 比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿 (2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元) 土地财政的大连市来说, 2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是, 债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告, 截至2010年底, 地方政府负有偿还责任的债务余额中, 承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元, 接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.2 地方政府融资平台不完善

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资, 目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设, 还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规, 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定, 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司, 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2.3 地方政府盲目举债缺少有效监管机制

地方政府债务资金监管不力, 部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题, 部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题, 降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主, 但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上, 没有很好规划资金的使用, 同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题, 涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目, 盈利能力较弱, 有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重, 验资后注册资本全部转出。例如, 辽宁省184家融资平台公司中, 超过三分之一存在注册资本不实等问题, 涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

3 我国地方债务问题解决对策

3.1 完善地方税收制度

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入, 控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理, 还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

3.2 加强地方政府融资平台

规范地方政府融资平台, 防范财政金融风险, 保持经济持续健康发展和社会稳定。例如, 近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理, 地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制, 大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行, 银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资, 如违规采用集资、回购 (BT) 等方式举债建设公益性项目, 违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体, 要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定, 不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议, 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押, 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任, 不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.3 完善地方政府债务风险监管机制

规范管理地方政府债务, 控制债务余额。建立地方政府债务风险机制, 建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定, 构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序, 控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动, 但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。

地方政府债务不同于企业债务, 企业债务出现问题, 投资者要自己承担风险, 可以通过破产程序消除企业债务, 而地方政府债务出现问题, 地方政府不能破产清算, 最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平, 推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警, 并规定合理的债务安全线, 借鉴外国管理办法。例如, 美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%, 联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月, 美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底, 债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约, 2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要, 适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围, 可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况, 尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长, 使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。

参考文献

[1]傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J].中国经济周刊, 2010, (5) .

[2]中华人民共和国审计署2011年底35号公告[Z].

[3]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货, 2012, (2) .

[4]杨亮.我国地方政府自主发债问题研究[J].黑龙江对外经贸, 2011, (9) .

地方政府债务风险预警研究 篇9

2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“现行政策”)出台。该政策下,地方政府可以在限额内发行政府债券进行举债,且地方政府举债的方式只能是通过政府及其部门发行政府债券,这就意味着从此以后债务的增量将只有政府债务,而不会再有其他的政府性债务。在现行政策下,研究如何有效地进行地方政府债务风险预警并提出风险控制建议,是具有理论价值和现实意义的。

已有诸多学者对地方政府性债务风险预警进行了研究。章志平(2011)确立了地方政府债务风险指标及区间,基于灰色系统理论对其进行评估,在此基础上建立了风险预警机制。卿固、赵淑惠、曹枥元(2011)建立逐级多次综合评价模型对D地方政府进行风险评价,认为D政府2009年债务风险较大。刘蓉、黄洪(2012)通过对2010年地方政府债务余额相关指标的计算,参照国际公约对地方政府债务风险进行评估,认为债务余额可控,但新增债务比率过大。金荣学、张楠、张迪(2013)从预警指标影响的角度,将指标类型分为正向和逆向指标,根据指标体系建立了风险预警模型,并给出了风险防范建议。邵瑞银(2013)从债务种类的角度对债务风险进行划分,选取了12个风险预警指标,通过模糊综合模型进行风险预警,认为河南省存在债务风险。倪筱楠、王莉、袁若愚(2014)基于模糊综合评价法和层次分析法,结合华北地区某市2011~2013年度相关数据,以该市作为评价对象,认为该市无政府债务风险。朱文蔚、陈勇(2015)利用因子分析法,以2014年30个省市地方政府债务作为风险评估对象,认为整体风险程度可控,但内蒙古、云南、贵州、北京等地区风险较高。

以上学者多是基于旧政策对地方债务风险预警进行研究,而缺乏现行政策下的相应研究。本文立足于现行政策,结合专家研究成果,选取指数指标,建立模糊综合评价模型对地方政府债务进行风险预警,并提出控制风险的合理化建议。

二、现行政策下地方政府债务风险及预警现状

(一)地方政府债务风险分析

现行政策将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务,本文基于该政策,从债务总类的角度对风险进行分类,综合对其有重要影响的因素展开分析。

1. 一般债务风险。

由于现行政策剥离了融资平台的政府融资职能,且规定地方政府不得通过企事业单位等举借债务,从而债务存量部分将被以一般债券的形式进行置换。对此类债务的风险,可以分为借债、用债、偿债三个阶段进行分析。

新增债务的举借主要由一般债券承担,就借债阶段而言,一般债务并不能完全满足地方政府资金需要,且债务额度在各级政府间的分配将直接影响地方经济的发展。债务额度过低,地方经济发展将受到阻碍;额度过高,债务风险可能加大,同时可能造成资源的浪费。该阶段的风险主要源于债务额度的确立以及分配。债务额度的确立及分配取决于地方经济水平对一般债务的承受能力和地方财政支出对债务收入的依赖程度,因此,从这两个角度分别选取一般债务负担率和一般债务依存度作为风险影响因素。

用债阶段,一般债务的新增债务主要用于没有收益的公益项目,使用效果间接作用于地方经济增长,其风险主要源于地方经济增长对一般债务增量的承受能力;而一般债务的置换债务主要用于偿还即将到期或已到期的一般债务,其风险主要源于地方政府对一般债务置换的控制力度。因此,借债阶段选取一般债务新增率和一般债务置换率作为风险影响因素。

偿债阶段,此类债务的偿还资金主要来自地方政府财政收入,一定程度上其偿还由地方政府信用作为保障,其债务风险主要源于地方财政偿还债务的能力,因此该阶段选取一般债务偿还率作为风险影响因素。

2. 专项债务风险。

借债阶段,专项债务的风险主要源于债务额度的确立与分配,与一般债务不同的是,专项债务主要以地方经济和项目收入作为依托,对地方债财政支出的影响没有一般债务直接,债务额度的确立及分配主要取决于地方经济水平对一般债务的承受能力,因此,选取专项债务负担率作为风险影响因素。用债阶段,该债务主要用于有一定收益的公益项目,目前来说,专项债务将主要用于债务存量的置换,相对应地其风险主要源于地方政府对专项债务置换的控制,由此选取专项债务置换率作为风险影响因素。偿债阶段,该类债务主要以项目对应的专项收入偿还,与一般债务相比,可能存在更高的逾期风险。专项债务此阶段的风险不仅与地方财政偿还债务的能力有关,还与到期不能偿还债务占专项债务的比重有关,该比重越大,则风险越高。因此,选取专项债务偿还率和专项债务逾期率作为风险影响因素。

