地方政府债券（精选8篇）
地方政府债券 篇1
「关键词」地方债券 奥运
「正文」
一、问题的提出
北京奥组委出示的一份《奥运行动规划》中显示，奥运“要坚持以市场化筹资为主的原则”。在这样的思路下，涵盖在“奥运经济”里的很多项目被投资者踏破了门槛，但类似国家体育馆这样的体育场馆建设就几乎乏人问津。原因很简单，投资额度大、收回成本时间漫长，这在全世界都是一个难题。在此背景下，有学者提出了奥运市政债券方案，由北京市政府为发债主体，以政府税收对债券进行担保，债券还本付息的绝大部分资金由政府税收负担。但我国《预算法》第28条明文规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，所以，到现在为止，地方债券市场在我国基本上还是一片空白。
尽管奥运债券“冲击”地方市政债券已经失败，但业界对市政债券的期望却越来越强烈：“发行市政债券是加快地方基础设施建设和经济发展的需要，尤其是当前加快我国城市化建设进程以及促进各专项事业发展的需要”。
二、目前我国地方债券的基本情况
地方债券是地方政府债券的简称，是一个与中央政府债券（国债）相对应的概念，亦称地方公债。它是地方政府根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度，在承担还本付息责任的基础上，向社会公众发行的债务凭证。
尽管到现在为止我国还没有地方债券市场，但这并不意味着我们不需要这一市场。从实际情况来看，有几个方面的事实值得注意：其一是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，比如中央财政发行的1000亿元专项国债资金中，就有500亿元转贷给地方；，中央财政又安排300亿元转贷给地方。其实这也就是中央政府替地方政府发行债券。其二是目前大量存在的、也是政策所允许并根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务。此外，尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为，比如地方政府以各种名义、各种名目成立公司、建立基金甚至采取行政摊派的方式筹集资金等。前文提及的奥运债券，尽管金融创新的目标没有实现，但奥运债券已经得到批准。3月，首期20亿元奥运工程企业债券的发行获得市政府和国家计委批准的消息在媒体上公布。最终该债券由国资公司发行。这也可以看作准地方债券。
地方政府有通过发行债券筹集建设资金的迫切需要，甚至非常强烈的需求。允许地方政府发行债券，积极培育和发展地方债券市场，不仅可以有效地为地方基础设施建设和其他公共事业发展融通资金，促进地方经济的迅速发展，从而保持整体经济健康、持续地发展，而且能够在相当程度上减轻中央政府国债发行的压力，同时还为健全和完善我国的资本市场特别是债券市场体系创造了条件。
我国城市基础设施建设资金主要来自中央和地方财政、商业银行以及资本市场，但其实无论中央财政还是地方财政，增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难，而商业银行对市政项目提供贷款也有资金来源多是短期存款、长期贷款比重不可能过高等诸多局限性。这些约束条件都使得地方政府对发行债券筹集资金有着强烈的需求和渴望。
同时，很多学者认为，中国地方债券市场的开放已经具备较好的外部市场环境，比如在发行技术方面，中国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验；各投资银行、信用评级机构、会计审计等市场中介机构，也能够为地方债券的发行、承销、评级、流通转让提供全方位的服务，同时，中国保险市场的不断扩大和保险体系的逐步完善，也为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度，从而增加债券的流通性提供了保险保障。
三、政府的担忧
在国外，尤其是一些经济发达国家，如美国、日本等，地方债券（美国称市政债券，由州和地方政府及其下设机构和特别行政区发行）市场十分发达，已经成为债券市场的一个重要组成部分。地方政府不仅可就一般目的（可以是所有合法的政府开支）发行地方债券，而且可就特定目的，如建造学校或消防大楼等，发行地方债券；地方债券可以由政府的一般征税权力来担保，并以税收偿还（称之为一般债务债券），也可以由某些政府事业的收入来担保，包括以市政供水系统的收入来偿付、以市政供电系统的收入来偿付、以市政下水道系统的收入来偿付等（称之为收入债券）。但在我国现存体制下发行地方债券还有很多问题。
地方政府的约束力是最值得重视的软肋。在中国逐步实现由计划经济向市场经济转轨过程中，地方政府的自我约束力也不够强，有着无限扩大支出的偏好和冲动，决策责任机制的不健全和法律约束的缺位是诱发这种不良现象的重要原因。中央政府最担心的是，它对于地方政府也缺乏制裁的措施，对于欠债不还的地方政府，中央政府只能在转移支付上做文章，但地方政府又可借此推卸提供公共服务的义务，最终受损的.是中央政府。
在现在的体制下，让地方财政承担责任也有问题。中国不是联邦制，而是单一制国家，地方政府是对上负责，无法约束地方政府的钱如何使用。钱还不了，最终要由纳税人承担，这并不公平。但除了让地方财政承担责任，目前似乎没有更好的策略，否则只能是不让地方政府发债。
如何妥善处理地方政府公债与国债在发行时间、利率、税收政策等方面的关系，也是值得深入研究的。 “地方公债与中央国债应该是相互联系、相互补充的，但有时也会出现矛盾，”一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者的协调关系，很有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。
另一个实际问题是，虽然地方政府发债权总体上是属于对地方财政的一种‘锦上添花’政策，即促进有发展潜力的地区更好、更快地发展经济，但却不太具有公平分配和调节差距的功能。从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格，而那些西部地区，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入，都不具有稳定的前景，不符合地方债发行应具备的基本条件。地方债券发行导致的资金跨地区流动也会进一步扩大地区间差距。
总之，结合我国的具体国情，发展我国的地方债券市场，有许多问题迫切
需要研究。其中的重点是：（1）有关地方债券发行的法规、政策框架；（2）地方债券的管理体制和制度（管理机构、发行方式、发行程序、发行规模、限制条件、交易过程等）；（3）地方债券筹集资金及使用的有效约束与监督；（4）与相关市场（如国债市场、企业债券市场、股票市场、银行信贷市场等）的衔接与协调；（5）市场环境的改善、金融中介机构（投资银行、信用评级机构等）的发展；（6）地方债券市场的风险识别及防范对策。
全姝
地方政府债券 篇2
1 我国地方债券发行制度现状及不足
我国中央政府在做出发行2000亿地方债券的决定前进行了充分调研和深入研究, 基本反应了债券发行的一般规律要求, 以下选取债券发行制度中几个比较重要和容易引起争议的要点进行分析。
1.1 发行利率
已发地方政府债券从一级市场的利率来看, 基本在1.82%～1.60%范围内浮动。二级市场则反响平平, 部分省份发行的地方债券破发。从市场角度来分析原因, 对于保守型投资者, 买地方债不如定期存款, 对于激进投资者, 不如城投债等;此次发行债券规模小, 流动性不足, 必然要求较高的流动性补偿;此外地方债券发行后期我国正处于通货膨胀上升的经济运行时期, 因而对地方债券利率的设定提出了较高要求。
1.2 本息偿付
对于颇受关注的地方债还本付息问题, 《办法》规定:地方政府债券到期后, 由中央财政统一代办偿还?如还本确实存在困难, 经批准, 到期后可按一定比例发行1～5年期新债券, 分年全部归还?对于未按时上缴的, 中央财政根据逾期情况计算罚息, 并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴?
