地方债务融资平台（精选12篇）
地方债务融资平台 篇1
地方政府融资平台债务风险防范是构建公共财政框架、提高公共财政透明度的必然要求, 也是确保政府受托责任履行的一种制度安排。2008年为应对全球金融危机, 中央政府鼓励有条件的地方政府组建融资平台, 地方政府融资平台的数量和融资规模呈飞速发展的趋势。到2010年底全国地方政府融资平台债务余额约为10万亿, 地方政府融资平台债务风险逐渐凸显, 如果防范不及时, 将会产生严重经济后果, 甚至诱发金融风险、财政风险和社会稳定风险。
一、地方政府融资平台债务风险理论分析
国内有关地方政府融资平台债务风险的文献主要有:周轼强等 (2009) 提出要重视地方政府融资平台财务风险, 并相应提出控制平台财务风险的关键路径。巴曙松 (2009) 在回顾地方政府融资平台发展历程的基础上提出平台公司积累的债务风险问题, 并认为可以通过加大平台公司改革力度, 加大市场约束来缓解平台公司过度负债问题。程强鸿 (2010) 通过引用银行风险管理理论, 从银行角度分析融资平台债务风险问题并提出具体应对措施。
尽管地方政府通过各种方式对平台公司进行注资, 但是地方政府融资平台公司由于自身业务特点依旧高负债经营, 此外地方政府也想通过注入部分资金进行杠杆经营, 以此扩大平台公司负债规模, 但是这举增大了平台公司债务风险。目前地方政府融资平台主要债务渠道为银行贷款和各类城投债券, 平台债务风险也围绕着贷款风险和发债风险展开。
1. 银行贷款引发的债务风险
地方政府融资平台的负债结构中银行贷款占了相当大的比重, 其中多为长期借款。一是平台本身偿贷风险。平台公司一般投资于大型基础设施项目, 项目资金需求大且盈利差甚至无盈利能力, 因此地方投融资平台自身偿还银行贷款的能力较差。虽然贷款最终由地方财政来承担, 但偿还主体毕竟是平台公司, 一旦地方政府注资不力, 现金流无法安期匹配, 便会引发平台公司破产。有些地方政府财力有限, 通过注入大量土地来增强平台公司的偿债能力, 但土地及房地产开发风险较大, 一旦遇到房地产“崩盘”的情况便会对平台公司的偿债能力造成重大影响, 进而将平台公司的债务风险扩散到财政体系和金融体系中。二是地方政府偿贷风险。地方投融资平台的职责就是替地方政府为公益和准公益项目进行融资, 以本级政府财政进行担保, 以注入的资本金作为杠杆进行负债经营, 由于平台公司的盈利性较弱, 项目贷款最终还是靠本级政府未来财政进行偿还, 因此政府未来财政收入能力成为能否按时足额偿还银行贷款的关键。巨额的银行贷款资金对于一些财力有限的地方政府会形成较大的财政压力, 以至于预期在贷款到期地方财政不能足额偿还。三是信息不对称风险。商业银行对地方政府投融资平台的信用评级并不取决于平台公司的基本面, 而是取决于本级政府的财力。事实上, 预测政府的未来现金流量要比单个公司困难的多, 此外具体了解地方政府财政收支及偿还能力也较为困难, 因此从商业银行角度对地方投融资平台债务进行监控就会比较困难。
2. 城投债券引发的债务风险
城投债券主要包括短期融资券、中期票据和企业债等债券工具。一是发债主体自身盈利能力引发的偿债风险地方政府融资平台的盈利能力欠佳, 有些平台公司甚至没有盈利能力或者盈利能力不稳定, 在这种情况下就会存在到期不能足额偿还债券本息的可能性。二是“过度包装”引发的偿债风险。为了提高平台公司的评级, 使其顺利募集资金, 一些地方政府向平台公司注入大量风险资产, 其中以注入大量土地居多。这些存在风险的资产看似美化了平台公司的报表, 增强了还款能力, 但是未来宏观经济环境一旦发生变化, 风险资产的偿债能力就可能大打折扣, 直接影响投融资平台的偿债能力。三是债券杠杆引发的偿债风险。事实上, 这种债务杠杆对平台公司来讲是把双刃剑, 风险暴露前提升平台公司价值, 但是一旦风险暴露便会引发债务连锁反应, 放大平台公司债务风险。
二、地方政府融资平台债务风险模型分析
1. 样本选择
地方政府融资平台根据级别分为省级、市级和县级平台公司, 鉴于省级平台公司运作规范, 且负债规模较大, 以此为例进行探究无论是在理论还是实务都更有意义。另外, 省级地方政府融资平台对外信息披露也较为规范, 财务数据相对容易获得, 故本文选取省级地方政府融资平台公司作为研究样本进行探究。由于地方政府融资平台的特殊性, 在选取省级地方政府融资平台公司样本时, 考虑到地域之间的经济差异, 故将地方政府融资平台公司分为三类:西部地区地方政府融资平台公司、中部地区地方政府融资平台公司和东部地区地方政府融资平台公司。经过分类后可以更好的比较中西部特别是西部地区平台公司与东部发达地区平台公司的债务风险差异。地方政府融资平台涉及业务众多, 有投资盈利较强城建项目, 也有投资盈利较差的公益项目, 为了降低样本之间因业务差异造成的误差, 本文所选地方政府融资平台公司主业集中于公路、铁路及港口等准公益项目的投资建设。
按照上述要求, 本文选取西部某省交通投资集团有限公司、西部某省国际港务集团有限公司和西部某省铁路投资集团有限公司这三家集团作为西部欠发达地区样本公司;选取中部某省交通投资有限公司、中部某省铁路投资集团有限公司和中部某省高速公路建设开发公司作为中部地区样本公司;选取东部某省铁路投资集团有限公司、东部某省铁路公司和东部某省高速集团有限公司作为东部发达地区样本公司共九家样本公司, 研究其债务风险情况。
2. 样本公司债务指标分析
对样本公司债务指标进行分析主要从资产负债状况、债务结构和付息能力这三个方面进行分析, 分别对应于资产负债率、长期资本负债率和利息保证倍数这三个财务指标。资产负债率反映公司的资产结构;长期资本负债率反映公司长期资本结构, 表明长期负债在长期资本中所占比例;利息保障倍数反映公司偿付利息的能力, 数值越高, 偿还能力就越强。表1反映样本集团债务指标分析结果, 其中计算数据使用各样本公司2013年财务数据。
从表1可以看出, 东部、中部和西部样本公司资产负债率差别不大, 基本保持在65%左右;长期资本负债率东部样本公司相对偏低、西部样本公司居中、中部样本公司相对较高, 即东部样本公司面临的长期债务压力相对较小, 中部样本公司压力较大, 西部样本公司压力居于两者之间。事实上, 自2008年后地方政府开始大规模基础建设投资, 东部地区铁路和公路配套较为完善, 新线开工率较低;中部地区借助政策开始大规模建设新线, 故长期负债比例较高;西部地区虽然也大量开工建设基础项目, 但受制于地方财力, 长期负债规模相对中部地区偏低, 故长期资本负债率的计算结果是符合事实的。利息保障倍数计算结果表明中部和西部样本公司总体付息能力差别不大, 东部各样本公司除了广东铁路投资集团外, 利息保障能力最强。浙江铁投集团由于利息收入大于利息支出, 短期偿还利息不存在任何风险, 故没有计算利息保障倍数。广东铁路投资集团2012年巨额亏损, 利润总额为负值, 故计算出的利息保障倍数为负。
注:数据来源于公开网站
从上述分析中我们可以大致推测出如下结论:西部地区样本公司负债经营相对比较保守, 债务风险适中;中部地区样本公司债务风险相对较高;东部地区样本公司除东部某省铁路投资集团外债务风险相对比较低。
债务指标分析只是从债务角度进行分析, 并不能从整体上把控集团的债务风险, 因为除债务结构本身外, 集团盈利能力、流动性等方面也会对地方投融资公司的债务风险产生巨大的影响。下文中论述的Z-score模型是一种综合评价指标, 可以整体上反映集团债务风险, 评价结果也更加科学合理。有关Z-score模型的介绍和应用将在下文展开。
3. Z-score模型分析
过度的负债经营引发的后果可能就是破产, 对于融资平台来讲, 基本不存在经营风险, 引发破产风险的导火索往往是债务风险, 因此通过测度公司破产风险可以综合的反映公司债务风险。由于制度原因, 地方政府投融资平台可以在困难时期依靠本级政府补贴或其他集团借款渡过难关, 故集团特别是省级集团真正破产的可能性相对较小。但是一旦出现类似破产的危机, 无论对于集团还是本级政府来讲, 都会产生严重的负面影响, 因此研究地方融资平台理论破产风险就变得十分必要。
在公司破产风险的量化研究中, 阿特曼的Z-score模型得到了理论界和实务界的广泛认同。尽管该模型存在许多缺点和限制, 但是经过专家学者的大量验证, Z-score模型的预测精度可以达到72%-80%。
Z-score模型是纽约大学教授阿特曼在1968年提出的, 他以破产企业作为样本, 在大量实证研究和分析研究的基础上通过数理统计的方法筛选出5个常用的财务比率作为破产风险预警因子, 经过加权平均处理后, 计算得出公司破产的可能性。Z-score模型的基本模型只适用于上市的制造业企业, 阿特曼在该基本模型的基础上进行改进, 使得改进后的Z-score模型适合非上市的一般企业。改进的Z-score模型判别函数为:
其中, X1=流动资本/总资产= (流动资产-流动负债) /总资产;
X2=留存收益/总资产= (盈余公积+未分配利润) /总资产;
X3=息税前利润/总资产= (利润总额+利息费用) /总资产;
X4=销售收入/总资产;
Z-score模型判断依据是:Z<1.23, 破产区域;1.23<Z<2.9, 灰色区域, 即无法判断区域;Z>2.9, 安全区域。
Z-score模型分别从流动性、债务保障、利息保障和盈利能力这四个方面对目标公司的破产风险进行综合量化分析, 而这四个方面也最终反映在债务风险中, 因此采用Z-score模型对政府投融资平台债务风险进行研究是合适的。采用改进的Z-score模型对样本集团破产风险进行测算, 其中财务数据选自各样本公司2012年财务报告, 计算结果如表2所示:
根据Z-score模型的判断依据可知, 西部某省港务集团和西部某省铁路投资集团计算结果落入安全区, 表明未来几年不存在破产风险, 债务风险较小, 西部某省交通投资集团、西部某省铁路投资集团和东部某省铁路公司计算结果落入中间的灰色区域, 表明可能存在破产的风险, 债务风险需要谨慎处理;中部某省交通投资有限公司、中部某省高速公路建设开发公司、东部某省铁路投资集团和东部某省高速集团计算结果落入破产区, 表明未来几年破产风险较大。Z-score模型判别结果如图1所示:
正如前文所述, 地方政府投融资平台实际在法律上破产的可能性较小, 此外由于该模型固有的局限性, 判断结果出现偏差是难免的。但是上述计算结果在这些集团之间进行比较仍然是很有意义的。
西部地区样本公司整体债务风险较小, 理论上破产的风险也相对较小, 这主要得益于集团的盈利能力。相比中部和东部样本集团, 西部样本公司的X4因子 (盈利能力) 普遍比较高, 尤其是北部湾港务集团。除去港口码头普遍盈利高于铁路和公路外, 各集团多元化经营的盈利也降低了其债务风险, 推动了集团的可持续发展。
中部地区样本公司除了中部某铁路投资集团债务风险较小外, 另外两家样本公司债务风险较大。中部某交投和中部某高速的流动行较差 (X1为负值) , 短期容易引发流动性风险;债务保障能力5 (X2) 相比东部和西部地区样本公司偏低, 且盈利能力不强, 所以导致中部地区样本公司债务风险高于东部地区和西部地区, 该结论也和前文债务指标分析中得出的结论相一致。中部某铁路投资集团债务风险较小, 主要得益于较高的流动性。在所有样本公司中, 中部某铁投集团X1明显高于其他样本公司, 该公司稳健的经营思路提高了流动性, 同时也降低了债务风险。
东部地区样本公司债务风险相对较高, Z分普遍比较低。东部某铁路投资集团巨额亏损, 严重影响后续的偿债能力, 存在非常高的债务风险。东部某高速集团尽管具备相对较强的盈利能力, 但是存在较大的流动性风险 (X1) , 激进的经营策略往往导致债务风险的增加。东部某铁路公司保持着相对较高的流动性和盈利能力, 债务风险适中。
从上述比较中不难发现, 以西部某省为代表的西部样本集团经营相对稳健, 债务风险相对较小;中部地区和东部地区样本公司债务风险较大, 应谨慎负债经营。东部和中部样本集团在主业投资上大于西部地区样本公司, 造成债务规模增加或流动性偏紧, 是符合该区域地方经济发展状况的, 但是东部和中部地区样本集团在盈利方面特别是多元化经营方面应多像西部地区尤其是广西地区的样本集团学习。地方政府投融资平台只有在保证盈利性和流动性的情况下才能够稳健的负债经营, 在维持较低的债务风险下可持续发展下去。
三、结论和启示
2013年底, 国家审计署公布了全国政府性债务审计结果, 总体结果表明地方债基本可控, 但风险已接近警戒线水平;融资平台公司仍是举债主体, 部分平台公司偿债能力有限, 对土地收入依赖程度高;地方性债务增长较快, 或有债务风险敞口显著扩大。本文的Z-score模型计算结果与地方债审计结论基本保持一致, 9家样本省级融资平台公司中有4家处于债务风险较高的状态, 有3家处于债务警戒线附近, 只有2家公司债务风险较小;9家样本公司中有4家公司盈利能力较弱, 也符合地方债的审计结论。尽管9家省级样本公司的在统计学口径下意义有限, 但是结合审计署的地方债审计报告我们应该更理性的看待投融资平台公司的债务风险, 使得地方债务风险尤其是融资平台债务风险始终应该引起各方关注。另一方面, 本文选择的样本公司为省级政府融资平台公司, 数据也来源于中国货币网等公开渠道, 应该说这些样本平台公司比那些不能在公开市场募集资金的平台公司, 特别是省级以下的市、县平台公司内部治理更规范, 盈利能力更强。尽管如此, Z-score模型计算结果显示这些平台公司面临严重债务风险, 9家样本公司有4家处于危险区。这从侧面反映我国地方政府融资平台债务风险确实较高, 稍有不慎, 就会产生系统性债务风险, 从而引致财政金融风险。
