地方政府债务成因

地方政府债务成因（共12篇）

地方政府债务成因 篇1

地方政府债务风险管理是世界各国普遍面临的一大难题。在肯定地方政府债务有其合理成分的同时, 我们也必须看到地方政府债务风险管理对政府运行、经济发展、政治稳定的消极效应。在当前不合理的财政体制、金融体制、绩效考核体制、监管体制下, 中国地方政府债务风险已然凸显, 事实上, 地方政府债务风险已经威胁到了我国经济社会实现可持续发展。因此, 加强对地方政府债务风险的管理成为当前我国理论界和实践部门亟待解决的一项重要任务。化解地方政府债务风险, 规避债务风险的消极影响, 建立科学有效地方政府债务风险管理机制, 首先需要我们对地方债务风险成因有一个比较全面的了解。

转轨体制下, 地方政府债务风险管理缺失良性生态环境。中国地方政府债务风险成因复杂, 既是经济结构失衡与制度不规范的产物, 也是体制缺失的结果。具体而言, 中国地方政府债务风险源于多重因素。

1. 不完善的财政金融体制

1994年分税制改革后, 中央政府占据了全国税收收入的主要部分, 实现了财政权力成功上移 , 中央政府财力得到加强, 地方政府财力相应减弱, 而事权却依旧主要由地方政府来负担履行。尽管中央以转移支付的形式对区域性公共服务提供了支持, 但力度还远远不够。有时经过层层的拨付, 最终到达县乡两级的数额十分有限, 满足不了地方政府发展的需要。陆健夫曾这样描述五级政府的财政状况:“中央财政蒸蒸日上、省级财政稳稳当当、地市财政摇摇晃晃、县级财政喊爹叫娘、乡镇财政集体逃荒” , 这深刻揭示了我国地方政府财政资源严重不足。当然, 由三公经费、机构臃肿所带来的财政压力也加剧了地方政府的举债冲动, 成为债务风险的动因之一。此外, 不健全的金融体制下, 债务双方之间并没有构建起债权人与债务人的观念, 也就使得政府举债难以实现真正的市场化。对于政府贷款, 政策性银行、国有商业银行往往忽视了风险控制一环。频繁授信、简易的审批程序都反映出了当前以银行为主的金融行业对地方政府债务风险的漠视。

2. 地方官员激励扭曲的政绩观

现行的地方领导人考核体系过于关注经济领域的政绩, 而政绩的提升又严重依赖建设大型基础设施项目。为了迎合上级部门的监察, 并为升迁创造有利条件, 地方官员不顾有限财源, 盲目投资, 追求大干快上, 追求短时间内的政绩最大化, 不注重可持续发展。而地方领导人在进行投资决策时, 又存在着诸多的不足:首先, 地方领导人并没有收益评价的理念。也就是说, 地方领导人并不注重对收益进行财务核算, 项目回报率低。显然项目收益不足下, 地方财政将会压力倍增。其次, 地方领导人没有项目投资的专业知识。其投资冲动往往缺失可行性论证, 易导致投资失败。层出不穷的形象工程、面子工程与惠民工程的难以为继之下, 深层原因还是地方领导人缺乏投资能力。再次, 地方领导人没有形成责任观念。任期制为地方官员盲目举债, 大兴建设提供了空间, 上一届举债、下一届偿还为地方官员免于担责创造了制度条件。特别是在金融危机爆发后, 地方官员为保持经济增速不得不大量举债用于区域性公共项目建设。体制的缺失和官员的自利偏好造成了严重的债务资金浪费问题, 而债务资金的严重浪费最终会转化为政府财政危机。

3. 监管机制不到位

监管机制不到位, 实际上降低了地方政府违规举债的成本。目前对地方政府债务行为的监督管理机制基本上处于完全无监管或者半监管的无序状态。一是法制监督严重缺位。在预算法和担保法都严令禁止地方政府举债的情况下, 地方政府大多通过成立投资平台进行融资。这些投资平台表面上具有公司性质, 合乎法律, 但事实上却以政府信誉作为担保, 也成为了债务风险的隐匿场所。也就是说, 目前政府举债行为与预算法和担保法之间存在着很大的冲突, 法律的明文规定对债务问题并没有起到约束和规范的作用, 反而在一定程度上对愈演愈烈的暗箱操作提供了逆向激励。其二是中央政府和上级政府监控不足。某种程度上, 中央政府和上级政府都对地方政府债务问题采取了默认和放纵的态度。而且由于下级政府运用技术手段对债务信息进行处理, 上级政府往往更难监控。而财政部门和审计部门等相关部门更是没有承担起应尽责任。

4. 债务管理系统不严密

债务管理水平低决定了地方政府不可能实现对债务资金的合理利用和如期偿债, 也不可能成功规避债务风险。一方面由于债务风险本身的隐匿性, 政府很难认清债务风险, 也就很难形成债务管理的意识;另一方面债务管理制度建设滞后, 也制约了管理实效。

摘要：地方政府债务风险管理是世界各国普遍面临的一大难题。在肯定地方政府债务有其合理成分的同时, 我们也必须看到地方政府债务风险管理对政府运行、经济发展、政治稳定的消极效应。本文尝试对当前转轨体制下, 对地方政府债务风险主要成因作出分析, 进而为解决地方政府债务风险提供参考。

关键词：地方政府,债务风险,风险成因,债务监管

参考文献

[1]陈健夫.立宪主义视野下的地方政府债务化解思路[J].四川师范大学学报, 2013 (1) .

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[5]郭柯.我国地方政府债务风险探析[J].调研世界, 2014 (7) .

地方政府债务成因 篇2

市审计局

所谓地方政府性债务，是指由地方政府及其所属部门预算单位、政府融资平台公司和相关单位举借或政府提供直接或间接担保以及在特定条件下需由负有政府偿还或担保或救助责任的内外债务。划分为三种类型：一是政府或财政直接借款或转贷的应负有偿还责任的债务；二是政府或财政出具承诺、担保的政府应负有担保责任的债务；三是除上述情况之外，政府应当负有救助责任的债务。

一、地方政府性债务的成因

经济社会发展的客观需求与当地地方政府有限财力之间的矛盾以及庞大的事权与有限的财权的不对等是政府性债务形成的最直接、最主要的原因。近几年来，国家提出了“保增长”、“保民生”“扩内需”等战略要求，实施了“西部大开发”、“应对金融危机”和“灾后重建”等一系列战略措施。各地通过加大对政府公共产品和基础设施的投入，更加注重于各种财力对经济社会发展的支撑作用，有力地促进和保持了当地经济社会各项事业的快速发展。但是在提升当地经济发展的过程中，相对应的却是地方政府性债务的累积。而形成地方政府性债务不外乎归集为体制性、政策性等诸多原因。

（一）财权与事权的不对等，致使政府性债务成为必然。

1994年实行分税制财政体制以来，总的趋势是财力向上不断集中，事权向下不断转移，导致地方财政自给能力不断下滑，收支矛盾愈显突出。很多地方成了“吃饭财政”，有的地方甚至难以满足供养人口的基本需要，许多地方政府都较为严重地依赖中央政府安排的一般性转移支付来应付基本开支需要。而地方政府负有的“全能性”和“无限性”责任，又加剧了财政支出责任向三个方面转移，最终反映为政府性债务的全面发生和不断累积。一是支出责任向下级转移，主要表现为支出上要求硬配套，“上面开口子，下面拿票子”等形式，超越了基层财政承受能力。一些本来应由中央支出建设的民生工程，如病险水库整治，校舍安全工程、农村饮水工程等，也由地方政府安排50%以上的资金配套。而地方财力难以为继，迫使地方政府也只能通过设立政府融资平台公司向银行举债解决，导致地方政府基础设施建设和公用事业建设债务信贷化。如近几年来，各地为配合国家对农业、水利、教育和卫生等诸多投资和国家制定了4万亿拉动内需投资计划，因地方配套的举债占居了整个地方政府性债务的很大比例。二是支出责任向行业和部门转移，一些地方财力只能满足政府基本运行所需，各种基础设施建设和条件的改善，往往把该由财政承担的支出责任推给部门，要求部门自行解决支出缺口，如教育、卫生和交通巨额支出等，从而加剧了部门举债。三是支出责任向后期转移，由于当地财力收入有限，加之设施项目时间要求紧，部门无赖只有向银行举借或拖欠工程款，表现为债务向后期转移，日积月累形成了恶性循环。

（二）政府主导发展模式导致了债务问题的产生。

目前，地方经济发展的模式依然是政府主导的发展模式，社会公共产品的提供主要还是由政府主导。许多本应通过市场中来解决的问题还得更多的由政府来挑大梁，而过多的职能相对于却是贫乏的财力。加之，近几年来，在国家加快城镇化建设步伐的大背景下，又加剧了城市化进程与资金客观需求的矛盾。在地方财力有限的情况下，城市建设和公共服务领域的投入仅靠政府一家来担任，进而造成政府性债务的大量堆积。

（三）现行干部考核体制和政策，造成政府负债人为扩大。

由于现行政债考核体制的影响，催生了很多地方领导干部扭曲的“政绩观”、“负债观”和“攀比观”，单纯地追求GDP的增长，而忽视偿债风险，有的地方呈现出 “谁的借钱多，谁的政绩越大，自已借钱别人还，前任借钱后任还”的病态机制。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，这种偏狭的政绩意识在一定程度上助长了地方政府的大量举债。

（四）债务管理机制的缺失。

目前，很多地方政府还缺乏对债务风险的有效防范和管理，举借机制尚不健全。一是举债主体分散，举债没有整体规划，多头融资，多头举债现象严重，形成各部门的实施项目各自为政、多头举债、分散使用、财政兜底的局面。二是举债行为随意，对一些项目的建设缺乏科学严谨的可行性分析，存在拍脑袋项目，超计划、超预算的问题多，对项目资金借款没有建立严格的审批制度，借款随意性强。三是偿债意识不强，债务举借、偿还、规模控制和风险预警工作不得力，很多地方和单位甚至只考虑借钱，根本没有考虑过还债。

（五）各种政策风险的转嫁。

随着经济结构调整步伐的加快和改革的深入推进，各种政策和社会经济运行中存在的一些矛盾不断暴露出来，很多属中央的政策导向风险已转移成地方财政的实际负债。

二、化解地方政府性债务的策略

（一）针对存量和增量，区别对待，妥善处理。

当前化解地方政府性债务，首先要妥善处理好债务的存量。从建立和完善偿债机制入手，增加地方政府偿债能力。对地方政府性第一类债务，要明确其偿债资金来源，结合偿债期限制定中长期偿债计划，科学合理地筹措偿债资金，不断加快经济发展，扩大财政收入来源，调整财政支出结构，控制和压缩一般性支出，增加可用财力，腾出更多资金用于偿债。同时对因国家惠民政策项目地方配套形成的债务，区政府及相关部门要积极向上级反映负债的真实情况及财政状况，争取中央、省级政府重视，从政策上扶持或对惠民政策的配套资金负债部分进行化解。对第二类债务本着“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，制定切实可行的偿债计划，将控制化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，督促按期清偿，如期化解担保风险。对三类债务应通过加强管理，密切关注债务资金的使用投向，科学评估偿债水平，从化解偿债风险入手，做到防范与合理引导相结合，促使其债务风险内部化。同时在化解地方政府性债务的机制上，要健全政府性债务化解的激励约束机制，提高基层部门化债的积极性。可借鉴“普九”债务激励办法，由中省财政设立化解地方性债务的专项补助资金，增加对地方化债的奖补，缓解县级财政化解压力。二要有效控制债务增量。在政府继续产生新的债务不可完全避免的情况下，如何规范新的债务的产生和规范政府举债行为。要把握“适度举债，加强管理，规避风险”的原则，制定债务收支计划，规范相应的举债审批程序。要根据经济发展、财政收支、政府债务的状况，加强对各类债务要进行充分的事前科学论证，包括对建设项目的规模、资金来源、成本和偿债资金来源、建设项目效益等，明确举债范围，严格控制政府性债务的新增规模，按公共财政的理念选择举债或担保项目，合理安排债务结构和资金的使用方向，对一些急于要上，社会效益高，而政府财力一时满足不了的公共项目，可以在一定的规模内进行举债或者担保。但要严格规范融资担保和抵押行为，严格执行国家相关规定，制止地方政府违规担保承诺行为。要以市场的办法来减少政府对上述公共项目的举债投入，坚持“资源变资产、资产变资金、资金再投入”的经营理念，广泛引进外来投资者，多渠道筹措建设资金；要紧紧抓住国家实施西部大开发的机遇，积极争取国家和省上有关部门的支持，减轻城市建设资金短缺的压力。

