政府性债务风险

政府性债务风险（精选12篇）

政府性债务风险 篇1

政府债务是指政府及其职能部门向国内外或境内外承借或担保, 最终由政府偿还的债务。

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

任何债务都是要偿还的, 政府债务不能按期足额偿还, 将会影响政府的公信力, 给社会带来不良影响。政府应当建立自身债务偿还机制。其一, 要建立和完善偿债准备金制度, 政府在安排每年的财政预算时, 应充分考虑偿债的因素, 在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分, 或从预算中单独安排, 建立各级财政部门的偿债准备金专户, 所有政府债务资金收付均在此账户统一核算, 债务资金借入、配套资金安排、债务本息偿付统一进入该账户核算。其二, 形成以资产运作为模式的政府债务偿还机制, 资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制, 推进政府性债务偿还保障机制建设。

政府性债务风险 篇2

一、总则

（一）目的及依据为进一步规范和加强我县政府性债务管理，建立健全政府性债务风险应急处置防控体系，形成快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置的工作机制，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，有效防范和化解财政金融风险，切实维护政府信用，保障我县经济社会持续健康发展，依据《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔X〕X号）、国务院办公厅《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔X〕X号）等有关规定，特制定本预案。

（二）适用范围本预案所称政府性债务风险事件，是指举借政府性债务的机关、事业单位、融资平台公司等（以下简称“债务单位”）已经或者可能无法按期支付政府性债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发区域性系统性风险，并需采取应急措施应对的突发事件。本预案所称政府性债务是指市财政转贷我县的政府债券和清理甄别认定的存量债务。债务风险事件分为政府债务风险事件和政府隐性债务风险事件。

政府债务风险事件包括：X.政府债券风险事件：指市财政转贷给我县的一般债券、专项债券还本付息出现违约；

X.其他政府债务风险事件：指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

政府隐性债务风险事件包括：X.政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担；X.政府承担救助责任的债务风险事件：指债务单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

本预案不适用于除上述政府性债务外的其他债务，各债务单位应根据本单位实际情况，制定本单位债务风险应急预案并报主管部门备案，落实债务还款资金安排，立足自身化解债务风险。

（三）工作原则政府性债务风险应急处置工作应贯彻统一领导、明确责任、信息共享、集中决策、协调配合、加强预警、及早应对、措施得力、维护稳定的原则。明确各部门职责，坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，依法合规，尊重市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益，妥善处置风险事件。

二、应急组织指挥体系和职责

（一）组织领导成立县财政局政府性债务管理工作领导小组，当出现政府性债务风险事件时，转为政府性债务风险事件应急处置领导小组，负责统一领导、指挥和协调全县债务风险应急处置工作。由党组书记、局长任组长，副局长任副组长。局属各单位、各股室负责人为领导小组成员。各成员在领导小组统一领导下开展债务风险预警防控和应急处置相关工作。

（二）各部门职责X.预算股、条法股负责统筹安排领导小组会议，综合协调领导小组各成员之间相关事项，及时收集了解债务风险情况并向领导小组报告，牵头制定、印发领导小组相关文件。发生债务风险事件时，配合研究制定化解风险措施，协调相关部门落实风险化解责任。负责建立政府性债务风险预警机制，加强债务风险日常监控，组织实施政府债务限额管理、预算管理，在限额内规范举借新增政府债务；监控或有债务变动状况，向县政府报告债务风险情况；组织提出债务风险应急措施方案。

X.国资股负责定期梳理县属国有企业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位分期偿债计划和债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，指导和帮助县属国有企业落实还款资金来源，及时向债务应急领导小组报告。并落实处置国有资产偿还到期债务相关工作。

X.监督检查股负责监督各成员股室落实领导小组决策部署情况。X.金融工交经贸股负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。X.局机关办公室协助领导小组及时处置政府性债务风险应急事件，协调指导其他成员做好预防预警、应急演练、调查评估、应急保障等工作。

三、预警和预防机制

（一）预警监测及信息报告各债务单位要指派专人归口负责本单位债务和资金平衡计划管理，及时更新管理台账，对本单位债务风险实行动态监测，向县财政局和主管部门报送债务增减变化、债务到期预测和资金筹集情况等；定期排查风险隐患，从而提前防范可能出现的风险状况，对预计无法按期足额支付债务本息、可能出现债务风险问题应当提前X个月以上向领导小组进行专题报告；发生突发或重大情况，力争在事发后半小时内电话报告、X小时内书面报告领导小组，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。报告方式一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。报告的内容包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息，风险发生原因，事态发展趋势，可能造成的损失，已采取及拟采取的应对措施等。

预算股、条法股要做好统计分析，通过债务率、偿债率、债务逾期率等风险指标，进行风险评估和预警，对重点单位、重点领域、重点时间段进行重点监测，发现问题及时提示债务单位进行处理。并向债务管理工作领导小组和县政府报告预警结果。对债务单位可能出现债务风险问题应当在收到债务单位的专题报告后立即分析研究，对可能发生风险事件的时间、范围、程度、危害及趋势作出预测，及时向债务管理（应急）领导小组和县政府报告。

债务管理工作领导小组对可能发生的风险事件要及时进行研究，决策应对风险的具体措施，视具体情况提出是否启动债务风险应急处置预案建议意见报县政府审定。

（二）防范措施X.提升偿债能力，降低债务风险。加快转变经济发展方式，逐步增强财政综合实力。整合利用现有土地资源，提高出让土地增值收益，增强债务偿还能力。通过出让现有储备土地、积极组织收入、控制新建项目规模、合理安排预算等方式，多渠道筹集资金，切实履行偿债责任。

X.强化债务管理，严控债务规模。一是政府债务实行限额管理，年末政府债务余额应控制在市财政下达的管控限额以内。二是妥善处理好发展与控债的关系，根据经济社会发展需要和建设投资任务，统筹考虑地方综合财力、存量债务和债务风险等因素，合理确定投资计划，严格控制政府债务规模；不得实施无资金来源的项目，原则上公益性项目除向上争取资金外，一般采取规范的PPP模式等方式进行建设。

X.健全资金保障机制，有效维护政府资金链的安全。进一步加大财政支出预算执行的管控力度，在确保基本支出、法定支出和重点支出的基础上，最大限度保障我县财政偿债资金的需求。

X.加快存量置换，减轻利息负担。通过市财政局安排地方政府债券，提前置换其以后到期的存量政府债务，减少债务利息支出。同时，将政府债务纳入财政预算管理，规范政府债务收支。

（三）分类处置政府债务。地方政府债券由县财政依法承担全部偿还责任，县财政按照当年到期政府债券本息情况，通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。其中：一般债务主要以一般公共预算收入作为偿债来源，专项债务以政府性基金预算收入作为偿债来源。非政府债券形式的存量政府债务。通过向市财政申请政府置换债券进行置换，置换后按上述方式纳入财政预算管理。

四、应急处置措施

（一）应急处置当出现债务风险事件时，债务管理工作领导小组应当立即转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，研究决策化解债务风险措施；并根据风险程度将债务风险应急处置情况向县政府报告。

五、保障措施（一）人力保障。加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应时应安排专人具体落实相关工作，并抽调专业人员、法律顾问等组成专家组和法律顾问组，提供技术、法律等方面支持。

（二）通信保障。各单位要指定专人作为债务风险应急处置联络员，指定提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式，必须保持应急指挥联络畅通。债务单位要建立与债权人固定联系方式，加强信息沟通，及时互通应急处置信息。

（三）安全保障。应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定的事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

（四）资源保障。加强储备土地、项目资产、房产、特许经营权、国有企业股权等偿债资源管理，建卡动态更新偿债资源相关信息，建立偿债资源价值动态评估机制，确保发生政府性债务风险事件时，能够实现有序处置，为偿还债务提供保障。

六、责任追究对因债务管控不力、违法违规融资及担保承诺引发突发事件的相关单位，依据《预算法》《公务员法》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等规定实施行政问责，并依法追究有关人员责任。

政府性债务风险 篇3

关键词：地方性债务；风险分析；政策建议

一、当前我国地方性政府债务的风险分析

（一）规模增长过快造成地方性债务偿债压力增大。根据国家审计署2013年12月30日发布的审计报告显示，截至2013年6月年底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，较年初增长13.09%；负有担保责任的债务为2.67万亿元，较年初增长7.22%；政府可能承担救助责任的债务为4.34万亿元，较年初增长15.12%。以上数据表明，地方政府债务规模增长速度过快、土地出让收入增幅下降等原因导致地方政府偿债压力加大以及地方政府通过信托、融资租赁等方式变相融资等现象突出。

（二）债务公开不透明，难以掌握政府债务真实情况。据数据显示，在我国地方政府债务公开上，只有14个城市公开了相关数据，占城市总数的4.2%，政府债务普遍存在债务透明度偏低、监管口径不统一、专业性差、统计信息缺失和管理不集中等问题，因而无法对政府的债务作出常规的测评和监管，更难以全面掌握政府债务的真实情况。

（三）期限配置不合理，增加贷款违约风险。2014～2015年是地方偿债的高峰期。根据统计表明，4.2万亿元地方债即将到期，地方政府面临着大批量债务集中到期的巨大再融资压力。政府贷款主要用于基础设施和城镇化建设，投资数额大，但是这些项目修建期限长，建成后收益率低，债务偿还往往只能通过再融资来解决，长期下来，负债逐渐增多。当前地方政府采取的应对措施主要包括：建立债务的防范预警机制、加强专项资金的监管力度、削减财政预算等，但成效不显著。

（四）融资平台是地方政府债务的主要来源，政府债务风险加大。截至2013年6月底，我国地方债务总额为17.89万亿元，其中主要包括地方政府、事业单位和融资平台公司的债务。从构成地方债务的主体来看，其中有6.96万亿元来自于地方融资平台，而地方政府对这其中的58.47%的债务负有直接偿还的责任，总量约合4.08万亿元。从地方融资平台的运营结构方面来看，地方融资平台存在政企不分、公司治理落后、资本金虚增、资产负债率高且偿还能力弱等问题可能加大政府债务的风险。