本文的理念在于在研究和控制平台公司债务风险时要因地制宜, 区别对待。通过对不同地区、不同投融资平台公司深入了解, 探究其债务的风险源, 从源头去控风险往往能够更高效的处理地方债务问题。地方政府在匹配投资与财力的同时, 要加强对平台公司债务风险监管, 采用定性和定量的方法制定出一套符合自身的债务风险评价系统, 及时对债务风险进行预警和处理;地方融资平台公司自身也要树立风险意识, 稳健经营, 科学合理匹配自身债务结构和资金流动性, 加强多元化经营, 贡献更多的利润来降低债务风险, 同时也要加强地方投融资平台公司跨地区之间的交流和学习, 通过调研学习各平台公司在债务风险防范上的先进措施, 及时弥补自身不足, 从而达到降低地方债务风险的目的。
摘要：加强地方政府融资平台债务风险研究, 形成全面的、具有前瞻性的地方政府融资平台债务风险防范对策意义重大。本文通过调查我国地方政府融资平台的历史沿革和现状, 分析了地方政府融资平台债务风险的关键因素, 并对地方政府融资平台债务风险现状进行评估。
关键词：地方政府融资平台,债务风险,公共财政
参考文献
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地方债务融资平台 篇2
债务监管”学习的总结
一、关于融资平台公司转型
（一）融资平台公司市场化转型途径
1.一是清理注销：对于只承担公益性项目融资职能，且主要依靠财政性资金偿还其债务的公司，要按照法定程序予以注销。2.二是重组兼并。对于既承担政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，首先要剥离其政府融资职能，然后再通过兼并重组、资产注入、业务整合等方式，转型成为公益性市场化运作的国有企业。
3.三是引入战略投资者。对于具有相关专业资质，市场竞争力较强，资产规模较大，既承担公益性项目融资，也承担非公益性项目融资、建设、运营任务，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。最终要通过资产注入、引入战略投资者等方式进行混合所有制改革。
（二）参与PPP作为融资平台主要转型方向 1.作为政府出资代表方参与PPP 2.以产业投资基金形式参与PPP项目
（1）模式一：“政府委托投融资平台+金融机构” 融资平台受政府委托代表政府与金融机构合作设立母基金，在设立子基金时，母基金作为优先级LP，地方财政作为劣后级LP。（2）模式二：“金融机构+地方投融资平台”二者直接设立PPP基金，一般为有限合伙制，由金融机构做LP 优先级，平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。（3）模式三：“有实力企业+融资平台公司” 3.融资平台公司作为担保方
PPP项目推进中关键是项目融资问题，而融资可获得根本保证是担保措施。大部分项目是采用有限追索权融资。
（三）融资平台布局金融业务的必要性 1.增强公司资产流动性
目前，一些融资平台公司短期债务占比较高，缺少政府信用担保下，对外融资能力弱，难以通过银行获取充足资金，面临较大的流动性风险。2.建设对政府信用的依赖
通过参股控股金融类公司，降低融资成本和信息不确定性。3.可以帮助地区中小企业解决融资问题 4.完善资产配置，提供盈利能力
总结：将平台公司分为运营类和金融类，各留其一作为主体公司，将承担特定的业务的运营类公司部门化依托于主体公司统一运营。将相关金融类的业务统一交付给以金融为主体业务的金融类平台主体公司。（如下图）
二、关于PPP项目与产业投资资金
(一)PPP：成立县级的政府与社会资本合作中心，由政府牵头，各相关职能部门为成员，进行相关工作的协调，对我县的PPP项目进行统筹规划和统一管理。
(二)设立茶产业投资基金：依托我县优势，结合市政府《汉中市人民政府办公室关于印发汉中市产业发展基金管理办法实施细则的通知》汉政发[2017]45号设立茶产业投资基金，对面向茶产业支持的资金进行专业化管理，改变现有的资金分散情况，重点扶持有潜力的茶企业，力争规模做强做大，起到行业模范带头作用，带动我县经济发展。
(三)设立PPP基金：是指以产业基金的形式特定投资于PPP项目的一种基金，一般通过股权投资或股债联动投资纳入地方项目库PPP项目公司，由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营，政府授予其特许经营权，并通过协议约定回购、基金份额转让或资产证券化变现实现退出的一种基金。(PPP基金在项目中的运作架构及解析如下图)
三、关于产业园区
建议将我县产业园区资产划归县级国有公司，在招商引资结束以后，县级国有公司以土地厂房做资入股引进企业，国有公司不参与公司决策，只参与股本分红，这样可以进一步加强对国有资产的监管，确保国有资产的保值增值。增加国有公司的资本，增强国有公司的造血能力。
四、关于项目
一、经营性项目与非经营性项目打包整合
建议对将要实施的项目根据可经营与否进行划分，将经营性的与非经营性或者准经营性的项目进行打包整合，从而通过特许经营权将经营性项目的收入对整个打包的项目进行补贴，从而减少财政压力。
二、资源补偿
地方政府债务融资风险分析及对策 篇3
关键词 地方债 融资平台 债务融资风险 预算管理
中图分类号：F127 文献标识码：A
1地方政府债务融资概况
我国地方政府融资，是以地方政府为主体，以地方政府所属投融资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动。近年来，我国地方政府融资的一个明显特征就是地方政府通过设立融资平台公司进行债务融资。由此，地方政府债务伴随着经济发展逐渐产生并不断积累。根据审计署2013年12 月公布的第三次地方债审计结果，截止2013年6月，地方政府所负担的直接债务总额为10.89 万亿元，或有债务（是指由某一或有事项引发的债务，包括地方政府负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务余额）余额为7.01万亿元。
目前，我国地方政府存在举债过度的现象，从2010 年底至2013 年6 月短短的两年半时间内，地方债务余额增长了67.3%，呈现出高速增长的态势。特别是在目前我国经济下行压力加大、经济放缓的背景下，地方债务的快速膨胀必然导致违约风险的攀升， 一旦发生违约，不仅会造成银行大量坏账的出现、引发金融动荡，而且会导致经济发展的停滞和政府信用的丧失，危及经济社会的健康发展。
2地方政府债务融资风险的具体体现
地方政府债务融资风险积聚到一定程度就会引发财政风险和金融风险。具体而言，主要体现在以下几个方面：
（1）地方融资平台负债率高和偿债能力不足是主要风险
2011 年以来，地方融资平台规模得到了一定控制，但规模仍旧偏大。据不完全统计，截止到2013年6月底，地方融资平台债务总额仍有近7万亿元。目前使用地方政府债务资金的财政项目通常分为三类：提供纯社会公共产品、半社会公共产品和盈利性非社会公共产品。前面两个项目的投入都是没有获利或较少获利的，这些项目不但不能为政府偿还债务带来资金，而且还要政府不断地追加投资，这无疑增加地方政府偿债能力不足的风险。
（2）增加银行的信贷风险
目前来看，银行贷款是我国地方政府融资平台融资的主要方式，地方政府债务中80%为银行借款。为了让融资平台公司能从银行顺利获得贷款，地方政府要满足相应条件，目前一些地方平台出现利用虚假的经营情况数据、抵押品等不实信息来进行违规融资。不仅如此，一些地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续增加。银行对政府或平台公司还款能力的预测，实际就是对地方政府财力的评估，由于信息不对称，银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债规模和财政收支，难以真实全面评估地方政府还款能力，对项目贷款也缺乏充分的风险评估。当地方政府债务规模膨胀、债务约束机制弱化和还本付息财源乏力等几种情况并发时，财政风险会推动和加剧金融风险，甚至引发社会风险。
（3）增大了财政的偿债风险
由于地方政府债务融资的资金大多投资于基础设施等社会公共项目，生产周期长、投资收益不高，如果无法通过市场行为获得偿债资金来源，最后还是只能由地方政府埋单。地方政府财政收入主要是税收收入，目前我国地方政府的财政收入已经远远超过经济增长的幅度，一味追求收入增加有可能造成税收负担超过社会经济的承受能力，造成经济、社会发展的不可持续性。截至2012 年底，部分地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占政府直接债务余额的三分之一以上，显示地方政府对土地财政的依赖。当前楼市走向的不确定性，充分暴露了土地财政政策的弊端，可能会引发部分地方政府偿债能力不足，诱发违约和金融动荡。
3形成地方政府债务融资风险的成因分析
3.1财政分配体制不合理、预算管理体制约束力弱化
自从1994 年推行的“分税制”改革以来，财政收入向中央政府集中，地方财政收入不足、财权和事权不匹配等矛盾更加凸显。一方面，地方财政收入占比明显下降，仅能维持日常运转，其占全国财政总收入的比例从1993年的77%直线下降到1994年的45%，此后基本维持在45%-50%的水平;另一方面，地方经济的发展又要求地方政府必须加大财政投入，但在现行法律制度框架下，地方财政不能赤字，不能自主发行地方债券。在此背景下，地方融资平台孕育而生。
从历年的地方财政收入与支出可以看出，自2000年至2010年地方财政年年赤字，地方政府财政赤字已经成为常态。地方政府为了发展，不得不依靠出卖土地和负债来筹集资金。大量的财政赤字、预算外资金，游离在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督外，进一步助长了地方政府举债行为的随意性，严重弱化了预算管理的约束力，加大了债务风险的发生。
3.2过度扩张的财政政策
据统计，在地方政府利用国债转贷资金的项目中，地方政府若要想获得这笔资金，必须有80%以上的资金投入配套。2008年金融危机以来我国政府为了刺激经济发展采用了扩张性的财政政策，中央政府提出4万亿元巨额投资计划，其中中央政府投资1.18万亿元，余下的大部分需要地方财政和社会资金配套，地方政府只能通过地方融资平台来加大融资规模。2008年以来，随着经济增长速度的放慢，国家出台了系列减税政策，制约了财政收入的增长，然而财政支出并未减少，财政赤字绝对数不断上升。
3.3缺乏地方政府债务考核机制和风险预警机制
我国现行对地方政府和官员的政绩考核仍未改变以 GDP 增长为主要指标的做法，必然会促使地方政府为完成经济增长指标而使用见效快的城市改造和加大固定资产投资等办法来提高经济增长率。在粗放式经济增长模式下，加大基础设施投资是打造政绩、推动地方经济增长的重要手段，因此，地方政府有强烈的投资冲动来获得更多、更直接的GDP增长。由于缺乏对地方政府的债务考核机制和风险预警机制，地方政府债务监控指标无法运用，债务融资风险加剧。
3.4融资渠道不畅，融资方式较单一
1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前我国大部分地方政府的融资方式较单一，主要通过银行贷款获得融资。不管是地方政府直接借款、融资平台公司借款还是以政府的名义担保借款，地方政府的还债压力都很大，而一旦或有债务和隐性债务发生违约，就将大量风险聚集到金融系统。
4化解地方政府债务融资风险的对策
4.1加强清理整顿，防止平台贷款风险爆发
一是全面测算各地政府的财政偿还能力，合理确定贷款总规模和新增贷款总量，防止地方政府负债总量规模的进一步盲目膨胀。应针对不同平台的特点制定出不同的监控风险手段，经营类项目平台应完全遵从商业化贷款评估方法，公益类项目平台应将政府财政的负债和收入情况纳入到贷款评估范围内。
二是多管齐下，落实融资平台贷款还款来源，有效保全资产，确保总体风险处在可控范围之内。地方财政应制定出完备的本息计划，建立健全专门的债务偿还基金，并且应将全部债务纳入到债务偿还基金中，同时应明确规定这类基金的用途，使其不被肆意的挪用。除此之外，针对公益类项目，因为其投资的收益明显不足偿还本息资金，因此，应在每年的年初制定出预算资金，并从债务偿还基金中提出一定比例弥补这类项目的资金断流问题。
4.2完善和规范地方政府债务融资的相关法律
我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但有些地方政府部门依然以“承诺函”、“保证函”为所属企业的投资作出不同程度的担保。所以地方政府实际上拥有超越法律法规的、无法加以有效监控的权力，只有修订完善《预算法》等法律法规来约束地方政府的融资行为，才能更好地控制风险。经国务院批准，2014年在广东、深圳、北京、上海、青岛、江西、浙江、江苏、山东、宁夏10 个地区试点发行地方政府债券，试点地区发行的地方债券将不再由中央代还，而是自发自还。这就要求进一步提高地方预算的约束力，严格管理地方负债的发行和使用，这将为今后完善和规范地方政府融资的法律提供实践经验。
4.3将地方政府融资纳入预算，建立信息披露制度
提高地方政府融资信息的透明度，将县、市、省各级地方政府融资项目、融资数量、融资资金来源等内容写入各级预算，并建立定期信息披露制度。保证地方政府做到资金来源合理，投资项目是当年地方经济发展的迫切需要的，省级管理市级、市级管理县级。这样地方政府对于本级政府的融资和下级政府的融资，中央政府对各省级政府的融资资料都清晰可查，便于宏观经济管理、调控，降低地方政府的财政风险和银行的金融风险。
4.4加强对地方政府债务融资的管理、监控和考核
首先，应明晰中央与地方财政支出责任的划分，事权与财权相匹配。因为地方政府担负的投资职能过多，投资范围过大，再多的资金都没有办法满足其实现财政职能的需要，因此要上移地方政府部分公共服务事权，适当减少地方政府的融资压力。其次，要加强对地方政府融资的监控，建立风险预警机制。地方政府融资规模要和地方经济增长、风险控制相适应，不能盲目追求经济增长率去提高融资规模，应强化各级人大、政协对政府融资的审批与监督职能，建立具有可操作性的地方政府债务融资风险预警机制。最后，增加地方政府债务考核机制，考核期限尽可能与政府官员任期相一致。
