政府风险规制

政府风险规制（精选7篇）

政府风险规制 篇1

1地方政府性债务风险的产生原因

地方政府性债务风险归根结底是随着地方政府举债而产生的。一般而言,适度举债的风险较小且易控制,但很多情况下地方政府都是过度举债,甚至是持续性过度举债,导致其面临资不抵债和无力支付的巨大风险。开展地方政府举债行为和债务的研究从而剖析地方政府性债务风险的产生原因,主要有以下几点。

我国地方政府性债务风险产生的根本原因在于我国地方政府有限的财力与我国经济发展的强烈需要难以适应,地方政府要想推进基础设施的建设,改善当地社会经济条件,从而发展经济,改善民生,都脱离举债来完成,从这一层面来看,政府举债建设是现阶段我国地方社会经济发展建设的客观需要和迫切要求,具有一定的合理性和必要性。但需要注意到的是,长期以来,我国经济增长迅速,而财政体制尚有缺陷,体制改革和机制创新相对滞后,难以追赶经济高速发展的步伐,导致地方政府性债务的绝对基础,再加上预算法对地方政府财政赤字和债券的限制,地方政府不得不通过变相举债,成为了地方政府性债务风险的催化剂,促进地方政府的债务规模飞速扩大。此外,由于缺乏健全的政府融资机制,地方政府存在相当数量不合规定的融资行为,政府职能转换不到位,政府资金运作和债务偿还的监管体系和约束机制尚不健全。部分地方政府片面追求政绩,地方政府官员也因为政治资本和晋升等的内在动力忽视了地方经济发展相匹配的债务承受和偿还能力,所导致的行政管理体制改革难以开展、投资冲动、面子工程等一些非理性行为也进一步诱发了地方政府性债务风险的增大。

其次,出于对国内外经济环境的适应目的,自零八年起我国实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台40000亿元人民币经济刺激计划用以拉动内需,刺激经济增长。次年,财政部又代理发行了2000亿元人民币的地方债券来增加政府公共投资与推进重点项目建设,通过临时性救市方案拉动投资与消费需求,保持经济增速。在我国政府的宏观调控手段和银行、信托等金融机构的信贷投资共同作用下,地方政府性债务无可避免的持续累积扩大,随着债务风险不断积聚,地方政府性负债逐渐成为一颗隐形的定时炸弹,一旦长期内无法得到有效解决,最终必将失控爆发,引发洪水猛兽一般的连锁性、系统性危机,对我国的经济发展和社会稳定造成巨大的危害。

最后,不少地方政府缺乏健全的财务约束机制,盲目谋求发展,片面追求政绩,地方政府的职能转换和衔接存在很大问题,在某些方面职权僭越的同时,在另一些方面存在着职权不到位的问题。这些体制内部因素客观上造成了地方政府的不规范投资,导致了过度、不适当的规划建设。再加上地方政府信用评价体系不够科学和权威,统计口径各异,统计数据不准确,债权人主体难以对政府的债务预期情况做出科学判断,直接造成了债权人投资的盲目性,导致政府举债偏离了原有轨道,债务风险不断积聚。

2地方政府性债务风险的潜在影响

地方政府性债务资金固然能够有效弥补其财力缺口,帮助应对危机,抗击自然灾害,推进民生建设和生态环境保护,进而保障地方社会经济又好又快持续发展,有着一系列积极影响。但同时需要注意到的是,地方政府性债务的持续扩张所带来的风险积聚还将导致一些潜在的负面影响,主要有以下三点。

第一,地方性政府债务风险积聚易引发地方政府性债务危机。地方政府性债务收入与其他收入有本质不同,地方政府最终必须从其他收入中再拿出资金进行清偿,而在我国公共财政框架下,地方政府的债务资金通常会投入有资金缺口的公共项目中,再以税收和非税收收入进行清偿,对地方政府在债务的融资和偿付以及政府税收和非税收收入上的配置提出了很高的要求。一旦地方政府过度举债将直接导致政府财务的多方均衡无法维持,政府债务负担过重,引发债务危机,束缚财务支出,对地方政府职能履行造成严重不良影响,进而扰乱社会秩序。

第二,地方性政府债务风险积聚会导致金融风险增大, 甚至危害中央财政安全。地方政府债务资金的主要来自于以银行信贷为代表的金融资本,如果债务到期而地方政府无力清偿极易造成金融机构资产负债配置的均衡,危及金融机构资金链的正常运作,带来一系列难以估量的连锁反应和严重后果,最终殃及整个金融系统,甚至导致金融危机的爆发。 而一旦这种危机出现,中央政府为弥补经济损失,维护金融秩序,保障社会稳定,必然会采取应对措施,也就势必为中央政府的财政带来巨大隐患。

第三,地方性政府债务风险积聚将会影响政府的民生工作,加剧土地财政依赖性。地方政府一旦无力清偿债务,为寻求解决方法必然利用其职权,通过向社会强行摊派、缩减民生工作支出以及依赖土地财政的方式来增加收入,将会导致民生财政无法贯彻落实,土地的失当规划,扩大土地征用面积和提升土地价格,严重影响正常的社会秩序。

3地方政府性债务风险的规制政策

尽管目前我国地方政府性债务可以被视为地方社会经济发展不可或缺的调节手段,但其隐藏的风险和潜在的影响不容忽视,各级政府及相关部门必须加快出台地方政府性债务风险规制政策,建立健全地方政府性债务风险规制体系,这不仅涉及地方政府行政制度的深化改革,还要求必须构建一个针对地方政府性债务风险的预警、防范和管控体系,主要可以从以下几个方面入手。

首先,完善地方政府性债务鉴定工作,加强落实债务资金的统计核算。各地方政府应当以市场经济和公共财政为基础,灵活合理的开展当地政府债务的鉴定工作,清晰明确的划分地方政府性债务统计工作的开展范围,妥善搞好地方政府投融资借贷动态监管体系的建设工作,对地方政府性债务类别和风险大小仔细甄别,保障债务资金统计的落实。在强化地方政府显性债务统计分析的同时注意隐形债务的计量, 建立健全责任追究制度和地方政府性债务资金计量核算的动态监管网络。

