地方政府投资（精选12篇）
地方政府投资 篇1
中国人民银行日前发布的《2010中国区域金融运行报告》对地方融资平台贷款的介绍引发市场猜想。对于平台贷款的具体数量, 央行在报告中并没有披露。但值得注意的是, 报告提到, “平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。”按照2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元来算, 截至2010年末, 政府融资平台贷款不到14.376万亿元。
遏制地方政府的过度投资
尽管地方政府债务规模激增, 但当前中国并无发生整体债务危机之虞。因为从中国当前整体的政府资产状况角度看, 根据宪法和法律规定, 政府拥有城市土地、矿产等自然资源的所有权, 其价值至少有50至100万亿元之巨;另有总额高达35万亿 (2008年底数据) 的国有企业资产以及80万亿的国有金融机构资产, 再加上每年占GDP约30%以上的财政收入份额 (税收收入+非税财政收入+社会保障缴款+中央债务融资收入) , 相对于政府总体债务的状况而言, 政府资产无论从规模还是质量上看都较为稳健。
因此, 在中国这样一个“国有资源+国有资产+国有银行”的制度背景下, 简单套用国外的概念抽象地谈政府债务负担率、负债警戒线等指标的约束, 可能意义不是很大。
尽管我们大概不会看到中国的银行体系出现坏账率的激升, 但这一次清理所造成的“宏观成本”可能也不会低。这种逆向国民收入分配, 意味着家庭财富会发生大规模转移。从现在到未来数年以下的宏观效应都会发生。
由于政府部门建立了高杠杆, 所以家庭部门将被迫长时间保持低储蓄利息率, 这相当于家庭部门实质性给银行部门注资, 也相当于以家庭部门财富转移的方式支持政府投资的扩张。如果这些项目生产率低下 (基础设施使用率不足) , 同时又占用了资源而挤压了私人部门, 宏观上意味着未来没有提供足够的产品和服务去吸收释放的货币, 供给面恶化最终会演化为通胀。如果产生银行的坏账风险, 需要变现其他政府资产偿付平台贷款, 而政府资产本就是全民财富。这意味着住户部门福利受损, 因为未来减税和转移支付空间都减少了。如果中国一直靠家庭财富转移的方式为公共部门投资的繁荣提供补贴的话, 家庭消费占GDP的比重就将停滞不前。中国离再平衡的道路将渐行渐远。
中国的银行股的低估值已经很长时间了 (大致经历一年半了) , 即便现在很多银行股的市净率越来越接近1.5倍, 但最近仍然遭遇投资者的抛售, 这可能未必是市场错误, 未必是对未来银行坏账激增的过度反应, 因为中国发生这一事件的概率并不高。它可能反映了对于经济转型的不乐观情绪。中国要处理掉存量债务的问题或许并不难, 关键是建立一整套政府债务的治理机制却相当不易。
我们常听到的说法是1994年推行的“分税制”造成了中央和地方财权事权不对等, 1993年中央与地方财政收入的比例大致是3:7, 而1994年“分税制”后这一比例基本稳定在5.5:4.5, 但是请不要忽略这样一个事实:全国财政收入近八成都是给地方政府花的。
2010年全国财政收入83000亿, 其中, 地方直接收入4万亿, 中央税收返还 (给地方) 33000亿, 两者相加是73000亿, 中央财政实际开销的收入多少?是15900亿。
如果仍把地方政府债务激增的成因归结为中央与地方的收支划分“不合理”, 似乎怎么也说不通。我们可以假定2009年度即便把中央政府支出的13344亿元财政资金全部都转给地方政府来花, 地方政府的债台也不会比现在低多少。事实是有目共睹的:仅2009年一年新增的地方政府融资平台贷款就高达3.05万亿, 这其中还不包括通过信托产品和城投债券等其他渠道举借的债务。由此可见, 即便当前中央对地方的转移支付制度仍存在诸多不足之处, 因为中央与地方财政收入分配比例失衡导致地方财力紧张的说法已经明显偏离事实。
如果真是中央将事权层层下压给了地方政府而致地方不堪重负的话, 那么地方借来的那些钱都应该用于当地的经常性开支。我们看到地方政府大举债务融资中, 资金都是投向了各种开发项目而非一般预算支出项目。
究竟是地方财力不足, 还是公共投资过度?这个问题的要害在于未来政策取向将大相径庭。如果地方政府债务激增主要是因地方财力不足所致, 治理债务的关键就在于拓宽地方政府财政收入, 包括进一步完善分税制财政体制改革;而如果地方政府债务主要是因公共投资过度所致, 那么关键就在于构建遏制地方政府过度投资的政策机制。
强化资本预算约束机制
央行行长周小川在多个场合表示, 要为地方公共投资的融资机制“开前门而关后门”。具体讲, 就是要彻底改变当前以地方政府融资平台为主体、以土地储备作为抵押支持、以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式, 构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式。
中国宏观金融的管理者急切地希望为地方政府的债务风险找一个对冲的安排, 不能全压在国有银行身上, 这样最终会在软预算约束的框架下全部转化为中央银行承担最后贷款人的角色。
在我看来, 建立市场机制恐怕也难以约束中国地方政府强烈的投资冲动, 中国地方政府债务治理机制的核心应是强化的资本预算约束机制。其要义在于城市基础设施建设是一个长期持续的过程, 在一个城市的基础设施建设达到一定的水平之前, 通常都要求地方财政量入为出, 为此安排持续的资本性预算支出。
中国地方政府几乎总是具有突破预算约束限制进而扩大财政支出规模的强烈冲动。中国许多地方的公共基础设施建设项目乃至城市发展总体规划, 从设计论证到实施运行的各个环节通常都缺乏审慎的系统规划、广泛的公众参与和严格的资本预算, 从而使得城市发展总体规划与地方财政预算严重脱节, 不少地方的城市发展总体规划当中甚至都没有什么实质性的公共资本投资预算计划。
由此往往导致城市基础设施的建设普遍缺乏系统性, 通常是哪个具体项目能获得资金就先行启动, 在项目启动之后发现项目建设资金预算不足就被迫追加预算;考虑到相关监管部门不会对在建工程采取强硬的清理整顿措施从而造成实质性的损失, 所以最理想的城市建设模式就是利用有限的资金在短期内启动尽可能多的建设项目。至于什么样的公共基础设施项目投建顺序最符合社会福利最大化的目标, 或者说如何从社会发展角度安排项目建设的优先顺序, 这样的问题往往不在一些地方公共资本投资决策的议事范围之内。
由此可以看出, 要建立针对地方政府债务问题的长效治理机制, 仅仅从融资机制改革层面入手是远远不够的, 关键是要确立对地方政府公共资本投资的强有力的资本预算约束机制, 只有在此基础上, 才能谈得上建立可持续的地方政府公共资本融资机制或者有效控制地方政府债务规模的问题。
地方政府投资 篇2
关键词：政府投资；民间投资；民营经济
一、政府投资与民间投资对经济增长推动作用的演变
政府投资是由政府决策并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有 企业 进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产，构成国有经济，因此，政府投资在某些情况下又称国有投资。民间投资在我国通常是指由集体、私人进行的投资活动，投资主体是个人，产权属于集体或个人，构成民营经济。外商投资是由国外政府或私人进行的投资，形成外资经济。政府投资与民间投资、外商投资共同构成我国 社会 的总投资。在我国，政府投资又分为中央政府投资和地方政府投资。这样，目前 我国投资主体是由政府及代理人、个人、外商组成的。政府投资在我国建国后很长时期，一直是投资的主要力量，并在此基础上形成了我国的国有经济。随着我国改革开放的深化，政府投资在社会投资中的比重日益减少，民间投资和外商投资日益壮大。
依靠政府投资拉动国民经济增长，在我国经历了建国以后到确立改革开发基本国策近30年的历史。这个做法既促进了我国建立起完整的 工业 体系和国民经济体系，在经济建设上取得一定的成绩，又给我国经济和社会带来一系列至今尚难以消除的后患。与政府投资对经济增长推动作用的主导地位的确立相对应，民间投资也经历了由艰难生存、限制发展和逐步削弱甚至消亡的命运。十一届三中全会以后，民营经济逐步得到肯定，民间投资也日益活跃。近年来，我国政府出台了一些促进民营经济发展的措施，民间投资规模不断扩大，与此同时，政府投资在社会总投资中的比例显著降低，而民间投资的比例明显上升，二者对国民经济增长的推动作用正在发生历史性的变化。
投资是经济增长的重要因素。它与消费、政府支出和进出口共同构成一国经济发展的发动机。2002年，我国经济增长率为8%，其中有3.77个百分点为投资所做的贡献。在过去几年里，为了遏止通货紧缩，政府主要运用了利用国债进行投资的财政政策，通过刺激投资需求和消费需求拉动内需，从近三年实施财政政策的情况看，虽然取得了一定的成绩，但并没有达到预期的效果。在投资的地区上，政府投资主要集中在西部地区；民间投资主要集中在沿海及中部地区。房地产投资是民间投资的主要领域。房地产投资带动经济增长的作用有目共睹，但会产生一定的不利影响，比如人们购房之前节衣缩食进行储蓄，贷款购房后减少消费还贷款；而政府投资为主的西部开发，因民间投资未能及时跟上，其带动投资需求的作用也并不明显。由于启动居民消费的社会经济环境的限制，短期内通过扩大消费需求拉动内需的措施已被证明难以奏效。政府投资被用来作为增加投资需求的主要手段。但政府投资的积极意义与消极影响并存，这一点已为实践所证明。
民间投资是改革开放后迅速发展起来的一支重要的社会投资力量，对国民经济发展的作用正在加强。2002年在社会总投资对经济增长的3.77个百分点的贡献中，政府投资占2个百分点，而民间投资占1.77个百分点。加快民间投资的发展，是我国在当前国际经济前景不明朗、国债投资拉动社会需求的政策作用有限的情况下，能否保持国民经济持续高速发展势头的关键因素。
二、为什么必须改变政府在社会投资中的主导地位和转变政府投资行为？
长期以来，我国实行政府为投资主体的投融资制度，这种状况直到党的十一界三中全会以后才有所改变。这种制度是当时的经济环境决定的，曾经起到过积极的作用。我国政府投资形成了我国巨大的国有资产，奠定了我国的工业基础，完善了国民经济体系。近年来的政府投资活动，为拉动内需，促进经济增长，也起到了积极作用。但是，只依赖政府投资，忽视民间投资，也给我国经济建设造成了一定不良后果。
在投资决策上，政府根据国民经济的发展计划，对投资项目进行决策。由于社会经济形势比较复杂，判断困难，认识往往存在偏差，常常容易出现失误，而一旦失误，就会给国民经济造成不可估量的损失。
政府投资往往造成产权不清晰，管理不善，经济效益差。我国国有企业虽然近年来为明晰产权做了大量的工作，但是大多数企业仍然存在类似的 问题。多数国有企业经济效益不高，管理不善，主要的原因在于政府投资而形成的国有产权，缺乏真正负责的产权主体。国有企业的管理人，是国家所委托的代理人，具有双重身份，一方面是国有企业的管理者，代表国家的利益；另一方面是具有理性的经济人，要为自己的利益打算。由于信息不对称，代理人必然产生一些机会主义的行为。在监督机制不完善、激励机制不健全的情况下，代理人机会主义行为就会愈演愈烈。正因为这样，西方国家通常不提倡发展国有企业。