（二）健全债务监管机制。

本着地方政府性债务要真正实现举债有序、用债有度、放债有制、收债有力、偿债有源的总体要求。

1．建立规范的债务管理制度。目前政府的债务管理制度尚不健全，未制定科学规范的地方政府性债务管理制度，未对地方政府性债务管理机构加以明确，未对安排的政府偿债准备金比例予以具体化，未设置政府债务风险比率等参数并建立债务风险预警机制。因此，目前地方政府性债务管理制度的规范性、约束性不强，制定和完善一整套统一、规范的地方政府性债务管理制度是强化地方政府性债务管理的前提。

2.制定规范的债务管理措施。地方政府举债建设涉及发展规划、财政、金融、政府融资平台等单位和部门，因此，建议成立专门的政府性债务决策管理机构并明确管理职能和管理措施：如发展规划部门要研究制定城市发展规划、论证和安排投融资和建设计划、研究确定政府投融资平台的发展定位。财政部门要编制债务收支计划，对全部政府性债务实行预算管理，多渠道筹集资金建立偿债基金，对债务风险比率等参数进行实时监控，并合理调度资金确保到期政府性债务及时偿还。银行业金融机构要规范信贷管理，对地方政府融资项目必须严格审核，使融资项目符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用整体规划要求，并切实监督贷款单位按规定用途使用资金，防止债务资金的挪用和混用现象。政府融资平台要完善自身法人治理结构，充实公司资本金，充分利用有效资产和资源进行市场化运作，促进投资主体多元化，以改善融资平台公司的股权结构和盈利能力，同时，融资平台还应科学调度资金、规范用债行为，最大限度确保债务资金安全高效运行。

3、强化规范的风险防范手段。地方政府既要充分利用举债发展地方经济，促进城市基础设施建设和改善民生，又要不断提高风险防范意识，针对债务形成的不同环节规定具体的防范手段，来规范政府用债行为。如：在计划环节，政府应根据当地社会经济事业发展和偿债能力合理确定举债规模，要将地方政府的债务率和负债率分别控制在100%和20%的国际公认警戒标准范围内，如果突破这一标准应立即向人大报告。在举债环节，金融监管部门要认真落实借款人准入条件，严格履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源，切实执行国家有关项目资本金的规定，凡不符合条件的，金融部门不得发放贷款。同时，有关部门要严把关口，坚决遏止地方融资平台通过粉饰业绩取得贷款等。在偿债环节，财政部门应当设立偿债准备金专户，每年按照地方政府性债务总额的一定比例从预算内外安排政府偿债准备金；另外，支持地方融资平台发展，通过对优质资产和资源的有效运作，提升其赢利能力，不断拓宽偿债资金来源。在用债环节，进一步加强对地方政府债务资金使用情况的监督检查，严肃查处地方融资平台及其它用债单位采取各种方式挤占挪用债务资金的行为，确保项目单位严格按照项目用途安全、有效使用债务资金。

（三）加快改革步伐，探索建立地方举债融资机制。

1、加快政府职能转变。将地方政府的“全能”和“无限”职能，转变到政府的社会管理和公共服务职能上来，重点改革以GDP为核心的政绩指标考核机制，谈化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，找准政府的定位，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，要更加突出和加强政府的社会管理和公共服务职能，改变以GDP为核心的政绩指标考核机制，要以建设人民满意的政府为目标，更加注重和改善民生，使全体人民共享改革发展成果。

2、合理确定地方政府的财权和事权。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，从根本上解决地方政府在事权和财权上不对等的问题。同时，进一步完善财政转移支付制度，按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。

3、从财政体制改革入手，保证地方政府具有相当稳定的税基，尽快落实地方政府的“一级财权”。要探索规范的地方政府的举债制度，赋予地方政府“一级债权”。随着中央整顿和规范各类打捆贷款和收紧土地出让金，地方政府已基本没有其它融资渠道，在其他配套改革没有相应跟上的情况下，国家探索建立规范的地方公债制度已成为必要。

4、示范和引导地方政府探索运用、吸纳社会资金投向公共领域的多种方式，以解决不断增长公共产品需求和财政资金有限性之间的矛盾。

（四）健全政府性债务化解激励机制，强化绩效考评。

建议中央、省财政部门设立“地方政府性债务化解激励专项补助资金”，继续加大对下级财政的转移支付力度，缓解下级财政困难，从根本上解决化债问题。同时，加大对债务绩效考评力度，针对项目申报立项、贷款、资金到位、资金使用等环节进行定期绩效考评，做到动态、全面掌握债务项目整体情况，强化债务资金管理责任主体绩效意识。对组织管理不力、项目效益不佳、违规使用资金的项目，相应今后不再安排。

（五）建立政府债务监督体系，防范债务风险。

地方政府债务的成因和对策研究 篇3

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务,并由此承担的资金偿付义务。按照2011年《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，我国地方政府债务分为三类：分别是地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。

我国1995年实施的《预算法》第二十条规定:“地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”同年实施的《担保法》第八条规定:“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”但是,这些限定并不意味着地方政府不存在债务。事实上,地方政府为弥补资金缺口,多年来以各种名义举借了大量债务。审计署2013年12月底发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.33万亿元。

从审计署公布的全国政府性债务审计结果来看，债务总体风险可控，但对部分地方政府性债务上涨过快、管理混乱等潜在风险仍不可掉以轻心，如果不加以妥善解决，很可能会给经济可持续发展埋下“祸根”。根据审计署的数据，截至2013年6月底，省市县三级政府该类债务余额超10万亿元，比2010年底增加了3.86万亿元，年均增长近20%，一些地方政府债务率甚至超过100%，偿还压力较大。更值得警惕的是，地方政府性债务对土地出让收益的依赖程度普遍较高，一旦房地产价格下行，势必影响土地出让收益，降低偿债能力。

二、地方政府债务的成因

（一）转型期政府财政投入剧增

当前我国社会处于转型期，经济体制改革、城镇化和工业化相互交织，解决这些问题需要较大的政府财政投入。例如，城市化进程中，农村人口不断涌入城市，对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施产生巨大的需求。从经济学角度来说，地方性的公共产品由地方政府提供效率更高，因此，地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨，而地方基础设施的建设需要大量的投资，这构成了地方政府的沉重负担。

（二）地方政府财力匮乏

1994年分税制改革后，从财权上看，中央政府集中了所有地方税的立法权和税收管理权，省以下各级财政所掌握的地方税大多是零星和稳定性较差的小税种，地方税收体制缺乏规模和稳定性，地方政府拥有的财权相当有限。而与之相对应的是，地方政府所要承担的事权却与日俱增，据国务院研究中心的报告显示，1994-2006年间，中央事权平均为30%，地方事权平均为70%。而地方政府没有税收立法权和发行公债的权力，这迫使地方政府通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务。

（三）政府职能存在越位情况

政府职能越位，主要是指政府直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。与有限政府的职能转变目标相比，我国政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府仍然管了一些“不该管、管不了、管不好”的事情。例如，政府既是国有企业的出资人，又对企业生产经营进行监督管理，政企不分、政资不分。政府职能越位现象促使财政支出越位，使得本就有限的政府财力更显不足。

（四）唯GDP论英雄的地方官员政绩考核导向

过去相当长的一段时间内，经济增长是我国的主要发展目标，对干部的考核评价也是以经济增长速度为主要指标，而经济增长速度中又主要以GDP增长为核心指标。这种单一的考核体系，造成地方发展唯GDP的发展模式。在财力有限的情况下，一些地方政府纷纷变相举债，将款项用于 “政绩工程”建设。

（五）缺乏有效完善的债务管理机制

《预算法》等有关法律规定禁止地方政府举债，因而此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度，也没有成立统一的债务管理机构；政府债务管理缺乏科学统一的口径和标准，许多债务都没有纳入预算管理之中；政府举债缺乏约束和控制，多数没有建立偿债机制。此外，地方举债属于违法行为，地方政府不愿建立规范的举债信息披露机制，导致地方政府随意举债的现象时有发生。

三、化解地方政府债务对策

（一）完善财政体制改革

一是明确中央和地方政府的事权和支出责任。进一步明晰中央与地方的事权和支出责任划分,并以事权为中心合理分配中央与地方的财权。应重新界定中央和省以下各级政府事权和支出责任，总的原则应当是“谁办事，谁拿钱”，各负其责。明确将国防、外交、国家安全、全国性和跨省的交通设施、粮食生产相关的补贴等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，地方统筹的基本建设、地方企业的技术改造、地方文化、教育、卫生等区域性公共服务作为地方事权，在此基础上划分中央和地方应承担的支出责任。二是给予地方政府适当的税收立法权，完善地方税体系。对于地方经济影响较大，而对宏观经济整体影响不大的税种，例如财产税，立法权应该下放给地方。在不影响税收负担的前提下，积极推进财产税体系的改革，大力发展和培植财产税，推动开征完善的环境税，增加地方政府的财力。

（二）纠正政府越位问题

明确政府与市场，企业的分工。按照“有所为有所不为”的原则，解决财政支出的“越位”问题，遏制对财政支出的过度要求，地方财政逐步退出竞争性领域。从目前来看，政府从相关领域退出对于解决债务问题也同样重要，而这也符合政府职能转变的需求。可以退出或部分退出的领域包括有收费权的基础设施，比如高速公路、港口、公交设施、垃圾和污水处理、水电气暖等市政公用设施。

（三）改革地方政绩考核办法

过去干部考核对GDP考核很重视，与官员升迁结合在一起，导致大家一味追求GDP，在经济发展过程中，对环境不重视，对民生建设不重视。日前，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把GDP及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞GDP及增长率排名。这是转变单一考核体系的重大契机，地方政府应结合地区特点建立全方位的考核指标，把可持续的经济发展和民生改善、社会和谐进步、生态文明建设等作为考核评价的重要内容。加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，抑制地方政府盲目举债的冲动。

（四）建立统一规范的债务管理和监督机制

地方政府债务成因与风险破解对策 篇4

一、地方政府债务概述

(一) 地方政府债务含义

所谓地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定, 依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。目前在我国主要包括省 (以及省级政府) 、地 (或地级市) 、县 (或县级市) 、乡 (镇) 四级政府负债。世界银行专家哈纳·波拉科瓦 (Hana Polaekova) 把政府承担的所有债务分为两类:直接债务和或有债务。根据我国现行的《预算法》第三条规定, “各级政府预算应当做到收支平衡”;第二十八条规定, “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字”。因此除国务院特批之外, 地方政府不得举债, 而国务院至今并没有特批的案例。但在现实中, 我国地方政府债务问题已出现严重的收支不均的问题。

(二) 地方政府债务现状

为应对全球金融危机, 我国推出的4万亿元经济刺激计划取得了相当成效, 但与此同时, 也产生了巨大的地方政府的债务。例如审计署在6月23日公布的《审计工作报告》中指出, 截至2009年底通过审计调查18个省、16个市和36个县本级, 发现这些地方的政府性债务余额高达2.79万亿元。而且截至2009年末, 地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元, 同比增长70.4%。为了维系已启动项目的资金链, 未来地方融资平台仍需要继续借债, 有专家预测, 到2011年末, 地方融资平台负债将会高达12万亿元, 而地方政府债务总额将至15万亿元。地方政府债务的快速增长, 不得不引起社会的高度重视, 债务危机也迫在眉睫, 因此寻找破解债务危机的对策刻不容缓。

二、地方政府债务形成原因分析

(一) 法律法规不健全

现行法律对地方政府发行债券和提供担保等有具体规定, 但对地方政府采取其他方式借款、金融部门等债权人向地方政府提供贷款、地方政府违规举借债务的纠错机制和处罚措施等缺乏明确法律规范。