其次,推进政府财政制度的深化改革,保障我国地方政府融资合理化和规范化的制度基础。我国地方政府应当积极推进政府财政体制深化改革,加强财政对地方政府的倾斜力度,帮助基层政府增强经济实力,同时强化其财政体制建设和规范,多种手段结合对基层政府过度举债行为加以控制, 从根本上防范债务风险; 同时,要求我国政府对政府和市场的效力界限进行科学的区分,合理分配不同层级政府的事权,建立一个各层各部有不同侧重,而体系内整体协调运作的事权分配体系; 构建社会经济成果、政府工作成本、债务风险等级三位一体的政绩考核体系,将地方政府的举债数额控制在可控范围内; 注重地方政府官员的审计工作,加强预算约束感,引导偿债主观意识的形成,让其明确自身肩负着偿还债务的责任,以此督促其积极自觉防范地方政府性债务风险; 推进地方政府债务信息透明化,建立广泛的群众基础,将社会和舆论监督纳入体制之内,切实增强对地方政府融资行为的约束力; 建立健全公共领域的地方政府财政枢纽投融资管控和预算审核机制,开展科学、统一的政府理财工作,落实债务收支的管理工作; 推进地方政府公债制度的创新,争取建设一个更具约束力和透明度的制度系统。

最后,构建科学合理的地方政府性债务风险监督、预警和应对体系。各地方政府以当地社会经济发展水平和负债资金多少的现实为基础,构建投融资合理空间评估机制,设立专项小组分析融资规模,划分债务类型,确定债务来源来指导融资实践,进而优化债务结构,有效减少地方政府性债务数额,降低债务风险。此外,还必须落实地方政府债务的定性、定量分析,充分利用现代电子信息技术构建地方政府性债务风险的一套评估指标,帮助各级政府监控地方政府能够有理有据、科学适当的开展举债行为和防范债务风险; 完善政府债务偿还准备金机制,确保债务偿还来源和渠道的充足和通畅。

4结论

我国地方政府性债务风险归根结底是随着地方政府举债而产生的,其根本原因在于我国地方政府有限的财力与我国经济发展的强烈需要难以适应。尽管地方政府债务资金能够填补其资金缺口,加强其应对风险和社会经济建设的能力, 也不可避免的带来了诸如引发债务危机、加大金融风险、挤压民生建设、依赖土地财政等负面问题,需要各级政府及相关部门引起重视,想方设法采取合理适当的措施进行应对。 2014年10月,国务院办公厅关于加强地方政府性债务管理的意见正式发布,作为国务院对全面规范地方政府性债务管理的第一次正式发文,充分宣告了我国基本建立了地方政府性债务管理的完整制度框架。只要加强对地方政府债务的鉴定和监管,加快政府行政管理体制的深入改革,建立健全地方政府性债务风险的预警和防范机制,把主动减少、降低和被动防范、应对地方政府性债务风险相结合,我们有理由相信我国地方政府性债务的规模将会进一步缩小,债务风险的程度将会进一步减轻,地方社会经济的发展更加合理健康。

摘要：由于地方政府举债金额不断扩大,地方政府性债务增长迅速,对其风险的研究和分析逐步成为金融风险的一个热点所在,当前我国地方政府性债务风险宏观上在可控范围之内,而风险仍不容忽视,从我国各级政府及相关部门采取的各项应对措施也能够发现政府对我国地方政府性债务暗藏的巨大风险有所忧虑。地方政府性债务风险规制策略的研究,无论对防范风险本身还是对维持地方融资和区域性经济增长的可持续,都至关重要,对带动新一轮财税改革,跨越中等收入陷阱,保持国民经济的健康发展和国家长治久安具有重要的意义。本文从地方性政府债务风险的产生原因、潜在影响和规制政策三部分对我国地方性政府债务风险的规制提出自己的见解。

关键词：地方性债务风险,产生原因,潜在影响,规制政策

参考文献

[1]陈庆海,论中国地方政府债务管理制度的构建[J].当代经济管理,2010(9).

[2]审计署审计科研所课题组,中国地方政府债务问题、成因及对策研究[J].审计月刊,2010(8).

[3]马金华,地方政府债务:现状、成因与对策[J].中国行政管理,2011(4).

[4]邵瑞银,地方政府性债务风险的识别与预警研究[J].会计之友,2013(8).

[5]赵巧梅,论政府性债务风险防控[J].经济研究导刊,2013(7).

政府风险规制 篇2

政府规制, 又称政府管制、政府监管, 是指政府运用公共权力, 通过制订一系列的制度、法规, 对个人或企业组织的行为加以约束、调节和控制的政府行为总称。政府监管是各级政府机构对市场与企业等组织个体的监管, 是一种典型的外部监管方式, 其主要目的在于维护国家经济安全, 提高经济增长的速度与质量、完善市场资源配置机制、保护广大投资公众权益、引导企业良性竞争以及健康发展, 政府规制的具体手段主要包括经济性监管手段和社会性监管手段两大范畴的内容。

所谓经济性监管, 是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息披露等政策对主体行为进行有效的调整, 以避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足, 造成资源浪费或者配置低效率, 妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性管制手段主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。

而社会性监管, 主要针对外部不经济和内部不经济, 前者是市场交易双方在交易时, 会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染, 自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。社会性监管是交易双方在交易过程中, 一方控制信息但不向另一方完全公开, 由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以, 政府要进行准入资质、产品标准以及信息披露等方面内容的监管。

从我国目前已实施跨国并购的投资主体构成来看, 主要以具有一定资产规模和经济实力的上市公司组成, 而其中拥有国资背景的原国有企业又占据了相当大的比重, 这种情况是由我国资本市场发展的特殊性所决定的。