政府投资过多，还会挤占民间投资，减少社会总财富。在社会投资机会一定的情况下，政府投资增加，民间投资就会减少。政府投资会从几个方面减少民间投资：（1）挤占民间可投资领域。目前我国在 金融、保险、教育、公共设施、邮电、通信、民航等领域还存在着国家垄断经营，民间投资或者尚未进入或者较少进入。金融、保险、新闻出版等领域还有待于对民间投资扩大开放。（2）政府投资引起税收增加，税负增加将妨碍民间投资。用于政府投资的财政资金主要来源于国家税收，为了弥补财政资金缺口，政府通常要增加居民的税负，在过高的税负压力下，必将降低民间投资热情。（3）政府投资过多不利于民间财富的迅速积累，因为投资活动是创造财富的必要前提，是获得财富的重要依据。民间财富积累缓慢将减少居民的投资需求和消费需求，进一步恶化投资的经济环境。
政府是社会投资的主体，占主导地位，不仅会与民争利，还会妨碍履行自身的职责。政府要为社会经济运行提供一个良好的环境，包括社会安定、法制健全、优质的服务、良好的社会保障等。政府在投资方面花费的精力过多，就会分散为经济提供服务的精力。西方发达国家在政府投资方面的做法值得我们 学习。美国、英国政府也进行投资，但投资领域仅在于个人不愿投资或没有实力投资的领域，以及那些关系到国家生存与安全的领域。其他绝大多数领域都由私人投资。而且，政府投资的企业在经营管理上完全按照市场经济的要求进行。日本、德国、韩国政府投资较多，但现在对国有企业进行了大规模的民营化。
三、民间投资的发展形势
近年来，随着国家一系列促进民间投资政策措施的出台，民间资本投资增长的势头十分良好，对拉动国民经济、刺激消费、增加投资、扩大就业起到了积极的作用。
1.民间投资增长加快
地方政府投资热情如何正确引导 篇3
关键词：投资；中国经济；能源
中图分类号：F062 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2012.09.002
文章编号：1672-0407(2012）09-003-02 收稿日期：2012-08-20
一、不能以“稳增长”牺牲经济结构调整
最近三个月，发改委月均批准的项目高达200多个。可以想象，在产能过剩和重复建设一度十分严重的情况下，如此重回“大干快上”的思路，势必会进一步恶化中国经济结构，更奢谈资源配置效率的提升。虽然不会再有“4万亿”，但目前的阵势与“4万亿”时极为相似，“跑部钱进”让发改委门庭若市。应对金融危机时期推出的4万亿投资是必要的，但是其中带来的问题也不可忽视：对资源能源竭泽而渔式的粗放浪费破坏性开发，大投资带来的严重产能过剩，大投资造成金融资产坏账风险，大投资导致我国经济发展不可持续性矛盾越来越突出，要汲取教训。
中国经济的此轮调整，并不是简单的经济增长放缓，同时还面临着很重的结构调整任务。政府必须有选择地利用财政、金融或政策资源来“稳增长”，如果对一些过剩的产能施以援手，那将是危险的举动。
目前确实很让人尴尬，上一轮“4万亿”造成的消化不良问题还没有解决，经济增速又开始出现滑坡，现在政府投资如果再贸然“钱进”，搞不好会制造出更多的产能过剩，会“刺激”出更多的半拉子工程，会让中国经济结构转型更加被动。转型已经棋至中盘，如果开始放松，中国经济结构转型又将半途而废。因此，要坚定不移地推进中国经济结构转型，在经济结构转型过程中牺牲一点速度是必然的，如果新兴产业能够形成燎原之势，经济结构转型能够成功，则是用短痛来规避长痛。
二、将过去政府主导的投资转变为市场主导
中国的投资过度，其实只是投资错误而言，症结何在？在长期金融抑制的制度之下，民众畸形储蓄，利率被人为压低，行业准入被限制，资本分配更是“国”“民”有别。投资这驾马车不但不能下降而且可适度加快，但要转变投资方式。将过去政府主导的投资转变为市场主导；将过去政府筹资投资转变为以民间投资为主。政府在把控投资这驾马车中要做的就是创造宽松的投资环境，比如：高效、廉洁、公平公正的为政作风，抱着真心服务于投资企业的心态，让企业心甘情愿投资。
1.重振民营经济。
不能再靠传统的货币政策和财政政策，寅吃卯粮，将问题留给下一代，而是要直指病根，对症下药。既然原因是产能过剩和缺乏新的投资机会，就要通过市场化的收购和兼并，进行行业重组消除过剩产能，就应当通过改革开放，特别是对内开放，消除过分管制，创造新的投资机会；既然消费的真实原因是民众的收入滞后，就需要全面的减税，弱化政府的经济功能，强化政府的社会保障功能；既然第一成本扩张的道路走不下去了，企业就要尽快的从制造向研发创新转型，但所有这一切，都要求重提市场的作用，重振民营经济。
重振民营经济有着经济转型和社会稳定的双重意义，由于垄断性国有企业，不必面对竞争的压力，它们没有创新的动力。即使创新成功，也不能享受创新带来的巨大回报。由激励机制决定，创新的成功很大程度在于民营企业，没有民营经济的重振，就无法实现中国经济的转型。
2.防止急于拉动“内需”片面追求效果。
中国在2008年实施经济刺激方案上的做法侧重于追求效果。长期以来许多地方政府比较爱好“跑步前进”,既然是要立足于拉动“内需”，就有必要上马一些能够拉动“内需”的项目。由此可见，现阶段最需要防止上马一些低水平重复建设项目和一些容易对生态环境造成损害的项目。否则，很可能会为将来留下烂摊子。比较现实的做法是，尽可能找一些原来就已经通过了科学论证却又因资金不到位而难以上马的项目，特别是那些能够缓解国民经济发展“瓶颈”的项目和对老百姓“欠帐”的项目，如交通、能源、住房、公共卫生设施等方面的项目。
3.如何让地方政府不再依赖土地财政。
分析地方政府的行为模式不难发现，当宏观经济政策转向经济增长时，各地的决策者们都会习惯性地把目光投向土地。但是,只要中央坚持房地产调控，把挤出房地产市场中的投资与投机成分当作长期任务来抓，这种土地经济便不可持续，只会转化成产能过剩与资源浪费。在后土地经济时代里，该怎样解决最现实的“稳投资”命题？
让地方政府不再依赖土地财政,必须要让地方政府有新的财政收入,有新的经济增长点。近年来关于中国经济要转型，产品要升级换代向高附加值产品方面发展的呼声甚高，这一点已经基本上成为了大家的共识。地方政府可以通过产业基金引导全国以及全世界的某一个行业的优秀企业到这个城市来,形成某个行业的产业集群,在一个城市把某个行业做成世界一流的产业;这个城市就代表了世界某个行业的最高水准,那么这个城市的可持续发展能力和核心竞争力就再也没有别的城市可以代替了，并且开创了每个城市运用中国的金融理论参与国际竞争，开创了每个城市运用金融创新工具让中国持续辉煌，让中国真正崛起的时代。当这种新的经济增长方式形成后，地方政府必然不会再依赖土地财政了,地方政府就不会在降房价上再与中央政府博弈了，房价下降的阻力就减轻了很多，房地产行业才能提供低价优质的房子，有利于房地产行业健康发展。
4.避免直接投资引起高投入低产出局面。
地方政府投资 篇4
一、投资于民生能够促进经济发展
本轮经济危机引发了全球经济衰退, 对我国的经济建设带来极大的挑战, 但对于中国社会保障制度来讲, 正可以借助经济危机带来的经济发展机制转型来推动社保制度的变革、民生事业的改善, 本轮经济危机未尝不是一种机遇。
西方国家经验表明, 借助经济危机带来的经济发展机制转型来推动社保制度的变革、民生事业的改善, 能够在一定程度上减轻民众负担、拉动内需。社保制度长期亏欠空账并缺乏有效的服务机制, 因而导致养老、医疗等中国目前的最大民生问题没有得到根本性的解决, 是我国长期消费率过低、内需不足的原因之一。政府投资于民生领域, 扩大社会保障覆盖面, 提升服务的质量和数量, 增加公共产品和社会服务的供给, 补贴资金才可能直接增加人们的即期消费水平, 并带动私人投资拉动内需, 最终实现通过社会支出真正刺激消费的目标。这种目标的实现将不再是短期效应, 甚至将最终推动国人的消费结构的变迁, 实现经济结构的健康有序发展, 在加强社会事业和改善人民生活中促进社会和谐, 实现民生改善和经济发展的双赢。
二、投资于社会保障公共服务事业能够改善就业压力
多层次的社会保障体系还要求经办重点由基金征收和人员扩面向更加注重扩面成果转变, 服务对象由单位人向社会人转变, 现有的社会保障经办服务能力不能适应形势发展需要。目前, 我国社会保险参保总人次远远没有达到国家的社会保障规划覆盖的目标, 而参与提供该公共服务的社会保险人员也不能满足未来发展的需要。政府投资计划要想改善民生, 就必须考虑社会保障发展规划的长期需求, 解决社会保险服务人员短缺和提供服务不足的问题。根据测算, 要满足未来社会保险服务需求, 2020年应新增工作人员60万就业岗位, 预计每年平均财政支出约159亿元左右。该项投资带来的就业驱动力不容小觑, 最终带来民生和福祉的改善。
在满足社会保障服务的公共需求的投资带来就业岗位增加的同时, 我们要着重指出该投资对于改善大学生就业压力的价值。养老、医疗的社会公共服务需要大量从心态、沟通协调能力到专业知识等都要求较高的人员, 大学生经过培训后, 可以承担独立进行入户人工服务的需求, 不仅有助于缓解大学生就业的压力, 还有助于提升社会保险经办机构的服务质量。
另外, 社会保险经办机构是政府举办的非营利性质的公益性事业, 是公益受托人, 以为权益人提供优质高效的服务为宗旨, 应根据需要适时扩展和延伸个性化的社会服务。可以考虑适当引入市场机制, 突破垄断服务, 一些生活性的管理服务, 如建立退休人员公寓和管理服务等项目, 允许社会组织、自然人参与竞争, 开展有偿性服务, 最终减轻政府压力, 为社会提供优质的“产品”。这可能带来能够提供外包服务的中小型企业、合伙实体, 而这又将催生出有眼界、经验、创业能力的大学生加入此类实体的创业队伍中来, 进一步缓解大学生的就业压力, 并可能以此带动教育体制的调整和变革。
三、投资于社会保障公共服务事业促进第三产业发展、提高就业弹性
我国第三产业的就业弹性都明显高于一产和二产, 但目前我国第三产业吸纳就业的潜力并未得到充分发挥。提供公共服务的社会保险经办机构也具备属于第三产业劳动密集型的特征。国家对此进行投资, 可推动中国服务业发展, 带来产业结构转型。
总之, 政府投资其着眼点要远、要宽, 一项投资的计划不仅要带来民生福祉的提升、公共服务的改善, 也要带来产业结构的变化、促进就业甚至长期解决就业问题, 这样的投资计划产生的多重外部性才能够证明这项投资的最终效用。政府投资到社会保障的公共服务领域中, 以此拉动内需, 刺激经济, 缓解就业压力, 改善民生, 将实现多政策目标, 创造出多重价值, 这应当是一个合格的效能型政府正确的选择。
摘要：近年来我国政府坚持夸大内需和促进发展的经济政策, 政府投资进入民生领域将创造出更高的投入产出价值。原因在于:投资于民生能够促进经济发展, 投资于社会保障公共服务事业能够改善就业压力, 投资于社会保障公共服务事业促进第三产业发展、提高就业弹性。
关键词：政府,投资就业,社会保障
参考文献
[1]国家统计局网站.http://www.stats.gov.cn.