(二) 经济体制转轨

我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨的时期, 旧的体制已被打破, 新的体制尚未完全建立起来, 这就为地方政府债务的形成创造了先决条件。在这种环境下, 地方政府成为相对独立的行政和经济实体, 拥有前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利。地方政府为追求本地区经济的高速增长, 将大量财政资金投资于可能会带来较高收益的竞争性项目。然而, 由于计划体制下管理经济的惯性作用, 使地方政府在经济工作中的方式、方法存在很多误区, 不恰当的行政干预、加之管理不善最终不但使政府投资项目无法带来预期效益, 而且还给地方政府带来巨大的债务。

(三) 财政体制不尽完善

1994年中央对地方实行以事权确定支出、以税种划分收入的分税制财政体制改革, 划分了中央与地方政府之间的事权财权财力, 但是这一分税制财政体制改革并不彻底。一方面, 形成“财力向上集中”、“事权向下转移”的不对称局面。分税制下, 事权向下分解, 地方政府承担更多的事务, 一些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到地方, 加剧了地方政府财政支出的压力。加之财权向上转移, 而地方政府预算内收入的主要财源只是大税种的小部分, 小税种的大部分, 税源零散、稳定性差, 未形成一个完整的地方税收体系。这样一来, 地方政府财政收入的主要来源不足, 难以满足履行支出职责的需要, 导致地方政府债务增加。另一方面, 规范的转移支付制度尚未完全建立, 地方政府间可支配财力差异较大, 均等化转移支付制度的实施规模又偏小, 造成部分欠发达地区政府债务负担加重。

(四) 风险预警指标存在缺失

目前我国采用的债务预警指标, 大多体现在地方政府出台的债务管理文件中, 把负债率 (也称为债务负担率) 、债务率、偿债率三个指标作为债务预警指标, 以负债率10%、债务率100%、偿债率15%作为警戒线, 并规定每年筹措年初政府性债务余额的3%~8%作为偿债准备。但这三个指标存在以下几点缺陷:一是负债率=年末债务余额/当年GDP。GDP既可以指全国的国内生产总值, 也可以指地区生产总值, 相应地, 这一指标也可以计算地方政府的负债率。但是, 本地区GDP中包含的税收收入, 50%以上属于中央财政收入, 不能用于地方政府偿还债务。因此, 负债率作为全国性指标更为合理, 对于评价地方政府的偿债能力不太合适。二是偿债率=年度还本付息额/当年可支配财力。在债务规模较高的情况下 (目前多数地方政府属于这一情况) , 偿债率过低和过高都有风险。如果偿债率过高, 表明当年偿债压力偏大;如果偿债率过低, 表明把偿债压力推迟至以后年度, 或下一届政府, 这也是不合理的。因此, 债率警戒线既应有上警戒线, 也应有下警戒线。

(五) 债务隐蔽性强, 透明度低

根据《预算法》第二十八条明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字;除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”由于地方政府举债受到《预算法》的严格限制, 我国各级地方政府绝大多数采用变相的举债方式 (见图1) 。这种变相的举债方式, 债务主体分散, 范围广泛, 隐蔽性很强, 透明度很低。目前还很难掌握我国地方政府的债务规模、债务结构和债务分布的真实情况。

(六) 地方政府管理不善

对于地方政府来说尽管财政困难, 但不少地方政府还是我行我素, 一些莫须有的开支项目一直不断, 虽然长期受到公众的指责, 但还是有增无减。地方政府内部管理让人担忧, 一些现象如:一是政府人员庞大, 人浮于事, 吃财政饭的人越来越多, 拿纳税人的钱而不为纳税人服务;二是公费旅游、公款吃喝, 大把大把的花财政款;三是公车当私家车, 超规配车;四是欠公众白条等。这些不良作风不但使政府债务危机一再重演, 而且也使公众对政府失去应有的信任, 严重影响政府的声誉。

三、地方政府债务风险化解对策

(一) 完善相关法律规范

一是建立健全地方政府债务管理法律法规。中央政府应加快地方政府债务管理法规建设, 对控制地方政府举债规模、明确债务资金的用途、规范地方政府举债的方式和渠道等进行法律上的界定, 使地方政府债务管理有法可依。二是完善相关法律法规, 规范政府举债行为。世界上大多数国家的地方政府拥有合法的举债权, 但这种举债权通常又受到各种各样的限制。在不同国家, 地政府举债权受到的限制不尽相同。我国法律的禁止使得地方政府举债在暗箱中进行, 中央政府很难掌握其有效对策来解决问题。因此, 可以借鉴国外的经验, 尽快完善《预算法》、《担保法》等相关法律。通过设定法律条款, 给与地方政府合法举债权, 避免举债在暗箱中进行, 这样中央政府就可以很了解地方政府的债务情况, 并对具体问题给与及时的解决对策。

(二) 转变政府职能

在社会主义市场经济背景下, 必须转变政府职能, 规范政府行为, 明确市场经济条件下政府主要是通过生产和提供公共商品, 以满足社会公共需要。各级政府必须转变为公共政府, 相应的政府财政转变为公共财政, 其支出范围主要限于公共安全、公共服务、公共工程等非竞争性服务领域。与此同时, 地方政府要通过科学的计划、组织、管理、控制, 尽可能防范规避地方债务风险, 确保地方财政的可持续发展。地方政府要着眼于管辖区域内民众福利和地方经济运转发展的基本公共服务上;对一些竞争性项目上最好不要盲目干预, 以防范或有债务的积累和债务风险的形成。

(三) 完善分税制财政体制

一是必须用制度明确中央政府与地方政府的财权与事权, 并且使财权与事权相对称。首先以公共产品受益范围为标准, 科学划分各级政府之间的事权, 然后合理划分各级政府的财权。根据事权和财权相对应的原则, 赋予省级政府适当的税权, 增加地方政府的税种选择权和税率调整权, 完善省以下财政体制, 弥补地方政府财政收入主要来源不足的问题, 以满足履行支出职责的需要, 减少地方政府债务的增加。二是建立规范的转移支付制度。中央应缩小、取消专项转移支付, 加大对事权大于财权困难地区的一般转移支付, 进一步完善财政转移支付制度;依据地方转移支付的目标, 确定合理的转移支付模式和规模。同时, 加大对区县的转移支付力度, 增加地方财政的可用财力以减少地方政府的举债规模。

(四) 完善地方政府债务预警指标

根据孙继伟 (2009) , 可以把预警指标表达式修改为:一是负债率=年末政府性债务余额/当年地区生产总值。当年地区生产总值比当年GDP更能全面反应地方政府的债务情况。二是偿债率=当年债务利息与到期债务之和/当年可支配财力。这一指标用于衡量当年财政收入中有多大比例必须用于偿还债务本息支出, 该指标越高, 表明以前年度形成的债务对当年地方财政的压力越大。国内许多地方政府规定偿债率不能超过15%, 但考虑到目前地方政府债务规模较高, 还应设定下线。偿债率预警等级应为:安全区大于5%且小25%;警戒区:大于等于25%且小于50%, 或小于5%;危险区:大于等于50%。这样多层次的预警等级更为合理, 方便地方政府更能及时作出防范措施。

(五) 提高政府债务信息透明度

既然地方政府债务的隐蔽性较强, 是地方政府的变相举债造成的, 那么应该追根溯源, 修改《预算法》。一方面, 应该从法律上允许地方政府在具备一定条件的情况下以规范、合法的形式发债借贷, 以消除地方政府的各种隐蔽债务。另一方面, 建议人大尽快立法, 增强地方政府债务信息透明度。要求地方政府披露资产负债信息, 构建信息披露的硬约束机制, 公开政府项目, 报人大审批, 避免重复、盲目建设, 防止出现资源浪费的现象。加强政府审计工作, 提高审计力度。针对政府债务剧增的局面, 中央政府可以派遣审计人员到地方政府进行审计, 并在当地成立独立的临时小组, 对地方政府债务进行彻底的审计, 找到债务的真正原因, 发表审计报告, 对于情况严重的由中央政府给出严厉惩处。通过提高政府债务信息透明度, 以解除地方政府债务风险给投资者带来的恐慌, 以及恢复地方政府在公众心中的形象。

(六) 加强地方经济发展, 培植地方财源

地方政府债务就像一把“双刃剑”, 适当的地方政府性债务有利于地区经济的发展, 但过度的举债将使政府陷入深渊不能自拔, 因此地方政府要注意“过度举债建设”, 如果一味追求搞面子工程和政绩工程, 不顾偿债能力、不考虑社会承受能力, 必然带来惨痛教训。因此, 一是应确保足够的偿债准备金。按照规定每年筹措年初政府性债务余额的3%~8%作为偿债准备。二是应努力培植地方政府的财源。地方政府应该科学合理的分析当地的市场需求, 调整地方产业结构, 积极发展适合本地区的投资项目, 逐步建立起支撑地方发展的财源渠道。

参考文献

[1]时红秀:《中国地方政府债务的形成机制与化解对策口》, 《山东财政学院学报》2005年第1期。

[2]赵晓宏:《加强我国地方政府债务管理的思考》, 《山东社会科学》2007年第12期。

[3]何志浩:《转轨时期地方政府债务风险及其防范》, 《技术经济与管理研究》2009年第6期。

[4]孙继伟:《地方政府债务预警指标的缺陷及改进建议》, 《投资研究》2009年第11期。

[5]马骏、刘亚平:《中国地方政府财政风险研究:“逆向软预算约束”理论的视角》.《学术研究》2005年第11期。

离婚债务处理难的成因及对策 篇5

1、离婚当事人双方均不举债。这种当事人往往负债较多，且多是共同债务，双方合意不举债，目的是逃避债务，使债权人无法追要。

2、一方认为有共同债务，另一方认为无债。这种往往是夫妻一方有过错导致的离婚，或者有过错方要求离婚，无过错方明知有债，却不承认有债，导致法院认证难。

3、一方认为是共同债务，另一方认为是举债方个人债务。这种情况往往是借债人要求离婚，另一方为了多得财产，而不承认是共同债务。

4、一方或双方搞假债务。虚假的债权人多伴属造假当事人的近亲属。目的使法院无法质证、认证，从而抵消对方应得财产的分额。

5、一方把个人的违法行为或挥霍所负的债务，称是共同债务。这种当事人主要掌握了对方没有证据证明是个人债务而为的。

6、一方主动承担全部债务并放弃其他财产分割。这种心态的当事人多为假离婚，真逃债。让一方占有全部财产，带着子女过舒坦日子，自己漂流在外一无所有，企图使债权人的债权无法实现。原因之二：法官处理离婚债务的判点不统一

1、当事人不举债，法官就不审。有的当事人为了少交诉讼费，对债务隐瞒不报，使债务悬空。那么，有的法官就认为民事审制的原则是不告不理，当事人不举债就按没有债务处理。待债权人主张债权时，再确定债务的承担。

2、当事人不举债或认为无债，应加判“夫妻关系存续期间的共同债务，由夫妻双方共同偿还”。有的法官认为不加判该项内容，当事人上诉再举债就可能导致改判或发回重审。债权人申诉时就会引起离婚案件再审的被动局面。有的法院对此还作为错案来追究法官的责任。因此，加判该项内容，意在能保证“万无一失”。

3、一方认为所负债务是用于夫妻共同生活，另一方无充分证据证明没有用于共同生活的，应认定是共同债务；负债方承认不是用于夫妻共同生活就判负债方个人偿还。有的法官认为，夫妻关系存续期间一方所负债务是否用于夫妻共同生活，证据无法取得，尤其小额负债更无法查验是否用于夫妻共同生活，加之离婚时，夫妻矛盾已到缰化状态，双方对负债用途的陈述更难以置信。因此这样判前者把举证责任分配给不负债一方，后者把举证责任分配给债权人，由债权人在主张权利时，再认定是一方偿还，还是夫妻双方共同偿还。