在我国资本市场的建设过程中, 原有国企往往经过产权改制后获得上市公司的主体资格, 它们在资源分配、融资渠道、和优惠政策等方面更容易获得各级政府的大力扶持, 在市场竞争中也具有绝对的优势, 基本构成了我国市场经济发展的中坚力量。

党和政府在“十二五”规划中已经明确提出了“大胆走出去”的战略发展思路, 欲通过对外直接投资的方式来获得全球市场上资源、科技、管理、市场及品牌等各方面的规模经济效应, 以提高我国在世界经济链条中的议价和竞争能力, 同时为改革开放以来积累的巨额外汇储备寻求增值和保值的渠道。在这一特定的历史背景下, 拥有国资背景的企业应当仁不让地担负起开拓国际市场、提升国家间竞争力和推动经济结构转型的重任。

在已有的对外直接投资方式中, 跨国并购由于自身优势所占比重逐年增加, 以目前的发展趋势来看必然成为对外直接投资的主流。因此, 从国有资产保护和国家经济安全的意义上讲, 我国的宏观管理部门应该以政府规制为具体手段, 为企业的对外投资保驾护航, 为跨国并购的风险控制提供信息、资金和政策等各方面的引导。

二、打造公共信息平台以提高企业海外风险预警能力

围绕跨国并购的风险管理所打造的公共信息平台, 从信息内容和风险等级上应包括两个层次的内容, 具体如下:

第一, 东道国宏观经济风险的公共信息平台。关于东道国宏观经济风险的公共信息平台, 其分类信息中应分别针对东道国的自然风险、政治风险、法律风险、市场风险和文化风险的内容加以分析, 并对综合投资环境给出数量化的风险评级, 使得国内企业对在该国开展对外投资活动的风险程度能够加以参考。在宏观经济风险评级中应包括以下具体指标:

东道国的政局稳定程度;

有无战争可能;

有无恐怖活动;

宏观经济政策;

经济波动周期;

具体产业政策;

汇率利率水平;

税制体系 (免税抵扣条款) ;

是否签订贸易投资协议;

相关法律管制 (特别是反垄断法、反不正当竞争法、外商投资法、劳工法等法律法规) ;

自然灾害类型;

社会文化传统;

社会价值取向;

民族宗教禁忌;

消费习惯和生活习惯等。

另外, 还应该对多极化的国际政治经济格局中, 该国与我国的利益冲突焦点、地缘政治关系、与我国的往来友好程度、有无社会价值差异等内容以及趋势走向加以预测、分析和评价, 并以直观的热点风险提示、风险警报等级、控制指引、风险分布图等形式及时调整风险控制信息, 全方位地引导我国上市企业规避某一具体东道国源自宏观经济环境层面的投资风险。

近年来, 在我国企业的对外投资活动中, 由于以上系统性风险信息的缺乏而造成的国有资产损失问题严重, 具体案例不胜枚举。

例如, 中海油于2006年收购尼日利亚“OML130”AKPO油田45%股权, 由于当地政局的动荡, 政府军与反政府武装在该项目所在地发生冲突, 导致我国中海油实际损失超过70亿美金。

在2011年的利比亚危机中, 中方的中石油、中海油以及中铁建等企业近188亿美元的投资项目裸露于高度的政治风险当中无法收回。

这些主要由国家投资的国有企业在此次危机中损失惨重, 不但在政局高度不稳的国家易遭受系统风险, 有时在规范的市场经济国家中, 由于对方制度的“规范”也给我国企业的对外投资造成不小的损失。

例如, TCL收购德国施耐德, 中石化参股加拿大阿尔伯特省油砂项目, 中海油并购美国优尼科等, 相继遭到“国家之门”的阻力和风险, 对方不是摆出“国家战略利益保障”, 就是拿出民调结果, 祭起的同样是“规范”的法宝。

甚至, 中国在当地企业的用工、税务、环保和安全问题, 中资企业在国内加工工厂的劳动强度、质量标准甚至厂房环境, 也不时作为“规范”的对象被拎出来, 成为风险的来源。而我国在构建东道国宏观经济风险的公共信息平台方面的进程严重滞后于国内企业的对外投资步伐, 目前只有商务部会在每年的海外投资报告中对已造成实际损失的对外投资项目加以公布, 而事前的风险评估信息几乎为零。其它的有关海外投资风险信息发布均零散地分散于某些具体行业研究机构当中, 例如, 中国出口信用保险公司连续推出的年度《国家风险分析报告》。

第二, 东道国具体行业风险的公共信息平台。围绕着海外投资所面临的行业风险来构建公共信息平台, 其分类信息中应主要包括相关行业内的市场格局变动情况, 特别是在该年度某一行业内具有重要影响的并购与破产事件。除此之外, 具体行业细分情况、行业产出在GDP中所占比重的变化情况、行业内重要专利的占有和转让情况等, 都是国内企业在对外直接投资, 特别是跨国并购活动中规避市场风险和行业进入风险所需的重要参考信息。

根据中国出口信用保险公司2007年度《国家风险分析报告》数据显示, 作为世界第三大贸易体的中国, 正面临日益严峻的海外投资和贸易风险, 出口业务坏账率竟是发达国家的10~20倍。因此, 打造公共信息平台以提高我国企业海外投资风险预警能力的工作已刻不容缓, 本文认为应由国务院或在全国人大之下专设海外投资委员会来牵头协调, 由外交部、商务部、国资委等相关部委、驻各国使馆以及各行业中的风险管理部门建立数据和风险信息的相互联动机制, 参照联合国贸易发展委员会 (UNCTAD) 每年发布的《20XX年度世界投资报告》的形式, 以定期出台《海外投资环境白皮书》的形式来对我国企业的涉外投资风险规避加以引导。