二、化解地方政府债务风险的政策建议

（一）调整债务结构，保证地方政府性债务的合理增长。防止地方性债务的持续走高和风险积累，关键是要转变经济的发展方式和优化经济的结构。当前我国城镇化、基础设施改善的发展空间仍然很大，地方政府的债务融资需求较大，因此我国在地方政府性债务融资过程中需要有效甄别，建立合理的债务模式，避免不必要的地方债务，有效控制债务总量的同时，保证地方经济的均衡发展。

（二）落实政府性债务监督体系，防范债务风险。严格按照《意见》要求，规范地方政府债务行为，划清企业和政府的债务界限，设立一套控制有度、管理有方、监督有力的监管体系，公开债务发行和偿还情况，及时发现问题，把隐性债务显性化，接受社会监督。

（三）加强对存量债务的管理，解决资金期限错配风险。一是规范政府融资平台。各部门要对高成本的存量债务进行有效的分类处理，优化债务的期限结构，有效化解地方的债务风险；银行业等金融机构要加强对融资平台公司的贷后管理工作；财务部门、发展改革部门、金融机构等要加强对融资平台募集资金引流、监管，建立政府地方债务融资平台的管理和风险预警机制。二是建立期限债务的清理偿还机制。综合考虑政府的财政、项目收益、债务主体、债务用途等各方面因素，依照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，分门别类处理政府的债务。三是建立政府债务的总体规划，做到科学借债与有序还债。根据债务风险预警的情况，一方面政府要作出债务总规模和债务结构的中长期规划，根据大环境经济形势、政府建设项目的收益状况及政府财政承受能力，建立起政府债务的总体筹资规划。政府债务的总体筹资规划要做到高瞻远瞩，要具有科学性、创新性、安全性、可行性。确保政府债务借得恰当、用得正确、还得舒心。另一方面政府要制定债务的偿还计划，安排好偿还来源，让债务处于一个合理的负担水平。

（四）积极拓宽融资渠道，创新融资模式。为了有效防止风险聚集，地方政府应积极寻找多种融资模式，一是积极推广使用PPP融资模式，鼓励社会资本通过PPP模式更多进入公共服务领域，激发市场活力；二是鼓励企业通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化融资方式参与公益性项目建设；三是健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资改革，发展并规范债券市场，提高直接融资的比重，推动中国金融机构格局的转变。

参考文献：

[1] 王娜.我国地方政府性债务风险的成因及其法律规制[J].成都行政学院学报.2012（05）

政府性债务风险 篇4

政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。

政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。

政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。

我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。

二、政府债务披露与政府债务管理

(一)政府债务的内涵

政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。

然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。

就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:

(二)政府债务披露与管理

提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。

政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。

三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价

(一)我国政府债务状况调查

我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:

从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。

(二)政府债务风险预警模型的构建

政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:

在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。

表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。

有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。

(三)对我国政府债务风险的评价

根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。

从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:

1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。

2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。

3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。

4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。

加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。

四、对我国政府债务管理的措施建议

我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。

1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。

2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。

3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。

4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。

5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。

地方政府债务成因风险出路 篇5

【摘 要】近年来，地方政府债务问题已成为影响中国经济长期稳定增长不可忽视的重要因素。解决我国地方政府债务的根本出路在于地方政府举债债券化，采用总体部署、阶段实施的解决方案，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化的道路。

【关键词】 地方政府债务 债券化 法制化

2009年以来，中国政府实施“双松”政策，在一定程度上有效拉动国内投资，促进了就业和经济增长，缓解了全球金融危机蔓延，但是，受此影响，为了筹集建设资金，地方政府债务规模不断膨胀，举债规模达到空前剧增，有关债务的数据众说纷纭。探讨解决我国地方政府债务问题的出路成为事关中国经济安全和社会稳定的重要问题。

1.我国地方政府债务成因分析

中国地方政府债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1992年之前，地方举债受到严格控制。1992年后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府债务迅速膨胀。1998-2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府债务迈入“大跃进”阶段。其间，2004-2007年，中国财政政策由积极转向稳健，但每年还是出现大量赤字。地方政府债务呈现债务规模庞大，扩张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样，债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，及国内积极财政政策的实行，中国地方政府债务呈现城投债井喷的新态势。

地方政府债务的成因十分复杂。2006年以前，财政体制是主要原因。2006之前，地方负债的主要成分是行政性支出欠账为主，包括拖欠机关和事业单位工资，粮食补贴，社保资金缺口等。首先，财政管理体制造成地方政府财力严重不足，是导致地方政府债务的直接原因；其次，地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方政府债务压力；最后，在积极财政政策下，地方政府为了追求政绩大量投入资金进行基础设施建设，迫使地方政府被动增加直接债务。2006年以后，除固有的财政体制外，经济增长方式也是很重要的原因。2006年之后，直接债务的增长速度越来越快，相当大部分是由于地方政府本身的非规范性债务融资所造成的，这主要是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。投融资平台成为地方政府债务最主要的渠道。法制缺失、多头管理是地方政府债务发展全过程中始终存在的一个重要问题。

2.我国地方政府债务风险分析

无论是从微观风险管理还是从宏观经济运行看，地方负债的融资行为风险对财政、金融、社会都带来了不良后果。第一，地方政府债务规模不对称扩张，“隐性债务”逐步显性化，加大偿债风险，给这些地方的财政造成巨大压力。第二，制约了地方政府的发展能力与行政能力，扩大了地方财政运行的不确定性。第三，地方政府融资平台的信贷违约风险、影响银行信贷安全。地方融资平台的大量举债会直接引发了银行资产质量恶化、坏帐激增。第四，债务风险是社会稳定、政府危机的隐患。一方面，地方政府债务会导致政府信用濒临危机，可能会造成乘数效应的连带影响，引发地方经济危机，甚至可能上升为政府的管理危机，摧毁政府的公信力。另一方面，地方政府债务危及政治文明建设。因为政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓，只能是每位纳税人，地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。

3.解决我国地方政府债务的思路

解决我国地方政府债务根本出路在于地方政府举债债券化，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、市场化、规范化。具体措施：

3.1建立完善地方政府债务信息披露制和政府会计核算制，使地方政府债务显性化和透明化。这包括：建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；建立健全政府会计制度；建立完善地方政府债务信息披露制度，加强社会监督。

3.2改变现行的经济增长方式，加强预算控制，健全预算会计。要解决地方政府债务问题，必须改变现行的经济增长方式，从靠地方政府债务拉动经济增长转为重点调整经济结构，以公共产品和公共服务为投入重点，抵御国际金融危机及其转型的挑战。

3.3地方政府举债法制化，用法律调控地方政府举债危机。修改完善《预算法》等相关财政法律规范，为完善地方财政投融资体系建立健全外部环境；以法律形式强制进行与地方政府举债相关的金融体制、社保体制、投融资体制等领域的配套改革及相应的法律框架建设，设立稳定可靠的财政风险准备金；合理制定政府举债计划，严格界定债务资金的投向范围，建立债务清偿机制。

3.4建立一套权责明确，体制完善的地方政府债务管理机构

借鉴国际经验，应强化明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位，财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，不得批准政府性负债建设项目。财政部下属各地方财政局应该同时发挥监督责任，连同银行等金融机构对地方政府负债和财政运行状况进行监管。

3.5采用总体部署、阶段实施的解决方案

总体目标是实现地方政府借款的债券化、规范化、市场化。建议采用分阶段有序实施方案，总体思路可分初级、中长期、长期三个阶段。初级阶段目标是解决存量债。一是对各级地方政府形成的债权和债务，全面核实，分类清理，逐笔造册，动态管理。二是通过建立激励约束机制，督促各级地方政府积极化解逾期债务。中长期阶段目标是有效控制新增债务。建立健全新增债务责任追究制、举债审批制度、建立健全财务制度、完善“一事一议”制度。长期目标是最终形成债券化的管理方式。即用债券来代替借款是目前解决地方政府债务的一个出路。但地方要有明确的立法规定起到制约作用，并向中央备案。最终使得地方政府借款债券化，实现透明化、法律化、市场化和规范化。

参考文献：

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马金华（1976-），女，山东人，教师，从事地方政府债务问题研究。

（作者单位：中央财经大学

略论政府债务风险度量与控制 篇6

政府债务风险主要指政府在及时足额偿还到期债务、适当成本融资、合理调配财政资金、确定偿债规模等方面存在的不确定性，有损于国家信用、不恰当地增大政府债务成本和额外增加偿还压力等负面效应。从财政角度看，是指财政支付危机发生的可能性，在既定财政支出条件下，政府融资能力越强，债务的本息偿还越有保证；从宏观经济角度看是指政府债务负效应发生的可能性及程度，政府融资能力越强。债务的偿还义务越可能履行。债务价值也就越有保证。

现代经济中，政府债务风险无疑是政府财政、宏观经济管理中的重要问题。政府债务是建立在平等契约关系的借贷，不会引起货币供应总量的改变，债务筹款可能会对利率产生向上推的压力，但引发通货膨胀可能性很小、至少不严重。更多地是通过市场利率的变动影响筹资成本。进而影响投资。其程度决定于社会的储蓄——投资转化机制和一定时期金融市场的供求态势。政府债务还本付息的负效应是否存在，决定于政府债务的投入产出效益。政府债务发行使用。促进了社会生产力和经济发展，为后代造了福，则负效应不存在；反之，负效应就存在。政府债务风险不限于偿还风险。还涉及整个金融体系甚至国民经济的风险，因此，要高度重视政府债务风险的度量与控制。

二、政府债务风险的度量

(一)从政府债务负担程度度量风险。政府债务负担分为经济负担与财政负担。经济负担是政府债务发行给整个经济带来的负担。可将政府债务余额与GDP、储蓄存款余额和金融机构资产相比较。政府的债务负担率越高，越容易超出债务清偿能力，债务风险就会越高：居民的政府债务负担率越高，居民可用于继续购买债务的储蓄就越少，政府的债务风险就会越高。债务负担率衡量出政府债务积累给国民经济运行带来的负担和政府再融资、债务清偿的能力。财政负担是政府债务发行给财政部门带来的支出压力。可将政府赤字规模或者还本付息额与财政收支相比较。政府债务偿债率越高。说明政府偿还债务所需的流动性越难以得到满足，债务风险越高；政府债务依存度越高，反映财政支出对债务的依赖程度越高，一旦政府债务发行困难，对财政支出的冲击就会越大。