4、不管负债是用于夫妻共同生活，还是一方个人所用，均不作分割。有的法官认为，基于《合同法》的规定，债务的转移要征得债权人同意。如果把一方负债认定为夫妻共同债务，并将债务分给另一方承担，是否会损害债权人的利益。在我国大部分家庭主宰家庭财政的是夫或妻一方，借债往往由掌管家庭财政的人多次经办，债权人也凭着他（她）有一定信誉，才借给他（她）的。离婚时，一旦把债务分给另一方，就可能出现债权落空。即使把财产抵作清偿债务分割给另一方，谁来保证这些财产就能用于还债。有的当事人把财产变卖后一走了之，下落不明；有的变卖后资金挥霍，穷困无比。而当初的借债人凭自己的专长、职业、经济收入，完全有能力还债，却被法院判决只偿还部分债务。另外，有的离婚当事人举债无证据，怎么能认定是否负债？当事人离婚时往往债权人不知道，怎可能征得债权人同意？因此，法官不能以审判权驳夺债权人的权利。只有待债权人主张权利时，再予以确认是否属夫妻共同债务。把该举证责任分配给债权人。

5、一方主张负债，另一方认为不负债，对双方意见均不支持。持该观点的法官认为，离婚案件当事人一方常常会以欠自己近亲属的债来编造债务，另一方也常常以夫妻矛盾恶化而拒不认债。法官对这些债务也无法查实。因此，处理时以不支持为上策，仍然把举证责任分配给债权人，待债权人主张权利时，法院再认定是否负债，是否属夫妻共同债务。

6、离婚判决未对债务进行处理，判决生效后，债权人主张债务人是夫妻双方或一方，且债务是用于夫妻共同生活的，应撤销原判决的财产分割部分，就财产部分进行再审。持该观点的法官认为，原判对债务事实认定不清，导致其它财产分割违反法律规定，因此应撤销原判决的财产分割部分，进行再审，并追究审判人员错案责任。

7、离婚时负债人不举债，应视为对自己权利的放弃。债权人主张权利时，原负债人承担责任。离婚的另一方不再承担责任。原因之三：相关法律规定对审判实务的影响

1、《婚姻法》第四十一条规定“离婚时，原为夫妻共同生活所负的债务，应当共同偿还。共同财产不足清偿的，或财产归各自所有的，由双方协议偿还；协议不成时，由人民法院判决”。这条规定难以运作：①审判实践中对“原为夫妻共同生活所负的债务”难以认定，难以取证。主张是夫妻共同债务或主张不是夫妻共同债务的一方也难以举证，最后导致法院判决难。②如何用共同财产清偿共同债务，离婚时共同财产一般价值很低，甚至无价值，如果用这些财产抵偿债务，分明是帮助离婚当事人销售旧财产，从而损害债权人的利益。如果通过迫卖、变卖程序，诉讼成本将加大。③“由双方协议偿还”，很容易让当事人钻法律空子，使债务归一方，另一方不承担偿还义务。如果承担偿还义务的一方不具备偿还能力，就更加损害了债权人的利益。④由人民法院判决偿还，容易导致债权人申诉，认为法院以审判权侵害了债权人的利益，使债权难以实现。

2、《婚姻法》第四十一条与《合同法》第八十四条规定相悖。《合同法》第八十四条规定“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的应当经债权人同意”。那么离婚案件中的一方

或双方所借的债务均与债权人形成一个合同，在这个合同中欠款人（或借款人）就是债务人，当债务人是离婚案件一方当事人时，他在离婚时协商将债务由另一方还，或法院判决由另一方还，是否征得了债权人同意？若没征得债权人同意，是不是就违反了《合同法》第八十四条的立法原意。它的原意就是要求债务转移必须具备四个要件。首先，原债务人与新债务人之间自愿达成债务转移合同或协议，而不是法院的判决书。其二，必须征得债权人同意，而不是债权人之外的人的随意协定。其三，必须有合法的债务存在，而不是无中生有的伪造的债务，更不是违法行为所产生的债务。其四，所承担的债务依法可以转移。不具有可转移性的债务，就不能转移给他人，必须由原债务人履行。这四个条件是债务转移的必备条件，若按这些要求转移债务，那么《婚姻法》第四十一条就难以运作。不但离婚双方当事人无权协议分摊债务，而且法院也不能以审判权迫使离婚双方债务转移。因此《婚姻法》第四十一条应当修改或作出相关解释予以完善。既要与《合同法》相一致，也要考虑到对审判实务的影响。离婚债务的定性与处理对策要妥善处理好离婚债务，必须要用与时俱进的观念去重新给夫妻共同债务定性，正确理解《婚姻法》第四十一条的立法原意，不能一味就法条搬法条，就债务谈债务，多得财产就多担债务，不能把以“共同财产清偿债务”理解成债权人必须先把债务人有形财产穷尽后，再谈以现金或其他方式清偿。关于夫妻共同债务的范围，《婚姻法》及1993年最高人民法院《关于人民法院审理离婚案件处理财产问题的若干具体意见》都作了规定。夫妻共同债务如何定性呢？这个问题应引起我们法学界及从事审判工作的人员高度重视，定性准了就易处理，定性不准处理就难。过去虽然对夫妻共同债务作过定性，但很不完善，笔者认为夫妻存续期间的债务一旦被确定为夫妻共同债务，那么它就具有不可分性。因为夫妻共同与债权人行成了债的关系，当这些债务未清偿终了前，夫妻就应共同承担这些债务的民事责任，一旦不清偿就形成了对债权人的共同侵权行为。共同侵权行为，必须由共同侵权人共同承担民事责任。而共同承担的民事责任，责任人之间具有连带责任，连带责任的显著特点就是债务未履行完之前具有不可分性。只有将债务全部清偿终了，债务人之间才能依照相关规定进行分责追偿。由于夫妻共同债务具有不可分的特点，因此我们在处理离婚债务时应采用以下对策：

一、双方均认可的共同债务，经债权人同意后，方可由双方协商清偿或以共同财产清偿。债权人不同意的，法院应判决双方共同偿还，并互负连带责任，不应判决各自偿还。当债务清偿终了后，履行清偿义务较多的一方可依法向履行清偿义务少的一方进行分责追偿。法院在审理追偿之诉时应充分考虑离婚时财产分割、子女抚育以及离婚后经济状况、给付能力等情况，注重调解，适度判决。

二、一方不认同是共同债务的，法院不宜在离婚诉讼中确认是否是共同债务。应待债权人起诉时，由债权人主张。只有当债权人主张是离婚双方共同债务或一方债务，离婚双方或一方反对时，法院再行确定是否是夫妻共同债务。这样做体现了我国民事诉讼的举证原则，也不致无辜地加重离婚当事人一方的负担，同时更加保护了债权人的利益。

三、离婚案件审理中，债权人向离婚案件当事人一方或双方主张债权的，法院应中止离婚案件的审理，先行审理债务案件，待债务案件终结后，再恢复离婚案件的审理。其目的是最大限度地保证债权人在债务人离婚前实现债权，防止离婚当事人分完财产逃避债务。同时也有利于查清夫妻债务，更合理地分割夫妻财产。

四、实行当事人举债与法院公告告知债权人主张债权相结合的方法，先审理债务，后判决离婚。理由有三，首先，能切实保护债权人的权利，遏制以离婚达到逃避债务的不法行为；其二，有利于法院很快查清离婚当事人的共同债务；其三，能减少诉累，促进社会稳定。

高校债务危机的成因与解决措施 篇6

一、财务危机的成因

1.高校规模过度扩张

我国高校债务问题始于1998年的亚洲金融危机。为扭转当时我国经济增速下滑的不利局面，党中央、国务院于1998年实施了扩张性的宏观经济政策，其中很重要的一条就是高校扩招。从1999年开始扩招以来，我国在校生规模飞速增长，2005年，中国高等教育在校生总规模超过2300万人，到2013年，我国高等教育毛入学率将达到34.5%，在校生达到3460万人。其次，专职教师规模增大，专职教师与行政教师的比例发生变化。到2006年止，专任教师数占教职工总数的比例为57%，教职工中仍约有一半左右的人员不再从事专职教学工作。再次，高校固定资产规模不断变化。1998年至今，我国普通高校固定资产总值和生均固定资产值的绝对数均在不断增长。

由此可以看出，我国高校规模扩张过快。高校规模扩张没有把握好速度与质量、效率与效益之间的关系，对速度和规模失去合理控制，存在着“大跃进”的现象。不少高校没有根据自身原有的基础和条件确定近期和长远的规划，以致出现了规模的过度扩张，并导致了办学水平和质量的下降以及导致资源浪费，加大了高校的财政开支，最终导致了学校的财政恶化。

2.高校资金来源渠道单一，政府财政投入严重不足

自1999年我国的高等教育大规模扩招以来，中国高等教育每年招生人数已从十几年前的不足百万人发展到2014年的939万人左右。在这种扩招规模和速度下，地方高校承受着巨大的财政压力。在我国，高校收入的来源渠道主要有两条：一是国家的财政拨款，二是征收学费。其中，财政拨款基本上用于学校人员工资的支出，结余非常少甚至没有结余。而收取的学费中国家明文规定必须不少于25%用于返还学生，不少于20%用于弥补教学经费的不足，不少于1%的比例用于毕业生的就业指导，只能将54%的剩余学费收入用于贷款的还本付息。即使将学费剩余54%全部用于还贷，对于规模巨大的高校贷款本息来说恐怕也是杯水车薪。由于财政投入和其他融资渠道有限，高校只能向银行贷款举债办校。

3.高校大兴土木，盲目攀比

随着招生人数的膨胀以及评比和评估等客观原因，很多高校不惜血本，大兴土木工程。高校出现了见楼不见人的怪现象。其原因是多方面的。如今很多高校为了通过评估或者为了升格，大搞楼盘建设，但部分高校把高校的未来发展仅仅和学校硬件相联系，却忽视甚至遗忘了学校的软件设施的加强。事实上，一个高校的发展不仅仅看其具有多大的规模、多大的面积，更为重要的是学校的学习氛围、师资力量、科研成果等软件条件。其次，高校基本建设规模扩张的动因，在很多方面与我国整个社会持续进行大规模基础设施建设的动因基本相同。复旦大学张军教授等研究了我国持续进行大规模基础设施建设的原因，这一研究成果受到了学术界的高度好评，获得了第三届“张培刚发展经济学优秀成果奖”。张军等学者通过实证分析发现，政绩与地方政府之间的竞争、腐败是导致我国地方政府大搞基础设施建设的重要因素。曹淑江通过实证研究，证实了这两个因素也是影响我国地方高校基本建设努力程度的重要因素。再次，高校之间存在着盲目的跟风和攀比心理。在目前的形势下，高校大兴土木工程已经成为一种时尚，各个高校之间，你追我赶，相互攀比。总之，高校重楼不重人的理念使高校重心发生了偏移，加大了高校的支出，高校举债累累。

4.高校的浪费和奢侈现象加剧了学校的财务状况的恶化

高校浪费主要表现在两个方面：一是高校的人力资源的巨大浪费。在现行的高校管理体制下，高校内部人浮于事、机构臃肿，管理人员甚至多于教学科研人员，这些都大大加重了高校的开支，造成了巨大的人力资源浪费。二是日常生活资源的浪费。由于学生没有树立节约意识，加上高校管理不力，高校日常生活用水和用电等浪费现象十分严重。资源的严重浪费显然加大了高校的开支，使高校承受着巨大经济负担。就高校的奢侈而言，在高校所谓加强硬件设施的过程中，部分高校不仅追求建设教学楼的可用性，更要追求其可观赏性和享受性。而对豪华的追求是必须要有巨大的资金投入作为保障的，这完全脱离了学校自身的财务状况，完全是在浪费国家的财政投入。