3. 或有债务风险。

与前两类债务相比,或有债务的举借主体并非政府及其部门,政府对该类债务主要承担担保或代偿责任,其风险主要源于担保坏账的发生和地方政府偿还债务的能力。因此,从地方政府产生担保坏账的比率和地方政府偿还能力的角度,选取或有债务发生率和或有债务偿还率作为风险影响因素。

(二)地方政府债务风险预警现状

1. 对风险的界定存在不足。

对债务风险的分析主要基于两种角度:一种站在过程的角度,如借债、用债、偿债三个环节;另一种站在种类的角度,比较有代表性的是直接、间接、显性、隐性四种。无论是从过程还是从种类的角度,对债务风险的分析大多建立在地方政府没有举债权限的基础上,且默认融资平台举借的债务仍然会在债务增量中占较大比重。现行政策对债务进行了重新分类,因此,立足于现行政策对风险进行界定是有必要的。

2. 对风险的预警有其局限性。

现行政策采用了地方政府债务和地方政府性债务两种表述,后者在政府债务的基础上还包括了非政府举借的政府性债务。传统的研究多是对政府性债务风险进行预警,而现行政策下将只保留政府债务。

三、现行政策下地方政府债务风险预警指标及模糊综合评价模型

(一)选取指标

立足于现行政策,基于对地方政府性债务可能遭遇风险的分析,结合专家学者的研究成果,笔者从一般债务、专项债务和或有债务三个方面入手,选取了11项风险预警指标,见表1。其中,债务负担率指标的国际警戒标准为低于45%,而我国警戒标准则为10%;对于债务偿还率,国际与我国警戒标准分别为低于20%和15%;一般债务新增率和一般债务依存度参照国际经验,警戒标准为低于20%。债务置换率的选取,是基于债务存量的转化,这是现行政策下特有的。

(二)构建模型

由指标的选取可知,影响风险的因素很多,且每个指标在一定程度上反映了具体风险状况,并具有模糊性。基于债务信息获取比较困难以及地方债务风险本身具有非线性关系的考虑,本文决定采用模糊综合评价法对风险进行预警。

1. 确定模糊评价等级V。

出于对系统复杂性的考虑,把地方政府债务风险划分为5个等级,评价集合为V={V1,V2,V3,V4,V5}={100,80,60,40,20},具体如表2所示。

2. 建立风险因素集R。

根据选取的指标,将指标集分层,第一层指标集为R={R1,R2,R3},对第一层指标进一步分层,即:R1={r11,r12,r13,r14,r15},R2={r21,r22,r23,r24},R3={r31,r32},且与表1中的指标一一对应。

3. 建立风险指标权重集A。

A是对R重要性的量化表示,因此A可以分为两个层次:A={A1,A2,A3},A1={a11,a12,a13,a14,a15},A2={a21,a22,a23,a24},A3={a31,a32},A1+A2+A3=1,a11+a12+a13+a14+a15=1,a21+a22+a23+a24=1,a31+a32=1。A和Ai分别与R和Ri中每个因素对应。考虑到地方政府债务风险指标目前尚无公认的权重值,且数据获取困难,从操作性和客观性出发,采取专家集体决策法和文献查阅法是相对可行的,具体如表3所示。

对权重进行检验。确立重要性指数Index,在此基础上制定评价等级,见表4。对专家进行问卷调查、统计人数,专家选择高、较高、中、较低和低的人数分别为N1、N2、N3、N4、N5,则该指标重要性指数Index=(100×N1+75×N2+50×N3+25×N4)÷专家人数。

4. 进行模糊评价分析。

首先,建立指标评价矩阵,评价矩阵是对R之于V隶属程度的量化表示。由R和V的关系得到评价对象的评价集,从而得到评价矩阵:

根据权重集A和指标评价矩阵X,可建立模糊评价模型W={W1,W2,W3,W4,W5},且,文中所使用的是(∙,+)模型。

四、J省地方政府风险预警实证分析

根据J省披露的数据,2013年6月底J省政府负有偿还责任的债务为7635.2亿元,政府部门作为举债主体举借的债务为1358.87亿元。或有债务为6155.85亿元,政府负有担保责任的债务为977.17亿元。GDP为59753亿元,财政收入为6568.46亿元。债务率为60.34%,逾期债务率为1.38%,负有偿还责任的债务年均增长率为17.87%。J省政府2015年到期需偿还的负有偿还责任的债务为1504.58亿元,占总量的19.7%,2015年到期的或有债务为126273亿元,政府负有担保责任的债务为173.61亿元。

截至2015年9月,J省发行一般债券995亿元,专项债券409.2475亿元,置换债券为1093.2475亿元。2015年全国地方政府债务限额为160000亿元,新增债券限额6000亿元,其中一般债券5000亿元、专项债券1000亿元,置换债券限额32000亿元。J省2013年债务占全国的8.3%,由此推算,J省新增一般债券约415亿元,新增专项债券约83亿元,置换债券约2656亿元,债务新增率约3.75%,债务置换率约20%。

(1)根据2013年J省相关指标和估算的2015年J省债务相关指标及数据,通过专家打分法得到J省政府债务风险各预警指标权重,得出如下评价矩阵:

(2)根据模糊矩阵与各自的权重得到J省债务模糊综合评价模型W:

(3)根据风险集与评价矩阵得出J省政府债务风险评分结果B:

根据计算结果,一级指标对债务风险的影响从大到小为R1、R2、R3。通过计算,可得出:B1=61.98,B2=62.186,B3=60.32,三个指标的风险程度均属中等,专项债务风险程度最小。二级指标对债务风险的影响从大到小为r11、r31、r13、r15、r21、r24、r12、r32、r22、r14、r23,其对应的指标得分分别为54.2、59.2、69.8、63.8、64.4、59.8、63.8、62、61、57.4、64,可见J省地方政府应重点控制一般债务余额、一般债务本息、专项债务本息、当年担保债务余额和专项置换债务等。J省政府债务风险评分为61.7098分,该市债务风险属于中等水平,较现行政策实行之前风险水平有所下降,这说明现行政策的推行有效地控制了地方政府债务风险。