(二)从政府偿债能力状况度量风险。主要应考虑政府债务偿还的资金来源。一是财政的稳定性。如果政府能够长期保持财政收支平衡；或者尽管在相当长时间内，财政收支不能实现平衡，却能通过发行债务为财政赤字融资：或者当财政脱离稳定状态后，政府依靠机制可以使财政状况恢复或趋于稳定状态，反映了政府偿还债务有足额资金保障，也说明政府债务效率高。通过债务使用，推动了经济增长，带动了税收增加，有利于财政收支平衡，增加了财政稳定性。二是投资者的信心。即政府债务持有者或潜在购买者对政府债务偿还能力的信心。政府债务是居民的一种储蓄方式，经济主体会对政府是否履行本息支付的约定、未来的本息支付价值如何做出判断，其信心变化导致既定成本下的政府债务的可发行数量发生变化。假如投资者对升息产生强烈预期、对政府债务保值能力信心下降，居民对政府债务的购买意愿就会下滑，政府融资能力就会变弱，债务风险就容易形成。

三、政府债务风险的控制

(一)控制政府新增债务。一是发行时尽量降低新增债务成本。要向发行市场化方向发展，控制新增债务的市场化利率，对债务市场有效管理。应正确公布各种债券的到期收益率。增加债务流通市场网点，优化债券流通市场佣金率，培育高素质的债务市场工作人员。二是严格限制债务发行条件。用于财政领域时，只允许短期借贷，以克服暂时性的流动性缺乏，或者紧急状态下的债务作为一种应急反应能力。用于资源配置领域时。只能用于改善具有长期效用的公共投资的代际负担，严格禁止用于消费支出。

(二)限制政府债务规模。一是当债务规模处于高位时，政府应调整支出、减少财政赤字。减少政府预算赤字，直至出现预算盈余，是减缓债务规模增长，乃至降低债务规模的重要途径。通过压缩政府支出，避免税收增长，可为未来留下潜在的征收空间与债务发行空间，增强未来时期的政府预算盈余预期，也不会增加居民税收负担。相反，若增加财政收入，会弱化政府预算约束，扩张政府支出，增加税收，也会使经济主体负担加重，购买债务能力下降，导致债务发行空间萎缩。二是限制债务资金使用方向。要防止债务资金用于预算法规定范围以外的项目，避免政府支出过度膨胀带来债务规模过度上升。三是直接限制债务规模扩张。应采取逐年审批年度债务发行额的债务管理措施，或者采取把未清偿的债务存量数值作为发行债务的年度控制指标的债务发行余额管理措施，限制债务规模的扩张。

地方政府性债务风险的规制 篇7

地方政府性债务风险归根结底是随着地方政府举债而产生的。一般而言,适度举债的风险较小且易控制,但很多情况下地方政府都是过度举债,甚至是持续性过度举债,导致其面临资不抵债和无力支付的巨大风险。开展地方政府举债行为和债务的研究从而剖析地方政府性债务风险的产生原因,主要有以下几点。

我国地方政府性债务风险产生的根本原因在于我国地方政府有限的财力与我国经济发展的强烈需要难以适应,地方政府要想推进基础设施的建设,改善当地社会经济条件,从而发展经济,改善民生,都脱离举债来完成,从这一层面来看,政府举债建设是现阶段我国地方社会经济发展建设的客观需要和迫切要求,具有一定的合理性和必要性。但需要注意到的是,长期以来,我国经济增长迅速,而财政体制尚有缺陷,体制改革和机制创新相对滞后,难以追赶经济高速发展的步伐,导致地方政府性债务的绝对基础,再加上预算法对地方政府财政赤字和债券的限制,地方政府不得不通过变相举债,成为了地方政府性债务风险的催化剂,促进地方政府的债务规模飞速扩大。此外,由于缺乏健全的政府融资机制,地方政府存在相当数量不合规定的融资行为,政府职能转换不到位,政府资金运作和债务偿还的监管体系和约束机制尚不健全。部分地方政府片面追求政绩,地方政府官员也因为政治资本和晋升等的内在动力忽视了地方经济发展相匹配的债务承受和偿还能力,所导致的行政管理体制改革难以开展、投资冲动、面子工程等一些非理性行为也进一步诱发了地方政府性债务风险的增大。

其次,出于对国内外经济环境的适应目的,自零八年起我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台40000亿元人民币经济刺激计划用以拉动内需,刺激经济增长。次年,财政部又代理发行了2000亿元人民币的地方债券来增加政府公共投资与推进重点项目建设,通过临时性救市方案拉动投资与消费需求,保持经济增速。在我国政府的宏观调控手段和银行、信托等金融机构的信贷投资共同作用下,地方政府性债务无可避免的持续累积扩大,随着债务风险不断积聚,地方政府性负债逐渐成为一颗隐形的定时炸弹,一旦长期内无法得到有效解决,最终必将失控爆发,引发洪水猛兽一般的连锁性、系统性危机,对我国的经济发展和社会稳定造成巨大的危害。

最后,不少地方政府缺乏健全的财务约束机制,盲目谋求发展,片面追求政绩,地方政府的职能转换和衔接存在很大问题,在某些方面职权僭越的同时,在另一些方面存在着职权不到位的问题。这些体制内部因素客观上造成了地方政府的不规范投资,导致了过度、不适当的规划建设。再加上地方政府信用评价体系不够科学和权威,统计口径各异,统计数据不准确,债权人主体难以对政府的债务预期情况做出科学判断,直接造成了债权人投资的盲目性,导致政府举债偏离了原有轨道,债务风险不断积聚。

2地方政府性债务风险的潜在影响

地方政府性债务资金固然能够有效弥补其财力缺口,帮助应对危机,抗击自然灾害,推进民生建设和生态环境保护,进而保障地方社会经济又好又快持续发展,有着一系列积极影响。但同时需要注意到的是,地方政府性债务的持续扩张所带来的风险积聚还将导致一些潜在的负面影响,主要有以下三点。

第一,地方性政府债务风险积聚易引发地方政府性债务危机。地方政府性债务收入与其他收入有本质不同,地方政府最终必须从其他收入中再拿出资金进行清偿,而在我国公共财政框架下,地方政府的债务资金通常会投入有资金缺口的公共项目中,再以税收和非税收收入进行清偿,对地方政府在债务的融资和偿付以及政府税收和非税收收入上的配置提出了很高的要求。一旦地方政府过度举债将直接导致政府财务的多方均衡无法维持,政府债务负担过重,引发债务危机,束缚财务支出,对地方政府职能履行造成严重不良影响,进而扰乱社会秩序。

第二,地方性政府债务风险积聚会导致金融风险增大, 甚至危害中央财政安全。地方政府债务资金的主要来自于以银行信贷为代表的金融资本,如果债务到期而地方政府无力清偿极易造成金融机构资产负债配置的均衡,危及金融机构资金链的正常运作,带来一系列难以估量的连锁反应和严重后果,最终殃及整个金融系统,甚至导致金融危机的爆发。 而一旦这种危机出现,中央政府为弥补经济损失,维护金融秩序,保障社会稳定,必然会采取应对措施,也就势必为中央政府的财政带来巨大隐患。

第三,地方性政府债务风险积聚将会影响政府的民生工作,加剧土地财政依赖性。地方政府一旦无力清偿债务,为寻求解决方法必然利用其职权,通过向社会强行摊派、缩减民生工作支出以及依赖土地财政的方式来增加收入,将会导致民生财政无法贯彻落实,土地的失当规划,扩大土地征用面积和提升土地价格,严重影响正常的社会秩序。

3地方政府性债务风险的规制政策

尽管目前我国地方政府性债务可以被视为地方社会经济发展不可或缺的调节手段,但其隐藏的风险和潜在的影响不容忽视,各级政府及相关部门必须加快出台地方政府性债务风险规制政策,建立健全地方政府性债务风险规制体系,这不仅涉及地方政府行政制度的深化改革,还要求必须构建一个针对地方政府性债务风险的预警、防范和管控体系,主要可以从以下几个方面入手。

首先,完善地方政府性债务鉴定工作,加强落实债务资金的统计核算。各地方政府应当以市场经济和公共财政为基础,灵活合理的开展当地政府债务的鉴定工作,清晰明确的划分地方政府性债务统计工作的开展范围,妥善搞好地方政府投融资借贷动态监管体系的建设工作,对地方政府性债务类别和风险大小仔细甄别,保障债务资金统计的落实。在强化地方政府显性债务统计分析的同时注意隐形债务的计量, 建立健全责任追究制度和地方政府性债务资金计量核算的动态监管网络。

其次,推进政府财政制度的深化改革,保障我国地方政府融资合理化和规范化的制度基础。我国地方政府应当积极推进政府财政体制深化改革,加强财政对地方政府的倾斜力度,帮助基层政府增强经济实力,同时强化其财政体制建设和规范,多种手段结合对基层政府过度举债行为加以控制, 从根本上防范债务风险; 同时,要求我国政府对政府和市场的效力界限进行科学的区分,合理分配不同层级政府的事权,建立一个各层各部有不同侧重,而体系内整体协调运作的事权分配体系; 构建社会经济成果、政府工作成本、债务风险等级三位一体的政绩考核体系,将地方政府的举债数额控制在可控范围内; 注重地方政府官员的审计工作,加强预算约束感,引导偿债主观意识的形成,让其明确自身肩负着偿还债务的责任,以此督促其积极自觉防范地方政府性债务风险; 推进地方政府债务信息透明化,建立广泛的群众基础,将社会和舆论监督纳入体制之内,切实增强对地方政府融资行为的约束力; 建立健全公共领域的地方政府财政枢纽投融资管控和预算审核机制,开展科学、统一的政府理财工作,落实债务收支的管理工作; 推进地方政府公债制度的创新,争取建设一个更具约束力和透明度的制度系统。

