地方政府性债务管理

地方政府性债务管理（精选12篇）

地方政府性债务管理 篇1

地方政府性债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的, 最终必须由政府偿还的债务。包括由政府作为借款人或担保人并出具承诺书承担偿债责任的国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷及国内金融组织贷款等。地方政府性债务如同一把“双刃剑”, 在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下, 适当的政府性债务, 不仅能够有效缓解政府财力不足的矛盾, 而且能够促进地方经济加快发展, 加快城市化推进速度, 为社会提供更多的公共产品。但一旦地方政府性债务出现管理失控、负债过度、违规融资的情况, 将给地方经济社会乃至国家经济社会稳定发展带来深刻的危害, 严重时将会引发社会问题, 影响政权正常运转, 影响建设社会主义新农村和构建和谐社会的进程。因此, 要严格加强地方政府性债务的管理, 切实防范财政风险。

一、当前地方政府性债务存在的主要问题

(一) 地方政府性债务增长较快, 规模庞大

近年来, 随着我国经济的持续高速发展, 城市化进程不断推进, 各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度, 在地方财力普遍有限的情况下, 各级政府通过各种形式举债进行城市建设, 特别是应对国际金融危机, 中央四万亿投资计划实施以来, 地方政府更面临大量资金配套缺口的挑战, 地方政府融资平台公司成为地方政府主要的融资工具。目前, 地方政府投融资平台公司的数量和融资规模已呈现飞速发展的趋势。据初步统计, 截至2009年8月, 全国共有3000家以上的各级政府投融资平台公司 (也有专家估算地方融资平台公司的数量可能在4000家-8000家左右) , 其中70%以上为县区级平台公司。虽然地方融资平台公司的债务规模目前尚无权威的统计数据, 但是专家给出了5万亿-8万亿不等的估算数据。中金公司的研究报告认为, 2009年底地方政府融资平台公司贷款余额约为6万亿-7万亿元。以5万亿新增债务规模计算, 地方财政的负债率已超过了100%。地方政府性债务增长过快, 也加大了中央财政风险。虽然没有明确法律规定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一定要承担其债务的义务, 但是为了维护我国社会稳定, 缓解社会压力, 中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大, 将直接导致中央财政风险的增加。

(二) 地方融资平台公司管理不完善, 风险极大

作为地方政府最重要的融资渠道, 地方融资平台公司对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用, 客观上在提升城市的基础设施建设、提升城镇化水平和以政府投资拉动经济增长等方面起到了积极作用。但随着地方政府投融资平台公司的数量和融资规模的飞速发展, 地方融资平台公司治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范的矛盾已愈发突出, 形成“多头融资、多头授信”的格局。有些地方政府对自己的融资平台公司的负债情况都不清楚, 政府总体负债和财政担保情况错综复杂, 存在债务管理混乱的问题。同时, 地方融资平台公司基本以政府信用为担保, 采取地方人大或财政出具承诺函的担保形式, 这种财政兜底的担保方式, 一旦项目收益不稳定, 不能及时还本付息, 隐性财政风险显性化甚至爆发债务危机, 致使政府公信力受到严重影响, 并将会危及我国经济的安全。

(三) 地方政府举债随意性大, 缺乏科学依据

一些地方政府在项目立项时没有根据地方经济发展战略和财政承受能力来合理确定, 对项目没有全面进行投资估算, 没有考虑政府债务负担规模, 以“长官”意志, 盲目举债上项目发展经济。随着债务到期, 偿债资金难以保证, 政府面临较大的还本付息压力, 偿还数额逐年上升, 只能通过融资平台公司垫付、“借新还旧”等方式偿还债务。如2006年某州人民政府和财政局向某商业银行作出了贷款37429万元的还本付息承诺。但受制于地方财力, 无法在预算内安排还本付息支出, 截至2009年3月, 项目贷款利息6382万元全部由融资平台公司支付。

(四) 债务数据统计不完善, 信息失真

目前我国地方政府债务的权威统计数据, 到底是5万亿还是8万亿甚至更多, 尚无权威的统计数据予以支持。不仅一些专家的估算数据不一致, 政府职能部门之间也尚无完整统一的统计数据。究其原因, 主要是现在还没有对政府性债务做出明确的、可操作的债务统计口径, 同一个地区出现不同的数据;其次是一些部门和单位出于各自的利益, 不愿准确及时提供债务信息, 人为制造信息孤岛。债务信息失真, 造成了各级政府对债务的总体规模不够清楚, 无法进行有效的调控和监督。也使得政府各部门或单位对债务各自为政、多头管理, 形成各类债务管理上的不一致。

二、加强地方政府性债务管理的几点思考

加强地方政府性债务管理, 必须认真落实科学发展观, 牢固树立正确的政绩观, 正确处理发展需要与财力可能、长远目标与眼前现实、债务规模与偿债能力之间的关系, 将政府性债务管理纳入规范化、制度化轨道, 规范投资行为, 构建完善的政府性债务管理体系, 合理有效控制债务规模, 切实防范和化解政府性债务风险, 促进经济社会协调可持续发展。

(一) 深化财政体制改革, 健全财力与事权相匹配的体制

在保持分税制财政体制基本稳定的前提下, 健全中央和地方事权与财力相匹配的体制, 按照受益范围和成本效率的原则合理明确中央与地方的事权和支出责任, 进一步理顺中央与地方、地方各级之间的分配关系。加快推进省以下财政体制改革, 优化转移支付结构, 形成统一、规范、透明的财政转移支付制度, 完善公共财政体系, 增强基层政府提供公共服务的能力, 使地方政府有钱办事、有能力办事。

(二) 强化地方政府举债行为管理

地方政府举债建设的项目, 应当是公益性领域的项目, 是事关区域整体发展所急需建设的项目, 且暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目。要按照“量力而行、尽力而为”的原则, 强化地方政府举债投资行为管理。对政府举债建设项目的必要性、可行性、经济社会效益要进行充分论证, 重大项目还应通过社会听证、公示等形式, 充分征求各方面意见, 严格控制政府性负债建设行为, 避免“长官意志”和“政绩需要”, 杜绝盲目、违规举债。

(三) 加强对地方融资平台公司的监管

抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则, 妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司, 划清职能, 规范运作。区分地方融资平台公司的经营性业务、准经营性业务和非经营性业务, 分别制定具体可行的财务制度, 将投资责任与融资来源挂钩, 推动融资平台公司为具有良好偿债能力的项目从市场上多元化融资而服务。对具备经营性业务的, 要推动融资平台公司向经营性公司转化。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。坚决制止地方政府违规担保承诺行为。建立健全融资平台公司内部控制制度、综合预算制度和风险管理制度, 改进地方融资平台公司的管理信息系统。

(四) 建立健全政府性债务归口管理体制

无论是直接举债还是担保举债, 政府性债务最终的还款责任人都会落到政府财政部门头上。应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 扭转目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿还能力不清的现状, 防止因债务问题导致财政风险。实行在政府领导下, 以财政部门为主, 各职能部门共同参与的政府性债务管理体制。地方各级政府财政部门要根据地方经济和社会发展的状况、财政收支情况, 合理确定举债项目筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等, 并加强对已有的政府性债务进行监督, 确保政府债务能够按时偿还。

(五) 将政府性债务纳入预算管理

结合《预算法》修订, 推动和加强地方各级政府性债务预算管理。改变现有地方财政对债务管理仅局限于对部分资金财务上的管理现状, 将政府性债务纳入本地财政预算管理和本地区国民经济发展计划, 对政府性债务借、用、还进行统一规范管理, 编制债务预算, 约束部门举债, 监控债务动态, 发挥好财政部门对政府性债务的管理、监控、预警的作用。

(六) 建立完善的政府性债务统计制度

摸清债务底数, 掌握债务动态, 准确、及时地统计和报告债务, 是加强政府性债务管理的基础。各级政府要对政府性债务开展清理摸底, 彻底搞清政府性负债情况, 特别是一些隐性债务、或有负债情况。财政部门要在现有统计制度的基础上, 结合实际进行认真研究和改进, 对地方政府性债务进行科学分类, 建立规范、全面、科学的统计制度, 统一标准和口径, 加大工作力度, 准确完整的向本级政府和上级财政部门统计报告政府性负债情况, 提高政府性债务的透明度, 为政府决策和债务管理提供依据。

(七) 建立地方政府债务管理问责追究机制

严格落实“谁举债、谁偿还”的偿债机制, 对于偿债责任不落实, 偿债主体没有履行应该履行的责任而造成债务拖欠、出现严重债务偿还问题的单位和个人, 要严肃追究其责任。要把政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围, 作为领导干部业绩考核的一项重要指标, 考核结果要作为评价和使用干部的重要依据, 避免产生政府性债务的“人祸”。

(八) 研究赋予地方政府一定的举债权

现行的法律不允许地方政府直接融资, 使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题, 由此产生了一系列的问题。与其让事实上已经存在的政府负债以不规范的方式存在, 缺乏有效的监督, 不如正视地方政府的举债行为, 考虑修改完善相关法律规定, 在中央财政严格审批与监管以及地方在不超越政府债务预警线的前提下, 赋予地方政府一定的举债权, 加强管理, 疏堵结合, 保证地方政府直接融资行为在法律规范的基础上有序进行, 促进地方经济的可持续发展。

参考文献

[1]李京城, 孙文基.试论化解和防范地方政府债务的对策[J].财政研究, 2007 (7) .

[2]徐佳.建立地方政府债务风险预警指标体系[J].中国财政, 2008 (11) .

[3]毛军华, 罗景, 鄢耀.在发展中动态解决问题——地方政府融资平台贷款风险可控[R].中金公司研究报告.

