地方政府公债（精选10篇）
地方政府公债 篇1
摘要：我国的债务负担率尚处于较低水平, 但债务依存度指标却明显偏高。尤其值得重视的是, 由于我国发行的都是中央政府债务。要解决当前增发公债与中央财政债务依存度过高的矛盾有效地促进经济增长, 要借鉴美国和日本等发达资本主义国家的经验, 发行地方政府公债。
关键词：地方政府,公债,经济效应
一、地方政府公债的概念与经济效应分析
地方公债是指地方政府在经常性财政资金不足的情况下, 为满足地方经济与社会公益事业发展的需要, 按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段, 也是公债体系中的一个重要组成部分。现代市场经济的国家, 政府稳定经济的手段一是财政收支, 二是货币供给, 而更常用、更有效的还数货币手段, 即通过调节货币流通量来调节总需求。有人认为, 公债影响社会货币流通量主要是看公债是否由中央银行承购, 如果由中央银行承购, 则会扩大货币供应量, 而中央银行不会购买地方公债, 地方公债的发行对象是地方居民和单位, 或者是商业银行, 居民和单位购买了地方公债只不过是在社会货币供应量既定的情况下改变货币的持有者, 而商业银行也不是货币创造者, 也不具有货币创造功能, 所以商业银行购买公债也不会引起货币供应量的增加。
二、地方政府发行地方公债的必要性与可行性
(一) 必要性
1、发行地方政府公债, 对增强地方财政的宏观调控能力有着重要的意义。
财政作为一种经济的调控工具, 在确定调控方向和目标时, 地方必须服从中央。然而, 从整个财政调控看, 它应该是由中央财政调控力和地方财政调控力组成的一种合力。如果没有地方财政调控力的积极配合, 中央财政调控力也就不能真正强化和更好地发挥作用。地方债务收入是地方财政收支体系中的调节器, 在财政收支出现差额的条件下启用, 其特点是灵活性强, 可“依需而发”。
2、禁止地方政府发行公债的直接后果就是鼓励地方政府从非正常渠道获得收入, 以弥补必要的支出。
在我国, 省以下各级政府实行的是平衡预算, 即“以收定支”。但是, 由于经济基础薄弱、财务体制改革落后等各种原因, 地方财政隐性赤字普遍存在。地方政府首脑为了加快本地经济发展, 多出政绩, 必然会想尽办法增加地方政府的收入。
3、允许地方政府发行公债可提高资金的使用效率。
公债与税收最根本的区别就是公债取得的有偿性, 即公债的取得必须以还本付息为条件, 相应的, 公债的投资也应该是有产出的项目即政府的生产性支出。
(二) 可行性分析
1、分税制财政体制改革使地方政府有明确的事权和财权, 确立了地方政府作为发行公债的主体地位的成立。地方政府的信誉仅次于中央政府, 从财政收入情况看, 也完全能承担起作为发债主体应该承担的责任。
2、发行地方政府公债对当前我国采取积极的财政扩张政策将发挥更有效的作用。地方政府作为债务主体既可缓解中央政府债务依存度过高的被动局面, 就一个国家的政府债务结构来说, 无论从理论上, 还是实践上, 显得更科学合理。
3、我国政府发行公债的实践对地方公债的发行有较强的指导意义。近20年的国债发行实践, 尤其是1994年以来在国债发行、流通市场所进行的市场化改革, 使我国在公债发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验, 这都有助于发行地方政府公债工作的顺利开展。
三、地方公债的监控与管理
(一) 确立地方公债事业的目标, 明确地方公债的用途, 使其充分发挥效益
地方政府在发行地方公债时, 必须确立地方公债事业的社会、经济目标, 同时相应明确地方公债筹集资金的科学用途, 一般说来, 地方公债的目标顺序是资源配置、稳定经济、平衡财政收支。即发行地方公债的首要目标是实现地区经济结构的优化。但由于地方经济比一个国家的经济区域更具有开放性, 资金和物资的流动性更强, 所以, 地方公债对地方经济的稳定作用相对较弱。再从平衡地方财政收支的目标来看, 其位置应更靠后。在确定地方公债目标和用途时, 还必须比较用地方公债筹到资金所投资项目与社会资金用于其他一般项目的效益, 如果前者的效益大于后者的效益, 说明此公债所筹资金的投资用途还是合适的, 否则就毋需发行地方公债, 或应改变地方公债的用途目标, 以求发挥地方公债的社会、经济效益。
(二) 合理确定地方公债的规模
合理确定地方公债的规模和度应有两个依据, 其一是地方政府支出规模占地方GDP的比重。按照政府经济学和公共产品原理, 政府提供公共产品应有合理的界限, 那就是:随着政府公共支出的扩大, 私人支出相应减少;而在扩大公共支出的过程中, 其边际效益是递减的, 与此同时, 私人支出率递减过程中的边际效益是递增的;反之, 在政府公共支出减少, 私人支出相应增加的过程中, 政府公共支出的边际效益递增, 而私人支出的边际效益递减。在政府公共支出和私人支出的变动调节过程中, 当两者的边际效益相等时, 就是政府公共支出与私人支出的最佳量, 也是社会资源在公私部门之间的最佳配置。
(三) 协调地方公债的债期, 平衡地方公债的利率
为了实现政府 (尤其是中央政府) 的宏观政策目标, 需要协调地方公债的债期, 这里就有几种选择:一是为了加强调节总需求的力度, 可要求地方公债与国债的发行和偿还期保持一致;二是为了保证国债顺利发行, 可避开国债发行期, 即在国债发行结束年再发行地方公债。一般来说, 地方公债的偿还期应与地方经济的增长趋势相适应, 使偿债期与经济高速增长时期、繁荣期相吻合, 与公债投资项目的收益期相吻合, 有利于偿还债务。
总之, 地方公债在我国是尚未诞生的新事物, 尽管人们对其看法还不深刻, 认识更不一致, 但在国外许多国家存在已久, 并对地方社会经济发挥了重要作用。我们相信, 随着国家经济体制改革的推进, 我国地方公债也将发挥其积极的作用。
参考文献
[1]、丁静.我国构建地方公债制度的冷思考[J].陕西综合经济, 2007第6期
[2]、袁晓辉, 安喜平.我国建立地方公债制度的研究[J].甘肃科技纵横, 2009第38卷第1期
[3]、李可.启动地方公债需要解决的几个问题[J].中国发展观察, 2007第6期
地方政府公债 篇2
摘要：公债作为筹集国家财政收入的重要手段之一，在弥补财政赤字，筹集建设资金方面无疑发挥了积极作用，2014年8月新预算法颁布，明确规定我国地方政府在一定条件下也可以发行地方公债，结束了分税制以来我国地方政府禁止发债的历史，但我国地方公债制度还不够完善，而日本地方债制度作为最具代表性的中央集权国家的地方债券制度，其市场化改革以来逐渐完备化，为我国地方债制度改革与发展提供了借鉴。
关键字：地方债 市场化改革 改革方向
一．日本的地方债制度市场化改革
（一）.日本地方债市场化改革的背景
日本地方债制度自实施以来，对推进日本地方公共事业的发展、改善民生起到了重要作用。但由于债务偿还财源主要由政府财政来承担，近年来随着地方债的迅速扩张，问题不断凸显。首先，地方债占GDP比重已高达40%，远超过国际上这一比例最大的两个国家（瑞典和美国，二者均为11.3%)。其次，地方债负担率高，已接近国际危险线。2006年，日本北海道夕张市宣布财政破产，引发了对政府财政破产的隐忧。此外，中央政府对地方政府的预算约束软化、市场规律和纳税人的监督职能弱化以及地方政府隐性债务等问题使得本已恶化的财政雪上加霜，地方政府债务风险加大。为改变这种现状，20世纪末开始，日本地方债制度走向了市场化变革。
（二）.日本地方债市场化改革内容
1.推行“三位一体”财政制度改革
二十一世纪以来，为解决地方财政赤字问题，日本中央政府推行了地方分权化改革。2002－2006年，以“财源再分配”为着力点，推行了包括“中央向地方的税源转让”、“国库支出金的废止和消减”、“地方交付税的改革”在内的“三位一体”的财政制度改革。在进一步明确中央政府和地方政府之间职能范围的同时，将部分税收权限下放给了地方政府。2.地方债券发行制度变革
2006年，日本地方债发行由之前中央政府主导的“起债许可制度”转变为中央政府与地方自治体政府共同管理的“起债协议制度”，改变了长期以来地方发债必须获得总务省大臣或都道府批准的规定，增加了地方自治体议会的批准权限。这一转换，一定程度上减轻了中央财政的压力，也增强了地方自治体债务管理的风险意识，具有积极意义。3.地方债的融资结构变革
长期以来，日本地方债的资金来源以政府资金为主。2001 年，《资金运用部资金法》的颁布和2006年之后的邮政民营化的一系列改革，显著降低了地方债资金来源中的政府资金比重，逐步转向以民间资金为主。数据显示，地方债资金来源构成中，2002 年，政府资金的比重（45.7%），远超过市场公募债的比重（11.5%）；2009年，这一局面被扭转，后者（26.5%）反超前者（25.2%）；之后，这一趋势继续延续，2012年，后者（29.9%）与前者（24.4%）差距进一步拉大。4.地方债发行方式变革
2002年，东京都政府率先进行改革，突破了总务省统一规定的制约，采取了独自决定其债券发行条件的“个别条件交涉方式”，并成为主流发行方式。2007年9月以来，所有自治体的公募债发行都由“统一条件的交涉方式”转变为“个别条件的交涉方式”，日本地方债发行方式完成了市场化的根本性变革。5.推行市町村合并，提高公共设施与服务的利用效率
二十一世纪以来，为保证“地域内自我解决”的地方财政重建、再生计划的实施，日本推进了市町村合并的行政区划改革，不仅提高了基础设施的利用效率，而且活跃了地方经济，增加了政府税收。
二．我国地方债制度现状
20世纪80年代末至90年代初，我国地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，1994年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，堵上了地方政府发债的道路。
综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，2004年8月新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。
一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。
三．日本地方债市场化改革对深化我国地方债管理改革的借鉴与启示
（一）做好新预算法实施的立法配套工作，为深化我国地方债管理改革提供法治保障