4.5借鉴国际经验，拓宽地方政府债务融资渠道
由于地方政府融资渠道狭窄，融资方式过度依赖银行借款，而银行的借款期限通常较短，地方政府债务融资所需的资金周转期又较长，二者之间经常产生矛盾。因而允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，应作为改革的方向和目标。从发达国家的经验看，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，在借鉴成功经验的基础上，结合我国国情，坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的基本原则，逐步建立一套适合我国经济结构的规范的地方政府举债融资机制。
参考文献
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地方债务融资平台 篇4
关键词：地方政府,融资平台,债务风险
一、引言
20世纪80年代末以来, 随着我国经济的快速发展, 举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显, 而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力, 地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机, 为应对此危机, 国家出台了4万亿元的投资计划, 积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月, 中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理, 清理规范地方已经设立的投融资平台公司, 对于融资平台公司贷款, 银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理, 及时采取补救措施, 保证信贷资产安全。2012年3月, 中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求, 银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求, 有效防范平台公司贷款风险。
二、地方政府融资平台概况
地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立, 通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产, 组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团, 必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺, 以实现平台的对外融资, 并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司, 如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司, 如交通投资公司等。
我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种:第一, 债务性融资, 主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二, 权益性融资, 主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善, 对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三, 通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。
截至2010年底, 我国的地方政府债务总额达10.7万亿元, 政府融资平台贷款14.376万亿元, 在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家, 其中县级 (含县级市) 平台约占70%, 部分平台运作机制不健全, 可持续发展能力不足, 约1734家融资平台公司出现亏损现象。
地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日, 国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债, 累计融资6712.5亿元, 创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同, 安全系数最高的是地市级投融资平台, 省级投融资平台则整体风险较高, 部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率, 说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年, 国内银行获准对地方政府贷款 (或地方政府融资平台贷款) 进行滚转, 将到期日延后四年, 以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。
三、地方政府融资平台债务风险
地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用, 但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿, 地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制, 其潜在的风险也在逐渐释放。
首先, 平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区, 其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低, 对于这些地方平台贷款, 只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说, 仅通过信用风险管理则无法化解风险, 因为, 对于这些地方政府来说, 其平台不仅没有能力归还贷款, 一些地方在贷款时就不打算归还贷款。
其次, 平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混 乱的土地制度有关。因为, 地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制, 前者出于公共利益可征用并可进行交易, 后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质, 把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革, 会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外, 平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。
四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略
(一) 地方政府管理角度,
中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上, 对经济发展程度不同的地方采取不同的政策, 通过财政转移支付的方式进行管理。
应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划, 科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外, 可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款, 将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构, 使贷款能够得到有效监管。同时, 从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类, 加强债务考核与管理, 提高平台公司举债的控制能力, 促使其适度举债。
(二) 平台公司管理角度
要完善企业法人治理结构, 建立健全现代企业管理制度, 引进市场化的管理人才。同时充实平台公司, 将经营性国有资产注入平台公司, 充实信用资本, 提高平台公司投融资能力。
(三) 融资产品角度
市场具有风险预警功能, 应推动平台公司融资的市场化建设。通过市场证券化形式筹资建设的项目具有较高的透明度以及相对严格的自我约束, 项目投融资行为更为规范科学。因此, 市场化融资产品的创新、资产证券化能够有效地引进市场约束, 提高地方政府融资平台产品的抗风险能力。
参考文献
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地方政府融资平台 篇5
地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。
从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。
地方政府融资平台 篇6
所谓地方政府融资平台,就是指地方政府通过划拨土地,注入优质资产、国企股权等方式,组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资受益权、补贴,甚至偿债基金等作为保证,通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金,并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。此类公司名称各异,通常有城建投资公司、城建开发公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。
地方政府建立融资平台为市政基础设施融资,由来已久,最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投(上海市城市建设投资开发总公司)。而地方政府融资平台成为政府、银行、学界甚至大众所关注焦点,则是2009年初以来的事情。2008年底,为应对全球金融危机的冲击,中国政府出台了4万亿元的投资刺激计划,其中中央本级投资1.18万亿元,其余则由地方政府配套实施。在这个过程中,地方政府融资平台发挥了极其重要的融资功能。据统计,截至2009年5月底,全国各级地方政府融资平台的负债总额已高达5万亿元。这次巨额融资有力地保证了各级政府投资项目的顺利实施,对于扩大内需,保证增长起到巨大的作用。但随之而来的地方政府融资平台财务状况不透明、地方政府隐形债务风险、银行不良贷款累积等问题也日益引起各界的关注。
本文试图以北京市某区政府融资平台——北京市某公司的融资及运作实践为案例,以分析地方融资平台的运作机制,剖析存在的问题,并提出一些改进建议。
政府融资平台运作机制
融资平台基本情况
某公司是某区政府指定的政府融资平台,该公司为国有独资企业,由该区国资委100%控股。注册资金10亿元人民币,经营范围为授权范围内的国有资产经营与管理、企业管理咨询和物业管理等。该公司2008年度总资产为12.6亿元、净资产为9.5亿元、资产负债率为24.9%、净资产收益率为1.1%。截至2009年9月底,该平台公司的银行贷款余额为45亿元。其中,2009年从国家开发银行、工商银行、北京银行、上海浦发银行等4家共计贷款40亿元,用于地铁站点建设的拆迁。贷款期限为5年,年利率为中国人民银行同期贷款利率下浮10%。本金从贷款提取日算起的第二年起,分四次等额还清。每年分四次支付利息。
融资平台贷款运作机制
2009年,为了配合北京市开展地铁建设工作,该区需要对地铁途经区域的站点周边进行拆迁。扣除市地铁公司可能给予的补助之外,该区还要出资40亿元左右。为了缓解财政压力,区委、区政府决定通过融资平台贷款的方式解决拆迁资金来源。区发改委在开展调研及与金融机构接洽谈判的基础上,形成《关于区政府与金融机构合作的报告》,明确合作对象、贷款额度、贷款期限、贷款使用方向、贷款风险防范机制等关键内容,经人大常委会批准后,贷款进入实际操作阶段。
项目建设单位向区政府就贷款提出申请,待区政府主管领导批准同意贷款后,由区发改委向融资平台下达贷款通知,通知明确贷款银行、贷款期限、提款日期、贷款利率、本金利息偿还计划、偿还方式等。投资平台按照贷款通知要求和贷款银行签订借款合同并根据具体项目借款合同向金融机构提出提款申请。贷款平台取得贷款后,应将贷款资金于当天向区财政局指定账户办理转账支付,区财政局收到贷款资金后向借款法人开具相应的收据证明,区财政局将贷款资金拨付项目单位。
区财政将贷款还本付息纳入年度预算,并建立偿债基金。在需要还本付息时,融资平台将金融机构发出的还本付息通知书及时转报区财政局,区财政局根据通知书还本付息。本金偿还时,由区财政局提前两个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户;利息偿还时,区财政局提前一个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户。
该区在使用银行贷款方面的相关规定主要有《利用金融机构贷款资金管理暂行办法》和《政府投资项目管理暂行规定》。根据上述规定和办法,区发改委、国资委、财政局、审计局及具有监督、检查职能的部门按照职能分工对贷款及其使用负有监督、检查、管理责任。
该地方政府融资平台存在的几个问题