地方政府性债务管理 篇2

地方政府性债务管理系统V3.0

升级说明

一．升级背景和目标

地方政府性债务管理系统（以下简称地债系统）是财政部主持开发、并在全国各级政府普遍使用的政府债务管理系统，自2011年在各地区部署使用以来，为财政部及各地方在政府性债务动态监控、项目分析、风险预警方面提供了强有力的数据支撑。2014年，国务院和财政部相继发布了国发【2014】43号文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和财预〔2014〕351号文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，旨在建立和完善债务管理机制，建立一般债务和专项债务相结合的规范的地方政府债务举借机制，妥善处理存量债务和在建项目后续融资。

根据以上政策文件要求，部里提出了对地债系统的升级改造需求，本升级版本着眼于满足财政部和各级地方政府对于2015年地方政府债务管理的新的业务要求，作为2014年V2.0系统的升级版本，新增了地方政府债券统计管理功能模块和债务限额分配模块，并对原系统的存量债务管理、统计报表、自定义查询、数据锁定等功能进行了改进和优化。系统整体界面简洁大方，风格统一，功能操作简单、灵活，易于上手。同时，继续基于原C/S/S架构的RMIS报表平台开发，能实现全省各级财政部门及债务单位集中填报、上报审核、统计分析、预警提醒等的管理模式，做到数据一端录入，多端共享，既实现数据的互联互通，又达到不同用户分工协作的目的。二．升级功能介绍

作为地方政府性债务管理系统V2.0的升级版本，地方政府性债务管理系统V3.0产品依据各地方债务管理工作逐步推进及国务院加强债务管理的需要，新增了债券发行兑付信息统计和债务限额分配功能模块，并对原系统中部分功能进行了改进和优化。

注：本版本要求财政部门必须使用网络版，不能再使用单机版，单机版中没有财政部门的相关功能。

2.1地方政府债券统计

地方政府债券统计由省级财政部门填报债券发行及转贷市县情况，以及省本级债券的使用情况，地市财政部门填报债券向下级区县再转贷的情况和市本级债券的使用偿还情况，最后是区县财政部门填报收到的债券转贷资金的使用及偿还情况，包括还本、付息和支付手续费。填报的债券具体信息包括债券编码、名称等基本信息、转贷下级信息、转贷到期收回情况、本级债券支出使用情况、应付本金和利息、实际支付利息和手续费、到期实际偿还本金情况等。

系统能够实现对债券到期本金和应付利息的自动测算，并根据转贷情况分下级和本级分别测算需要偿还的本金和利息情况，并对到期债券本金和利息进行偿还提醒，形成全省各级政府的债券信息管理台账，可以生成债券余额、到期、逾期等情况的分类、分地区汇总和明细表。2.2存量债务的后续管理

按照2014年底清理甄别存量债务的要求，对于清理甄别认定的存量债务情况，相关信息要严格锁定，不允许在系统中进行更改，系统不再提供解锁2014年债务的功能，并严格控制新增债务，原债务填报中的新增债务、新增举借功能按钮取消，只能对存量债务进行后续的还本、转化、付息等业务处理，其中典型的业务包括正常还本付息、债券置换、债务展期、转化为PPP债务、或有债务转化为政府债务等，系统对这些业务都提供了相应的功能支持。

2.3债务限额管理

根据国务院文件要求，各地的政府性债务要实行余额限额管理，财政部已经发布了2015年各省的债务限额标准，在此基础上，各省要将全省限额分解到市县，核心是限额的测算方法，其中涉及到各地区可偿债财力的测算。

系统提供可偿债财力测算结果的导入和债务限额分解功能，可以将财政部为各省统一测算的可偿债财力数据导入系统中，并根据财力计算分地区的债务限额，实时统计各地区的债务超限情况，定期上报财政部，为全国债务限额管理提供支持和保障。

2.4统计查询

为提高债务数据统计质量，满足不同级别、不同单位用户统计需求，对统计查询报表口径进行细化、完善，同时对部分报表查询性能进行优化。

 债务明细报表（包含余额明细表、逾期明细表、未到期明细表等） 按单位汇总表（包含余额汇总表、逾期汇总表、未到期汇总表等） 按地区汇总套表（包含债务分类汇总表、逾期汇总表、未表期汇总表、债务用途汇总表等）

 棚户区改造报表（包括明细表和汇总表） 清理甄别套表

2.5自定义查询

自定义查询可以依据用户需求，对债务数据按照不同维度自由组合分析，使用更加灵活、统计口径更加丰富多样。

三．发布内容

本次地债3.0的升级文件中一共包含如下内容：

1)网络版升级程序weblogic10版本和weblogic8版本 2)单位单机版升级程序 3)升级任务文件（网络版）4)升级说明 5)用户手册 6)操作演示视频

7)地方政府性债务系统3.0升级培训PPT 8)3.0版本基础数据

四．升级步骤

本次发布的版本分单机版、网络版。单机版为安装程序、任务文件。网络版为安装程序、任务文件。

1、网络版升级前需备份原有数据，以防升级操作失误。

2、请务必按照以下升级步骤严格执行。

3、由于各地区现场环境不同，建议接收到该补丁后，先在测试环境上进行加载，没有问题后再推广使用。

4、该版本为大版本3.00.00，升级之后，将无法接收1.50.XX 和 2.00.XX版本数据，请务必统一进行升级。

5、本次升级只升级单位单机版，原财政单机版不予以升级，原财政单机版用户可以使用网络版。

3.1网络版升级

注意：网络版只需要系统管理员sa执行此操作即可，其他网络版用户不可使用该补丁执行加载操作。

1、接收财政部下发的数据包

点击数据传送接收下发数据

点击选择文件，选择下发数据包，点击接收文件，提示“接收成功”后，即完成下发数据包的接收。

2、备份数据库

导出升级前的债务数据库，作为备份。

3、更新程序

停止债务服务，连接网络版的应用服务器。打开相应的安装程序文件夹，双击执行安装文件“setup.cmd”，进入安装界面。

设置应用服务器类型、版本、用户域和端口 服务器类型，请选择”weblogic”。

服务器版本，根据现有的安装环境选择“weblogic.8.X”或“weblogic.10.X”。用户域，通过后方【浏览】按钮，选择当前债务系统的用户域。端口默认为 当前债务系统的端口 设置完成后，点击【下一步】按钮。

进入数据库连接设置界面，如下图所示。

使用的数据库： Oracle（通过右方下拉按钮选择）

录入当前使用的债务数据库的“主机名或IP地址”、“访问数据库端口”、“数据库名字”、“数据库用户名”、“数据库密码”。

此时再点击【下一步】，即可进入正常安装界面。

安装完成后出现“安装完成”提示界面，如下图所示：

此时点击【完成】按钮，即可退出安装程序。程序更新完成。注：

（1）若使用linux环境，停止服务后，将安装程序内的webserverwebappsURclientfile文件夹，覆盖债务系统的用户域applicationsUR下方的clientfile文件夹即可完成程序的升级。

（2）若使用的是weblogic10则需要在weblogic的控制台重新发布程序。

4、加载升级任务

启动债务服务。使用系统管理员sa登录。进入“数据传送”—>“下发/接收报表模板”打开“页签”，选择【升级任务文件】目录中的“地方政府性债务管理系统V3.0(网络版).rmis”进行加载。

使用加载完成后，点击界面右上角，“注销”

注销重新使用sa登录，通过右上角“关于”查看版本信息，显示如下：

3.2单机版升级

1、卸载单机版（1）查找安装路径

鼠标右击桌面债务系统的图标，在快捷菜单选择“属性”

进入属性界面后点击【查找目标】

（2）卸载单机版程序

进入当前债务系统的安装路径。该路径为原始安装路径。

点击“开始”—>地方政府性债务管理系统（单位版）

点击，卸载单机版

点击“确定”完成单机版的卸载。

进入（1）查找安装路径中查看的安装路径，删除【地方政府性债务管理系统（单位版）】文件夹。

2、安装升级程序

打开相应的安装程序文件夹，双击“Install”图标

进入安装目录选择界面。点击【浏览】按钮，选择在第1步查到的原始路径。点击【下一步】，进行覆盖安装。

点击【下一步】

等待安装，直到出现下方界面，点击【完成】，即可。

3、加载升级任务

登录后进入“数据传送”—>“下发/接收报表模板”打开“页签”，选择上级下发的带有单位信息的【升级任务文件】进行加载。

使用加载完成后，点击界面右上角，“注销”

注销重新登录，通过右上角“关于”查看版本信息，显示如下：

4、接收下发数据

点击【数据传送】【接收下发数据】

地方政府性债务管理 篇3

【关键词】地方政府性债务 风险防范与管理

一、地方政府性债务产生的背景

政府债务是目前理论界和各国政府普遍关注的问题。世界范围内至少有三次由政府债务引起的危机。政府债务风险问题至今仍是威胁着世界经济的稳定与发展的重要影响因素。

2008年，世界经济危机爆发，我国政府注入四万亿元资金刺激经济发展，同时鼓励地方政府举债，关于基础建设的地方政府项目迅速增加。多年来，地方政府通过举债融资，改善了地区的基础设施和公共环境，促进了经济和社会的发展，贡献之处有目共睹。但是如何在保证城市基础设施建设、推进城市化进程的同时，更好的控制地方政府负债的风险，保证地方财政的健康运行，是地方政府风险控制的一个重大课题。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。2013年，国家审计署公布《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》，其结果显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，具有担保责任债务为2.6656万亿元，承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。

二、地方政府性债务的内涵及风险表现

（一）地方政府性债务风险的内涵

按照世界银行高级经济学家汉娜提出的财政风险矩阵，可以把政府债务分为政府直接显性债务、政府直接隐性债务、政府或有显性债务和政府或有隐性债务四类。

地方政府性债务是指地方政府为了向本地区提供具有公共性质、基础性质以及民生性质的服务和设施，通过专门成立的企业，对外直接借入的或负有担保义务的债务。地方政府会对债务给付一定的利息，或者在特定债务人无法支付时，地方政府有责任给付，是有偿取得公共收入的一种形式。对地方政府性债务的理解，首先要注意地方政府性债务的发起人是地方政府，直接借债的企业只是起到一个媒介和规避法律对地方政府发债的限制性规定的作用。其次，发债的目的是筹集地方所需要的建设资金，弥补财政资金的不足，为本地的公益性、民生性服务和设施提供资金来源。再次，地方政府性债务不仅仅指的是直接负有偿还本息义务的债务，还包括负有担保义务的债务和其他一些相关的债务。最后，债务到期要还本付息，地方政府或者直接偿还借款人本息，或在特定债务人无法支付时，有偿还责任。总之，地方政府性债务一定是有偿取得的。

（二）地方政府性债务风险的表现形式

1.规模上的风险。规模方面所具有的风险是指地方政府性债务规模偏大，增长迅速，长此以往很可能导致地方政府无法按时偿还所有债务的风险。现阶段我国地方政府性债务规模较大，虽仍在可控范围内，但在一些地区已经超出了政府的财政承受能力。如果在一段时间内出现大规模的债务到期，那么政府很可能无法及时足额偿还，带给本级和上一级政府及其他系统的压力和风险是可想而知的。

2.结构上的风险。结构方面的风险主要是指地方政府性债务不只是显性的、一目了然的债务，还包括很多隐性债务和或有债务，这些债务在总债务规模中比例过大就会带来很多隐蔽的风险。这是因为隐性和或有债务不像直接显性债务那样容易统计、测量和监控，规模越大，所占总债务规模比例越大，不可控因素就越多，越会增加结构风险。

3.效率上的风险。效率方面的风险具体是指所融入的债务资金使用效率不高，无法从资金使用项目上获得收益，或者只能获得很少收益的风险。这里的使用效率不仅指项目本身的获利能力，还指资金管理上的效率，甚至后者更为重要。我国当前确实缺乏对债务资金科学的管理和使用方法，效率上的风险是很高的。

三、地方政府性债务的风险防范和管理

2014年我国针对地方政府债务问题制定颁布了一系列规范性文件。2014年8月31日，全国人大常委表决通过了关于修改预算法的决定。新的预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”在经过反复斟酌后，2014年10月初国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即43号文）。这也被认为是迄今关于地方债事项最全面的权威文件。43号文规定，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；从2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。为了落实43号文，财政部在2014年10月下旬又印发了配套文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

新的预算法为建立我国以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行机制提供了良好的契机，为此，应该严格规定地方政府举债的上限，建立地方政府举债规模控制和风险预警体系；加快编制政府资产负债表，使我国地方政府债务信息更加透明，使政府的债务规模控制在合理范围内；进一步明确债务资金的用途，对不同类型的债务实行不同的管理办法；要积极利用政府与社会资本合作的模式，进一步减轻政府负债的压力。