2014 年8月，实施近20年的预算法完成首次大修，新预算法将自2015年1月1日起施行。新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从举债主体、用途、规模、方式和风险等五个方面做出限制性规定。这从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，对防范和化解地方政府债务风险具有重要意义。但是，新预算法对一些一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定，同时我国各地预算管理的水平差别也较大。因此，要切实提高运用法治思维和法治方式推进改革的能力和水平，做好新预算法实施的立法配套工作，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为地方政府债务管理改革提供法治保障。
（二）深化财税体制改革，进一步提高地方财政收入比重
就中央和地方政府间财政关系而言，与日本相类似，我国也是中央政府占主导地位，事权配置重心偏低，地方政府尤其是基层地方政府承担过多的实际支出责任，是近年来地方政府财政赤字和举债规模扩大的重要原因之一。因此，需要深化财税体制改革，调整中央和地方政府间财政关系，进一步提高地方财政收入的比重，完善政府间转移支付制度，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，从源头上控制地方债务风险。
（三）适当合并部分地方行政区划，提高公共财政效率
目前，我国行政规模庞大，这不仅体现在财政供养人员数量上，也表现在政府机构设置乃至行政区划单位设置上。近年来，我国稳步推进行政区划调整，进一步优化了中小城市格局，解决了地方行政区划格局的部分突出问题。然而，我国行政区划规模庞大问题仍然比较突出。民政部数据显示，截至2013年底，全国地级、县级、乡级行政区划单位分别为333个、2853个、40497个，其中，地级和乡级行政区划单位分别比2011年多1个和31个。如此庞大的行政区划单位设置，势必增加日常行政开支，从而“挤占”公共设施建设资金。与此同时，随着城镇化的加快推进，部分乡镇的公共设施和公共服务利用效率降低。合并部分行政区划有利于优化公共基础设施及资源配置，提高资源利用效率，活跃地方经济。
参考文献：《日本地方债研究与启示》 刘晓丽 2010年财税改革 《日本地方债的市场化变革》 徐田华 学习时报
人民胜利折实公债与公债纪念徽章 篇3
随后，政务院颁布《关于发行第一期人民胜利折实公债的指示》，财政部发布《一九五○年第一期人民胜利折实公债条例》和《委托人民银行发行人民胜利折实公债通告》，规定公债单位定名为“分”；每分按上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之大米（天津为小米）6市斤、面粉1.5市斤，白细布4市尺、煤炭16市斤的平均批发价的总和计算。公债票面额为一分、十分、一百分、五百分4种。从1951年起分5年作5次偿还。推销对象主要是大中小城市的工商业者、城市殷实富户和富有的退职文武官吏。人民解放军、城市工人、职员、学生、公教人员和自由职业者，在自愿原则下，欢迎购买，不分配固定数额。同时也欢迎国外华侨踊跃承购。
第一期人民胜利折实公债共发行1亿分。华东区分配的份额是4500万分，上海作为全国金融中心，承担了3000万分的销售任务，占华东区份额的三分之二，全国总额的近三分之一。
推销人民胜利折实公债，成为当年上海的头等大事之一，人民群众表现出了极大的爱国热情。1950年1月，上海市成立了人民胜利折实公债推销委员会，又成立14个各界分会，分会下再设立支会，支会又设立推销小组，深入到各行各业乃至各个街道里弄宣传促销，建立起一个巨大的推销网络。
1950年1月27日，上海市人民胜利折实公债推销委员会工商界分会金融业支会成立，确定了支会的组织机构，分工负责推销任务，有组织有计划有领导的进行公债推销。明确了推销对象为企业单位董监及其股东、未参加职工会之职员以及曾经营本业之热心人士。他们以国家困难为主，自身困难为次，踊跃认购公债。在大会成立之日就宣布160家行庄公司认购公债数额达205万多分，超过了预期目标的200万分，成为上海市推销公债工作的模范，在工商界起到了带头作用。
上海推销折实公债任务之所以能够超额完成，与注重宣传分不开。当时的报刊、书籍中出现了许多宣传画、漫画，告诉人们发行公债有利于工商业的发展，能够防止物价上涨，使社会游资有归宿，保证战争更快结束，鼓励人民踊跃购买公债。很多著名画家参与了折实公债推销宣传画的创作。如上海著名漫画家张乐平创作《三毛买公债》宣传画，广为印发。此外，还制作颁发了纪念章和奖章。
上海市人民胜利折实公债推销委员会职工界进出口业支会特制作公债推销纪念章，铜质，直径2.9厘米，图案采用著名画家潘絜兹创作的《请买人民胜利折实公债》宣传画，构图生动，富有激情，背面镌有“职工界进出口业支会赠”铭文，赠发给认购折实公债的行业民众。
《进步青年》1950年2月号封面采用了潘絜兹《请买人民胜利折实公债》宣传画，该杂志中还附有一则“本刊欢迎作者以稿费购买公债”的广告。《公债快报》也使用了这幅宣传画。上海邮政局还根据这幅画设计制作了宣传戳和邮政贴花盖（贴）在信件上。
人民胜利折实公债奖章，铜质镀金，直径2.2厘米，上方镌有光芒闪烁的红色五角星，下面刻有“人民胜利折实公债”和大红字“奖章”，背面有两位数字编号。这是颁发给认购折实公债数量较多的民众的奖章。
地方政府公债 篇4
一、灾区地方政府发行公债融资的必要性论证
(一) 地方政府公债融资具有天然优势
地方政府公债是从资本市场上直接融资, 拥有为灾区重建构筑“造血功能”的优势, 并克服了国家财政转移支付、银行借贷等间接融资方式的“有限性困境”。而且, 地方政府成为发债主体, 必将强化其责任意识, 在还债压力的制约下, 更能将资金用在“刀刃上”, 防止“任期工程”、“政绩工程”的出现。地方政府公债以地方政府信用为担保, 信用度仅次于国债, 但利息则一般高于国债, 因而具有较好的信用支撑和较高的利息收益。而且, 我国不实行地方政府破产制度, 这无疑隐性地增强了地方政府公债的信用度。
(二) 地方政府公债是增强灾区政府自主发展能力的重大举措
“自力更生”是灾后重建的首要方针, 灾区重建的资金链条最终要仰仗于灾区自身构建。组织重建工作是灾区地方政府的应有职责, 但其要担负起主导重任, 必须拥有独立且稳定的收入, 这是带动重建工作的保证。由于我国地方政府征税权限和范围相对狭小, 课税能力有限, 灾区地方政府的收入更因为支持灾区重建而减免各项行政事业性收费、实施各项税收优惠政策的情况下进一步缩水, 其组织能力必然受到影响。因而, 授权灾区地方政府发行公债融资是增强其自筹资金、自主发展的能力的当然之举。
(三) 地方政府公债是清理灰色融资、规范重建融资格局的需要
《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门, 但却并没有挡住变相举债的脚步, “准地方政府债券”早已经充斥于市场。由于“准地方政府债券”是规避法律的灰色融资渠道, 缺乏相应的监管和风险防范机制, 极易造成市场的混乱, 而混乱的融资状态是重建工作开展的大忌。因此, 授予灾区地方政府发债权, 不仅为地方政府公债正名, 更是在于防止重建过程中的违规融资。
(四) 地方政府公债是金融危机形势下重塑市场信心的一剂良药
目前, 全球性金融危机对资本市场造成巨大冲击, 但这不应构成停止资本市场发展脚步的因由。现阶段的重点应是健全市场机制, 提供信用度高的投资工具, 重塑投资者对市场的信心。地方政府公债由于其信用度和收益都较高, 在市场极度低迷的情况下, 无疑为投资者提供了重塑市场信心的一剂良药。因此, 不妨以地方政府公债作为带动市场回暖, 促进西部资本市场发展和融资功效增强的起动器。
二、灾区地方政府发行公债融资的可行性分析
倡导授予灾区地方政府发债权并非只是理论上的高歌, 而是具有现实的可行性。
(一) 灾区地方政府具有发行公债的宏观体制基础和微观技术支持
宏观上, 我国的分税制改革早已确定了地方政府与中央政府相对清晰的职责和利益边界, 在明确的事权和财权的鼎力支撑下, 发行公债是地方政府的当然权力。只不过由于分税制改革不彻底, 在“事权”已经下放情况下, 地方政府财权却未得到足够的保障。因而, 准予地方政府发行公债是分税制改革纵深发展, 并真正实现宪法和预算法规定的“一级政府、一级财政”的应有之意。
微观上, 灾区一些省市, 如四川、重庆及成都、兰州等, 具备发展地方政府公债市场的条件。一方面, 这些省市的经济规模虽与上海、北京、广州相比差距明显, 但经济发展较快, 无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入, 都具有稳定增长的前景;而且, 其中一些地方政府有举债的经验, 如重庆和成都。另一方面, 随着西部资本市场的发展, 西部的证券公司、会计师事务所和律师事务所等中介机构在资本规模、服务素质等方面得到了很大的提升, 有能力为地方政府公债的发行提供技术支持。
(二) 灾区地方政府发行公债拥有强劲的潜在投资群体
有需求才有市场, 有市场才可发展, 地方政府公债的发展要归因于庞大的需求市场的存在。灾区地方政府公债的发债主体虽然是灾区政府, 但应该向全国的个人投资者和机构投资者开放, 在更广阔的市场上吸纳资金。从个人投资者角度看, 我国的居民储蓄率长期居高不下, 反映了普通居民对安全性高和收益稳定的金融产品的需求, 而地方政府公债作为一种“银边债券”, 无疑将受到个人投资者的追捧。近年来, 证券投资基金、社会保障基金等机构投资者也发展迅速, 都希望资本市场能够提供更加丰富的投资工具, 既最大限度地分散风险, 又可获得较为稳定的投资回报。因而, 对于以安全性和高收益性为魅力之所在的地方政府公债, 机构投资者将有着巨大的投资需求和承购能力。
全球金融危机虽然使投资者对市场的信心跌至谷底, 但投资者并未从市场上销声匿迹, 而是需要信用度更高的投资工具吸引其“回归”。以地方政府信用为支撑的地方公债不会受到投资者的“冷落”。
(三) 灾区地方政府的还债能力能够得到有效保障
未来的税费收入、城市土地增值收入、建设项目的现金流收入将成为地方政府届期兑付本息的有力保障。而且, 将发行地方公债筹集的资金投入到灾区建设中, 是一本万利的事, 会带来一系列的正外部效应。
首先, 在基础设施建设过程中, 从施工、建材、商业和个人所得税等环节征收的税费就会增加财政收入。
其次, 基础设施的建设将会大大改善灾区的投资环境, 不仅能吸引其他地方的资金、技术、人才等生产要素进入, 增加税源, 而且还会使灾区土地几倍甚至几十倍地增值, 土地增值的收入也将是地方政府信用的有力保障。