五、现行政策下地方政府债务风险控制建议

1.对地方政府事权和财权进行适当调整。

在分税制下,地方政府事权大于财权,导致了地方政府债务的产生,虽然在现行政策下,地方政府被赋予了举债权限,这在一定程度上做到了“开源”,但这并不是解决问题的唯一途径。中央政府应做好财政体制改革工作,为地方政府提供更加有力的财政保障,更积极地发挥中央政府的宏观调控作用,对于存在较严重债务风险的地区,应在政策上予以适当的照顾。

2.科学地进行债务存量置换。

应根据地方政府债务存量的特征(包括规模、偿还能力、到期时间等因素),进行存量债务的置换。对于到期债务,项目自身运营状况良好的,以项目收益按照原约定继续偿还;项目自身还本付息有困难的,可依法通过兼并重组或注入优质资产等方法,达到改善其运营状况、提高其偿债能力的目的;对于地方政府负有担保责任的债务存量,应明确债务关系,不得逃废债务;对于合法的协议约定,地方政府应切实履行。

3.制定债券发行和分配的规范流程。

债券作为地方政府债务增量的主要来源,其发行应遵循市场化原则,做到公开、透明,主动接受债券市场监管,工作流程应受到严格管控。债券额度在各省级政府间和省内的分配至关重要,这将决定各级政府当年可以获得的债务资金量。债券额度在省内如何分配也是需要解决的问题,现行政策下发行债券的权利被集中到省级政府手中,各省级及其下属政府应如实上报债务规模,合理进行额度分配。

4.改变地方政府政绩观念,把借债与偿债同时纳入政绩考核范畴。

把借债纳入政绩考核体系,破除急功近利的畸形政绩观,使得地方政府考虑经济发展状况的同时,也要将债务的风险状况纳入考虑范围。在此基础上,还应建立健全追责机制,对于债务问题需分清任期责任,属于遗留问题的,应对相应决策者进行追责,做到谁主导、谁承担。把偿债纳入政绩考核体系,是对借债的补充,防止地方政府消极懈怠。对于偿债情况的考核,既包括遗留债务,也包括新增债务,从而促使地方政府对于政府债务树立正确观念。若发行债券不能完全满足地方经济发展所需,而融资平台的政府融资职能又被剥离,在这种情况下,需要政府与社会资本进行合作。政府可以与投资者就特许经营权、定价、补贴等事先约定规则,确保投资者长期收益的稳定。需要注意的是,政府承担相关偿债责任,投资者应作为举债主体。

5.各级地方政府针对自身需要制定风险预警机制。

地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,做好事前预警、事中控制、事后恢复。地方政府应针对自身警情建立应急处置机制,高风险地区尤其需要确立应急处置预案。由于中央政府实行不救助原则,地方政府发生偿债危机时,则需向上级政府报告,及时启动应急预案,并对相关人员进行责任追究。

总之,地方政府债务问题受到社会各界的广泛关注,做好地方政府债务风险预警工作,有效地控制地方政府债务风险,可以使地方经济发展更加稳健。

参考文献

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章志平.中国地方政府债务风险灰色评估和预警[J].统计与决策,2011(15).

我国地方政府债务影响分析 篇10

关键词：地方政府债务,积极效应,风险表现

2008年经济危机在世界各地全面爆发,使得各国都相继采用积极的财政政策来推动市场经济的正常发展。在我国,地方政府债务规模迅速扩大,地方政府债务问题也越来越突出。我国《预算法》明确规定,地方政府不应随意借取债务。因此,地方政府开始依靠地方政府融资平台。我国地方政府债务早在1979年就已经产生,1994年分税制改革将财权收归中央,再加上地方政府财政能力不足,真正的地方融资平台应运而生。然而,地方政府债务资金对市场经济发挥积极作用的同时,一些消极作用也随之出现,地方政府监管不力,违规滥用债务资金,债务资金不到位,不合理的债务融资方式以及相关的法律规范不健全等问题正在逐渐加大地方政府债务的风险。

一、我国地方政府债务的现状分析

根据国家审计署《全国政府性债务审计结果》表明,政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务总额为87033亿元。截至到2013年6月底,政府债务总额为206 989亿元,相比2012年底增长了16330亿元。负有担保责任的债务相比2012年增加了1550亿元亿元,政府可能承担一定救助责任的或有债务相比于2012年底增加了7183亿元。虽然数据在统计时会有些许不精准,但是能够确定我国地方地方政府债务规模呈上升的发展趋势。

地方政府债务结构主要包括债务的举债主体,债务资金的投向和债务的偿还期限。我国地方政府债务的举债主体主要包含行政部门、事业单位和融资公司。债务资金的投向包括公益性项目,非公益性项目,基础建设,教科文卫等方面。在我国,地方政府债务结构分析的主要因素是债务资金的还款期限。债务资金偿还期限的长短决定了我国地方政府债务结构的主要研究趋势。根据国家审计署报告,2013年下半年、2014年政府负有偿还责任的债务分别占22.92个百分点和21.89个百分点。我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足,防范和应对灾难危害,保护环境和改善民生等。因此,我国债务资金的投向支出结构包括行政支出、科教文卫支出、国防支出、经济建设支出和其他支出。作为发展中的国家,大力发展经济建设是实现民富国强的必经之路,我国的经济建设支出由2261.12亿元增长到10125.54亿元。经济建设支出是总支出的最重要因素。其次,我国是人口大国,这便需要我国政府增加科学、教育、文化和医疗卫生的支出,我国的科教文卫支出由426.25亿元提高到6256.29亿元。1978年,我国财政收入占国民生产总值的30.78百分点,为了避免财政预算内收入占国民生产总值的比重呈下降趋势,我国政府加大了对行政方面的支出,行政支出从196.71亿元增长到了3355.9亿元。国防支出和其他支出也都相应的增加,分别增长了1571.3和2044.57。这些支出都保障了地方政府的稳定发展,促进了地方政府经济的稳定发展。