三、缔结多边贸易投资协定以降低企业海外市场进入风险

根据市场营销学的观点, 社会意识形态或传统价值观念存在差异的国家之间, 彼此进入对方市场通常会受到一定程度的抵制, 这种抵制可能来自政府组织或行业协会, 也可能来自作为消费者的普通公众, 这会给在两国间开展跨国经营的企业带来或高或低的市场进入风险。

我国企业在欧、美、日等西方发达国家开展资本运营活动时就经常遭遇到这扇无形的“国家之门”的抵制, 这种抵制对于那些往往已经付出巨大融资成本的国内企业而言, 意味着较高的海外市场进入风险。我国政府在对上市企业跨国经营的风险治理中, 应该积极地利用外交方式或贸易谈判方式, 通过签订互惠互利的双边、多边贸易投资协议, 为国内企业的对外投资, 特别是跨国并购创造一个良好的市场投资环境, 规避企业由于海外市场进入风险所引发的综合财务风险。

第一, 建立友好互惠的外交关系以规避东道国的制度风险与文化风险。我国政府应积极与其它国家建立良好的外交关系, 旨在推进双方之间在贸易和投资之间互信、互惠、互利的同时, 也为我国企业在对方国家境内直接投资 (跨国兴建与跨国并购) 提供一个公平、友好的市场环境。在此基础上, 应着力于双边、多边贸易投资协定的签署, 同时大力推进民间文化、教育以及经贸领域的交流, 建立良好的国家形象, 避免东道国公众的企业文化抵制, 以降低我国企业在东道国开展跨国经营的文化风险和整合风险;增进国家间的相互理解, 避免贸易摩擦和市场管制, 以降低我国企业进入对方市场的政治风险和市场风险。

中国是一个发展中大国, 作为世界第一大外汇储备国和第三大贸易经济体, 在国际社会中对于全球的经济增长起着举足轻重的作用, 本世纪以来我国经济的高速增长日益受到世界各国经济发展的倚重, 我国应牢牢抓住这一契机, 积极加强与WTO组织内的其它国家之间签订各类贸易投资协定, 避免全球资本运营中不必要的贸易摩擦和市场抵制。

同时, 中国又是世界上最大的社会主义国家, 虽然推行市场经济体制多年, 但在意识形态和价值取向上, 与其它的资本主义国家仍然存在差异, 我国政府应加强与这些国家的各类交流, 以交流增进互信, 以互信促进互利, 避免将经济问题政治化。当我国企业在涉外投资活动中受到不公正待遇时, 国家政府相关部门 (如商务部和各地使领馆) 应主动照会东道国政府组织, 重申我国企业的正当投资权益, 并调动在东道的各类社会资源, 特别是华人华侨团体, 开展危机公关和政治游说, 帮助企业度过难关。

当然, 我国企业由于环境制度的不同, 具体实施跨国并购等活动之前往往又未做足准备工作, 在进入不同制度背景和文化背景的市场环境中时, 某些在国内经营中长期形成的管理模式和经营方法容易招致东道国政府机构、社会团体、其它企业或社会公众的误解, 当出现这类情况时, 我国政府除了帮组企业积极澄清误解、开展危机公关的同时, 还应该在事前和事中引导涉外经营企业了解当地社会环境, 承担当地社会责任, 以开放的心态主动融入到当地的社会、市场和文化中去。

第二, 重视国际法与国内法的相互衔接以规避东道国的法律风险。在对外经贸投资活动中, 国际公约是一种重要的投资权益保障手段, 也是国际法的一种重要形式, 我国政府应积极加入各类国际组织, 并与之缔结国际公约, 以使得我国企业的跨国并购以及其它涉外投资活动能受到其保护。

同理, 东道国政府为了获得有利的国际环境, 也会按照具体需要加入各种多边的国际公约组织, 例如世界贸易组织 (WTO) 、世界粮农组织等。根据义务与权力对等的原则, 缔约国在自己的权益受到保障的同时, 也必须承担对组织内其它国家的权益加以保障的义务。目前, 我国的对外投资活动日益频繁, 政府应充分重视国际公约和国际组织的保护作用。

国际公约的保护性条款可以有效地降低我国企业从事跨国并购等投资活动的政治风险。当我国作为资本输出国的情况下, 特别是在目前我国尚未完善建立专门化的海外投资保险制度的具体情况下, 国际公约及多边贸易投资协定可以在一定程度上为中国的海外投资企业弥补国内立法保护的不足。

我国企业从事跨国并购等对外投资活动可以借助国际公约和其它多边贸易投资协定来获得海外投资所需的投资担保、最大程度地分散跨国经营风险。根据国际惯例, 某些具体行业的海外投资项目无法获得国内的投资保险以及投资担保, 如能源开发、矿产开采等, 此时, 我国企业可以与合作方一起共同获得多边投资担保机构的承保, 这又为我国企业的海外经营提供了一种有效的风险分散方式。

我国已经加入了《多边投资担保机构公约》以及《解决国家与其它国家国民之间投资争端的公约》, 成为这两个国际公约组织的正式缔约国, 但是我国跨国投资企业对这一公约仍然比较陌生, 利用其保护自身海外投资权益的意识还十分薄弱, 我国政府机构 (主要是商务部) 应该利用自身所掌握的国内企业申请海外经营的审批权, 加大对这两个公约的宣传力度, 使我国开展跨国并购和海外建厂的企业能够熟练地运用这两个公约的程序与保护条款, 加强对自身投资权益的保护和涉外经营风险的分散。

特别是要组织企业熟悉多变投资担保机构 (MIGA:根据以上两个国际公约成立的国际投资保险组织) 的担保服务, 了解国际投资的投保程序、投保要求以及免责条款, 增强运用承保机制中相关条款来规避投资风险的能力, 最大程度地提高我国企业对外投资活动的安全系数。该机构和公约主要承保FDI的四种政治风险, 即外汇冻结风险、资产征用风险、合同终止风险、武装冲突和社会骚乱风险, 正确的使用该公约的保险机制, 受到实际风险损失的企业可以迅速获得保险赔偿。