此外, 建设项目现金流是更重要的偿债来源。地方政府公债中收入债券与特定的建设项目相联系, 可以由投资项目自身产生的资金流, 如桥梁收入及水、电、气收费收入等作为偿债资金, 这相对于比较固定的税费收入具有更大的增长潜力。
(四) 良性制度的构建将有效防止发债权的滥用
对地方政府滥用发债权的顾虑, 是反对授予地方政府发债权的主要原因。反对者认为“地方政府的权利已经够大了, 权利过大会影响中央政府的调控力”。但事实上, 地方政府的权利主要不是太大而是不规范, 地方政府承担地方公共事务的重任, 却没有相对应的权力, 要完成“政绩”就只能从非正规的渠道获取“灰色权力”, 这必然增加制度运行成本。因而, 从法律上明晰中央与地方的职权划分, 授予地方政府发行公债的权利, 将会使举债行为明朗化、透明化。另外, 反对者还认为, 地方政府存在滥用发债权的可能性, 一旦开启闸门, 地方政府超过自身的偿债能力过度发债, 将加大地方财政风险并最终加重中央政府的负担。反对者的顾虑并非没有道理, 但我们不能就此因噎废食, 发债权的滥用可能性完全可以通过设计良性的制度加以防止。
三、灾区地方政府发行公债融资的风险防范
央行行长周小川曾指出, “法律制度环境是金融生态的主要构成要素”。灾区地方政府发行公债融资同样只有在完善的法律制度保障下才能大行其道, 确立风险防范机制是构筑公债“安全网”的关键。
(一) 确立灾区地方政府发行公债的法律依据
在试验阶段, 可以先由国务院制定《地震灾区地方公债发行管理法规》对发行主体、公债类型、发行规模及用途加以规定。等到时机成熟再提请全国人民大会常委会修改《预算法》, 明确授予地方政府发行债券的权限。有必要在全国范围内实行地方政府公债制度时, 再制定《地方政府公债法》。
(二) 建立和健全地方政府公债的风险防范和监管机制
1、明确监管机构及其职责。
可设立地方政府公债管理委员会, 对公债实施全面监管;地方同级审计部门对公债的发行、购销、偿还过程, 以及公债的用途及其效益等进行全面审计监督;地方权力机构对公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查批准权和监督权。
2、建立可靠的偿债保障机制。
一方面, 可设立专门的偿债基金, 强制规定地方财政每年的预算都提取一定比例纳入其中, 以安排公债的还本付息;另一方面, 可设立专门的地方政府公债保险公司为公债承保, 在投资者得不到足额兑付时给予赔偿, 并允许保险单具有可流通性, 降低投资的风险。
3、强化信息披露制度。
“阳光是最好的防腐剂”, 信息披露使地方政府公债的发行曝露于公众面前, 可以有效地防止欺骗行为的产生。同时, 由于公债发行人是地方政府, 对其信息披露的要求和程序有别于其他债券。因而, 法律还应做出具体明确的特殊规定。
4、完善信用评级与增级。
应由特定的信用评级机构, 依据地方政府财力大小、公债所融资金的投向产生的效益的多少等对公债进行评级。鉴于公债发行主体的特殊性, 为避免评级机构受制于地方政府的权威, 建议中央专门设立评级机构对地方政府公债进行评级, 并确立最低级别标准, 凡未经评级或评级结果低于标准的一律不发行。此外, 允许地方政府通过提供担保或保证、为投资者设定选择权等方式为公债信用增级, 以增强投资者的信心。
5、注重责任追究。
建议授权地方政府公债管理委员会对违反发行程序、信息披露要求的发行人进行行政处罚, 并通过法律规定, 造成投资者损害的应承担民事赔偿责任, 触犯刑法的交由司法机关追究刑事责任。
四、小结
汶川地震的降临只在一瞬间, 但灾后的重建工作却任重而道远。重建灾区, 资金是关键。资金犹如灾区建设的“血液”, 有充足且顺畅的“血液”供给则全盘皆活, 反之则举步维艰。“血液”之于生命不可或缺, 资金之于灾后重建则不能中断。授权灾区省市政府发行公债融资已经不是应当缓行的问题, 而是当务之急, 也不是能不能开放的问题, 其核心应当在于考虑如何进行风险防范和制度设计。以地方政府公债助推重建灾区, 昔日的风光会重现, 灿烂的未来在明天。
摘要：汶川地震灾后重建融资有赖于地方政府公债的参与。授权灾区地方政府发行公债具备明显的必要性和可行性, 法律障碍和思想顾虑的解除可以通过构筑健全的风险防范机制而实现。
关键词：地方政府公债,必要性,可行性,风险防范
参考文献
[1]、杨辉.市政债券发行规则与制度研究[M].经济科学出版社, 2007.
[2]、胡春兰, 成学真.中国西部地区发行地方公债的可行性分析[J].纵论, 2006 (1) .
[3]、胡春兰.建立和发展西部地方政府债券市场问题研究[EB/OL].优秀硕士论文库, 2006.
论公债融资对经济增长的影响 篇5
37年前，我国政府曾向全世界宣告：中国是一个既无内债又无外债的社会主义国家!然而，当历史跨入20世纪80年代的时候，当中国的经济体制发生了翻天覆地变化的时候，当市场机制渐变为资源配置的主要手段的时候，当财政政策成为宏观经济运行的主要调节工具的时候，公债重新登上经济舞台!
然而，公债融资与经济运行特别是与经济增长之间存在着怎样的关系?公债融资对经济增长的影响是如何实现的?如果站在经济稳定与经济增长的角度来看，政府该不该发行公债?在何时发行公债合适?是发行长期公债还是发行中短期公债?发行多少公债为宜?如何确定公债利率水平?诸如此类的问题，无不涉及公债融资对经济增长要素和经济稳定的影响。如果不搞清这些问题，政策就不可能正确地制订公债管理政策，也就无法有效地利用公债管理政策实现财政政策目标。
遗憾的是，在传统的经济体制下，我国理论界一直把财政范畴置于上层建筑领域里，没有把它作为宏观经济管理的一种手段来研究;再加之在理论准备不足的情况下，政府匆忙发行公债，理论界又转而讨论公债发行、管理中的具体操作问题，没有顾及公债理论的深层次问题，特别是公债融资对经济增长的影响的理论研究。尚属处女地。因此，本文试图依据凯恩斯经济增长理论框架，探讨在赤字预算政策是一种无法避免的政策选择的情况下，公债融资对经济增长将产生怎样的影响，并结合实际分析我国公债融资与十余年来经济增长的关系。
本文的结构安排是：首先，确立分析财政政策效果的经济增长模型，并简要说明各项财政政策措施对经济增长的效应途径。然后，把公债融资效应区分为财政效应和流动性效应，全面研究公债政策对经济增长的影响。最后，根据这些理论分析，这我们剖析我国的公债融资与经济增长的关系。
一、凯恩斯经济增长理论框架下的财政政策效果
我们曾经根据藤田晴的研究[1]利用传统的凯恩斯经济增长理论模型分析过实现最优经济增长的财政政策，本文仍将依据该模型讨论公债融资对经济增长的影响。
由于公债政策是财政政策的有机组成部分，同时在凯恩斯经济增长理论框架下公债政策对经济增长的影响又是通过支出政策和税收政策实现的，因此，我们首先回顾一下我们以前研究各项财政政策措施对经济增长影响的基本结论。
我们在研究财政政策对经济增长的影响时曾提出三种经济增长率，即“充分就业增长率”、“支出增长率”以及“最优经济增长率”。充分就业增长率又称“能力增长率”或“必要增长率”，是指在充分就业的情况下，国民经济能够达到的增长率，这是在没有通货膨胀压力下可能实现的最大增长率。所谓支出增长率是指各种支出函数所规定的国民支出增长率。所谓最优增长率就是均衡增长率和自然增长率正好相等的增长率。均衡增长率是指充分就业增长率与支出增长率相等状态下的增长率。哈罗德称谓的自然增长率是指在充分就业下等于劳动力人口增长率加上生产增长率的实际国民生产总值增长率。如果均衡增长率和自然增长率正好相等，那么，至少作为一种长期倾向，生产设备充分利用和劳动力充分就业的理想的经济增长过程就会出现。因此，我们认为，如果经济中存在大量潜在失业人口，最优经济增长率就是能够达到的最大的均衡增长率;如果经济中没有潜在的失业，则自然增长率就是最优增长率。
根据我们的分析，提高充分就业增长率至少可以通过四种财政政策措施来实现：(1)提高税收收入占国民收入的比率。(2)提高政府投资在政府需求总额中的比率。(3)提高政府投资产出系数。(4)降低政府支出占国民收入的比率。提高支出增长率的财政措施包括：①提高政府支出比率。②降低税收比率。实现最优经济增长率的财政政策措施包括下列三种组合：A降低税收比率，提高政府投资比率或政府投资产出系数;B提高政府支出比率、政府投资比率以及政府投资产出系数;C政府支出比率和税收比率呈同向变动。
下面，我们根据上述这些基本结论，具体分析公债融资的财政效应与流动性效应对经济增长的影响。所谓公债融资的财政效应是指公债融资配合政府的收支变化对经济增长产生的影响;所谓公债融资的流动性效应是指公债融资因改变货币供给量对经济增长产生的影响。
二、公债融资的财政效应
1.公债融资对充分就业增长率的影响
公债融资对充分就业增长率的影响主要表现在增支公债和减税公债的影响上。
(1)增支公债。在税收收入不变的情况下，政府支出的增加用公债发行来融资，可能会降低充分就业增长率。一般来说，政府支出总规模中，政府的消费性支出所占比例较高。根据上述分析结果，由于政府支出占国民收入的比率提高，会降低国民储蓄率，从而抑制经济增长。因此，增支公债可能对经济增长产生不利影响：如果公债来源于消费资金，或者说持有公债的主体是居民，增支公债的逆效应可能比较小;如果公债来源于投资资金，或者说持有公债的是企业和商业银行，增支公债的逆效应可能比较小;如果公债来源于投资资金，或者说持有公债的主体是企业和商业银行，增支公债的逆效应可能很大。当然，如果公债发行为政府投资的增加融资，使得政府投资在政府需求总额中所占的比率提高，经济产出的能力增长率必然提高。
人民胜利折实公债初探 篇6
一、人民胜利折实公债的发行背景及基本情况
1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议作出关于发行人民胜利折实公债的决定：
“一、为了支援人民解放战争，迅速统一全国，以利安定民生，走上恢复和发展经济的轨道，决定于一九五○年度发行人民胜利折实公债。
二、本公债之募集和还本付息，均以实物为计算标准，其单位定名为‘分’。每分以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之大米(天津为小米)六斤、面粉一斤半、白细布四尺、煤炭十六斤之平均批发价的总和计算之。此项平均市价，统一由中国人民银行每十日公布一次。
三、本公债总额为二万万分，于一九五○年内分期发行。第一期在一九五○年一月至三月间定期发行，继续发行时间，由政务院决定之。