二、我国地方政府债务对经济发展的影响

长期以来,我国地方政府债务主要用于弥补我国地方财力不足,防范和应对灾难危害,保护环境和改善民生等。我国地方政府债务对我国的经济发展、社会稳定等方面,都发挥了积极的效应。在本文,主要分析地方政府债务对我国经济发展的正面影响。

我国大多数地方政府的收入来源则是财政拨款。地方政府运用这些款项大力发展基础设施建设,推动各项产业发展和改善城市交通业。地方经济的发展在一定的程度上依赖于政府的投资并造福于居民,但由于经济发展的资金有限使得借取债务资金成为发展经济的主要来源,地方政府债务来弥补资金缺口,加速经济的发展。地方政府债务的出现不仅增加了我国政府资源的支配量,也促进了政府财政收入的增加,为基础设施建设提供良好的资金准备。总的来说地方政府债务在促进地方经济发展方面产生了积极的影响。例如,债务资金投资于基础设施建设,则会带动地方区域相关产业的发展与扩张,如果投资于保障性住房的建设,也会影响该地区房产的功绩及房价,对房地产市场产生很大的影响。如果投资于生态环境的发展,也会给旅游行业带来快速发展以及对相关的污染性项目进行调整。由于产业结构的变化,将会导致消费市场、技术能力等经济结构的调整和经济增长方式的转变。因此,我国地方政府债务有助于提高地方经济发展效率,促进资源优化建设。

根据宏观经济学的基本原理,社会总需求是短期内影响经济增长的主要因素,而地方政府的举债是为了财政支出这一目的。地方政府债务资金主要用于财政投资,这就意味着政府借取债务越多,财政投资的规模越大,对社会总需求的影响也就越大。比如政府投资建立相关产业,会促进地方的就业情况,刺激地方相关部门的投资与消费。当经济增长缓慢时,稳定经济增长更多的是依赖于公众投资。因此,举债投资日益成为各地方政府确保经济增长最快、最有效的方式。

我国地方政府债务大部分用于地方基础设施建设,这些基础设施一旦完工,就变成了该区域的公共资本。该地区的企业和个人就可以免费或低价的使用公共资本。公共资本可以促进整个地区的经济发展。

根据相关审计结果显示,2013年6月底我国20多个省市的债务余额及各省市2013年的国内生产总值,发现债务规模最大省市的是江苏省,政府债务资金的总额达到了14769亿元,广东和四川则分别占据第二位和第三位,分别为10166亿元和9230亿元。然而从债务总额占国内生产总值的比重来看,位于前三个省市是贵州省、重庆市、云南省,分别为79%、58%和51%,最低的省市则是山东省、广东省和河南省,负债率分别为13%、16%和17%。总的来说,国内生产总值最大的省市,其债务规模不是最大的,国内生产总值总量较大的省份,债务规模也相对比较大。从数据上分析,我国地方政府债务与地方经济增长基本呈现正相关趋势。

三、我国地方政府债务的负面影响分析

在我国,随着各地地方政府规模不断的扩大,一些潜在的风险也不断威胁着人们的生活和阻碍经济的发展。地方政府债务的风险隐患也日益突出。为了及时规避和控制地方政府债务所带来的风险,首先要认识到我国地方政府债务对各方面带来的风险影响。

1、地方政府债务对偿债能力的影响

由于我国地方政府债务的监管体系处于初级阶段,存在许多不足和弊端。我国的财政体制既缺乏一套完整的法律体系,又缺乏专门的机构监管,无法对地方政府债务形成有效的统一管理机制和约束,从而容易造成地方政府违约风险高的现象,不利于我国地方政府经济的发展。

目前,我国地方政府债务融资收入来源范围比较窄,主要来源于税收。然而,一些地方政府既需要承担各种地方性的支出、设施维护、基础保障、医疗教育等公共支出,又需要向上级政府及国家上缴一定的资金。这使得地方政府债务资金紧张、还款压力大等现象。许多地方政府不得不靠借债、融资等方法保持正常运作,这便违背了《预算法》中我国地方政府不得随意举债的规定。由于没有完善的法律体系,许多债务数据统计不完整、不准确,地方政府的债务资金使用不规范,地方政府部门对债务统计出现少报、多报的现象。因为无法用法律标准来衡量,便有着较大的任意性和随机性,大多数取决于某些领导的主观意识,很容易出现管理不集中、多头管理的现象,所以形成了地方政府借取债务不合理,使用不规范等问题。另外,债务资金的管理也没有完整的法律法规监管,致使资金使用效率低,债务资金没有保障从而增加债务的偿还风险。这便加大了我国对地方政府债务管理的难度。所以政府监管不力,也是影响经济发展的重要原因。

自2010年底至2013年6月底以来,地方政府债务规模年均增长率为27%,在2011年至2013年期间,我国国内生产总值的增长率达到9%,8%,7.7%,可以明显对比出,地方债务规模年平均增长率远高于国内生产总值的增长率,这将影响政府的偿还债务的能力和债务的可持续性。再加上我国影子银行存在的期限错配对象,运行操作不规范,内部体系存在的巨大影响,这些都将阻碍地方经济的发展。

2、地方政府债务对负债主体的影响

在我国,由于没有统一的债务监管机构,债务主体的分布较为分散,不单一,主要包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。又由于我国地方政府财政收入来源范围比较狭窄,自身负担较重,债务违约风险较高。在2013年6月30日之前,最大的债务规模为市级政府,大约为7.3万亿元。其次是省级政府和县级政府的负债分别约为5.2万亿元和5.0万亿元。债务规模较小的为乡镇级政府约为0.4万亿元。

我国地方政府债务的债务主体包括融资平台公司、地方政府部门、经费补助事业单位、自收自支事业单位、其他单位和公共事业单位。目前,我国地方政府的债务主体以融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位为主,相对于其他开发方式,融资平台公司仍在不断地增加。