二、财务危机的解决措施

1.发挥高校自身融资能力

解决高校债务问题必须发挥高校自身的主动性。比如：负债高校的老校区一般地处市区，土地升值快，学校在政策允许的前提下可以置换空置的土地、校舍，缓解资金困难;高校还可以充分利用科研成果转化等办法筹措资金。近些年来，我国高校以市场为导向逐步发展了一批高科技企业，已初步形成了具有中国特色的高校科技产业，取得了良好的经济效益和社会效益，也为高校的融资开辟了一条很好的渠道，如广为人知的“清华同方”“北大方正”等。另一方面，校企合作，既能节约企业的科研投资经费，降低实验风险，又能增加高校科研经费，增强科研实力，达到优势互补、资源共享的效果。此外，建立健全高等教育社会募捐机制。在这种募捐机制中，可以包括有面向全社会的公益型高教基金，也可以通过挖掘与整合校友资源，充分发挥校友对母校社会资本的融资功能，构建校友对高校发展的良性互动的发展模式等。将发达国家高等教育市场化运作的成功经验与我国的实际情况相结合，我国可以以民办高等教育为高校市场化的突破口，率先进入资本市场进行有益的尝试，利用资本市场的发展带动民办高等教育乃至整个高等教育的发展，开拓更加广阔的融资空间。

2.政府对高校给予政策扶持

民办高校除外，其他高校的基本建设均为国有资产，向银行贷款体现了政府投入不足，政府应该从政策上对高校给以扶持。可以设立专项资金对高校的贷款利息给予一定范围和额度的利息补贴;政府应协调银行等部门，确保国家助学金贷款的顺利实施，建立助学贷款风险准备金，从根本上解决高校贫困生欠费的问题，保证高校的学费收入及时到位;政府还应减少部委和地方院校在拨款上的不平衡。国家部委院校与部省共建院校和省属院校之间在财政拨款政策上存在的差异，使部省共建院校和省属院校在发展上受到了极大的影响，这也是高校贷款的一个重要诱因。地方政府应加大对部省共建院校和省属院校的投入，在财政拨款、社会统筹、医疗保险及住房补贴等方面减少部委和省属院校的不平衡，使各类高校能在相对合理、公平的基础上相互竞争。

3.加强高校资金运作管理

对于高校自身来说，应充分提高风险意识，根据自身的实际情况选择融资模式。各高校可以成立专门的信贷资金管理组织机构，对学校的融资项目进行考察、分析和论证，建立最佳信贷资金组合，降低信贷风险。还可以根据资金需求和收入情况合理安排贷款结构，优化长期、中期和短期贷款的比例，对贷款的投放时间、数量和顺序进行合理科学的安排。同时财务部门必须配备高素质的专门人员做好贷款资金的跟踪管理工作，提高信贷资金的利用效率。另外，建立风险评价模型、构建科学的财务风险预警机制、建立资金运行监控系统等也是十分必要的。

参考文献：

[1]陈慧青.世纪之交我国普通高校规模扩张研究[J].教育科学，2008（4）：72-73.

[2]曹淑江.我国地方高校基建投资努力程度影响因素研究[J].江苏高教，2011（2）.

[3]曹小青，耿成轩.高校债务分析和财务风险防范[J].财经纵横，2009（3）：96-97.

地方政府债务成因 篇7

我国历史上有过发行地方政府债券解决政府融资的先例, 但是由于在债券的发行过程中出现过重大问题, 之后的《预算法》禁止地方政府债券的发行。于是我国采用地方融资平台贷款的形式代替地方政府债券进行融资。

一、中国地方政府性债务管理的现存问题

(一) 地方政府举债规模较大, 其还贷压力极大

随着负债规模的不断扩大。这种无可持续性的负债模式使政府偿债资金难以得到长效保证, 政府面临较大的还贷压力, 只能通过融资平台公司融资垫付或通过“借新还旧”等方式来偿还债务。

(二) 地方政府举债、融资缺乏规范性

中国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中, 即存在大批的债务项目是游离于预算管理之外的。并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。

(三) 地方政府性债务举债主体多元化, 导致地方政府无法有效监管

从债务来源看上, 既有银行贷款、又有发行债券, 还有上级财政部门转贷的。这些单位多渠道、多方式的举债方式, 使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多, 举债形式较复杂, 不利于对地方政府性债务实行有效的监管。

二、中国地方政府性债务管理存在问题的成因

(一) 很不匹配的财权和事权

为了在地区经济发展迅速的促进、城镇基建的完善、民生项目的强化方面加大投入力度, 同时能够对工资发放、运转正常、社会稳定进行保证, 在财政方面地方政府的支出在速度上同收入相比, 前者远远高于后者, 地方政府在财政收入有限的情况下根本无法满足其在财政支出方面的需求。地方政府为了使财力缺口问题得以解决, 唯一的办法就是用举债的方式进行弥补财力缺口。

(二) 缺乏科学系统的政绩考核体系

当前对于政府官员来说, 政绩考核所注重的只有几个方面, 所在地方的财政收入情况、G D P、年度资金上缴的完成率。但是在地方政府政绩考核体系中却没有设立能够反映地方政府有关债务方面的如负债情况、债务偿还问题的指标。这种情况就很容易导致地方政府在追逐政绩法人过程中, 不考虑地方财政的实际情况盲目的发展地方经济、实施城镇基建项目, 财政供给不力就举债, 甚至不惜通过高利贷来填补财政缺口。有些政府部门为了追求政绩, 甚至喊着负债经济这种不负责任的口号来搞建设, 根本不考虑项目是否合理、是否具有科学性、是否能够产生经济效益, 项目只要通过主要领导的审核就可以上马。可是怎样清偿负债却不在考虑的范围之内。对于此类政府官员来说, 其自身的政治前景才是最重要的, 因此而产生的各项经济成本却不在他们的考虑范围内, 这种普遍现象使得国内一直在持续的积累着地方性债务。

(三) 中国地方性债务累积的一个原因——配套资金问题

上级财政长期以来通过给项目的方式来扶持地方经济的发展, 但是在给项目的同时却很少提供资金支持, 这就造成了地方政府需要通过特定项目来为上级项目提供资金支持。更加重了地方政府财政上的的负担。上级财政这种政策上的支持, 使得贫困地区的一些地方政府空有努力争取的来项目, 但是配套资金却毫无门路, 政府无奈之下只能通过举债的方式来进行配套资金的筹集。

(四) 缺乏健全的投融资体制与制度

近些年中国的投融资体制已经逐渐的发簪起来, 但是在市场经济体制的发展过程中, 投融资模式相对来说还存在一些不健全的方面, 主要表现为以下几点: (1) 所进行的投融资的主体仍然是政府, 由政府出头融取的资金的投资领域不仅涉及到公共产品, 并且还参与到具有竞争性的一些领域。这种情况下, 市场竞争机制所带来的投融资风险就要由政府来承担。 (2) 部分地方资金由于在债务资金管理上面的疏漏, 导致没有使用率被闲置, 无法确保投资的收益性。 (3) 融资渠道不正规迫使政府举债。一些地方政府所用的融资平台, 因为公司缺乏有效规范的管理, 且公司实力较弱, 无法支持对地方政府所需求的资金。有些政府在走投无路的情形下, 只好举债。

三、地方债务体系构建策略

(一) 构建健全的审批制度与信用评级制度

第一, 建立完善的审批制度。实际上, 地方政府应以审批制度为指导, 严格依照审批程序发行债务, 具体审批程序表现为: (1) 由地方政府组织设立专门负责地方债务的机构, 并要求该部门每年结合地方实际状况编制债务计划, 之后将其发行。值得注意的是债务计划的发行必须经过地方政府组织的专家分析审核, 待审核无误后方能够用于编制地方编制债务建议数环节; (2) 编制地方债务建议数。地方债务建议数为构建完善的地方债务体系提供了重要依据, 为此编制地方债务建议数时, 要求进行附注, 附注内容涉及到发债规模、利率、期限等。若该笔债务用于项目建设, 此时必须附注专业相关部门对项目的可行性评估报告, 此外还必须附注上项目的详细建设规划; (3) 待地方债务建议数编制完成后, 应提交至本级预算编制单位予以核准或本级人大代表大会审批。同时, 由于地方政府或人大代表大会在整个过程中起着风险控制的作用, 所以地方政府或人大代表大会应对地方债务建议数相关问题负责; (4) 将地方政府或人大代表大会已审批通过的地方债务建议数上报至中央机构, 由中央机构再次对债务总量及用途进行审查控制; (5) 地方政府按照中央机构的指示编制预算草案, 之后将其递交至人大预工委审核, 待审核通过后递交至人代会再次审核批复。

第二, 动态跟踪的信用评级制度。信用评级既是地方债务体系构建的重要环节, 又是保证地方债务规范化的有效手段。通常情况下, 由中介机构依据地方政府的经济状况、信誉及还债能力等多方面因素对债务予以信用评级。基于信用评级的重要性, 所以要求负责信用评级的公司应始终坚持公平公正原则的指导, 并且既不受行政干预, 又不收任何单位的影响, 此外评估依据还不能够违背国家相关政策法规要求。

对于债务评级而言, 其依据通常表现在四个方面, 包括地方经济的现实状况、具体发债项目的风险程度、地方偿债能力分析及担保的有效性评价等。从项目风险层面看, 主要集中于项目自身风险 (价格波动风险、产品质量风险、材料采购供应风险) 、市场风险 (经济周期风险) 、其他风险 (行业竞争风险、管理机构决策风险) 等多方面予以评估。除此之外, 偿债能力分析与担保有效性分析也是债务评级的重要组成部分, 对于前者, 其涉及地方政府财政支持力度分析、保险公司替代偿还能力分析等;对于后者, 其涉及到担保方式可靠性分析、资产价值分析等。

(二) 构建健全的偿债机制

1. 明确偿债主体, 建立完善地方政府破产机制

事实上, 地方政府才是真正的地方债务主体, 而中央机构仅是扮演着地方债务第二还款人的地位。实际上, 政府机构指定金融机构以托管人的身份帮助自身完成债务偿还工作, 同时身为托管人的金融机构必须严格依照政府机构开展债务偿还及实行债务管理等各项活动, 如此以来不仅能够确保地方政府偿债主体地位不变, 而且又能够充分发挥金融机构各项业务优势, 较大程度上提升了偿债水平。然而, 受多方面原因的影响, 致使债务偿还环节面临着一系列问题, 如地方政府无力偿还债务, 此时将怎样完成债务偿还, 为解决这一问题, 要求建立完善地方政府破产机制, 即当地方政府出现无力偿还债务事件时, 此时债务人可借助地方政府破产机制提出破产申请, 这样有助于地方政府及时清算债务, 并制定有效的债务偿还方式。特别注意的是地方政府宣告破产实际上是为构建一个新廉政政府, 而非停止偿还债务或职能丧失行为。

2. 建立偿债基金

为确保地方政府债务偿还顺利完成, 要求构建增值保值的偿债基金, 其中偿债基金内的资金主要来源于四个方面: (1) 经济发展增加的税收; (2) 地方债务投入的建设项目回收收益; (3) 新增的债务收入; (4) 地方政府专项拨款与债务突发问题应急款项。同时, 根据中央机构之要求, 闲置的偿债基金可应用于投资, 如购买国债、股票等, 以保证偿债基金得以保值增值。

3. 建立债务保险制度

依托于债务保险制度完善债务偿债机制是一种有效手段。通常情况下, 由于地方政府债务风险相对较低, 所以多数保险大都处于闲置状态, 如此以来地方政府每年仅需动用少部分资金便可落实好债务保险工作, 与此同时将有相当一部分保险资金被积累下来, 久而久之这些积累的保险资金将成为补足地方政府财务空缺的有力保障。实践表明, 积累下来的保险基金虽不能够从根本上解决地方政府破产问题, 但能够在一定程度上解决地方政府债务偿还压力, 防止公众利益遭受巨大损失, 对维护社会的和谐问题具有极其重要的现实意义。

(三) 构建有效的地方债务监督与风险预警机制

1. 建立完善地方债务信息公开披露制度

为确保地方政府债务有效发行, 应建立起完善的地方债务信息公开披露制度。由于地方债务发行的相关因素取决于地方政府的项目建设多方面需求, 而普通的公众根本无法获取地方政府关于项目建设的相关信息, 为此难以起到真正意义上监督管理, 所以要求地方政府定期公开项目建设相关信息, 保证广大社会公众的知情权, 从而有效行使监督管理职能。