总之，积极采取有效措施，按照规定对地方政府性债务进行严格管理，使之透明化、公开化，规范化，那就一定可以发挥它的积极作用，促进我国社会的经济增长和社会进步。

地方政府性债务管理之我见 篇4

(一) 地方政府性债务问题背景

地方政府性债务问题的根源由来已久, 其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革。由于中央政府将财权上收, 地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重, 导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能, 逐渐就形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的, 其主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人所直接借入、欠账、担保等形成的, 最终需要由地方政府来偿还的债务。

近些年来, 随着我国经济的飞速发展以及城镇化进程的不断推进, 很多地方政府以及相关机构通过借债、融资等手段筹集大量的资金用于基础设施建设、产业结构调整以及其他一些经济发展项目, 对地方经济的发展起到了非常大的推动作用。然而, 随着我国经济增速的放缓以及地方政府性债务的累积, 地方政府债务问题已经日益浮出水面, 成为我国经济发展和转型过程中一个巨大的隐患。

(二) 地方政府性债务的分类

根据一般的划分, 地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种, 或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括:向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等;隐性债务主要包括:地方政府担保的债务, 主要包括由地方政府担保的外债, 地方金融机构的坏账呆账, 社保基金缺口等, 这些债务在清算时需要由地方政府来承担。

直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务, 包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。需要值得注意的是, 地方投融资平台债务以及城投公司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。

二、当前我国地方政府性债务中存在的主要问题

(一) 地方政府性债务增长较快, 总量庞大

近些年来, 伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进, 地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大, 在各级地方政府财力十分有限的情况下, 地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在08年金融危机之后, 中央实施了四万亿的投资刺激计划, 地方政府在投资中面临大量的资金缺口, 地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示, 我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模, 其中主要为区县级平台公司。对于地方政府性债务规模, 根据审计署2013年发布的数据, 截止2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元, 而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元, 另外还有4万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示, 地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%, 债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度, 不仅对地方财政造成了巨大的压力, 也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务, 但是出于社会稳定以及政府行政考虑, 一旦爆发债务危机, 中央财政将是最后的兜底者。

(二) 地方投融资平台公司管理存在缺陷, 具有很大风险隐患

由于我国地方政府没有直接发债权力, 因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道, 其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而, 随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨, 投融资平台公司在管理中暴露出很多缺陷, 具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构, 公司的责任主体不清晰, 在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况, 逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。很多地方政府对融资平台公司的监督和管理不力, 甚至不了解平台公司的负债情况, 政府直接负债以及担保负债交织在一起, 债务管理非常混乱。同时, 地方投融资平台的担保人都是地方政府, 在借债时由地方财政或者人大出具担保函, 这种担保方式最终兜底人属于地方财政, 一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息, 地方财政将承担还债义务。近两年来, 我国地方政府债务违约的概率越来越大, 一旦爆发大规模债务违约, 将给我国经济带来巨大的冲击。

(三) 地方政府借债和融资缺乏规范性

由于管理机制不健全以及地方政府天然的投资冲动原因, 地方政府在借债和融资方面缺乏规范性, 相应的规章制度不健全, 主要表现为地方政府在举债的过程中科学性不高, 具有很强的随意性和主观性。目前, 我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中, 大多数债务项目处于预算的管理范围之外, 因此, 尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示, 截止2013年6月, 地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元;地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元;另外, 尽管国家下达了相关管理规范文件, 仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为;部分地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。

三、加强地方政府性债务管理的对策建议

(一) 深化财政体制改革, 规范各级地方政府的财权和事权

我国现行的财政体制存在一些不合理的地方, 尤其地方政府财权与事权不匹配的情况严重制约了地方政府充分发挥行使其职能。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口, 导致需要通过大量举债来筹集资金。因此, 要解决地方政府性债务问题, 要从源头入手, 进一步深化我国的财政体制改革, 为地方政府创造更多的收入来源。首先, 要进一步扩大地方政府的收入来源, 逐步使得地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革, 在适当时期开征房产税和财产税, 将更多的税收收入向地方政府倾斜, 从而为其创造更多的税收来源。对于关系到国计民生的重大项目, 中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革, 逐步使得地方政府摆脱对债务的依赖;其次, 要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化, 允许地方政府发债将逐步提上日程, 国家要完善相关法律法规体系, 对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债, 进一步充实了地方政府的收入来源, 为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。

(二) 加强对地方融资平台公司的监管力度

地方政府要加强对融资平台公司的监管力度, 抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则, 对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题进行分别处理。首先, 要对地方融资平台公司的业务性质予以区分, 将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务, 并根据业务的不同制定合理的财务制度, 将平台公司的融资来源和投资责任对应起来, 从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。对于一些具备经营性业务的平台公司, 要进一步推进其市场化改革, 促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变;另外, 要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度, 健全其管理信息系统。

(三) 建立政府性债务归口管理体制, 将政府性债务纳入预算管理

地方政府是各类债务的最终兜底人, 因此, 应该进一步将财政部门在地方政府性债务管理中的主体地位予以落实, 建立政府性债务归口管理体制, 将目前政府性债务多头管理、各自为政、权责不清的局面予以扭转, 防范因债务问题带来的财政风险。要逐步建立以地方政府财政部门为主导, 各类地方职能部门参与的政府性债务管理体制。各级地方政府应该结合当地的经济社会发展状况以及财政收支状况, 确定科学合理的债务融资方案, 并制定债务偿还的计划, 加强对已有债务的监督, 逐步解决债务问题;其次, 要将政府性债务纳入到预算管理的范围中来, 从而以预算的方式来统一管理和约束地方性政府债务, 对政府性债务进行预算编制、监控债务动态以及统一举债还债规范等, 从而提高政府性债务管理的规范性和科学性。

(四) 建立健全相关的配套政策

地方政府要建立健全相关配套政策, 为地方政府性债务管理提供支持。首先, 要建立完善的地方政府性债务统计制度。各级地方政府要对政府性债务进行清查, 准确及时的对债务数据进行统计和报告, 掌握债务的新动态。要提高政府性债务的透明度, 为债务监督和管理奠定良好的基础;其次, 要建立地方政府债务管理的问责机制。要严格地方政府性债务的举债管理, 落实“谁举债, 谁偿还”的机制, 对于没有履行责任导致出现债务问题的部门和个人要严格追究其责任。要将政府性债务管理纳入到官员经济责任审计的范围中去, 将其作为官员考核的一项重要指标, 从而激励地方官员做好政府性债务管理。

地方政府性债务问题已经成为我国目前经济发展全局的重大隐患, 国家各级政府和相关单位一定要加强重视, 积极的采取措施对债务进行管理, 从而为我国经济的平稳可持续发展和经济结构转型奠定良好的基础。

参考文献

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[2]孟园园.加强地方政府债务管理化解财政与金融风险[J].经济视角, 2009 (11) .

地方政府性债务管理 篇5

在社会经济全面快速发展的今天，地方政府债务管理是非常核心的内容，科学全面优化地方政府债务管理的整体成效，不断优化地方政府债务管理的水平，更好的推动地方政府债务管理工作的科学持续开展，应该充分全面依托于预算绩效视角来全面审慎的把握地方政府债务问题。基于预算绩效视角，研究发现预算绩效管理对落实好地方政府债务管理起着积极作用。因此，必须随着预算绩效改革的推进，通过健全相关绩效法律法规，引入权责发生制，加强地方政府债务评估体系的构建，科学建立政府官员的政绩考核机制，进一步实现预算绩效与债务的结合，完善地方政府债务管理。

在社会经济高速发展的今天，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的提升地方政府的运行能力，地方政府常依赖于一定的债务来开展管理运营工作。特别是在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所减少，为更好的发挥运行机制，为更好的提升运行成效，地方政府的债务问题逐渐显露出来。自 2013 年预算改革开展以来，新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策文件相继出台，使地方政府拥有了举债自主权，同时也逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，尤其完善了预算信息，推进了对地方债借用还三流程的监控，规范、约束了地方政府债务管理。

一、我国地方政府债务管理中存在的问题

在一系列税费改革的背景下，地方政府的财政收入有所锐减，地方政府为充分发挥财政的杠杆作用，为充分全面的发挥宏观调控的核心作用，可能需要依赖于一定的举债，以此来更好的满足运行发展的资金。债务问题已经成为地方政府持续运营的重要掣肘，若缺乏科学精细化的债务管理，若缺乏明确细致的债务管理流程，势必在很大程度上影响着债务管理的整

体成效。为此，科学全面的分析现阶段地方政府债务管理中突出存在的问题，能够为地方债务管理的优化提供明确的思路和方向。

1.1 1 债务规模持续增长

近年来，伴随着财政税费改革的不断推进，地方政府的财政运行压力不断增大，地方政府的财政运行负担也日益加重。为满足社会公用事业的发展，地方政府不得不通过举债的方式来保障相关事业的正常开展。这些公用事业的建设投入，在很大程度上增加了地方政府的债务规模，也增加了地方政府财政压力。同时，游离于预算管理的地方政府隐性债务，像借助地方融资平台的城投债、地方政府隐性担保的银行贷款等，也对地方政府债务规模施加了压力。较之于隐性债务，地方政府的显性债务可以通过每年的报表来进行显现。同时，受显性债务限额的影响，地方政府的显性债务的增长速度得到了进一步的放缓。但隐性债务的增长速度则比较快，若不注重规范和引导，极容易增加地方政府的债务风险。1.2 举债融资机制存在问题

在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制是非常重要的内容。科学全面的优化债务管理的成效，避免产生较为严重的债务风险，地方政府应该不断创新举债融资机制，以标准规范来强化举债融资的科学发展，更好的提升地方政府的整体运行能力，全方位优化地方政府的整体运行水平。但现阶段，在地方政府债务管理的过程中，尤其是在举债融资机制的运行过程中，尚存在着较为突出的问题。第一，地方政府举债融资的形式较为复杂。在地方政府通过融资方式获得发展保障资金时，它可以选择的融资方式是较为多元化的，各种不同的融资方式存在着显著的差异，也存在着较大的区别，若地方政府不注重把握这些融资方式的差异，若不注重把握这些融资机制的特点，势必容易造成比较严重的融资失败问题。第二，PPP模式存在着较大的缺陷。近年来，PPP 模式逐步大行其道，这在很大程度上降低了地方政府的财政压力。但在实际运行的过程中，尚存在着较大的问题，比如地方政府过度重视起融资功能但缺乏对其的科学管理，导致在对项目的选择上存在着盲目与懈怠的问题。第三，政府举债缺乏规范化的管

理。在地方政府发挥宏观调控的过程中，举债是它们常用的发展手段，是它们常用的运行机制。为更好的提升地方债务管理的成效，有效防范可能存在的债务风险，应该在举债过程中践行科学的管理机制，以此来更好的提升管理成效。但现阶段，在债务管理的过程中，尚存在着较大的问题，尤其是举债机制管理不够科学。

