地方政府的债务锁链

地方政府的债务锁链（精选9篇）

地方政府的债务锁链 篇1

一、引言

政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。

政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。

政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。

我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。

二、政府债务披露与政府债务管理

(一)政府债务的内涵

政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。

然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。

就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:

(二)政府债务披露与管理

提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。

政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。

三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价

(一)我国政府债务状况调查

我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:

从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。

(二)政府债务风险预警模型的构建

政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:

在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。

表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。

有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。

(三)对我国政府债务风险的评价

根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。

从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:

1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。

2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。

3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。

4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。

加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。

四、对我国政府债务管理的措施建议

我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。

1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。

2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。

3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。

4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。

5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。

6. 建立政府债务管理奖惩机制。政府债务管理是一项长期性的、全局性、系统性工作。在中央政府的统一部署下,应制定健全的政府人员债务管理制度,对具体人员职权进行科学、合理的分配,明确权责、细化分工、完善奖惩机制,实施政府债务管理问责与纠错机制,从制度上约束地方官员过度举债和不合理举债等行为,从源头上控制地方政府债务风险,提高政府债务资金的使用效率,确保国家机器的正常运转和宏观调控职能的实现。

地方政府的债务锁链 篇2

关键词：政府债务;主体;偿还机制

地方政府债务是指地方政府作为债务人，由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉，影响到地方投资发展的软环境，如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险，达到既促进经济社会可持续发展，有确保财政经济平稳运行，是实行政府性债务科学管理的更本目的。

一、要增强风险意识，根据政府财力适度举债

政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应，根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模，科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下，规划未来的债务期限和结构，对于不同的政府性债务的风险程度，做出合理的未来债务资金的使用方向，然后采取与之相适应的举债限制措施，防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。

二、理顺管理体制，明确主体严格审批制度

各级政府要切实加强政府性债务的归口管理，进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关，财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任，充分发挥职能作用，按照公共财政的要求，严格界定举债的范围，各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组，要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台，盘活国有资产，集中管理，避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任，导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府性债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府性债务管理机制，以预算约束举债和偿债能力，实现财政的可持续发展。

三、落实债务责任，完善政府债务管理制度

要建立政府性管理办法，用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等，建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制，切实优化并落实偿债方案，在确定举债计划的同时，必须一并制定偿债计划，明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的，要对预期的收入进行认真的测算评估，确保偿债资金来源可靠，避免收入计划落空，影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过，借到更多的钱，往往高估举借项目的收入，与项目投入营运后的实际收入差距很大，造成偿债困难，这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的，在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准，财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的，土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划，并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的，必须及时调整偿债方案，重新落实偿债资金来源，确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。

四、明确偿债主体，建立地方政府债务偿还机制

解决地方政府债务的措施初探 篇3

欧洲主权债务危机、美国政府关门为中国敲响了化解债务的警钟。

上届政府总理温家宝在“两会”新闻发布会上说: 2010年地方债务总规模为10.7万亿。 2011年新增债务有3亿,其中新举债21536亿,偿债21533亿。 债务率为29.05%。

本届政府总理李克强在世界审计组织第21届大会表示:中国中央政府严把赤字率, 目前我们国家的赤字率在2.1%。 经测算债务率为26.85%。

截至2010年底, 中央政府和地方政府最大口径下负债总额23.76万亿元,占2010年全年GDP比值59%,接近国际公认的公共部门负债率的警戒线。 而渣打银行此前甚至预计,中国政府性债务规模可能达到21.9万亿~24.4万亿元。 负债率为47%。

国际公认的公共债务占GDP的警戒线为60%, 外债占GDP的警戒线为20%。 2012年日本一般政府债务余额与GDP之比高达214.3%, 位居世界各国之首。 2012年美国政府债务规模超过16.05万亿美元,已超过100%。

中国的负债率与发达国家相比较少, 无论来自哪一种统计口径的数据,债务的隐患和曝发的风险时隐时现,应引起高度的重视。

一、政府债务的合理性,解决债务的紧迫性共存

政府债务形成原因是复杂的。 凯恩斯的扩大政府职能,主要是政府调节消费和投资引诱功能。 国家多年实施积极财政政策,默许了地方政府赤字发展和举债发展,带动了经济的强劲增长。 地方政府性融资是有其必要性的,符合初次分配注重效益,再分配注重公平的时代理念,有利于抚平社会阶层差距。 在城镇化快速推进的背景下,地方政府性融资是不可或缺的。 城镇化离不开城市基础设施的先行,规划并组织建设城镇基础设施是地方政府的事权。

分税制改革所引起的中央上收财权, 下压事权, 导致地方不堪重负,配套资金名存实亡。 当期地方财力的有限性与建设资金需求性使政府性融资成为了必然。

从现实来看,地方政府大量债务融资中,资金绝大部分流向公共基础项目。2010年底地方政府性债务余额中,已支出96130.44亿元。用于市政、交通、土地收储、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。

二、限制党委政府的权力,把权力关进制度的笼子

党委决策,政府负责,是国情,也是现行体制。 政府部门自我扩张意识,表现为机构和人员的增加,深层次是政绩的需要,带来公共投入的增加,从而引发债务的增长。 周期性的初始赤字每增加1个百分点,就会提高一个国家开始财政整顿的可能性5个百分点。 而且,在一次选举之后开始财政整顿的可能性立刻上升14个百分点。 经济的周期性与选举周期有惊人的协同性。

有鉴于此,构建政府债务风险预警体系。 地方政府要以负债率、债务率、偿债率、赤字率为指标,对政府性债务进行动态监测和评估。 特别应实行对新任职一年的党政一把手,实行政府债务专项审查。 应由中央政府设定各级地方政府的债务警戒线。 对超过警戒线的地方及其党政机关单位包括企事业单位,严格限制其各项支出。 控制银行及其他提供贷款的非银行金融机构等。

限制政府债务担保,减轻潜在的债务风险。 目前在地方政府的债务中,由政府担保的债务具有一定的规模,增加了政府债务风险的深层次不确定性。 限制政府担保成为限制债务的当务之急。

建立偿债准备金制度防范债务风险突发。 其目的是当地方政府不能偿还到期债务时,可先行从偿债准备金中支付,以减少债务风险对地方正常政府运行的冲击。

三、把政府债务列入预算法,把预算变成硬性约束

修改《预算法》,推动和加强各级政府债务预算管理。 形成了以预算管理、规模控制、信用评级、透明度要求、债务化解为内容的风险管理基本框架。 赋予同级人大或上级人大, 以及上级政府债务的监督批准权限, 并责成上级政府偿责连带义务。 对各级政府及其所属部门的举债 (担保)、使用和偿债行为进行规范性管理 ,强化制度约束 ,进一步理顺举债决策和偿还责任的关系,做到:形成债务有批准,借到债务有规章, 使用债务有监督,偿还债务有信用,违约债务有保险。 真正做到责权利相统一。 改变对债务资金财务上的管理现状,要求地方将政府债务纳入预算管理和本地区国民经济发展计划,编制债务预算,对政府债务借、 用、还的统一规范管理,约束部门举债,监控债务动态。 建立完善的地方政府债务预算管理体系