四、本公债分五年偿还，第一年抽还总额百分之十，以后每年递增百分之五，每期自发行截止时止，每满一年抽签还本一次。
五、……
六、责成政务院根据本决定制定人民胜利折实公债条例，公布实行。”
根据以上决定，政务院于1949年12月16日召开第十六次政务会议，决定并公布了1950年第一期人民胜利折实公债条例：
“第一条，中华人民共和国中央人民政府为支援人民解放战争，迅速统一全国，以利安定民生，走上恢复和发展经济的轨道，特发行一九五○年人民胜利折实公债。
第二条，本公债之募集及还本付息，均以实物为计算标准，其单位定名为‘分’，总额为二万万分，于一九五○年内分期发行，第一期债额为一万万分，于一月五日开始发行。
第三条，本期公债每分值依下列规定计算之：
一、每分所含之实物为：大米(天津为小米)六市斤，面粉一市斤半，白细布四市尺，煤炭十六市斤。
二、上项实物之价格以上海、天津、汉口、西安、广州、重庆六大城市之批发价，用加权平均法计算之，其权重定为：上海百分之四十五，天津百分之二十，汉口百分之十，广州百分之十，西安百分之五，重庆百分之十。
三、每分公债应折之金额由中国人民银行依照本条一、二两项规定之法计算，每旬公布一次，以上旬平均每分之折合金额为本旬收付债款之标准。
第四条 本期公债票面额分为：一分、十分、一百分、五百分四种。
第五条 本期公债分五年作五次偿还，自一九五一年起，每年三月三十日抽签还本一次，第一次抽还总额为百分之十；第二次抽还总额为百分之十五；第三次抽还总额为百分之二十；第四次抽还总额为百分之二十五，其余百分之三十于第五年还清。
第六条本期公债利率定为年息五厘，照本条例第三条所规定之折实计算标准付给。自一九五一年起，每年三月三十一日付息一次。
第七条认购公债人须按缴款时中国人民银行公布每分之折合金额用人民币缴纳，换取债票。
第八条，本公债之发行及还本付息事宜，指定由中国人民银行及其所属机构办理之；中国人民银行尚未设置机构之地区，得由中国人民银行委托其他机关代理之。
第九条，本公债上不得代替货币流通市面，不得向国家银行抵押，并不得用以作投机买卖。
第十条，凡有伪造本公债或损害本公债信用行为者，依法惩处之。
第十一条本条例自公布之日施行。”
为了顺利做好公债的发行工作，中央人民政府政务院(即国务院)向全国下达了关于发行1950年第一期人民胜利折实公债的指示：一是按照大行政区城市的多寡、大小，人口的多少，经济情况的好坏以及人民政权工作进展的程度等等，给各大区分配了公债推销任务：华东区4500万分，中南区3000万分，华北区1500万分、西南区700万分，西北区300万分；二是宣传发行公债的原因和目的；三是宣传公债的特点；四是宣传公债的推销要求；五是宣传公债的推销对象“主要应放在大、中、小城市的工商业者，城乡的殷实富户和富有的退职文武官吏。”同时要求各级人民政府在推销过程中，必须审慎地区分大、中、小工商业者、殷实富户，合理地分配推销数。要求各级政府在推销公债过程中，要利用各种机会、各种场合、各种会议等向爱国的工商业界和殷实富户反复说明发行人民胜利折实公债的目的，使大家踊跃购买，为国家出一把力，以克服祖国建设中所遇到的暂时的财政困难；六是要求各县市以上各级人民政府，应成立人民胜利折实公债推销委员会，有专人负责，吸收财政、银行、贸易等部门负责人和各民主党派、人民团体等人士参加，负责办理推销与宣传事宜。
1949年12月30日，国家财务部发布了委托人民银行发行人民胜利折实公债的通告。
中国人民银行根据中央人民政府的决定，于1949年底制定了详细的“代理财政部发行公债办法”，并迅速下发到各分支机构贯彻执行。
中国人民银行于1950年春以总专字第11号向各分支行下达了代理发行1950年第一期人民胜利折实公债工作应注意事项的通知，除了要求各地各行将公债推销的业务情况及时上报外，还要求将公债推销委员会成立日期、组织情况、任务分配情况，推销发动动员情况，执行中出现的问题(包括技术上的)处理情况及今后改进意见等等上报。
二、人民胜利折实公债的推销及收兑情况
由于中央人民政府、政务院的高度重视，人民银行总行的具体措施得力，地方各级政府和党政领导非常重视，立即成立了人民胜利折实公债推销委员会(有的叫募集委员会)，利用一切宣传工具宣传发行公债的目的和重要性，召开各种座谈会，宣讲公债发行的可行性、可靠性和必要性，并与各级人民银行研究，分解下达了各级、各行业的公债推销任务，使1950年第一期人民胜利折实公债(实际上也只发行了这一期)发行的准备工作在1950年的元月上旬就基本落实到了实处。同时，人民银行做了大量工作，如公债的设计、审定、印刷、邮运，销售公债所需凭证和帐表的设计、印刷、下发，销售人员(特别是技术人员，如金银鉴别)的调整配备，销售场所的选定与安全保卫，具体操作中可能出现问题的设想与解决预案等。在百废待兴、百法待定的社会状况下，公债的发行准备为人民政权初建时，在全国范围内大数量、大面额债券顺利发行打下了扎实基础。在1951年开始及随后四年多的抽签还本付息的公债收兑工作中，人民银行总行多次下发文件解决公债兑付过程中出现的各种问题，就收回公债实物的销毁问题，还专门制定了规定，如实物签章、包装数量、
监销部门、销毁方法、场地要求、销毁报表及销毁报告等等，保证了全国人民政权初建时发行的公债得以顺利发行、兑付和销毁。人民银行的各分支机构同样也做了大量工作，保证了辖内任务的圆满完成。如荆州中心支行(解放初名为江陵中心支行)辖内大多数县属水网地区，解放初期商业不发达，几乎是清一色的农业经济，连年水患，特别是长江沿岸的公安、石首、监利、洪湖、江陵、松滋等几个县，经济状况更差，推销公债工作困难重重。人民银行在公债推销委员会的领导下，将具体任务分解后一个一个单位地落实，一个一个人地落实，做了大量的宣传工作和思想政治工作。当时荆州辖内的13个县市都超额完成了推销任务，如公安县的任务是4万分，完成了43185分，监利县的任务是2万分，完成了23849分，江陵县的任务是45000分，完成了49638分，松滋的任务是65000分，完成了66109分，沙市的任务是20万分，完成了212892分(见各县金融志)。
三、发行公债的目的和作用
中央人民政府成立，标志着半封建、半殖民地、军阀混战、民不聊生的旧中国从此结束了，但解放战争仍在继续进行，新解放区在不断增加，新的基层人民政府在迅速建立。为了支持人民解放战争，医治战争创伤，为国民经济的发展准备一些必备的条件，中央人民政府在建立不久就决定并在1950年初发行了胜利折实公债，虽然由于朝鲜战争等诸多因素只发行了一期，但其作用是非常明显的。一是减少现钞发行，有计划地回笼了大量货币，为稳定物价起了很大作用；二是有力地支持了解放战争；三是弥补了部分财政赤字；四是为解决当时900万军队和行政人员的供给、400多万旧职(国民党)人员的接收与安置，提供了一定帮助；五是缓解了老解放区人民在人力、物力、财力上支持战争、支援新解放区的压力；六是为以后经济建设公债在全国范围的发行积累了经验和信誉。
四、人民胜利折实公债的式样
1.壹分券：竖式，平版印刷，票幅为123×179mm，主图71170mm，紫灰色，主题为“一九五零年人民胜利折实公债券第一期”，主图为压路机及工厂、花符中有大写“壹分”，方框式花边，右侧自下而上列有一九五一年至一九五五年利息票。
2.拾分券：横式凹板印刷，票幅为169×174ram，主图为161×92mm，紫红色，主题相同，主图为地球上欢呼胜利的工农兵，下部并列有五年利息票。
3.壹佰分券：横式凹板印刷，票幅为208×198mm，主图为187×109mm，大红色，主题相同，主图为天安门及广场集会的盛况，下面并列五年利息票。
4.伍佰分券：横式凹板印刷，票幅为213×214mm，主图为196×131mm，蓝色，主题相同，主图为奔向胜利的军旗，骑手和骏马，下面并列五年利息票。
壹分、拾分、壹佰分、伍佰分四种面额的公债背面均为财政部长薄一波签名的“一九五零年第一期人民胜利折实公债条例”全文，并加印了红色中华人民共和国财政部印。
地方政府公债 篇7
1. 财政分权。
财政分权是财政管理体制发展的要求, 规定着中央政府和地方政府以及地方上下级政府之间在财政管理方面的职责、权限以及资金的划分。这里我采用传统财政分权理论, 即从经济学的角度, 考虑政府职能如何在不同政府级次间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。研究财政分权问题的目的, 在于能够找到协调处理好中央政府与地方政府之间财政分配关系的有效途径和方法。
为什么有必要进行财政分权呢?这是公共产品的多层次性的要求决定的。现代国家的社会经济生活越来越复杂, 单一中央政权的活动无法满足社会经济的发展需要, 这就要求在维护国家统一的前提下赋予地方政府一定的权限, 使其能够因地因时制宜地开展活动。由于政权的行使需要有一定的财力作为保障, 所以绝大多数国家以法律或制度形式确立了财政分权体制。
改革开放以来, 中国的财政体制进行了多次调整和改革, 并取得了一定的进展和积极的成果, 初步形成了符合现阶段市场经济发展要求的财政分权体制。但是, 现行的财政分权体制还存在着诸多的不足, 亟待完善。
2. 地方政府公债。
地方公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下, 为满足地方经济与社会公益事业发展的需要, 按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。它是地方政府筹措地方建设资金的一种手段, 也是公债体系的一个重要组成部分。
财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率的作用。但是如果财权划分与事权划分不对应, 就会导致地方政府有事权需要, 而无财权保证。
我国自1981年恢复国债以来, 一直没有恢复地方的公债发行。我国当前国债发行管理的的条例, 如1993年的《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》, 1998年中国人民银行颁布的《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》等法律法规中都有明文规定:地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。
我国的财政分权改革已经实行过多次, 也取得了很大的效果。从稳定宏观经济的角度出发, 我国下一步财政分权改革的关键应该在于是否允许地方政府发行公债。
二、我国地方公债发行的历史条件