融资运作缺乏一个独立的政府投融资机构作为依托,不能全面掌握全区融资需求和科学规划融资投向。一般是基础设施投资项目在缺乏资金、需要外部融资时,才由相关部门针对具体项目和银行洽谈贷款事宜,因此,单个项目谈判成本高,不利于降低融资成本。尽管在实践中,已经形成了一整套区级领导、各部门协作的贷款模式,但由于各部门出于自身利益等方面的考虑,不能形成合力,导致了贷款的高成本、低效率,甚至某种程度上的短视行为。最重要的是,缺乏对全区基础设施投融资规划、降低融资成本、拓展多元化融资渠道等方面的统筹考虑。
融资平台功能单一,不具备投资功能。从上述案例融资平台的运作机制看,该平台只是履行政府融资的职能,融得资金后,立即就将所融资金转入财政相关账户,以供项目单位使用。融资平台不具备投资功能,不负责贷款资金的投向、使用及其管理,只是政府进行融资的单纯载体和媒介。由于融资平台没有投资功能,不可能对所融得的资金的使用进行监管,也就没有拓宽融资渠道、降低融资成本、提高融资使用效率的积极性。
融资平台资产负债率高,具有很大的财务风险。从2009年8月份该公司的资产负债表看,融资平台公司的资产负债率高达82%。而从公司财务角度看,我国公司理想化的资产负债率一般是40%左右,因此,该平台公司的资产负债率远高于正常水平。尽管实际上如此高的贷款是由政府提供隐形担保,但由于我国地方政府负债以及提供担保没有明确的法律保障,如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况,平台公司凭借自身的实力偿还贷款就有困难,极其容易出现财务风险。
融资渠道单一,融资成本高。该融资平台解决资金需求全部依靠政策性银行和商业银行贷款,并没有发行企业债券、中期票据、IPO及信托等其他融资方式,缺乏多元化的融资渠道。而单纯依靠银行贷款的融资方式,受国家宏观调控的影响大,不具备可持续发展的能力。
尽管银行贷款执行了优惠利率,但是其成本仍然比发行企业债券、IPO、信托等方式要高。此外,从贷款本身看,贷款40亿元,期限5年,执行的优惠年利率为5.184%,第二年开始分四年等额还本,每年均以5年期的优惠利率分四次支付利息。其实第一次偿还的本金实际贷款期限为2年、第二次偿还的本金实际贷款期限为3年,这两笔本金的利率应该执行1～3年期(含3年)的优惠利率(4.86%)。经简单计算,若这两笔本金(共计20亿元)按3年期利率计算,将为该区节约利息费用1600万元左右。
完善地方政府投融资体系的几点建议
建立健全投融资机构的投资决策机制。地方政府成立投融资决策委员会,该委员会负责人由党委或者政府主要领导担任,政府相关部门负责人为主要成员。委员会负责重大投融资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作,并确定投资方向、投资规模及投资方式。地方政府投融资平台公司作为执行机构,在投融资决策委员会的指导下负责融资、投资及还款等工作。
集中优势资源,组建综合性的地方政府投融资平台。按照现代企业制度和规范的法人治理结构,建立具有独立法人资格的投融资平台,实现政府投资的市场化运作方式。将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样,平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源,财务形象和未来预期良好,具备了融资和正常运营的能力。实际操作中,可以将地方国资委所属的优质企业直接划入投融资平台,作为投融资职能启动的支撑,也可以将原属于其他政府部门的特许经营权或可流转的土地、房产等资源划入平台公司,为投融资平台公司带来经营性资源。重新组建的投融资平台要具有融资、投资等综合性功能,不但投资于市政基础设施建设等非经营性项目,而且还可以投资于准经营性项目和经营性项目。
明确职能定位,理顺地方政府与平台公司之间的关系。地方政府投融资平台的职能定位应该是:统一的政府融资平台、国有资本运营平台、政策性投资平台。投融资平台是基于政府拥有的优质资源建立而成,是政府加快基础设施建设、产业结构调整、解决发展难题、实现战略意图、推动经济可持续发展的重要推手。投融资平台作为一个现代化企业,将按照现代公司治理结构来进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作,同时也将得到政府的大力支持和政策指导。一方面,其主要职能受到政府规范,也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产,在未来经营发展方面得到了政府的大力支持;另一方面,其主要投资决策将受地方政府的指导,集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等,要充分显示政府的宏观调控意图。
从地方政府与投融资平台之间的关系来看,平台公司首先是要在政府或者其特设机构的领导下运作,坚决贯彻政府的战略意图,而其自身则通过公司化的运作模式,坚持市场化导向,本身就应具有“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。地方政府在投融资平台的具体运作中保持超然的态度,只负责重大投融资的决策,由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控。
投融资平台应逐步建立完善的公司治理结构和风险管理模式。在平台公司的自身经营管理方面,应逐步完善公司治理结构,建立专业的经营层队伍,形成有竞争力的专业经营部门。完善投融资决策程序,严格控制投资经营风险。例如北京国有资本经营管理中心建立了专门的投资事业部,负责中心的投融资工作,以专业的队伍及早甄别防范投资经营风险,并要求重大投资决策需经管理层及最高决策层决议通过,减少了盲目投资可能出现的风险。
平台公司积极采取市场化方式拓宽融资渠道,降低融资成本。投融资平台在行使职能时,不能过度依赖政府支持,应充分利用市场化方式,盘活存量资源,拓宽融资渠道,募集未来投资经营的资金。除银行贷款外,平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券,发起设立产业投资基金等方式融资,同时随着发展,可以通过IPO上市融资,实现资产证券化。截至2009年7月份,北京国有资本管理中心已成功发行150亿元的企业债券和两期共200亿元的中期票据,融资期限分为3年期、5年期、7年期和10年期等,融资成本显著低于同期银行贷款2个百分点左右。
积极探索地方政府融资平台考评机制,建立地方政府财政风险防范和控制机制。对政府投融资平台实行微观经济效益与宏观经济效益相结合的考核办法,同时要综合考量其经营活动中产生的社会效益。投融资平台要按照现代企业制度要求,自主经营,自负盈亏;同时积极引入评级机构,定期对投融资平台公司进行信用评级,并及时发布信用评级报告。
地方财政不应为投融资平台的融资行为作直接担保,政府和平台公司之间保持严格界限,建立“防火墙”,避免财政风险。投融资平台应按照国家法律、法规的规定,制订完备的风险控制预案,加强公司财务风险监测预警工作,发现重大经营风险或财务风险,要及时向地方政府和出资人报告。
地方债务融资平台 篇7
关键词：地方政府,融资平台,债务风险,研究综述
在2008 年中央4 万亿元投资的经济刺激计划之下,地方政府融资平台的数量与规模急剧增加,在一定程度上成功应对了经济危机的冲击,对我国的基础设施建设、产业结构调整起到了积极的作用,但是随着融资平台数量和规模的不断增加,融资平台的债务风险也在不断的加大,有关融资平台的债务风险问题,成为我国理论界与实务届的热点问题,国内地方债务总额已经超过20 万亿,预计2016 年后将会出现有一个到期还债的高峰,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》明确提出了建立规范合理的中央和地方债务管理和风险预警机制。
地方政府融资平台债务风险问题的研究方法
我国学者进行政府融资平台债务风险问题的研究时,主要采用规范分析、案例分析两种方法,研究我国地方政府融资平台的债务风险成因、评价、应对措施,很少采用实证分析研究方法。这与西方学术界不同,西方学术界一般采用实证分析法,分析融资平台的行为动因、运行效率和市场化的问题。
1.规范分析研究
张丽恒(2011)分析了我国融资平台债务风险的成因、表现形式及对策建议,其中将债务风险主要分为社会性风险、管理性风险、发展性风险、金融性风险。
王倩(2015)以公共受托责任、善治政府理论、新公共管理理论为基础,分析了我国地方政府债务风险的现状及形成原因。
周卫强(2014)以权责发生制政府预算会计的改革为视角对政府债务风险进行了剖析,依据Hana(1998)提出的风险矩阵对我国的政府债务进行了分类。
陈晓萍等(2016)采用博弈论方法,对融资平台债务风险进行了理论分析,从逆向选择的角度探讨了债务风险的成因,分析融资平台融资的博弈过程,指出银行和地方政府融资平台会各自得到期望的效用。
2.实证分析研究
孙琳等(2015)通过整理45 个国家的政府预算和会计信息,运用OBI指标(open budget index)和政府债务占GDP的水平作为替代变量,建立面板回归模型进行实证分析,并提出权责发生制的采用可增强信息的对称性和透明度,能够披露出债务存在的风险。
刘骅等(2014)选取长三角地区15 个政府融资平台作为研究样本运用SPSS1.6 软件,采用因子分析法对融资平台债务风险进行综合评价,采用K—均值聚算法对15 个样本进行了风险状态的划分,得出15 我国融资平台具有轻度风险的结论,采用BP神经网络模型运用MATLAB6.0 软件进行检验,显示了具有较强的精确性和有效性。
谢欣(2014)以960 家融资平台企业为研究样本,选取2008—2012 年的数据使用面板回归模型,对融资平台债务风险进行了实证分析,采用新陈代谢模型对我国融资平台债务的可持续期间进行预测。
3.案例分析研究
刘昊(2013)以东部某省作为研究对象进行了案例研究,通过调研其债务状况,描述了债务的规模、用途等,研究发现融资平台在发挥积极作用的同时,也积累了大量的债务,不同级别的政府融资平台债务风险不同,级别越低风险越高,各级融资平台需要建立一个科学、系统的债务风险监测体系与应对机制,标本兼治。
其他学者如刘娅(2014)以成都工业投资集团为例、洪源(2012)以中部某省份为例、敬志江(2011)以湖南省为例、高家宁(2012)以青海省为例,进行了案例研究,均得出了类似的结论。
地方政府融资平台债务风险的程度
有关地方政府融资平台债务风险的程度研究,主要集中在两个方面:一是根据官方统计数据,依据国际通行的评价指标对我国当前整体的融资平台债务风险进行估计得出两类结论:一类是债务风险巨大,一类是债务风险可控,有关这方面的研究很多。二是研究如何对我国融资平台债务风险的程度进行度量,设计可行的度量工具,有关这方面的研究则相对较少。
张丽恒(2011)认为,我国政府融资平台的债务负担处于安全范围之内,但是目前债务正处于拐点位置,潜在的风险很大,如果不加以控制,债务风险后果不堪设想。
张琳等(2015)指出,我国目前的政府债务总额在整体上较为稳健,还未出现高负债的情况,但是负债的结构性问题突出,大部分来源于银行贷款,潜在的传导性风险较大。
谢珞等(2014)认为,当前我国地方政府融资平台债务结构复杂、债务原因多样、债务的规模较大、债务扩张机制强劲。
薛菁(2014)认为,要对不同级别和地区融资平台的风险区别看待,东部地区的融资平台债务风险小于中西部地区,行政级别较高的地区融资平台债务风险小于行政级别较低的地区,主要是由于资金使用效率、使用方向、还款来源不同。
田翔宇(2014)认为,我国政府融资平台债务增长速度过快,财政指标不达标,偿还严重依赖于财政收入,责任主体模糊,政策性风险突出,东西部地区经济落差大,中西部地区更依赖平台,融资来源大量依靠贷款。
胡胜等(2015)认为,地方政府融资平台债务是指地方政府融资平台因基础性项目以及福利性项目等举借的债务。债务呈现的特点是债务规模大,偿还期集中。在巨额的地方政府融资平台贷款中,2014 年、2015 年偿付压力特别大。
何杨等(2012)对我国财政负债风险进行了估算,中西地区的债务规模和偿债压力较大,市县级融资平台债务集中到期率较高、过度依赖于土地财政的偿还。
王亚芬(2014)认为,我国的政府债务规模庞大,但风险可控。
巴曙松(2010)、陈少强等(2010)都认为,融资平台债务风险不大,出现债务危机的概率不高。
杨大光等(2014)构建了地方政府投融资平台负债规模的上限和风险程度估算模型,通过定量分析,为测量政府融资平台负债风险的程度提供了一种新方法。
地方政府融资平台债务风险的成因
根据对现有文献的梳理和归纳,发现对地方政府融资平台债务风险形成的原因总体可分为内部和外部两个方面:
1.内部原因
赵云旗(2013)认为,我国政府融资平台普遍存在债务规模失控、债务使用低效、风险管理缺失,偿还能力乏力等现象导致政府融资平台的债务风险形成并不断加大,在国家审计署跟踪的6576 家地方政府融资平台公司中有26.37%共计1734 家融资平台公司出现亏损,尤其是大多数县乡级融资平台几乎没有盈利能力。
袁鲲等(2013)认为,我国政府融资平台在设立时就存在一定的法律风险,预算法、担保法都未对融资平台的权责做出明确规定,运作中存在非法挪用贷款现象,缺乏有效的内部治理机制和约束机制,股权关系不清晰、管理人员缺乏专业性。
李维(2013)指出,在现有的财政预算制度下,融资平台财务信息无法有效披露,商业银行和融资平台之间存在信息不对称现象,导致商业银行放贷的盲目性较大,增加了贷款的风险,此外偿债主体不明确,地方政府多重身份,没有真正的投融资主体。
金永利等(2014)认为,当前我国财政的记账基础不利于信息的披露,政府会计信息质量不高,收付实现制会计在防范政府债务风险和危机没有很好的起到监督管理作用,不利于监督政府负债状况.