四、政府债务货币化债券化,疏通债务建成发展支点

首先对已形成债务审计,分清短期、中期、远期可清偿债务以及呆帐。 对债务资产分类,剥离优质资产和劣质资产,分清可收益资产与公益性资产,对前者实行市场化改革,引入或转售给社会投资者。 更好地处理好政府与市场的关系, 真正为城镇化建立多元可持续的资金保障机制;更好地发挥市场在资源配置中的决定作用;更好地发挥政府在创造制度环境、提供公共服务的职能。

政府债务货币化和债券化。 央行向大型银行注入了流动性,而大型银行又转而买进政府债券,从而间接实现了债务的货币化。 对不超越政府债务预警线的地方政府, 允许发行一定数量的债券, 既化解存量债务,规避政府债务风险,又有利于可持续发展目的,也为地方的城镇化提供有制度保障的融资渠道。

完善政府债券法律法规。 设立相对独立的政府债券管理机构,建立政府政债券纠错和考核机制, 把政府债券运行情况纳入领导干部任期经济责任审计范围,建立行业自律、信用评级、信息披露和政府债券保险"四位一体"的市场约束机制。 给予政府债券投资者税收减免优惠,并设置高于银行同期利率的偿债率。

五、强化新形成债务的责任追究,防止债务雪球滚大

建立健全违规新增债务责任追究制度,把债务“借、管、用、还”情况纳入领导干部经济责任审计内容,对擅自举债、违规担保、挤占挪用偿债资金、故意欠债不还的,要严肃追究有关领导责任。

加大对债务增减情况的审核、考核和管理力度。 防止和纠正“新官” 不理“旧账”的现象,把还债作为官员政绩的重要指标,严格控制新债, 建立举债申报制度。 对举新债实行了“下管一级”办法;新增债务按“谁举债、谁偿还,谁批准、谁连带”的原则处理,对违法举新债实行一票否决,甚至降级使用。

地方政府的债务锁链 篇4

中国工商银行投资银行部课题组

发布时间:2011-04-01

摘要：本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标，结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察，结果显示中国地方政府整体债务风险可控，在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡，防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市，这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱，经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债，经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为，保持宏观经济政策一致性，在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待，这样有利于降低地方政府债务风险。

关键词：地方政府融资平台，政府债务，债务风险

自2009年以来，关于地方融资平台的讨论不绝于耳，对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作，已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”；2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”；20LO年6月10日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，至此，地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。

虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始，但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大，未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大？在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。

一、政府负债经营的可行性与局限性

(一)政府负债经营是常态

资本是经济发展的重要元素，在资本稀缺的年代，负债经营是经济发展的必然方式，也是政府谋求本国经济发展的重要手段。各国经济发展的历程表明，从手工作坊向工业化的发展再到高科技的发展，除了技术进步的因素外，其重要推动力就是资本。政府作为推动经济发展的火车头，仅仅靠量入为出的政策是难以达到快速促进经济增长的目的的，因此，负债经营就成为政府运行过程中的不二选择，例如，2008年年底美国的政府债务率超过200%(见图1)。截至2009年年底，中国政府总负债为15.7万亿元，约占2009年GDP的48%。

政府的负债经营至少有如下优势：一是引领投资，推动经济增长。经济增长的三个引擎投资、消费和进出口，通过发行债务回收资金再投资到实体经济中去，政府主导型投资推动经济增长的功效明显，据测算，在1997-1998年的金融危机过后，我国通过国债项目投资带动经济增长1.5个百分点，1999年带动2个百分点；2000年带动1.7个百分点(郭忠孝等，2004)。二是优化资金配置，提供民间资金投资渠道，分享国家建设的收益。尤其是对中国这样的储蓄率较高的国家，民间积累的资金规模庞大，国家的债务融资提供了一条分流渠道。截至2010年9月末，中国居民存款余额已达到30.42万亿元，中国的家庭储蓄率在近20年一直维持在20%左右的高位，低的有17%，高的有22.9%。三是推动各地公共设施建设，经济发达地区相对较易举债，更能推动公共建设，而不发达地区更需要通过政府担保来融资以加快公共建设。

从国际上来看，政府的负债经营是一种常态。近期《经济学人》杂志披露的数据显示，截至2010年2月，全球各国负债总额突破36万亿美元。日本债务总额占GDP的比重为229%，位居OECD所有成员之首；评级不断下调的希腊负债占GDP的比重为125%，意大利情况稍好，比重为118%(见图2)。

(二)政府负债经营仍存在一定局限性

政府负债为经济的增长及投资渠道的扩展起到了很大的作用，但万事万物都有两面性，政府负债经营同样存在一定的局限性。其一是过度负债可能造成全球经济的拖累。国际货币基金组织(IMF)日前发出警告称，过高的政府债务水平，尤其是发达国家居高不下的债务水平，可能会严重拖累全球经济增长。IMF在其《财政监督报告》(Fiscal Monitor Report)中称，根据目前的财政政策，全球经济的潜在增长率可能将每年下降0.5%，而公共债务占GDP的比重将可能比经济危机前的水平上升40%以上，至115%。其二是负债经营使得政府有扩张债务的潜在动力，影响到货币政策的独立性。政府负债后最终的偿还来源需要依靠财政，若赤字高企，可能逼迫政府不得不通过印钞来偿还，给货币政策的独立性带来严重打击，同时引发通胀。其三是地方政府的负债经营在部分国家因为有中央政府的隐性担保，比如中国，可能带来债务的累积，形成系统性偿付风险。

(三)中国地方政府融资平台成为政府负债的隐性方式

1994年财税改革后，地方政府财权和事权不匹配，中国经济发展又需要大量资金支持，都是投融资平台产生的根源。各国负债率均高企，中国的政府负债率相对并不十分高，地方政府融资平台这一融资模式才是市场担心的焦点。目前来看，中国地方政府债务经营面临的局限性主要表现在：一是以房地产为支柱产业的地方政府收入隐含风险；二是政策调整可能隐含风险，比如我国土地政策、税收政策、公共事业管理政策等的不断调整；三是目前我国投资项目盈利能力隐含偿还风险。

而作为中国特色的地方政府融资平台债务在2009年急剧扩张，基于法律框架，政府不能举债，只能通过融资平台变相进行。这种融资平台存在着种种问题：诸如平台公司比较分散，但债务规模庞大；平台公司治理结构混乱，公司间连带关系复杂；平台公司参与项目有众多“面子工程”、政绩工程造成重复建设严重，还款能力难以保障等。因此，中国政府负债经营的方式更多的是一种通过规避现行法律法规的制约而形成的隐性负债，其负债经营的行为在特定历史阶段为经济的快速恢复增长起到了重要作用，但潜在的风险需要关注。

二、当前中国地方政府债务情况及未来预测

(一)地方政府债务分类

我国地方政府负债是受到严格限制的。这是因为，地方政府负债在当期财政预算及决算中表现为财政赤字，但是我国《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”不仅如此，《担保法》第八条进一步规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