参考文献

[1]叶建木:《跨国并购:驱动、风险与规制》, 经济管理出版社2008年版。

[2]陈忠阳:《金融风险分析与管理研究》, 中国人民大学出版社2001年版。

浅析我国政府规制改革的对策 篇3

政府规制, 本质上是一种政府干预, 以弥补市场缺陷, 纠正市场失灵。规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴学科, 它主要针对政府规制的过程及作为其结果的市场均衡进行系统的研究。

(一) 政府规制的经济学成因

由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识, 因此, 由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为政府规制的早期理论基础。公共物品通常指不具备消费的竞争性的商品, 而这种非竞争性的特征决定了市场机制在公共物品领域中的失灵。为了纠正市场失灵, 政府不仅要提供公共物品, 而且还要对公共物品提供和交易过程进行社会规制。

外部性的存在扭曲了价格机制, 价格体系不能传达正确的信息, 资源无法实现最优配置。一方面, 政府规制减少或消除外部不经济的行为;另一方面, 还可以促进外部经济的活动。最后, 市场失灵的另一个因素———信息不对称使得市场交易发生的前后分别可能引发逆向选择和道德风险, 导致市场机制运行的无效率。政府规制可以缓解信息不对称问题, 鼓励交易者之间加强信息沟通, 建立市场信誉, 以矫正信息不对称所引致的市场失灵。

(二) 新规制经济学理论

前面所论述的早期政府规制实践主要以收益率规制 (Rate-of-return Regulation, ROR) 为主。收益率规制主张通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益 (fair return) , 因此也被称为公正报酬率规制。在收益率规制下, 允许企业的资本投资赚得公正的收益, 不允许企业获得超过公正收益率水平以外的利润, 只要企业的利润率不超过公正收益率, 企业就可以自由地选择价格、产量和投入。收益率规制被广泛地运用于美国公用事业的规制实践中。

收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营, 但缺点也很明显:不仅增加企业X-非效率和过度投资效应的可能性, 而且还有可能由于规制机构的自由裁决权过大, 导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结, 造成社会福利的损失。随着博弈论、机制设计理论、委托-代理理论的出现和发展, 拉丰把建立在这三个理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学。新规制理论在信息不对称的前提下, 把最优规制机制的设计作为研究的重点, 他们运用博弈论以及机制设计理论, 在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下, 分析双方的行为和最优权衡, 从而发展出一套对当前规制实践更有解释力和指导意义的规范性理论。

二、美国政府规制的分析

作为政府微观经济职能的一个重要组成部分, 政府规制在我国经济发展中所扮演的角色越来越重要。但是, 与此相关的研究和实际操作还处于比较空白和薄弱的状态。西方发达国家在这方面的经验可以给我们很多有益的启示。

美国是当今世界上市场自由化程度最高的资本主义国家, 在这一历史背景下制定的政府规制政策也充分地体现出了其独特的自发性和民主性等特征。

首先, 政府的经济性规制趋缓, 而社会性规制加强。这种趋势集中表现在两方面:一方面是经济性规制在全部被规制产业中所占份额的减少;另一方面是社会性规制所占份额的增加。从这种表现来看, 政府正在慢慢的退出对大部分市场的干预, 存在着一个市场化的趋向。

其次, 在规制的立法和执法的过程中贯彻自由和民主的原则。在规制实施过程中, 为避免规制机关成为被规制企业的“俘虏”, 以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程, 采取了很多具体的措施。而且, 为了保证在立法和执法过程中, 有足够的市民团体参与或者监督, 引入了听证会制度。同时, 国家在财政上给予了相应的经济保证。

再次, 美国重视规制成本的核算, 努力提高规制效率。美国政府在上世纪70年代首先推出了降低规制成本的措施。到了里根政府时期, 则对于主要的规制和规制规则都要实行成本———收益分析。尤其是新的规制在实施之前, 必须要通过有关成本———收益的可行性审查。这种方式一直持续到了布什政权时期。

三、我国政府规制改革的对策

从以上的分析可以看到, 完善的规制法规、完备的成本计算系统、独立性很强的专门执法机构以及社会监督的加强是美国政府进行规制的重要特征。基于前面的分析并结合我国的实际, 为我国政府规制改革提出以下对策建议:

(一) 政府和市场职能的正确划分

由于市场失灵的存在, 不可能完全依靠市场对经济的自发调节, 经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此, 正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。首先, 有些市场失灵是政府规制难以修补的, 有些市场失灵恰恰是政府干预的结果, 勉强干预势必造成政府失灵。其次, 政府规制是有成本的, 只有在收益大于成本的前提下, 才应引入政府规制。再次, 要准确把握市场失灵。

规制的核心问题首先应解决是否需要规制的问题, 这是规制的前提条件, 然后再考虑如何规制。从发达国家的经验来看, 政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化, 而且市场的边界将不断扩大, 政府规制的边界将逐渐缩小。但在此过程中, 由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因, 可能会出现人为的回潮, 即政府与市场的边界向市场压缩, 规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。

(二) 加强政府规制权力行使的法律约束

在自由民主的社会中, 行政管制本身就是由行政法所约束的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性地位, 确定了它们所应遵循的决策程序, 并决定由独立机关对他们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间的界限以及应共同遵循的一套原则和程序。我国目前在制约政府权力的意识方面, 对行政程序制约政府权力功能的认识方面, 以及在尊重程序、信守程序等诸多方面, 在行政程序制度上相对滞后, 并存在大量的行政活动无序现象。

对于规制的制定, 应体现三大原则。首先应遵守上位法原则, 如违背这一规则将承担被撤销的后果, 并由相应的立法和司法机制给予监督。其次是规制的成本—收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件, 如果成本大于收益, 规制就没有必要制定。因此应将成本—收益原则纳入规制制定过程, 使之程序化。再次是普遍的参与原则。规制往往涉及到企业和消费者两方对立的利益, 政府作为中立的第三方, 必须兼听两方面的意见, 做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。