何杨(2012)指出,我国政府融资平台债务结构不合理,过度依赖于银行,很容易诱发金融性风险,债务期限长短期搭配不合理,集中到期率较高,偿还来源过度依赖于土地。
2.外部原因
张丽恒(2011)认为,我国地方政府融资平台债务风险的形成与当前大规模的城镇化、工业化建设有关,城镇化和工业化增强了政府的偿债能力,催动了政府融资平台的快速发展,但是地方政府容易受到麻痹,放松对债务的预警和监控,导致风险不断的积累,以致会引发政府的财政风险。
李明(2015)认为,银行业等金融机构对政府融资平台有特殊的偏好,银行将资金贷给政府项目,一方面可获得利润,另一方面可获得企业追求的良好的政企关系,政府投资项目预算的软约束,是地方政府成为债务的担保人,相比企业而言,贷给政府资金更安全、更可靠,因此大量的信贷资源投放到政府融资平台,以至于将政府融资平台债务风险被列为商业银行面临的四大风险之一。
袁鲲等(2013)认为,融资平台举债缺乏监管,地方政府融资平台举债带有很强的隐蔽性,债务口径统计不统一,中央政府无法有效监管,特别是地方政府幻想即使出现债务风险,中央政府也会出面解决,进而引发更严重的偿债危机。
梅建明(2011)认为,财税体制改革导致地方政府财权与事权不对称,地方政府事权多、财力少,存在着严重的资金缺口。
高培勇(2011)指出,政府将GDP作为干部考核的方式,导致地方政府普遍过度投资,为了追求GDP增长大量举借债务,造成了政府负债规模不断扩大,潜在风险不断增加。
地方政府融资平台债务风险的预警
对政府融资平台债务风险预警的研究主要采用计量经济学、统计学等研究工具,采用定量研究方法设计债务风险预警体系,提前判断和识别债务风险。
洪源等(2012)设计了包括债务规模风险因素、债务结构风险因素、经济财政运行风险因素在内的地方政府性债务风险预警指标体系,并选取我国2007—2009 年东、中、西部地区9 个县的27 个样本数据进行实证分析,得出结论:大部分样本地区的债务风险都处于“中警”及以上状态,地方政府债务风险普遍较高,同时,样本地区债务风险综合评价值不断提高,说明近年来我国地方政府债务风险呈现出不断上升的趋势。
裴育(2010)研究了地方政府风险预警模型并进行相关检验,试图建立地方政府债务预警体系的一个基本框架。在具体指标设计上运用AHP法进行定性、定量分析,分别设立了警情、警兆指标体系,并建立了冠新经济技术开发区债务风险判别模型。
刘畅(2011)引入层次分析法,建立6 个风险维度,采用国际通行评级尺度对融资平台进行预警。
金荣学等(2013)认为,预警模型要具备预警功能、适时监控功能、风险预算功能,从经济、政治、社会三个角度选取了14 个具有代表性的指标作为预警体系指标,采用层析结构分析法建立了指数指标,采用德尔菲法对指标权重进行了确定,各设置5 个层次,建立了融资平台债务风险预警模型。
地方政府融资平台债务风险的应对
对如何应对和化解政府融资平台风险的研究文献较多,主要涉及财税体制改革、政府会计改革、政府绩效考核制度改革、加强平台自身建设、加强金融机构监管等几个方面。
邢俊英(2004 年)认为,应在政府会计中引入权责发生制原则和谨慎性原则、扩大政府会计的核算范围和改进政府会计报告制度,通过会计制度的改革,增强会计信息的透明性和可靠性。
李靠队(2016)指出,通过权责发生制综合财务报告制度,将政府债务显性化,通过PPP将政府债务进行优化,化解地方政府融资平台的存量债务,降低负债率,减少债务风险和危机发生的概率。
王倩(2015)提出树立正确的业绩观,建立善治政府,政府为了追求政绩盲目的举债只会增加政府的债务风险,政府应该寻求最优的资金结构,合理举债,还政于民。
潘长风(2016)指出,政府融资平台要建立良好的治理结构,完善相关制度,做到产权清晰,政企分开,管理科学,保障融资平台运行的独立性,提高融资平台的运行效率和市场化程度,增强自身的盈利能力。
袁鲲等(2013)认为,应完善政府和银行对融资平台的监管和风险管理制度,制定动态有效的监管体制,根据融资平台和政府的偿债能力,建立合理的预警指标体系,密切跟踪融资平台财务状况的变化,对融资平台的重大资产负债变动、人事变动等实施监控,充分发挥商业银行在在跟踪监控融资平台运营状况和到期还款进度过程中的核心作用。
刘娅(2014)认为,应推动投融资平台融资行为的市场化,采用透明性高的债券、资产证券化等融资方式,使第三方独立的中介机构参与其中,建立市场化的约束机制,规范投融资平台的运作。
何杨(2012)认为,应该降低对土地财政的依赖,进行税制改革,为政府提供稳定的财政来源。
杨大光(2014)认为,地方政府还要注重对资源的使用效率,对其业绩的评价,要改变政府的投资价值观,不能只简单地看重地方经济增长率、国内生产总值、基础设施建设增长率等指标。
田祥宇(2014)认为,推进财税体制改革,增加地方政府财政的可支配能力,强化预算约束,建立现代预算制度,落实新预算法,加强地方政府的税政管理水平,增强地方政府的财力。
吴涛(2014)认为,应建立债务偿还保障机制,可参考国外的做法建立专门的偿债基金,不仅有降低地方债务风险的功能,还有资金的收集、核算、增加信用的功能。建立债务偿还保障机制,一是明确偿债资金来源,二是设立政府年度调节准备金,三是安全规范。
研究评述
总体而言,学者们对我国融资平台债务风险问题的研究已非常深入,达成了许多共识,如地方政府融资平台的主要成因,是否存在的一定的风险,应采取多种手段应对融资平台出现的债务风险等。但是也具有一定的局限性,主要是研究方法和理论基础较单一和薄弱,定量研究和经验研究较少,更多的是以规范研究和描述性的建议为主。
建议在以后的研究中,应着重从这几个方面展开:一是建立理论研究框架,在研究中广泛采用信息经济学、新公共管理理论等主流的经济学理论。二是研究适合我国体制的融资平台债务风险评价和预警机制,结合我国情的特殊性,设计可操作性的工具。三是获取丰富的数据,进行定量研究,拓宽研究对象的范围,获得更精确的研究成果。
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地方债务融资平台 篇8
一、我国地方政府融资平台的发展现状分析
地方政府融资平台, 是指由地方政府发起设立, 通过划拨土地、股权、规费、国债等资产, 迅速包装出一个资产和现金流均可达到融资标准的公司, 必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺, 以实现承接各路资金的目的, 进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
地方政府融资平台的负债规模在不断地膨胀。从平台公司本身情况看, 以前, 一级政府顶多有3到4家融资平台, 而现在, 存在“一级财政多家平台”、“一个平台多个项目”、“一个平台多家贷款”等现象。据统计, 到2009年底, 全国有3800多家地方融资机构, 大约8000家政府投融资平台公司。从融资规模来看, 2009年末地方政府融资额大约为7.2万亿元, 预计2010年、2011年两年后续贷款将还会有2万亿到3万亿元, 到2011年底将有可能达到10万亿元。从融资平台的银行负债来看, 在2009年全国9.59万亿元的新增贷款中, 投向地方融资平台的贷款占比高达40%, 总量近3.8万亿元。但由于其投资的大都是大型基础建设工程和城市建设工程等项目, 相对应的收益低且慢, 甚至有些工程是零收益。而且从2011年开始, 该平台已经需要为某些款项向银行还本付息了, 各级地方政府只有拿出财政收入来偿付贷款。因此, 巨额的债务给地方政府造成了很大的负担;随之, 商业银行的不良资产迅速增加。
二、与地方政府融资平台相关的利益主体研究
地方政府融资平台的主要组织者是以地方政府为核心的公司, 而商业银行又是融资平台贷款的主体, 贷款的主要偿债来源是地方财政收入, 而税收收入是地方财政收入的主要组成部分, 故老百姓也是切身相关的利益主体。
(一) 地方政府与中央政府
长期以来, 地方经济的发展主要靠地方政府的推动, 政府干预尤为重要。而且各级政府为了提高自己就职期间的政绩, 一般都会通过大兴基建工程来拉动GDP的增长。根据对全国120个城市平台债务的调查, 有90%左右的贷款, 都需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源作为支持。由于我国实行的分税制模式的财政收入体系, 中央和地方政府的财权和事权划分不明确, 地方政府可支配的财力并不多, 财政收入主要来自于土地收入, 那么偿还地方融资平台贷款的重担就落在了卖地收入上, 因此在不自觉中就推高了土地价格, 从而促成了房地产泡沫。除此之外, 卖地财政本身就具有很大的不确定性, 一旦国家开始对房地产市场进行宏观调控, 卖地收入就会大大缩减, 地方的隐形财政问题就会凸显出来, 中央财政就不得不施以援手, 风险就会转嫁到中央。从财政部和税务总局公布的财政收支和税收情况来看, 2011年1-4月, 地方本级收入增长速度远低于中央本级收入, 加上通胀风险预期, 可能影响未来财政收入, 地方债务风险或加剧。
(二) 商业银行
由于我国债券市场发展严重滞后等各种因素的制约, 国家不允许地方政府直接发行地方债, 地方政府要解决财政资金短缺只能向银行借款。而商业银行也看好有政府信用、财政收入为后盾的融资平台, 这样造成了银行的地方政府融资贷款急剧增加。国内各大银行2009年上半年度的年报中显示, 地方融资平台的贷款余额占总贷款额的10%左右。建设银行的地方政府融资平台贷款余额比重较高, 约为5000亿元-6000亿元, 占总贷款的比例约为9.3%。
地方政府平台的贷款信息透明度较差, 银行只是单纯地依赖政府财政的担保, 有时很难知晓政府的总体负债水平, 追踪资金的流向。而当贷款出现了问题, 由于融资公司的责任主体并不明确, 也使得银行的追溯很难顺利进行, 这会造成银行大量的不良资产。不仅如此, 在政府卖地的同时, 抬高了土地价格, 造成房价暴涨, 会有更多的开发商进入房地产行业, 导致银行的房地产开发贷款增加;消费者看着居高不下的房价, 会以贷款方式来购房投资, 以便在远期增值时获利, 在这两方面的作用下, 银行的信贷规模会迅速扩大, 其风险也相应增加。
(三) 老百姓
正如税收一样, “取之于民, 用之于民”, 地方政府融资平台进行投资的项目初衷大部分都是造福百姓的, 而其主要的偿债资金最终也来源于人民。无限度地修路修桥绝不是某些经济学家所宣称的是在“制造未来的公共消费”, 这绝不是一个“免费的午餐”。比如进行修建的桥梁、公路, 一旦竣工以后, 都要通过向百姓收取过路费等方式来获得收益用以偿还银行贷款。最为明显的就是, 地方政府靠卖地来赚钱, 抬高了房价, 老百姓要为买一套房子向银行贷款几十万甚至几百万。最后, 当国家开始宏观调控房市时, 房价下跌, 因此吃亏的还是老百姓。
三、人民大众最终会为地方融资平台的巨额负债埋单
从上述的分析来看, 政府、商业银行和人民大众都可能会为地方融资平台的巨额债务买单。但是由于我国的政治体制因素, 中央政府不允许地方政府破产, 就会为地方政府的债务兜底。一方面中央政府为了不让地方政府出现财政赤字, 已经代地方政府发行了地方债;另一方面地方政府是通过地方投融资平台支撑的国有企业来向银行进行贷款的, 如果坏账出现, 最严重的可能就是让这些国有企业破产。此外, 与银行的不良资产负债率相比, 地方政府官员更看重自己在位期间的政绩工程。然而商业银行也不会成为地方政府的替罪羊。我国银行业是以四大国有银行为支柱的, 当商业银行的不良资产率因此达到了一个风险峰值时, 中央政府为了保证我国的金融安全, 不得不采取各种措施来降低银行的不良资产率, 最后则可能通过央行大量发行人民币的形式, 用通货膨胀的形式, 用不能如实反映当前消费水平的CPI指数的形式, 让全体中国人民最终来消化, 所以人民大众可能会成为利益受损者。
此外, 前期投入的工程在后续的建设过程中还需要大量的资金注入, 而地方政府对银行已经有了大额的负债, 商业银行收紧了向融资平台发放贷款的要求, 为了筹措资金, 发行地方政府债券迫在眉睫。如果地方政府发行了政府债券, 尽管可以减轻地方政府的财政收支压力, 但是随之而来的是, 地方融资平台的风险就可能转嫁到那些投资地方债券的老百姓身上。这样做只是让地方政府从这个苦海中调理出来。与此同时, 商业银行也在积极地探索分散风险、降低自身损失的道路, 资产证券化是首选。银行将融资平台的贷款进行打包, 组合成一个资产池, 然后切割成证券向市场出售, 进而达到分散风险的目的。而资产证券化在我国发展的并不是很成熟, 极有可能因为金融创新工具的利用失误, 把融资平台巨额负债的风险向社会转移并放大, 然后又投资这些债券的投资者来承担。
由此看来, 无论是中央政府、地方政府、商业银行解决债务的方式本质上都可能让普通百姓来承担地方政府的债务, 由普通百姓来买单。
四、对地方融资平台负债的解决办法
地方融资平台已经累积形成了巨大的融资规模和潜在风险, 引起了社会各方的密切关注。然而中西部地区的基础建设比较落后, 是有很大的发展潜力的, 所以地方融资平台的发展还是必须的。但是为了进一步做好地方融资平台前期负债的清理、后续投资的进行, 规范地方融资平台, 防范未来风险的任务迫在眉睫。
第一, 提高地方融资平台的投资、筹资活动的透明度。地方政府定期公开披露相关信息, 通过人民大众的监督, 防止资金的不当使用, 并且改善当前信息不透明的状况。
第二, 银行加强对地方融资贷款的审核与追踪力度。银行在贷款前, 要对项目资本金严格监控, 以及对偿还能力深入分析。控制发放打捆贷款, 重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力, 来把握融资平台的还款能力和贷款风险。
第三, 大力发展金融创新工具。从目前的形势来看, 基础建设工程的融资, 通过政府发行债券、资产证券化等方式来实现, 会更能推动社会的发展。