我国地方政府债务可以划分为显性债务与隐性债务。显性债务是指经相关部门批准符合《预算法》及《担保法》规定从而能够在当期地方财政预算体现的地方政府负债，主要包括财政部代发的地方政府债券、外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。隐性债务则不会在地方财政预算中体现。隐性债务的范围比较广泛，并且口径不一。较小口径的隐性债务主要指现存的地方政府负有直接偿还责任、担保责任及兜底责任的债务。更宽泛口径的隐性债务可能还包括地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等。本文主要讨论狭义口径的隐性债务。

地方政府隐性债务有多种形式，既包括地方政府直接欠款，也包括由地方政府为其控制实体担保的融资。前者如近期公布的2009年中央决算报告中提到的农村义务教育“普九”债务，该债务是指各地以县为单位推进“普九”工作，至通过省级“普九”验收合格期间发生的债务，主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设直接相关的债务。后者则主要指地方政府为地方政府融资平台公司担保的债务。地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体6。根据央行的数据，截至2009年5月底，全国共有地方政府投融资平台3800家左右。地方政府担保有多种形式，如地方财政出具的还款承诺、地方人大同意将项目还款资金纳入预算、地方政府回购承诺等。地方政府融资平台债务包括银行借款、债券及信托产品等。

(二)地方政府债务结构与规模

受当前我国财政体制制约，地方政府债务透明度较差。这里我们从上述对地方政府债务分类入手，从债务结构与规模两方面考察地方政府债务情况。

1.显性债务。

这部分债务通常是由地方政府直接与中央政府或国际组织签署相关合同，并纳入地方预算，因此具有较强的约束性，地方政府违约的可能性较小。地方政府债券一般期限3-5年，本金到期一次偿还；国际组织贷款一般期限较长，可能会在10年以上，并要求逐年偿还部分本金。

规模方面，这里主要统计地方政府债券。2009年已发行地方政府债券2000亿元，2010年计划发行2000亿元。考虑到目前正在对地方政府融资平台公司进行清理，预计2011年中央政府有可能逐步放开地方政府债券发行规模，但也不太可能超过4000亿元。

2.隐性债务。

(1)地方政府直接欠款。这部分债务中包括地方政府融资平台或其他实体借款但由地方政府负责偿还的债务，由于与地方政府融资平台公司债务具有一定的相似性，这里暂不考虑。这部分债务由于通常是地方政府对企业或个人负债，约束力弱于显性债务，部分债务期限是不固定的，甚至没有利息。

判断该部分债务规模比较困难。可以借鉴的官方数据是：根据财政部的调查，2007年地方债务总额4万亿元，其中地方政府融资平台负债约1万亿元，2007年尚未发行地方政府债券，这样看来，2007年年末地方政府直接欠款大致不到3万亿元。我们判断这一部分债务增速大致与GDP增速同步，2009-2011年大致在3.6万亿元上下浮动。

(2)地方政府融资平台公司债务。地方政府融资平台公司债务包括银行贷款、企业债、中期票据、短期融资券、信托理财产品等。这部分债务由于交易对手为商业银行或公众，因此具有较强的约束力，并且需要支付利息，本金可能是逐年偿还，也有可能到期一次偿还。这部分债务通常是与具体项目挂钩，因此，期限长短不一。

规模方面，中国银监会主席刘明康日前透露，截至2009年年末，地方政府融资平台公司贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。我们估计，截至2009年年末，地方政府融资平台公司债券(含企业债、中期票据、短期融资券)不超过2000亿元，信托理财产品余额大致为1000亿元。综合来看，2009年年末，地方政府融资平台公司债务总额大致在7.7万亿元。需要注意的是，地方政府融资平台融资大多数是与项目对应的，而这些项目中的一部分是能够产生全部或部分还款来源的。目前还没有具体比例数据，参考其他机构意见，我们判断在40%左右。这样，2009年年末地方政府真正需要承担还款责任的债务大致为4.6万亿元。

关于未来一段时间地方政府融资平台公司债务规模，由于地方政府融资平台公司融资主要是投向固定资产，因此，我们采用2004-2008年间城镇固定资产投资平均增长率26%来进行预测，则2010~2011年地方政府融资平台公司债务分别为9.7万亿元与12.2万亿元，其中需要地方政府负担部分分别为5.8万亿元与7.3万亿元。很明显，这种预测方式基本上考虑到了极端情形，对地方融资平台债务规模存在一定的高估，但符合谨慎性原则。

将以上各部分债务加总，初步估计，2009N2011年地方政府负担的债务规模大致分别为8.4万亿元、9.6万亿元与11.7万亿元。

需要注意的是，以上仅是对地方政府债务结构与规模总体情况进行的判断与估算。我们认为，地方政府债务结构与规模还与具体区域相关，即不同区域或级别的地方政府其债务结构与规模具有明显的差异。一是地方政府债务区域分布十分不均衡。据近期审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，审计调查的18个省、16个市和36个县中有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力的比率超过100%，最高的达364.77%。二是市县级地方政府债务负担过重。据同一审计报告，上述地方政府共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。三是融资条款可能也有较大差别。一个显著事实是，受财政体制影响，地方政府级别越高，财政实力越强，商业银行在对其融资平台贷款时条款也越优厚，例如，县级融资平台公司恐怕很难享受到省级融资平台公司可以享受到的利率下浮优惠。

(三)地方政府债务的还款来源

地方政府偿还债务大致有三个来源：一般预算收入、基金预算收入及再融资。地方国有资本投资收益也可能作为地方政府偿还债务的一个来源，但鉴于目前国有资本经营预算开始起步，政府部门收集的投资收益较少，并且投资基本抵消了收益，尚不能为地方政府形成稳定、大规模的收入源，因此，这里暂不考虑。

(二)长期债务风险触发条件

考虑到各地政府债务期限结构和资产结构存在较大差异，以上静态分析并不适用于所有情况，尤其是需要偿还本金的年份，结论相对乐观，以下讨论还款条件更为严厉的状况，本金并非到期一次性偿还，而是以按揭形式分期清偿，即还款压力分布在整个贷款周期内。大致推导如下：

假设中央政府无财政补贴、地方政府独立经营，则持续经营条件约束为：

当期财政收入+可举债规模≥当期财政支出+待偿债规模

临界点公式为：当期财政收入+可举债规模=当期财政支出+待偿债规模

变换为：可举债规模：待偿债规模-(当期财政收入-当期财政支出)=待偿债规模-当期财政盈余(赤字)

当政府具备举债能力的情况下，总是可以通过“借新还旧”弥补债务负担与财政盈余之间的差额。随着财政状况变差，赤字逐渐增加，债务负担加重，举债能力衰减，直至为零。

即：待偿债规模：当期财政盈余

在待偿债规模和财政收支线性增长且增长率可知的情况下，有公式(1)：

D0=(1+r)n=I0(1+g)n-C0(1+s)n

其中，D0为首年待偿债规模，I0为首年财政收入，C0为首年财政支出，r为债务增长率，g为财政收入增长率，s为财政支出增长率。进一步简化，假定地方财政支出不变，即，为零，得出公式(2)：

r=(1+g)I0／D0-1(2)