这实际是允许地方政府在发生偿债危机的时候发放新债偿还旧债。这在地方债券制度化发行的阶段, 且配套制度完善的情况下可行。但从现有的地方政府债券发行细则来看, 缺乏完善的债券偿还制度设计, 这将影响地方债券发行的可持续性。
1.3 发行规模及结构
从地方债券发行分配额度来看, 我国34个省级行政区都分到了一杯羹, 从四川 (180亿) 、广东 (110亿) 甘肃 (65亿) 、贵州 (64亿) 到北京 (56亿) 、天津 (26亿) 等。从这些数字我们可以看出, 发行多少债券更多体现了地方政府的意愿, 而没有体现主管部门对下属地方政府资金使用的需要和偿债能力的判断, 这容易导致地方政府的机会主义行为。
2 我国地方债券监督、管理现状及不足
2.1 管理模式
《办法》要求, 地方政府债券收支预算要报请同级人民代表大会或其常务委员会审查批准, 各级财政部门根据批准的预算, 将债券支出批复相关的部门和单位, 根据预算安排和项目建设进度, 及时拨付资金, 监控预算执行情况。地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。而目前我国地方预算主要有本级人民代表大会审查批准。
从我国的管理模式来看, 兼有行政控制模式及共同管理模式的特点。但中央行政控制力度较弱, 由地方人大审批而非中央政府审批, 虽然从表面上看给予地方极大的自主权, 但由于我国地方官员官本位思想长期存在, 争夺资源, 重复建设、短视等道德风险屡见不鲜, 过多权利下方蕴含巨大风险;此外地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理, 目的是加强监督, 防止资金挪用和占用, 但由于我国预算管理目前没有做到全额透明, 从数字表面不能看到深层次的原因, 因而容易出现预算监督不力。最后, 我国发行地方债券法律制度基础不足, 没有明确条例对地方政府发债进行监督和管理, 制度约束不足, 因而在中央政府代理发行2000亿地方债后, 资金的使用和监管将存在问题。
2.2 风险控制机制
地方政府广泛进行基础设施建设的建立的驱动之下, 财政资金大量投入, 长期以来地方隐形和显性风险数额巨大。虽然2000亿平均到全国各省不会造成沉重负担, 但我国长期缺失风险评估和预警制度, 这才是问题所在。
风险评估和预警制度旨在通过可量化的风险指标, 评估和预警债务风险。我国地方政府长期缺乏对本地区债务的指标分析和偿债安排, 导致债务规模巨大, 而我国地方政府没有破产清算的机制, 最终为债务买单的将是中央政府。而风险控制机制的安排可以在债务增长的过程进行监控, 有些债务规模已经比较大的省份可以禁止其进一步发放债券。
3 政策建议
3.1 完善相关法律
完善我国地方债券发行、审批、管理的相关法律, 避免人为因素的影响和财政资源的滥用。如完善《预算法》, 是债券发行有法可依, 进一步规范政府行为。同时继续推进透明财政, 财政收支透明是监督管理的前提, 如果财政资金使用的明细不向人大和社会公开, 就会存在机会主义行为, 既增加相关部门的监管成本, 又不利于及时发现偿债风险。
3.2 完善地方债券发行制度
债券的收益率要充分考虑通胀率、流动性补偿等因素, 不能仅考虑政府成本, 由市场需求双方共同决定利率, 而不该受行政干预。再者, 方债务发行的常规化, 流动性问题应有更好解决。最后, 地方政府应努力建立偿债机制, 考虑:可获收益的建设项目, 安排项目收入偿还;用于基础设施和民生资金, 要合理安排财政收入, 或建立偿债基金;必要的时候考虑收入收入偿还。
3.3 建立一整套监控机制
必须研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批在内的基本制度框架, 以合理评估发债申请地区的偿债能力和控制偿债风险。除此之外应建立地方政府信用等级评定制度, 将影响地方政府偿债能力的所有因素进行综合反应, 确定信用等级, 用于指导债券的发行。我国二元经济及地区差异明显, 各省债务存量和偿债能力不同, 对于财政雄厚的发达省份, 可以扩大发行规模, 对于信用评级较低的省份, 甚至应取消其发行资格。
3.4 控制地方债务过度膨胀的动因
从根本上减少财政赤字膨胀的原因是解决债务问题的本质。如规范政府行为, 提高政府财政资金的使用效率, 减少浪费, 控制在地方政府部门内部的低效率支出;避免政府的非市场化行为导致的财政资金支出, 减轻政府的各种补贴支出;分税制的进一步深化, 提高地方政府的财权, 使地方政府有更多资金进行地方公共品支出;地方政府理性投资, 减少重复建设等。
参考文献
[1]李士梅.公债经济学[M].北京:经济科学出版社, 2006, 8 (1) .
[2]李京城, 孙文基.试论化解和防范地方政府债务的对策[J].财政研究, 2007 (7) .