二、预算绩效对地方政府债务管理的实际作用 在地方政府充分全面发挥作用的过程中，科学精准的债务管理始终发挥着关键性的影响。为更好的发挥地方政府的作用，为全面优化地方政府的效能，应该充分全面的注重债务管理工作。当前，地方政府债务管理中尚存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响着地方政府债务管理工作的整体水平。为充分全面的提升地方政府债务管理工作的成效，应该积极采用科学的预算绩效方式。立足于预算绩效视角来充分全面做好债务管理工作，更好的提升债务管理的工作力度。2.1 利于地方政府债务风险的规避

受经济下行压力以及公共事业建设投入等影响，地方政府为更好的发挥自身的宏观调控作用，往往需要通过一定的债务来维持自身的运行，保障各个机构的高效配合，以此来更好的发挥服务监管等诸多职能。在债务管理的过程中，若地方政府始终采用传统的管理方式以及手段，不仅难以提升债务管理工作的整体成效，也可能会滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，为充分全面的发挥地方政府的宏观调控作用，为更好的优化地方政府的职能以及作用，应该积极采用科学的预算绩效的方式，全方位加强地方政府债务风险的管理以及防范，更好的提升地方政府债务的防控能力以及运行方式。实践证明，在地方政府债务风险的防范过程中，预算绩效的方式具有非常突出的作用。一方面，依托于这一科学的方式，能够从绩效和预算两个方面来约束地方政府债务，明确地方政府债务的使用方向以及使用途径，更好的实现债务的管理管控。另一方面，通过将绩效理念融入到地方政府债务预算管理的整个过程中，将债务项目的举债动机、资金用途、项目结果等都纳入到预算绩效评估体系中，利于地方政府对其

债务项目进行有效的认知，从而做出正确的决策与规划。此外，在地方政府债务管理的过程中，充分全面的依托于这一科学的考核以及评估方式，还能够充分全面的量化领导干部的考核，继而更好的提升考核成效。2.2 规范地方政府举债融资机制

在地方政府的运行发展过程中，债务管理是非常重要的管理内容。整体优化地方政府的债务管理成效，不断提升地方政府的债务管理水平，应该充分全面完善地方政府举债融资机制，更好的提升地方政府举债融资成效。当前，在地方政府债务管理的过程中，举债融资机制中还存在着较为突出的问题，这在很大程度上影响和制约着地方政府的运行效率和运行水平。为此，在实践过程中，应该充分全面的规范地方政府举债融资机制，更好的创新和发展举债融资方式，从源头上来规避和防范可能产生的地方政府债务风险。一方面，在举债融资的过程中，可以通过科学的预算绩效管理方式来做好精细化的绩效评估以及管理等工作。尤其是在重大事项或者重大财政投入的过程中，完全可以通过预算绩效管理的方式来进行充分全面的评估与判断，以此来判断项目举债的成效以及未来的收益。若通过预算绩效的分析与判断，发现这部分举债的成效是不够明显的，或者这部分举债的投资不够显现，或者发现是无效举债，则应该予以否决。同时，在举债融资机制的创新过程中，还可以将债务项目的事前评估与事中、事后评估相结合，以债务资金使用结果为导向，决定项目是否继续运行，举债是否有效，这样能够在很大程度上提升地方政府举债的科学化以及理性化。2.3 全面提升地方政府的公信力

在地方政府的运行过程中，债务管理是至关重要的。为更好的提升地方政府的公信力，确保地方政府债务可以得到有效及时的偿还，同样应该立足于预算绩效的视角下，以此来更好的提升地方政府的整体信誉度。地方政府在进行举债的过程中，其过程如同于民间借贷，需要还本付息。这就要求地方政府在项目开展的过程中，必须依托于科学的预算绩效的考核方式以及评估标准，全方位加强对项目的收益周期、投入成本、未来回报

等进行充分全面的衡量与判断，继而更好的提升项目的管控成效，优化项目的管控力度，确保项目资金的及时回收，以此来及时清偿相关贷款等。因此，在实践过程中，地方政府要充分发挥预算绩效的科学作用，更好的研判与分析债务偿还的方式以及路径，卓有成效的提升地方政府的整体公信力。

三、预算绩效视角下地方政府债务管理的科学措施

在地方政府的运行过程中，债务管理是非常核心与关键的。为更好的发挥地方政府的运行能力，不断优化地方政府的运行水平，更好的防范与管控地方政府的债务风险，应该充分全面的依托于预算绩效视角，科学精准的做好债务管理工作，更好的提升地方政府的运行能力，更好的优化地方政府的运行成效，全面保障各项事业的持续快速开展。3.1 通过立法规范来保障预算绩效的科学实施

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的发挥预算绩效的核心作用，应该注重从法律法规的完善等着手，充分全面做好法律保障工作，更好的规范和指导预算绩效管理的方式方法。一方面，在预算绩效管理的实施过程中，应该从立法角度和层面来探讨它的可行性，充分全面保障它的整体规范性以及流程化，确保预算绩效管理得以真正的发挥，确保预算绩效管理得以充分的体现。在新《预算法》的基础上，健全、完善现有的关于预算绩效管理的相关规定。另一方面，在地方政府债务管理的过程中，预算绩效管理是否具备清晰标准的流程，始终是人们关注的焦点。为更好的提升地方政府债务管理的整体成效，为全面优化地方政府债务管理的科学性，同样应该注重从法律法规的完善着手，科学优化预算绩效的实施流程。3.2 推进权责发生制引入预算会计

在地方政府债务管理的过程中，充分全面的提升地方政府债务管理的整体水平，更好的优化地方政府债务的整体成效，充分全面的发挥预算绩效的作用，应该积极将权责发生制引入预算会计，以此来确保地方政府债务预算信息的准确完善，利于实现以结果为导向的预算绩效管理，完善地方政府债务管理。在地方政府债务管理的过程中，充分全面的优化预算绩

效管理的作用，应该注重积极采用权责发生制。在地方政府债务管理的过程中，传统的会计收付模式，在很大程度上影响着债务管理的整体成效，也容易滋生不同程度的债务风险。为此，在实践过程中，应该充分全面的引入权责发生制，以此来更好的引入预算会计的方式，从整体上来优化地方政府的债务管理水平，更好的提升地方政府的债务管理成效。权责发生制会计可以有效的反映出当期因未进行现金支付而产生的隐性负债以及因提供担保而产生的或有负债信息，将债务信息显性化。从而有效提升地方政府高效准确的核算成本，开展相关绩效评估，推进以结果为导向的预算绩效管理，全方位提升资金的整体使用成效，不断优化资金的整体使用效率。为此，在实践过程中，应该充分全面的依托于预算绩效视角，全面采用权责发生制，更好的提升地方政府债务管理工作的整体成效。3.3 明确预算绩效的目标以及指标

在地方政府债务管理的过程中，为更好的发挥预算绩效管理的核心作用，为全面提升预算绩效管理工作的整体成效，全面推动地方政府债务管理工作迈上新的台阶，应该充分全面的明确预算绩效的目标，应该精细化的制定科学的预算绩效指标，以此来更好的提升预算绩效管理的整体水平，全面优化预算绩效管理的整体质量。在地方政府债务管理的过程中，为有效提升预算绩效目标。地方政府债务的类型以及规模都是非常多元化的，只有充分全面的依托于清晰化的预算绩效目标，才能够更好的指导债务管理工作，提升债务管理水平。同时，在预算绩效管理的过程中，还应该充分全面的明确预算绩效指标。预算绩效评价指标是预算绩效管理的重要参考以及重要依据，在实践过程中，应该积极结合预算绩效管理的实际情况，科学全面的构建完善的预算绩效评价指标，确保预算绩效评价指标的整体科学性以及全面性。

地方政府债务与风险管理探析 篇6

【关键词】地方政府 债务 风险管理

地方政府债务风险是指地方政府拥有的公共资源不足以偿还其承担的债务义务时，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。地方政府沉重的债务负担会造成地方财政收支矛盾激化，巨额的财政赤字会导致地方政府债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出反过来又使赤字规模进一步扩大，两者相互催化，等规模积累到一定程度，会严重影响到地方财政及经济的良性发展。

一、地方政府债务风险特点

（一）地方政府债务增长过快，规模失控

2011年，审计署对全国地方政府性债务进行了“普查”，结果显示，到2010年末，我国各省市县地方政府债务余额已经达到10.7万亿元的规模，继2011年全国地方政府性债务“普查”后，从2011年开始，审计署同时面向30多个地方政府的债务情况进行统计，数据表明，从2011年到2013年这些地方的政府债务相比之前有了12.94%的增幅，有好多个省和省会城市增幅在20%，有的甚至超过100%，其债务余额最高的城市已经赶超当地财政收入的2倍，可以看出，债务量在不断变大，风险也会随之越来越大，必须引起相关部门的重视，尽快通过相应的措施进行调控。

（二）多头举债，管理混乱

由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种贷款以及为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不仅政府借债，下属部门、事业单位也各自举债，有的是通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还存在向个人或单位集资的现象，造成地方政府的举债主体多元化，其中多数行为缺乏明确的法律依据，甚至是不合法的。

（三）债务隐蔽性强，透明度低

因地方政府的举债行为是非法或违规的，所以对于这些举债行为一般不会明目张胆，会通过变相的方式进行，就不易察觉，隐藏的很好，债权人因没有辨别和提供相关信息的措施，而地方政府债务统计工作也有很多的困难障碍。即使地方政府存在债务，但在财政风险问题上不会如实的反映出来的，通常地方人民是不会知道的，处理起来都是比较隐蔽的。

（四）责任不清，信用不佳

通常，大部分地方政府只对地方政府的直接债务进行偿还，而对于由政府担保或类似担保的，如通过融资平台的担保债务，对于这部分的债务，因没有相关的法律条文，那么如何判定债务的责任主体和相关偿还事项都是无法说明的。由于缺乏对举债单位和有关责任人有效的制约措施，导致债务的借、用、管、还等各环节相互脱节，举债单位因有财政担保或兜底而使其产生转嫁债务的愿望和可能。

二、防范和化解地方债务风险的一些对策

（一）推进经济体制改革，完善财税体制

地方政府要尽快退出竞争性领域。从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的财权与事权划分。如果在债务风险上由国家中央政府承担的，那么必须要明确由中央政府来承担，不得改变由地方政府来承担，避免出现中央出政策却由地方政府来出资金的情况，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重，从而降低债务风险。

（二）摸清债务总量，落实偿还主体

地方政府债务管理的当务之急是全面摸清债务规模底数，并在地方财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小，同时落实还债主体。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化。

（三）建立完善的债务管理体系

首先确定政府债务归口管理部门，切实改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。建议由财政部门对政府债务进行统一管理，负责制定地方政府债务中长期规划和年度计划，控制地方政府债务的总体规模，调整和优化政府债务结构与债务种类，统一筹集和调度债务偿还资金，监督债务资金使用，以降低债务风险和融资成本；其次是统一地方政府债务的决策权。在目前地方人大普遍未对政府债务实行实质性审查监督的情况下，直接显性债务的举债决策权应控制在政府手中。建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制，对政府举债项目进行评审论证，避免盲目性和随意性，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任。