利用前文数据r及公式(2)即可求得g，引入C0，代入公式(1)，可得n。

由以上内容可以简单推论，在初期待偿债规模与财政收支情况相匹配的情况下，只有保证财政收入(盈余)增长速度大于等于债务增长速度，债务风险才不会暴露。对于中国的具体情况而言，无论是地方政府债务总额还是地方政府融资平台负债规模，绝大部分都来源于银行存款，根据花旗集团的推测，2009年约有1／3的新增贷款流向地方融资平台，若此为常态，则2010年地方融资平台将增加约2.5万亿元贷款，在全国财政收支仍为赤字需要依靠大量发行国债弥补的情况下，无论是地方政府还是中央政府，偿债压力都将十分巨大。

(三)中国各区域地方政府债务风险不同

1.各指标的基本假设和分解。假设全国各地区债务结构均一，并且债务规模余额与上年固定资产投资完成额成正比，之所以采取以固定资产投资完成额作为各个地区的分解标准是因为地方政府所举债务，其主要用途是在城市基础建设、公共建设等固定资产领域。通过分解可将前文所得政府债务余额、利息支出额和担保债务余额分解到各省级行政区。进一步假定各省份2009—2011年GDP和财政收入增长率均等于1995—2008年均复合增长率，可估算出三年各省GDP、财政收入(见表9)，进而计算出各省连续三年的负债率、债务率、利息支出率以及担保债务比重四个指标值(见图3)。

2.各区域指标情况。各地区地理环境的不同，各地经济发展存在差异，在负债率上出现明显不同。从初步统计结果来看，按照30%的警戒线标准，有8个省份在警戒线之上，包括内蒙古、辽宁、吉林、安徽、江西、云南、西藏、宁夏。这些省份处于我国东北、中西部地区，在经济发展上处于中下游位置，负债水平相对较高，但是总体上最高负债率不超过40%。

从债务率情况来看，最大值为2011年吉林的521%，最小值为2011年北京的74%，除北京2010年、2011年两年外，均超过了80%的警戒线。处于明显高位的有河北、吉林、安徽、江西、河南、西藏(见图4)。

从利息支出率情况看，最大值为2011年吉林的30%，最小值为2011年北京的4%，均低于40%的警戒线。这一结果充分说明我国各地地方政府有足够的能力在近几年内偿还债务利息，压力较大的是河南、吉林和西藏(见图5)。

从担保债务比重情况看，最大值为2011年吉林的542%，最小值为2009年北京的75%，若以80%的警戒线分隔，仅有北京、上海(2009、2010两年)两地不存在风险(见图6)。整体上看，由于关于地方政府融资平台公司的相关规定的下发，地方政府的担保债务将可能难以新增，因此担保债务比重在未来几年将逐步下降，继北京、上海之后，广东的担保债务比重也将低于80%。

3.结论。从各指标的区域分布上来看，与整体情形较为一致，负债率基本在可控范围之内，利息支出率各省均处于警戒线之下，而债务率和担保债务率基本都在警戒线之上，但我们也从中看到一些特点：一是全国经济较发达地区债务规模大，但同时其债务风险相对较小，比如北京、上海、广东等地。二是按照我们的指标来看，并非西部边穷地区的债务风险就一定大。西藏由于地理位置的原因更多需要中央支持，其各项指标均处在高位，但是很多中部省份比如河南、河北等地的风险指标也处在高位。三是以上指标说明，中国债务风险的防控重点在经济发展处于全国中等水平的省市，其急需举债而在风险控制上相对较弱，经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债，对于经济较为发达的省份地方基本可以负担本地融资。

五、建议：政策保持一致，区域区别对待

(一)宏观政策面：宽松政策的退出须多方权衡

地方政府融资平台债务的大规模扩张主要是2009年，这是宏观刺激政策和地方政府利益驱动的双重结果。据媒体统计的数据显示，2007年年末地方政府债务约4万亿元左右，到2009年年末仅地方政府融资平台贷款就达到7.38万亿元，而据我们预计，到2011年地方政府负担的债务将达到11.7万亿元，负债率将达到26%。债务的投向主要是基础设施类等公共事业建设，债务的偿还需要地方财政作为最后的保障。在中国并没有地方政府破产这一说法，地方债务偿付不足中央政府会进行处理，而中央政府的债务最终可能通过货币发放权解决。由于动用货币发放权有损政府公信力，是中央政府所不愿看到的局面，因此，在宏观层面政府需要保持政策的一致性。在2009年宽松的货币政策和积极的财政政策下，2010年一季度经济增长持续上扬，但由于房地产的调控政策的持续，以及欧债危机的威胁，经济增长面临“二次探底”的可能。在这种情况下，政策的退出更需谨慎考虑。结合此种经济形势，地方政府融资平台债务如果在相对宽松的政策环境下运行，将可能通过经济增长消化债务，风险将会大大降低。但若政策突然收紧，地方政府融资平台债务将不得不承受更大的压力。

(二)债务面：公开透明，由“乱”到“准”

对地方政府债务融资平台债务偿付的恐慌不仅仅来自于其债务规模大本身，主要还是整个社会对债务不了解。自2009年以来，无论政府、企业还是学术界都在热议地方融资问题，都在谈风险很大，但却又不知风险具体在何处。因此，在当前的状况下，工作的重点或在：(1)摸清地方政府债务具体情况。对于地方政府债务的摸查，不仅仅涉及商业银行，更重要的是要在地方政府层面有一个清醒的认识。2010年6月10日国务院下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中要求，商业银行等金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。实质上自2010年初以来，银监会一直在要求商业银行对地方融资平台债务进行摸查。只有摸查清楚，才能对症下药，解决问题。(2)公开地方政府债务情况。对于存量债务情况，在摸查的基础上应按照风险大小进行公示，以解除公众疑虑。而对新增地方政府融资平台债务，如果能够公开用途，将会减少地方政府融资平台资金的挪用，并能够得到社会的监督，这有利于地方融资平台资金的有效使用，同时对外来的还款保障亦有一定的保证作用。

(三)监管面：加强调查审批，区域区别对待

地方政府融资并不能简单禁止，需要在一定规则下加强监管。一是加强债务发行前的调查审批；二是设定事后的债务警戒线；三是加强政府信用评级建设，制定债务评级标准；四是对举债的整个过程进行公开化、透明化。

但是，从我们的分析中可以看到，由于各地情况不同，对于地方政府的融资行为需要区别对待，尤其是对地方政府融资平台的清理上不能“一刀切”。不可否认，地方融资平台在过去几年中为满足现行法律法规要求，为地方建设做出过积极的贡献，虽然现在存在一定的潜在风险，但需要根据各地情况进行区别对待。比如对于经济发达地区的地方融资平台，若经营规范可按要求转制为公司；对于经济欠发达地区，需要对地方融资平台的融资功能和政府行为进行适当剥离，使其能够为地方建设发挥更大作用。

(四)操作面：存量增量治理并举，动态管理

我们认为，地方政府融资平台的潜在风险中最根本的是偿付风险，因此，要考虑在“持续性的基础上进行适当控制”，具体的做法是一方面治理存量，另一方面控制增量，操作原则是进行动态管理。