[2]张本波.解读我国经济增长的就业弹性[J].宏观经济研究, 2002 (02) .
地方政府投资 篇5
(201122)
《广西壮族自治区政府投资建设项目审计办法》已经2011年11月3日自治区第十一届人民政府第94次常务会议审议通过，现予发布，自2012年1月1日起施行。
自治区主席马飚
二○一一年十一月九日
广西壮族自治区政府投资建设项目审计办法
第一条 为了加强政府投资建设项目审计监督，规范投资行为，提高投资效益，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、法规的规定，结合本自治区实际，制定本办法。
第二条 本自治区的政府投资建设项目，均应当接受审计机关的审计监督。
前款所称政府投资建设项目，是指政府全额投资和以政府投资为主的建设项目（以下简称建设项目）。主要包括：
（一）全部使用财政预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府筹措的资金以及其他财政性资金占项目总投资比例 50%以上的建设项目，或者不足 50%但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目；
（二）政府以项目或者土地等资源融资，或者在市政设施配套、基础设施配套等方面依法给予政策优惠和接受国际组织、外国政府、组织、企业、公民捐赠并委托政府部门实施管理的公益性建设项目；
（三）政府接受使用社会资金的重点基础设施、社会公共工程项目。
法律、法规、规章和自治区规定的其他政府投资建设项目。
第三条 审计机关依照法律、法规、规章规定的职权和程序，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
政府有关部门应当依照各自的职责，做好对建设项目的审计监督工作。
第四条 审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府、上级审计机关的要求，确定建设项目年度审计工作重点，编制年度审计项目计划，征求财政等部门意见后报本级人民政府批准，有计划地对建设项目进行审计监督。
第五条 审计机关、财政部门和政府投资项目相关主管部门应当建立政府投资项目审计工作的信息共享和协作配合机制。
已经本级人民政府批准列入审计机关审计计划的建设项目，项目主管部门和建设单位不再聘请社会审计机构审计。
第六条 建设项目的建设单位（含代建单位，下同）及其主管部门的内部审计机构，应当加强对本单位和本系统建设项目的内部审计监督。
内部审计机构或者具有建设项目审计资质的社会审计机构对建设项目进行审计，应当接受审计机关的监督检查。
第七条 审计机关根据需要，可以聘请具有法定资质的社会审计机构或者具有与审计事项相关专业知识的人员协助审计工作。
社会审计机构和专业知识人员的聘请、监督及管理办法由自治区审计机关按照国家和自治区的有关规定另行制定。
第八条 审计机关应当按照建设项目的投资主体和项目建设
单位的财政财务隶属关系、资产权属关系、国有资产监督管理关系和项目立项管理级次确定审计管辖范围。
单个投资主体的建设项目，由对投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计；两个以上投资主体的建设项目，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计；投资比例相等的建设项目，由建设项目所在地的审计机关审计；对审计管辖范围不明确的建设项目，由上级审计机关指定管辖。
上级审计机关可以将其审计管辖范围内的建设项目授权下级审计机关审计，也可以直接审计下级审计机关审计管辖范围内的建设项目。
第九条 审计机关依法对所管辖的建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算实施审计监督。
审计机关对建设项目进行审计时，可以直接对建设单位实施审计，也可以对直接有关的勘察、设计、施工、监理、检测、咨询、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。
第十条 对投资较大、建设周期较长或者关系国计民生的重大建设项目实行全程监督、跟踪审计。
第十一条 建设项目预算（概算）执行情况审计的主要内容：
（一）投资和概算执行情况及概算调整的合法性、真实性；设计内容变更和变更程序的真实性、合理性；
（二）合同中与建设资金相关条款内容及合同履行情况的真实性、合法性；
（三）成本的真实性、合法性；与建设项目相关的其他财务收支核算的真实性、合法性；
（四）资金到账的真实性和资金管理、使用的合法性；建设项目资金与其他资金分别建账、独立核算的真实性；
（五）设备、材料等物资采购和管理情况的真实性；
（六）勘察、设计、施工、监理、检测、咨询、供货等单位资质等级和取费标准的真实性；
（七）资金支付数额与施工进度是否符合合同规定；
（八）法律、法规、规章规定需要审计的其他事项。
第十二条 列入审计机关审计计划的项目，有关部门可以将审计机关已经作出的审计结论作为调整预算（概算）的依据。
第十三条 竣工决算审计，包括对建设项目的财务收支审计和工程价款结算的审计。
建设单位应当在编制项目竣工决算3个月前书面告知审计机关。
审计机关对下达竣工决算审计通知书的建设项目，应当在审计通知书确定的审计实施日起 3 个月内出具审计报告。确需延长审计期限的，应当报审计机关主要负责人批准。
第十四条 竣工决算审计的主要内容：
（一）建设项目竣工决算报表和财务决算说明书；
（二）建设项目投资及概算执行情况，重点审计资金到位和项目实际完成总投资情况；
（三）工程价款结算、实际完成投资的真实性、合法性以及工程造价控制的有效性；
（四）建设项目的建筑安装工程费用核算、设备及工具、器具购置费用核算、工程建设其他费用的列支内容和分摊、其他投资列支的真实性、完整性；
（五）建设项目交付使用的固定资产、流动资金、铺底资金、无形资产、递延资产的真实性、完整性；
（六）建设项目的结余资金及尾工工程的真实性，重点审计是否留足投资，有无虚列尾工工程
等情况；
（七）建设项目应交税费、基建收入、包干结余的核算、分配、上缴、留成情况；
（八）从建设工期、工程造价、投资回收期和贷款偿还能力等方面分析测算，评价建设项目的经济效益、社会效益和环境效益；
（九）法律、法规、规章规定需要审计的其他事项。
第十五条 列入审计计划项目的下列事项，应当以审计机关已经作出的建设项目竣工决算审计结论为依据：
（一）建设单位编制项目竣工决算报告；
（二）财政部门批复建设项目财务决算；
（三）工程合同各方结算工程价款；
（四）国有资产管理部门办理国有资产产权登记。
第十六条 审计机关依法实施审计监督时，有权采取下列措施：
（一）要求与建设项目投资活动有关的单位报送相关文件资料、财务资料，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档；
（二）检查被审计单位的有关会计凭证、账簿、报表及有关合同、预（概）算、工程结算、竣工决算、工程监理和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统；
（三）就审计事项的有关问题向相关单位和个人调查取证；
（四）法律、法规规定的其他措施。
第十七条 建设项目建设、勘察、设计、施工、监理、检测、咨询、供货等单位，对审计机关送达的工程概（预）算书、工程结算书审计核对稿，应当及时组织核对，并在10个工作日内书面反馈审计机关；逾期不反馈即视为无异议。
第十八条 审计机关对建设项目审计时，可以根据需要对项目可行性、项目管理、成本控制、投资效果进行评价。
审计机关在全过程跟踪审计中，可以根据需要及项目进度、具体审计事项进展情况，分阶段、分事项提出审计结论性文书。
第十九条 审计机关根据对建设项目审计的结果，依法作出的审计决定，建设、施工和其他与建设项目相关的单位应当执行。
第二十条 被审计单位及其有关人员在建设项目中有违法、违规行为，属于审计机关职权范围内的，由审计机关依法进行处理；对不属于审计机关职权范围内的，移送有关机关处理。
第二十一条 被审计单位及其有关人员违反本办法规定，未按照要求提供有关资料，或者提供的资料不及时、不真实、不完整的，由审计机关责令改正、通报批评。
政府投资如何扩张 篇6
扩张财政投资性支出有四个途径：一是提高宏观税费负担；二是发债；三是调整支出结构，加大投资性支出占总支出的比重；四是直接向中央银行借款，增发货币。从现在的制度安排主基调看，提高宏观税费负担肯定是行不通的，可选择的是后三个途径。
从现实情况看，通过加大投资性支出占总支出的比重来扩张投资性支出余地很小。目前投资性支出占总支出的比重接近40%，其中80%多用于公共产品供给，直接流入企业产品制造和销售的资金很少。根据我国的社会发展政策转变和公众要求，基本公共服务支出今后几年将处于加速扩张期，趋势是教育、社会保障、医疗卫生等几项支出之和占财政支出的比重将超过60%，如果再加上一般公共服务、国防、外交等基本公共服务，那么，纯私人物品供给调控性支出的增长空间很小。
就发债而言，现在我们重新采取积极财政政策，投资规划远大于1998年，债务扩张规模难免更大些。如果说非常时期极端行事，全靠发债解决资金，那么国债依存度就要达到100%。就客观约束而言，根本不可能：一是财政风险过大；二是占储蓄资金的比重过高，发行成本会快速攀升，而且会对社会投资形成强烈的挤出效应，诱发通货过度膨胀，这与政府投资带动社会投资的政策初衷是脱节的。然而不管怎么说，现行的投资政策是在强度挤压债务发行规模过度扩张。
目前，当地方政府跟进中央政府宣布庞大的投资规划后，已感到资金来源紧张，正强烈呼吁中央政府放手让地方政府发债。
可见，我们面临着艰难的选择，要么细化政府投资资金来源规划，把重点放在诱导社会资本介入政府项目上，要么干脆大举发债，最后通过发行货币和增税来归还债务，或者把两者有机结合起来。究竟应该作何选择呢？
我以为，从理论上讲，为应对国际经济衰退对中国的影响，解除投资抑制确属明智之举，适度加大政府投资性支出也是必要的。但问题是投资规划的确定要与投资管理体制改革结合起来。
目前在投资管理权限方面已再度向地方放权，然而更为核心的是要进一步改革投资决策机制，其中涉及到的关键问题有两个：一是要打破一届政府做一轮投资规划的做法。应认识到重大政府投资项目属于全局性、长远性项目，涉及经济和社会发展格局，不能搞重复建设和推倒重来。二是确定政府投资项目决策必须把技术、公共需要和资金来源预算三者的可行性论证统在一起做。不能先批项目，再说资金来源。当前我国落实庞大的政府投资规划遇到的最大矛盾就是投资决策机制的宽松性与资金来源紧约束的对立。
政府投资带动民间投资的问题研究 篇7