我国是否发行地方债这一点在很长一段时间内都是专家学者讨论的焦点, 从我国经济的发展和财政分权体制的发展上来看, 经济专家们都认为我们已经具有发行地方公债的一些基本条件, 包括以下几个方面:
首先我国1994年实行的分税制财政体制改革, 分级财政体制的初步建立, 已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权, 这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体, 地方政府举债的体制基础已经确立。
其次, 地方政府存在对地方公债资金的需求。由于我国在计划经济时期, 几乎将所有有限的资金都用到建设生产企业上去了, 造成道路交通、城乡电网、住宅等建设周期长、见效慢且微利的基础设施等公共产品的供应长期滞后于国民经济社会发展的需要。尽管近年来实施积极财政政策, 但仍未摆脱它的瓶颈制约。
第三, 社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来, 我国经济的持续高速增长, 社会闲散资金和居民所得都有了很大提高, 但是投资渠道十分有限。从国际经验来看, 地方政府债券是居民储蓄资金的一种较好的投资选择。
第四, 我国部分地方政府已具有一定的承债能力。尤其对于一些经济发展较快的城市或地区而言, 其承债能力毋庸置疑。
三、当前我国地方公债发行的契机
1. 地方政府严重的财政赤字和债务问题。
国务院发展研究中心地方债务课题组对我国各级地方债务进行了初步的粗略统计, 到目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上, 其中, 地方基层政府 (乡镇政府) 负债总额在2200亿元左右, 乡镇平均负债400万元。这组数据充分说明, 地方政府财政已经存在着巨大的压力。
2. 地方政府提出高达18亿投资计划。
自国务院推出4万亿元刺激经济方案后, 各地方政府投资热情高涨。截至目前, 根据已公布投资计划的24个省市合算, 投资计划总额已经接近18万亿。但是, 在巨大的负债之下, 我认为地方政府是无法承担他们所提出的投资计划的。否则, 地方政府就会面临更大的赤字危机。
公债的发行可以一定程度上解决地方的财政困境, 对地方政府必然是有利的, 但是, 从全国来看, 是否利大于弊?我们将在下面试着进行分析。
四、地方发行公债的利与弊
《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门, 却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。
1. 地方发行公债的利处。
与中央政府通过发行国债筹集资金来提供“地方性公共品”相比, 地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上具有比较优势。所以, 从促进地方公共品提供和地方经济发展来说, 地方政府发行公债有其有利的地方。
为解决当前金融危机下我国政府融资困难的问题, 允许地方政府发行债券从理论上来说是可行的, 且对我国市场经济的发展有一定的积极作用。
(1) 有利于深化财政体制改革, 完善分税制, 实现事权与财权相统一。1994年分税制改革以来, 我国已初步建立起中央和地方分税分级的财政体制。从财政结构看, 我国一级政府一级财权和一级事权, 但由于《预算法》的约束, 地方政府不具有发债权, 也就是没有赋予地方政府足够的财权。因此, 从某种程度上讲, 地方政府实际上并没有形成完整的地方财政体系。这也导致许多问题, 最突出的是中央与地方在财权、事权分配上的不合理。实施分税制以后, 中央财政收入占整个财政收入的68%, 地方政府的收入仅占32%, 但地方政府支出却占60%, 中央政府支出只占30%左右。根据公共财政理论, 如果赋予地方政府组织生产和提供本地公共产品的事权, 同时也应赋予与之相适应的完整财权, 而举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。从这个意义上讲, 允许地方政府发行地方政府债券是进一步深化财政体制改革, 解决地方财权和事权不对称的一个重要措施。 (2) 有利于规范现有地方政府举债行为, 使地方政府隐性债务显性化, 有效化解地方政府债务风险, 缓解地方财政困局。
虽然我国现行法律并不允许地方政府举债, 但事实上, 长期以来, 地方政府都不同程度地存在直接间接、或明或暗的巨额债务。据国务院发展研究中心粗略统计, 整个地方政府债务至少在1万亿元以上, 而且绝大多数都属于隐性债务, 仅全国乡镇政府所欠债务一项就高达2200亿元。造成这一状况的重要原因就是上文提到地方政府财权与事权不匹配。
因此, 在存在债务融资需要的情况下, 完全禁止地方政府的举债行为, 只会导致地方政府从非正常渠道获得收入, 以弥补必要的支出。所以, 与其让这部分自己无法控制的“制度外收入”膨胀, 不如允许地方政府发债, 让地方政府以规范的债务形式取得资金, 同时加大监督力度, 完善地方财政体系, 实现地方政府债务公开化、市场化, 从而彻底改变地方财政混杂的状况。
(3) 有利于加快地方基础设施建设和经济发展。以城市化为例, 我国处于城市化加速发展时期, 城市基础设施相对滞后是我国城市面临的紧迫问题。据国务院发展研究中心的研究, 中国城市化水平将由2000年的36.22%提高到2020年的60%左右, 城市化率每年提高1个百分点, 就需新增投资12600亿元, 财政资金是城市基础设施建设资金的主要来源。发行地方政府债券能够很好地满足地方政府建设资金的需求, 从而为地方基础设施建设提供资金, 推动城市化的进程和经济发展。
由上可见, 地方政府发行公债对社会发展有着巨大的推动作用, 这种积极作用在西方国家已经充分地显现出来了。但是, 经济体制与西方国家迥异的中国能通过地方政府发行公债取得如此理想的效果吗?恐怕不然。
2、地方政府发债的约束条件与弊端。目前我国实施地方债的制度条件暂不成熟, 允许地方政府发债可能会有以下负面效果。
(1) 政府“发债权”可能被滥用。在我国, 地方人民代表大会履行监督地方政府的职能, 但在实践中, 该职能的发挥受到限制。由于我国信用评价体系还很不完善, 地方政府与地方人大处于信息不对称状态, 限制了地方人大代表和居民对地方政府的监督与制约。
而这又会使市场形成道德风险:作为委托人的中央政府无法与作为代理人的地方政府形成有约束力的契约关系, 地方政府就会倾向于过度负债, 竞相发行债券, 从而会助长地方政府的债务膨胀。 (2) 可能会弱化中央政府对社会资源的控制力。
目前, 实施地方债的制度环境并不完善, 盲目实施地方债有可能会造成地方与中央竞争性争夺社会资源。由于地方政府对当地信息掌握较多, 会充分利用信息优势并有效地结合“发债权”发行一些具有吸引力的地方债券, 就很有可能出现地方债券投资过热, 影响国债发行的局面, 从而削弱中央政府宏观调控能力。 (3) 可能加剧地区间的不平衡。
实施地方债, 经济发达地区不仅“应债资源”丰富, 而且还会吸引不发达地区的资金通过购买债券流向发达地区。资源大部分流向发达地区, 加剧现有的地区间不平衡和出现“马太效应”。
(4) 助长地方政府的盲目投资行为。我国地方政府的投资意愿强烈, 为了追求当前的政绩, 不惜动用一切可以动用的资源, 却很少考虑投资的效率和未来的偿债能力。在这样的利益驱动下, 如果打开负债的方便之门, 结果可能只是助长了地方政府的盲目投资行为。
(5) 增加我国的债务风险。大众观点通常认为, 一旦地方政府出现债务危机, 中央政府必定会出面营救, 到头来, 所有的债务都会往中央政府转移, 远远超出中央政府的预算控制范围。如果允许地方政府发行债券, 将会使中央债务风险进一步加大, 甚至造成通货膨胀风险。
五、我国的现实状况及本文结论
发行地方公债利弊并存, 只有有了一整套科学的制度, 才能将弊控制到最小的范围;相反, 弊大于利, 甚至失控, 公债就可能成为“公灾”。发行地方公债必须采取谨慎稳重而又积极推进的态度。
从国际上看, 地方公债制度虽然在许多国家都发挥了积极的作用, 但因地方公债过滥发行而导致的地方政府乃至中央政府的债务危机也是存在的。
就我国目前的情况来看, 短期内发行地方债可能是不可行的。
首先, 我国投融资体制中对政府作为投资主体的责任机制不健全。我国目前尚未建立有效的政府财政风险责任体制, 本届政府造成的债务可以轻易地转至下届政府, 而下届政府领导又不必承担上届政府领导工作失误的政治责任, 这就必然会使地方各级政府错误的使用或浪费资金。
其次, 地方政府的信用问题。现在, 许多人只看到地方政府存在对地方公债资金的需求。然而, 他们没有看到, 长期以来许多地方正是在这些基础设施建设中以种种手段变相举债, 而不能及时偿还投资者造成了严重不诚信甚至丧失民心的问题。
第三, 是法制的不健全问题。发行地方公债意味着举债权的下移, 这一方面增强了地方政府的自主权, 而另一方面, 如果管理不善、控制不严, 不但会加深财政风险, 还为某些地方官员腐败提供机会。因此科学的制度尤其是法律制度必须走在前面。
根据普遍的观点, 发行地方公债必须具备五个条件:规范的财政分权、高度的地方自治、完善的法律制度、健全的债券市场和较强的地方财政能力。分析我国现状, 虽然前面已经分析我国已经具备了一定的发行地方债的条件, 但是这些条件还不足以达到成熟的发行地方债的前提条件, 定会给地方财政乃至国家财政带来巨大的短时间难以消除的负面影响。
但是, 从长远来看, 随着地方政府日益成为相对独立的一级财政主体, 以及我国地方公债发展条件的逐渐成熟, 积极探索建立地方公债制度, 是必要和可取的。
综上所述, 在制度建设不完善的现实条件下, 短期内不应该允许地方政府发行公债, 但是随着对地方政府投资主体责任机制, 法制的健全, 决策机制的透明化以及地方政府在社会投资主体中的信用的建立, 地方公债也可以作为一个可取的财政工具, 用于地方的公共设施等公共产品的供给。
摘要：我国的财政分权改革已经进行了多次, 当前, 改革的要求是一级政权, 一级财权。然而, 政权与财权相对应似乎还有很长的路要走。在地方庞大隐形债务的压力下, 在金融危机要求扩大投资的契机下, 我国是否应该批准地方政府发债, 其利弊分别是什么?本文将对这些问题进行分析。
关键词：财政分权,地方公债
参考文献
[1]刘尚希:《财政风险及其防范研究文集》.经济科学出版社2000年版
[2]王绍光:《分权的底线》.中国计划出版社1997年版.