1.解决地方政府收入来源的通畅性。在经济基本面持续向好的状况下，地方政府的收入来源可以得到保障；而一旦经济基本面向好中断，甚至出现“二次探底”，收入来源可能难以为继，这才是地方融资平台偿付风险出现的时刻。因此，保证地方政府收入来源的持续性是解决地方融资平台风险的基础。

在保证收入来源上主要有几个方面：一是保证税收收入的持续增长，这需要经济持续增长的内在支持；二是保证项目收入现金流的通畅，要保证基础设施等项目的持续现金流，就要适当地给予后续资金支持，不能一刀切地将地方政府融资平台的贷款打死，为了未来可能需要承受短期内的资金再次投入，需要银行等资金供给方进行审慎评价后进行；三是解决以土地出让收入为主要收入来源的地方财政经营模式，改变中央、地方的财政分配比例，或形成中央预算建设基金，分配地方项目。

2.银行要抓好债务风险管理。一是对存量债务分类还原，核查担保资产，提取拨备；二是新增融资平台贷款不能停，对于新项目、新融资平台可以停，但对于持续性项目要给予有限制支持；三是贷款与实体项目对应；四是寻求债务转移，可考虑出售债务资产、降低对银行资本的耗用，分散风险。

3.改进地方项目融资手段，疏通地方融资平台的资金来源渠道。地方项目融资渠道单一，致使风险集中在银行体系，若能扩展融资来源渠道，将分散风险，短期内有局部风险，但无系统性风险。一是考虑发行地方市政债，进入直接融资市场融资；二是引入约束机制，由政府直接担保贷款或债务；三是资产证券化，对基础设施项目现金流打包出售；四是融资模式改革，中央、地方间的担保明晰化。

4.转换地方政府项目经营思路。地方融资平台的存在主要是解决地方政府项目建设资金不足的问题，因此在项目经营思路上可进一步解放思想，可考虑将地方项目由私人运营，比如收费公路、机场等设施，将私人资本引入置换政府资本，使政府负债水平下降。

参考文献

地方政府债务上升的原因探析 篇5

关键词：地方政府债务,隐性风险,防范

一、地方政府隐性债务风险成因分析

1、地方政府监管体系比较弱化

地方政府财政部门监管独立性较差, 无法全面履行监督职能;地方政府国家审计机关几乎失去法律赋于的独立性, 大大降低对财政性资金监督职能;地方人大也没有对这部分融资履行监管职能。地方政府监管体系比较弱化, 从而造成地方政府债务游离于现行监管体系之外, 管理信息透明度严重缺失, 导致中央政府无法获悉地方政府负债的准确性, 这样的地方政府债务风险管理几乎处于失控状态。

2、地方政府内控环境尚不健全, 难以进行自我监督与管理

所谓内控环境指对政府控制的建立和实施有重大影响的因素统称。如, 行政管理的理念及所采取的措施;预算管理情况;人事政策;内审机构的设置情况。在地方乡镇政府, 法律没有明文规定设立审计机构, 乡镇政府内控环境比较薄弱, 导致对负债率有所失控, 对财政状况产生负面影响。

3、有些地方政府的领导虚报政绩等不良的工作作风没受严格监察

法律意志比较薄弱的地方政府领导容易凭个人意识运行而触犯国家法律法规, 做出违法违纪行为。如, 私自以政府名义提供贷款担保;贷款垫付税款虚报政绩;虚列支出、变相挪用专项资金随意列支财政预算资金等等, 结果往往忽视了对资金的管理, 造成地方政府赤字和债务增加。

4、从预算管理情况看, 目前有的地方政府缺乏预算管理, 如有些乡镇政府缺乏有力的监督和约束机制

乡镇预算管理尚未纳入程序化、正常化、法制化的管理轨道, 导致预算支出较随意, 支出结构不合理。县级政府预算管理只是预算加估算尚未细化管理, “越位”和“缺位问题仍然严重。

5、地方政府投资过热, 盲目投资, 管理上缺乏法律依据

我国经济发展一直处于粗放型地发展, 高收入、低产出、速度快、效益差的经济增长格局, 地方政府经济效益不佳, 严重制约财政收入增长。政府性资金在营运上, 缺乏科学管理的法律依据, 在监管上无法可依, 导致资金运用效益差, 出现了“三边工程”、“胡子工程”、“豆腐渣工程”, 造成债务成本成倍地增加。有的地方政府往往出现投资过热现象, 凭着一股劲、一股风, 一哄而上, 这样过急行为因缺乏法律约束往往会出权力失控、决策失误、行为失范, 从而出现了大量债务。

6、短期化行为导致大量的“政绩工程”、“形象工程”

新上任的地方领导, 任期时间不长, 往往出现短期化行为, 地方政府领导一任三年或五年, 有些刚上任的领导没有考虑到经济发展的客观速度, 想在任期内使政绩立竿见影, 在短期内举债应急, 使用大量资金用于“政绩工程”、“形象工程”, 任期满升迁之后, 留下一大堆债务, 地方政府就“雪上加霜”。

7、地方政府债务分布的复杂性和形成动机的多样性, 给监督管理带来很多难处

地方债务监督管理难点主要体现如下几方面:分布分散, 分布点较多, 难以从总体上掌握其增减变化及变动趋势;跨年度较长, 种类繁多, 难以逐一审查;核算的账户具有隐蔽性, 不易被发现;涉及的经济业务对象错综复杂, 有的是内部之间形成的“三角债”, 有的是上下级政府间往来而形成具有多种性质的债务;形成的动机具有多样性有的是滥用职权而形成的, 有的部门之间相互调剂资金而形成。以上这些因素, 造成对债务从合法性的检查和评价带来很大难度, 影响了管理监督的力度。

二、克服地方政府隐性债务风险的措施思考

强化地方政府财政性资金管理, 提高监管力度控制地方政府负债率上升尤为必要。建议采取以下措施:

1、依法建立投资决策问责制, 解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题, 加强对债务的监督力度。

2、确实地把乡镇的资产负债率纳入经济责任审计的重要内容, 发展有严重的经济问题, 应追究其经济责任。

3、依法建立地方政府债务预警机制。

借鉴国外做法经验构建政府债务风险预警机制。美国法律规定负债率 (州政府债务余额/州内生产总值) 警戒线在13%—16%, 债务率为90%—120%, 俄罗斯法律规定地方政府借贷额不得超过“俄联邦体制下各自预算体系的收入总额”。

4、我国可参照日本和法国的做法, 立法允许地方政府按规定的程序发放地方政府债券施行公开融资。

有必要建立全国性

5、建立全国性债务危机的处理机制, 及时化解债务危机, 避免通货膨胀带来的灾难。

结语

地方政府的债务锁链 篇6

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

地方政府的债务锁链 篇7

一、地方政府债务的产生原因

一是财政体制不完善与城市基础设施建设需求之间的矛盾。现行的分税制财政体制形成地方政府财权少而事权大。地方财政常常不能以预算内适度增长的资金供给来缓解收支矛盾, 迫使地方政府“广开渠道”筹集资金, 导致地方政府的债务规模不断扩大。而在加快城市化进程与城市转型, 市政基础设施建设资金需求量大, 实施公益性项目建设、实现公共服务均等化形成举债。在这种矛盾之下, 地方政府为了扩内需保增长, 往往采取举债兴建各种基础设施的方式拉动地方经济增长。