地方政府债券发力 篇3
模式演进
有研究人士习惯把去年称作在新预算法框架下的地方政府债券发行元年。根据从2015年1月1日起正式实施的新预算法的规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一表述，被各界视为实质上为允许地方政府自主发债开了前门。
同时，新预算法强调，除上文规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”这意味着，新预算法的正式实施，终止了地方政府举借银行贷款、信托、担保等融资途径，发行地方政府债券成为目前地方政府唯一的直接举债融资渠道。
梳理我国地方政府债券发展历程。2008年底，为应对国际金融危机，国务院推出4万亿投资计划，其中中央安排资金1.18万亿，其余由地方政府配套解决。与此同时，国务院通过特别批准的方式，在2009年政府工作报告中首次提出安排发行地方政府债券2000亿元，以期部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力，正式开启了我国地方政府债券之门。
此后，地方政府债券渐次走过了由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的“代发代还”模式，在这种模式下’地方政府债券在实质上仍是国债转贷的延展。到经国务院批准，除上海、浙江、广东、深圳试点在国务院批准的额度内自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息外，其余地区的地方政府债券仍由财政部代理发行、代办还本付息的“自发代还”模式，之后经国务院批准新增江苏、山东两省成为“自发代还”地方政府债券试点地区。再到2014年财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还，至此，我国地方政府债券发行开启“自发自还”模式。
根据十八届三中全会《决定》的相关要求，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，以及《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”等改革纲领性文件的要求，未来地方政府债券发行扩容将大势所趋。
仅在2014年和2015年两年间，相关政策文件可谓密集出台。其中特别值得关注的是2014年下半年公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），文件提出建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
有分析人士指出，这是我国地方政府债券市场首次出现一般债券和专项债券的划分，被视作2015年以来地方政府债券发行的新变化。同时出现的新变化还有置换债券的概念以及定向承销的发行方式。地方政府债券从此开始比照中央国债实行余额管理，并正式启动了债务限额管理。
数说债务
2015年5月，从江苏省公开发行第一支地方政府债券开始，全国在2015年共发行1035支地方政府债券，合计发行38350.62亿元，其中江苏、贵州、浙江发行规模位列全国地方政府债券发行前三位。有效据统计，一般债券占到发行总额的近四分之三。公开发行的地方政府债券利率普遍低于定向发行利率，发行期限则以3、5、17和10年期为主，5年期发行额最多。地方政府债券超越国债成为仅次于同业存单、金融债之后的第三大债券品种。
早年间，财政部会同发改委、人民银行、银监会等部门对地方政府存量债务进行了一次彻底清理甄别，结果显示，截至2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元。2015年年8月全国人大常委会批准的限额中含有15.4万元存量债务，其中1.06万亿元是此前几年中央代发地方政府债券和地方自发自还地方政府债券的额度，除去这部分，剩余部分是通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借的存量债务，国务院准备用3年左右的时间进行置换。2015年已经置换3.2万亿元，所以在2016年和2017年将有超过11万亿元的政府债务需要置换。而在15.4万亿元地方政府存量债务余额中，2015年已有3.1万亿元地方政府债务到期，2016年到期2.8万亿元。
在新增债务方面，2016年的地方政府新增债务规模在2015年6000亿元的基础上进一步增加至1118万亿，包括7800亿元一般债务和4000亿元专项债务，2016年地方一般债务和专项债务限额相应增加到10.71万亿和6.48万亿。即2016年地方政府债务规模预计为约17.17万亿。从数据也不难看出，2016年地方政府发债任务正如同前文所说“十分繁重。”而有地方财政部门工作人员向记者表示他们感受到“地方政府债务当前主要是以后还本付息的压力正在显现。”
重在绩效
中央财经大学中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示，从我国目前经济社会发展的阶段来讲，地方政府还是要承担发展经济、促进经济增长的责任，特别是中西部地区，现在还没有完全实现工业化、城镇化，这意味着，发展仍然是第一要务。“虽然我们不以GDP的增长率论英雄，但还是要保持一定的经济增长，特别是像基础设施建设，在我国今后发展过程中还扮演着非常重要的角色，而且政府的这种职能是不可替代的，可以说在未来整个‘十三五’规划期间，这方面的需求还会比较旺盛。但是在现有分税制财税体制下，地方面临财力有限而地方建设又需要资金的情况，地方政府债券的作用就需要得到更大的发挥，而且今后在这些方面还是有比较大的市场需求，特别是在推行新型城镇化建设过程中，一些基础设施建设以及关键产业的扶持上，需要通过地方政府举债的方式来推动。这是从地方政府有需求的层面来说。
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另外从国内资金有供给层面来讲。目前我国居民的储蓄率比较高，社会资金比较宽裕，通过发行地方政府债券的方式筹集资金还有一定的潜力。所以从发展趋势上来讲，地方政府债券还有一定的空间。”
截至2016年3月31日，全国有17个省市公开发行了地方政府债券，共发行债券25支，发行金额合计7358.82亿元，江苏、广东、辽宁、内蒙古自治区、湖北以及山东6省在发行总额排名中位列靠前。
“由于各个地区发展不平衡，举债额度也有比较大的差异。按省统计，江苏省在各个省里的负债额是最多的，但同时由于经济实力较强，相对而言风险不见得大，而有些区县已经是债务率超过100%的高风险地区，需要进行有效的管控。”温来成表示。
在管控风险的前提下，要注意对隐性债务的防范。“特别是一些政府性基金，比如城镇化基金，如果地方政府私下给社会资本固定回报的承诺，或者允诺定期回购，那就是隐性债务。我们在一些地方实际了解到的情况包括在设置基金的时候，实际上是让当地有实力的国有企业最后兜底，项目中由社会资本投资的部分最后由国有企业回购，这相当于加大了地方政府的债务风险。”温来成说。
他强调，一定要注意提高地方政府债券资金的使用绩效，这也是今后地方政府债务管理特别需要关注的问题。“无论是一般债券还是专项债券最后都要考核资金是不是发挥了应有的作用，有没有从整体上对地方经济社会发展起到推动作用，能不能发挥培养税源的功能。否则如果发行了这么多债券，使用效率又低，那就等于地方政府在偿还债务的能力方面有问题，所以今后一定要加强对于地方政府债券资金使用绩效的考核，从整体上提高政府还本付息的能力，从根本上起到防范和化解地方政府债务风险的作用。目前财政部已经公布了一些基本的绩效考核指标、方法，但是如果要考核债券资金建设的项目，那可能要更加具体化。”
存量置换