(三) 协调政府规制中博弈双方的利益

从这个角度来看, 核心问题在于清除利益集团的干扰, 防止政府失灵。不少产业规制是由企业自身争取来的, 其目的在于获得政府财政补贴, 阻止其他市场进入者, 维护垄断高价, 这导致企业缺乏降低成本的动力, 直接损害了社会和消费者的利益。因此, 政府规制机构如何保持独立公正, 作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时, 形成对规制机构监督的框架, 以保证规制机构始终处于中立的地位。

规制机构在对自然垄断企业的监管中, 对于企业必须要政企分开, 这是规制机构独立公正的前提条件。在消费者与企业的博弈中, 由于分散的消费者群体组织成本高, 存在“搭便车"现象严重, 规制机构更应扶植消费者群体, 组建大的消费者社团组织, 增强与企业谈判的能力, 否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下, 政府规制机构才更能显示处于中立地位, 构建博弈规则, 并予以裁决。

参考文献

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[4]周慧, 许长新:新规制经济学理论的发展[J].经济评论, 2006 (2) .

国外传媒产业的政府规制分析 篇4

一、国外传媒产业政府规制的典型代表

无论是为了完善市场规则、弥补市场失灵, 还是体现政府的社会和政治意图, 大多数国家都对传媒产业实行较多的政府规制。并且各国政府具体可用的规制手段具有相似性, 这些规制手段包括:法律法规、所有权制度、税收政策、财政支持政策、产业调整政策和导向政策、兼并收购政策等。但由于传媒产业运行过程具有产业属性和传播内容具有意识形态属性, 各个国家对传媒产业的规制又出现过较大争议, 并且在规制的强度和执行方式上呈现较大差别。

从世界范围看, 对传媒产业的规制大致有3种:一种以美国为代表, 传媒基本上全部市场化, 政府对传媒的控制较弱;一种以欧洲为典型, 实行双轨制管理体制;第三种为国家垄断型, 几乎不存在市场化传媒。

(一) 美国传媒产业的政府规制分析

美国是传媒业最发达的国家。今天, 以美国在线、时代华纳、迪斯尼、维亚康姆、新闻集团为首的全球50家传媒公司占据了世界95%的市场。并且继续施行全球扩张战略, 将触角伸向全球。全球的新闻90%以上由美国和西方国家垄断。其中又有70%是由跨国的大公司垄断, 美国控制了全球75%的电视节目的生产和制作。许多第三世界国家的电视节目有60%~80%的栏目的内容来自美国, 几乎成为美国电视节目的转播站;而在美国自己的电视中, 外国节目的占有率只有1.2%。美国公司出产的影片产量只占全球影片产量的6.7%, 却占领了全球总放映时间的50%以上。其规制特点主要有:

1.规制机构与规制依据

有法必依、以法治业是美国传媒产业规制的传统。联邦通讯委员会 (FCC) 是管理全美国通信、广播、电视、卫星等信息系统的独立规制机构。FCC的决策层由5名来自不同党派的委员组成, 任期5年, 均由总统任命, 但须经参议院批准, FCC对国会负责, 只有法院能推翻它的决定。美国有一套比较完备的传媒产业法律体系, FCC主要通过法律手段进行管理。

2.规制手段:许可证制度

美国政府主要通过许可证制度对传媒产业进行管理。这一制度能有效处理传媒产业尤其是广播电视业面临的技术、竞争和社会影响问题。在技术上, 许可证制度便于处理频道分配、台站数量和技术标准的设定问题。竞争方面, 在反托拉斯法的支持下, 美国政府可通过许可证制度限制一个公司所能拥有的台站数目, 限制对电视台、电台、报纸、有线系统等媒介的交叉所有权, 促进所有权的多样化和媒介之间的竞争。

3.产业政策:从规制到放松规制

在美国, 传媒产业曾长期受到严格规制。20世纪80年代开始, 新的数字化传媒技术打通了过去不同媒体形态的天然屏障, 并使得过去非常有限的通道资源, 变得可以达到甚至超过人们的接受限度, 为传媒企业拓展了发展空间。在新自由主义者们“放松规制”的呼声下, 美国对传媒产业放松了管制, 消除政策壁垒之后的传媒产业迅速扩张。这一政策性的改变, 是为了大幅度地吸引私有资本进入信息传媒产业, 推动公司之间的竞争, 让市场成为调节产业生存与发展的主要动力, 增强本国传播业的实力, 以保证美国能在全球化进程中一直居于主导地位。

(二) 英国传媒产业的政府规制分析

英国媒体产业相当发达, 报纸、广播、电视、网络以及各种音像制品等传媒, 在社会公众的日常生活中几乎无所不在, 堪称当今世界新闻传播“超级大国”之一。英国的媒体大多属于集团性或者家族性所有, 标榜以读者需求为新闻的首要追求, 强调“新闻自由”, 但是政府对媒体的影响力及其舆论为政府服务的倾向性显而易见, 西方的价值观在新闻传播过程中留下明显的痕迹。为了维护媒体所有者和政府的利益需要, 英国通过各种法律、法规对媒体给予非常严格的限制。英国的新闻媒体也在与时俱进, 以做大做强为目标, 顺应受众对信息的快捷性和多样性需求, 逐步走向多媒体并举和现代化。他们不但为大众提供新闻信息和休闲娱乐, 而且成为一种创造财富的重要手段。英国传媒业产值约占GDP的5%, 年创造财富近330亿美元, 成为一个不断扩张的支柱产业和具有国际影响力且强劲完整的网络。英国实行“黄金股”制度, 即政府将原来控股的重要大型国有企业的股权部分或全部出售后, 在不占据控股地位的情况下, 仍拥有对该企业重大事项决定权的一种特殊股权。防止一些重要的特殊企业被某些“不受欢迎”的资本兼并, 或被低价出售。其规制发展阶段主要有:

1.公共事业制管理阶段

长期以来, 英国主要采用的是公共事业制的传媒管理体制。传媒组织通常被看作是政治体系的有机组成部分, 这一体制有两个基本原则:非政府和非商业。公共事业制是将传媒作为公共事业, 不受政府直接控制和管理, 传播活动具有独立性。经济来源以视听费为主, 不足部分往往由政府补足;传媒同时通过团体或个人捐款获得一定资金。传媒不以赢利为目的, 强调其公众服务性和独立性, 强调传媒的社会责任。

2.向双轨制发展阶段

20世纪80年代以来, 自由市场思潮在西欧盛行, 人们希望能在被保护的公共服务业中引入竞争, 同时受经济全球化及信息技术发展等诸多因素的影响, 导致传媒形态的多元化和国际化, 订阅服务和付费收看的传媒服务对公共媒体构成巨大威胁。并且公共媒介服务体制得以生存的政府支持越来越少, 公共事业制受到了较大的市场冲击。这使英国传媒产业规制体系出现巨大变化, 国家逐渐退出对传媒产业的垄断控制, 政府规制开始放松, 允许私营传媒或国外的商业传媒集团进入本国传媒市场, 形成双轨制。

(三) 俄罗斯传媒产业的政府规制分析

原苏联解体后, 俄罗斯政府推行面向市场的经济改革, 大众传媒也不例外。中央政府对广播媒体的垄断被打破, 地方政府以及不同的政党、政治团体和组织开始在体制外独立创办广播电台。《新闻法》取消了新闻检查制度, 放宽了公民和团体创办舆论工具的权利。在很短的时间之内, 媒体的多种所有制并存成为俄罗斯媒体的一大特色。无论是书面文字类的报刊出版物还是广播电视类的电子传媒手段, 大部分均已通过商业化的方式实现了非国有化, 希望借此给传媒更多的自由空间, 实现西方式的“民主”。结果却导致了“舆论失控”、主流意识形态缺失, 出现了社会混乱, 同时纵容了反对派媒体的泛滥, 一些西方媒体也乘机而入, 阻碍了国家的发展。普京执政以后, 首先便是整顿大众传播秩序, 夺回国家对媒体控制权, 重塑大众传媒的社会形象。现时的俄罗斯政府逐步收回对媒体的控制权, 并借助经济和法律的作用, 由政府逐步引导传媒业向规范化的市场道路前进。

据俄罗斯联邦出版与大众传播局的统计数据, 2005年电视市场规模为23.3亿美元, 广播市场规模为3亿美元, 互联网市场规模为0.6亿美元, 免费报刊市场规模3.3亿美元, 报刊广告收入13.9亿美元, 订阅收入5.7亿美元, 零售收入12.8亿美元, 图书市场规模为15.3亿美元。

总之, 在普京道路以及与此相适应的、体现“国家信息安全理念”的传媒管理思想的指导下, 21世纪的俄罗斯媒体己经从寡头媒体的商业化时代进入了中央联邦级媒体的国家化时代, “国家政府型”媒体战胜了“自由民主型”媒体, 已成为俄罗斯媒体的主流。

(四) 韩国传媒产业的政府规制分析

韩国的传媒产业销售额在2005年达到50万亿韩元, 比2004年增长了13%, 其中出版、漫画、电影、动漫等同比增长达100%, 其文化衍生品的收入更是达到40亿美元, 带动旅游产业和全国经济增长, 使韩国文化得到世界的认同, 大大增强了国家的软实力。国内市场的有限使韩国将目光瞄准国际, 提出“通过出口建设文化产业强国”的口号。政府首先就在税收、政策上给予传媒产业一定的优惠。以电影为例, 政府鼓励本国电影参加各种影展, 积极投入巨额资金举办各类“电影节”;为优势出口项目研发以及年均1500部作品的外文制作提供资金支援和多种优惠;设立“文化产品出口大奖”, 鼓励文化产品走出国门, 韩国文化产业振兴院还在境外设立了办事处, 用以加强市场调研和开发。

二、政府规制下国外传媒产业的发展特点

(一) 放松规制使大型传媒产业集团出现

放松规制后, 消除了政策壁垒的传媒产业迅速扩张。通过资本运营兼并联合等手段扩大了传媒集团影响力, 成为国际传媒集团发展的必由之路。国际传媒产业资本运营的特点主要有:以追求规模经济为目的的资本运营;以追求纵向一体化为目的的资本运营;以追求收入多样化为目的的资本运营;以传媒业务与娱乐业相糅合的资本运营。随着全球兼并收购的进行, 美、英、德、法、日等经济发达国家的传媒产业, 无论是报刊还是出版, 无论是广播电视还是电影音像, 均呈现出寡头垄断的市场结构。这些新组合的跨传媒、跨行业、跨区域、跨国界的传媒集团将自己的目标定在范围较狭窄、专业性更强的业务上, 将非核心业务逐渐剥离, 加强核心竞争力。

(二) 法律成为传媒投资的推动器

在市场经济中, 竞争是推进产业发展的有效手段, 但如果没有公开有力的保障机制和制约手段, 产业的良性发展是难以想像的。传媒产业投资领域也同样如此, 在欧美等发达国家, 传媒领域内的投资除了与其他产业一样, 受到诸如《公司法》等经济类法律法规的规范之外, 鉴于其产业的特殊性, 保持媒体的多样性是媒体政策的目标之一, 还要受到专门法律法规的保护和约束, 并由此形成相应的保障和制约机制。为试图满足所有的公众利益, 政府和联邦通讯委员会就会建立规制进行必要的干涉。《反垄断法》在美国和欧盟国家被视作经济法的核心, 对传媒产业的投资同样也必须受其严格规范。通过对某些领域中所有权过度集中进行干预和限制, 从而保护传媒业发展中市场主体的平等竞争。另外, 美国、欧洲各国纷纷修改媒体与电讯方面的法律法规, 推动电信产业和传媒产业的整合重组, 从而引发了国际传媒集团与电信集团的新一轮兼并收购热潮。