最后,构建科学合理的地方政府性债务风险监督、预警和应对体系。各地方政府以当地社会经济发展水平和负债资金多少的现实为基础,构建投融资合理空间评估机制,设立专项小组分析融资规模,划分债务类型,确定债务来源来指导融资实践,进而优化债务结构,有效减少地方政府性债务数额,降低债务风险。此外,还必须落实地方政府债务的定性、定量分析,充分利用现代电子信息技术构建地方政府性债务风险的一套评估指标,帮助各级政府监控地方政府能够有理有据、科学适当的开展举债行为和防范债务风险; 完善政府债务偿还准备金机制,确保债务偿还来源和渠道的充足和通畅。

4结论

我国地方政府性债务风险归根结底是随着地方政府举债而产生的,其根本原因在于我国地方政府有限的财力与我国经济发展的强烈需要难以适应。尽管地方政府债务资金能够填补其资金缺口,加强其应对风险和社会经济建设的能力, 也不可避免的带来了诸如引发债务危机、加大金融风险、挤压民生建设、依赖土地财政等负面问题,需要各级政府及相关部门引起重视,想方设法采取合理适当的措施进行应对。 2014年10月,国务院办公厅关于加强地方政府性债务管理的意见正式发布,作为国务院对全面规范地方政府性债务管理的第一次正式发文,充分宣告了我国基本建立了地方政府性债务管理的完整制度框架。只要加强对地方政府债务的鉴定和监管,加快政府行政管理体制的深入改革,建立健全地方政府性债务风险的预警和防范机制,把主动减少、降低和被动防范、应对地方政府性债务风险相结合,我们有理由相信我国地方政府性债务的规模将会进一步缩小,债务风险的程度将会进一步减轻,地方社会经济的发展更加合理健康。

摘要：由于地方政府举债金额不断扩大,地方政府性债务增长迅速,对其风险的研究和分析逐步成为金融风险的一个热点所在,当前我国地方政府性债务风险宏观上在可控范围之内,而风险仍不容忽视,从我国各级政府及相关部门采取的各项应对措施也能够发现政府对我国地方政府性债务暗藏的巨大风险有所忧虑。地方政府性债务风险规制策略的研究,无论对防范风险本身还是对维持地方融资和区域性经济增长的可持续,都至关重要,对带动新一轮财税改革,跨越中等收入陷阱,保持国民经济的健康发展和国家长治久安具有重要的意义。本文从地方性政府债务风险的产生原因、潜在影响和规制政策三部分对我国地方性政府债务风险的规制提出自己的见解。

关键词：地方性债务风险,产生原因,潜在影响,规制政策

参考文献

[1]陈庆海,论中国地方政府债务管理制度的构建[J].当代经济管理,2010(9).

[2]审计署审计科研所课题组,中国地方政府债务问题、成因及对策研究[J].审计月刊,2010(8).

[3]马金华,地方政府债务:现状、成因与对策[J].中国行政管理,2011(4).

[4]邵瑞银,地方政府性债务风险的识别与预警研究[J].会计之友,2013(8).

浅议地方政府性债务风险预警 篇8

一、地方政府性债务风险预警的重要性

2014 年国发43 号 《 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 》为各级地方政府建立地方政府性债务管理和预警机制提供了依据, 正式将我国地方政府性债务管理纳入日程, 是我国地方政府性债务管理工作的里程碑。 2015 年全国各级地方政府基本建立了地方政府性债务管理框架体系, 并按国发43号文的要求对历史存量债务进行了梳理, 对我国地方政府债务管理具有重大意义。

目前我国各级地方政府基本已按国发43 号文意见建立了地方政府性债务管理体制, 并逐步剥离融资平台公司新债务与政府之间的关系, 明确了地方政府举债主体地位, 主要以地方政府发行债券的方式举债, 但这并不意味着风险已被控制。 中国社科院发布的《中国国家资产负债表2015》显示, 截至到2014 年年底, 地方政府债务规模为24 万亿元, 较2013 年6 月增加了33%, 大幅高于同期GDP涨幅。

地方政府债务规模不断扩大, 地方财政偿债压力日渐突显, 加之近年地方政府主要依靠土地财政发展, 土地出让收入呈下滑趋势, 而地方政府需要承担的社会责任不断加大, 譬如基本公共卫生、教育、农业、社保等民生方面需要逐年加大投入, 在收入下降, 偿债支出不断加大的形势下, 如果控制不好地方政府债务风险, 必将影响地方政府信誉和正常运转, 因此对地方政府债务的控制和预警对防范和化解地方财政风险, 维护社会稳定具有重要意义。 在这一背景下, 本文对我国地方政府性债务风险产生的原因、 风险预警存在的问题及其对策进行研究。

二、地方政府债务风险及其产生的原因

( 一) 分税制财政体制缺陷及财政预算权限划分不清

分税制改革一直被列为地方政府债务风险的首要原因, 主要体现在财权向中央政府集中, 中央与地方政府划分财力的比例与承担的社会责任比例不相匹配, 特别是近年为鼓励创业, 取消了部分地方税, 土地出让收入不理想, 使得地方财力难以为继, 尤其是农垦移交地方管理后, 移交的资产并不足以维持农垦移交的支出, 地方财政更是捉襟见肘。 中央将事权不断下放到地方政府后, 在财力不足而责任又加重的情况下, 举债成了地方政府发展经济的法宝。 同时, 由于中央与地方之间的转移支付不够明晰, 地方政府为确保项目顺利开展, 可能会借入不必要的债务。

( 二) 地方政府债务管理体制不够完善

首先地方政府债务的管理主体不明确, 各级地方政府对债务管理分散, 存在多头管理, 没有形成一个统一、有效的地方政府债务约束机制、债务监测指标体系及风险防范机制。 各级政府职能部门及其所属企事业单位可以自行决策举借债务, 而没有受到来自政府或财政的制约, 债务资金的偿还却要由财政负担, 责权利的关系极其不统一和不协调, 虽然近年已对此行为进行约束, 但沉淀下了大量的存量债务需要化解;其次, 债务统计口径不一致, 如对地方政府债务的定义、确认和计量, 汇率的换算等造成债务统计结果不一致, 2011年的全国地方政府债务审计就存在因汇率使用不同和对地方政府债务的认定条件不同, 使得财政部门与审计部门的债务余额不一致问题;最后债务监督主体的权责不对等, 财政部门对同级政府的约束力如同单位会计对单位领导的制约, 只能靠制度体系建设来完成, 没有制度的约束, 财政部门无法对单位或政府举债进行有效约束, 更不能准确评估地方政府自身的债务承受能力和风险, 只能承担被动偿债的责任。

地方政府行为不规范, 由于官员的升迁主要靠地方经济发展, 这一体制极大激励了地方政府官员在任期内片面追求政绩, 做大经济, 在地方财力不足的情况下, 仍然举债建设, 出现了一些“政绩工程”和“形象工程”。 同时地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划, 不考虑成本、效益和可持续发展, 盲目举债重复建设, 造成国有资产和资源的浪费, 部分地方政府债务资金闲置, 即没有发挥债务杠杆撬动经济的作用, 又加重了地方政府债务的利息负担。

三、我国地方政府性债务风险预警存在的问题

虽然我国各地均已基本建立地方政府性债务预警机制, 但实际工作中仍存在一些问题。

(一) 地方政府性债务的确认和计量口径不统一

保亭县接受地方政府债务审计时审计组曾将单位集资建设的职工宿舍楼工程欠款列入地方政府性债务, 而我们认为职工宿舍楼的产权属职工, 如果将该欠款列入地方政府债务, 不能体现“借用还”与“责权利”的统一, 保亭县的地方政府债务定义地方政府性债务不包括产权属职工的宿舍楼工程欠款。 ”然而审计组对地方进行政府性债务审计时的口径则是另一标准, 在我们进行深入讨论后, 审计组认同我们的意见将产权属职工的职工宿舍楼欠款从我县地方政府债务中删除, 可见没有一个清晰统一的地方政府债务定义, 容易产生差异。 另外在地方政府外债的计量上, 由于财政采用当期结算汇率而审计采用固定汇率, 造成两家统计的地方政府性债务余额不一致, 同时由于外汇率变动, 换算成人民币的贷款额减去实际还本的差额与用外币计算的贷款额减去实际还本的差额再换算成人民币的金额之间存在差异, 在录入地方政府性债务管理系统时财政只能想办法抹平差额。

( 二) 没有建立科学统一的地方政府债务指标体系

地方政府债务主要指标, 包括负债率、新增债务率、债务率、偿债率、债务逾期率等政府性债务监测预警指标。 董毅、雷改林在2014 年第9 期财政研究发表《地方政府债务风险机制探讨 》 中曾提出了一套借债环节、用债环节和偿债环节的地方政府债务风险预警指标和指标权重及预警区间, 对地方政府债务指标体系是很好的借鉴, 但该指标体系还不够完善, 均为时点指标, 没有区间指标, 即当年的偿债率可能没有达到预警线, 但实际上由于债务的还款方式和时点不同, 各年度的还款规模不同, 未来年度的偿债率可能早已经不堪重负, 却无法在当年的指标中反映出来。

( 三) 工程项目超概算现象有新增趋势

由于市场和成本的不确定性, 工程项目超概算在一定程度内是可以接受的, 但工程超概规模过大则影响地方政府债务主体对地方政府性债务进行有效监控。引起工程超概的主要原因就是对项目概算不合理、不准确, 市场原材料和人工成本上涨、擅自改变建设方案没有报批等建设领域不规范行为, 目前对工程超概领域的监管不足使得工程项目超概现象有所增长, 存在一定的陷患, 给地方政府债务管理带来一定的风险。

三、加强我国地方政府债务风险预警的建议

( 一) 统一地方政府性债务的确认和计量口径

1. 加强地方政府性债务培训, 明确地方政府性债务确认的标准和原则。譬如办公楼与职工宿舍楼合建的, 以建设单位面积成本与产权比例归属确认地方政府债务, 避免因主观因素对地方政府性债务产生影响。