[3]梅新育:《地方公债虽然可取但须控制》
[4]杨萍:《国外地方政府债券市场的发展经验》.《经济社会体制比较》2004年第1期。经济社会体制比
地方政府公债 篇8
当前, 各地政府出现大量隐形债务, 软的预算约束也是导致其现象的主要原因之一。那么, 加强预算约束力度, 对当地政府各项收支, 连同地方债务加以限制;实行责任制, 各项支出所产生的责任细化到每个决策者, 抑制当前地方债务无限扩张。
(一) 完善预算分配机制
1、推行综合财政预算。
我国已经将大部分预算外资金纳入预算管理体系, 但仍存在预算编制不完整, 预算精准度不够, 透明度不高;预算监督重程序轻实质, 许多地方基本上流于形式;预算执行不够严肃, 预算约束力比较弱等问题。建立“公开透明规范完整”的预算体制, 作为国务院2013年深化经济体制改革重点工作, 已经被提上议事日程。“公开透明规范完整”无疑是为适应社会主义市场经济, 对预算体制做改革。此次改革前提, 就是“全口径”的预算管理———把所有的政府收支纳入管理视野, 将全部的政府收支关进制度笼子。
2、增强预算编制科学性。
结合经济指标和政策调整等宏观因素, 财政收支科学测算保证预算编制真实性, 提高预算约束刚性。细化预算管理, 逐级编制预算落实到基层预算单位。增加预算编制可读性和透明度, 提高上级部门和本级人大代表大会对预算的可预测性。根据当地政府战略需求和履行职责需要以及财政整体状况, 地方政府合理安排预算, 推进中长期预算编制。这样一来, 不仅有效预测未来财政状况的趋势, 而且对当前预算编制有指导作用。
(二) 加强预算执行管理
1、完善国库集中支付制度。
健全国库单一账户体系, 所有财政收入均纳入预算管理, 动态监管资金流向。加强国库集中收缴机制, 逐步完善收缴机制及其相关制度和措施。加快财政金融全方位联网系统的建设, 涉及各政府事业单位预算收支, 各种税收收入和非税收收入等统统纳入国库集中的范围, 实现收缴统一化、透明化和标准化。对于国库集中支付运行机制上, 加快推广公务卡制度, 将所有财政资金统统纳入国库集中支付范围。建立预算执行动态监测机制, 犹如银行贷款风险全程监控机制, 实现事前、事中、事后三个阶段预算制度监测机制。
2、完善政府采购制度。
有市场协调资源配置, 政府让位于市场, 加快逐步转型脚步。完善政府采购运行机制, 理顺政府、市场和企业的关系, 是切实发挥市场机制的有效体现。逐步放开中国的政府采购市场, 形成充分竞争, 提高效率政府采购。优化政府采购预算执行程序, 建立高效、快捷、安全的政府采购集中支付机制。财政、审计等各部门相互协调, 建立了多层次的、动态的、全程化的政府采购制衡机制。
二、加强地方公债债券市场金融生态建设
(一) 完善相关法律法规, 为地方公债的发行和流通营造良好的法律环境。
法律层面的问题将直接影响我国的金融大环境。随着债券市场的成熟和发展, 特别是金融产品的创新, 需要强化相关的法律、法规建设, 需要对原有的一些法律、法规进行相应的调整。而对于地方公债的发行, 则应该完善相应的法律、法规。
要对《担保法》和《预算法》以及其他相关的财政法规进行修改, 同时制定《公债法》、《地方公债法》等相关法律法规, 且从法律方面来确定债券的发行规模。制定相关地方公债监督制度的法规, 以此来确定发行和流通的相关规则, 规范和区分地方公债与其他债券品种的关系, 并且严格规定地方公债的发行、承销、偿还以及监督, 清晰地界定信用评级的职责, 明确监管体系中的职能分工和完善责任追究制度, 在制定这些针对性法规的时候, 应体现出地方公债市场化管理。
(二) 推进利率市场化。
利率市场化是指利率由市场来决定, 在市场经济条件下, 需要利率市场化, 这是金融发展的客观要求。因此, 推进利率市场化, 我们应做到:
第一, 推进银行业转型。
首先, 应加快转变商业银行的经营方式, 改变银行当前过于依赖利差收入的这一局面, 在稳定存贷的基础上, 积极发展中间业务, 逐步提高中间业务收入的比重;其次, 适时推进银行的综合经营, 在良好的信贷业务、庞大的客户群的基础上, 推进其他金融业务的发展, 发挥好其协同效应。鼓励利率衍生品创新与研发, 同时加强利率的有效管理, 防患利率市场化带来的风险。
第二, 鼓励债券市场改革与创新。
首先, 推进我国债券市场的发展, 逐步提高我国债券市场的规模, 拓宽市场参与主体, 并且提高债券融资的比重;其次, 应围绕利率市场化这一主线, 鼓励债券相关产品的创新, 为市场的参与主体提供各种交易品种, 为其规避相应的风险;最后, 推进国际债券市场的发展, 积极探索在自由贸易区内, 打造国际债券交易平台。
三、建立地方公债风险预警机制
(一) 建立偿债机制
1、建立专门的偿债基金, 保障地方公债的安全性。
地方政府发债所建项目交付使用后, 其中产生的收益可以直接拨入该偿债基金。在年初编制预算的时候, 应安排还本付息支出。并且, 有关监督部门应对这些偿债基金使用进行相应的监督和检查, 然后以监督和检查的结果来评价地方公债的资信情况。
2、建立地方公债保险制度。
因为地方政府与商业银行有着千丝万缕的联系, 特别是地方商业银行, 因此地方公债发行要严厉禁止商业银行进行担保。从美国、欧洲等发达国家的经验来看, 建立地方公债保险制度, 能够提高地方公债的信用, 并且扩大其交易量, 降低发行成本等作用。我国这些年保险业发展迅速, 保险公司有能力为地方公债提供保险, 所以可以采取私人保险的办法, 使得公债信用增级。
3、完善地方政府税收体系。
政府发行的一些债券, 其投向是一些非盈利性项目, 带来的结果就是不能获得足额的收益, 但可以通过开征财产税这一方式, 地方政府能够享受由于基础设施投资带来城市财产升值的好处, 并且为地方政府提供充足的税源。此外, 财产税还能够鼓励和引导地方政府切实关心其市政建设, 避免有些地方政府带来一些短期行为, 所以财产税与市政建设就会形成一种良性循环。
(二) 建立财政紧急控制机制。
地方政府管理不善, 将会导致财政和经济损害, 建立好完善的财政管理紧急控制机制, 上级政府通过特别手段能够减少这些损害。此外, 对地方政府财政危机的救助也不单单是进行相应的拨款, 而是有相应的制约和监督。
1、控制好财政赤字。
从财政支出方面看, 财政赤字的主要原因是, 政府支出规模不断扩张, 并且超过了正常收入水平所能达到的限度。所以, 应不断加强地方债务的透明度建设, 将地方政府债务纳入到预算管理体系中。同时, 通过政府职能的转变, 防止地方政府过多干预经济建设, 从而降低地方政府对投资的偏爱。
2、建立完善的财政危机准备金制度。
当前, 我国正处于转型期, 中央在处理地方财政危机中应当承担重要责任。而目前预算中的预备费制度很难承担救助地方财政危机的职责。为了更好地防范地方财政危机, 必须建立完善的财政危机准备金制度。此外, 还应加强对地方政府的制度约束。对那些处于危机状况下的地方政府, 对其政府行为和财政管理等方面进行相应的管制, 财政救助的方式要多样化, 避免地方政府产生过分的依赖心理。
摘要：地方公债自主发行是一个长期而艰巨的工程, 地方公债的发行必须认识到当前经济形势、财政法律体制、金融市场等整个地方公债的环境。本文主要从建立地方公债预算管理体系、加强地方公债债券市场金融生态建设和建立地方公债风险预警机制等方面, 阐述我国地方公债自主发行配套改革。
关键词：地方公债,预算,地方政府
参考文献
[1]周鹏.地方政府发债规模风险评估[J].现代管理科学, 2010.12.
[2]金大卫.我国地方政府发债:制度根源、风险控制、法律规范[J].财政研究, 2010.1.