关键词：政府投资,民间投资,挤出,挤入
一、问题的提出
面对金融危机的冲击, 我国政府迅速出台一揽子应对危机促进发展的计划。自2008年第四季度开始实施积极的财政政策以来, 有效实施两年内中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿投资的计划, 我国经济在世界范围内率先实现总体回升向好。在经济企稳回升的过程中, 政府投资在拉动投资和稳定经济方面发挥了不可替代的作用。但是, 政府投资的效用并没有被最大化, 主要原因便是民间投资未积极跟进。例如, 一些地方已经出现后续项目储备不足的情况, 一旦中央新增投资计划用完, 而民间投资仍无起色的话, 中央继续实施宏观调控手段的空间将会变得很小。可见, 仅仅依靠政府投资和信贷增长等刺激性政策来推动经济发展是远远不够的, 应当重视带动经济发展的内生动力机制。2010年是巩固经济回升向好态势的关键之年, 在保持政府投资力度的同时, 需要更加重视采取有效措施全面带动民间投资的增长, 形成推动经济可持续发展的内生机制, 促进经济平稳较快发展。
二、政府投资和民间投资的比较
政府投资是由政府决策并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动, 包括政府财政投资、政府部门投资和国有企事业单位国有资产的投资。民间投资通常是指由集体、私人进行的投资活动, 包括个人、家庭、金融机构、非国有企事业单位或组织的资本投入。政府投资与民间投资在投资主体、投资动机、投资对象、投资作用等方面均存在着差异。
(一) 政府投资的特点
政府投资的主体是政府, 产权属于国家, 形成国有资产, 构成国有经济。在投资动机方面, 政府投资其目的是为了发挥政府的职能, 满足社会公共需要, 实现社会经济发展战略而实施的投入。在投资对象方面, 政府投资主要投向基础设施、社会公益事业等领域。政府投资往往投资大、风险大, 这是由政府在国家公共利益中承担责任的性质所决定的。对于超大型的基础建设项目而言, 如果没有政府资金的支持, 任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。这些项目一旦落实就将形成巨大的生产力, 并带动与该生产力相关的诸多产业、诸多部门, 促进区域经济的发展与人民生活质量的提高, 所以客观上要求这些项目和领域必须通过政府投资来完成。政府投资的作用主要体现在对经济全局的宏观调控, 补充市场不经济造成的投资空缺, 以及发展基础产业、基础设施、改善投资环境等方面。
(二) 民间投资的特点
民间投资的主体是个人, 产权属于集体或个人, 构成民营经济。在投资动机方面, 民间投资以获取收益为主要目的。在投资对象方面, 民间投资主要投向于非垄断行业等商业领域。首先, 民间投资具有周期波动性的特点, 当经济处于扩张期时, 民间投资也随之扩张, 经济处于收缩期时, 民间投资也随之收缩, 波动趋势与国民经济波动趋势基本一致。其次, 它存在着地区差异, 从地区分布来看, 发达地区的民间投资远超出欠发达地区, 如我国中西部地区民间投资与东部地区相比有相当大的差距。最后, 它存在着行业差异, 民间投资比重较大的行业主要是制造业、房地产业等, 多集中于投资少、见效快的一般性竞争行业。民间投资在拉动经济增长、吸纳大量劳动力并缓解就业压力、加快城市建设、促进经济结构调整和区域经济发展等方面, 发挥着不可替代的作用。
(三) 政府投资与民间投资的地位
首先, 政府投资是民间投资的基础和主导。水电、交通、通讯等基础设施的建设往往由政府投资完成, 有了这些必要条件之后, 民间资本才会随之进来。其次, 民间投资是政府投资的补充和延伸。整个社会的投资不可能仅靠政府投资来完成, 民间投资是必要的补充。在我国经济发展的进程中, 政府投资一直扮演着重要角色, 在拉动经济增长方面做出了很大贡献, 但从整个大趋势上来看, 政府投资正在逐步退出, 民间投资的作用则越来越大。
三、挤出和挤入:政府投资对民间投资的影响
关于政府投资对民间投资的影响, 学术界一直存在着两种针锋相对的观点, 即“挤入效应” (crowding-in effects) 和“挤出效应” (crowding-out effects) 。挤入效应观点认为, 通过扩大政府投资能够增加民间投资;挤出效应观点则认为, 政府投资会抑制民间投资。
对于挤出效应的一般解释是, 因政府投资而产生的大量资金需求会导致社会的资金供给紧张, 进而引起利率上升, 即投资成本上升, 从而抑制了民间投资。可以看出, 用这种机制解释挤出效应需要具备两个前提条件:一是利率是市场化的, 即利率能够反映出资金市场上的供求关系;二是利率必须为实际利率, 因为实际利率才是进行投资决策时参考的重要依据。对于我国而言, 虽然改革开放后政府加快了利率市场化的步伐, 并取得了突破性的进展, 但利率依然在很大程度上受到管制。因此, 用以上机制来解释我国政府投资对民间投资挤出效应的适用性不强。对挤出效应的另一种解释是, 政府通过发行国债或增加税收来弥补财政赤字, 进而扩大政府支出规模, 将导致政府在资金上和民间进行竞争。如果资金供给在一定时期内是相对稳定的, 政府投资所引发的大规模资金需求必然导致社会闲散资金减少, 从而产生了对民间投资的挤出效应。
对于挤入效应的一般解释是, 通过加大政府投资能够增加国民收入, 改善投资环境, 进而带动民间投资的增长。我国近年来的积极财政政策, 也是期望通过扩大政府投资拉动经济增长, 带动民间投资。究竟是“挤出”还是“挤入”, 在这一争议上, 国外的理论和实证研究都未能达成一致。在国内方面, 大多数研究均支持了挤入效应观点, 只有少数实证研究给出了挤出效应的经验证据。
四、我国政府投资和民间投资的发展
长期以来, 我国实行政府为主体的投融资制度。这种制度是当时的经济环境决定的, 曾经促进了我国建立起完整的工业体系和国民经济体系, 在经济建设方面做出了巨大贡献。然而, 这一制度也给我国经济和社会发展带来了难以消除的消极影响。政府投资往往会涉及到产权问题, 造成产权不清晰, 产生代理成本, 造成国有资产的经济效益差。虽然近年来政府为明晰产权作了大量工作, 但不可否认的是, 大多数国有企业仍然存在着这一问题。政府投资在一定程度上挤出了民间投资, 如在可投资的领域上, 政府投资往往占据了垄断行业, 民间投资一般只能涉足非垄断行业, 政府挤占了民间的投资空间;政府通过增加税收扩大投资, 税负的增加会减低民间投资的热情;政府投资若过多不利于民间财富的迅速积累。
近年来, 我国政府出台了一系列促进民营经济发展的措施, 民间投资的规模正不断扩大, 所呈现的趋势是, 政府投资在社会总投资中的比例显著降低, 而民间投资所占的比例在明显上升。以2009年为例, 民间投资占城镇固定资产投资的比例已经达到50%以上, 占了半壁江山。可见, 民间投资对国民经济的影响正在发生深刻的变化。民间投资得到了长足的发展, 但在其发展过程中仍然存在着许多的困难和障碍:一是行业准入方面有不少障碍, 特别是在一些传统垄断行业和领域, 几乎被政府投资占领, 民间投资很难进入;二是融资难这一问题未得到根本解决, 在金融危机影响下, 出于防范风险的原因, 信贷资金更多地投向大项目和大企业, 中小企业融资难的问题更加突出;三是民间投资的能力和质量有待提高, 民营企业的投资转型升级步伐相对较慢, 企业创新能力有待提高, 民间投资的质量和管理水平有待整体提升;四是民间投资的政策环境需要不断改善, 服务及保障体系有待进一步完善。
五、政府投资带动民间投资的对策探析
针对当前我国政府投资和民间投资的发展现状, 应当从以下几个方面着手, 充分发挥杠杆作用, 有效利用政府投资带动民间投资的快速增长。
(一) 转变政府投资职能
政府的职能主要是为经济和社会活动提供健全、高效的服务。在投资领域, 应当由商业资本来主导, 用市场机制来完成资源的合理配置。政府投资的目的只是合理的引导, 以及为了国民经济的协调发展, 或者特殊需要, 在特定领域进行投资, 例如在公共设施、基础建设等领域进行投资。在欠发达地区, 或对于幼稚产业, 往往需要政府资金的先行注入来改善投资环境, 为公众投资者树立信心, 这一时期, 商业资本通常不愿或无力涉足, 只能由政府的资金供给为落后地区及产业提供支持。但当政府资金已经达到了预期的政策目标的时候, 应适时地退出, 让商业资本进入, 而不是一味地进行政府投入。这样, 政府资金得到了高效的利用, 民间资本也得到了发展, 实现政府投资职能向社会服务职能的转变。
(二) 进一步拓宽民间投资的渠道
鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等领域。这些领域目前几乎都由国有资本控制, 为了提高经济效率, 应当合理地完成“国退民进”。相关政策已经出台, 在实施过程中需要解决的一个核心问题是, 政府应放宽限制, 积极为民间资本进入这些领域创造条件。此外, 鼓励和引导民间资本重组联合和参与国有企业改革, 支持有条件的民营企业通过联合重组方式做大做强。
(三) 解决民间部门融资难的问题
金融危机使得市场环境恶化, 民间投资主体对盈利的预期下降, 引致民间投资减少。在金融危机中遭受重创的是中小企业, 中小企业中大部分是民营企业, 而民营企业又是民间投资的重要提供者。因此, 为了推动民间投资, 要从根本上解决民营企业的融资问题。应当加快中小企业信用担保体系的建设, 发展中小金融机构和民间金融, 鼓励针对中小企业的融资业务创新, 为民营企业创造良好的融资环境。
(四) 营造良好的投资环境
投资环境包括硬件和软件两方面的条件。硬件指的是公共设施、基础设施的建设, 软件指的是制度环境。加强硬件条件就要求要把更多的政府投资用于基础设施的建设;加强软件条件需要从提高行政及办事效率, 健全领导体制、明确责任分工, 制定吸引民间投资的优惠政策等多方面入手。
参考文献
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地方政府投资 篇8
关键词：风险投资,引导基金,集群
随着创业投资引导基金相关规定的出台, 各地政府纷纷加快设立创业投资引导基金, 但是, 从先期设立的几只地方政府引导基金运作成效来看, 经济发达地方, 引导基金运作较顺利, 而经济不发达的地区, 引导基金与参股基金则多有分岐。以上现象为经济久发达地区通过设立引导基金推动区域内新兴产业发展与传统产业升级带来了疑问。本文通过部分先行地区天津、重庆引导基金的发展比较, 分析风险投资的区域发展思路, 风险投资在世界范围内呈现集群发展特征, 风险投资的集群伴随着高新技术和高新企业集群。地方政府发展风险投资应从区域经济发展现状出发, 遵循风险投资发展的内在规律, 构建区域内有利于风险投资集群形成的要素, 采取分阶段发展的策略, 组建差异化的投资基金组合, 推动风险投资发展到新的水平。