地方债务发行前, 要求地方政府将近期财政状况、财政资金投资方向及效益以文字或数据的形式公布至互联网或广大社会公众易接触到的地方;地方债务发行时, 要求地方政府详细描述所发行债务的各项特征, 如债务规模、债务用途、债务资金来源等, 尽可能多的让社会公众了解地方债务相关信息;地方债务发行后, 要求地方政府落实好对债务使用状况、资金使用效率及债务偿还状况等披露工作, 此外还要求地方政府以会计准则为指导, 以债务相关信息为内容编制会计报表, 依托于会计报表准确揭示地方政府实际财务状况及经营成果。

2. 推行债务投资决策责任制与考核机制

纵观中国发展史, 几千年以来中国始终处于封建主义社会中, 官大于民思想已在广大社会公众心中根深蒂固, 就我国当前而言, 占据着全世界仅五分之一人口, 所以运用西方发达国家的投票制根本不适合国内发展需求。尽管近年来我国法制观念大幅度增强且相关法制制度体制逐渐成熟, 但国内仍有相当一部分政府不能够严格依照法律法规行使职能, 同时官员发生过错或失误时, 仅以降职或调任论处, 根本没有进行严重的处罚, 因此导致负责债务的相关官员责任意识薄弱。为此要求地方政府推行债务投资决策责任制, 明确各级官员职责权限, 一旦出现问题及时追究相关官员的责任, 并严格依照相关法律法规予以惩处。另外, 还要求地方政府推行考核奖惩机制, 定期或不定期对相关官员进行考核, 并按照考核结果对相关官员进行奖励或惩处, 以充分调动各级官员积极性, 增强其责任感。

3. 建立内部监督、政府监督和第三监督机构相结合的监督方式

地方政府债务成因 篇8

一、地方政府债务的产生原因

一是财政体制不完善与城市基础设施建设需求之间的矛盾。现行的分税制财政体制形成地方政府财权少而事权大。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾, 迫使地方政府“广开渠道”筹集资金, 导致地方政府的债务规模不断扩大。而在加快城市化进程与城市转型, 市政基础设施建设资金需求量大, 实施公益性项目建设、实现公共服务均等化形成举债。在这种矛盾之下, 地方政府为了扩内需保增长, 往往采取举债兴建各种基础设施的方式拉动地方经济增长。

二是在应对国际金融危机对我国经济的冲击时产生的债务。在应对国际金融危机、保证我国经济社会稳定快速发展的过程中, 部分地方政府形成了债务。这部分债务存在着很大风险, 因为部分地方政府债务管理制度不健全, 债务的风险管理有待加强。此外, 部分地方政府存在违规融资现象。一些地方政府通过信托、BT和违规集资等方式变相融资问题突出, 隐蔽性强、筹资成本高, 蕴含新的风险隐患。此外, 一些地方政府对债务资金的使用存在违规现象, 导致资金经营存在巨大风险。

三是以GDP为核心的考核体制助长了地方政府举债。党的十八届三中全会以来, 提出了建立不以GDP论英雄的党政领导干部考核机制, 可以说这是一种很大的进步。此前, 在党政领导干部考核中, 地方党委政府为了追求经济增长, 完成上级下达的经济指标, 不顾后果大规模举债, 致使地方政府性债务规模不断扩大。在政府债务与领导班子成绩没有关联的情况下这些透支财力的行为, 较少考虑偿债能力, 导致财政风险不断积聚和集中, 在一定程度上将透支政府信誉, 损害政府的形象和公信力。

二、解决地方政府性债务问题的对策

一是加强地方政府债务管理工作。现行的法律不允许地方政府直接融资, 使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题, 由此产生了一系列的问题。目前地方政府的债务管理制度尚不健全, 有的地方未专门制定科学规范的地方政府性债务管理制度, 一些地方政府即使有相关管理制度, 但规范性、约束性不强。因此, 应尽快完善相关法律规定, 赋予地方政府必要的融资举债权。各级政府应建立和规范政府债务管理制度、健全监督机制, 以制度约束债务行为, 及时发现地方政府在举债、用债、偿债过程中存在的问题, 保证地方政府融资举债在法律规定之下有序进行, 促进地方经济的可持续发展。

二是从政策设计上对地方政府债务问题进行调整。我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定, 我国的《破产法》规定, 可以申请破产的只有企业法人。因此, 全国人大就需要对地方政府债务问题这个已经成为既成事实的现状进行深入调查研究, 对地方政府举债的前提条件、审批、程序、监管、偿还以及相关责任人的责任等进行详细规定, 将其尽早纳入到法制化管理中, 做到有关做法和程序有法理依据, 处理措施有法律支持。同时, 还要把地方政府债务纳入到纪检监察、财政、审计等部门的重点工作之中, 实行阳光债务, 提高债务管理的透明度, 规范政府债务管理行为。

三是强化地方政府债务监管体系, 防范债务风险。要自上而下建立起一套严格的地方政府性债务监管体系。把地方政府性债务纳入国家统计体系中, 并把地方政府性债务纳入各级、各部门领导干部考核指标体系中, 只有这样, 才能够有效防止地方政府随意举债的行为, 以及防止为了追求政绩而不考虑财政承受能力而大规模举债行为的发生。

四是加大中央对地方一般性转移支付, 提高地方政府履职需要。国务院《政府工作报告》中讲到要深化财税金融体制, 完善分税制。要从顶层设计上对分税制财政体制进行进一步健全和完善, 针对地方财政收支矛盾和偿债压力的日益突出的现状, 按事权和财权相适应的原则调整完善分税制, 大幅度增加对地方政府的转移支付力度, 使地方政府有较大的财力支配权, 满足地方履行职能的基本开支需要, 并化解地方政府性债务规模和风险。

摘要：目前, 我国地方政府债务问题越来越突出, 甚至个别的地方政府存在资不抵债现象, 引发了各级各部门的广泛关注和深入思考。地方政府债务问题情况十分复杂, 其形成原因也是多方面的。因此, 必须对地方政府债务问题进行深入分析, 并提出相应的解决对策, 对确保经济社会健康协调发展作出贡献。

关键词：地方政府,债务问题,原因,对策

参考文献

[1]陈其华.关于地方政府性债务管理的几点思考.中国乡镇企业会计, 2012 (10) .

[2]戈文鲁, 芮晔平.我国地方政府债务现状、成因与对策分析.济宁学院学报, 2007 (10) .

[3]朱燕荣.化解地方政府性债务防范政府债务风险.行政事业资产与财务, 2011 (09) .

乡镇政府债务成因及解决之道 篇9

1乡镇债务基本情况及特点

苏南地区自古以来就是中国最富庶的地区, 经济基础良好。如今, 苏南地区各乡镇经济持续稳定增长, 财政实力不断增强, 各项社会事业取得了长足的发展, 但乡镇债务问题也随之日益显现。无锡市A镇是一个拥有50km2面积, 5.5万常住人口的江南古镇, 是无锡市工业明星镇, 江苏省综合实力百强镇。2013年工商开票近200亿, 其中工业125亿, 商业70亿。全口径财政收入6.6亿, 公共财政预算收入2.9亿, 镇级可用财力2.5亿。

在调研中, 我们发现, 这个乡镇的债务情况有具有代表性, 有着如下特点:一是债务规模逐年上升。尤其是自2008年以来, 该镇的债务规模上升速度加快。总负债规模逐年上升, 尤其是直接债务上升加快, 该镇2011年的直接债务是2个亿, 2012年是3个亿, 2013年的直接债务达到5个亿。2014年的直接债务达到5.3个亿。根据该镇的统计口径, 直接债务是指以镇政府为债务人, 向银行、企业或个人的借款。到2014年10月底, 该镇的债务总额一共是9个亿。二是债务结构复杂。在该镇的债务中, 有政府办企业负债, 有行政债务, 有工业园区开发建设负债。三是时间跨度大。该镇的债务最久的已有二十多年, 形成时间久, 时间跨度大。上个世纪90年代, 该级乡镇政府曾出资兴办乡镇企业, 但有些企业经营不善, 所负债务无法偿还, 而且历年来都无法消化, 直至现在已有二十多年。目前这个部分的负债总额为0.5亿元左右, 约占总债务的5%。四是资金成本高。受我国法律政策所限, 乡镇融资极为困难, 尤其到年终分配, 饥不择食, 只要肯借, 不计成本, 一般银行融资成本在9-10%左右, 企业及个人10%, 特殊情况下如短期调头寸, 年终时超过12%, 最高为14.3%

2乡镇债务形成原因

乡镇债务形成的原因是多方面的。有客观原因造成, 例如乡镇政府的可用财力小于刚性支出, 造成乡镇政府收不抵支;也有主观原因造成, 乡镇政府盲目上项目, 实事工程、民生工程等等;还有被动造成, 例如省市级道路工程中拆迁补偿标准远低于当地水平, 而其差额由镇财政承担等等。但更深层次地, 主要是以下三个方面原因。

2.1财权与事权不对等

财权是指政府筹集财政收入的权力。我国1994年的分税制制定了中央政府与地方政府之间财政收入的各自来源, 界限划分非常清晰, 也比较刚性。1994年后续有关税种划分的一系列举措, 使得地方政府尤其是乡镇政府的财权逐渐上移。我国地方政府的财政收入占财政收入的比重从1993年的78%下降到2010年的48.9%。江阴市A乡镇2012年全口径财政收入6.6亿, 根据相关政策, 体制结算财力是1.6亿, 也就是说乡镇政府可使用的只有24%, 其余5个亿占到全口径财政收入的76%上移到中央、省、市、县财政。

事权是政府在本区域内的公共事务中应承担的职责, 事权决定了政府的财政支出责任。从现实来看, 中央财政的支出比例约占支出总量的15%, 而地方实际占85%。我国行政管理体制是垂直管理, 上级政府总是有意无意地把越来越多的事权分配给了下级政府, 乡镇政府在政府体制中所处的位置最低, 承担的事务也最多。近五年来, 江阴市A乡镇在发展公益事业及基础设施方面共欠债4.6亿, 约占总债务的50%。具体为:有一条省级高速公路, 三条市级公路, 一条省级航道拓宽, 由于上级补偿不足, 镇级负担拆迁及安置房建设约1.3亿;道路、桥梁建设及拆迁约1.7亿;中学、公园等公益事业建设投入约1.5亿。财权上移, 事权下移, 财权与事权的不对等是乡镇政府债务越来越庞大的重要原因。

2.2经济发展模式以行政推动为主

一般认为, 我国经济持续快速发展的重要原因之一是各级政府对于经济发展的积极推动, 我国乡镇政府不仅主导着乡镇经济的发展, 并且有着独立的经济与社会利益。同时现有的乡镇干部任命及政绩考核制度也主要是以GDP的增长为主。乡镇政府深陷于经济发展主体的角色不能自拔, 欲罢不能。

无锡A乡镇的经济发展模式也是典型的“苏南模式”, 从过去大办乡镇企业来促进经济发展, 到目前的招商引资、项目推进, 政府主导经济增长的方式一直难以扭转。这样的模式是导致乡镇债务高速增长的一个重要原因。一方面使得乡镇政府职能越来越庞大, 机构和人员越来越多, 财政负担随之加重。A乡镇由镇财政全额承担或部分承担发放工资的人数有1800多人, 人员经费为1.2亿。镇级财政年可用财力 (不含土地出让) 与政府机关运转所需的人员支出、商品劳务支出、社保、民政等到基本支出差额为每年0.4亿, 约占总债务的5%。另一方面, 乡镇政府热衷追求GDP和政绩工程中, 为在其任期内实现“政绩”, 投资项目, 这些项目中有不少是形象工程、政绩工程, 很少对项目的经济效益、投资的融资成本加以仔细分析。这些项目的投资收益一般比较差, 从而给乡镇财政带来沉重的负担。

2.3债务管理机制不完善

一是缺乏举债约束机制。在有些乡镇, 是否要举债、举债多少往往根据乡镇主要领导的个人拍板, 而无科学公开的认证, 集体讨论这个过程, 有约束的举债必然是混乱的。

二是缺乏债务资金的管理机制。目前, 我国乡镇债务的统计体系尚未建立, 现实中乡镇各平台各部门不仅多头举债, 同时又是多头管理, 债务总体情况模糊不透明。这些管理机制的缺乏既给债务风险监测带来难度, 又极易造成债务规模的失控。