今年年初，财政部印发《关丁做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号）指出，2016年地方政府债务置换不再下达准确置换规模，具体置换债券发行规模由省级政府确定，财政部只给出一个债务置换的上限，这让省级政府发债有了更多自主权。
中国财政科学研究院研究指出，地方政府债务置换有效改善了地方政府的财政管理。一是改变存量债务期限错配的现象，延长借款期限，避免地方政府债务在短期内形成较大压力。二是通过发行债券直接融资，替换原来成本较高的银行贷款，对缓解地方政府债务的短期压力及流动性缺口有积极作用。三是从根本上解决了“影子银行”的威胁。四是明确融资主体，融资工具标准化，运作市场化和透明化，有利于扩大融资市场。五是创造了结合利率债和信用债的混合型债券产品，积极推动债券市场的发展。
2015年地方政府存量债务置换工作受到多方好评，温来成表示，债务置换虽然并没有减少地方政府的负债总额。但是减轻了地方政府债务负担利息，同时把政府债务纳入预算管理，使其公开透明，这是推行这项工作的积极面。“当然地方政府存量债务置换也有其阻力，特别是在2015年，阻力主要来自银行等金融机构认为用低利率的债券兑换高利率的银行贷款的做法使其收益受到了损失。但在目前来讲这是国家在现阶段的一种临时性或者应急性做法，而不是常规性的手段，以此来防范地方政府债务出现系统性风险或区域性危机。”
另外，他还提到：“个别年份地方政府债券利率比国债利率还低，应该说是不正常的现象，从常规来讲，地方政府债券利率不得低于国债利率。”来自财政部财政科学研究院的研究同样指出，地方政府债券利率市场化有待加强。地方政府债券的利率与国债利率接近，既未能反映流动性风险溢价，也未能反映信用风险溢价，并非是市场化供求的真实反映，会影响地方政府债券在流通市场的流动性。这样非市场化的发行利率，是地方政府将财政存款和财政项目作为筹码与银行博弈的结果。地方政府的干预过强是一个不争的事实，长久下去会影响市场投资者的积极性。
中国财政科学研究院的多位专家通过对2015年我国多个省市的债券发行评级分析，地方经济增长后劲、地方政府的财政实力和信用风险是承销商决定是否购买债券的参考标准。利差本质上取决于地方经济实力和财政存款支配度，但随着地方政府债券供给量增加，以及财税体制改革的深化，地方政府的博弈能力下降，市场化程度会进一步提高。
他们进一步指出，从长期看，地方财政改革仍然面临许多挑战。如何有效降低地方政府债务融资成本，拓宽地方政府融资渠道，提高地方政府投资效率及平衡地方政府和银行之间的关系是未来地方政府债务置换计划顺利进行必须要解决的问题。他们建议，未来地方政府债券信息披露要更加公开透明、要培育健康完善的债券市场、培育和拓展债券投资者以及完善地方政府信用评级。
在市场化探索方面，据了解，江苏省在今年3月15日发行了该省第一批总额达1136亿元的地方政府债券。江苏省财政厅相关负责人表示，此次江苏省政府债券发行更尊重市场化原则，尊重投资者意愿，给定区间进行投标，债券市场买卖双方公平交易。
从2016年一季度各地政府债券发行情况来看，有研究机构分析称，随着地方政府债券供给规模不断扩大、发行利率市场化进程的推进，2015年8月以来地方政府债券公开发行利率与发行前五日国债收益率均值持平的情况不复存在。从各省市公开发行地方政府债券利差均值看，财政实力较强、经济发展情况较好省份的利差均值较低，财政实力较弱、经济下行压力加大的省份利差均值较高。多元化尝试
为了做好2016年地方政府债券发行工作，财政部在印发的相关通知文件中鼓励地方财政部门在合法合规、风险可控的前提下，研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金、职业年金、保险公司等机构投资者和个人投资者发行地方债。
在多元化探索方面，长江养老保险首席经济学家俞平康认为，目前鼓励社保、养老金等长期资金进入长期股权和债权市场的投资十分有益于增长，稳定利率中枢。他进一步分析指出，社保的长期限资金与地方政府债务的长期限属性匹配，这无疑有益于压低目前较高的长端利率水平；另一方面也解决了目前地方政府融资平台受限和基建资金的来源问题。不过他同时指出，就目前公布的债务购置计划来看，相比于未来需要置换债务的规模，社保的增量资金可以说是杯水车薪。所以俞平康认为，债务置换的尽头可能还是存量债务的货币化过程。
而为了加强地方政府债券管理，财政部仅在2015年就先后印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库[2015]64号）、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库]2015] 83号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]22号）等文件，从多方面规范地方政府债券发行等行为。
前不久，有消息传出财政部已向省级财政部门下达2016年地方政府新增债券限额，限额包含一般债券额度和专项债券额度，但是债务率超过100%的区县将无新增债券分配。对此，来自民生固收的分析人士指出，事权逐层下移、财权逐层上移的财税体制导致区县级地方政府债务在全国地方政府债务余额中占比超过28%，也是防止财政金融风险发生的重点区域。对高负债水平的区县暂停新增债务额度分配，主要还是要避免稳增长压力下部分地区继续过度融资，造成未来更大的债务风险。另外，针对债务率超100%的预警地区，化解存量债务为主要任务，紧迫性更高，新增债务受限可能影响投资进度，但以防风险为主的债务管理思维下，债务置换会更加考虑区县级政府的需要，短期流动性风险压低。
根据我国地方经济社会发展对政府债券的需求，“十三五”规划期间，地方政府债券市场需重点面对哪些问题？
温来成建议，首先将地方债券发行主体扩大到地级市，如果条件允许，发行主体还可进一步扩大到部分财政经济实力较强的县级市。由市级政府根据经济社会发展需要，以及财政还本付息能力，在债券市场上独立组织债券发行，承担还本付息责任。同时，为了实现这一目标，还需要一定的配套条件。包括实行省级政府对市级政府债务不救助的原则，市级政府承担发行债券还本付息的职责，不得把责任推给省级政府，或者向下推给县乡政府。还包括完善市级党政干部任期制，债务风险责任追究制度。以及建立地方政府财政破产制度，构建控制地方政府债务风险的最后防线。
其次，他建议适度扩大地方政府债券发行限额，增加债券发行量，加强地方政府债务宽口径预算管理，既满足新型城镇化建设、地方政府存量债务置换等需要，又能活跃二级市场交易，满足国内外投资者的需求。
议地方政府债券的风险及其防范 篇4
在地方政府发行债券过程中，应建立公民权利表达机制，这不仅便于政府收集决策信息，而且能保证决策符合人民的根本利益。因此建设项目要向社会公布，让社会公众发表意见和建议，同时建立听证制度。听证制度是一种让社会公共利益得到有效保护的制度。它通过吸纳各方利益的代表参与社会公共事务，协调各方利益，使公共决策更加合理，有利于缓和社会矛盾，保持社会稳定。
（二）政府信用社会评价机制
社会评价机构利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况，向社会和投资者提供与债券发行有关的信息，既弥补了地方政府自身决策不足，又增加了债券发行的透明度，促进了约束与监督机制的形成。评价效果的优劣主要取决于评价机构的独立性程度，只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。本文认为，在不影响国家主权的情况下，中央