2. 规范外债的确认与计量, 统一核算口径。对外债的计量可参照企业会计核算方法, 引入“汇兑损益”和按交易日和期末即期汇率计量。

(二) 完善地方政府债务指标体系

1. 扩大地方政府性债务指标 “ 偿债率”的应用期间。 在现有地方政府债务指标体系的基础上, 增加区间控制, 对地方政府整个债务期间内的偿债规模进行预警评价, 而不是仅在年度某个时点进行评价。

由于合同约定债务还款方式有到期还本 (地方政府发行债券等) 和分期还本 (银行贷款等) , 每年度还款的额度不同, 呈波状起伏, 应对偿债高峰期值给予特别关注。 利用“偿债率”指标划定偿债期间内的 “偿债能力”风警线, 假设某地未到期债务还款计划如下图, 若1000亿元是某地的 “偿债能力” 风警线, 则2016 ~2019 年已超出某地偿债能力, 应予预警。

2. 合理规划举债规模和还款时间。地方政府应根据本级地方政府债务还款计划的波峰, 避开还债高峰期, 选择还款方式和期间适合的举债方式, 仍以上图为例, 2016~2019 年是还款高峰期, 应选择长期债务避免短期债务, 即要确保按时还款, 又避免扎堆还款。

3. 对地方政府进行信用评价。 参照金融机构根据个人资产与信用记录确定个人贷款额度, 由上级财政通过地方政府上年度的财政收入、可支配财力和债务逾期率等因素确定“地方政府信用额度”, 确保地方政府科学合理地管理地方政府性债务。

(三) 加强对工程领域超概算的监管

工程立项前期准备工作要充分, 提高工程概算对工程决算的约束力, 以合同约束超概, 督促建设单位控制建设成本, 对合理的超概应按手续办理概算调整, 认真落实责任追究制, 因工程超概算产生的地方政府性债务的单位应写书面说明上报相关部门, 明确责任主体, 否则明确地方债务主体就成为空话。

摘要：随着地方政府债务体系的初步建立, 债务规模增长仍高于GDP涨幅, 实际债务管理工作中存在口径和计量不统一、风险指标不完善等问题, 文章主要针对存在问题对完善地方政府性债务风险预警管理提出建议。

关键词：地方政府债务,风险预警,指标体系

参考文献

[1]董毅, 雷改林.地方政府债务风险预警机制探讨[J].财会研究, 2014 (09) .

[2]王晓光, 高淑东.地方政府债务风险的预警评价与控制[J].当代经济研究, 2005 (04) .

[3]贺忠厚, 武永义, 张召娣.地方政府债务风险的防化与预警财政研究[J].财政研究, 2006 (01) .

论乡镇政府性债务风险及控制政策 篇9

乡镇政府是国家的基层行政机关, 可独立行使本辖区内的行政职能, 亦是一个独立的经济主体, 起着“上联系国家, 下联系乡村社会”的纽带作用, 同时肩负着社会管理职能、发展经济职能、公共服务职能及基层建设职能。要做到严格落实国家政策, 依法行政, 大力促进经济、文化事业的发展, 提供公共服务, 维护和平稳定, 为构建社会主义和谐社会把好关, 站好岗。

二、乡镇政府性债务产生的原因及风险

(一) 乡镇政府现状

我国《预算法 (1994) 》有明文规定:地方政府不得发行债券、出现赤字及向金融机构借款。但是, 随着日益增长的经济需要, 乡镇建设支出如何解决呢?因此, 为了满足日益增长的经济建设, 债务规模也随之增长。暂时来讲, 政府财政实力尚可, 偿债能力可控, 但同时也暴露出债务存在一定的风险, 与之相关的制度需要完善, 应提早进行风险监控。

(二) 乡镇政府性债务产生的原因

个别乡镇政府片面地追求发展速度, 狠抓政绩, 在预定的飞速发展蓝图中, 不停地征地进行建设, 在此过程中, 资金存在大量缺口, 因此, 就不停地举债, 一步步地扩大债务数额, 而各届政府又都大多数打法一致, 相继采用此方案。另外, 乡镇政府的事权不统一, 职能转变也不到位, 债务的管理以及监督机制不够完善等原因也普遍存在, 这样就造成了旧债未还, 新债重生的恶性循环。因此, 我们要正确、全面、深刻的理解乡镇政府性债务, 好好地利用好这把“双刃剑”。

(三) 乡镇政府性债务存在的风险

1. 乡镇政府性债务有可能存在债务逾期风险

我国政府性债务借款期限大多是中短期债务, 大约是三到五年, 时间设置不太合理, 一般的基础设施建设不能圆满地完成一个周期, 这期间只有支出没有收益, 因此, 常会出现逾期风险。

2. 乡镇政府性债务有可能存在债务规模风险

有相关数据显示, 乡镇政府发债率呈上升趋势, 另外, 从债务占国家G D P的比重来看, 债务存在规模风险的可能性不低。

3. 乡镇政府性债务有可能存在偿债能力风险

对于政府而言, 出让土地, 获得土地出让金, 举借新债都是资金的来源。但我们的土地不能无休止地出让, 国家现在倡导的是保护生态环境, 退耕还林, 所以出让土地的出让金收入将会有所缩减;政府不停地举债, 对于金融界来说, 为了其自身的利益着想, 其借出新债的金额也会有所缩小, 因此, 偿债能力就存在一定的风险。

4. 乡镇政府性债务有可能存在管理风险

在举债的过程中, 有可能会出现违规担保, 资金违法取得及其取得后使用效率低等管理上的风险, 如果从管理上存在风险后果是较为严重的。试想, 一个无规无矩的管理体制, 其运行起来是多么无序, 如果乡镇政府性债务的管理是混乱的, 最终损失的还不是国家吗?

5. 存在融资平台风险

什么是“融资平台”?融资平台是以政府现有资源为基础, 依据其拥有的资源建立而成, 是政府用于实现推动经济发展、调整产业结构、解决发展难题等的重要举措。其采用市场化运作方式, 独立进行内部管理, 同时也会得到政府的支持与指导。

了解融资平台的含义之后, 就可以清晰地看出:融资平台的经营风险大, 数量多, 如果与政府相互配合的平台出现风险, 政府也会有所影响。

三、乡镇政府性债务的风险管控

(一) 建立债务筹借小组

债务筹借小组应包含从领导到职员各相关部室的人员, 结合国家下达的年度预算及各乡镇具体实际情况, 制定出关于何时筹资, 筹资金额, 借款期限, 还款方式、使用率等各方面的细则, 根据制定的细则严格执行, 做到一笔筹资款项一议, 安排具体部门实际负责, 全程跟踪, 做到有的放矢地管理每一笔筹资款项, 全方位、动态、及时、全面的落实则会降低诸如逾期或使用率低等的风险。

(二) 转变乡镇政府职能

重新界定政府职能以适应新环境, 要注意在转变职能的过程中, 处理好政府与市场二者之间的微妙关系, 要宏观与微观并重, 让市场充分发挥资源配置的重要作用。首先, 乡镇政府应利用现有的、合理的、有效的资源, 发挥社会及公共服务职能。其次, 同样针对乡镇政府建立信用评级机制, 增加其危机感, 也让乡镇政府真真切切的意识到它也是市场中的一个主体。再次, 界定乡镇政府职能要科学合理, 建立有效地管理机制。

(三) 赋予乡镇政府合理的财权

完善财政收支、财权划分清晰、合理可以激发乡镇政府的工作热情, 调动它的工作积极性, 虽然国家不高度集权化不利于控制, 但合理的财权让乡镇政府有了相应范围内的自主权, 有了基础的保障, 从而会降低债务风险。

(四) 健全风险控制机制

我们要从法律法规, 行政规章等方面着手, 适时准确地调控债务风险控制机制, 加大中央的审计、监督的力度, 通过对偿债能力、信用等级等的综合指标, 合理分析出乡镇政府制定的发展战略, 通过建立健全的风险控制体制, 可以避免因个人的激进主义等造成错误的决策, 使国家免受损失。

(五) 规范融资平台

要做到科学的界定其功能, 合理的完善组织结构。设立融资平台要严格遵守《公司法》的规定, 实现股东多元化, 政企分开, 让其充分的自主经营, 在市场中参与优胜劣汰, 从而规避风险。

综上所述, 当今的经济环境下, 乡镇政府性债务应引起各方的高度重视, 只有越来越重视, 才能迈出实施风险管理这一步。我们应该充分发挥其积极的一面, 控制其风险的存在或者降低其发生的几率, 建立健全经济、法律体制, 完善各项配套设施, 营造适宜的环境, 让乡镇政府借来的债务更多的为服务百姓, 建立一个和谐、美好、舒适的家园。

参考文献

[1]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展:国外模式与中国之道[J].上海金融, 2011 (3) .

[2]杨兴云.乡镇债成“定时炸弹”[N].经济观察报, 2011-11-14.