二是在应对国际金融危机对我国经济的冲击时产生的债务。在应对国际金融危机、保证我国经济社会稳定快速发展的过程中, 部分地方政府形成了债务。这部分债务存在着很大风险, 因为部分地方政府债务管理制度不健全, 债务的风险管理有待加强。此外, 部分地方政府存在违规融资现象。一些地方政府通过信托、BT和违规集资等方式变相融资问题突出, 隐蔽性强、筹资成本高, 蕴含新的风险隐患。此外, 一些地方政府对债务资金的使用存在违规现象, 导致资金经营存在巨大风险。

三是以GDP为核心的考核体制助长了地方政府举债。党的十八届三中全会以来, 提出了建立不以GDP论英雄的党政领导干部考核机制, 可以说这是一种很大的进步。此前, 在党政领导干部考核中, 地方党委政府为了追求经济增长, 完成上级下达的经济指标, 不顾后果大规模举债, 致使地方政府性债务规模不断扩大。在政府债务与领导班子成绩没有关联的情况下这些透支财力的行为, 较少考虑偿债能力, 导致财政风险不断积聚和集中, 在一定程度上将透支政府信誉, 损害政府的形象和公信力。

二、解决地方政府性债务问题的对策

一是加强地方政府债务管理工作。现行的法律不允许地方政府直接融资, 使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题, 由此产生了一系列的问题。目前地方政府的债务管理制度尚不健全, 有的地方未专门制定科学规范的地方政府性债务管理制度, 一些地方政府即使有相关管理制度, 但规范性、约束性不强。因此, 应尽快完善相关法律规定, 赋予地方政府必要的融资举债权。各级政府应建立和规范政府债务管理制度、健全监督机制, 以制度约束债务行为, 及时发现地方政府在举债、用债、偿债过程中存在的问题, 保证地方政府融资举债在法律规定之下有序进行, 促进地方经济的可持续发展。

二是从政策设计上对地方政府债务问题进行调整。我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定, 我国的《破产法》规定, 可以申请破产的只有企业法人。因此, 全国人大就需要对地方政府债务问题这个已经成为既成事实的现状进行深入调查研究, 对地方政府举债的前提条件、审批、程序、监管、偿还以及相关责任人的责任等进行详细规定, 将其尽早纳入到法制化管理中, 做到有关做法和程序有法理依据, 处理措施有法律支持。同时, 还要把地方政府债务纳入到纪检监察、财政、审计等部门的重点工作之中, 实行阳光债务, 提高债务管理的透明度, 规范政府债务管理行为。

三是强化地方政府债务监管体系, 防范债务风险。要自上而下建立起一套严格的地方政府性债务监管体系。把地方政府性债务纳入国家统计体系中, 并把地方政府性债务纳入各级、各部门领导干部考核指标体系中, 只有这样, 才能够有效防止地方政府随意举债的行为, 以及防止为了追求政绩而不考虑财政承受能力而大规模举债行为的发生。

四是加大中央对地方一般性转移支付, 提高地方政府履职需要。国务院《政府工作报告》中讲到要深化财税金融体制, 完善分税制。要从顶层设计上对分税制财政体制进行进一步健全和完善, 针对地方财政收支矛盾和偿债压力的日益突出的现状, 按事权和财权相适应的原则调整完善分税制, 大幅度增加对地方政府的转移支付力度, 使地方政府有较大的财力支配权, 满足地方履行职能的基本开支需要, 并化解地方政府性债务规模和风险。

摘要：目前, 我国地方政府债务问题越来越突出, 甚至个别的地方政府存在资不抵债现象, 引发了各级各部门的广泛关注和深入思考。地方政府债务问题情况十分复杂, 其形成原因也是多方面的。因此, 必须对地方政府债务问题进行深入分析, 并提出相应的解决对策, 对确保经济社会健康协调发展作出贡献。

关键词：地方政府,债务问题,原因,对策

参考文献

[1]陈其华.关于地方政府性债务管理的几点思考.中国乡镇企业会计, 2012 (10) .

[2]戈文鲁, 芮晔平.我国地方政府债务现状、成因与对策分析.济宁学院学报, 2007 (10) .

[3]朱燕荣.化解地方政府性债务防范政府债务风险.行政事业资产与财务, 2011 (09) .

浅论地方政府债务的效应及原因 篇8

一、地方政府债务的形成原因

地方政府债务的形成有多重原因。

(一) 分税制改革带来财权与事权的矛盾

1994年, 我国开始分税制改革。按照分税制的规定, 中央政府掌握一半多的财政收入, 只承担两成多的支出;而地方政府只掌握不到一半的收入却要承担将近八成的支出。分税制改革带来了中央政府与地方政府财权与事权的重重矛盾。财力向上集中、事权却向下转移。“中央财政喜气洋洋, 省级财政整整日上, 地方财政勉勉强强, 县级财政哭爹喊娘, 乡政财政名存实亡”生动贴切地摹绘了分税种改革后的我国从中央到地方的政府财政状况。这种事权与财权的不匹配所造成的结果显而易见, 地方的财政收入难以满足地方事权的要求, 地方政府除了政府性财政资金和银行贷款外, 还需要通过招商引资和发行债券、股票、基金等市场行为来融资。

(二) 转移支付不足造成地方财政缺口

转移支付是指中央政府按照有关法律、财政体制和政策规定安排给地方政府的补助资金。我国现行的政府间转移支付制度主要以税收返还和专项拨款为主。这有利于调动高财政收入地区的积极性, 但也带来了是财力不均问题, 导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。专项转移支付比重过高, 并且中央进行了用途的规定, 这不利于地方政府县乡政府根据实际情况进行统筹安排。我国现行的转移支付制度并未能从根本上解决地方政府财政问题, 难以满足地方政府的财政支出。故为了弥补政府的财政缺口, 地方政府纷纷举债。

(三) 政府冲动投资刺激大行举债

2011年2月14日, 人民网报道, “中国有655个城市正计划‘走向世界’, 200多个地级市中有183个正在规划建设‘国际大都市’。”伴随着不断颁布的区域发展规划, 地方政府的投资热情持续不断。这种热情理性与非理性并存, 合理与盲目交织。此外, 当前我国许多地方政府沉溺于既脱离现实又没有偿还保障的超标准建设。政府的投资范围不局限于公共产品和服务领域, 而且还广泛投资于一般性竞争领域。许多城市快马加鞭上项目, 搞建设, 由于政府资金的不足必然导致政府靠借债来实现大规模的城市基础建设和对其他项目的政府投资。更有贫困县建设“大”项目的例证。国家级贫困县海南陵水县拟定建设10个高尔夫球场就是地方政府盲目投资的一个缩影。贫困县与高尔夫球场放在一起让我们对该县的负债情况窥见一斑。