（四）完善相关法律法规，加强债务法治化管理

随着经济社会的不断发展，地方政府举借债务不可避免。以法律规范地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效措施。当前，与政府债务有关的主要涉及《预算法》和《担保法》两部法律。我国应尽快修订《预算法》，赋予地方政府法定发债权，同时规定将地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度；应尽快修订《担保法》，规范地方政府隐性债务管理，强化担保的法律责任。

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中国地方政府债务风险管理 篇7

关键词：地方政府债务,风险管理,权责发生制

随着我国社会主义市场经济体制逐步建立,财政分税制改革不断纵深推进,大部分财政收入收归中央控制,而地方政府仍需要不断扩大支出。收支的不平衡导致地方政府债务的不断增加,形成巨额债务偿还风险。加强地方政府债务风险的控制对地方经济的发展与社会的稳定有着深远意义。

一、我国地方政府债务风险与问题

地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定、向债权人承担的资金偿付义务。目前,我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债。合理举借债务有利于地方政府及时把握发展机遇,充分利用经济资源促进地方经济又好又快发展,然而,较高的财政赤字也意味着较高的财政风险。据测算,目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态;31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务,而且地方政府的层级越低负债规模越大,债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元,其中乡镇一级净负债超过2300亿元,村级负债则超过2500亿元。不仅如此,乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。地方债务风险不断膨胀给社会经济的发展带来了一系列的问题首先,将有限的财政收入运用于还债,政府可支配的财政收入会相应减少,这使得地方政府职能灵活发挥受到制约;其次,地方政府负债中,有相当大一部分是直接涉及到群众利益,这些债务如果得不到及时有效解决,损害的就不仅是债权人的利益,也包括政府的公信力。最后,由于债务风险责任意识淡薄,地方政府不断地通过债务渠道获取大量资金,支撑了地方政府财政非理性支出。

二、地方政府债务风险形成的原因

(一)分税制改革的不彻底,造成财权与事权的不对称

1. 中央与地方财权与事权的不对称

1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994-2002年期间,中央财权与地方财权之比为52∶48,而中央事权与地方事权之比为30∶70。这意味着,各级地方政府承担着更多的各种社会经济责任的同时所获得的财政收入却相对的缺乏,财权和事权不对称造成地方政府财力匮乏。

2. 地方上下级财权与事权的不对称

与分税制相对应的地方间财权与事权的划分没有相应的明确规定,因此分税制在制度空间中存在的空白被行政命令和红头文件所代替。每一级政府都倾向于将那些好征收、税额大的税种集中到金库,同时将大量公益性、服务性的社会保障等职能下放给下级政府,层层下移最终转嫁到基层政权身上,不合理的分配加剧了地方财政困难,限制了地方社会经济的发展。如我国乡镇财政承担了许多该由中央政府承担的事务,如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等,这些加重了乡镇财政负担,严重影响了农村经济和社会各项事业的发展。

(二)政府债务风险预警和控制机制不健全

1. 地方政府债务结构复杂,中央难以有效监管

我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计口径又不统一,这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,这大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务在某种意义上处于无政府状态。

2. 收付实现制为基础的政府预算管理掩盖了政府或有债务

按照收付实现制的会计记账原则,一项或有债务只有当这一债务导致了财政资金实际流出的时候,它才能够被纳人到政府的收支平衡表中去。而政府债务中有相当一大部分就是或有债务,收付实现制下政府不能将或有负债纳入收支报告中,因而这种财政收人支出管理不能全面、真实地反映政府财政的风险状况。

3. 信息披露制度不健全,信息披露不充分

目前,我国尚未建立起规范的政府信息披露制度,中央政府对地方政府债务规模掌握的信息十分有限,难以制定合理的控制措施;各级人大只能掌握地方政府有选择呈报的债务信息,对债务规模以及结构的合理性难以做出正确评价;公众对政府信息的掌握更是有限,难以形成有效的社会监督,信息的不对称导致了地方政府债务游离在监管边缘,债务缺乏有效控制。

三、加强地方政府债务风险管理举措

(一)合理划分中央与地方财权与事权,积极发挥转移支付功效

进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分和支出责任,应该由中央政府承担的在划分责任明确由中央承担。首先以公共产品受益范围为标准,科学划分各级政府之间的事权,国家安全等全国受益的公共产品有中央政府承担,属于地方受益的公共产品,再按照受益范围的大小有相应的政府来提供。然后合理划分各级政府的财权。中央政府的税收应该以增值税、消费税和关税为主,省级政府以营业税为主,县级政府以财产税为主。同时,通过规范的转移支付制度弥补事权与财权不一致导致的差额。依据中央与地方事权与财权的比例,确定合理的转移支付规模和结构,保证地方转移支付资金足额足量,特别是要加大事权大于财权的困难地区的转移支付力度。通过完善转移支付制度,弥补财权与事权不对称的差额,从而减轻地方政府的财政压力,缩减地方政府的债务规模。

(二)努力构建政府债务管理的良性循环机制,降低偿还风险

第一,建立有效的地方财政风险预警系统。加强对地方政府性债务的统计分析工作,通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源,使地方政府能够及时了解掌握其债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响。同时,通过中介机构对政府债务风险进行评级分析,根据地方实际情况设立一定的警戒标准及处理措施,当政府债务风险高于一定禁戒标准时,提示政府采取相应措施缩减债务,保证债务风险控制在可接受范围之内。

第二,建立偿债准备金,合理偿还债务。地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金。地方各级财政部门应以年度财政预算安排,财政结余资金等形式建立财政偿债资金,并将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金,专项用于地方政府债务的偿还。通过建立偿债基金,方便政府灵活地根据经济形势和财政经济状况选择债务偿还期。若财政结余,可从市场上提前兑付部分债务以缓解以后年度债务压力;当政府偿债能力不足时,可通过暂时借新债还旧债来缓解债务风险。

最后,强化债务项目管理,提高债务资金的使用效率。各地方政府应注重对债务项目的全过程管理,对债务项目从申报到还贷的整个过程实行有效的监督。在项目实施中,加强和规范政府债务资金绩效评价,坚持事前、事中、事后评价相结合,以确保专款专用,政府债务资金发挥最大效益。

(三)实行以权责发生制为基础的资产负债管理模式,加强信息披露

根据权责发生制的要求,凡是当期发生的会使政府经济利益流出的现时义务,无论款项当期是否收付,都应当作当期的债务在报表中予以列报。在此基础上,预算管理体制应从财政收支管理转向资产负债管理。从本质上讲,财政风险源于资产负债结构的不匹配。将财政的收支纳人到广义的资产负债管理体系中,通过各种债务指标的计算和评价,保证资产与负债保持恰当的比例,明晰化、科学化的资产负债管理有利于政府债务风险的规范与化解。同时,建立健全规范的信息披露制度,要求地方政府除了提交有关预算收入和支出的报告,还应该提交报告中所没有包含的地方政府预算外的活动的情况,尤其是地方政府对地方国有企业的隐形债务、再就业和失业保险资金等等能够导致政府负债的活动。通过报纸、期刊、网络等传播媒体,将信息披露的范围由政府内部扩展到普通民众,接受群众监督。通过提高债务信息披露的质量和覆盖面,从而增强政府对债务的控制以及全民对政府债务的监督。

参考文献

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[5]许芬.我国政府或有债务风险及预算管理[J].宁夏社会科学.2007.6

地方政府性债务管理 篇8

一、美国地方政府性债务风险管理模式

美国是典型的联邦制国家, 实行三级财政体制, 即联邦财政、州财政和地方财政。三级财政各有其独立的财税制度和法律, 各自编制审批和执行本级预算。除了联邦政府可以发行公债外, 州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金。从地方政府债务风险管理角度看, 美国政府强调加强监管是防止债务风险的首要手段。此外, 美国发达的地方政府债券市场已成为防范地方政府债务风险的有力保障。

1. 健全的市政债券投融资体制

市政债券是美国地方基础设施融资的重要工具, 目前己形成一套严密的债券风险防范管理体系, 对地方政府债务管理有着重要的意义。一方面, 美国对市政债券发行规模有所限制。大多针对一般责任债券, 控制指标主要有:负债率、债务率和资产负债率等。如债务率 (州及州以下地方政府债务余额/州及州以下地方政府年度总收入) 为90%—120%, 负债率 (州政府债务余额/州内生产总值) 在13%—16%之间。为防止州地政府债券的规模过大, 超过州地政府财政的承受能力, 州地政府债券往往还需要一些财政制度的约束, 如举债限制、平衡预算的要求和对支出与收入的各种特殊限制。另一方面, 随着时间的推移, 美国债券市场形成了三大机制。一是信息披露制度。美国证券交易委员会于1995年采用了新的市场交易披露原则, 要求市政债券发行人和使用人及时、定期地更新披露信息。二是信用评级制度。美国地方政府在发行债券之前, 必须经认可的信用评级公司对其债务偿还能力以及付息的意愿程度进行审核, 并出具债券的信用评级。三是债券保险制度。通过保险公司参与, 对市政债券风险进行转嫁, 由保险公司承担债券发行和运营过程中的违约风险。

2. 建立地方政府债务风险预警机制

美国俄亥俄州的“地方财政监控计划”体系已成为加强地方政府债务风险预警、防范债务风险的重要措施。该州模式是将地方政府债务与地方财政情况联系起来。州审计局通过对地方政府进行财政审查, 以三类财政指标确定地方政府的债务水平是否进入了接近紧急的状态, 债务风险高的地方政府有审计局宣布进入“预警名单”, 并对其地方财政进行监视。在州审计局确定高风险情况不再存在并宣布从“预警名单”中将其取消前, 该监控程序将一直有效。如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化, 并达到了“财政危机”的程度, 则该地方政府将被从“预警名单”移至“危机名单”。州审计局认为这种预警系统能够有效地促进地方政府改善其财政管理, 同时又使得州政府能够及时地为这些地方政府提供顾问服务。

二、日本地方政府性债务风险管理模式

日本是一个单一制国家, 地方政府债务管理以行政控制为主, 通过严格的地方政府债务计划与协商制度实现地方政府债务精细化管理。

1. 地方债实行计划管理

日本中央政府 (主要由大藏省和自治省) 每年都要编制地方债计划, 这个编制计划的内容包括发行总额、各种债券的用途、发行方式等, 并与“地方政府财政计划”同时拟定。虽然地方债计划只作为参考资料提交国会, 不属于国会审决议的对象, 没有法律依据, 无强制执行的效力, 但由于中央政府对地方政府财力控制权很大, 地方债主要购买主体是中央政府资金和公库资金, 而且地方债计划是由大藏大臣和自治大臣协商制定的, 自治大臣在审批各地方政府的发债申请时, 将以该计划作为计划管理的依据。