政府性债务风险 篇10

国际上不断发生的主权债务危机说明在当前国际金融环境下加强债务管理的必要性和紧迫性。虽然我国还没有发生债务危机, 但仍然存在着不容忽视的债务风险问题。我国正处于经济转轨时期, 政府所面临的债务风险问题来源广泛、表现形式多样, 历史遗留的和隐含的债务风险问题较为严重。我国有些地方政府存在财务不透明、隐性债务多, 且税收稳定性差等问题。近年来, 我国各个地方政府为解决资金不足的问题, 建立了各种融资平台, 以税收收入或政府信誉作为担保, 获取大量资金。据不完全统计, 截止到2009年年底, 地方政府的投融资平台增长到三千多家, 其中70%以上在县区级, 总的银行借款从一万多亿迅速增加到五万多亿, 地方政府投融资平台负债率已经显著提高。为了增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力, 2009年我国以“代发代还”的方式发行2000亿左右的地方政府债券。由此可见, 我国政府债务的规模不断扩大, 政府债务风险压力也不断增大。控制债务风险需要会计信息的及时、完整的提供。但是, 我国对政府债务的核算与披露是建立在现行预算会计制度基础上的, 政府债务信息主要通过各级政府每年的预决算报表和相关统计报表来反映。这些信息虽然能够为分析政府财务状况, 进行宏观经济管理和决策提供一定的支持, 但是还不能满足政府加强债务资金管理, 提高债务资金使用效率, 防范和降低政府债务风险的要求。随着国际金融危机的爆发和我国债务规模的不断增大, 我国加强政府债务管理的呼声也越来越高。2010年6月23日, 全国人大财经委向全国人大常委会报告2009年中央决算审查结果时提出:要严格政府债务管理, 科学界定政府债务口径, 核实并向全国人大常委会报告政府债务情况。为了使我国的政府债务能够更加真实完整地呈现出来, 为政府及相关的财务信息使用者提供决策有用的信息, 有效防范债务风险, 我国需要将防范与控制政府债务风险作为政府会计改革的一个具体目标, 在确定政府会计主体、核算基础、财务报告等具体内容时加以重点考虑。

一、在政府会计目标上, 将债务管理作为具体的目标

政府会计目标是对会计信息使用者需求的反映, 直接影响到政府会计的披露范围、披露内容和披露形式。在全球金融危机的特殊经济环境下, 顺应我国财政科学化、精细化管理对政府会计信息的需要, 我国政府会计改革的目标应兼顾预算管理和财务管理, 既能提供预算执行信息, 又兼顾政府财务信息和绩效信息的政府会计体系。政府会计作为确认、计量、记录和报告预算及其执行情况的会计, 应当全面、及时地反映政府预算执行情况、政府财务状况和运营绩效等信息。考虑到我国政府会计改革处于起步阶段, 改革的路径是从现行预算会计过渡到政府会计, 所以, 在将预算会计过渡为政府会计的过程中, 需要根据公共环境和政府会计信息使用者的需求, 有重点地设置和细化具体目标, 而当前的环境使得我国政府会计应该重点反映政府债务发行、债务资金使用效益、债务资金使用与预算的一致性、债务资金的风险等信息, 为财政决策提供有用的管理信息, 实现资源约束下的可持续发展。

二、在数量上, 完善政府负债的会计科目设置, 扩大纳入核算范围的债务信息

我国当前政府债务科目分类较粗, 游离于政府会计核算范围之外的负债项目比较多, 不利于及时、有效的反映政府债务信息。完善政府负债会计科目是及时对负债进行账务处理并编制报表的前提条件。为此, 我国需要在现行的技术条件下尽可能多的将能够量化和需要重点监管的债务信息纳入核算范围, 根据使用者的需要尽可能完善政府债务的会计科目设置, 如对于地方政府债务及其偿还情况, 可以设置专门的会计科目进行反映, 以加强债务项目的监管, 保证债务资金运用的合理性、效益性。

三、在质量上, 引入权责发生制核算基础, 提升债务信息的相关性

2010年在财政部提交“两会”的全国财政预算报告中, 专门对收付实现制和权责发生制进行了比较说明, 这说明了权责发生制在渐进式的政府会计改革中的重要地位。美国、英国和国际政府会计准则委员会都已经将权责发生制引入到了政府会计中。而希腊政府债务危机的一个主要原因是收付实现制隐匿了其真实债务状况, 导致决策错误。收付实现制基础上产生的政府会计和财务信息强调某一年度内政府收支产生的现金流量, 不能全面反映政府有关资产、负债和其他承诺的重要信息, 不能提供评价政府行为的持续能力或鼓励长期决策、加强管理所需要的重要信息。综合国际上在会计核算基础上的不同选择及其影响, 权责发生制的采用是一个必然的趋势, 既是国际上政府会计改革的趋势, 也是适应我国深化财政管理体制的一项必然要求。我国需要运用权责发生制, 以充分体现政府承担的现实义务和未来需要偿还的债务, 增加信息披露的及时性, 使信息使用者能够正确识别和评价政府债务。但是, 我国当前还不具备权责发生制实施所涉及的许多基本条件, 相对完全的权责发生制的实施可能还有一个相当长的过程。特别对于债务管理, 存在着很多不确定性的风险因素, 完全的权责发生制的运用是一个技术难题, 当前, 我国可以根据采取渐进式改革, 采取收付实现制和权责发生制并存的方式, 根据显性负债、隐性负债不同的特点和计量难度, 采用不同的核算基础, 提升当前债务信息质量。

四、完善债务信息的报告披露方式, 满足不同使用者的需要

全面、系统的反映政府债务状况, 是满足不同层次的债务管理需求的规范化途径, 国际上一些市场经济国家主要是在政府财务报告中披露政府债务信息。考虑到政府债务信息管理的多层次化要求和报告披露的成本, 我国可以借鉴美国“金字塔”型财务报告来充分反映政府债务信息, 即, 分别在高度浓缩和概括的财务报表、通用财务报告、基金财务报告中由略到详的披露政府债务信息, 分别满足不同层次使用者的一般要求和特殊要求。我国当前需要在预算会计报告基础上, 根据新的会计科目和核算原则, 以特定项目的债务资金为主体编制基金报告, 全面体现债务项目的财务状况和经营成果。在基金资产负债表中充分反映政府债务状况, 并且根据债务编制基金报告, 动态反映和监督债务资金来源、偿还方式等信息;在运营表中反映政府债务资金的使用效果。同时, 不断丰富报表附注中非财务信息的披露, 包括会计政策、或有负债和其他承诺事项等信息, 提高信息的相关性。

五、加强政府债务审计, 完善债务风险预警机制

审计作为防御系统, 本身就是政府财务报告制度一个不可或缺的环节, 能够保证政府财务会计信息的真实性。IMF将其作为“财政透明度良好做法”四项基本准则之一, 可见政府财务报告审计制度的重要性。从国外政府审计的实践看, 新西兰和美国都有对政府提供的会计信息进行审计的要求, 并且明确了对或有负债及相关风险的审计。公共部门委员会也在与国际会计师联合会下属的另一个委员会———国际审计和鉴证准则委员会 (IAASB) 合作, 考虑发布《国际审计准则———公共部门视角》。我国在政府会计信息的反映和监督过程中, 审计的力量较为弱化, 不利于对于政府会计信息中出现的错报信息的及时发现和纠正。所以, 在完善政府会计信息披露机制的同时, 我国还应该加强政府审计, 特别是政府债务的审计。政府会计的改革要求政府债务风险预警机制进行同步的改革, 以及时根据政府负债现状, 构建符合我国政府债务风险状况的预警系统和风险防范化解机制, 对政府负债运行过程进行全方位的、全过程的跟踪监控, 实现对政府负债管理的规范化、系统化和科学化。

参考文献

[1]刘玉廷:《中国会计改革八大领域全面推进》, 《中国农业会计》2010年第12期。[1]刘玉廷:《中国会计改革八大领域全面推进》, 《中国农业会计》2010年第12期。

[2]肖鹏:《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》, 《会计研究》2010年第6期。[2]肖鹏:《基于防范财政风险视角的中国政府会计改革探讨》, 《会计研究》2010年第6期。

地方政府债务融资风险分析及对策 篇11

关键词 地方债 融资平台 债务融资风险 预算管理

中图分类号：F127 文献标识码：A

1地方政府债务融资概况

我国地方政府融资，是以地方政府为主体，以地方政府所属投融资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动。近年来，我国地方政府融资的一个明显特征就是地方政府通过设立融资平台公司进行债务融资。由此，地方政府债务伴随着经济发展逐渐产生并不断积累。根据审计署2013年12 月公布的第三次地方债审计结果，截止2013年6月，地方政府所负担的直接债务总额为10.89 万亿元，或有债务（是指由某一或有事项引发的债务，包括地方政府负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务余额）余额为7.01万亿元。

目前，我国地方政府存在举债过度的现象，从2010 年底至2013 年6 月短短的两年半时间内，地方债务余额增长了67.3%，呈现出高速增长的态势。特别是在目前我国经济下行压力加大、经济放缓的背景下，地方债务的快速膨胀必然导致违约风险的攀升， 一旦发生违约，不仅会造成银行大量坏账的出现、引发金融动荡，而且会导致经济发展的停滞和政府信用的丧失，危及经济社会的健康发展。

2地方政府债务融资风险的具体体现

地方政府债务融资风险积聚到一定程度就会引发财政风险和金融风险。具体而言，主要体现在以下几个方面：

（1）地方融资平台负债率高和偿债能力不足是主要风险

2011 年以来，地方融资平台规模得到了一定控制，但规模仍旧偏大。据不完全统计，截止到2013年6月底，地方融资平台债务总额仍有近7万亿元。目前使用地方政府债务资金的财政项目通常分为三类：提供纯社会公共产品、半社会公共产品和盈利性非社会公共产品。前面两个项目的投入都是没有获利或较少获利的，这些项目不但不能为政府偿还债务带来资金，而且还要政府不断地追加投资，这无疑增加地方政府偿债能力不足的风险。

（2）增加银行的信贷风险

目前来看，银行贷款是我国地方政府融资平台融资的主要方式，地方政府债务中80%为银行借款。为了让融资平台公司能从银行顺利获得贷款，地方政府要满足相应条件，目前一些地方平台出现利用虚假的经营情况数据、抵押品等不实信息来进行违规融资。不仅如此，一些地方政府在融资平台贷款被迫压缩规模之后，将地方债务转移至银行表外，如通过城投债、信托等形式继续增加。银行对政府或平台公司还款能力的预测，实际就是对地方政府财力的评估，由于信息不对称，银行无法掌握地方政府的融资总规模、负债规模和财政收支，难以真实全面评估地方政府还款能力，对项目贷款也缺乏充分的风险评估。当地方政府债务规模膨胀、债务约束机制弱化和还本付息财源乏力等几种情况并发时，财政风险会推动和加剧金融风险，甚至引发社会风险。

（3）增大了财政的偿债风险

由于地方政府债务融资的资金大多投资于基础设施等社会公共项目，生产周期长、投资收益不高，如果无法通过市场行为获得偿债资金来源，最后还是只能由地方政府埋单。地方政府财政收入主要是税收收入，目前我国地方政府的财政收入已经远远超过经济增长的幅度，一味追求收入增加有可能造成税收负担超过社会经济的承受能力，造成经济、社会发展的不可持续性。截至2012 年底，部分地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占政府直接债务余额的三分之一以上，显示地方政府对土地财政的依赖。当前楼市走向的不确定性，充分暴露了土地财政政策的弊端，可能会引发部分地方政府偿债能力不足，诱发违约和金融动荡。