三是缺乏债务的问责机制。从某种程度上说, 乡镇领导不需要对举债的后果负责。他不用考虑这些债务什么时候还, 从哪里的收入渠道来归还等问题。由于缺乏债务的问责机制, 必然导致政府举债行为的随意性, 乡镇债务的规模不断扩大。

3化解乡镇债务危机的对策

3.1合理配置乡镇政府的财权与事权

人民政府是为人民服务的政府, 做让人民满意的事是政府的主要工作, 事权是政府工作的核心, 财权是事权的物质基础, 因此, 财权必须以事权为依据。

明确乡镇政府职能。根据我们五级政府事权的整体分工情况, 明确界定乡镇政府职能, 乡镇政府负责本区域范围的事务, 但是一些支出金额大, 关乎国家整体长远走向的公益性事业如农村义务教育、农村医疗卫生服务、农村治安管理等应上级政府统筹安排, 这些公益性事业应从乡镇职能中剥离出来。同时要使乡镇政府彻底从生产性、竞争性领域退出, 从而把绝大部分的精力集中于区域内的经济社会发展的环境建设。

规范乡镇政府职能。各级政府的事权配置经过科学的考量, 一旦确定, 就不能随意更改。乡镇政府的事权和财权要法定化, 凡属省市政府承担的, 省市政府不能转嫁给县、乡, 委托县乡政府承办的事务, 县级政府不能转嫁给乡镇。市县级上级政府或主管部门不得随意分配和指派乡镇政府要完成超出乡镇政府职能范围的任务。

3.2转变政府职能, 改变政绩考核机制

转变政府职能。深化改革, 简政放权于市场, 建立服务型政府和有限型政府。

乡镇政府原来的控制管理要转变为提供服务, 管理目标由经济领域更多地转向公共服务领域。

约束政府投资行为。有些乡镇政府为了追求本级政府的甚至个人利益, 扩大预算支出的规模, 在缺乏科学论证、民主决策的情况下, 盲目上马一些重复建设。因此, 要逐步让投资决策过程透明起来, 让对公共投资的绩效考核严格起来, 让财经纪律严肃起来, 让社会监督行动起来。

完善政绩考核评价体系。不唯GDP, 指标体系应全面反映该体系的经济社会发展的全貌, 并设置合适的权重, 指标应包括:社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设、加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、科技创新、人民健康状况等等。

3.3完善债务管理机制

乡镇债务应公开透明。建议对乡镇政府债务应做个全面的统计, 每一笔的债务主体, 担保人, 连带人, 资金用途全部登记造册, 摸清债务底数, 由乡镇财政所归口全面统计清理, 让乡镇债务透明化。

债务预警体系应健全。一些国家对政府债务管理有着比较成熟的经验, 虽然不能照搬照抄, 但可以很好地借鉴, 从而建立适合中国特点的地方债务风险预警指标体系。并根据预警指标, 对不同风险状态的乡镇债务采取不同的措施。

地方政府债务成因 篇10

一、地方政府融资平台债务增加对社会进步产生的影响

1994年分税制改革后, 我国形成了由中央税、地方税和中央地方共享税组成的税制体系, 大量财权收归中央, 却下放更多的事权给地方政府, 地方税收资金不足, 城市基础设施建设的资金需求量却很大, 资金供求矛盾日渐突出, 地方政府融资平台就应运而生了。随着地方政府融资平台的诞生, 解决了城市基础设施建设亟需的资金需求量问题, 城市经济在地方政府的推动下获得了飞速的发展。

(一) 社会经济发展迅猛。

一是农业农村经济发展加快, 新农村建设深入推进, 农业基础地位稳固。农民专业合作社迅速发展, 家庭农场不断涌现, 农村路网不断完善。此外, 地方政府还组织实施农村道路村村通、农村饮水安全、危房改造、河道治理等项目, 让农民生活条件得到改善。二是工业经济发展壮大, 转型升级步伐加快。地方政府工业总体实力不断增强, 大力鼓励发展高新技术企业和加大传统产业的技改投入, 监督企业节能降耗、鼓励自主创新, 高新技术产业快速发展。三是现代服务业发展繁荣, 城乡商贸流通日趋活跃。城市面貌显著变化, 城市品质持续优化提升, 新型城镇化进程明显加快。深入开展城市精益化、常态化管理, 整顿交通秩序, 不断提高城市管理水平。

(二) 公共服务能力明显提升。

一是以支持“三农”为重点, 统筹城乡发展。全面落实各级支持“三农”发展的各项政策措施, 不断加大投入力度, 加快现代农业及农村社会事业发展步伐。二是医疗卫生事业发展迅速。设立“一个平台”、开通“一条热线”、发放“一个服务包”, 积极宣传公共卫生服务政策, 引导群众形成健康行为, 满足群众对卫生、医疗、健康等方面的咨询服务需求, 有力推动了基本公共卫生服务的开展。三是社会保险和社会福利事业进一步提升。不仅按时发放离退休人员养老金, 而且提高了企业离退休人员养老金标准。社会救助事业稳步发展, 确保将保障金及时发放给各城乡低保人员。

二、地方政府融资平台债务风险及成因分析

2004年以后, 国家对地方政府融资平台推动地方经济发展所作出的贡献给予了充分的肯定, 地方政府融资平台顺势发展, 同时也带来了不规范形式下的地方实际债务风险累积。

(一) 地方政府融资平台本身可能导致的债务风险。

一是潜藏在平台公司融资渠道中的风险。短期贷款很少, 几乎可以忽略不计。长期贷款业务很多也很频繁, 主要是从政策性银行 (如国家开发银行、农业发展银行) 、中国银行、建设银行、工商银行和其他商业银行贷款, 在政策和环境引导下, 四大国有银行加大对政府融资平台的扶持力度扎堆放贷, 还款压力加大。融资租赁进行融资虽然不占用平台公司的授信额度, 但融资成本较高, 定期支付租金数额较大, 给政府融资平台增加了偿还压力。二是平台公司进行对外担保存在隐形债务风险。目前, 地方政府融资平台为多家企业提供担保, 一旦企业经营不善, 资金链断裂无力偿还贷款, 根据担保合同规定, 地方政府融资平台将面临承担偿债责任的问题, 这部分或有负债很可能转为实际负债, 造成隐形债务风险。三是平台公司治理结构尚不完善。从平台公司出身上看, 平台公司大多一出生就被贴上了政府的标签。容易出现“闲成猪”和“累成狗”享受同样待遇的局面, 工作积极性自然得不到提高, 久而久之会影响整个平台公司的运行效率, 无法保证公司长期健康有序的发展, 公司治理结构的风险进而会引发公司的经营风险和投资风险, 从而导致债务风险。

(二) 地方政府融资平台举债引发的财政风险。

地方政府融资平台的银行贷款基本是由地方政府出承诺函, 财政兜底。一旦平台公司资不抵债, 贷款本息不能按时支付, 最终将会把责任转移给地方政府财政, 导致财政风险。倘若政府财政收入稳定, 有足够的资金偿还贷款, 财政风险就会降低, 而一旦未来政府资金紧张, 缺乏全面管理政府债务的能力, 未建立政府债务的统计、核算、预警体系, 就会在不确定的将来给地方带来财政风险。

三、防范地方政府融资平台债务风险的对策

实事求是的说, 地方政府融资平台在扩大城市基础设施建设、推动经济发展、改善民生和投资环境等方面发挥了积极的作用, 尤其在应对国际金融危机, 保持经济稳定方面做出了重要的贡献。但是, 我们也要清醒的看到地方政府融资平台存在的债务风险及其可能会引发的其他风险, 这些风险如果不加以防范和化解, 将会威胁地方经济的健康发展, 因此找到化解地方政府融资平台风险的对策和建议显得尤为重要。

(一) 规范地方政府融资平台管理, 防范债务风险及其可能引发的系统性金融风险。

一是拓宽融资渠道。为扩大融资规模在一定程度上减轻政府财政压力、防范债务风险及系统性金融风险, 建议实行多元化的融资模式, 创新融资渠道。尝试自行发放政府债券, 建立规范的地方政府举债融资机制。我国从2011年开始试行省 (市) 自行发债, 地方政府可以抓住所在省纳入发债试点的机遇, 合理核算发债规模, 申请发行3年、5年或7年期利率适当的政府债券, 借此解决政府建设资金缺口, 缓解未来的债务压力。积极探索公私合作模式, 地方政府融资平台公司可以通过TOT、PPP (政府—私人—合作) 等项目融资模式融资, 吸收民间资本的力量参与可收益项目, 凭借项目在未来的收益, 从民间投资者手中一次性融得一笔资金, 用于基础设施的建设, 加快经济发展和城市化进程。二是审慎提供对外担保。对于已经提供担保行为的单位, 要形成担保台账, 密切关注其经营状况, 防止在其经营不利的情况下需承担偿债责任时措手不及。建议将对外担保数额及时公开披露, 改变当前隐性负债披露不透明的情况。并通过反担保的方式降低债务风险。三是完善地方政府融资平台的治理结构。在公司中形成一个合理的制度, 营造一个使公司管理者能够与时俱进、因事而变的内部环境, 为公司创造一个靠市场机制选择管理者的外部环境。以《公司法》为依据, 在产权明晰的基础上, 建立一套完善的公司治理结构, 转变经营机制。注重员工业务素质和工作能力的提高, 树立以人为本的管理理念, 丰富企业文化和员工业余生活, 增强公司凝聚力, 保证企业稳健、快速、健康运行。

(二) 规范地方政府财政管理, 建立债务风险预警机制。

一是规范地方政府担保承诺行为和贷款抵押行为。在做融资业务时, 地方政府融资平台都是独立的企业法人, 理应独立承担风险, 将风险内部化, 而地方政府只应在注册资本范围内承担有限责任, 不能以财政担保平台公司的所有债务。二是引导地方政府融资平台设立偿债基金。目前政府融资平台偿债补偿基金不到位是一个突出的问题, 为避免在偿债高峰的时候出现资金紧张不能按时还款进而影响公司信用的不良局面, 建议制定《政府融资债务管理暂行办法》, 实行政府性债务偿债准备金和资产储备制度, 切实加强政府债务预算收支管理, 有效防范政府融资债务风险。三是建立起债务风险预警机制。建立债务风险与预警控制机制, 对照国际警戒线的要求, 对债务规模、结构、用途和还款来源进行认真分析, 设立符合地方政府自己情况的预警指标, 加强对债务风险的预测, 一旦达到预警指标就要研究对策予以防范。当政府债务规模超过预警线时, 能够使预警信号送达金融部门, 从而将政府债务控制在合理规模。

(三) 加强银行内部管理。

银行应健全内部管理体制, 做好贷前考察, 严格授信。加强贷后管理, 经常回访、实地考察, 定期让融资平台提供财务报表, 通过财务分析贷款主体是否存在偿债风险, 是否存在政策影响导致债务风险。密切跟踪贷款用途, 防止出现贷款资金改变用途或虚报用途, 转了一圈回到财政的现象。

(四) 改变政绩考核制度, 防范道德风险。

上级政府建立债务资金的绩效评价和责任追究制度, 将下级债务资金的使用效果纳入领导干部考核评价体系, 作为政绩考察的一项重要内容。对违规使用债务资金等行为造成资金损失浪费的行为实行责任追究, 这就不会造成“有借不还”和大量举债不顾后果的局面。增强社会对地方政府的信心, 防范了道德风险。

摘要：地方政府融资平台的产生和发展对中国的经济运行发挥了积极的作用, 同时也存在负面的影响。从积极作用来看, 它为中国的经济回暖和地方经济发展做出了巨大的贡献;但与此同时, 地方政府融资平台的快速发展也带来很多消极的影响, 特别是近几年, 随着地方政府融资平台数量的急剧扩张、平台债务大幅增长, 平台的不规范现象日益显示, 潜藏的债务和财政风险也日益凸显。本文通过对地方政府融资平台正常运行过程中有可能潜在的风险, 逐步分析原因, 并提出措施与对策。

关键词：地方政府融资平台,债务风险,成因分析,防范对策

参考文献

[1]李根东.地方政府融资平台的生存和发展检测.中国产业, 2011, 2.