2. 地方债发行协商制度

从2006财年起, 基于分权化改革, 地方债发行由严格的审批制转变为协商制。在协商制下, 地方政府举债首先须经地方议会批准, 然后与中央政府就有关问题进行协商, 总务大臣审核地方政府的财政状况及债务的安全程度以确保地方政府债务的安全性。地方政府的财政状况满足一定条件下可直接举债, 无须总务省批准, 但如果相关指标超过一定限额, 则须经总务省批准后才可举债。实际偿债率超过18%, 则须经过中央政府的审批而不仅仅是向中央政府告知和咨询才可以举债。在18%~25%之间, 首先起草债务管理计划, 如果计划可行, 总务省依据提前公布的一般规则批准其举债;介于25%~35%之间, 将限制债务资金用于非指定项目;超过35%, 则限制向公共住房、教育和福利设施建设融资。地方公债计划与协议审批制度相互配合, 既防止地方公债的膨胀又可以指导了地方公债资金的用途, 对于协调地方政府与中央政府的步调, 实施经济社会政策有着重要的意义。但政府过多的干预也存在着弊端, 目前日本地方政府的债务管理也在进行着改革, 比如审批制向协议制的转变, 资金来源的多样化以及利率决定市场化等。

三、几点启示

目前, 我国地方政府债务缺乏统一的管理体系和风险防范机制, 必须尽早从体制和机制上完善地方债务管理, 将债务风险防范在可控范围内。美日两国的地方政府债务管理经验, 对我国具有诸多借鉴意义。

1. 建立债务风险预警机制

地方政府债务风险预警机制通过对地方政府财政运行过程中的各项财政支出活动进行监督和监测, 在地方政府债务风险增大到一定程度时发出警报, 从而实现把政府债务风险降低到比较安全的程度。因此, 在我国各个层次政府性债务风险较大的情况下, 建立地方政府债务风险预警体系可以化解地方政府债务风险, 其实施进程如图1所示。

2. 健全债务信息公开披露制度

披露的内容需要全面反映地方政府的债务状况, 既要反映政府债务收入及其结构分布 (包括显性债务和隐性债务) 、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等, 还应及时报告有关地方政府偿债能力和债务活动的信息, 如地方金融资产及其经营情况、公共设施的收费管理与运行情况、社会保险等基金的运营情况等。此外, 在披露形式上不仅要包括下级政府对上级政府和对人大的披露, 最重要的是要通过多种形式适度向社会公众披露地方政府债务情况, 使人民大众成为真正的知情人。

3. 加强中央对地方政府投融资的统一管理

中央政府必须加强对地方政府融资的统一控制, 通过在中央设立专门的机构 (如地方借款委员会) 统一负责对地方政府融资的监管。根据地方政府的债务余额和财力状况等因素, 充分论证举债的必要性, 举债的资金、投向主要目的是为了满足提供充足公共服务的职能。在此基础上, 对地方经济社会的发展规划实行严格的审批制度, 增强执行刚性, 一经审批不得随意改变。本届政府只能按照规划的设计要求来组织实施投资建设, 以便控制过度投资、超前投资和与规划不符的项目投资, 同时加强对地方政府每年的融资额度执行情况的监督。

4. 加强地方政府债券信用监管

中央政府应督促地方政府在发行地方债券时控制好债券量, 并与此同时采取一系列措施减少地方债券的违约风险。一方面, 中央政府必须对地方债券的发行有所规范和限制, 根据各地方的财政的实际情况规定地方政府债券的发行规模, 并对具体的债务指标制定上线额度, 地方政府债券发行均不得超过指标上线。明确相关责任人的责任, 避免出现“上代负债、下代违约”的结果。另一方面针对地方债券发行、流通、交易等各个操作环节中容易引起信用风险的环节进行密切关注, 从严定法。规范地方债券的各个操作环节, 可确保债券运作的安全性, 进而有效降低信用风险的发生。借鉴美国市政债券管理的经验, 制定相关法律法规, 有效约束和调节地方债券发行、交易等环节运行。

参考文献

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新常态下地方政府债务风险及管理 篇9

按照审计署2013年对地方债务的审计结果,截止到2013年6月末,地方政府债务共计17.9万亿,其中负有偿还责任的债务10.9万亿,负有担保责任的债务2.7万亿,可能承担一定救助责任的4.3万亿。按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,地方政府通过发行地方债的方式解决地方发展中资金不足的问题将会成为一种常态。当前地方债是否存在风险?风险有多大?面对已经存在的、巨额的地方债和以后仍将发行的地方债如何管理?这成为政府部门、学术界争论的热点问题。

一、当前我国地方政府债务存在的主要问题

(一)债务种类多元化导致中央政府对地方债务管控难度加大

从审计署的审计结果看,按照地方政府承担的偿付责任划分,地方政府债务分为负有偿付责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三类。按照发行主体划分,有地方政府作为发行主体的一般债券,以地方政府作为发行主体、用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的项目收益债券,以及以地方政府融资平台为发行主体的地方政府融资平台债券,即“城投债券”。按照地方政府行政级别划分,发行主体分为省级政府、地市级政府、县级政府以及所属融资平台公司。既有“明渠”,又有“暗道”,甚至存在着地方政府违法违规发债的行为。不论从发行主体还是从债券种类看,地方政府债务种类多元化的特征导致中央政府对其管控难度加大。

(二)经济新常态下地方经济增速放缓导致地方债隐性风险加大

随着我国经济进入新常态,经济发展模式和经济发展速度都在发生调整,改革开放以来保持10% 左右的经济高速增长已经进入中高速期,房地产市场持续低迷的态势在短期内不会发生改变。这一宏观经济因素的变化是地方政府不可能也无法预测的,但这一因素是对地方政府债务影响最大的因素,甚至决定着未来地方政府债务的偿付能力。在这种情况下,地方政府财政收入增速会明显放缓。原来按照当时经济发展状况预测的债券到期后偿债资金来源会受到影响。特别是大部分地方政府依靠卖地创造财政收入的土地财政会受到严重的影响。如果未来部分地方债到期,地方政府没有稳定的资金来源偿还债务,势必带来商业银行等地方债投资者对地方政府偿付能力的怀疑及对地方政府信任的下降。

(三)潜在的区域风险导致个别地区地方债显性风险加大

2014年中央政府工作报告中,李克强总理强调,“完善金融监管协调机制,守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”政府工作报告之所以强调“区域性金融风险”,说明个别地区存在产生金融风险的隐患和条件。以鄂尔多斯市为例,在经济繁荣时期,政府超前投资,加大基础设施建设,商业银行大量放贷,民间借贷活跃。随着经济下行,区域性金融风险逐步显现,银行不良贷款激增,民间借贷风险逐步暴露,政府的过度投资导致债务负担沉重。据测算,截止到2013年底,鄂尔多斯市政府债务至少在2000亿左右,而由于经济减速,财政收入增幅放缓甚至出现负增长,2012年以来,每年公共财政预算收入在400亿左右,政府债务杠杆率已达3-5倍,政府偿债压力大,债务风险凸显。

二、有效控制地方债务风险的具体措施

(一)建立与地方政府偿债 能 力 挂 钩 的 官 员 政 绩 考 核机制

造成地方政府债务不断增加的主要原因是地方政府一把手发展经济的政绩观与地方政府发展经济所需资金不足之间的矛盾造成的。一是在地方政府发展经济资金不足的情况下,为了获取经济发展所需资金,地方政府直接或者变相通过发债募集资金,导致地方债务规模不断刷新。二是由于地方官员任期制的原因,导致前任官员发行的债务继任官员不愿履行偿还义务。针对这一现象,中央政府应该建立与地方债发行、管理、偿还密切相关的地方官员特别是一把手政绩考核机制。对为追求政绩盲目发债,不计成本、不计代价搞工程、搞项目,所欠债务完全超出地方政府偿还能力的前任、在任地方官员,以及按照地方债务管理计划应该偿还债务而不积极偿还债务的继任地方官员予以问责,树立健康的地方债务政绩观。

(二)建立完善的地方政府债务信息披露机制

完善的信息披露是投资者风险识别的重要机制。完善的信息披露应该包括信息披露的内容和信息披露的频率。地方政府应该在充分披露单笔债务信息的基础上,编制并定期披露地方政府资产负债表、损益表,全部存量债务信息和存量债务偿债资金来源情况,并且每半年披露一次信息。投资者根据政府披露的信息判断具体的地方债务发行情况、偿债资金来源,合理确定债务风险。使地方债发行逐步纳入市场化轨道,由市场上的投资者基于获得的信息决定地方债的投资,减少投资者投资的盲目性,有效控制投资风险。财政部应该制定《地方政府债务信息披露管理办法》,并监督地方政府规范披露信息。

(三)建立地方政府债务定期风险评估和风险预警机制

新预算法下地方政府债务管理 篇10

(一)地方政府举债融资方式有待规范

基于传统《预算法》的限制,我国地方政府没有举债的权利,因而纷纷寻求体制外的融资渠道来进行变相融资。根据审计署的数据,截止至2013年6月底,地方政府通过BT(建设-移交)、向非金融机构以及个人借款等方式违规举债多达2457.95亿元;涉及多达544.65亿元的债务来自地方政府将高速公路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入融资平台公司。

(二)地方政府债务管理的相关法律法规有待完善

相比较我国的债务管理制度主要集中在国债的管理和规范方面而言,地方政府的债务管理制度还处于不完整、零散的状态。目前,我国只有《担保法》和《预算法》明确涉及到地方政府债务管理问题,而这仅有的法律法规对地方政府债务管理的具体实施还相当的不完善。再加上地方政府债务性管理办法大都由地方政府自己制定,这与国债管理制度相比很不系统,很不全面,约束性差。

(三)地方政府债务未纳入预算管理的范畴

我国地方政府编制专门债务预算的少之又少。尽管从法律的角度来看地方政府是不存在债务的,更谈不上专门编制债务预算。而且我国预算会计中也没有针对地方政府债务的核算方法,预算管理处于无序管理状态,再加上债务监管的不到位,导致了地方政府债务的来源、使用和偿还等各环节都脱离了预算的管理和监督,很容易导致财政危机。

(四)地方政府债务没有受到有效监管

第一,由于地方政府举债规模不公开,同时也缺乏各级人大组织及社会公众的舆论和监管。第二,地方政府债务在统计方面难度较大,这是由于大量的债务分散在政府下属职能部门及企事业单位造成的。第三,由于地方政府性债务没有在地方预算中反映,地方政府性债务使用去向、规模、偿还数额和偿还时间等都不公开透明,难以对地方政府性债务行为进行有效的监管和约束。

(五)地方政府缺乏债务风险管理意识

尽管地方政府性债务在推动经济社会持续健康发展起到了的重要作用,但不断扩张的地方政府债务也给社会带来了一系列问题,为了偿还债务,地方政府进一步加大了对土地财政的依赖,这是不科学的做法。并且地方政府官员在“唯GDP规模考核政绩”的观念驱使下,注重“重产出轻成本、重投资轻还债务”的短期效应,使之很难客观评估地方政府性债务的风险,地方政府债性务风险的管理意识薄弱。

二、新《预算法》对地方政府债务管理的约束性作用

(一)限制举债主体

新《预算法》规定以后地方政府不能随意举债,发债的权利从国家下放到了省级政府层面上。我国大量的税收收入归中央所有,2016年5月,随着全面“营改增”的推行,原本作为地方政府主要收入税种的营业税,全部改征增值税,这又在很大程度减少了地方政府的财政收入。