3形成地方政府债务融资风险的成因分析

3.1财政分配体制不合理、预算管理体制约束力弱化

自从1994 年推行的“分税制”改革以来，财政收入向中央政府集中，地方财政收入不足、财权和事权不匹配等矛盾更加凸显。一方面，地方财政收入占比明显下降，仅能维持日常运转，其占全国财政总收入的比例从1993年的77%直线下降到1994年的45%，此后基本维持在45%-50%的水平;另一方面，地方经济的发展又要求地方政府必须加大财政投入，但在现行法律制度框架下，地方财政不能赤字，不能自主发行地方债券。在此背景下，地方融资平台孕育而生。

从历年的地方财政收入与支出可以看出，自2000年至2010年地方财政年年赤字，地方政府财政赤字已经成为常态。地方政府为了发展，不得不依靠出卖土地和负债来筹集资金。大量的财政赤字、预算外资金，游离在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督外，进一步助长了地方政府举债行为的随意性，严重弱化了预算管理的约束力，加大了债务风险的发生。

3.2过度扩张的财政政策

据统计，在地方政府利用国债转贷资金的项目中，地方政府若要想获得这笔资金，必须有80%以上的资金投入配套。2008年金融危机以来我国政府为了刺激经济发展采用了扩张性的财政政策，中央政府提出4万亿元巨额投资计划，其中中央政府投资1.18万亿元，余下的大部分需要地方财政和社会资金配套，地方政府只能通过地方融资平台来加大融资规模。2008年以来，随着经济增长速度的放慢，国家出台了系列减税政策，制约了财政收入的增长，然而财政支出并未减少，财政赤字绝对数不断上升。

3.3缺乏地方政府债务考核机制和风险预警机制

我国现行对地方政府和官员的政绩考核仍未改变以 GDP 增长为主要指标的做法，必然会促使地方政府为完成经济增长指标而使用见效快的城市改造和加大固定资产投资等办法来提高经济增长率。在粗放式经济增长模式下，加大基础设施投资是打造政绩、推动地方经济增长的重要手段，因此，地方政府有强烈的投资冲动来获得更多、更直接的GDP增长。由于缺乏对地方政府的债务考核机制和风险预警机制，地方政府债务监控指标无法运用，债务融资风险加剧。

3.4融资渠道不畅，融资方式较单一

1995 年开始实施的《中华人民共和国预算法》第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”目前我国大部分地方政府的融资方式较单一，主要通过银行贷款获得融资。不管是地方政府直接借款、融资平台公司借款还是以政府的名义担保借款，地方政府的还债压力都很大，而一旦或有债务和隐性债务发生违约，就将大量风险聚集到金融系统。

4化解地方政府债务融资风险的对策

4.1加强清理整顿，防止平台贷款风险爆发

一是全面测算各地政府的财政偿还能力，合理确定贷款总规模和新增贷款总量，防止地方政府负债总量规模的进一步盲目膨胀。应针对不同平台的特点制定出不同的监控风险手段，经营类项目平台应完全遵从商业化贷款评估方法，公益类项目平台应将政府财政的负债和收入情况纳入到贷款评估范围内。

二是多管齐下，落实融资平台贷款还款来源，有效保全资产，确保总体风险处在可控范围之内。地方财政应制定出完备的本息计划，建立健全专门的债务偿还基金，并且应将全部债务纳入到债务偿还基金中，同时应明确规定这类基金的用途，使其不被肆意的挪用。除此之外，针对公益类项目，因为其投资的收益明显不足偿还本息资金，因此，应在每年的年初制定出预算资金，并从债务偿还基金中提出一定比例弥补这类项目的资金断流问题。

4.2完善和规范地方政府债务融资的相关法律

我国法律明确规定政府部门不得对外提供担保，但有些地方政府部门依然以“承诺函”、“保证函”为所属企业的投资作出不同程度的担保。所以地方政府实际上拥有超越法律法规的、无法加以有效监控的权力，只有修订完善《预算法》等法律法规来约束地方政府的融资行为，才能更好地控制风险。经国务院批准，2014年在广东、深圳、北京、上海、青岛、江西、浙江、江苏、山东、宁夏10 个地区试点发行地方政府债券，试点地区发行的地方债券将不再由中央代还，而是自发自还。这就要求进一步提高地方预算的约束力，严格管理地方负债的发行和使用，这将为今后完善和规范地方政府融资的法律提供实践经验。

4.3将地方政府融资纳入预算，建立信息披露制度

提高地方政府融资信息的透明度，将县、市、省各级地方政府融资项目、融资数量、融资资金来源等内容写入各级预算，并建立定期信息披露制度。保证地方政府做到资金来源合理，投资项目是当年地方经济发展的迫切需要的，省级管理市级、市级管理县级。这样地方政府对于本级政府的融资和下级政府的融资，中央政府对各省级政府的融资资料都清晰可查，便于宏观经济管理、调控，降低地方政府的财政风险和银行的金融风险。

4.4加强对地方政府债务融资的管理、监控和考核

首先，应明晰中央与地方财政支出责任的划分，事权与财权相匹配。因为地方政府担负的投资职能过多，投资范围过大，再多的资金都没有办法满足其实现财政职能的需要，因此要上移地方政府部分公共服务事权，适当减少地方政府的融资压力。其次，要加强对地方政府融资的监控，建立风险预警机制。地方政府融资规模要和地方经济增长、风险控制相适应，不能盲目追求经济增长率去提高融资规模，应强化各级人大、政协对政府融资的审批与监督职能，建立具有可操作性的地方政府债务融资风险预警机制。最后，增加地方政府债务考核机制，考核期限尽可能与政府官员任期相一致。

4.5借鉴国际经验，拓宽地方政府债务融资渠道

由于地方政府融资渠道狭窄，融资方式过度依赖银行借款，而银行的借款期限通常较短，地方政府债务融资所需的资金周转期又较长，二者之间经常产生矛盾。因而允许地方政府直接发行地方政府债券或市政建设债券，应作为改革的方向和目标。从发达国家的经验看，允许地方政府发行债券，是各国筹集城市公共基础设施项目建设资金的主要做法，也是实行分税分级财政体制国家的普遍经验，如英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。因此，在借鉴成功经验的基础上，结合我国国情，坚持“政府引导、市场主导、试点突破、协同推进”的基本原则，逐步建立一套适合我国经济结构的规范的地方政府举债融资机制。

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地方政府债务风险预警研究 篇12

2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“现行政策”)出台。该政策下,地方政府可以在限额内发行政府债券进行举债,且地方政府举债的方式只能是通过政府及其部门发行政府债券,这就意味着从此以后债务的增量将只有政府债务,而不会再有其他的政府性债务。在现行政策下,研究如何有效地进行地方政府债务风险预警并提出风险控制建议,是具有理论价值和现实意义的。

已有诸多学者对地方政府性债务风险预警进行了研究。章志平(2011)确立了地方政府债务风险指标及区间,基于灰色系统理论对其进行评估,在此基础上建立了风险预警机制。卿固、赵淑惠、曹枥元(2011)建立逐级多次综合评价模型对D地方政府进行风险评价,认为D政府2009年债务风险较大。刘蓉、黄洪(2012)通过对2010年地方政府债务余额相关指标的计算,参照国际公约对地方政府债务风险进行评估,认为债务余额可控,但新增债务比率过大。金荣学、张楠、张迪(2013)从预警指标影响的角度,将指标类型分为正向和逆向指标,根据指标体系建立了风险预警模型,并给出了风险防范建议。邵瑞银(2013)从债务种类的角度对债务风险进行划分,选取了12个风险预警指标,通过模糊综合模型进行风险预警,认为河南省存在债务风险。倪筱楠、王莉、袁若愚(2014)基于模糊综合评价法和层次分析法,结合华北地区某市2011~2013年度相关数据,以该市作为评价对象,认为该市无政府债务风险。朱文蔚、陈勇(2015)利用因子分析法,以2014年30个省市地方政府债务作为风险评估对象,认为整体风险程度可控,但内蒙古、云南、贵州、北京等地区风险较高。

以上学者多是基于旧政策对地方债务风险预警进行研究,而缺乏现行政策下的相应研究。本文立足于现行政策,结合专家研究成果,选取指数指标,建立模糊综合评价模型对地方政府债务进行风险预警,并提出控制风险的合理化建议。

二、现行政策下地方政府债务风险及预警现状

(一)地方政府债务风险分析

现行政策将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务,本文基于该政策,从债务总类的角度对风险进行分类,综合对其有重要影响的因素展开分析。

1. 一般债务风险。

由于现行政策剥离了融资平台的政府融资职能,且规定地方政府不得通过企事业单位等举借债务,从而债务存量部分将被以一般债券的形式进行置换。对此类债务的风险,可以分为借债、用债、偿债三个阶段进行分析。

新增债务的举借主要由一般债券承担,就借债阶段而言,一般债务并不能完全满足地方政府资金需要,且债务额度在各级政府间的分配将直接影响地方经济的发展。债务额度过低,地方经济发展将受到阻碍;额度过高,债务风险可能加大,同时可能造成资源的浪费。该阶段的风险主要源于债务额度的确立以及分配。债务额度的确立及分配取决于地方经济水平对一般债务的承受能力和地方财政支出对债务收入的依赖程度,因此,从这两个角度分别选取一般债务负担率和一般债务依存度作为风险影响因素。

用债阶段,一般债务的新增债务主要用于没有收益的公益项目,使用效果间接作用于地方经济增长,其风险主要源于地方经济增长对一般债务增量的承受能力;而一般债务的置换债务主要用于偿还即将到期或已到期的一般债务,其风险主要源于地方政府对一般债务置换的控制力度。因此,借债阶段选取一般债务新增率和一般债务置换率作为风险影响因素。