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政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。 （三）地方债信息披露制度地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则应成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。我国的地方债信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外，债券的批文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行程序、风险提示也应公布。其中风险提示也是对投资者的一种教育方式，让投资者明白地方债也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。
（四）政府自我约束机制
合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提，也是约束政府行为的手段。一旦明确地方政府对债券债务独立承担责任，地方政府也就明确了“应做什么”和“怎么做”，这在一定程度上能排除中央政府承担发债“兜底”责任的可能。因此，建立地方债制度必须深化财政体制改革。一是合理确定地方政府的财权与事权，进一步完善财政体制。除尽快完善转移支付制度外，应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界，做到谁受益，谁支出，消除地方政府对中央财政的依赖心理。二是赋予地方政府一定的税收立法权，适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力，增加地方财政收入的确定性，增强地方政府的偿债能力。
（五）权力对地方政府发债行为的制约机制
孟德斯鸠认为，从事政治的人都有无限扩大权力的欲望，一切有权力的人都容易滥用权力；为了防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。除了要完善政府绩效评价和监督体系，防止地方政府超越自己的经济实力大搞“政绩工程”外，中央政府对地方政府的发债行为要适当控制和协调。一是实行集中统一的地方债管理体制。地方债发行的规模、用途、期限、利率决定权等都应由中央掌握。由于地方政府非理性投资比较突出，为稳妥起见，建议暂限于省级政府以及特大城市政府有权发行地方债，资金使用范围应仅限于公用基础设施建设。二是协调地区间的利益关系。贫困地区的经济和社会发展水平偏低，偿债能力较差，按照统一的评价标准，贫困地区能够发行债券的可能性不大。为了缩小地区差距，必须充分协调好地方利益关系，以公正、合理原则为基础在不同地方之间分配发债额度。为了提高贫困地区的偿债能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性贷款，免征或减征地方债券收益所得税等。三是强化审计监督。对发债项目的收支进行审计不但可以提高融资的使用效率，而且可以明确政府的债务责任，防止前建后拆、前拆后建现象的发生。
（六）权利对地方政府发债行为的制约机制
社会契约论者认为，国家和政府是公众自然权利让渡的产物，人民是主权者。如果没有人民运用民主权利对权力的约束，各种权力的执掌者很有可能实行不当联合，因此还要实施“以权利约束权力”。来自债权人和人民对政府权力的制约是防止地方发债权异化的关键。一是加强对债权人的保护。对权利的保护即是对权力的制约。最重要的是防止政府利用手中权力强行摊派或变相摊派债券，侵犯债权人的选择权。二是建立社会公众监督机制。除了继续在现有法律框架内完善人民的批评、建议、控告、检举权利实现机制外，可尝试建立公益诉讼制度。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。只要地方政府的行为损害了社会公共利益，即使没有直接损害某一公民的利益，该公民也可以以原告身份起诉地方政府。把地方政府的发债行为置于人民的监督之下，可以规范地方政府发债权的行使。
参考文献：
1.马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济，2007
地方政府债券 篇5
**中国式地方政府债券国债转贷逻辑起因职称论文
论文题目：中国式地方政府债券及其逻辑起因||| 论文摘要:从形式上看，准市政债券和代发地方政府债没有遵循规范的地方政府债券制度，本质上却属于财政性资金范畴，发挥着地方政府债券的作用，可用“中国式地方政府债券”统一归纳。主要具有以下几个特征：非规范化制度属性；行政干预强烈；发行主体不是地方政府及其管理机构，而是具有债券发行权的“外壳”公司或组织；发行管理制度适用范围各异；发行条件相差悬殊等。从外因分析，中国式地方政府债券是规避法律管制的产物；从内因来看，则是社会经济发展对地方政府职能扩张的必然要求。
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地方政府债券 篇6
开放我国地方债券市场的可行性探究
[摘要]金融危机背景下是否应开放我国地方债券市场，引起了社会各界的广泛关注。基于国务院同意地方政府举债的决定，本文拟就当前开放我国地方债券市场的可行性进行分析，并从中探求可鉴之道。
[关键词]地方债券市场 金融危机
基于“囚徒困境”模型，地方债券市场的开放与否主要取决于中央与地方政府的博弈。[1]在金融危机影响下，中央与地方政府面临敏感的利益分割问题。对此，国务院同意地方发行亿元债券，在理顺财权事权、协调利益矛盾的同时，有助于提高中央扩张性财政政策的执行效率，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。因此，本文拟从经济、法律、政治和市场角度，对地方债券市场的开放进行可行性分析。
一、 经济可行性分析
地方债券是指地方政府依据信用原则，从社会吸收资金来满足公共支出需要的一种形式，[2]其发行成本包括：一是实施该政策所付出的行政成本;二是发行债券的经济成本，即债券资金管理成本及利息成本等;三是由于政策执行效率和配套选择等因素造成的`外部成本。以下结合静态成本-收益分析模型，对地方政府债券的发行进行分析。
假定地方发行债券的目的是进行市政投资。在无外部因素影响下，债券发行的社会边际成本线为MSC1,与社会边际收益线MB相交于点a,市政投资量为Q0,均衡价格为P,可实现社会福利最大化;若政府采用传统财政筹资方式，则其低效率将使社会边际成本线向上偏移至MSC2,相较发行债券，此方式将产生S△abc的社会福利损失;当债券发行受强外部因素影响时，外部成本的增大将使MSC1‘较之MSC1有较大移动，将造成S△ade的社会福利损失，这即为外部因素影响下的政策制定与执行效果间的成本损失。[2]
因此，在金融危机影响下，地方政府债券的发行存在社会福利损失问题，而传统筹资方式与发行债券的选择取决于S△abc与S△ade的大小。当外部成本造成的社会福利损失小于或等于传统筹资方式带来的效率损失，发行债券将是相对合理的选择，并通过提高地方债券的资金筹集管理的效率，降低外部因素造成的成本损失。[2]
二、法律可行性分析
完备的法律体系为债券的发行提供合法化基础。虽然，国务院同意地方政府发债，但相关法律条款对此持谨慎态度。如《贷款通则》的“借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准等级的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”规定，间接否定地方政府向银行借贷的可能性。[3]
本文认为，行政权凌驾于立法权之上，是导致现阶段我国法律缺乏至上权威性的重要原因，即法律从根本否定地方政府发行债券的合法性，但“国务院另行规定”等描述却放松法律的控制权。[4]对此，解决问题的关键在于如何促成地方政府走上合法负债的道路，这一方面要求我国应建立健全地方债务管理的法律体系，规范其负债范围、审核权限和偿债责任等。[5]另一方面应加快政治变革的进程，严格规范政府的公共权力，以建成成熟、完善、富民、强国的市场经济体系。