(二)控制举债规模

省级政府必须得经过全国人大或者全国人大常委会的批准,才能发行债券,同时发债的规模必须严格控制在国务院规定的限额内,并且要求将其列入本级政府的预算调整方案当中,也必须由本级的人民代表大会常务委员会批准通过才能发债。

(三)明确举债方式

我国地方政府以往除了可以发行债券之外,还可以通过由市级政府向县级政府借款来举债。根据新《预算法》的规定,地方政府举债的方式只能采取发行地方政府债券的形式,而不得采取其他形式,这样不仅可以缓解地方政府的还债压力,而且可以有效地约束地方政府债务管理行为。

(四)限定债务资金用途

基于我国的新《预算法》,举债取得的资金只能用于公益性资本支出项目,而不能用于经常性支出项目。目前,我国地方政府债务资金主要用于基础设施建设(道路、桥梁等)、招商引资和新建办公楼等方面。

(五)列入预算并向社会公开

按照《新预算法》的要求,政府部门要编制、公布资产负债表来向社会公开自身的举债情况,同时要接受各级人大以及社会公众的监督,同时地方政府也不得给任何单位、个人提供任何债务担保。若负责地方政府债务的主管人员和其他相关负责人违反《预算法》的规定,中央政府将对其进行责任追究和处罚。

(六)严格控制债务风险

新《预算法》规定,地方政府必须建立债务风险预警评估体系和相应的应急处理机制,除此之外。还要制定债务偿还计划,对债务风险进行有效的识别、测算和分析,并将风险控制在安全范围内,严格控制好地方政府的债务风险。

三、科学规范地方政府债务管理的建议

(一)建立规范的地方政府融资举债机制,控制好资金来源

新《预算法》规定,地方政府只能通过发行债券的方式进行举债。对于地方债务融资平台可以采取转型、合并和关闭等办法进行搭建,对于投向公益性项目的融资平台,可以发行地方政府债务,用政府信誉来举债。同时,可以通过各种方式和渠道将大量的民间资本引入公益性服务项目中来,这既能达到规范民间资本的使用,又可以保证一部分地方政府债务的资金来源。

(二)加强地方政府性债务管理的法制化建设,提高地方债务管理的可操作性

新《预算法》起到的重要作用和权威性不言而喻。但现在任然存在操作上的问题,即需要与新《预算法》配套的具体的实施条例来予以地方政府更为明确科学的指导。我国现在使用的任然是1995年颁布的《预算法实施条例》,这显然与目前新实施的《预算法》缺乏可操作性和匹配性。因此,这就需要相关立法机关赶紧修订《预算法实施条例》,从而对地方政府债务从具体发债规模、发债用途和发债责任等方面做出更为详细明确的规定。

(三)明确地方政府债务资金的用途,控制好投资方向

新《预算法》不仅要解决地方政府债务资金来源,更应该控制好债务资金的去向。将更多的资金用于民生经济的建设,更加合理规范资金的用途未来对地方债务资金进行疏导,降低固定资产的投资比例。与此同时,每一地方政府债务资金的使用将接受各级人大和社会公众的监督,确保每一分钱都花到实处。只有做到对地方政府债务的疏堵结合,才能加强地方政府的债务管理,从而切实有效地提高新《预算法》的可操作性和可执行性,控制好投资方向。

(四)加快转变政府职能,规范地方债务管理

近些年,我国一直在积极努力转变政府职能以及转变政府执政理念。2014年,《关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布,就是为了加强地方政府债务管理,防范地方政府债务风险。从省到市到县政府,所有的政府权利、职能都被大幅度地缩减,建设服务型政府是各级政府共同努力的方向。未来地方政府债务资金更趋向使用于提高人们生活水平方面,努力做到全心全意为人民服务的政府。

(五)避免债务危机的出现

欧洲政府的债务危机教训表明,区域性的债务危机如果没有妥善处置,很可能产生连锁效应,从而引发大范围的危机。我国一些地方政府负有高债务率,承受着较大的偿债压力,并且存在容易引发大范围危机的可能性。对于这些危机的出现,要鼓励地方政府提前做好准备,建立债务风险预警及相应的应急处理机制,地方政府可以通过盘活国有资产等方式增加现金流入,同时减少金融资本投资来避免资金链断裂,如减少持有的上市公司股份。

参考文献

地方政府性债务审计现状探析 篇11

摘 要 近年来，我国地方政府性债务情况复杂，规模庞大，存在着一定的债务风险。本文分析了地方政府性债务的现状，指出了对之审计的重要意义，提出要创新债务审计的方式方法，以做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

关键词 地方政府性债务 审计 独立性 问责机制

近年来，为应对国际金融危机的严重冲击，我国实施了积极的财政政策和宽松的货币政策。在新形势下，一些地方政府债务呈现出规模不断扩大、债务主体多元化、债务管理不规范、监管机制不到位、导致债务风险明显上升的杂乱局面，财政风险日益显现，对正常预算执行造成的冲击已不容小觑，为社会的健康发展埋下了隐患，应引起我国相关方面的高度重视。

一、加强地方政府性债务审计的意义

由于宏观经济下行压力加大，近几年来，地方政府经济增速出现了不同程度的下滑，各地因财政压力而带来的举债冲动增强。债务这把“双刃剑”，用得好会加快地方社会经济的发展，但倘若使用不当，则会引发财政危机、金融危机，影响国家安全和社会稳定。因此，做好地方政府性债务审计，对防范经济风险、保持经济平衡增长有重要的意义：

首先，利用审计对地方性政府债务的存在情况进行全盘摸底，为建立健全地方政府举债融资机制提供依据，从而来规范举债方式和完善运转模式；其次，利用审计监督并规范地方政府性债务的投向和结构，使之与中央政策要求相符，有效促使其进一步转变经济发展方式；再次，利用审计能及早发现漏洞，揭示问题，提出防范和化解风险的有效措施；最后，利用审计可以加大资金的利用率，严惩违法乱纪问题，确保反腐倡廉建设长足有效的推进。

二、地方政府性债务的现状

地方政府性债务是政府以财政资金为主要还款来源，用于弥补财政正常收入之不足的各种负债，分为地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务三大类。从近几年的审计情况来看，我国地方政府性债务在借入、使用和管理中暴露出了一些问题，具体表现在：

（一）债务规模较大，底数不清

有的地方和相关部门对政府债务管理工作不够重视，债务数据统计不全面、不客观，甚至虚报数据，掩盖真实债务状况。

（二）超财力举债，偿债能力低

根据国家审计署公布的2012年审计数据，被抽查的36个政府中约三分之二债务规模比2010年有所增长，三分之一债务增长率超过20%。由于偿债能力不足，一些政府只能通过举借新债偿还旧债，有5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，2个省会城市本级逾期债务率超过10%。

（三）举债监管不严，管理不善

举债缺乏长远科学合理的规划和严格的项目可行性论证，更多地体现为领导意志。有些政府在财政预算中未纳入或部分纳入债务，使债务脱离了必要和有效的监督，严重加大了地方财政部门突发性或计划外的偿付压力，最终导致财政资金正常运行无法开展。

（四）违规举借外债

近年来，政府变相举债融资的手段呈现多样化，不仅包括信托贷款、融资租赁以及售后回租，还包括发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工、甚至违规集资。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，蕴含新的风险隐患。

三、加强地方政府性债务审计的策略

我国的政治经济体制决定了地方政府不是独立的债务主体，中央政府最终会为地方政府的债务兜底，但这并不意味着，地方政府的债务可以无限度扩张。为了让我国经济稳定健康发展，不妨在方式方法上尝试创新，做好地方政府性债务审计，切实揭示和反映出存在的问题和运行风险，督促各级地方政府规范债务管理。

（一）组建高素质审计队伍，适当引入注册会计师审计

打破界限，吸纳各方经验丰富、素质精良的专业审计人员组建审计小组，充分发挥整合优势，建立政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍。不断加强培训，引导审计人员树立主动学习和终身学习的理念，促进审计观念的创新，推进审计手段和方法创新。采取公开招标方式，适当引入注册会计师审计，弥补政府审计独立性不够的缺点，审计费用直接由被审计对象的上一级政府部门或者审计部门直接拨付，增强审计的独立性。

（二）开辟新的审计模式，提升审计独立性、可信性

审计部署应统合全国审计系统的力量，上下联动，组织不同级次和不同领域的债务审计，建立信息共享机制，全面把握地方政府性债务信息，充分发挥审计的查错防弊功能。改“同级审”单一模式为“上审下”、“交叉审”、“同级审”相互结合的模式，把对本级政府的干预和影响性降低到最低程度，确保审计的独立性，方便审计人员做出客观公正的判断，最大限度发挥出审计的职业潜能，得到高度可信的审计结果。

（三）深化预算执行审计，健全预算管理制度

每年进行审计预算执行时，应将政府性债务预算编制、调整、执行情况纳入审计范围，审查分析财政部门债务管理情况，达到控制债务规模及防范债务风险的目标。对于尚未出台相关管理办法的地区，审计机关应开展债务专项审计或审计调查，向地方党委政府提出尽快出台管理办法的建议。加大对地方政府性融资平台的审计监管力度，规范其融资运作，抑制过度举债。

（四）融入经济责任审计，强化审计问责机制

对比地方经济增长与政府性债务之间的变化情况，评析债务率、偿债率、逾期债务率等一系列指标，提请督促地方政府主要领导对债务风险引起高度重视，严格规范政府债务管理。通过常规性经济责任审计可以尽早暴露问题，及时关注和处理。摸清领导干部任期内债务规模，正确分析债务形成原因，严查违规举债、违规担保、截留挪用债务资金等问题，明确责任主体，依法追究相关责任人，如重大违法案件，移交司法机关处理。经由审计监督，地方政府的行政权力得到了理性制约，地方政府领导干部举债行为的盲目性、随意性也将有效抑制。

（五）加大绩效审计力度，确保资金使用效率

为确保债务资金的使用效率，审计部门应定期开展对地方政府性债务绩效审计，从债务资金的支出投向为切入点，对各债务资金项目逐一进行审查，尤其是重大项目，以地方经济发展匹配性、项目举债可行性、债务资金的投向与举债初衷一致性、项目债务资金管理规范性等标准来审查具体项目建设。对竣工项目的经济、社会效益以及偿还能力等逐一进行绩效评价，以此推进地方政府建立债务资金使用监督机制，避免地方政府债务的低效扩张，保证债务资金使用的安全性和有效性。

（六）提出审计建议，规范债务管理机制

审计机关作为防范与化解地方债务风险的“安全卫士”，地方政府性债务管理机制的作用不仅体现在审计过程中发现漏洞、揭示风险、查实问题，还体现在审计后续环节，即深入剖析总结、提出可行建议、合理转化成果。最后要针对现存问题，如债务风险、融资模式不足和债务管理机制缺陷的基础上，提出如何有效加强政府性债务管理、提高资金使用效益的合理化建议，并对审计结果全程跟踪，确保查出的问题落实、整改，提出的合理化建议予以采纳，充分发挥审计的建设性作用。

参考文献：

[1]宁红伟.关于地方政府债务审计的思考.前进.2010（9）.

[2]于文航.新形势下深化财政审计工作的几点建议.财会研究.2011（1）.