地方融资平台包含着各种各样的公司,而出资的政府机构也更是鱼龙混杂,在这种情况下,我国的债务举债主体难免非常混乱。地方政府官员为了自身各种利益,不惜扩大地方政府债务的支出,借取债务,而更多的支出和举债则需要更多的债务资金来弥补,最终导致地方政府债务风险变大。根据审计署2013年发布的数据,从2011年至2015年初,共有9个省份超8亿元以上的逾期债务尚未偿还,可以看出,我国地方政府债务主体违约风险较高。

四、政策建议

1、建立健全相关制度,化解我国地方政府债务风险

加强对地方政府债务的监管。我国中央政府应设立专门的机构监管地方政府债务,该机构应主要监管债务资金的来源、用途,并严格控制与执行债务资金的使用情况,该机构要直接准确的掌握债务规模情况,做到实时有效的监督。

规范地方融资平台。首先,应该严格控制地方融资平台的门槛,做到有能力、资金还款有保障的融资公司优先进入融资平台。其次,调查我国现有的地方融资平台公司数量,对我国现有的融资平台公司的规模、风险进行分析与预防。最后,规范地方融资平台公司的管理制度,一切依法行事,争取提高经营效率,促进社会经济稳定发展。

我国应建立完整的债务清偿保证金制度。首先,完善现有的债务清偿保证金制度,按照国家规定严格执行,并且制定清偿债务保证金的标准、资金来源等规定。其次,地方政府应通过正规的渠道获取备用金,专款专用,防止挪为他用。最后,为了防止发生违约风险,地方政府应该按照规定计提保证金,做好债务清偿保证金的使用。

合理划分地方政府事权与财权的范围。完善我国财政分权制度,不同层级的政府应明确自己的管辖范围,减少管理不集中等现象。在管理中若出现共同管理的事务,应该遵守谁受益,谁承担。一旦出现债务缺口,便能落实到人。

2、立足长期发展,从根本上防范我国地方政府债务风险

建立科学的考核制度。我国地方政府官员的考核主要依靠经济增长速度,而地方政府官员过分夸大地方政府债务对经济增长的影响,过度举债来发展经济。因此建立科学的考核体制具有重要的作用。建立科学的考核制度,有效的引导地方政府在决策时考虑长期影响,综合考虑收益、风险等因素,增强地方政府决策的科学性,有利于地方政府债务的可持续发展。

加强地方政府举债事前、事中、事后的全面执行与监管。为防止一些地方政府过度举债,必须建立相关的责任追溯制度。事前应做好相关的准备工作,了解制定地方债务的发行、偿还及用途等方面,事中做好地方政府监管工作,全面审查监督地方政府的适用范围,是否具有举债困难的风险等方面,对于一些不合法和违反法规的项目予以严重打击。事后加强监督,建立债务清偿备用金制度,设立相关的破产程序,保护债权人的权利,尽可能的减少地方政府债务的风险。

地方政府债务应秉持公开透明的原则披露债务信息。从短期来看,债务信息的公开会对债务主体造成一定的压力,但是,从长期来看,公开信息能在一定的程度上减少财政损失,降低债务风险。公开债务信息则需要地方政府制定标准的形式,定期通过媒体和其他渠道向公众公布债务信息,从而有助于减少地方政府债务对经济发展、社会稳定造成的风险,使人们更加信任地方政府。

3、取其精华,秉持现有优效,提高地区的经济发展效率

我国地方政府债务资金主要用于发展基础设施建设,推动各项产业发展和改善城市交通业等,对我国地方经济的发展取得了重要的作用。为了促进地方经济的发展,稳定社会发展,使人们受益,我国地方政府债务应适度科学的举债。严格的控制地方政府债务的规模,遵守地方政府的借、用、还相匹配的原则,防止地方政府债务的随意性。地方政府在适度举债时,应充分的考虑债务资金的必要性,偿还能力和经济发展水平,再科学的制定详细的债务资金使用情况,确保债务资金的使用效率。最终达到提高经济发展的效率、促进资源优化配置的目的。

我国地方政府债务保证我国财政收支平衡。我国的收入来源范围较为狭窄,我国政府应该拓宽收入来源。在财政收入上,应优先发展有利于经济发展效率的产业,发挥地区优势。其次,应完善地方税收体系,由于地方债务资金使用范围较广,金额较大,地方债务资金就相对较紧张,其财政效率就不能发挥极致。在财政支出中,应明确债务资金的使用范围,大力发展基础设施建设和公益性建设。对于一些有经营能力的单位可以不提供财政补助。最后,地方政府应该合理的安排债务资金的支出,尽量不要出现财政赤字,要勤俭节约、量力而行。对于有关行政事业部门应该减少人员的使用,加大人员的工作效率以减少债务经费。

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中国地方政府债务的宏观考察 篇11

根据国际惯例,中国的地方政府债务水平总体上处于可以承担的水平,个别地方政府存在过度举债行为

根据中国银监会的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;另外,根据债券市场的统计,截至2010年6月末,城投债(含中期票据和短期融资券)余额为4882.5亿元;再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元,截至2010年6月末,地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。

根据审计署前期对18个省、16个市和36个县本级的审计,其中有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%,最高的达364.77%。在成熟市场,债务率是反映地方政府负债压力的最重要指标之一,美国规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%～120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)小于120%。根据国际标准,中国地方政府总体上处于可以承受的债务水平之内,但是有少量地区债务率超过200%,反映了这些地方政府确实存在过度举债行为,值得关注。

地方政府已经开工项目的配套资金可以通过城投债等多种渠道筹集解决

从2009年情况来看,根据中国银监会的统计,2009年地方融资平台新增贷款约为3.05万亿元。此外,2009年全年还发行了2224亿元城投债(包括中期票据和短期融资券)以及2000亿元财政部代发的地方政府债券。因此,仅2009年一年地方政府债务就至少增加了3.47万亿元。这些债务最终都得由地方政府承担。