地方政府公债 篇9
关键词：地方政府,公债,风险分析
一、国地方公债发行现状与问题
(一) 地方公债的内涵
公债是指的是政府为筹措财政资金, “以其信用为基础, 按照债的一般原则, 通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。” (1) 即政府凭其信誉按照一定程序向债权人出具的, 承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的一种格式化的债权债务凭证。根据公债发行主体不同, 可分为中央债 (国债) 和地方债。我国地方政府无权以自身名义发行债务, 故人们常将地方公债与国债等同起来。
作为政府可以运用的一种极为重要的宏观调控手段, 公债是现代国家的收入主要来自税收, 当国家税收“入不敷出”时, 举债就成为最方便快捷的融资途。有学者指出, 当代国家正在从租税国家走向债国家。 (2) 但是, 国家的债务过重将导致国家破产, 而威胁到人民的生活。
(二) 我国地方公债发行问题与现状
根据初步的统计, 截至2009年, 中国国债余额大约为6.2万亿元, 按照国际标准, 尚在安全范围之内。但是, 近一年来积聚膨胀的地方政府债务令人担忧。
央行调研结果显示, 截至2009年5月末地方政府的3800多家投融资平台总资产近9万亿元, 负债升至5.26万亿元, 平均资产负债率约为60%。5.26万亿元的负债相当于去年全国GDP的15.7%, 全国财政收入的76.8%, 地方本级财政收入的161.35%。在政府融资平台贷款中, 项目贷款余额在6万亿元以上, 超过全部融资平台贷款比例的80%。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比来看, 债务率为97.8%, 部分城市地方平台融资贷款债务率超过200%。据报道, 某地市级融资平台2008年末贷款余额仅有12亿元, 2009年迅猛上升到60亿元, 为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中, 银行贷款占90%以上。
同时, 我们必须面对这样的事实是:在当前我国财政体制框架下, 地方政府并不是独立的财政主体, 缺乏独立的财政收入, 其独立身份和义务主体地位也值得商榷, 因此也就没有独立承担公债发行所带来的法律责任。强烈的举债冲动和地方政府自身缺失的内在制约, 日益庞大的地方公债所带来的巨大风险最终要中央承担。
二、我国发行地方公债存在的风险分析
(一) 我国地方政府发行公债的必要性分析
随着城市化进程的不断推进, 长期以来, 我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场。而无论是中央财政还是地方财政, 增加对基础设施建设的投入都存在很大的困难。商业银行对城市基础设施项目提供贷款也有诸多局限性, 其资金来源以短期存款为主, 而基础设施具有建设周期长、微利经营、现金回流慢等特点, 从而限制了一般商业性资金的投入;政策性银行的资金来源也有限, 且贷款对象侧重于全国性基础设施项目;资本市场应是市政建设筹资的重要渠道, 并且我国己经开始利用国际资本市场为城市基础设施建设筹措资金, 但国内资本市场还远未有效的利用起来。因此, 改变我国基础设施落后、投入不足的现状, 必须转变思路, 按市场经济的要求, 逐步建立多元化、多渠道、多层次的资金筹措新体制。 (3) 地方政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的城市基础设施建设, 如修建公路、铁路等社会公用设施等。城市基础设施建设靠发行公债筹集资金, 既不会给税收在特定年份带来突然增加的压力, 又为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设项目, 收益本身就可偿还一部分债务, 因此如果在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环, 则不会给地方政府的财政造成很大负担。
(二) 我国地方政府发行公债的风险性分析
地方政府债券虽然是以政府信用为担保, 用当地基础设施和社会公益性项目建设的有价证券, 但仍不能避免风险的存在。地方政府债券行, 一方面作为地方政府的融资工具, 另一方面又是金融市场的投资产品, 联结财政和金融两大领域, 具有独特的风险特征。
首先是信用风险。地方政府公债偿还的潜在风险。
从某种意义上, 可以说地方政府不愿或不能偿还债务, 是地方政府债券发行所面临的最大问题。一方面, 虽然《预算法》明令地方政府不得举借债务, 但各级地方政府或通过组建城市建设投融资公司, 或通过委托建设, 或通过其下属企事业单位出面筹资等方式负债运营已成为不争的事实, 且呈现明显的隐性化趋势。另一方面, 我国目前对于地方政府缺乏健全的责任约束机制, 而且由于“条块分割、多头举债、多头管理”的局面还未被打破, 加之缺乏相应的预警系统和必要的信息披露机制, 内部监督松弛, 财务管理不规范, 也降低了清偿能力, 致使债务清偿可能出现困难。
地方政府债券分为一般责任债券和收益债券两种类型, 一般责任债券是以地方财政收入作为偿债来源;收益债券则是以项目的实际收益进行债券本息的偿还。但不管是地方财政收入还是投资项目的收益水平, 都会存在若干不确定因素, 从而造成发债主体不能履行其对本金或利息的契约性支付, 构成信用风险。信用风险即使是在债券市场非常成熟的美国, 也仍然存在。如美国1975年发生了22.5亿美元的地方政府债券违约——纽约市票据违约, 是历史上最大的地方政府债券违约案之一;又如美国次级债危机所引发的多米诺骨牌效应对美国地方政府债券市场的打压使得美国地方政府债券市场出现疲软。所有这些都引发了众多投资者对地方政府债券信用的质疑。因此, 在我国发行地方政府债券, 首先要做好对信用风险的防范和控制。
其次是财政风险。地方政府发行公债构成了地方政府的或有负债, 地方财政要相应地承担连带责任, 我们把这种风险称为财政风险, 它实际是地方政府债券在发行、运作及管理等各个环节的风险的一种累积和转移, 一旦爆发, 必然加重地方政府的负担。财政风险是地方政府债券面临的特有风险, 中国作为单一制国家, 地方财政风险最终将转嫁给中央政府, 形成中央的财政压力, 尤其当地方政府出于政绩的考虑过度举债时, 财政风险将不可避免地成为中央政府现实的财政负担。
第三, 操作风险。地方政府债券的操作风险主要表现在地方政府债券在发行过程中的暗箱操作、募集资金使用过程中的不透明、违规挪用等等。操作风险往往最难察觉和防范, 尤其当发债主体是地方政府时, 公众对于政府往往难以形成有效监督, 更加剧了操作风险。
(三) 我国地方政府发行公债的风险控制缺失的制度分析
首先, 地方政府的发行主体资格分析。
我国《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”。由此可见, 我国法 (中央) 发行公债 (限于建设公债) , 但对公债采取一般禁止的态度, 除非有法律和确规定。
这即是说:我国的《预算法》虽然在规定地方政府预算不列赤字的同时, 亦规定地方政府不得发债。但在具体实践中, 这句话被理解为地方财政不得举借债务。为了不违反这一规定, 地方政府是通过指定一个代理企业来举债, 而由地方政府对债务提供担保。《担保法》规定, 国家行政机关不得对外提供担保。此规定是有一定道理的, 因为国家的行政机关从国家财政预算得到的拨款是履行其行政职能的必要经费, 如果行政机关对外提供了担保, 一旦需要履行担保的代偿义务, 其行政经费就要发生亏空, 就无力正常履行其行政职能了。然而在实际的政策解释和司法实践中, 财政部门把这项条款理解成为各级财政也不得提供担保, 并规定各级地方政府不得对外提供担保。因此, 地方政府也不允许对城市基础设施建设投资的负债提供担保。这样一来, 地方政府负债建设城市基础设施的行为就没有了法律和国家政策的依据。
但另一方面, 为使城市建设债券顺利发行, 在对实际发债额度进行审批时, 国家有关部门对发行主体未作严格限制, 这使法律和实际操作有很大的距离, 从而给债券的信用等级、债券担保人、债券利息税等问题都留下了很大的隐患。
其次, 地方政府公债发行规模分析。
一方面, 由于地方主义思想的存在、区域之间的财政竞争压力以及居民的偏好, 一些地方政府往往过分强调本地区经济发展的速度, 在经济迅速发展的过程中必然导致这些地方政府超负荷大量举债, 而一旦债务到期无力偿还债务, 则会危及地方财政, 乃至产生地方政府破产的危险。但由于我国现行财政体制, 中央政府财政不可能让地方政府破产, 从而使中央财政被迫为其债务买单, 对中央财政构成威胁。另一方面, 在“风险大锅饭”的体制环境下, 地方政府发债的风险几乎都可以通过外部解决, 如上一级财政为下一级财政兜底, 下一届政府来承担上一届政府的未尝还债务等, 这样, 在没有强有力约束机制的情况下, 地方政府可能就会产生无限制发债的倾向, 产生较高的地方债务规模失控风险。
第三, 地方政府公债收益运用效率分析。
一方面, 我国政府职能比较多样化, 地方政府职能缺位现象普遍存在, 其本应履行的公共职能未能有效履行, 容易造成发行债券所融来的资金未能得以合理高效的配置使用。而且我国地方政府人员较多, 开支也多, 很难保证债券发行收入能合理运用而不被挪用。
另一方面, 在我国实践中, 地方政府的责任常被等同于地方政府官员的责任, 一些地方政府的政策及信用易因主要领导的人事变动而受影响, 从而使得这些地方政府的政策缺乏连续性, 朝令夕改, 难以保证地方政府债券资金的运用效率。
三、对控制地方政府发行公债风险的措施和政策建议
(一) 完善地方政府发行公债政策法律保障体系
首先是修订《预算法》。《预算法》第二十八条已经成为阻碍了我国现行条件下地方政府发行公债的法律障碍与制约。在我国城市基础设施建设中出现的所谓准市政债券, 就是为规避该条规定而产生的一种融资方式, 其运作的难度及成本远远超过了地方公债。准市政债券的出现足以说明地方公债在我国的可行性、必要性及适用性。准市政债券的出现使《预算法》第二十八条的现实意义逐渐弱化, 我国应根据现实的需要, 对该条内容进行修订。2009年2月17日十一常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》首次在公开文件中提及地方公债。次日下发了《2009年地方政府债券预算管理公债进入实质发行程序。从制度层面认可了地方发行公债的主体性。因此, 是需要对《预算法》作修订, 就可以使地方公债发行在不违反《预算法》的基础上合法运作。此举可为地方公债发行的运作清除法律障碍。