1 地方政府引导基金管理规定
2005年十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》, 规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金, 通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”, 自此由国家和地方政府设立创业投资引导基金开始在国内兴盛起来。2008年国务院进一步下发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》, 各地纷纷借助政策良机加快推进创业投资引导基金的工作节奏。
各个地方政府引导基金实际操作模式存在一定的共性。引导基金总规模一般5～10亿元人民币, 分3～5年到位;以参股方式投资社会性创业投资企业, 不直接参与项目投资;投资基金采取“基金+基金管理公司”模式进行管理, 突出专业管理团队的优势;原则上引导基金参股不控股, 参股比例多在20%～30%之间。引导基金支持的对象多为当地的创新型企业。但不同地方政策开放程度不同, 对合作基金的规模、区域内投资比例的要求有一定区别。部分省市地方政府引导基金管理规定如下表1。
地方政府设立的引导基金, 一般都是有目标定位、投资方向和行业支持的。如安徽省引导基金的规定“须投向试验区以及安徽省其他地区的早期创新型企业, 投资比例不得少于年投资总额的50%”。地方政府倾向于投资当地企业, 不管好坏, 只要是当地的企业都希望创投基金给予支持。而创投机构坚持从商业利益出发, 考虑投资人风险与收益, 不好的项目不投。引导基金与创投机构双方因政策目标与商业利益的不一致而在项目决策时难以统一意见, 从而影响投资运作。
政策方面, 国务院办公厅下发的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》并未对地方政府创业投资引导基金的设立和运作中的关键问题, 比如引导基金参股的比例、投资方向、投资阶段等做出明确规定, 具体规定由各地方政府与创业投资机构具体商定。地方政府在与创投机构进行条件谈判中, 由于合作方的谈判代表多是创投行家, 地方政府因为对创业投资行业的认知程度和所撑握的信息不充分而处于劣势。在谈判过程中地方政府对于投资地域、投资进度、投资比例和收益分配等关键条款上往往进退失据, 谈判难以达成统一, 从而影响投资进程。
目前从政策到实践, 对于地方政府引导基金发展中的一些关键问题尚无定论。地方政府引导基金运作中的突出矛盾为经济久发达地区通过设立地方政府引导基金推动经济发展带来了疑义。
2 部分先行地区引导基金的投资组合经验
有些地方政府对引导基金非常重视, 设立的引导基金规模较大, 对参股的商业基金规模、基金管理团队、投资区域等提出较高要求, 以天津滨海新区引导基金最为典型。天津滨海新区引导基金规模20亿, 选择与成熟且富有经验的知名基金合作, 参股商业基金, 单个基金10亿以上, 与软银赛福、德同等成立10多家子基金, 规模超100亿。但成立两年来, 引导基金并未形成有效投资, 2009年年底国开行退出天津滨海新区创业风险投资引导基金, 由天津滨海新区建设投资集团有限公司接手国开行的位置继续出资。目前引导基金正加紧制定新的投资策略, 以期尽快进行投资运作。
重庆引导基金总规模10亿, 在首轮招标中对基金提出较高要求, 参股商业基金规模10亿、有成熟且经验丰富的知名团队。2008年12月重庆市首批科技创业风险投资基金分别与重庆汉能科技创业投资中心、重庆软银创业投资中心、深圳市创新投资集团公司签订合作协议, 组建了首批三只规模均为10亿的投资基金。但截止到2009年年底, 引导基金实际组建了规模不等、专业方向互补的差异化的七支基金组合, 其与深创投资合作基金的最终规模仅2亿。重庆引导基金参股的七支基金如下表2。
从天津和重庆引导基金的经验来看, 组建引导基金投资组合时追求基金规模的高举高打的方式实际效果不理想。重庆经过初期短暂的试行后做了重大调整, 重视投资新基金, 在组建投资基金的方向和规模方面, 不仅组建10亿元规模的综合性投资基金, 还根据本市的产业发展布局, 有针对性地组建规模5亿元以下的专业性投资基金、1亿元的天使科技创投基金, 并通过对单个项目的投资额控制, 达到促使其投资初创期企业的目的。
引导基金按市场化方式运作, 创投机构是进行风险投资的主体, 风险企业是进行风险融资的主体, 基金运作的进度、成效由风险投融资双方市场供需关系决定。地方政府引导基金希望投资在当地, 获得政府引导基金投入的创投企业理应服务于当地的产业政策, 但投资行为也要符合市场原则, 要投在区域内优质的项目上。因此, 培育区域内优质创新企业群是双方共同的目标, 引导基金要选择与自身投资发展相匹配的创投机构进行合作。
3 风险投资的区域发展思路
从世界范围来看, 风险投资呈现集群发展特征, 美国的硅谷、英国剑桥科学园、台湾的新竹、印度班加罗尔等都是风险投资高度集群的地区。风险投资集群伴随着高新技术和高新企业集群, 风险投资公司之间的合作、风险投资的辛迪加行为推动了集群的发展。因此, 对地方政府来讲, 引导扩大区域内风险投资应遵循风险投资发展的内在规律, 促进风险投资集群发展。
理论上, 低梯度地区可以通过“干中学”发挥后发优势。通过政府积极的产业政策, 形成产业聚集区域, 再通过产业聚集区域的极化、扩散和回程效应形成关联性的产业集群。由技术引进、技术模仿到技术改进, 实现产业的跳跃式发展。充分认识新知识的有限的独占性, 在资金充裕的大形势下, 通过抢先占有新知识, 加以孵化、产业化, 在知识产业化过程中吸引资本, 这也正是以色列风险投资成功发展的历程。经济久发达地区, 地方政府可以从产业组织的战略高度, 重视高新技术企业与风险投资的阶段特性, 引导风险投资与高新技术风险企业走集群化的发展道路。
高新技术企业的生命周期分为四个阶段, 即种子期、创业期、发展期和成熟期。从资本运作的角度看, 风险资本的运行与高新技术产业发展进程基本上是同步的。高新技术产业特点是发展速度快、技术难度大和投入大带来高风险, 高附加值和高垄断性带来高收益, 传统的投融资渠道通常不支持它们, 风险投资对高新技术企业的发展起着重要的支撑作用。作为主动承担风险的创投机构发展了分散风险的技术, 根据风险企业的发展阶段采取分段投资化解风险。
风险投资的投资阶段通常分为六类:种子期、成长期、扩张期、成熟期、上市筹备期和其他 (包括MBO和MBI) 。高新企业在不同的发展阶段对融资需求、面对的风险 (技术风险/市场风险) 和所需的服务不同, 地方政府引导基金在促进风险投资与高新技术产业发展方面, 要根据高新技术企业各阶段影响因素、管理模式、融资需求各不相同的特征, 采取不同的制度安排。
正确认识高新技术企业与风险投资的阶段特性, 识别各阶段需求要素, 创造条件, 步步推进。对于经济久发达地区, 引导基金宜采取分阶段发展的策略, 将风险投资发展的政策目标分解为起步期、成长期、成熟期三个阶段性目标, 针对各阶段特征采取灵活有效的管理方法。起步期, 创新经济不发达, 按风险投资的项目选择要求, 区域内风险投资机会较少, 政府应致力于组织技术项目孵化, 鼓励创业, 扶持创新企业的发展, 增加种子阶段的投资需求。随着种子企业的发展, 风险投资进入成长期, 应实施高新技术成果转让与产业化政策, 对新兴产业进行产业链投资, 加大早中期风险项目的投资。区域经济发展到一定程度之后, 风险投资进入成熟期, 应通过技术转移和产业整合, 提升区域内产业价值链, 加大扩张期、成熟期的投资, 呈现创投VC与PE投资并驾齐驱的特征。此后, 引导基金逐步退出创业投资市场, 转向协调平衡各种状态的企业投资, 主要支持种子基金、担保公司等市场失灵的薄弱环节。
4 地方政策引导基金投资组合策略
地方政策引导基金通过参股商业性创业风险投资基金, 间接参与创业投资, 是以FOF (fund of fund) 方式运作的母基金, 但又不同于商业性FOF基金, 地方政府引导基金基本上在限定区域内运作。地方政府引导风险投资的发展适合从区域产业发展的思路出发, 坚定地支持创新型经济发展和产业升级。重视区域内主导产业和高新技术的孵化与产业化, 构建与风险投资发展阶段相匹配的开放的基金投资组合。引导基金管理机构应制定可行的风险投资发展计划, 采取分阶段发展的策略, 吸引专业能力强的创投机构、构建规模不等、专业互补、适应区域产业发展要求的基金组合, 因时因地适宜地引导区域内风险投资的发展。
政府引导基金的管理运作是一个全新领域, 国内外经验十分有限。地方政府引导基金与创投机构在运作中的主要分歧是创投机构的市场化和地方政府的政策目标的冲突, 双方的合作要有一个自适应的过程。经济系统是一类自组织系统, 处于增长过程不同阶段有不同的管理特点, 增长过程具有一定的规律性。Kauffman关于复杂自适应系统的研究为经济系统的管理提供了理论依据。考夫曼通过对生物系统的共同进化及其自组织行为的研究发现, 复杂组织在它的局部单元处于规模最优、半自治、相互之间没有重叠, 并且根据自身利益行动时, 能够发展得最好。这一自然界的进化规律为政府引导基金参股策略提供了简单实用的参照准则, 选择不同专业类型的创投机构, 构建数量适度、专业化、差异化最大的基金组合。这样的创投合作平台可以全面覆盖区域内风险投资各阶段各类型风险企业, 合作关系在网络中占有不同竞争优势的风险投资机构中建立起来, 这些差异使他们优势互补, 共同发展。
参考文献
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地方政府投资 篇9
(一) 有利于政府调控投资规模和促进经济增长
通过政府投资带动民间投资有利于解决市场失灵问题, 促进整个社会资源的有效配置。在一定条件下, 政府投资与民间投资是相互补充的, 并非是替代关系, 正确处理民间投资与政府投资的关系, 对于国家宏观经济调控以及更有效拉动经济增长将有重要意义。经济有效运行的前提条件是总量平衡和结构平衡, 经济总量中的社会总需求包括投资需求与消费需求, 通过政府投资, 可以影响民间投资规模, 调节整个社会的投资需求, 从而实现社会总需求与总供给的平衡。从投资促进经济增长的角度看, 通过政府投资带动民间投资, 可以增加投资总量, 增加内需, 拉动经济增长和增加社会财富总量。单从政府投资本身对需求的拉动作用看, 政府投资增加, 也对非政府投资企业生产产品的需求增加, 可以进一步刺激民间投资增加, 起到促进经济增长的作用。
(二) 有利于促进科技进步, 优化产业结构