迅速上升的地方债务水平也意味着实际新开工的项目数量较大,可能存在着地方配套资金没有足额到位的问题。针对地方配套资金没有到位的问题,相关部门加强了监管,由于银行贷款是地方建设资金的最主要来源,银行贷款退出后,地方融资平台将出现资金缺口,如果资金补充渠道不通畅,无疑将波及在建工程的后续投资。对于这部分资金的缺口,可以通过加快城投债市场、资产证券化市场、租赁市场等多种渠道来解决。实际上,中国地方政府债务风险主要集中在银行贷款上,城投债风险相对较小,因为能够通过债券市场融资的地方融资平台质量相对较高,尤其是规范地方政府投融资平台贷款的相关要求出台之后,地方融资平台资产和业务都将更加严格。此外,大力发展城投债市场有利于加大地方融资平台直接融资比例(目前该比例仅为5%),并且城投债期限一般是根据基础设施建设项目周期的长短来设计的,因此,能够与项目周期较好地匹配。

正视地方政府投融资平台存在的合理性与制度性缺陷

中国地方融资平台最大的问题之一是治理结构的不完善,主要表现在城投公司法定代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,造成了“政企不分”的局面。之所以造成这种现象一方面是由于城投公司都是由地方政府相关部门通过货币资金、土地使用权、国有股权以及国有资产等方式出资设立的,为促使城投公司更好地为地方政府服务,地方政府往往委派相关政府官员到城投公司担任要职。虽然这导致了城投公司治理结构的不完善,但却也密切了与地方政府关系,有利于获取政策支持和优势资源。

地方融资平台另一个突出的问题是经营性质不明确,经营性资产缺乏,经营收入少。中国地方融资平台大多数既承担了融资功能又承担投资、经营功能,而又以融资和投资功能为主,一些地方政府为增强地方融资平台融资能力,将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台,由于这些资产无法产生收入,因此往往导致地方融资平台缺乏经营收入,部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入,利润完全来源于财政补贴。

地方融资平台是中国分税制改革后,地方政府承担着越来越繁重的提供公共产品的事权责任、而又缺乏直接举债权的情况下产生的产物,是一种特定历史条件下的、具有显示合理性的融资方式,大致可以类比于日本的地方公营企业和澳大利亚的国库公司,后两者也都是专门为地方市政建设筹集资金。

应当说,目前中国地方政府债务风险不在于城投债,而在于银行借款,因此,地方政府通过城投债的形式、以及资产证券化等多种形式从资本市场融资既有利于降低地方政府债务风险,而且还有利于降低银行系统风险。据初步统计,日本地方公营企业通过发行企业债所筹集资金占其资金来源的比重超过60%,而中国城投债仅占地方融资平台资金来源的5%,未来城投债仍有很大的发展空间。

当前监管层对地方债务的监管规范有利于债务问题的平稳化解

当前,监管部门正着手对地方融资平台债务进行分类管理,这有利于规范现有债务,能够起到缓解债务风险的压力。另外,这种加强监管的举措还有利于抑制地方政府无度举债的行为。首先,根据规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务,地方政府融资主体将受到限制;其次,规定不得将公益性资产作为资本注入地方融资平台,地方融资平台资产规模将受到较大的限制,融资能力将下降;第三,不允许地方财政担保融资,也将降低地方融资平台融资能力。总体来看,这些规范性的要求的出台既有利于规范地方政府現有债务,又有利于控制未来债务的无度扩张,能够较好地控制地方政府债务风险。在这个过程中,需要合理把握调控力度,防止短期内冲击力度过大而没有提供相应的资金化解渠道,可能导致部分地方在建工程后续投资的“断链”而出现半拉子工程。

虽然近两年地方债务增长迅猛,导致目前中国有少量市、县本级债务率偏高,但从全国水平来看,2009年末地方政府债务率约为130%,仍处于较合理水平,地方政府债务整体风险不大,全面爆发债务危机的可能性很小,目前正在进行的地方债务规范监管,更有利于防范这种全面的地方债务风险。

此外,从全国债务情况来看,截至2009年末,中国政府总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%;日本2010年2月该比例达到229%,2009年末欧元区16国平均水平也达到78.7%。由此可知,根据国际标准比较,中国政府债务风险较小。

也有不少金融机构担心,一旦个别地区出现地方债危机,以中国现有财政制度,会如何处理?从统计数据比较分析,当前虽然中国少数地方政府在经过快速的债务扩张之后可能财政较为困难,但中央政府的财政状况良好,2009年全年中央财政收入达到3.59万亿元,是全国地方本级财政收入的1.1倍。如果少数地区发生债务危机,中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

我国地方政府债务问题研究 篇12

地方政府债务风险是指地方财政在运行过程中, 由于各种主、客观因素, 特别是在一些不确定性因素影响下, 财政的正常支出发生困难而导致政府难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的情况。我国地方政府性债务是在社会经济发展过程中逐渐形成的, 合理的负债率不仅有助于改善社会民生, 并且有助于调节地方经济发展速度, 确保基础设施建设稳步推进。

此外, 从国民经济发展水平、地方政府负债情况以及资产与负债的相互关系来看, 我国政府性负债率运行状态良好, 债务风险始终可控, 只有部分地区存在一定的风险隐患。

1 地方政府债务现状

1.1 地方政府债务数目庞大

在一系列中央和地方的财政与金融关系中, 地方债务是最可能构成系统性风险的问题。

中国社科院财经战略研究院2014年8月3日发布中国政府资产负债表。根据该报告, 截至2013年底, 中国政府负债超过56万亿元, 与此同时, 中国政府2013年资产总额111.9万亿元, 中国政府的资产约为债务总额的两倍。虽然中国的资产规模大、情况良好, 足以应对政府债务, 但是2013年政府债务同比增幅近两成, 地方政府债务的攀升是重要因素。

1.2 地方政府债务管理中存在的主要问题

(1) 地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

(2) 国际货币基金组织 (IMF) 最新发布的中国经济评估报告显示, 中国地方政府债务在今年年末占到GDP的45%。在“政府债务总额”一项中, 中国债务占GDP的比重较为乐观, 特别是按照当今的标准来看。此外, 如果只看中央和地方政府的负债总额占GDP之比, 这一数值仅略高于20%。因此, 如果不将地方政府融资平台 (LGFV) 债务计入在内, 那么中国债务占GDP的比重将会被严重低估。

(3) 地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底, 11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

(4) 部分地方和单位非法融资, 并且对政府债务资金使用不当。审计发现, 部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。