三、 政治可行性分析
我国政府组织是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。目前，中央和地方的责权利关系尚未理顺，国家财权财力在中央和地方间的分配关系不合理。具体言之，上级政府可能采取代替决策等方式，形成“下压型”财政机制，而下级政府则凭借熟悉当地事务的绝对信息优势，通过向上级多借款、少还债等途径，向上级转移财政负担，形成与之相对应的“倒逼型”财政机制。另外，由于中央与地方政府间的财政关系缺乏法律依据，易使制度本身缺乏稳定性，导致中央与地方在利益博弈中存在机会主义倾向。[6]
因此，建立以“一级政府、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”为原则的经济架构，将是有效解决途径。同时，中央尤其应建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制，加强地方人民代表大会对债券发行规模、使用方向、还本付息等的审查和监督，以防地方政府滥发债券。[7]
四、 市场可行性分析
我国社会主义市场经济体制的日趋完善，为地方债券市场的开放提供有利的市场环境。一方面，作为发债主体的地方政府具有强烈的发债需求，这成为发展地方债券市场的推动力;另一方面，个人和机构投资队伍不断壮大，对地方债券具有较强的投资需求和承受能力。因此，地方债券市场的开放，有利于刺激居民的消费欲望，将大量储蓄存款从金融机构中分流并注入实体经济的循环发展中。而银行间债券交易市场、信用评级机构等稳固发展，则为债券的发行、承销、流通转让提供全方位的服务，亦可对债券发行主体进行一定的市场约束和监督。
综上所述，开放地方债券市场，不应仅被视为“宏观调控的缓冲剂”.在条件成熟前，中央不宜大幅放权地方发行债券，可先在财政状况良好的地区进行试点，待完善相关法律、财税体制后，有计划、有层次地向全国推广，以避免盲目开放地方债券市场对国民经济造成严重冲击。
参考文献：
[1]陈文府。我国地方债券市场的开放逻辑探析[J].北方经贸，.(03)。
[2]宋英杰。我国发行地方债券的外部环境考察[J].山东工商学院学报，2006,(02)。
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[4]周艳。比较国际经验探讨我国地方公债发行问题[J].黑龙江对外经贸，2007,(08)。
[5]马洪范。地方政府债务管理：欧盟成员国的经验与启示[J].专家论坛，2006,(06)。
[6]赵晓。发行地方债券与“诸侯经济之困”[J].决策，2006,(01)。
对我国发行地方政府债券的思考 篇7
地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证, 是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的, 其收入列入地方政府预算, 由地方政府安排调度。
我国所谓地方债券, 是相对国债而言, 以地方政府为发债主体。不过我国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。20世纪80年代末至90年代初, 许多地方政府为了筹集资金修路建桥, 都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的, 以支援国家建设的名义摊派给各单位, 更有甚者就直接充当部分工资。但到了1993年, 这一行为被国务院制止了, 原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条, 明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券”。
2009年2月18日, 财政部下发了《2009年地方政府债券预算管理办法》 (下称《管理办法》) , 争论许久的地方债开始进入发行实施阶段。地方债破冰, 是当前我国扩大内需, 保持经济增长的重要举措之一。本文将以这次地方债试点发行为背景, 从我国目前地方政府债务现状出发, 通过分析问题及问题产生的原因, 并与国外地方债发行制度相对比, 探讨我国地方债发行中一些问题的解决途径。
二、我国地方债发行过程中存在的问题及原因剖析
2009年3月, 总计达2000亿元的地方债正式试点发行, 并且发行状况也令人满意, 其中标利率一直有所上升, 虽有期间短暂下滑, 但随着IPO重启的消息, 不断走高。然而, 颇为顺利的地方债却在二级市场遇到了冷遇, 许多债券 (如河南券, 四川券等) 不仅零交易, 并且相继跌破发行价。
2009年7月10日, 原定于7月13日发行的吉林, 广西, 黑龙江, 内蒙古地方债被财政部勒令停止发行, 一时间众说纷纭, 在大家的议论声中, 财政部又发布公告表示延期的债券将于8月28日恢复发行。
(一) 我国地方债发行过程中存在的问题
1. 宏观方面
(1) 加重地方政府负债负担。
目前我国地方债务总余额为4.1万亿元, 相当于占我国2007年GDP的16.5%, 财政收入的80%, 地方财政收入的174.6%。
(2) 加重国家财政负担。
(3) 减少私人投资, 不利于经济发展。
2. 微观方面
(1) 政府债券自2009年3月以来顺利发行, 却为何于七月中旬突然停止发行, 时隔一个半月之后重新启动发行。
(2) 为何自发行以来, 地方债持续零交易, 不仅不受投资者青睐, 并持续跌破发行价。
(二) 原因剖析
1. 宏观原因
(1) 我国的分税制改革并不彻底, 信息不对称和政治周期不一致等因素的存在, 会引发地方政府举债的逆向选择和道德风险, 导致地方政府过度举债。而由于地方政府与中央政府的事权不明确分清, 一旦地方政府出现债务危机, 中央政府是必会出面营救, 这样, 中央财政必然成为地方政府财务破产的履约人, 债务会向中央政府转移, 超出中央政府的预算控制范围, 如此, 中央银行将成为地方债的“最后贷款人”, 进而引发通胀危险, 陷入全体公民为购债主体买单的怪圈。
(2) 一国一定时期的资金是有限的, 公共投资增加, 私人投资便会减少由于地方债的安全性很高, 一旦发行, 会吸引大量投资, 并且地方政府对银行的影响力会促使银行购买过多政府债券, 使民间资本融资难度增加, 从而损害微观经济的活力, 降低经济运行效率。
2. 微观原因
(1) 债券市场短期利率波动与利率上升预期。地方债发行利率基本与同期国债利率走势同步, 近期债市震荡, 机构持有意愿大大减弱, 且如果7月13日发行的地方债如期发行, 那么其利率一定会继续走高, 这可能会大大增加各地融资成本的差异, 同时, 还将带动国债进一步下跌, 加剧债市的恐慌。
(2) 地方债券利率与流动性。地方债先天不足———收益率低、流动性差是其“交易冰点”的主要因素。地方债与国债不同, 国债可滚动发行, 而地方债到期后是否继续发行还有待国家的政策, 所以流动性不足。从机构来看, 由于地方债的发行数量相对于国债较少, 加上商业银行的配置需求多是持有到期, 这就更加剧了二级市场的流动性不足。对于想做利差交易的中小投资者来说, 机会甚小。然而对于大机构而言, 在跌破发行价的市场上, 持有的债券即意味着亏损, 它们必然倾向于将手中地方债券持有到期。且作为地方债券的潜在投资者, 首先考虑的是收益水平。虽然投资地方债券和投资国债一样风险很低, 但其1.6%左右的票面利率, 并没有吸引力。对个人投资者来说, 购买地方债远不如存入银行能够获益。
(3) 股市继续上行的预期影响。导致整个债券市场交易不太活跃。目前不光地方政府债券交易不活跃, 中央债券交易同样不太活跃。在中央债券交易不太活跃的情况下, 地方债券因为是新产品, 投资者对其缺乏了解, 交易情况本身就不如中央债券频繁, 所以出现“零成交”很正常。
三、促进我国地方债顺利发行的对策探讨