政府投资带动民间投资可以实现国家产业结构优化目标。政府投资不仅可以影响经济总量, 也可以通过政府投资投向, 直接对民间投资流向产生影响。一般来说, 政府投资除关系到国计民生的相关产业外, 还要在决策方向和目标上与政府提出的国家发展战略、产业政策相一致, 根据国家经济发展战略对影响国家经济发展的包括高新技术产业等重要产业进行投资。政府可通过完全控股或参股等形式对高新技术产业进行投资, 其对某一产业投资数量的多少, 直接影响着民间投资对该产业投资数量的多少。可见, 通过政府投资合理引导民间投资, 有利于提高我国产业技术结构, 提高产业结构的层次和水平, 优化产业结构, 增加有效供给, 从而增强我国经济的国际竞争能力, 促进整个社会资源的优化配置, 适应我国经济转型的需要。
(三) 促进基础设施建设, 弥补政府资金不足
通过政府投资带动民间还可以解决我国基础设施建设资金不足的问题。目前我国基础设施建设存在着资金短缺问题, 基础设施投入不足会直接制约我国经济的整体发展。政府根据民间投资主体的不同偏好, 通过调动民间投资, 动员社会各种力量, 合理引导民间投资主体投资于基础设施建设, 可弥补其建设资金不足, 有利于完善我国基础设施体系, 促进我国能源、交通、通讯等各方面事业的发展, 为我国经济更好更快发展提供良好的条件。
(四) 有利于塑造市场微观主体, 完善市场经济体制
对于增量投资, 无论是政府投资还是民间投资最终要落实到一定项目上, 具体表现为不同的投资主体对某一企业的投资, 形成企业的所有者权益。根据政府投资是占绝对优势还是相对优势, 可把企业分为国有控股企业和国有参股企业。在我国国有企业改制过程中, 为探索公有制有效的实现形式, 可引入民间投资主体作为战略投资者购买国有企业股份, 实现国有企业改革的目标。在多元投资主体的企业中, 可有效建立科学的内部治理结构, 建立起企业的自我约束机制。所以, 政府投资带动民间投资既有利于发挥国有经济的控制力, 又有利于通过企业改革, 构建新的微观主体, 提高国有资本营运效率, 在此基础上完善我国的社会主义市场经济体制。
(五) 有利于建立良好的经济秩序
近几年, 由于我国民间投资流向出现盲目性, 使经济秩序出现一些问题。由于民间投机资本的加入, 我国一些地区的房地产价格出现大幅度攀升, 超过了居民购买住房的承受能力。我国生姜、大蒜、绿豆等少数农副产品近几年的价格大幅度波动, 使农产品价格信号失真, 也与民间投机资本的加入有关。居民住房和农产品价格波动给我国经济运行产生了不良影响。通过政府投资的带动, 可以合理引导民间投资主体理性投资, 避免过度投机和盲目投资, 按照国家意图, 对需要发展的产业进行投资, 从而使国家经济有序运行。
二、我国政府投资与民间投资的现状分析
(一) 政府投资对民间投资具有明显的带动作用
从我国政府投资与民间投资的情况看, 近几年, 我国政府投资带动民间投资的作用明显增强。自2007年开始, 随着经济发展, 我国城镇政府投资与民间投资都有较快的增长。2007年以前, 民间投资一直少于政府投资, 而从2007年以后, 我国城镇民间投资都已经超过政府投资, 并且出现民间投资增速快于政府投资的倾向, 2010年, 民间投资额达到12.35万亿元, 占内资企业投资比重达到了54.7%。 (见表1)
单位:亿元
注:1.民间投资=内资-国有及国有控股投资2.2004-2009年数据根据《中国统计年鉴》2004-2008整理。3.2010年数据根据中国国家统计局网站月度统计资料和《2011中国统计摘要》相关数据整理。
按照传统的经济理论, 政府投资对私人投资具有“挤出效应”, 但据一些学者分析在我国现阶段政府投资对民间投资却具有“挤进效应”或“带动效应”, 也就是说, 政府投资规模的扩大, 会带来民间投资规模的扩大, 从我国1999-2009年相关统计指标分析看, 我国政府投资每增加1个单位, 民间投资会增加1.65个单位。
(二) 政府投资与民间投资行业的重点各不相同
我国政府投资与民间投资目前几乎渗透到国民经济各个行业, 但两者在国民经济各行业的投资是不平衡的。由表2可以看出, 民间投资比例较高或比较集中的行业主要有制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业和房地产业, 其投资比例分别高达79.82%、85.89%、83.83%和77.56%。政府投资主要集中于基础设施等公共投资领域, 其中电力燃气水的生产供应业所占比例为83.23%, 交通运输、仓储和邮政业占90.05%, 信息传输、计算机服务和软件业占95.67%, 卫生、社会保障和社会福利业占82.05%, 水利、环境和公共设施管理业占87.11%, 教育占84.12%。公共管理和社会组织占77.75%。从产业类型看, 政府投资领域大多为技术密集型和资本密集行业, 民间投资则劳动密集型行业比较多。
单位:亿元
资料来源:《中国统计年鉴2010》。
(三) 我国资本市场已成为政府投资带动民间投资的主要载体
我国资本市场是投资者进行间接投资的场所, 也是政府投资带动民间投资的载体。从我国资本市场结构看, 主要有上海和深圳证券交易所的主板市场、深圳中小企业板市场和深圳创业板市场。在我国的主板市场, 上市公司尤其是大中型企业国有控股的股份有限公司居多, 充分体现了政府投资带动民间投资的作用。近几年, 我国实行股权分置改革以后, 在交易所市场通过IPO形式上市的企业不断增加, 资本市场的功能不断增强, 主板市场已成为政府投资带动民间投资的主要场所。中小企业板和创业板市场是我国中小企业以及自主创业型企业、成长型创业企业直接融资的场所, 其上市公司为中小企业和民营企业, 创业板上市公司的控股股东大多为自然人, 是吸引民间投资的重要场所。
三、政府投资带动民间投资的对策
政府投资是否有效带动民间投资, 不仅关系着能否增强国有经济的控制力, 提高国有资本投资营运效率, 而且也关系着能否控制民间投资的合理规模, 实现社会经济总量的平衡和经济结构的优化, 促进国民经济的持续、协调发展等问题。
(一) 在政府投资主导下, 建立有效的民间信用体系和投融资体系
信用体系和投融资体系完善对民间投资具有重要作用。建立完善的信用体系和投融资体系, 可以使民间融资具有信用保障, 使民间投资具有可靠的资金来源, 能扩大民间融资规模, 实现储蓄向投资的转化, 发挥政府投资带民间投资的作用。为此, 可通过政府投资或政府与民间共同投资, 设立民间投资信贷担保机构, 建立民间融资信用保证体系。要真正突破市场准入限制, 建立民间单独出资或政府与民间共同出资的银行, 使中小民间投资企业能通过贷款获取一定数量的投资资金。完善我国资本市场功能, 通过资本市场合理有序地吸收更多的民间资本投入到企业。近几年我国资本市场的融资功能逐步完善, 企业通过资本市场融资已成为重要渠道, 也为民间资本进入更多的投资领域提供了有利的条件。今后应进一步加大资本市场吸引民间投资的力度, 通过国有资本流入资本市场的规模和结构, 合理引导民间资本流入。在国家产业政策指导下, 鼓励具有发展潜力的中小企业和科技创新型企业到深圳中小企业板和创业板上市。
(二) 通过政府投资, 合理带动和引导民间投资流向
政府投资具有预期作用, 在向某些产业部门进行投资时, 给民间资本提供了投资信心和方向。所以, 应发挥政府投资的导向作用, 带动和引导民间投资。政府投资要主动与民间投资协调配合, 实现政府投资与民间投资的有效结合。当然, 政府投资要适度, 避免出现政府投资对民间投资产生“挤出效应”, 通过加强制度建设吸引民间投资。在强调政府投资与民间投资融合的同时, 政府也要加强国家宏观调控, 通过国家产业政策、财政与货币政策等宏观经济政策引导民间投资投向。真正放宽民间资本投资领域, 使民间投资方向符合国家的经济发展战略和政府产业政策, 实现整个社会经济资源的合理配置。通过政府投资带动和有效动员民间风险投资, 实现经济转型, 促进我国创新型企业发展, 提高我国产业的整体竞争能力。通过政府投资控股和参股中小企业, 带动民间投资, 加快中小企业发展, 形成有利于我国经济发展的产业组织结构。
(三) 完善政府相关政策, 建立有效的民间投资的进入与退出机制
建立政府投资与民间投资的退出机制, 保证政府和民间投资主体通过多层次的资本市场与产权交易市场, 调整投资数量与结构, 使政府投资带动民间投资走向良性循环的轨道, 形成政府与民间资本的投入———转让———获取投资收益———再投入的良性循环。一是可以让政府或政府与民间投资主体共同发起设立风险投资基金, 专门投资于具有成长性行业的公司, 然后让其参股与控股的企业规范上市。二是通过多层次资本市场和产权交易市场实现产权的合理流动。我国资本市场在股权分置改革任务完成后, 股票实现了全流通, 资本退出机制已经建立起来, 这为国家投资与民间投资提供了有效的退出渠道。目前还需要建立场外资本市场, 完善资本市场体系, 以满足民间投资退出的需要。三是要重视间接投资, 国家可通过在资本市场进行股权投资和产业政策等手段, 引导民间投资主体通过资本市场在投资规模与结构上进行合理的股权配置。
(四) 建立政府投资与民间投资的激励约束机制, 提高投资效果
没有有效的制约机制, 就不可能有政府投资带动民间投资应有的效果。在政府投资带动民间投资的过程中, 建立具有约束机制的国有资本投资主体是制约投资效果的关键。在市场经济条件下, 财政部门不能再向过去以前一样代表政府直接投资, 而目前国有资产管理体制下, 资本监管与运营一体, 没有从根本上解决政企分开问题, 难以建立有效的制约机制。所以, 政府投资要带动民间投资, 必须完善目前的国有资本营运体系, 建立国有投资主体激励约束机制, 防止出现国有资产流失。政府资金的投入与收回要纳入政府预算, 避免寻租行为。通过现代企业制度, 完善企业内部治理结构, 规范政府与民间投资主体行为。
(五) 完善投资的硬环境和软环境。
政府加强公共投资, 提供适应民间投资需要的基础设施, 通过合理的区域规划, 给民间投资企业提供有效的投资载体。政府要完善法律与政策环境, 落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》, 提高政府办事效率, 吸引更多的民间资本进行投资。
摘要：政府投资带动民间投资, 对促进整个社会经济资源配置, 弥补市场失灵, 发挥政府宏观调控作用, 促进经济稳定、协调发展具有重要意义。因此, 应在政府主导下, 建立为民间投资服务的信用体系和融资体系;引导民间投资流向, 调节投资结构;完善政府投资与民间投资的进入与退出机制;进一步完善投资环境, 提高投资效率。
关键词：政府投资,民间投资,带动作用,途径
参考文献
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[2]中国证券业协会.证券市场基础知识[M].中国财政经济出版社, 2010, 214-216.