(5) 地方政府债务日渐趋向隐性化。地方政府举债是我国法律所不允许的。有的地方政府在举债过程中, 把直接债务转为间接债务, 显性负债变成了隐性负债, 用这种操作手法来规避法律责任。

城市建设负债是隐性负债中最典型的负债项目, 它主要包括三种负债形式:1) 通过组建城市建设投融资公司进行筹资;2) 通过委托建设、经营等途径使显性负债转为隐性负债;3) 政府委托其下属的企业、公司出面融资。这三种融资形式均以政府信用为筹码进行融资, 因而所有负债均由地方政府承担。

(6) 地方政府债务具有地域结构特征。地方政府债务其实还有地域性分布不同的特点可循。目前, 我国中部地区乡镇政府负债率比较低, 但是东、西部地区相对较高, 着实令人担忧[1]。

公开的数据只是一方面表现地方政府债务的方式, 由于中西部没有东部地区发达, 所以地方政府的隐性债务较之少了很多, 但是隐性债务比东部地区多很多。据调查显示, 中西部地区主要的隐性债务有拖欠教师工资、拖欠民工工资、挪用工程款项等等。例如以前年度新闻报道的甘肃省的一个贫困县, 中央政府每年向该县提供1.4亿元的款项, 但该县每年的财政收入只有2000万元[2]。这样巨大缺口从何而来?其实正是由于挪用转款资金造成的。由于我国幅员辽阔, 中央管辖范围太广, 虽然每年会划拨转款资助贫困地区发展, 但是地方政府的财政管理其实是与中央脱节的, 造成很多款项都落实不到真正需要的项目上去, 官员作风腐败, 贪污转款专项已成为欠发达地区一个较普遍的现象。

(7) 地方融资平台风险。

地方债是风险因素聚集最多之所。过去, 地方债主要通过地方政府建立融资平台发行城投债形成, 尽管表面看地方债务不会直接涉及地方政府, 但实际上地方政府还得担当偿债之责。

首先, 地方融资平台的认定标准尚未统一, 统计数据之间存在不小的差异, 使得融资平台存在运营风险。就债务总额来看, 不同部门的统计数据也存在差异, 政府机构并未对此予以重视。

其次, 地方融资平台定位模糊。地方融资平台是地方政府为公共产品筹资而建立起的融资机构, 从某种意义上讲, 它是地方政府职能的延伸, 与地方政府关系密切。但现实情况是, 许多地方融资平台为了拓展融资渠道, 自建立起就极力摆脱“地方政府融资平台”的名号。

再次, 融资平台的基础设施融资杠杆率过高, 引发地方政府偿债风险。

2 地方政府债务形成原因

2.1 经济发展不平衡

我国幅员辽阔, 要想使经济全面发展是需要长久的时间的。目前在我国存在的经济问题之一, 就是经济发展不协调, 中西部较东部地区发展速度慢, 发展基础薄弱。这些地区地方政府财政资金难以使社会经济正常运转, 因而不得不通过举债的方式来缓和社会经济发展与资金紧缺之间的矛盾, 所以这些地方政府债务庞大。

2.2 财政体制因素

各级政府的财权、事权界限模糊, 且没有一套统一的划分标准, 直接造成事权与支出责任相互脱节或事权错位, 加之地方政府缺乏偿债意识, 转移支付不到位, 最终形成了繁重的财政负担。

2.3 政府行为不规范

在社会经济发展中, 政府应该在市场失灵的领域进行宏观调控, 但我国地方政府对市场过度干预, 在财政吃紧的情况下, 地方政府习惯将举债所得资金投入竞争领域, 这就严重干扰了市场本来的竞争原则。另外, 对社会发展需求而言, 政府职能转变速度较慢, 有些地方政府还乐于做形象工程, 造成地方财政负债累累。

2.4 债务管理制度不完善

现阶段, 我国地方政府的债务管理制度存在一些问题, 比如:

(1) 缺少一个规范严谨的债务管理机构。目前, 中央和地方政府之间的转贷业务以及国债贷款业务均由财政部门统一执行, 而地方政府各职能部门之间的债务来往尚未建立专门的债务管理机构进行统一管理;

(2) 缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制, 使得举债主体缺乏主动还款意识, 还有一些举债主体考虑到地方财政对债务兜底, 负债之处就没打算还款;

(3) 债务资金使用不科学。地方政府职能部门负责管理地方债务资金。由于各职能部门相互独立, 职权分散, 使得财务部门对债务资金的使用缺少一个科学统一的规划, 投资前不严格审查, 分析论证也是走形式, 使得部分债务资金要么超预算, 要么“大材小用”, 资金利用率始终维持在一个较低的水平, 以至于利润回收率低, 无法偿还债务。另外, 有的地方政府债务未被纳入预算管理体系中, 政府无法准确把握债务资金的运行情况, 致使投资超预算的情况时有发生。

3 对策与建议

政府负债增加属于经济发展中的常态现象, 无需过于担心, 但是也不能过于乐观。只要政府负债率始终可控, 就能对社会经济发展起到推进作用, 但如果超出限度, 就需要做进一步调整。

3.1 努力完善现行分税制财政体制

(1) 按照市场经济运行原则和公共产品理论进一步明确各级政府机构以及政府内部上下级之间的财权范围、事权等的管理范围。中央政府与地方政府之间应该基于现行法制管理体系, 按照受益与付费相对称的原则, 对政府债务进行严格、高效的管理, 积极推进跨辖区的基础设施、江河治理等管理任务。

(2) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府应加大对下级政府尤其是经济欠发达地区转移支付的力度, 保证地方政府的最低服务水准, 合理调整由于财权与事权不对称而造成的地方政府债务, 使地方财政对债务资金有更多可操控的权利, 从而有效防控债务危机。另外, 还需要进一步调整转移支付形式, 适当增加一般性补助数额, 规范专项补助。针对当前秩序混乱的专项拨款, 应建立统一的管理体制, 逐步把专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范畴, 使地方政府能够根据发展需要自由支配财政资金。基于公共服务水平均等化发展目标改革现行财政资金运行体系, 调整财政支付转移方式, 打破现时维护既得利益的分配格局, 逐步采用因素法确定转移支付数额。