摘要：近年来, 地方政府融资平台的数量和融资规模在迅速发展, 尤其是在金融危机后如雨后春笋般成长, 其在促进地方经济的发展起到了中流砥柱的作用。但是, 因此累积而形成的巨额负债和潜在的风险状况也令人堪为担忧。到底谁会最终为该平台的巨额债务埋单, 引起了广泛的注意。
关键词：地方融资平台,地方财政收入,地方债券
参考文献
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地方债务融资平台 篇9
一、地方政府融资平台债务增加对社会进步产生的影响
1994年分税制改革后, 我国形成了由中央税、地方税和中央地方共享税组成的税制体系, 大量财权收归中央, 却下放更多的事权给地方政府, 地方税收资金不足, 城市基础设施建设的资金需求量却很大, 资金供求矛盾日渐突出, 地方政府融资平台就应运而生了。随着地方政府融资平台的诞生, 解决了城市基础设施建设亟需的资金需求量问题, 城市经济在地方政府的推动下获得了飞速的发展。
(一) 社会经济发展迅猛。
一是农业农村经济发展加快, 新农村建设深入推进, 农业基础地位稳固。农民专业合作社迅速发展, 家庭农场不断涌现, 农村路网不断完善。此外, 地方政府还组织实施农村道路村村通、农村饮水安全、危房改造、河道治理等项目, 让农民生活条件得到改善。二是工业经济发展壮大, 转型升级步伐加快。地方政府工业总体实力不断增强, 大力鼓励发展高新技术企业和加大传统产业的技改投入, 监督企业节能降耗、鼓励自主创新, 高新技术产业快速发展。三是现代服务业发展繁荣, 城乡商贸流通日趋活跃。城市面貌显著变化, 城市品质持续优化提升, 新型城镇化进程明显加快。深入开展城市精益化、常态化管理, 整顿交通秩序, 不断提高城市管理水平。
(二) 公共服务能力明显提升。
一是以支持“三农”为重点, 统筹城乡发展。全面落实各级支持“三农”发展的各项政策措施, 不断加大投入力度, 加快现代农业及农村社会事业发展步伐。二是医疗卫生事业发展迅速。设立“一个平台”、开通“一条热线”、发放“一个服务包”, 积极宣传公共卫生服务政策, 引导群众形成健康行为, 满足群众对卫生、医疗、健康等方面的咨询服务需求, 有力推动了基本公共卫生服务的开展。三是社会保险和社会福利事业进一步提升。不仅按时发放离退休人员养老金, 而且提高了企业离退休人员养老金标准。社会救助事业稳步发展, 确保将保障金及时发放给各城乡低保人员。
二、地方政府融资平台债务风险及成因分析
2004年以后, 国家对地方政府融资平台推动地方经济发展所作出的贡献给予了充分的肯定, 地方政府融资平台顺势发展, 同时也带来了不规范形式下的地方实际债务风险累积。
(一) 地方政府融资平台本身可能导致的债务风险。
一是潜藏在平台公司融资渠道中的风险。短期贷款很少, 几乎可以忽略不计。长期贷款业务很多也很频繁, 主要是从政策性银行 (如国家开发银行、农业发展银行) 、中国银行、建设银行、工商银行和其他商业银行贷款, 在政策和环境引导下, 四大国有银行加大对政府融资平台的扶持力度扎堆放贷, 还款压力加大。融资租赁进行融资虽然不占用平台公司的授信额度, 但融资成本较高, 定期支付租金数额较大, 给政府融资平台增加了偿还压力。二是平台公司进行对外担保存在隐形债务风险。目前, 地方政府融资平台为多家企业提供担保, 一旦企业经营不善, 资金链断裂无力偿还贷款, 根据担保合同规定, 地方政府融资平台将面临承担偿债责任的问题, 这部分或有负债很可能转为实际负债, 造成隐形债务风险。三是平台公司治理结构尚不完善。从平台公司出身上看, 平台公司大多一出生就被贴上了政府的标签。容易出现“闲成猪”和“累成狗”享受同样待遇的局面, 工作积极性自然得不到提高, 久而久之会影响整个平台公司的运行效率, 无法保证公司长期健康有序的发展, 公司治理结构的风险进而会引发公司的经营风险和投资风险, 从而导致债务风险。
(二) 地方政府融资平台举债引发的财政风险。
地方政府融资平台的银行贷款基本是由地方政府出承诺函, 财政兜底。一旦平台公司资不抵债, 贷款本息不能按时支付, 最终将会把责任转移给地方政府财政, 导致财政风险。倘若政府财政收入稳定, 有足够的资金偿还贷款, 财政风险就会降低, 而一旦未来政府资金紧张, 缺乏全面管理政府债务的能力, 未建立政府债务的统计、核算、预警体系, 就会在不确定的将来给地方带来财政风险。
三、防范地方政府融资平台债务风险的对策
实事求是的说, 地方政府融资平台在扩大城市基础设施建设、推动经济发展、改善民生和投资环境等方面发挥了积极的作用, 尤其在应对国际金融危机, 保持经济稳定方面做出了重要的贡献。但是, 我们也要清醒的看到地方政府融资平台存在的债务风险及其可能会引发的其他风险, 这些风险如果不加以防范和化解, 将会威胁地方经济的健康发展, 因此找到化解地方政府融资平台风险的对策和建议显得尤为重要。
(一) 规范地方政府融资平台管理, 防范债务风险及其可能引发的系统性金融风险。
一是拓宽融资渠道。为扩大融资规模在一定程度上减轻政府财政压力、防范债务风险及系统性金融风险, 建议实行多元化的融资模式, 创新融资渠道。尝试自行发放政府债券, 建立规范的地方政府举债融资机制。我国从2011年开始试行省 (市) 自行发债, 地方政府可以抓住所在省纳入发债试点的机遇, 合理核算发债规模, 申请发行3年、5年或7年期利率适当的政府债券, 借此解决政府建设资金缺口, 缓解未来的债务压力。积极探索公私合作模式, 地方政府融资平台公司可以通过TOT、PPP (政府—私人—合作) 等项目融资模式融资, 吸收民间资本的力量参与可收益项目, 凭借项目在未来的收益, 从民间投资者手中一次性融得一笔资金, 用于基础设施的建设, 加快经济发展和城市化进程。二是审慎提供对外担保。对于已经提供担保行为的单位, 要形成担保台账, 密切关注其经营状况, 防止在其经营不利的情况下需承担偿债责任时措手不及。建议将对外担保数额及时公开披露, 改变当前隐性负债披露不透明的情况。并通过反担保的方式降低债务风险。三是完善地方政府融资平台的治理结构。在公司中形成一个合理的制度, 营造一个使公司管理者能够与时俱进、因事而变的内部环境, 为公司创造一个靠市场机制选择管理者的外部环境。以《公司法》为依据, 在产权明晰的基础上, 建立一套完善的公司治理结构, 转变经营机制。注重员工业务素质和工作能力的提高, 树立以人为本的管理理念, 丰富企业文化和员工业余生活, 增强公司凝聚力, 保证企业稳健、快速、健康运行。
(二) 规范地方政府财政管理, 建立债务风险预警机制。
一是规范地方政府担保承诺行为和贷款抵押行为。在做融资业务时, 地方政府融资平台都是独立的企业法人, 理应独立承担风险, 将风险内部化, 而地方政府只应在注册资本范围内承担有限责任, 不能以财政担保平台公司的所有债务。二是引导地方政府融资平台设立偿债基金。目前政府融资平台偿债补偿基金不到位是一个突出的问题, 为避免在偿债高峰的时候出现资金紧张不能按时还款进而影响公司信用的不良局面, 建议制定《政府融资债务管理暂行办法》, 实行政府性债务偿债准备金和资产储备制度, 切实加强政府债务预算收支管理, 有效防范政府融资债务风险。三是建立起债务风险预警机制。建立债务风险与预警控制机制, 对照国际警戒线的要求, 对债务规模、结构、用途和还款来源进行认真分析, 设立符合地方政府自己情况的预警指标, 加强对债务风险的预测, 一旦达到预警指标就要研究对策予以防范。当政府债务规模超过预警线时, 能够使预警信号送达金融部门, 从而将政府债务控制在合理规模。
(三) 加强银行内部管理。
银行应健全内部管理体制, 做好贷前考察, 严格授信。加强贷后管理, 经常回访、实地考察, 定期让融资平台提供财务报表, 通过财务分析贷款主体是否存在偿债风险, 是否存在政策影响导致债务风险。密切跟踪贷款用途, 防止出现贷款资金改变用途或虚报用途, 转了一圈回到财政的现象。
(四) 改变政绩考核制度, 防范道德风险。
上级政府建立债务资金的绩效评价和责任追究制度, 将下级债务资金的使用效果纳入领导干部考核评价体系, 作为政绩考察的一项重要内容。对违规使用债务资金等行为造成资金损失浪费的行为实行责任追究, 这就不会造成“有借不还”和大量举债不顾后果的局面。增强社会对地方政府的信心, 防范了道德风险。
摘要：地方政府融资平台的产生和发展对中国的经济运行发挥了积极的作用, 同时也存在负面的影响。从积极作用来看, 它为中国的经济回暖和地方经济发展做出了巨大的贡献;但与此同时, 地方政府融资平台的快速发展也带来很多消极的影响, 特别是近几年, 随着地方政府融资平台数量的急剧扩张、平台债务大幅增长, 平台的不规范现象日益显示, 潜藏的债务和财政风险也日益凸显。本文通过对地方政府融资平台正常运行过程中有可能潜在的风险, 逐步分析原因, 并提出措施与对策。
关键词：地方政府融资平台,债务风险,成因分析,防范对策
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地方债务融资平台 篇10
一、A公司的财务报表情况
(一)主要财务指标分析(表1)
对表1进行分析不难发现,在2012—2014年期间,A公司的总资产规模明显增长,其中所有者权益增长幅度较小,而负债总额却同样呈现明显的增幅,说明该公司保值增值方面有所欠缺,是因负债总额的扩大而引起资产总额扩大。在经营业务方面,从表1反映所看,该公司的业务收入和利润增长幅度偏低。投融资活动中的现金流总额逐年增长,变化明显,相比之下,经营活动中的现金流总额却有增有减,说明其生产经营领域还需提升。
该公司的投资净现金流和经营净现金流之间的巨大差异,表明公司非常重视资金平衡能力,在投资方面承担了很大责任,不过根据公司详细财务报表显示,其201—2014年的债务保障率处于1.22%—1.75%之间,在行业内偏低。其现金流整体情况还算良好,不过在现金流利用上还需改善,而且作为地方政府投资的重点项目,A公司的规模不断扩大,在今后的债务保障率也应有所提升。
(二)营运能力和盈利能力
表2反映的是该公司的营运能力,从表中可看出,公司此方面的指标数据并不太明显,呈现出不稳定状态,甚至出现下降趋势,说明公司在营运方面的能力稍显不足,在今后还需及时分析原因,努力改变这一现状。其盈利增长幅度虽然较小,但每年都在增长,呈现出比较良好的态势,说明该公司的盈利能力不断增强,未来有很大发展空间。
(三)偿债能力
在分析公司的偿债能力时,通常会考虑表3中的几个指标,其中流动速率和速动比率能够较为客观地反映出该公司的短期偿债能力。根据表3显示,A公司的流动比率处于1.4—2.0之间,速动比率处于1.2—1.8之间,说明公司虽然能够在短时间内进行资产变现,用以偿还债务,但其偿债能力一直在降低。
前面已经提及,A公司的总资产规模扩大,负债规模也在增加,流动负债体现更为明显。究其原因,可能是因为公司在2010年才成立,时间较短,当地政府在投资建设时,还要寻求其他融资渠道,比如从银行贷款,维持子公司的正常经营。所以其无形资产较多,负债规模较大。在金融危机以来,我国对财政政策进行了调整,存贷款利率有所上升,而同时实行的收缩政策增加了企业的借债贷款成本。A公司作为当地政府投资建设的重点项目,与当地经济密切相关,为保证公司经营活动能够正常开展,不得不从各方借款来应对,这就造成了公司的流动负债增幅十分明显。
另外,在分析公司的长期偿债能力时,通常以资产负债率为主要指标,据表3反映,A公司2013—2015年的资产负债率呈上升趋势,说明其负债增加,偿债能力不断减弱。为解决这一状况,公司必须探索其他渠道,比如争取更多的财政补贴,寻求与社会企业合作,提高营运能力等,尽量不要从银行等金融机构太多贷款。其实在当前市场经济环境下,融资渠道呈现出多元化发展趋势,该公司需要对现有的融资结构加以调整。
二、A公司投融资风险分析
该公司作为当地重点项目,在引导社会资金投资方向、发展重大项目以及促进当地经济等方面发挥着重大作用。为实现国有资产保值增值,带动当地经济腾飞的目标,在投资和融资活动中必须保持严谨态度,仔细分析可能出现的风险,并提前采取应对之策,降低风险发生率,减少风险所带来的损失。
(一)投资风险
A公司在投资方面,首先体现在政府性建设项目,此类项目的主要负责人是当地政府,A公司本身就是政府投资项目,所以对于子公司的投资理所当然,或者可以说,这不仅仅是一项经济活动,还是一项政治任务。须注意的是,因为是政府项目,有着很大优势,比如投资成本通常都由当地政府负责,因此在这些项目中的投资,风险较少。其次,该公司下有8家子公司,其中有一半是公司成立后组建而成,这些子公司的经营状况和管理水平非常关键,加上市场环境复杂多变,风险较多,在A公司投资风险中占了很大比重。此外,A公司还通过入股的方式对其他企业进行投资,公司本身掌有一定的控股权,如果其他企业向其借款后不能及时偿还,则会带来各种不确定风险。
(二)融资风险
该公司的融资渠道较为单一,主要集中在银行贷款、信托贷款两方面,还有一部分来自企业债。而且,这些合作单位都属于国内单位,融资渠道和金融市场还需开拓。由于投资总额较大,而融资渠道狭窄,导致该公司的融资额明显低于投资额,其间的差多半来自当地政府补贴。另外,该公司的所有者权益较少,表明其股权投资有一部分来自负债,如果不及时解决这些问题,公司的正常运营将阻碍重重。因为公司规模较大,在短时间内,现状很难彻底改变,至少在今后3年内,该公司还需要从银行等机构贷款融资。
三、A公司风险的应对措施
首先,公司应优化内部组织机构,改善母子公司管理模式,强化各个职能部门的管理能力,同时提高公司总部的整体战略管理水平。
其次,拓宽融资渠道,缓解资金压力。比如发行企业债券,其成本较低,提升空间很大,可以作为主要考虑方向。引进民间资本和国外资本,资本的增多可以减轻公司经济负担,而且公司也能从国外学习到先进的经验。也可以考虑投资基金业务、股票融资、发展现代金融服务业务等渠道。当然,对所有投资项目的监管必不可少,这就需要政府从政策上予以保护,公司自身建立起完善的运行机构。