地方政府投资 篇10
目前, 河北省政府投资正处于爆发式增长的投资高峰期, 主要表现在:
(一) 各级政府民生工程投入大幅增加
2008年国际金融危机以来, 中国连年实施积极的财政政策、扩大政府投资规模以保增长、调结构、惠民生、促稳定, 逐步加大了对农林水利、科技教育、文化卫生、节能减排、疾病防控、保障性安居工程等民生工程基础设施的投入, 地方政府也相应大量增加了各项配套资金。以保障性安居工程为例, 2011年全省保障性安居工程开工38.5万套, 筹集落实省以上补助资金100.3亿元, 是2010年的5倍。
(二) 城镇化进程的不断推进使政府投资长期保持较高水平
“十一五”期间, 河北狠抓城镇面貌三年大变样和城镇建设三年上水平, 城镇化率每年以1个百分点的速度增长。城镇化进程中, 基础设施的建设、公共服务的供给均需要大量的资金投入, 据统计, 2009年河北省完成道路交通、供热供气、污水处理等基础设施投资2 500亿元, 比2008年增长56%, 2010年完成的基础设施投资相当于前七年的投资总和。“十二五”期间, 河北省将继续实施城镇建设三年上水平, 城市化率将由2010年的44.5%提高到54%, 需求的拉动, 使各级政府城市公共基础设施的建设将继续处于历史高峰期。
(三) 国家战略规划实施刺激地方政府投资爆发性增长
目前, 京津冀区域经济一体化、首都经济圈已纳入国家“十二五”规划, 河北沿海地区发展规划上升为国家战略, 冀中南地区被列为国家层面的重点开发区域。上述规划和战略的实施主体虽然是市场主体, 但与之配套的公共设施建设主要靠地方政府承担。
政府投资的集中式爆发推动了河北省经济社会全面快速发展, 但也存在政府投资总额超越财政承受能力、债务积累大幅增加、财政风险加大等问题, 如何对政府投资实施有效管理已成为摆在河北各级政府面前现实而紧迫的问题, 同时, 也为各级财政部门的改革和发展提出了新的命题。如何更好地发挥财政投资评审服务经济强省建设的积极作用, 认真谋划政府投资监管中财政投资评审的职能和定位成为摆在各级财政部门面前的重要课题。
二、财政投资评审在加强政府投资管理和控制方面发挥了重要作用
近年来, 河北省各级财政部门充分利用投资评审手段, 对加强政府投资的管理和控制进行了积极探索和实践。一是扩大评审范围, 努力实现政府投资全覆盖评审。一些市县将评审范围扩展到所有财政性资金安排的项目、政府融资平台融资项目和电力、电信等垄断行业或部门, 有的甚至扩大到了全部上级投资项目以及通过BT等现代融资方式建设的项目, 避免了政府监管职能缺位、空位。二是前移评审关口, 努力实现政府投资全过程评审。将评审工作的重心转移到预算评审、标底评审、变更评审, 着力强化项目建设资金的事前、事中控制, 建立了政府投资项目全过程评审控制模式。三是把握关键节点, 努力实现政府投资全方位评审。市县都结合本地实际, 在项目管理和资金监管的结合点上找准突破口, 围绕“先评审后编制、先评审后拆迁、先评审后招标采购、先评审后变更签证、先评审后拨款、先评审后移交资产、先评审后评价”, 有选择地确定财政投资评审介入方式, 将评审工作落实到政府投资管理的各个关键控制环节, 实现政府投资全方位评审。四是建立标准体系, 对政府投资项目实行标准化控制。一些市评审中心通过网上、电话、产地和实地等各种询价方法, 建立了材料价格信息系统, 实时跟踪材料价格市场变化情况, 达到“合理、低价”、动态管理、动态监控的目的。还有一些市结合工作实际建立起一套科学、合理的投资标准化体系, 涵盖了建筑、市政、园林、安装等专业, 在预算项目库和投资决策中对项目造价进行控制。
经过多年的努力, 财政部门利用投资评审加强对政府投资的管理和控制取得了显著成绩。一是节约了大量政府投资。2010年、2011年, 全省投资评审总额均超过了千亿元, 分别为1 084亿元和1 135.96亿元, 审减额分别达到了137亿元和271.82亿元。投资评审节支增效作用十分显著。二是对政府投资实施了有效管理和控制。对预算、结算、决算等政府投资的关键环节实施全过程评审, 对工程招投标的标的和变更等与投资相关的重点环节实施重点监控, 对工程合同实施服务性审查, 使纳入评审范围的项目投资规模更加科学合理, 财政投资评审工作在许多市县已经成为政府投资管理必不可少的关键环节和重要手段, 财政部门在政府宏观管理中的地位和作用得到了进一步加强。三是投资评审的服务功能得到进一步加强。当前县区级投资管理机制与政府投资爆发性增长不相适应的矛盾十分明显, 许多县区把财政投资评审作为项目管理的主要工具, 实施了全方位管理服务。财政评审在政府投资管理中的及时跟进和补位, 加强财政部门作用的同时, 在实践中不断完善了财政投资评审服务政府投资决策、服务财政中心工作、服务部门项目管理的“三服务”功能。
目前, 全省财政投资评审工作虽然取得了跨越式发展, 但发展很不平衡:一是伴随政府投资的爆发性增长, 财政部门相应的管理机制建设落后, 很多地方政府投资管理处于“缺位”和“空位”状态, 即使评审工作搞得好的地方, 针对政府投资的管理体系也需要健全, 少数地方也出现了多头管理、难以形成合力的苗头倾向。二是工作开展不平衡, 评审工作搞得好的市评审总量是评审工作起步晚、进展慢的市评审总量的七八倍, 差距很大。机构和人员建设跟不上政府投资规模的增长, 如石家庄市评审中心人员达到77人, 而许多市县区评审中心只有几个人, 全省还有近30%的县区没有评审机构。三是评审职能拓展还有很大空间。
三、加强财政评审, 促进政府投资监管的政策建议
在河北省投资主导型经济发展阶段、政府投资爆发性增长时期, 财政部门应有效利用财政投资评审手段, 使投资评审节减政府投资、控制债务规模、服务项目管理的功能发挥出来, 通过对政府投资实施有效监管, 使财政部门在政府管理体系中承担起出资人的监管职责, 建立政府投资管理的长效机制。
(一) 服务预算管理, 深化评审机制改革
1. 围绕预算执行全面推行工程量清单、招标控制价评审、变更审查。
在项目实施过程中, 各级财政部门要进行工程量
清单、招标控制价和项目变更的评审, 资金拨付实行先评审、后拨款, 实时监管项目投资变动情况。对建设项目因变更申请财政追加投资的项目, 先进行评审、后安排投资。
2. 因地制宜地进行决 (结) 算评审。
结合当地实际, 在项目管理和资金监管的结合点上找准突破口, 围绕“先评审后编制、先评审后拆迁、先评审后招标采购、先评审后变更签证、先评审后拨款、先评审后移交资产、先评审后评价”, 有选择地确定财政投资评审介入方式, 将评审工作落实到政府投资管理的各个关键控制环节。
3. 利用财政投资评审手段为政府投资管理提供服务。
政府投资管理薄弱的地方, 财政投资评审机构可以通过招标文件审查、合同审查、对重点项目派驻管理人员、参与重大工程技术管理过程, 实施现场监管等方式, 为政府投资管理提供全方位服务。
(二) 改进评审方式, 提高监管水平
1. 尽快建立价格管理体系。
建筑材料、人工工时市场化管理逐步深入, 根据财力水平, 按照分档管理控制的要求, 合理确定材料价格, 均衡项目间价格管理, 对建筑材料、人工工时实施动态管理, 进而实现价格信息共享。
2. 逐步建立计划评审机制。
政府投资评审和重要的项目评审, 要建立应急评审通道, 优质高效地完成任务。对于一般性项目评审, 在内部有效沟通的基础上, 编列年度评审计划, 分期分批开展评审。
(三) 结合财政管理需要积极创新评审职能
财政投资评审把工程技术和财务管理专业人才结合起来, 具备“真、准、细”的项目投资管理功能, 对于健全财政管理职能, 提高财政科学化精细化管理水平具有一定作用。当前, 财政投资评审主要在本级政府投资领域发挥作用, 财政评审的作用远远没有得到有效发挥, 今后应积极创新评审职能。
1. 强化专项核查工作。
专项核查是财政投资评审的重要组成部分, 通过专项核查, 可以为财政部门确定政府投资的投向、投量提供科学依据, 增强财政部门对政府投资的监管力度。各级财政部门应将专项核查作为加强政府投资管理和控制的常态化手段, 通过建立健全专项核查工作机制, 明确业务处室和评审中心职责, 规范专项核查的内容、方式方法、工作流程, 增强财政投资评审服务经济发展、强化财政管理的能力。
2. 推进项目支出标准化建设。
政府投资应顶层规划 篇11
应该在公共财政支持下，有意识地促进顶层规划、通盘统筹设计水平的提高。
我始终认为，这是政府职能不容推卸的责任。无论怎么发展市场经济，这个顶层的合理规划也是一个能够最大限度地节约社会成本、给公众谋福利的必要的政府供给。必须由中央政府牵头做好落实。
前几年我们在一些方面有些值得总结的经验教训。比如说2004年以后，煤、电、运紧张，但仔细分析一下，煤、电、运三者之间有一种有机的联系。当时，整个经济提速以后，电不够用。我国大部分的电是由火电厂烧煤生产的，而火电、水电以及以后要发展的核电、风电等，在电力发展战略中的地位到底应该怎样摆，这涉及到通盘的项目布局问题，也涉及到有关具体项目。火力发电的原料是煤。有资料显示，在通常情况下，铁路运输的货物至少有1/3是煤，而在电力紧张的情况下，铁路运输的货物有一半是煤，并且90%以上是用于发电。所以说，煤、电、运三者之间的关系，不是简单靠一两个系统之间的关系可以说清楚的。