其次是建立地方公债发行的专项法律。目前, 我国的地方公债发行运作基本上遵循着《企业债券管理条例》和《企业债券发行与转让管理办法》, 这样按照企业债券的模式在一定程度上影响了地方公债发行的正常运作, 因而有必要建立地方公债发行的专项法律。随着财政体制改革的逐步深入和相应条件的逐渐成熟, 可以考虑制定《地方公债法》, 对地方公债的发行、承销、担保、登记与托管、信息披露以及罚则做出相应的规定, 使地方公债发行运作有法可依, 并使其整个运作过程有明确的法律保障, 全面禁止“赤字债”现象的发生, 确保地方公债发行资金主要用于城市基础设施建设, 而非弥补经常性收入的不足。
第三是完善配套政策法律。一是通过市场化的手段, 确定地方公债发行的利率, 并报有关部门备案;二是对地方公债发行的投资收益制订具体的减免税政策;三是向商业银行开放地方公债发行市场, 在政策上允许商业银行投资地方公债发行;四是允许地方公债发行在全国性证券交易市场上交易, 并创造条件开办地方公债发行的场外交易, 提高地方公债发行的流动性, 降低其投资风险。
(二) 完善分税制制度
地方政府发行公债的关键是地方政府要有独立的举债权和财产权, 这需要建立在以“中央与地方政府的责权分开”为特征的规范的财政体制基础上。为了避免允许地方政府发债而造成债券市场紊乱, 最好的办法是深化分税制改革, 将中央政府与地方政府的事权与财权彻底分开。可以先在中央和省两级财政之间进行财权和事权的界定, 从而实现中央和省两级政府的事权与财权独立, 之后再理顺与地市级政府的关系。要实现中央与地方政府财政关系的独立, 还需要建立地方财政破产制度。我国原有高度集权的财政体制, 导致了地方政府对中央政府的过度依赖, 不解决这一问题就很难抑制地方政府过度发债的冲动, 而解决办法就是通过地方财政破产制度, 实现地方政府财政的真正独立。
(三) 建立规范的地方政府公债发行监督机制
首先是由地方政府成立地方公债发行部, 与中央财政、计划部门统一安排地方公债的发行。对发债项目认真考察, 控制额度, 建立完善的信用考评体系。
其次是项目选择和利率确定都十分重要。在项目选择上要尽量选择发行那些现金流充足的项目, 如公路、桥梁、机场基础设施, 因为其建成后便会有较稳定收入;地方债券的利率可稍高于国债, 因为国债的风险相对要小。
第三是建设地方公债发行的监控机制。我国可实行地方公债监管方案的制定、审批和实施相分离, 即我国地方政府债券的监控机制应由中央政府、地方权力机关、地方审计部门组成, 对是否发行地方公债, 其规模、期限、利率、偿还办法以及具体的用途及效益等进行全面的监控, 以增强监管的科学性和有效性, 避免监管中的单一性和片面性。
四、结语
随着城市化进程的深入推进, 国内地方政府发行的公债的冲动依然不减, 其风险的积聚与膨胀日渐显明。但是对于地方政府发行公债的权限、责任与义务, 风险的分析与控制各项法律与制度仍不完善, 因此, 通过完善地方政府发行公债政策法律保障体系、分税制制度, 建立规范的地方政府公债发行监督机制, 对于各地发行公债依法进行风险评估, 明确风险责任, 具有现实的意义。
参考文献
①刘建文、熊伟著:《财政税收法》, 法律出版社, 2007:71。
②蔡茂寅:《论公债的宪法课题》, 《李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集———现代国家与宪法》, 月旦出版社股份有限公司, 1997:1405。
完善公债宏观调控效应传导渠道 篇10
一、政府支出渠道
20世纪九十年代中期以前, “投资冲动”往往使得固定资产投资成为诱发经济过热乃至通货膨胀的主导因素, 因此政府在公债融资支出方面较为谨慎, 公债融资收入占当年财政支出比重一直低于10%, 同期财政赤字占与财政支出之比也大体处于这一水平, 这就形成了公债融资与财政赤字间较明显的数量对应关系。
20世纪九十年代中期以后, 面对有效需求不足的局面, “宏观调控”走上前台, 积极的财政政策与稳健的货币政策遂成为本轮调控的政策组合, 而奠定财政政策“积极”基调的正是大规模的公债融资, 公债作为宏观调控工具得以大显身手。1995年之后, 公债发行收入占当年财政支出的比重连续超过10%, 在1999年一度接近30%, 1997～2002年五年间累计发行公债23, 640.05亿元, 是1981～1996年十五年中总发行额5, 930.65亿元的近四倍。从财政赤字情况来看, 赤字规模呈现出比以往更大的波动性, 占财政支出比重一度突破10%。具有重要意义的是, 同期公债发行额与赤字规模的明显背离意味着公债与财政赤字之间的僵硬联系被割开, 公债发行的着眼点不再是单纯地弥补财政赤字, 而是根据对宏观经济形势的判断, 把公债作为本轮宏观调控政策的重要组件, 1998～2002年财政赤字年均增幅为43.3%, 而财政支出和公债发行年均增长分别为19.1%和19%, 后两者增长幅度的趋同正说明了公债对积极财政政策的有力支撑。
2002年起我国经济开始出现局部过热, 宏观调控的任务相应的由刺激总需求转变为促进结构调整。2003年财政支出增幅由上年的16.7%下降为11.8%, 财政赤字出现了自1997年以来的首次负增长, 公债发行额由上年的26.2%下降为6.5%。在随后的经济结构调整过程中, 总体经济运行较为平稳, 并以年均10%以上的速度持续增长。由于国际收支失衡对国内经济的负面影响逐渐显现, 外汇占款激增导致央行对冲投放压力加剧, 并引致经济流动性过剩。2007年面对物价结构性上涨和资产价格膨胀, 中央明确提出要综合运用财政货币政策工具防止经济过热转为通货膨胀, 当年发行1.55万亿元的特别国债, 值得注意的是, 与普通国债不同, 此次特别国债的发行目的不在于通过债务融资扩大政府支出, 而是通过财政介入对流动性过剩的治理。相对于特别国债而言, 一般国债的发行主要为了满足政府债务融资的需要, 其职能很大程度上被框定在财政范畴, 如果说这类国债作为一种资产而存在金融影响, 并因此成为货币政策操作时不可忽视的因素, 那么特别国债的发行正是对这种金融影响的放大或金融职能的强化, 因而与货币政策的联系也更为紧密。从这个意义上讲, 特别国债的发行超越了单纯的财政眼光, 割开了公债与财政赤字的僵硬联系, 紧密衔接起了财政政策和货币政策, 是对宏观调控工具的丰富和创新, 显示了开放经济条件下政府宏观调控思路的拓展。
二、税收渠道
从计划经济体制下的“统收统支”, 到1983年开始的“利改税”, 再到1994年的全面税制改革, 政府对国有企业利润的分配比例从100%下降到55%, 再降到33%。这些改革措施在为国有企业改革提供了巨大财力支持的同时, 减少了政府财政收入, 在财政支出没有同步缩小的情况下, 财政赤字的出现不可避免, 这就为逐年扩大的公债发行规模提供了注脚。
调整财政与企业之间的分配格局, 提高企业经营活力, 表现在公债政策上, 即通过发行减税公债以提高企业留利水平, 扩大对企业的补贴。从国有企业的留利状况来看, 改革开放以来围绕国有企业的利润分配制度进行的多次改革基本上是以减税让利开道, 1981～1991年十年间国有企业留利额年增幅超过30%, 与这一时期的公债余额年增幅大致相当。1994年实行新税制以后, 国有企业、集体企业、私营企业的所得税合并成为统一的企业所得税, 税率由原来的55%下调至33%, 并且对于规模较小的企业给予税收优惠。从财政自身运行的结果来看, 减收与增支没有区别, 无论是提高企业留利水平还是扩大对企业补贴都会使财政赤字加大, 为实现财政预算的平衡, 公债发行也须相应扩大。
面对通货紧缩的趋势, 1998年开始实施积极的财政政策, 对涉及投资、消费及进出口的税收政策作了相应调整, 分别实行了对符合国家产业政策的技术改造项目, 国产设备投资按40%的比例抵免企业所得税, 对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目的进口设备在规定的范围内免征关税和进口环节增值税、停征固定资产投资方向调节税、恢复征收居民储蓄存款利息个人所得税、多次提高出口货物增值税退税率等政策措施。税收政策调整使得税收占财政收入比重延续了之前下降的趋势, 而公债占同期财政收入的比重也基本维持在30%的高位。
面对经济过热, 在继续实行稳健货币政策的同时, 2005年开始由积极的财政政策转向稳健的财政政策。就税收政策而言, 主要表现在推进财税改革, 将生产型增值税调整为消费型增值税, 减免并最终取消农业税。实行消费型增值税相当于给企业减税, 其直接结果是由财政承担减收的压力, 但从发展经济大局角度来考虑, 财政可以也应该承受, 因为实施消费型增值税后会增强企业进行技术改造的积极性和能力, 有利于提高未来的税基。本轮的宏观调控仍在继续, 2003以来企业税收占财政收入比重基本维持在15%上下, 而公债发行占财政收入比重则呈现出下降的趋势, 降幅接近10个百分点, 这在一定程度上诠释了本轮财政政策的“稳健”性特点。
三、公债宏观调控效应传导渠道完善建议
在我国经济转型时期, 公债已然成为宏观调控的重要组件, 但宏观调控效应的衍生与传导有别于理论层面上的一般分析, 现实中公债的直接产出效果大于宏观调控作用, 实质上正是以直接贡献于经济增长的方式掩盖了公债调控效应传导不畅的事实, 这既证明了我国公债实践所面临的经济环境的特殊性, 也指示着社会主义市场经济条件下充分发挥公债宏观调控效应所应努力的方向。
在成熟市场经济条件下, 通过政府支出、税收和货币供应量渠道的传导, 公债在流转运动中衍生出一连串的宏观调控效应, 从而熨平经济波动, 维持经济平稳运行, 进而恢复经济自主增长机制, 促进经济持续增长。为了更加全面地提升我国公债的工具性效果, 充分发挥公债的宏观调控效应, 我们应进一步疏浚公债宏观调控效应的传导渠道, 做好以下几个方面的工作:首先, 公债融资支出在遵循反周期操作原则的同时, 提升自身的前瞻性以更契合宏观调控的时机、力度与节奏;防止财政债务融资支出熨平了经济波动, 却导致经济增长对政府投资的过度依赖, 避免公债融资规模与支出结构偏离恢复经济自助增长机制这一根本目标。其次, 密切公债政策与税收政策之间的衔接, 在经济发展的同时通过不断完善税收制度来推进减税公债实践, 发挥公债的“税收平滑”作用, 使得税收渠道更加通畅地传导公债调控的意图。最后, 建立完善的公债市场以疏浚公债的货币供应量渠道, 公债市场长期被分割为银行间与交易所市场的局面影响了公债的流动性, 更不利于形成以公债利率为基准的市场化利率体系, 统一的公债市场是利率市场化的前提条件, 是中央银行进行公开市场业务的基础, 更是促进公开市场操作高效、科学运作的保证。
摘要：公债的宏观调控效应表现为经济稳定效应和经济增长效应两个方面, 这两种效应都必须通过相应的传导渠道得以实现。我国公债宏观调控效应的传导渠道包括政府支出渠道、税收渠道。为了充分发挥公债的宏观调控效应, 应从两个方面进一步疏浚公债宏观调控效应的传导渠道。
关键词：公债,宏观调控效应,传导渠道
参考文献
[1]艾琴.改革开放以来中国公债宏观调控效应分析[J].商场现代化, 2008.10.
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