[2]王铮.急刹地方政府融资.上海国资, 2013, 3.

[3]陈柳钦.地方政府平台发展重在规范.西南金融, 2010, 9.

[4]王必好.地方政府融资平台快速成长的深层原因.经济研究参考, 2011, 6.

乡村两级债务的成因及对策探析 篇11

关键词：乡村债务；成因；对策

乡村债务，一般是指乡村中一方当事人支付现金（包括存款）或商品、劳务的义务，其本质上是一种经济行为，具有相对性、强制性和有偿性特征。它主要包括金融机构（银行、农村信用社）贷款、财政部门借款、企事业单位借款、民间借款和个人借款。文中所言及的乡村债务指的是乡镇政府、村级组织、农村集体经济组织及其所属单位为主体对外形成的债务。

一、乡村债务的成因分析

关于乡村债务的形成的原因，笔者从以下四个方面来分析。

1.历史原因

乡村债务从历史的角度来讲，主要是上个世纪90年代大力发展乡村企业、搞农村合作基金会等，由于不少乡镇不顾实际，盲目上项目，集资办企业。多因技术、资金、经营等问题，招致多数企业破产倒闭，款项无法追回。清偿时农户的集资、储金及其负债均由乡镇政府承担，形成债务。

2.体制原因

从体制上来讲，乡镇政府和村级组织受上级政府和有关部门不合理的行政干预较多，上级政府为了地方经济发展，出政绩，强行推进某些经营项目，搞各种达标升级活动等。往往不顾乡村实际，采取行政命令或摊派式的做法，给乡村下达各种不切实际的任务指标，使得乡村两级为完成任务不得不变卖集体资产或四处举债。另外，乡村两级干部变动频繁，工作上缺乏连续性，前任干部留下的债务，新任干部多不愿接管，使很多旧债无法落实。而新官上任为完成上级指标，又开始重新举债，如此循环往复，造成旧债未清又添新债的恶性循环。再者，乡村人事管理体制也不健全，乡镇机构和村级组织的人员膨胀，导致人头费占了财政支出的很大比重。当收入不足以弥补支出时，债务就形成了。同时，乡村的财务管理制度也不健全，监督审计工作做得不好，增加了很多不必要的开支。村里招待上级来访的花费，包括有些乡村负责人将公款用在个人吃喝玩乐上，毫无节制，财政收支得不到有效控制，导致大量债务的形成。

3.政策原因

我国长期以来，由于多种政策性原因，导致村级组织的经济基础薄弱，乡镇财力不足。在财力不足的情况下，乡村两级干部依然要完成各级政府、地方财政下达的任务，由此产生了很多非自愿性负债；新农村建设提出的乡风文明、村容整洁，又使很多农村为完成标准建立基础设施不惜大量举债；普九达标、超前超标建小城镇，办福利事业、乡镇医院和村办公益事业建设却没有国家拨付的资金支持，乡村的经济发展滞后与公益建设需求不断增长之间的矛盾越来越大，乡村承担的公共职能超过乡村本身的财力，最终都形成债务。

4.主观原因

乡镇、村组干部为自身利益，如政绩、升迁、荣誉，或经济利益等，不惜举债大搞“形象工程”“政绩工程”，有些人却在这个过程中大肆收受贿赂，把债务负担丢在当地老百姓身上。有些乡村干部在任期间，借自己职权之便大吃大喝、侵占挪用公款，并假借各种名义向农民收取费用，中饱私囊，加之国家目前尚缺乏必要的约束机制，导致其利欲熏心，收费越来越多，超出农民的承受能力，最终，负债累累。

二、化解乡村债务问题的对策措施

解决乡村债务问题必须从旧债和新债两个角度来寻找途径，采取如下措施：

1.摸清情况，理顺关系

在维持乡村基层政权正常运转的同时，须摸清乡村目前债务的数额、种类、分布情况等，在此基础上，理清现有农村债务关系，分清责任，为逐步化解乡村债务奠定基础。同时，建立防范新债发生的约束机制，加强乡村财务管理，遏止新债和隐性债务的发生。

2.深化改革，发展经济

要从根本上解决乡镇债务问题，必须用发展的办法来解决。各地区乡村基层组织应立足本地资源优势，因地制宜，以调整农村和农业产业结构、产品结构为中心，大力发展高效农业、乡镇企业，着力培育科技型、效益型和对地方经济贡献率较高的优势产业，壮大集体经济。同时，加快粮食流通、农村金融、农村土地管理制度改革，促进农村的市场化发展。

3.精简机构，减轻负担

做好乡镇撤并、精简机构工作。目前，应区别不同地区实际情况，撤并达不到一定规模和面积的乡镇；撤并乡镇内设机构，特别要精简或裁减那些依赖于收费生存的和在体制转型中成立的非正式的、临时性的或寄生型的机构，控制财政供养人员，以减轻农民负担。同时，按照人口规模和资源配置情况，有组织、有步骤地合并村组。

4.转变职能，强化服务

乡村基层政权应按照“有所为有所不为”的原则，逐步将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来，强化对农村经济的信息服务和科技服务职能，重新界定乡村政府的事权范围，量力而行，把有限的资金用在诸如农村义务教育、乡村道路建设、乡村医疗设施、农田基本水利建设等农村公用事业建设上，切实改善农村居住环境和生活条件，促进农民生活生产水平的提高。防止盲目攀比而发生新的债务。

总之，乡村债务问题是制约当前农村改革、发展和稳定的突出问题。需要我们本着既要顾及眼前又要着眼长远、既能有效化解老债又要防止新债产生的原则，从根本上化解巨额乡村债务问题，为社会主义新农村建设打下良好基础。

参考文献：

[1]张 丽：乡村债务形成的原因及化解[J].合作经济与科技，2011（05）.

[2]李 苏:乡村债务规模、结构、风险及原因分析[J].商业研究,2010(02).

村级债务的成因及对策分析 篇12

关键词：村级债务,形成原因,对策

村级债务数量大、增长速度快, 因此, 村级债务问题必须及时解决。村级债务问题的出现不仅影响了农村的经济, 还影响了农村的基层组织的正常运转, 笔者就村级债务形成的原因进行分析, 结合实际情况, 提出解决村级债务的几点对策。

一、关于村级债务的特点

(一) 负债面广、数额较大

村级债务的最大特点是负债面广、数额较大。农业部2006上半年的抽样调查发现, 中国村一级的债务估计有4000亿元, 目前估计有5000亿元。有的村级负债达几十甚至百万, 例如, 2007年底江苏扬州市村级债务总额9.85亿元, 村平均负债78万元。2007年7月末, 沈阳市村级债务总额为29.7亿元, 村均债务148.8万元, 80%以上的村有负债。

(二) 所借债务结构复杂

从村级债务来源结构看, 既有向农行、信用社借款, 又有向农村合作基金会借款;既有欠涉农服务部门的费用, 又有欠国家的税收;既有向农户借款, 又有拖欠村组干部工资。从用途结构看, 村级债务主要包括各种达标、兴办企业、吃喝招待、垫付税费、村组干部工资、基础设施建设及其它公益事业等支出。从内部结构看, 村级债务呈现三升三降的特点:总债务上升, 不良债务下降;生产经营性债务上升, 非生产经营性债务下降;短期债务比重上升, 长期债务比重下降。

(三) 债权虚, 债务实

从调查情况来看, 村级债权中有80%左右为村办企业欠款和农户欠款。而村级企业普遍不景气, 一些企业已关闭破产、债务人失踪, 企业欠款大多难于偿还, 村级债权很难清收;欠款农户有的已搬迁, 有的已去世, 有的因弱智病残、天灾人祸等原因而缺乏偿还能力, 导致有相当部分村级债权已成为呆账、坏账。实际上, 村级债权大多难以收回是虚的, 而绝大数村级债务的往来关系非常明确。

(四) 利息的负担重

近年来农业银行贷款非农化特征十分明显, 村集体投资兴建水利工程等生产性项目大部分只能向民间高息借款。高息贷款使村级贷款利息负担很重, 有些村利息都难以支付, 只能靠借新债还旧债利息, 致使村级债务不断增加。调查统计, 2006年福建省因债务利息而使农村新增债务7447万元, 村均0.5万元, 占农村新增债务总额的4.1%。

二、村级债务形成的原因

盲目投资上项目办企业举债。上世纪九十年代国家大力鼓励村级兴办企业, 一些村出于发展经济、壮大财力的初衷, 在缺乏资金、资源不足的情况下, 盲目向银行贷款、民间借款投资办企业, 由于管理不善、市场优势不强, 致使投资失败, 使村级背上高额的债务。兴办公益事业举债。为了搞好村级公益事业, 建设规范化村屯, 改造村内环境, 一些村超出经济承受能力, 靠举债兴办建校、修路、架电等公益事业。

税费收缴不利而举债。由于农业税费收缴力度不够、农户拖欠税费现象普遍, 村集体为了完成上级下达的税费收缴任务, 直接高息借款垫付上交税费, 由此形成新的债务。收不抵支, 加重村级负担。税费改革前, 由于大部分村集体收入来源逐年减少, 而村级支出不断上升, 使得部分村集体经济组织负担加重, 连村干部工资和正常的办公支出也难以保证。为保证村级正常运转, 只得靠举债度日, 而随后的利息负担使村集体经济运转出现恶性循环。竞赛达标欠债。种类繁多的各级达标升级活动也是增加村级债务的重要原因。财务管理出现疏漏生债。一些村集体财务管理不规范, 未能严格执行财务管理制度, 招待费超支、公款购置设备, 甚至虚列支出、侵占公款、导致村级入不敷出, 只有靠举债维持运转。高息借贷债务增加。由于村集体经济薄弱, 不能及时还款, 导致息转本, 利滚利, 村级债务像“滚雪球”一样越滚越大。

三、村级债务解决对策

村级债务问题已经成为影响基层组织建设的一个重要因素, 化解村级债务, 不仅是一个经济问题, 更是一个社会问题, 关系到农村基层组织的正常运转和农村社会的长治久安。因此, 要从改革、发展、稳定的大局出发, 充分认识消化和控制村级债务的重要性, 把化债工作摆上重要的议事日程, 采取一切有效手段和措施, 努力使核销一部分债权债务得到实效。由于村债务形成原因复杂, 各地财政状况不一, 要化解村级债务必须继续按照“因地制宜、多措并举、分类指导、稳妥化解”的原则化解村级债务, 完善财务制度, 杜绝新增不良债务, 确保村级债务不反弹。

(一) 政府政策扶持

要切实加大财政转移支付力度, 确保村组织的正常运转。目前财政转移支付资金只能维持村干部的基本工资及日常办公支出。二要“多予少取”。对农村“一事一议”筹资筹劳的相关政策要认真执行, 努力为村级债务化解提供条件。三要“多方支援”。社会各界要关心和支持村级债务化解工作。政府要加大对农村基础设施建设的投入力度, 确保农业、水利、农村公路等综合开发建设项目的配套资金足额及时到位, 减轻镇村的财政压力和经济负担。

(二) 实行增收还债

坚持把发展村级经济作为推进村级债务化解的治本之策。各村结合实际, 通过发展现代高效农业或其他产业来增加村集体经济收入, 并要求在今后几年, 有债务的村, 每年都要从村级集体收入中拿出一定比例资金偿还债务。

(三) 实行清权销债

对经审查不实、不良的债务以及违反规定增加农民负担形成的债权债务通过民主评议程序, 依照会计制度规定等可以从中剔除;对经审核认定为呆账进行账务处理, 从而核销一部分债权债务。同时要把清收债权作为化解村级债务的一项重要资金来源。坚持因地制宜, 充分运用经济、行政和法律的手段, 采取多种形式和办法, 不断加大对债权的清收力度。首先针对不同的债权类型分别征收, 对农业税和农业特产税, 要严格按照税法规定进行, 以保证基层财政收入和税法的严肃性;对“一事一议”筹资筹劳尾欠, 要根据农民实际承受能力, 制定分年度计划, 逐步进行清收。

参考文献

[1]、胡超.化解村级债务的出路[J].企业导报.2010, (3)

[2]、施少君.村级债务的形成原因及化解对策的思考[J].经济师.2010 (01)