(四) 官员仕途竞赛引发政府借债

我国政府官员的考核和升迁都以地方经济发展状况为主的政绩为杠杆。许多政府官员在自己的任期内片面追求GDP的增长, 求政绩、上项目, 搞建设、要花大钱;在大肆上马大项目时, 资金不足便借政府的鸡生政绩的蛋, 通过各种方式融资。这些所谓的“大项目”有些是关乎国计民生的基础设施建设和公共产品的提供, 还有很多是政绩导向下的“面子工程”。地方政府在进行融资时优先考虑的是举债。在自己的任期内举债建设, 但是我国的官员任期一般不超过两届, 任期内无力偿还的债务, 便留给下一届政府。下一届政府也继续着“把政绩留给本届, 债务留给下届”式的借债建设。于是, 地方政府的债务如滚雪球, 越滚越大, 最终让财政不堪重负。政府官员的考核和轮换晋升带来的地方债务的积累与扩大, 不利于一方经济健康运行, 更不利于民生环境的建造。

二、地方政府债务的积极效应分析

笔者认为地方政府债务由的效应分析可从积极效应和消极效应两个方面着手。地方政府的积极效应有如下几点。

(一) 提供公共产品与服务效应

世界银行在其1997年的《世界发展报告》中指出, “每一个政府的核心使命”包含了五种基本角色 (World Bank, 1997, P42) 其中的一个就是投资于基本的社会服务和社会基础设施。安德森探寻到了“提供各种公共物品与服务”作为被其称为“一般角色”的政府的基本职能中的一项。由于地方政府的财力薄弱, 制约了地方政府提供社会公共产品和服务的能力发展。斯蒂格利茨认为, 政府性债务融资有相当一部分用于公共工程和基础设施投资, 形成了政府所拥有的各种各样的“可再生性资产”。地方政府通过举债增强财力, 用于地方基础性设施的建设、公共产品的生产和公益性事业的发展。基础设施的建设加快了区域现代化的进程, 也有利于创造良好的投资环境和生活环境。公工产品可供长期使用, 促进公益性事业的发展。地方政府的债务支出促进地方发展、改善民生环境, 为地方经济增长起到推动作用。

(二) 经济增长效应

众所周知, 消费、出口和投资是拉动经济增长的三驾马车。社会总投资由政府部门投资和微观经济主体投资组成。政府投资的需求需要足够的资金来保障。政府通过举债来补充行政经费的不足, 支持政府部门投资, 提高地方经济发展的速度。金融危机后, 我国的出口受到巨大冲击, 外需不足的情况下, 扩大内需是刺激经济发展一剂良药。扩大内需最好最快的方式是增加投资需求。地方政务的债务投资对区域经济增长乃至国家整体经济运行具有功不可没的作用。

(三) 民生效应

就业问题是民生的关键问题。提供就业岗位、增加就业规模、增加劳动者的劳动收入是我国解决收入分配领域的首要问题。如上分析, 政府举债提供公共产品, 进行基础设施建设, 这将带来大量就业机会, 尤其为低收入者尤其是农民工群体创造就业平台。政府向公众提供公共产品时, 一般是采取公共定价, 公共定价是指政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公共物品的价格和收费标准, 即公共物品价格和收费标准的确定。公共定价的目的和原则不仅在于提高整个社会资源配置的效率, 而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。采取能使社会福利最大化的定价方式对于公众来说, 会以相对低廉的价格享受到公共产品。对于低收入者来说, 从享受公共产品中获益, 对于改善生活质量起着重要作用。

三、地方政府的消极效应分析

当地方政府债务超过了地方财政的可承受程度, 会产生一些消极效应。

(一) 造成财政风险

“财政风险是指当各级地方政府拥有的公共资源不足以履行其应该承担的支出责任和义务, 以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。”“财政风险的具体表现为地方政府无力偿债、地方财政支出相对于收入的快速增长、长期持续赤字以及地方政府无力承担社会公共风险, 但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来。”造成地方债务不能按期偿还的不确定因素很多, 如经济因素、自然因素、严重突发事件因素, 甚至严重流行病毒因素等, 其中任何一种不确定因素成为现实, 都会直接导致地方政府的脆弱财政雪上加霜, 还极有可能导致大量公共突发事件。

(二) 降低政府公信力

什么是政府公信力?政府公信力实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。地方政府通过举措债务, 利用现代信用关系实现政府职能已经成为世界各国地方政府的普通做法。如果地方政府有偿还能力并且能够按期偿还债务本金和利息, 那政府的公信力就比较高。如果地方政府债务规模过大导致产生债务风险, 地方政府无法按期偿还, 损害的就不仅是债权人的利益, 也包括政府的公信力。地方债务一旦超出地方财政的可承受力, 极易导致地方政府行为走偏, 开辟不正常的资金来源渠道用于偿债, 如向企业和社会巧立名目滥收费, 或自定政策过度征税等, 造成企业和百姓怨声载道, 又增加企业和百姓对政府的不信任感。

参考文献

[1]周娟.我国地方政府债务问题制度探讨[D].苏州:苏州大学, 2008.

[2]黄芳娜.中国地方政府债务管理研究[D].北京:财政部财政科学研究所, 2011.

加强地方政府性债务管理的思考 篇9

一、当前地方政府性债务存在的主要问题

(一) 地方政府性债务增长较快, 规模庞大

近年来, 随着我国经济的持续高速发展, 城市化进程不断推进, 各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度, 在地方财力普遍有限的情况下, 各级政府通过各种形式举债进行城市建设, 特别是应对国际金融危机, 中央四万亿投资计划实施以来, 地方政府更面临大量资金配套缺口的挑战, 地方政府融资平台公司成为地方政府主要的融资工具。目前, 地方政府投融资平台公司的数量和融资规模已呈现飞速发展的趋势。据初步统计, 截至2009年8月, 全国共有3000家以上的各级政府投融资平台公司 (也有专家估算地方融资平台公司的数量可能在4000家-8000家左右) , 其中70%以上为县区级平台公司。虽然地方融资平台公司的债务规模目前尚无权威的统计数据, 但是专家给出了5万亿-8万亿不等的估算数据。中金公司的研究报告认为, 2009年底地方政府融资平台公司贷款余额约为6万亿-7万亿元。以5万亿新增债务规模计算, 地方财政的负债率已超过了100%。地方政府性债务增长过快, 也加大了中央财政风险。虽然没有明确法律规定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一定要承担其债务的义务, 但是为了维护我国社会稳定, 缓解社会压力, 中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大, 将直接导致中央财政风险的增加。

(二) 地方融资平台公司管理不完善, 风险极大

作为地方政府最重要的融资渠道, 地方融资平台公司对城市基础设施建设起到了融资主渠道的作用, 客观上在提升城市的基础设施建设、提升城镇化水平和以政府投资拉动经济增长等方面起到了积极作用。但随着地方政府投融资平台公司的数量和融资规模的飞速发展, 地方融资平台公司治理结构不完善、责任主体不清晰、操作程序不规范的矛盾已愈发突出, 形成“多头融资、多头授信”的格局。有些地方政府对自己的融资平台公司的负债情况都不清楚, 政府总体负债和财政担保情况错综复杂, 存在债务管理混乱的问题。同时, 地方融资平台公司基本以政府信用为担保, 采取地方人大或财政出具承诺函的担保形式, 这种财政兜底的担保方式, 一旦项目收益不稳定, 不能及时还本付息, 隐性财政风险显性化甚至爆发债务危机, 致使政府公信力受到严重影响, 并将会危及我国经济的安全。