偿债阶段,此类债务的偿还资金主要来自地方政府财政收入,一定程度上其偿还由地方政府信用作为保障,其债务风险主要源于地方财政偿还债务的能力,因此该阶段选取一般债务偿还率作为风险影响因素。

2. 专项债务风险。

借债阶段,专项债务的风险主要源于债务额度的确立与分配,与一般债务不同的是,专项债务主要以地方经济和项目收入作为依托,对地方债财政支出的影响没有一般债务直接,债务额度的确立及分配主要取决于地方经济水平对一般债务的承受能力,因此,选取专项债务负担率作为风险影响因素。用债阶段,该债务主要用于有一定收益的公益项目,目前来说,专项债务将主要用于债务存量的置换,相对应地其风险主要源于地方政府对专项债务置换的控制,由此选取专项债务置换率作为风险影响因素。偿债阶段,该类债务主要以项目对应的专项收入偿还,与一般债务相比,可能存在更高的逾期风险。专项债务此阶段的风险不仅与地方财政偿还债务的能力有关,还与到期不能偿还债务占专项债务的比重有关,该比重越大,则风险越高。因此,选取专项债务偿还率和专项债务逾期率作为风险影响因素。

3. 或有债务风险。

与前两类债务相比,或有债务的举借主体并非政府及其部门,政府对该类债务主要承担担保或代偿责任,其风险主要源于担保坏账的发生和地方政府偿还债务的能力。因此,从地方政府产生担保坏账的比率和地方政府偿还能力的角度,选取或有债务发生率和或有债务偿还率作为风险影响因素。

(二)地方政府债务风险预警现状

1. 对风险的界定存在不足。

对债务风险的分析主要基于两种角度:一种站在过程的角度,如借债、用债、偿债三个环节;另一种站在种类的角度,比较有代表性的是直接、间接、显性、隐性四种。无论是从过程还是从种类的角度,对债务风险的分析大多建立在地方政府没有举债权限的基础上,且默认融资平台举借的债务仍然会在债务增量中占较大比重。现行政策对债务进行了重新分类,因此,立足于现行政策对风险进行界定是有必要的。

2. 对风险的预警有其局限性。

现行政策采用了地方政府债务和地方政府性债务两种表述,后者在政府债务的基础上还包括了非政府举借的政府性债务。传统的研究多是对政府性债务风险进行预警,而现行政策下将只保留政府债务。

三、现行政策下地方政府债务风险预警指标及模糊综合评价模型

(一)选取指标

立足于现行政策,基于对地方政府性债务可能遭遇风险的分析,结合专家学者的研究成果,笔者从一般债务、专项债务和或有债务三个方面入手,选取了11项风险预警指标,见表1。其中,债务负担率指标的国际警戒标准为低于45%,而我国警戒标准则为10%;对于债务偿还率,国际与我国警戒标准分别为低于20%和15%;一般债务新增率和一般债务依存度参照国际经验,警戒标准为低于20%。债务置换率的选取,是基于债务存量的转化,这是现行政策下特有的。

(二)构建模型

由指标的选取可知,影响风险的因素很多,且每个指标在一定程度上反映了具体风险状况,并具有模糊性。基于债务信息获取比较困难以及地方债务风险本身具有非线性关系的考虑,本文决定采用模糊综合评价法对风险进行预警。

1. 确定模糊评价等级V。

出于对系统复杂性的考虑,把地方政府债务风险划分为5个等级,评价集合为V={V1,V2,V3,V4,V5}={100,80,60,40,20},具体如表2所示。

2. 建立风险因素集R。

根据选取的指标,将指标集分层,第一层指标集为R={R1,R2,R3},对第一层指标进一步分层,即:R1={r11,r12,r13,r14,r15},R2={r21,r22,r23,r24},R3={r31,r32},且与表1中的指标一一对应。

3. 建立风险指标权重集A。

A是对R重要性的量化表示,因此A可以分为两个层次:A={A1,A2,A3},A1={a11,a12,a13,a14,a15},A2={a21,a22,a23,a24},A3={a31,a32},A1+A2+A3=1,a11+a12+a13+a14+a15=1,a21+a22+a23+a24=1,a31+a32=1。A和Ai分别与R和Ri中每个因素对应。考虑到地方政府债务风险指标目前尚无公认的权重值,且数据获取困难,从操作性和客观性出发,采取专家集体决策法和文献查阅法是相对可行的,具体如表3所示。

对权重进行检验。确立重要性指数Index,在此基础上制定评价等级,见表4。对专家进行问卷调查、统计人数,专家选择高、较高、中、较低和低的人数分别为N1、N2、N3、N4、N5,则该指标重要性指数Index=(100×N1+75×N2+50×N3+25×N4)÷专家人数。

4. 进行模糊评价分析。

首先,建立指标评价矩阵,评价矩阵是对R之于V隶属程度的量化表示。由R和V的关系得到评价对象的评价集,从而得到评价矩阵:

根据权重集A和指标评价矩阵X,可建立模糊评价模型W={W1,W2,W3,W4,W5},且,文中所使用的是(∙,+)模型。

四、J省地方政府风险预警实证分析

根据J省披露的数据,2013年6月底J省政府负有偿还责任的债务为7635.2亿元,政府部门作为举债主体举借的债务为1358.87亿元。或有债务为6155.85亿元,政府负有担保责任的债务为977.17亿元。GDP为59753亿元,财政收入为6568.46亿元。债务率为60.34%,逾期债务率为1.38%,负有偿还责任的债务年均增长率为17.87%。J省政府2015年到期需偿还的负有偿还责任的债务为1504.58亿元,占总量的19.7%,2015年到期的或有债务为126273亿元,政府负有担保责任的债务为173.61亿元。

截至2015年9月,J省发行一般债券995亿元,专项债券409.2475亿元,置换债券为1093.2475亿元。2015年全国地方政府债务限额为160000亿元,新增债券限额6000亿元,其中一般债券5000亿元、专项债券1000亿元,置换债券限额32000亿元。J省2013年债务占全国的8.3%,由此推算,J省新增一般债券约415亿元,新增专项债券约83亿元,置换债券约2656亿元,债务新增率约3.75%,债务置换率约20%。

(1)根据2013年J省相关指标和估算的2015年J省债务相关指标及数据,通过专家打分法得到J省政府债务风险各预警指标权重,得出如下评价矩阵:

(2)根据模糊矩阵与各自的权重得到J省债务模糊综合评价模型W:

(3)根据风险集与评价矩阵得出J省政府债务风险评分结果B:

根据计算结果,一级指标对债务风险的影响从大到小为R1、R2、R3。通过计算,可得出:B1=61.98,B2=62.186,B3=60.32,三个指标的风险程度均属中等,专项债务风险程度最小。二级指标对债务风险的影响从大到小为r11、r31、r13、r15、r21、r24、r12、r32、r22、r14、r23,其对应的指标得分分别为54.2、59.2、69.8、63.8、64.4、59.8、63.8、62、61、57.4、64,可见J省地方政府应重点控制一般债务余额、一般债务本息、专项债务本息、当年担保债务余额和专项置换债务等。J省政府债务风险评分为61.7098分,该市债务风险属于中等水平,较现行政策实行之前风险水平有所下降,这说明现行政策的推行有效地控制了地方政府债务风险。

五、现行政策下地方政府债务风险控制建议

1.对地方政府事权和财权进行适当调整。

在分税制下,地方政府事权大于财权,导致了地方政府债务的产生,虽然在现行政策下,地方政府被赋予了举债权限,这在一定程度上做到了“开源”,但这并不是解决问题的唯一途径。中央政府应做好财政体制改革工作,为地方政府提供更加有力的财政保障,更积极地发挥中央政府的宏观调控作用,对于存在较严重债务风险的地区,应在政策上予以适当的照顾。

2.科学地进行债务存量置换。

应根据地方政府债务存量的特征(包括规模、偿还能力、到期时间等因素),进行存量债务的置换。对于到期债务,项目自身运营状况良好的,以项目收益按照原约定继续偿还;项目自身还本付息有困难的,可依法通过兼并重组或注入优质资产等方法,达到改善其运营状况、提高其偿债能力的目的;对于地方政府负有担保责任的债务存量,应明确债务关系,不得逃废债务;对于合法的协议约定,地方政府应切实履行。

3.制定债券发行和分配的规范流程。

债券作为地方政府债务增量的主要来源,其发行应遵循市场化原则,做到公开、透明,主动接受债券市场监管,工作流程应受到严格管控。债券额度在各省级政府间和省内的分配至关重要,这将决定各级政府当年可以获得的债务资金量。债券额度在省内如何分配也是需要解决的问题,现行政策下发行债券的权利被集中到省级政府手中,各省级及其下属政府应如实上报债务规模,合理进行额度分配。

4.改变地方政府政绩观念,把借债与偿债同时纳入政绩考核范畴。

把借债纳入政绩考核体系,破除急功近利的畸形政绩观,使得地方政府考虑经济发展状况的同时,也要将债务的风险状况纳入考虑范围。在此基础上,还应建立健全追责机制,对于债务问题需分清任期责任,属于遗留问题的,应对相应决策者进行追责,做到谁主导、谁承担。把偿债纳入政绩考核体系,是对借债的补充,防止地方政府消极懈怠。对于偿债情况的考核,既包括遗留债务,也包括新增债务,从而促使地方政府对于政府债务树立正确观念。若发行债券不能完全满足地方经济发展所需,而融资平台的政府融资职能又被剥离,在这种情况下,需要政府与社会资本进行合作。政府可以与投资者就特许经营权、定价、补贴等事先约定规则,确保投资者长期收益的稳定。需要注意的是,政府承担相关偿债责任,投资者应作为举债主体。

5.各级地方政府针对自身需要制定风险预警机制。

地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,做好事前预警、事中控制、事后恢复。地方政府应针对自身警情建立应急处置机制,高风险地区尤其需要确立应急处置预案。由于中央政府实行不救助原则,地方政府发生偿债危机时,则需向上级政府报告,及时启动应急预案,并对相关人员进行责任追究。

总之,地方政府债务问题受到社会各界的广泛关注,做好地方政府债务风险预警工作,有效地控制地方政府债务风险,可以使地方经济发展更加稳健。

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