[3]朱春芳，孙长华.地方政府性债务审计的内容和重点.审计月刊.2011（5）.

[4]蔡飞.地方政府债务审计的作用分析.现代审计与经济.2011（2）.

地方政府性债务管理 篇12

地方政府融资平台债务是指地方政府融资平台因基础性项目以及福利性项目等举借的债务。政府在法律上对此债务不承担责任,但当债务出现危机时,政府需要承担一定的责任。我国地方政府融资平台公司债务呈现的特点是债务规模大,偿还期集中。截止2012年我国地方政府融资平台公司的债务余额显示为49710.68亿元,占我国地方政府债务余额的46.38%。据2012年央行结果显示,我国地方政府融资平台债务占我国地方政府债务将近一半(见表1)。由政府承担担保责任的债务额8143.71亿元,政府偿还的债务额31375.29亿元,其他债务额1019.68亿元,分别占63.12%、16.38%、20.50%,占绝大部分比例的是政府承担担保责任和直接偿还的债务。在巨额的地方政府融资平台贷款中,2014年、2015年偿付压力特别大。

(单位:亿元)

(一)经营风险按项目性质,地方政府投融资平台的投资项目可划分为经营性项目和非经营性项目。非经营性项目不直接产生经济效益,期限长、回报率低,难以取得回报,需要政府财政资金直接投资。

(二)地方经济发展停滞风险2012年以来,我国对财政税收制度进行了大力的改革,基础建设发展缓慢的现象有了很大的改变。政府采取了新的运作模式:获取贷款,地方政府依靠投融资平台从商业银行等信贷机构获取资金;投资建设:政府把信贷资金投入到基础设施建设里,从而改善城市的基础设施,创造良好的经济环境;出让土地:土地价格随着经济的发展和城市化的进程而上升,政府出让土地增加了财政收入;偿还债务:政府用土地出让获取的资金和其他用途的财政收入偿还银行信贷机构的贷款。这种操作模式让资金循环利用,但是,容易“一发错而动全身”。因此,商业银行开始减小对地方政府融资平台的信贷额度,导致这一模式发展的最初资金环节受到阻碍,影响地方经济发展。

(三)银行信贷风险地方政府债务可持续性宏观流动性和财务上的可持续性是至关重要的。银行贷款增长的总量与信用产品投资限制的趋势结构容易导致不集中的债务风险爆发的可能性。地方政府融资平台短借长投和银行短存长贷的结构存在矛盾。近几年,我国地方政府融资平台的借贷模式发生了根本性变化。在过去一段时期,信贷渠道特点呈现单一,而且融资平台公司的贷款主要由国家开发银行提供,地方政府处于一个比较被动的角色。在这种形式下,政策性银行的主导地位,对银行的金融情报,有利于操作监督平台的快速完成。这时,政策性银行对地方政府融资平台提供了稳定的贷款,因此银行的信贷风险得到了一定的抑制。然而,金融危机之后,商业银行控制地方政府融资平台的力度放松了许多,地方政府由被动转变为主动,出现了恶性贷款现象。

(四)国家财政系统风险我国地方政府投资平台投资项目的资金主要由政府担保取得信贷资金,土地出让资金是地方政府收入的重要来源,如果土地出让资金出现下降,财政部的资金支付能力就会减弱。现在房地产泡沫现象明显,土地出让资金急剧下降,政府财政收入减少。地方政府为偿还债务,会将偿债责任转移到其他资金来源上,更有可能动用一部分财政资金来偿债,地方政府的收支压力扩大,加剧了地方政府和财政资金和向银行借贷产生的借贷偿还资金之间的矛盾,加大了财政风险。

二、地方政府融资平台债务风险成因分析

我国地方政府融资平台的产生,是地方政府经济发展的有利保障,融资平台公司应建立运作目标和具体的运作模式,以确保投资计划的开展。但我国地方政府对融资平台的治理中存在部分不规范情况,这些不规范的现象是地方政府融资平台债务风险产生的重要原因。

(一)地方政府融资平台公司自身的原因(1)地方政府融资平台公司为地方政府融资平台创造了很多资金,管理的难度必然增强。一方面,融资平台公司门槛很低,当地政府可以创造更多的融资平台,从银行筹集资金。因此,近年来平台的数量大幅度扩张且急剧增加,大多数平台公司在债务方面出现了问题。(2) 地方政府融资平台公司发展不完善,主要是平台公司的结构不合理以及管理方式不正确。一些融资平台公司政府色彩浓厚,运行不规范,高层管理者大多由政府官员担任,缺乏专业的管理人员,对公司的发展和经营极其不利;在投资过程中一些投融资平台缺乏合理有效治理公司的意识。常常没考虑公司的经济实力和偿债能力,出现过度投资。

(二)地方政府方面的原因(1)政府的政绩考核。在日益激烈的市场经济体制下,我国地方政府官员的考核制度在以下三个方面有突出的表现。第一是政府官员之间的竞争晋升的压力导致官员太过看重“政绩工程”;其次是政府官员对“资源型”项目绩效之间的信息不对称;最后是同级政府之间的职业竞争加强和扩大。这三种机制的相互影响,形成了“官员—政绩考核—固定资产投资—债务扩张”的连带关系。所以,很多人认为,地方政府融资平台债务风险的主要原因关系到政府官员的投资动机。(2) 我国地方政府在对地方政府融资平台的管理要求不严。首先,虽然目前地方政府融资平台在《预算法》存在法律条文,但是法律条文层次低。从表2中可以看出,政府颁发的这些文件,不属于法律文件,导致法律效力低,文件发出单位也经常变化。从表2中可以看出,政府出台的这些文件大部分是针对某一个事件的解决方案,其中一些文件对具体风险控制、债务人责任划分不明确,针对性较弱,缺乏指导融资平台资本结构合理配置专门文件,缺乏针对融资平台规范的出资、抵押、担保等文件。(3)地方政府缺乏财政资金,融资困难。我国地方财政缺口日益加大,其具体原因主要是由于我国中央政府管理税收制度的改革,由于地方政府缺乏稳定的财政来源收入,使政府的经济收入大大降低。在财权和事权方面依然没有改变,尤其是城市化进程的加快,地方政府应促进当地经济的快速发展。在有了一定资金的基础上,财政支出需求的迅速增长,使收入和支出有一定差距。因此,要进行教育建设、交通道路和新兴产业发展,地方政府需要筹集大量资金。

(三)银行等金融机构的原因(1)银行等金融机构的偏好。首先,银行放贷给地方政府投资项目,不仅能获得经济利润,更能积累丰富的社会资本。在我国,良好的政企关系一直是各经营机构追求的方向。所以商业银行等金融机构很愿意将资金贷给地方政府融资平台。(2) 我国地方政府投资项目预算软约束,让商业银行等金融机构得到了债务担保。因为在我国的经济条件监管下,地方政府顺理成章的成为了中央政府的代理人,所以不会出现破产现象。预算软约束下下级政府出现资不抵债的现象,上级政府会承担最终责任。因此,对于企业融资项目,地方政府似乎更可靠、更安全。因此,地方政府融资平台贷款向银行及其他金融机构的资金,无论是长期还是短期的信贷,都很容易得到满意的贷款。

三、加强地方政府融资平台债务风险管理的对策

加强我国地方政府融资平台债务风险管理,除了建立地方政府融资平台债务风险预警机制外,还有以下几种管理方法。

(一)建立偿债保障机制,提高地方政府投融资能力(1)完善分税制财政体制。不符合政府责任和财政资源有限的公共支出是地方债务融资激增的根本原因之一。在未来,调整中央与地方财政权力之间的关系时,应适当调整基本公共服务的事权。其中,属于中央和省级政府承担财政支出的部分,中央和省级财政切实努力提高财力保障制度,不应该转嫁到下级财政危机其金融安全。在义务教育、公共卫生、社会保障等方面的基本公共服务中,明确管理权限和各级政府的经费责任,并用法律和法规的形式确定下来。(2)建立专项偿债基金的地方政府性债务。首先应该将所有的地方政府性债务资金计入投资收益的资金管理中,其次,考虑到公益性投资项目的一部分,难以带来直接的经济回报,投资收益很可能不够来清偿本金和利息,因此政府应建立偿债准备金制度,按照每年早期成立的政府偿债准备金支付的政府债务余额的3% 至5%,准备金将被纳入财政预算还款并执行账户管理。偿债基金账户资金不得用于除偿还债务以外的其他任何目的。除此之外,严格监督通过发行新债来偿还旧债的现象,防止债务规模不断累积扩大带来的风险。(3)加快国家经济发展,扩大地方政府财政收入。地方政府经济是地方政府收入的保障,只有地方政府收入持续增长,才能确保地方政府税收持续增长,只有这样地方政府才有能力为公共事业提供足够的经济保障。综上所述,解决地方政府的债务问题最强有力的途径是加速经济发展,进一步扩大政府收入来源。

(二)完善债务制度,构建地方政府债务监督管理机制(1)构建合理的政府举债制度,使地方政府债务的举债、使用、偿还得到有效监督管理。如果一味的避开《预算法》,单纯的通过地方政府融资平台的举债、拖欠款项等方法举债,一味的禁止地方政府举债也不现实。所以,目前应尽快重新修订《预算法》,将地方政府举债这一项目纳入到法律体系内。除此之外,还应制定和出台地方政府债务专门法案并对地方政府融资的举债、借贷、使用、偿还系列流程做出的详细规定。通过这些规定,对政府举债设置专门监管,杜绝那些不计后果、盲目举债的行为。(2)地方债券制度的建立与完善。允许地方政府通过适度发行债券筹集必要的建设资金是解决地方政府融资平台问题的有效途径之一。但在目前看来,由财政部代地方政府发行债券的办法仅仅是一种权宜之计。主要的原因在于这种地方债券的发债主体是中央政府,发行的多少,使用的规则等都需要按照规定来执行。更重要的是,这种发行方式具有高度的统一性,尽管各地的财力和管理水平存在一定的差异,但是利率基本都是一样的。这种方式的最直接结果是地方政府的随意举债行为很难得到有效的约束,更无法从根本上解决地方政府的投资。所以建立并完善地方债券制度迫在眉睫,要早日债券发放的自主权下放给地方政府。既可以提高地方政府债务的透明度,又可以加强对地方政府债务的管理和监督。(3)增加地方政府融资平台规范和清理工作。目前地方政府融资平台定位宽泛,数量巨大,对这些情况提出了以下四方面建议:一是国家出台统一的标准,严格限制地方政府融资平台基础设施领域范围。二是避免空壳公司的出现,确保地方政府融资平台的收缩、重组、留存资本等正常运行。三是提高资本运作和管理水平,对融资平台进行系列的整理整治,对管理人员进行相应的业务培训。四是加强监管,对地方政府融资平台的信息进行披露,及时、准确地将地方政府融资平台债务水平、财务状况和项目结果进行公布,时刻接受群众和各级地方政府的监督检查。

参考文献

[1]罗雁:《我国地方债风险研究》,《江西农业大学学报》2011年第3期。

[2]薛菁:《地方政府投融资平台债务风险防与范研究的辩证思考》,《内蒙古财经学院学报》2011年第3期。