四、结束语
在当前社会,为发展地方经济,完善基础设施建设,当地政府通常会参与到项目投融资活动中。由于投资成本较高,仅仅依靠政府投资远远不够,还需通过其他渠道进行融资,此过程中难免会产生较大的债务。政府部门以及公司应当确保财务信息的真实性和完整性,对财务状况债务风险进行分析,了解公司实际运营情况,然后采取相应的解决对策。
摘要：地方政府通过各种融资手段投资项目建设的现象在当前越来越常见,但投融资过程中伴随着各种债务风险,要想获得利益最大化,带动当地经济发展,必须对风险进行准确的分析。本文以A公司为例,根据其财务报表情况对其投融资风险加以分析,并给出了一些解决对策。
关键词：财务报表,地方政府投融资,债务风险
参考文献
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地方债务融资平台 篇11
实际上,忽视地方政府投融资平台的融资风险显然是不对的,但是,过分夸大地方政府投融资平台的融资风险同样也是不客观的,这种过分夸大往往没有注意到地方政府投融资平台在中国经济运行中的一系列独特特性。例如,商业银行对于占据70%以上的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度,在地方政府投融资平台的融资结构分布中,财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占据主要比重;土地收入占地方政府收入超过50%的城市实际上在中国屈指可数,绝大部分城市的财政收入结构是多元化的,对土地收入的依赖程度相对有限。
在当前体制下,对地方政府投融资平台应规范化,而不是妖魔化
地方政府投融资平台确实是2009年应对危机过程中最为活跃的融资主体。受4万亿投资计划刺激,以及在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下,2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设,从而导致地方融资平台债务规模的剧增,引起了广泛的关注。相关监管机构已开始着手地方融资平台风险的管理,2009年下半年地方政府投融资平台的新增贷款已呈现冲高回落、增幅放缓的趋势。在2010年1月19日召開的国务院第四次全体会议上,温家宝总理曾在讲话中提出,“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。”在政府及相关监管机构的调控下,预计地方政府融资会有所收缩,各商业银行在新增贷款控制方面,将减缓对地方融资平台的信贷审批,在增量放贷方面对地方融资平台的风险控制将进一步增强。
在中国推进城市化的进程中,地方政府通过地方投融资平台进行融资,有其内在的必然性,不能一概否定。从一般意义看,地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资,主要是由于在中国分税制财税体制下,中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移,从而导致了地方政府事权和财权的不对等,同时,中国转移支付制度尚不完善,因此,在中国城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求外部融资。因此,尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台,但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下,银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道,这个过程可能会伴随着整个城市化的进程,以及地方政府职能的逐步转变的过程。
地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面:第一,与地方财政相关的风险;第二,如果地方融资平台破产,将会波及相关金融机构。
在风险防范方面,可以从以下几个方面进行:
首先,应完善中国财税体制,平衡地方政府事权和财权,降低地方政府对外融资的依赖性,并摸清地方政府债务规模,制定合理的债务风险控制标准。在现阶段中国急需摸清地方政府现有债务规模,减少金融机构与地方政府之间的信息不对称,防止盲目借贷。同时,还需建立一套既符合地方财政债务状况,又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准,以监测和预防债务风险发生。在成熟市场,大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准。以美国为例,对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统,通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。
第二,在防范风险的同时,也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险有所上升,但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强,其负债水平相对较低,债务风险较小;另外,还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境,带动了项目周边土地增值,增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待,需要动态地看待。
第三,应当区分不同类型的融资平台,实行分类管理。一方面应区分不同行政级别的融资平台,对于县(市)级、区级等财政实力相对较弱的融资平台,由于2009年已有大量的新增贷款流入,因此,该类融资平台目前风险相对较大。同时,也需要区别不同性质的地方政府投融资平台,运行状况良好的投融资平台可以就直接转向市场化的融资;而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台,应当纳入重点监控风险的行列。
第四,引入市场约束,鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资,减少银行系统风险的积聚。在美国,地方政府主要通过发行市政债券进行融资,但由于中国现行预算法尚未修订,地方政府尚不能直接发行债券,因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金,实质上中国地方融资平台发行的债券与美国市政债券在诸多方面都很相似。现阶段中国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债,发行规模超过1300亿元,但远远低于银行贷款融资额。因此,未来在基础设施领域鼓励地方政府发行城投债,是改善融资结构的一个重要方向。
目前地方政府投融资平台的债务规模还依然在地方政府整体的财政状况承受范围之内
近几年随着国民经济持续高速增长,中国地方政府整体财政状况不断趋好,财政承担债务的能力不断提高,地方本级财政收入从2000年的6406亿元增加至2008年的28645亿元,增幅达到347%,2009年1-11月地方本级财政收入达29328亿元,同比增长12.1%。
至于地方政府合理的债务规模,虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准,但可以借鉴成熟市场对地方政府债务规模的管理经验来进行估算。
成熟市场在对地方政府债务规模需求控制方面,较为常用的指标为债务率和负债率。各国主要是通过对指标设定一个警戒线来控制地方政府债务情况,但由于各国国情不同,对警戒线的设定不一。以债务率为例,债务率是年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值,该指标反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力,是对地方政府债务总余额的控制,美国规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%～120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)小于120%。
考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长,假设债务率不超过200%,在此基础上可计算出中国地方政府本级整体债务余额2009年11月末不应超过58656亿元。当然,这只是静态的、小口径的测算,更为合理的测算应当考虑基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高,因此,实际的地方政府所可以承担的最大债务规模应当大于前述规模。
地方投融资平台不会出现风险集中爆发的状况
对于银行新增贷款大量流入地方融资平台这一点,我们应该从多方面来看待。向地方融资平台发放贷款,最初由国开行在发放“两基一支”贷款中被广泛使用,从历史经验来看,这类贷款往往存在金额大、期限长、违约率低等特点;地方政府在基础设施建设方面存在巨大的融资动力,随着国开行业务模式的成功,其他银行亦加大了对地方融资平台发放贷款的力度。由于存在地方政府的隐性担保,这类项目贷款往往成为各商业银行尽力争取的对象,带动了近年中国各类地方融资平台的快速发展,在此轮经济调整中,各大商业银行积极“争抢”4万亿投资计划中率先推出的优质项目,贷款规模猛增。
地方融资平台贷款并不会出现风险集中爆发的现象,如十年期的贷款项目,按照惯例,并非一次性还款,可能从第二年开始就还款,风险被逐年分散。此外,人们对于地方融资平台融资贷款风险的考虑主要源于对政府财政支付能力的担忧,在当前经济保持快速发展的大背景下,各级地方政府的财政实力近年均有大幅提高,政府偿付能力不断增强,贷款风险短期内爆发的可能性不高。同时,基础设施的完善,也会提高土地收入的。
多年来,中国监管机构和商业银行在贷款风险控制方面已积累了较丰富的经验,商业银行风险管理制度不断完善,风险管理水平不断提高。因此,我们认为监管机构和商业银行已经有能力处理经济体系运行过程中出现的风险和问题。对于此轮经济调整过程中发放的天量信贷,随着信贷风险的逐步暴露,将可能导致中国银行业不良资产率有所上升,但并不能因此而得出银行面临巨大风险的结论。商业银行通过加强风险管理,合理平衡信贷结构,可将风险控制在可承受的范围之内。
防止盲目紧缩地方融资平台的信贷投入可能导致的负面影响
目前商业银行已开始意识到地方融资平台的风险,有意收紧一些风险承担能力不高的地方融资平台的信贷投入,主要是指紧缩对新增项目的信贷投入,对于已纳入本年度放贷计划的项目,已经处于建设阶段的项目,已经签订贷款意向或者已经授信的贷款,银行会继续实施,保证项目按时建成完工。对于新增的项目,央行和银监会将对商业银行给地方融资平台新增贷款进行严格控制,以控制风险,保障对实体经济的信贷投入。
除信贷资金投入外,地方的公益建设项目资金还有其他的来源方式,如资本市场债券融资、信托计划、BOT等。加强债券市场建设,可将现有大量政府融资平台贷款进行证券化,增加债券市场的流动性,由市场发现价格,从而促进债券市场的发展。2008年11月份以来,为抵御金融危机的冲击,防止经济增速过快下滑,中国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,推出4万亿投资的经济刺激计划。鉴于地方政府基础设施建设投资规模大,存在较大的资金缺口,除财政部代为地方政府发行2000亿地方债券外,全国各地的投融资平台加大了发行城投债的力度,尽管在城投债发行过程中,出现了一些不规范的行为,对城投债的发展形成了一定的滞碍,但城投债的发行对推动经济复苏和支持地方经济建设作出了贡献,未来仍可成为地方政府公益建设中的重要资金来源。城投债作为“准市政债”应该在规范中不断发展,为支持地方建设继续作出贡献。
地方投融資平台的信贷增长惯性,在信贷紧缩环境下,可能会挤压中小企业市场化融资
2008年下半年和2009年初地方政府财政投资保持了较大的力度和速度,对阻止经济增长速度下滑和缓解其他经济、社会问题以及后续政策的实施,起到了根本性的作用。政府投资基本上控制在基础性设施、重大民生工程和对其他竞争性领域有带动作用的产业等领域,不能替代或挤占民间投资的空间。目前的经济运行也已经显示出民间投资增速的趋势。2009年底的中央经济工作会议也对此作出了基调性和方向性的决定,而且还有了较具体的安排,鼓励民间投资:继续保持较大力度实施积极的财政政策,投资重点向农村基础设施倾斜;在货币政策的实施上明确强调要在金融上支持小企业,为民营企业提供更多的资金支持。
地方政府投融资平台在2009年应对危机是有积极正面效果的,同时也留下一些隐患,突出表现在宏观调控的回旋余地明显减少,如果信贷投放的实际需求强大,但是为了防止通胀过于严格地控制信贷,银行为了防止已经发放的贷款成为不良贷款,自然集中把经过严厉控制之后的贷款投放到2009年已经开工的项目,那么,除了2009年基础设施项目之外的中小企业,必然再次遭到信贷的打击。
为了防止这种挤出效应,应当鼓励基础设施多通过直接融资来进行,同时在物价压力明显回落之后,货币政策基调要从当前较紧的基调中转为适当放松。表现在信贷的投放上,就是在没有显著物价压力驱动下,适当放松的信贷可以推动资金进入经济复苏所需要的中小企业和服务业等。
地方债务融资平台 篇12
1. 按照财政分权的要求, 中央和地方各级财政之间应相
对独立, 各级政府都有相对独立的事权和支出范围, 并有与其事权相适应的财权。地方政府是地方性公共物品的供给主体, 地方政府提供公共物品的事权必须有相应的资金来源等财权安排来相对应。在政府提供公共物品的费用支出与收入之间出现时间和规模不匹配的情况下, 融资成为不可避免的选择。