发改委和财政部要配套解决这个问题，就必须首先说清楚如果提高电的总产出，是更多地发展一些坑口电站，还是更多地发展一些依靠铁路输送煤来发电的主力火电厂。如果可置换的部分在技术和规划上是可行的，那我们如果更多地建一些坑口电站，便可以节省一笔铁路建设投资，但这些资金又必须首先用于支持相应增加的修建输变电系统的投资。如果由于自然条件或技术条件的限制，不适合修建输变电系统，就只能
增加铁路投资来满足运煤发电的需要。
总之，这种事情如果没有一个通盘的顶层规划，管理部门又只管批具体项目，而这些项目成为一个个没有看到全局的棋子，那么以公共财政资金去支持这些重点项目，也就会成为在没有全局可行性研究和综合绩效考虑情况下的盲目支持。因此，一定要把顶层规划水平提升，以提高财政资金的整体效益。
此外，積极研讨多种政策工具的改进和优化组合。比如税收的优惠、财政贴息、特许权管理及与之相联的BOT、TOT方式的运作、基金的管理等问题。很多地方政府出让土地形成的大笔资金，现在已要求进入地方预算管理，作为预算内容来说，它可能表现为一种特殊的基金预算，所以要求有特殊管理工具与政策工具的配套。
地方政府投资 篇12
一、湖北省政府投资构成与流程管理制度
(一) 湖北省政府投资构成
湖北省发改委管理的政府性投资主要由三部分构成:一是国家级的投资建设款, 由国家发展改革委员会分解到湖北省的国债和中央预算内投资。受2008年以美国为首的国际金融危机的影响, 国家近三年来加大力度实施积极的财政政策。2008-2010年分解到湖北省的中央预算内固定资产投资额累计约为150亿元, 接近中央预算内投资额的1/20。二是省级预算内基本建设投资, 主要是指湖北省预算内固定资产投资。随着中部崛起战略的实施以及武汉城市圈“两型社会”的发展, 湖北省预算内固定资产投资的规模不断增长。由图1可知, 湖北省预算内固定资产投资从2008年开始以快速直线式的速度增长, 从2008年的12亿元增加到2011年的22亿元, 增幅达到83.3%。但是与其他省份相比, 在全国居中下等水平。三是省级财政专项建设资金, 主要是为支持全省先进制造业、高技术产业、现代服务业及节能减排等领域建设, 每年安排的一批省级财政专项建设资金, 由湖北省发改委负责, 会同省财政厅组织实施。例如, 湖北省政府于2008年03月发布了《湖北省节能中长期专项规划》和《湖北省节能“十一五”行动计划》作为节能减排方面专项的项目申请指南。从2008年起, 湖北省政府共安排专项建设资金10项, 总投资2.42亿元。
(二) 湖北省政府投资流程管理制度依据
结合《决定》, 湖北省发改委研究并报请省政府印发了《湖北省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》 (鄂政发[2005]12号, 以下简称《意见》) 。《意见》就改革企业投资管理、规范政府投资行为、加强和改善投资宏观调控、加强和改进投资监督管理等方面作出了明确规定。随文印发了《政府核准的投资项目目录》、《湖北省企业投资项目核准暂行办法》、《湖北省企业投资项目备案暂行办法》等三个附件。随后致力于规范政府投资行为, 不断地健全省级政府投资的有关规章制度, 包括制定并送审了《湖北省政府投资项目管理条例》, 发布了《关于进一步加强政府投资的大中型建设项目管理的通知》和《关于预算内固定资产投资项目选择及资金安排的原则程序和监管办法》, 不仅明确了政府投资的大中型项目管理的各个环节的要求, 也对省预算内投资项目安排及管理作出了明确规定。与此同时, 研究起草了《省预算内固定资产投资补助和贷款贴息办法》、《省预算内固定资产投资项目公示试点办法》、《委托咨询评估管理暂行办法》、《湖北省政府投资项目后评价管理暂行办法》等文件, 拟待完善成熟后逐步推行实施。各地级政府的相关主管部门也制定了相应的《政府投资项目管理办法》或《政府投资建设项目管理办法》, 以规定政府投资计划编制的主要内容、基本流程、政府投资项目的确立条件和项目类型。
二、湖北省政府投资流程管理
(一) 政府投资计划编制流程
湖北省政府投资项目编制是指湖北省发改委根据省政府的总体部署要求和政府投资资金来源情况, 统筹编制政府投资计划, 合理安排政府投资项目。其编制原则是参照《湖北省经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和年度计划以及专项规划要求, 兼顾经济社会协调发展, 兼顾全省突出问题和省本级问题的解决, 确保本地区的重大工作部署和目标任务顺利实现。其编制内容包括:年度政府投资总额;续建、新建项目的名称、建设规模、项目总投资、建设周期、年度投资额和建设内容;投资补助、贴息的资金总量和拟安排项目;拟安排的政府投资项目前期费用以及其他应说明的情况。其编制方法是由下而上进行编制计划, 编制程序主要分成四个步骤, 详见图2。
由图2可知, 湖北省政府投资计划的第一步是企业提出申请。即欲申报政府投资项目的企业根据湖北省发改委每年发布的投资计划编制要求、原则、投向, 向同级市、县 (市) 发展改革委提出申请。相关部门对项目建议书进行审批, 对项目可行性研究报告进行审批以及对初步设计、编制项目总概算进行审批。从项目建议书到项目初步设计的批复的整个过程, 与项目审批、核准、实施有关的部门各司其职、各负其责。第二步是由省级各行业主管部门编制项目年度建设资金需求计划, 同时汇总到省发改委各专业处室。第三步是省发展改革委根据年度总规模按照当年投资的投资要求、原则和重点, 以及“优先安排投产、收尾和竣工项目, 其次安排续建项目, 再考虑新开工项目”的程序进行综合平衡, 编制年度省预算内固定资产年度投资计划草案, 经委分管主任初审后报委主任办公会审定。最后报省政府、省委批准后送省人大会审通过后下达实施。
(二) 政府投资项目实施流程
一是政府投资计划的批复与下达。按照国家规定由国务院或国家有关部门审批的项目的审批程序按照《国家发改委关于印发审批地方政府投资项目有关规定 (暂行) 的通知 ([2005]1392号) 》执行。非国家审批的政府投资计划项目的审批程序参考《湖北省政府投资项目管理条例》进行, 一般而言, 全部使用湖北省财政预算资金、纳入湖北省财政预算管理的专项建设资金或湖北省财政预算资金、纳入湖北省财政预算管理的专项建设资金占控股或主导地位的政府投资项目的审批比各市、州、县人民政府投资的项目的审批内容更多, 审批流程也相对复杂。二是政府投资项目的实施程序。政府投资项目经过人大审批通过以后, 一方面, 属于经营性建设项目应实行项目法人责任制, 即在批复可行性研究报告后, 正式组建项目法人。项目法人按照《公司法》的规定设立, 负责项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值。另一方面, 属于公益事业和非经营性基础设施项目, 除有特殊要求经项目审批部门批准之外, 应在批复可行性研究报告后, 通过招标等方式择优确定专业化的建设管理机构作为项目建设单位, 负责项目的建设实施。专业化建设管理机构的资质, 由省发展计划行政主管部门认定。政府投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购, 达到规定规模标准的, 应当按照《招标投标法》的规定进行招标, 同时依法订立合同。在合同履行的过程中, 实行工程监理制, 以控制工程投资、工期和质量, 以监督施工图设计严格按照批准的初步设计的规模、单项工程或单位工程内容、建设标准进行。工程完成以后, 由项目审批部门会同有关部门组织竣工验收和依法办理产权登记。政府投资项目的实施程序详见图3。三是政府投资项目实施的控制环节。为了确保工程质量, 政府投资项目的建设实行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制, 并在初步设计、概算评审、招投标、政府采购、竣工决算、验收评审等重点环节进行严格的控制。四是政府投资项目资金筹集及拨付。《湖北省发展和改革委员会关于预算内固定资产投资项目选择及资金安排的原则、程序和监管办法》 (鄂发改办[2004]897号) 明确界定了湖北省各级政府投资项目的资金安排的程序。五是政府投资计划的调整。政府投资项目原则上必须严格按照设计进行建设, 但在计划执行过程中, 可能会涉及到项目调整和概算调整两个方面。前者是指对项目的年度投资计划进行调整但不需调整年度政府投资总额, 由项目审批部门会同有关部门拟定调整方案, 报人民政府批准。后者是指需要调整年度政府投资总额或增减建设项目, 其调整流程相对比较复杂, 先由同级人民政府制定调整方案, 再提请人民代表大会常务委员会审议批准。
综上所述, 政府投资是固定资产投资的重要组成部分, 它在中国特色的社会主义市场经济中发挥的作用越来越大。对于与政府投资相关的各大企业而言, 应积极找到与国家所鼓励发展的战略性新兴产业等政策相符合的契合点, 应熟知政府投资计划编制的内容和程序, 积极有效地按照相关制度实施政府投资项目。与此同时, 与项目审批、核准、实施有关的部门也应该各司其职、各负其责, 以提升地方政府投资的流程管理效率, 使得经营性政府投资项目的利润最大化以及公益事业和非经营性基础设施项目的正外部性效应最大化发展, 最终实现社会福利最大化的目标。
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