地方债券能否顺利发行, 只是地方政府具备发行条件的一个必要条件而非充分条件。地方政府发行债券还要很多其他条件, 如法律、行政、经济体制等。其次, 公债不同私债, 社会资金余缺和供求关系只表明举债的可能性和可行性。并不表明政府就一定要举债。政府要不要举债也要考虑很多因素, 社会经济状况、宏观调控、债务资金的管理等等。公债的魅力高低主要不是利息率的高低, 关键是政府信用水平的高低。即称为“金边债券”的政府债券其含金量大小决定于发行债券的政府信用水平的高低。从目前地方政府的信誉和执政能力等整体情况分析, 政府债券发行的前景未必那么乐观。
根据搜狐网发起的网上调查, 有80.8%网友并不支持地方债的出台, 任务其中隐藏许多风险;有85.21%的网友比较担心地方政府的还债能力, 担心地方政府会力不从心;而对于地方债要求投资民生领域的问题, 有77.76%的网友怀疑其资金可能会用在其他地方;然而, 还是有48.59%相信明年还会继续发放地方债, 仅有22.74%的人觉得政府不会发行, 会进行风险考虑, 仍有28.71%的群众不知道其今后的动态。
政府如何重建地方债在民众心目中的位置, 如何推动地方债的发展和完善, 下面提几点建议:
(一) 完善地方债发行的配套措施
1. 完善立法和执法约束。
与国债相比, 地方债券发行具有较大的信用风险, 并且由于具有“外债”性质, 这就要求对地方债券的发行要进行更为严格的制度性约束。在我国, 地方政府是中央政府的派出机构, 人民对政府缺乏有效的监督和约束。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”, 获取政治资本, 不惜一切大肆融资举债, 用于“形象工程”和“政绩工程”建设。而无论干好干坏, 领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责, 因此, 地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧, 只管借钱举债而不计成本、更不计风险。因此在这种制度环境下, 发行地方债缺乏相应约束, 如果控制不利, 很有可能造成资金滥用, 并形成地方债务压力。因而应该要有较为严格的地方财政风险控制体系, 建立一个更加完善, 更具约束力且可以被相关部门监督到的体系。
2. 发债审批与评级。
国内地方债的发行审批工作应由财政部、中国证监会和中国人民银行三个部门共同管理:证监会制定全国统一的地方债管理办法, 授权各地证管办进行具体的监督管理;财政部负责债券的发行规模和各地的指标分配, 监督各地财政部门对债务资金的管理;中国人民银行则负责地方债的发行组织工作。鉴于地方政府债券可采用区域化发行, 人总行可授权各大区分行进行发行的操作, 对于竞价发行的地方债, 人民银行还需组织招投标工作, 负责招标的全程管理与监督。同其他债券一样, 地方债也是建立在信用基础之上, 因而存在信用等级差异以及信用风险。国内地方债的评级, 可以参照国际成功经验, 从地方政府的地方经济的发展水平、财政收支水平和结构、地方财政管理和行政效率、地方财政负债水平等五个方面, 进行量化分析与定性界定;由证监会依照评级结果, 给予审核, 批准符合信用等级的地方债发行。
3. 地方债的流通与市场监管。
发达、活跃的流通市场是债券发行市场的有利条件之一。要实现地方债有序的流通交易, 就必须建立严格的债券登记结算管理制度。根据现在的制度规范和已有的市场条件, 可以将该类债券纳入中央债券统一登记结算管理系统, 由中央国债登记结算公司管理。同时, 建立、完善地方债的二级托管制度, 由信用度高, 经营管理规范, 债券交易与管理经验丰富的商业银行担当二级托管人, 提供地方债的托管服务和债券清算代理业务, 为债券流通提供基础条件。地方债的流通, 可以借助于多种形式的交易方式。目前可以商业银行的柜台交易为主, 面向个人与机构, 发展柜台市场。对资质好、信用等级高的记账式地方债, 应允许其在沪、深证券交易所上市流通, 也可在银行间债券市场进行现券与回购交易。
西方国家对地方债的市场监管, 主要从地方债的信息披露制度、市场参与主体行为等方面进行。未来中国地方债的潜在风险, 可能主要源于两个方面:地方政府的风险控制能力较弱, 以及地方性债券市场的管理缺陷。后者属于技术性问题, 通过完善信息技术条件、规范发行秩序、增强监管经验和手段等途径, 比较容易克服;而前者则会在债券发行与清偿、债务资金预决算与执行等环节削弱风险自控能力。因此, 需要建立财政部对债券资金预决算的管理制度, 证管部门和人民银行对其发行和偿付行为的监督制度, 以及面向社会公众和投资者的债券信息披露制度。
(二) 确立地方政府相对独立的财权
中国进行市场化改革以来, 政府间的财政分配体制经历了多次改革, 现行财政体制为1994年确立的分税制。但是, 该体制的采用, 不但没有使地方政府获得足够的财政能力, 相反, 由于地方政府财政支出责任不断增强, 而地方财政收入能力持续下降, 因而地方财政困难局面事实上是不断加剧的。可以说, 1994年的分税改革加剧了地方政府事权与财权的不对称。而地方政府事权与财权的对称是地方政府举债核心的法理基础。如果这一条件不具备, 我国真正的地方债可能还为时尚远。根据地方政府所承担的职责的特性, 地方财权的构造应该考虑的因素主要是地方公共商品受益范围的问题, 以及提供公共商品的公平与效率问题。按照这样的思路, 地方财权应由税权、费权与债权构成。为此, 中央政府要完善地方税收体系, 丰富和增加地方税收税种, 逐步形成完善的地方税收体系, 改变地方缺乏主体税种, 收入不足的现状。
完善财政体制。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下, 围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。逐步建立县级基本财力保障机制, 提高基层政府提供公共服务的能力。规范财政转移支付制度。完善转移支付分配办法, 科学合理设置转移支付因素和权重。进一步规范省以下政府间分配关系, 适当统一省以下主要事权和支出责任划分, 强化省级政府对义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务的支出责任。完善辖区内财力差异控制机制, 均衡省以下财力分配。全面推进省直管县财政管理方式改革。因地制宜确定乡镇财政管理体制, 推进乡财县管改革。
(三) 坚持市场化方向
考虑到行政审批和配额制在我国实行中的重大弊端, 我们建议, 具体的风险机制设计一定要坚持市场化的方向, 应该强化信息披露和公众的知情、参与决策的机制, 特别是, 强化地方人大的长效监督机制。例如, 发行方式可以选择承销团承购包销、公开招标等方式;在评级上是严格的市场化的评级;并且可以在信用评级的基础上选择是否需要提供担保;期限结构和利率水平, 根据市场供求情况决定;债券可以在银行间市场流通等。通过公开透明的设置, 在风险评估、利率水平的决定和偿还不能的担保机制上都将监督权交给公众、媒体和地方人大。未来一定要坚决放弃审批、配额等给权力寻租留下空间的机制, 防止地方政府利用审批和配额的天然制度缺陷, 会不遗余力的通过“跑步钱进”等寻租行为达到发债的目的, 破坏整个发债机制, 引发道德风险和债务危机。
总而言之, 目前看来, 我国地方政府发行债券的前途是光明的, 但无论是国家还是地方政府都需认清发行地方债的道路是无比曲折还有待探索完善的。
摘要：面对地方政府日益庞大的赤字, 一场关于是否需要发行地方债的争论早已在学术界展开。当前, 争论许久的地方债开始进入试点发行阶段。吉林、广西、黑龙江等地已经开始试点发行。然而地方债的发行并不如预期的顺利, 发行以来, 不仅不受投资者青睐, 并持续跌破发行价;此外, 发行地方债也存在加重地方政府负债负担, 减少私人投资不利于经济发展等问题。本文就对发债以来的这些问题进行剖析, 并提出了相关对策建议。