2. 地方资本性公共品的融资特点。
按照分级预算管理体制的要求, 地方政府主要为辖区选民提供受益仅局限于辖区内地方公共品。许多地方性公共物品尤其是基础设施类的公共物品, 一般具有初始投资规模大和使用年限比较长的特点。一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的负面冲击, 也可能无法承受;由于项目本身期限很长, 会造福于将来几代的居民, 一些居民有可能现在支付了高额的税收后则迁居, 无法享受项目未来的收益;一些未来能受益于该项目的居民也没有为该项目付出相应的成本。通过债务融资使债务负担在受益期分摊的做法, 则可以在解决公共物品供给的同时, 兼顾公平问题[1]。
3. 地方政府的行为与投资冲动。
自从20世纪90年代以来, 地方政府官员在干部人事制度和考核制度的约束条件下开始追求以地方经济发展为主导的所谓“政绩最大化”, 使得地方政府的行为发生了显著的变化。此时地方政府间的竞争不再单纯限于经济利益上的竞争, 同时也包括了地方官员为自身政治晋升而展开的竞争[2]。地方政府在财政利益和政治晋升的双重激励下, 总是有利用违规税收和土地优惠政策, 继而加大财政支出。财政的困境从而导致地方政府负债的一个重要原因。第一, 政府可以在不增税甚至减税的前提下, 筹措更多资金用于发展支出;第二, 债券、尤其是收益债券具有很大的隐蔽性, 选民对其远不如对征税那么敏感、政治上更加可行;第三, 负债、特别是长期负债能够将偿还压力在时间上后移, 使得现任政府和工商团体在享受好处的同时有可能逃避全部或部分债务[3]。
4. 地方政府预算软约束。
中国预算法规定地方政府不允许举债, 地方政府举债上级政府是不负责任的, 但地方政府却知道, 一旦地方财政破产, 上级政府不可能不管, 因为他怕承担政治风险。如果在赋予决策者以决策责任的同时, 不赋予与履行该职责相称的筹资责任, 那么, 就会形成决策在预算上的软约束, 导致决策者在决策时, 难以控制扩张的冲动, 形成支出决策乃至规模的过度膨胀, 进而可能迫使决策者从一些较为糟糕的渠道获取收入, 并把希望寄托在中央政府帮其解脱困境之上。
二、中国地方政府债务的现状
1. 中国的地方政府债务目前的状况非常复杂。
目前法律法规明确规定地方政府不能举债。但是, 令人尴尬的事实是, 在地方各级财政运行中, 负债运营已经成为了显性的常态。而且, 中国地方政府债务的复杂性还在于, 在地方政府债务中, 既有显性债务也有隐性债务。显性债务, 一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等, 除了明确的负债外, 常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括:地方政府担保债务, 如担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等等, 地方国有企业、学校等事业单位的负债从广义上来讲也是地方政府负债。特别是, 各级地方政府为满足地方财力需要, 通过违规发债、设立政府下属的投融资公司, 从银行体系申请贷款, 甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债与或有负债等处于地下隐蔽状态, 透明度低。
2. 中国地方债务的规模庞大。
地方政府债务透明度较低导致很难了解其确切规模只能通过各种渠道和侧面进行估算。西部地区的陕西省2007年底债务总额达1 272亿元, 相当于其当年GDP的23.2%, 其中直接债务886亿元, 占债务总额的69.7%, 担保债务345亿元, 占债务总额的27.1%, 政策性挂账约40亿元, 占债务总额的3.2%。中部地区的河南省2007年底债务总额为2 171亿元, 占GDP的14.5%, 其中直接债务1 805亿元, 占债务总额的83%, 担保债务158.2亿元, 占债务总额的7.3%, 政策性挂账208亿元, 占债务总额的9.6%。东部地区的浙江省数据显示, 2005年底债务总额相当于当年GDP的11%。由于政府债务近年有上升趋势, 在估算时, 我们将2007年东部的债务占GDP比假定为12.5%, 将东部直接债务占债务总额比设为80%, 担保和挂账分别估计为10%。我们以这些比重作为相关条件, 可以对债务规模进行估算, 目前中国地方债务总余额在4万亿元以上[4]。通过以上的数据也表明东中西部地区普遍存在, 部分地方呈加速态势。地方政府债务, 不仅经济不发达的中西部地区存在, 即使在经济比较发达的一些沿海地区同样存在, 甚至数量更大。
3. 地方政府或有负债项目转化为显性直接债务的概率急剧止升, 财政运行风险加大。
如吉林省从1988年开始发行企业债券, 涉及发债企业60户, 其中国有及国有控股企业8户, 占46.7%, 发行主体有省内七家证券、信托公司和省外两家证券公司。到2000年末, 全省企业债券本息余额合计约占财政收入的22.4%, 而发债企业偿债能力普遍较低。仅有15%左右的企业能够按时兑付债券, 需采取滚动发行、延期兑付等缓解兑付矛盾, 还有5%左右的企业基本上没有偿还能力。2001年到期应兑付的企业债券本息近30亿元, 约占当年财政收入的15%左右。而发债企业偿债能力普遍较低, 平均偿债能力不足20%, 有近80%的企业债券将转化为政府的直接债务[5]。
三、美、日地方债务融资的国际经验与借鉴
1. 美国的地方债务
美国是一个联邦制国家, 政权由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。与这种政权结构相适应, 美国实行三级财政体制, 即联邦财政、州财政和地方财政。除了联邦政府可以发行公债外, 州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金, 但州、地政府公债有自己独到的特色。
在美国, 地方政府只对本级立法机构负责, 不对上级行政机构负责。是独立的财政和民法主体, 独立承担财务责任, 上级不是也不可能成为地方政府债务在法律、道义方面的最后责任人, 因此, 地方政府或其代理机构发行债券一般只需要经过议会的审批或公众的投票同意。
美国的州和地方政府为弥补其债务而发行的债券主要分两类:一般义务债券和收益债券。一般义务债券以州地政府的税收及其他财政收入担保, 作为其还本付息的来源。发行一般义务债券筹得的款项可用于各种基本建设, 不受具体项目的限制。收益债券则是以特定基本建设工程的收益担保, 靠其收入 (如桥梁、公路的通行费等) 偿还本金和支付利息。同时, 收益债券也是为了建设某项特定工程, 特别是能创造盈利的工程而发行的, 专款专用, 不得挪用于其他工程项目。更值得提及的是, 收益债券尤其广泛用于为私人企业提供发展生产所必需的基础设施的建设。
美国地方债务的发行体:包括政府、政府机构和以债券使用机构出现的直接发行体。通常情况下, 政府机构在组建过程中, 就通过立法对发行债券的权力给予了明确的界定, 对债券发行规模也有一定限制。地方债务项目涵盖了教育、交通、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目。
州地政府公债的绝大部分是一年以上期限的长期债券。一年以内期限的短期债券所占比例很小。这是因为州地政府公债往往与特定基本建设项目挂钩, 其期限通常是根据用款项目的期限而定的。而基本建设的周期一般较长, 用款需较长的时间, 只有长期债券才能适应基本建设资金筹措的需要。
在债券的应用与偿还方面, 一般义务债券以州地政府的税收及其他财政收入担保, 作为其还本付息的来源。发行一般义务债券筹得的款项可用于各种基本建设, 不受具体项目的限制。收益债券则是以特定基本建设工程的收益担保, 靠其收入 (如桥梁、公路的通行费等) 偿还本金和支付利息。同时, 收益债券也是为了建设某项特定工程, 特别是能创造盈利的工程而发行的, 专款专用, 不得挪用于其他工程项目。更值得提及的是, 收益债券尤其广泛用于为私人企业提供发展生产所必需的基础设施的建设。
州地政府公债最显著的特点是它的利息免纳联邦所得税。美国地方债务的投资者包括:个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。联邦政府对个人投资者的地方债务利息免征所得税。投资者往往认为, 一般义务债券比收益债券安全。从而, 对于同一政府发行的相同期限的债券来说, 一般义务债券的利息比收益债券要低些。
美国州地政府公债在两个方面发挥着重要作用: (1) 州地政府公债是州地政府财政的有效补充。州地的基本建设靠发行公债筹集资金, 既不会造成州地税收在特定年份的突然增加, 也为基本建设提供了可靠的资金来源[6]。 (2) 因为州和地方政府的资本项目支出意味着基础设施 (道路、公立学校和其他建筑) 的兴建, 而这些公共设施将为该州和该地方将来的居民提供公共服务, 因此, 用债务为此类开支筹资是合理的[7]。
2. 日本的地方债券
在日本, 是由都、道、府等地方政府和地方公共团体发行的债券。日本是中央集权制国家, 地方公共团体不能随便发行地方公债, 地方公债根据债券发行审批制度发行。债券发行要经过中央政府有关部门严格监督, 发行数额和发行条件由监管部门制定和执行。主要体现在两个方面:一是对地方公债发行实行计划管理。二是对各地方政府发行地方公债实行协议审批制度。各地方政府要发行公债必须向自治省上报计划, 经自治大臣批准后方可发债。
中央政府对地方公债的发行进行严格的管理。根据发行方法可分为公募债和非公募债。非公募债是以本地区金融机构为认购对象而发行的, 也叫地缘债。发行形式分证券形式和借入证书形式两种, 前者可以在市场上买卖, 后者则禁止流通。
发行地方公债不仅要审批可不可以发行, 以及发行的规模、期限等, 也要指定通过发行地方公债募集到的资金的具体用途。日本的《地方公债法》明确限定和规定了地方公债的用途。该法在规定“地方政府的财政支出必须以地方公债以外的收入作为财源”的基础上, 规定“某些支出可以以地方公债作为财源”。日本地方政府债务资金主要用于建设性支出, 不能用于经常性支出。
日本作为中央集权制国家, 由于上级的法律或道义事权往往成为下级的当然事权, 下级的债务不可避免地成为上级的或有债务, 上级不得不成为下级债务的实际上的最后承担者, 因此, 在日本实际上存在着双重保证的偿还机制安排。地方政府作为债券发行或担保者是第一次、法律和制度的偿还人, 中央政府成为二次的、行政和道义上的偿还人。因此, 日本模式实际上具有集中金融风险和财政风险的机制安排。正因为如此, 日本财政的赤字率持续居高不下。
日本通过建立地方公债制度, 一方面, 充实了地方财源, 加快了地方经济和公益事业发展, 在提高公共服务水平, 满足人民生活需求方面发挥了重要作用;另一方面, 通过法律制约和中央政府的严格管理, 在防止地方公债膨胀和加强中央对地方财政的指导等方面也发挥着重要作用。
四、中国地方债务融资的对策与建议
1. 明确和规范中央与地方的财权与事权。
一国财权在政府之间的分配, 最基本的依据就是各级政府之间事权范围的划分。因为只有通过合理的财权划分, 才能确保各级政府事权的完成。首先, 中国地方政府应该被赋予一定的税权。其次, 应明确赋予地方政府的收费权。第三, 应明确赋予地方政府发债权。
2. 充分协同好国债与地方债之间的关系。
国债与地方债务之间的关系主要表现在以下三个方面:一是利率方面:地方债券的利率从总体上说要高于同期的银行存款利率, 并与企业债券、金融债券利率基本持平。地方债券的利率略高于国债与银行存款利率, 使认购者觉得有利可图, 便于地方债券的推销。二是发行时间方面:在一定的时期内, 市场中可用于购买债券的资金容量是一个相对固定的量, 如果国债与市债同时且以同等利率发行, 则二者之间存在竞争。三是发行的结构方面:地方政府可根据资金需要随时发行, 以缓解财政年度内季节性资金的短缺。
3. 控制地方债券的年度发行规模问题。
中国地方政府存在大量的隐性债务与或有债务, 中央政府应该了解各地方政府债务的债务总量、结构和未来的债的增量情况, 以及正确评级地方政府财务状况和未来财政收入能力的基础上, 充分估计地方政府抗债务风险的能力。在债务规模方面, 由于各地区经济发展水平以及各种经济条件都存在差异, 对债务规模的判断不能停留在这几个指标的表面数据上, 应深入分析其他相关因素。如还有许多隐性债务必须考虑金融机构的不良资产、国企的其他负债和地方债务等[8]。重视公债投资效益, 采用正确的宏观经济政策, 适度的公债发行等中国公债是可持续的, 不会发生债务危机, 发行公债会有益于经济的稳定增长的[9]。
4. 加强债务的审计与监管。
应该制定严格的会计程序和规范的会计记录, 进行独立的财政审计, 提高政府债务的透明度, 及时地、全面地披露债务发行、使用与偿还等信息。由于当地居民对发展经济、改善市政基础设施的强烈愿望、地方领导人强烈的政绩倾向, 债务期限与任期制的不匹配, 对地方政府官员在任期内债务发行规模和离任后一段时期内的资金使用效率应该纳入对发债时刻政府党政主要官员的人事考核之内, 对地方政府的过度发债冲动进行抑制。
5. 建立健全地方债务的偿付责任。
债券发行者的财务状况要比较健全, 且要有比较明确的偿还与救援机制。中国目前地方政府债务负担普遍比较大, 财政状况不甚理想, 债券的偿还将面临极大的压力, 加上包括地方政府在内的政府信用方面也存在一些问题。为了确保按时偿付债券本息, 应设立偿债基金, 把来自地方债务融资项目的部分收入定期转入偿债基金。偿付资金的来源也应立法设定优先次序, 对地方动用税收进行偿付设定最高限额和比例。要立法明确界定, 地方政府的财务状况或项目收益情况符合哪些条件就可以界定为偿付危机, 防止地方政府蓄意赖账[10]。
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