(三) 地方政府举债随意性大, 缺乏科学依据

一些地方政府在项目立项时没有根据地方经济发展战略和财政承受能力来合理确定, 对项目没有全面进行投资估算, 没有考虑政府债务负担规模, 以“长官”意志, 盲目举债上项目发展经济。随着债务到期, 偿债资金难以保证, 政府面临较大的还本付息压力, 偿还数额逐年上升, 只能通过融资平台公司垫付、“借新还旧”等方式偿还债务。如2006年某州人民政府和财政局向某商业银行作出了贷款37429万元的还本付息承诺。但受制于地方财力, 无法在预算内安排还本付息支出, 截至2009年3月, 项目贷款利息6382万元全部由融资平台公司支付。

(四) 债务数据统计不完善, 信息失真

目前我国地方政府债务的权威统计数据, 到底是5万亿还是8万亿甚至更多, 尚无权威的统计数据予以支持。不仅一些专家的估算数据不一致, 政府职能部门之间也尚无完整统一的统计数据。究其原因, 主要是现在还没有对政府性债务做出明确的、可操作的债务统计口径, 同一个地区出现不同的数据;其次是一些部门和单位出于各自的利益, 不愿准确及时提供债务信息, 人为制造信息孤岛。债务信息失真, 造成了各级政府对债务的总体规模不够清楚, 无法进行有效的调控和监督。也使得政府各部门或单位对债务各自为政、多头管理, 形成各类债务管理上的不一致。

二、加强地方政府性债务管理的几点思考

加强地方政府性债务管理, 必须认真落实科学发展观, 牢固树立正确的政绩观, 正确处理发展需要与财力可能、长远目标与眼前现实、债务规模与偿债能力之间的关系, 将政府性债务管理纳入规范化、制度化轨道, 规范投资行为, 构建完善的政府性债务管理体系, 合理有效控制债务规模, 切实防范和化解政府性债务风险, 促进经济社会协调可持续发展。

(一) 深化财政体制改革, 健全财力与事权相匹配的体制

在保持分税制财政体制基本稳定的前提下, 健全中央和地方事权与财力相匹配的体制, 按照受益范围和成本效率的原则合理明确中央与地方的事权和支出责任, 进一步理顺中央与地方、地方各级之间的分配关系。加快推进省以下财政体制改革, 优化转移支付结构, 形成统一、规范、透明的财政转移支付制度, 完善公共财政体系, 增强基层政府提供公共服务的能力, 使地方政府有钱办事、有能力办事。

(二) 强化地方政府举债行为管理

地方政府举债建设的项目, 应当是公益性领域的项目, 是事关区域整体发展所急需建设的项目, 且暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目。要按照“量力而行、尽力而为”的原则, 强化地方政府举债投资行为管理。对政府举债建设项目的必要性、可行性、经济社会效益要进行充分论证, 重大项目还应通过社会听证、公示等形式, 充分征求各方面意见, 严格控制政府性负债建设行为, 避免“长官意志”和“政绩需要”, 杜绝盲目、违规举债。

(三) 加强对地方融资平台公司的监管

抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务。按照分类管理、区别对待的原则, 妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司, 划清职能, 规范运作。区分地方融资平台公司的经营性业务、准经营性业务和非经营性业务, 分别制定具体可行的财务制度, 将投资责任与融资来源挂钩, 推动融资平台公司为具有良好偿债能力的项目从市场上多元化融资而服务。对具备经营性业务的, 要推动融资平台公司向经营性公司转化。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。坚决制止地方政府违规担保承诺行为。建立健全融资平台公司内部控制制度、综合预算制度和风险管理制度, 改进地方融资平台公司的管理信息系统。

(四) 建立健全政府性债务归口管理体制

无论是直接举债还是担保举债, 政府性债务最终的还款责任人都会落到政府财政部门头上。应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 扭转目前政府债务多头管理、各自为政、债务规模与债务资金使用及偿还能力不清的现状, 防止因债务问题导致财政风险。实行在政府领导下, 以财政部门为主, 各职能部门共同参与的政府性债务管理体制。地方各级政府财政部门要根据地方经济和社会发展的状况、财政收支情况, 合理确定举债项目筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等, 并加强对已有的政府性债务进行监督, 确保政府债务能够按时偿还。

(五) 将政府性债务纳入预算管理

结合《预算法》修订, 推动和加强地方各级政府性债务预算管理。改变现有地方财政对债务管理仅局限于对部分资金财务上的管理现状, 将政府性债务纳入本地财政预算管理和本地区国民经济发展计划, 对政府性债务借、用、还进行统一规范管理, 编制债务预算, 约束部门举债, 监控债务动态, 发挥好财政部门对政府性债务的管理、监控、预警的作用。

(六) 建立完善的政府性债务统计制度

摸清债务底数, 掌握债务动态, 准确、及时地统计和报告债务, 是加强政府性债务管理的基础。各级政府要对政府性债务开展清理摸底, 彻底搞清政府性负债情况, 特别是一些隐性债务、或有负债情况。财政部门要在现有统计制度的基础上, 结合实际进行认真研究和改进, 对地方政府性债务进行科学分类, 建立规范、全面、科学的统计制度, 统一标准和口径, 加大工作力度, 准确完整的向本级政府和上级财政部门统计报告政府性负债情况, 提高政府性债务的透明度, 为政府决策和债务管理提供依据。

(七) 建立地方政府债务管理问责追究机制

严格落实“谁举债、谁偿还”的偿债机制, 对于偿债责任不落实, 偿债主体没有履行应该履行的责任而造成债务拖欠、出现严重债务偿还问题的单位和个人, 要严肃追究其责任。要把政府性债务情况纳入领导干部任期经济责任审计范围, 作为领导干部业绩考核的一项重要指标, 考核结果要作为评价和使用干部的重要依据, 避免产生政府性债务的“人祸”。

(八) 研究赋予地方政府一定的举债权

现行的法律不允许地方政府直接融资, 使得地方政府不得不更多地通过融资平台公司筹资、政府担保的方式来解决融资问题, 由此产生了一系列的问题。与其让事实上已经存在的政府负债以不规范的方式存在, 缺乏有效的监督, 不如正视地方政府的举债行为, 考虑修改完善相关法律规定, 在中央财政严格审批与监管以及地方在不超越政府债务预警线的前提下, 赋予地方政府一定的举债权, 加强管理, 疏堵结合, 保证地方政府直接融资行为在法律规范的基础上有序进行, 促进地方经济的可持续发展。

参考文献

[1]李京城, 孙文基.试论化解和防范地方政府债务的对策[J].财政研究, 2007 (7) .

[2]徐佳.建立地方政府债务风险预警指标体系[J].中国财政, 2008 (11) .