关键词：地方债券,试点发行,完善体制,财权独立,市场化方向
参考文献
[1]王丹地方债:被人遗忘的角落[N]北京商报200984
[2]刘嗣晶地方债深陷零成交魔咒[N]长江商报2009520
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[5]冉璐发行地方政府债券的利弊分析[J]经济师2004第8期
[6]李朋林国外地方政府债券市场的发展实践及其对我国的启示集团经济研究[J]
[7]陶雄华财贸经济[J]2002年第12期
我国地方政府发行债券问题研究 篇8
1 地方政府发行债券的情况概述
我国目前属于工业化和城市化的快速发展时期，一贯沿袭的融资方法已经放缓了城市化的速度，这是我国城市化落后于工业化的重要原因。城市化的推进需要大量的资金作为支撑，由此可见，需要财政资金给予市政建设支持，需要开创新的融资方式以及融资工具。然而长久以来，我国对于地方政府发行债券管理相对严格。2009年，地方债已经成为应对经济危机的重要手段，国务院决定，允许地方政府发行债券，并列入省级预算管理。
地方政府开展“自行发债”试点，即试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行建立相关机制组织发行省(市)政府债券。通过记账式固定利率附息债券发行的地方政府债券，采用单一利率定价机制来确定地方债券发行利率，债券发行期限为三年期和五年期，两种发行期限各占国务院批准的由财政部代理发行的债务的50%。地方政府自行发行债券是以债券发行权限过渡到地方政府自主权作为改革地方政府债券的最终方向——地方直接发行债券、直接投资、直接偿债。上海市委、市政府于11月15日完成招标后，发行了71亿地方政府债券，11月16日开始计息。继上海之后，广东和浙江两省分别在11月18日和21日，总招标发行69亿元和67亿元本级政府债券。
2013年财政部与安徽、福建、新疆省人民政府协商后，决定代理这几个省份发行2013年地方政府债券，共计212亿元。
2 地方政府自行发行债券存在的主要问题
2.1 相关法律政策不够完善
地方债券作为地方政府融资的新型手段，需要相关的法律政策的完善才能使其发挥预期的效果。目前，我国地方政府债券所遵循的是企业债券法，我国还没有建立地方政府债券的制度规范，企业债券与地方债券在本质上就存在较大的差距，因此，在应用企业债券法的时候，会出现偿付问题的漏洞，将会影响地方政府信用。其次，中国地方债风险的一个重要因素是因为中央政府与地方政府权责模糊而造成的。地方政府被要求提供的各项财政配套是中央政府强制所为，两级政府之间没有明确的任务分工。
2.2 地方政府债务信息披露不够充分
根据统计，到2014年初为止，地方政府债务总和会增加到11万亿元，等同于2013年地方政府财政收益的总额的3倍，地方政府有隐性债务的可能，总数有可能会更高。同时2013以及2014年，接连两年发行总额高达4000亿元的地方政府债券，各地政府的资产背负债务的比率已临近峰值。由此可以看出来，旧的债务没有减少，新的债务不断增加，其中的潜在风险一目了然。此外，地方政府债券主要用于基础设施建设，由于基础设施建设资金需求量大，项目运作时间长，该项目的进展和经营情况将影响地方政府的偿债能力。除此以外，我国政府的投资收益减少，是因为资金运用不合理，工程质量问题太大，增加了政府的隐性债务。上述这些问题达到了什么程度，地方政府从未进行相关的披露。
2.3 地方政府债券偿还的潜在风险较大
偿债风险即为地方政府的信用风险。政府财政收入没有稳定充实的来源，地方政府债券的还债风险的发生，是地方政府大多数在亏损大，饥荒多的情况下运行。发行地方债的直接原因，是补充地方财政资金的不足，尽可能合理运用资金使政府投资范围加大。据媒体报道，截止2014年末，80%的直接债务以及20%的担保债务直接构成了4万亿的地方政府债务，没办法预计隐藏的债务。另据大致统计，直到现在为止，地方基层政府(乡镇政府)负债总数在2200亿元左右，乡镇平均背负债务400万元，组成了将近一万亿元的地方政府债务。所以，旧债不消的情况下，继续增加新的债务，无异于雪上加霜，增加了政府的信用风险。除此之外，责任和制约机制、财务管理存在漏洞、信息披露机制不完善是我国当下所欠缺的，由此，债务清算可能出现困难。
根据2014年度审计报告显示，当年地方政府性债务总数为107174．91亿元，占2014年GDP的1/4，比当年的财政收入还高，而只有54个县级政府无债务负担。由于债务压力，导致地方政府官员只是注重于当地经济的扩张，过度负债的积累取得的成就，目前的过剩债务，将由下一任政府负担，此种债务状况与前任政府没有存续关系，无需负担责任，由此循环往复周而复始，不仅导致了政府债务压力的加大，而且使债权人的信用风险加大。这也会导致社会资源的浪费现象，主要表现在：市政建设项目存在贪污现象、资金使用效率不高，以及寻租行为的普遍存在，并且地方政府债券所融得的资金使用效率未能达到预期标准，导致信用风险的增加以及过度贷款的做法，增加了地方政府在偿债时的压力，埋藏了隐患。
3 应对地方政府发行债券的政策分析
3.1 建立并完善地方政府债券的法律法规
对于相关政策的确实，长远来讲，应以国际经验作为参考，制定《公债法》和《地方政府债券法》，与此同时《预算法》和《担保法》、《贷款通则》等其他财政法规可适当修订。尤为重要的是修改预算法，既能保证财政收入的有效利用又能减轻地方政府的经济压力。其次，对地方政府发行债券的数量、规模等作出详细的法律规定，使地方债券在各个环节有章可循，有法可依。然后，制定法律法规中缺失的偿还部分的相关法律制度。对于财权与事权的不明确问题，应该根据公共产品的属性来划分各级政府的支付责任，特别是针对交叉领域的责任划定，需要立法来明确。财权与事权的一致，保证了中央与地方有稳定的税基，是分税制情景下的根本。
3.2 建立规范的地方政府债务信息披露制度
要使地方财政和地方债务更加清晰，就要制定相关制度，要求地方政府告知地方财政和地方债务的现实情况。地方政府隐瞒现实，就应接受行政或有关法律制裁。告知债务情况的同时，应该拿出解决的方案。为此，各地政府要编制债务收支计划，在搞清底细的前提下，编制政府债务余额、新增债务、年度还债这些方面的收支计划，提供综合、完善的信息给政府决策及社会大众。详细来说，为了明确地方政府债务链及债务融资的总体结构和范围，要制定地方政府资产负债表，重点是或有负债及隐性负债的范围，要预算编制透明详细化或有负债体系完善化。制定地方债信息透明制度，应以法律为依据，要求地方政府公开财政及债务的多方面信息。
3.3 完善地方政府债券风险防控机制
目前的地方政府债券风险主要来源于政府的偿债能力不足，评价体系不完善，债券发行混乱。我国银行对政府融资的风险评估，很大程度上并不是按照企业法人贷款的标准进行判断，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的分析。由于现阶段地方政府的财务信息披露不完整，不能清晰地了解其总体负债规模和偿债能力。加之地方政府在经济基础、财政状况、偿债能力、政策扶持力度和基础设施等方面存在很大差异，这些也决定了地方政府债的融资成本的差异。为了保障地方债券发行业务正常有序的进行，建立地方政府债券信用评级体系并提高发债主体长期偿债能力十分迫切。如何对债券主体进行客观公正地信用评级、对债券本身进行评级，对于地方政府债券发行尤为重要。因此，在对政府债券评级的过程中可以借鉴国外发达国家经验，引入第三方的债券评级机构，并结合中国国情，坚持效率原则、偿债能力原则和谨慎性原则，认定发债主体的资格。另外，尽快研究确定地方政府债务风险控制线，将各地区的债务负担率及其它风险指标在政府内部进行通报，提示地方政府债务风险程度，劝诫和约束其举债行为，同时督促各省建立省以下各级政府债务风险防控系统。
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