3.2 完善地方政府债务管理体制, 确保地方政府债务风险始终可控, 权利保障地方政府债务体系稳步运行

(1) 完善政府性债务管理政策体系, 明确政府债务举借权限。经批准, 市政府可以适度举债, 或者代替县级政府举债。另外, 还应该建立一套政府举债融资机制。政府可以通过发型债券的方式适度举债, 债券发行由市财政局按照财政部相关规定组织实施。

(2) 对政府债务规模实行限额管理。市政府对市本级和县级政府债务实行规模控制, 一般债务和专项债务均纳入限额管理。此外, 还要加强政府或有债务监管, 并推广采用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营, 优化政府债务结构, 创新公益性项目投资运营模式。完善政府与社会资本合作模式相关制度和政策, 合理确定补贴金额, 规范项目运作, 合理分配风险, 依法严格控制政府或有债务, 提升资金使用效益和公共服务水平。

(3) 各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务, 不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出, 不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规;除法律另有规定外, 不得为任何单位和个人的债务提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动, 不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理, 坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

目前, 政府的债务确实出现了一些新的情况, 第一, 保险公司加入影子银行体系, 这是一个新的动态, 保险业已经成为基础设施建设最大资金来源, 2014年保险业对基础设施投资增长57%, 到1.1万亿人民币, 保险资金大部分投向政府融资平台的债务。

第二我国财政收入大幅回落。今年经济下行以来都导致不少地方财政收入出现了负增长, 全年完成财政收入增长的目标有很大困难。

第三, 中国债市违约的趋势已经出现了, 过去有一些中小型企业发行的债券有一些违约, 目前较大型的企业发行的债券也有一些违约, 大家都从广泛的新闻报道中已经了解到这种情况, 而且债市违约慢慢变成常态化, 违约不一定是坏事, 因为它向人们提醒着债事是有市场风险的, 换个角度看也是一个好事。但是违约趋势已经出现了, 债市的走势和风险, 关系到改革和发展的大局, 怎么来应对呢?政府想到应该考虑一个“有序的去杠杆”, 为了有序去杠杆, 社会主义有制度优势, 发达国家市场经济条件下的去杠杆, 是无序的去杠杆, 我国有制度优势, 可以集中力量办大事儿, 可以想办法进行有序的去杠杆, 避免无序去杠杆导致剧烈的波动。

从欧债危机的应对来看, 我国在应对债务危机时, 可以借鉴的地方也很多, 笔者认为应该适当扩大财政自治, 并增加发行长期国债, 当然这是中央政府统一来发债, 国家债务占GDP比重相对比较低, 有很大空间, 可以考虑以这种方式进行发债。

7月24日, 中国社会科学院编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》 (下称“报告”) 在北京正式发布。其中, 地方政府资产负债表是报告中重要的组成部分。报告称, 中国的资产负债表总体上相对健康, 但结构上仍存在局部风险, 其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应, 中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构, 在去杠杆过程中, 尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险, 就成为一个可行的政策选择。

目前, 我国地方政府杠杆率为42.7, 而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此, 政策当局的调整思路是:地方去杠杆、中央加杠杆。报告称, 这种转移存在客观可能性。地方债务置换就是适例。此外, 从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债 (如国开行) , 也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆的形式。

(4) 完善地方债务管理的法律框架, 修改和完善我国的法律规定, 强化地方政府的举债约束和债务管理, 使其与我国经济发展的现状相适应, 并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进, 修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

如河南省2014年提出的利用“三项机制”做好地方政府债务监管工作, 河南省专员办认为, 加强地方政府债务监管工作, 是深化财税体制改革的重要构成, 是贯彻落实国务院要求的重要举措, 是更好履行财政职能的重要手段, 是防范化解债务风险的重要保障。河南专员办主动开展调研, 积极研究探索, 提出加强地方政府债务监管工作应建立三项机制。所谓三项机制, 指的是建立信息共享的沟通协调机制、建立全程覆盖的动态监控机制、建立跟踪问效的长效管理机制。这三项机制, 将河南省的地方政府债务问题的监管落到了实处。

4 建立健全地方政府债务风险预警系统, 加强风险预测和监测

(1) 地方财政负债问题由来已久, 解决起来也绝非一日之功。为了进一步控制债务风险, 必须根据我国地方政府财务运行情况建立健全财政监控体系, 把地方债务资金管理纳入监控管理范围, 并对地方债务风险进行全面的预测分析。财政部作为债务管理职权部门, 应该具体分析政府债务风险指标, 选择一批 (开始选十几个, 五年内逐步扩大到近百个城市) 偿债能力达到标准 (比如债务余额与财政收入加转移支付之比例, 利息占经常性收入之比等) 的城市, 允许发行市政债。

(2) 构建政府债务风险预警机制, 设定债务风险防控范围。地方债的风险症结不是要如何解决, 而应该重在防御。借新债还旧债, 会使债务规模越来越大, 这才是值得重视的问题。地方政府发债前, 要遵循谨慎原则。不管地方政府一把手是否更换, 要立足当地经济发展需要和支付能力量力而行, 避免超前发展, 超发债券。要给后人留下一些空间和余地, 不能本届政府借债, 下届政府偿还。

5 加快地方政府职能转换, 强化地方债发行的市场机制

首先, 要增加地方债发行的透明度。地方政府应该按照有关规定, 充分披露债券发行的相关信息。同时, 应加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度, 全面准确反映地方政府整体财务状况、运行情况。

其次, 要发挥信用评级等机制的作用。要强化信用评级的独立性与专业性, 使评级机构能够客观、公正、准确地对地方债发行进行评级, 为投资者决策提供科学参考。

第三, 要消除对债券发行的行政干预。地方政府应规范债券发行的组织管理, 力避财政存款挂钩、关联交易等显性或隐性的行政因素影响, 使政府债券的发行、定价、交易等最终由市场因素来决定。[3]

参考文献

[1]张秀英, 刘金玲.中国西部地区乡镇负债问题研究[M].人民出版社, 2002.

[2]邓子基, 马潞生.福建地方财政体制改革研究[M].中国财政经济出版社, 2003.