(三) 制度转型是当前国际传媒发展的基本面

制度转型集中表现在传媒新旧政策之间以及各项新颁行的传媒政策之间矛盾丛生, 贯穿其间的价值理念、体制框架、政策行为、技术基础等构成一幅多重复合、既充满活力又进退维谷的国际传媒发展图景。表达自由、公共利益、多样性、竞争、普及服务等是欧美国家与政府传媒政策的中心范畴, 而政治福利、社会与文化福利、经济福利则是其基本目标取向。在这些基本目标之间, 一直存在着潜在与现实的多重冲突。由于基本目标取向不同, 传媒政策中心范畴的意义也随之发生很大变化。虽然在文本上公共利益的宗旨没变, 但当代欧美国家与政府传媒政策偏重于从经济角度酝酿传媒政策却是不争的事实。

(四) 行业协会发挥着很大的作用

在市场经济发达的主要资本主义国家, 由于私营经济的企业主是分散的, 企业竞争又异常激烈, 非常需要一个组织为自己撑腰, 能协调企业之间的关系, 能向政府反映和申诉自己的意见, 政府也需要一个组织能将自己的声音传到广大企业中。行业协会正是在这种迫切的要求下出现的, 通过行业协会自律来管理、发展传媒业。是在资本主义国家行业协会主办者基本上是传媒企业主, 官方色彩偏淡;二是资本主义国家行业协会的功能偏重于与政府对话;三是资本主义国家行业协会或按企业规模、或按经营方式、或按经营专业、或按经营地域等不同情况进行组织, 基本上能适应其传媒业的发展趋势, 具有一定科学性。这些国家的行业协会大多成立较早, 已成为行业管理不可缺少的中介组织。

三、国外传媒产业政府规制对我国的启示

通过研究国外传媒规制, 可以看出改革的趋势主要有:在所有权问题上, 体现了由严格的反垄断规制向竞争性规制转变的以市场为导向的放松规制, 允许更多的企业进入传媒行业, 从而形成竞争的局面;在规制策略上, 体现了由单独规制一个媒体或行业向整体规制一个市场转变的重新规制;再次, 为了解决规制带来的低效率问题, 在具体的规制方法上更多地使用了激励性规制。

从美国制定反垄断相关法律, 放松对于新闻传媒业的管制措施看, 中国传媒产业的政府规制改革应以建立统一、开放、竞争、有序的市场体系为目标, 建立规范化、公开化的市场准入制度, 放松资本准入管制, 改变投资过分依赖政府、投资主体单一的现状, 激发民间资本与外资的活力, 使业外资本顺利进入传媒产业, 完善市场退出机制, 使市场机制成为资源配置的基础。英国的管制经验和俄罗斯的教训都告诉我们要走渐进式改革的方法。逐步采用更多的法律手段;许可权的规制可以逐步松动;放松产权管制;加强传媒产业行业自律。韩国对传媒产业的规制启示我们, 要采取更多的激励性政策和优惠扶持政策。如一些频谱资源的特许投标制度、对学生教材的特许投标制、区域间比较竞争制度、社会契约制度、分配激励制度等, 鼓励公用事业部门提高效率、降低价格、改进服务。

摘要：近年来国外的传媒产业发展迅速, 但也经历了政府规制的重大变迁。虽然政府可采取的规制手段具有相似性, 但对传媒产业的具体规制又有很大的差别, 主要有市场化、双轨制、国家垄断制等形式。本文介绍了其中几个国家具有代表性的政府规制, 并分析了其政府规制发展的特点以及对我国的启示。

关键词：传媒产业,政府规制,实证分析

参考文献

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中国文化产业的政府规制研究 篇5

目前,国内外对于文化产业的概念没有统一的界定,甚至不同国家和地区的称谓也不同,日本、芬兰和欧盟称为内容产业,澳大利亚称为文化娱乐业,英国称为创意产业,美国称为版权产业。

关于文化产业的政府规制,外国学者目前对于文化产业应该是否应进行政府规制存在争论,豪克森(Haksoon Yim,2002)认为基于信息技术的进步和文化产品的全球化流动,文化全球化已经开始影响文化政策,在此背景下,文化产业的自身政治因素为文化产业的政府规制提供重要依据。斯图亚特.坎宁安(Stuart Cunningham,2002)认为即使建立足够有效的规制机制能使文化传播更加安全,但是还是建议取消对于文化产业取消规制。与国外学者存在是否应进行文化产业政府规制的争论不同,国内学者大部分学者认为当前文化产业具有进行规制的必要性。秦珍子(2007)、吴斌、刘小玲(2008)等从文化产业的重要性来论述政府规制的必要性。

由于文化产业中不同行业具有自身属性,我国大多学者研究文化产业的某一分支产业的政府规制。周蔚华(2 0 0 2)、巢峰(2004)、李婧(2008)、宋振文(2009)、金雪涛(2010)、胡伟东(2011)、李昕岳(2011)等从电视业、出版业、广告业、动漫业等文化产业分支产业研究政府规制中存在的问题并且提出相关规制改革建议。

然而,已有文献对于文化产业的规制必要性,大多通过文化产业在经济发展中的重要性来分析,本文将重点从文化产业的特征来分析中国文化产业政府规制的必要性。同时已有文献关于文化产业的规制历程的论述不够,缺乏对于文化产业政府规制的实证分析。因此,本文将在这些方面进行探讨。

二、中国文化产业政府规制的必要性

虽然关于文化产业概念没有统一的界定,但是可以从中总结归纳出文化产业的特征。由于文化产业的特征以及中国文化产业的发展存在的问题,所以中国文化产业存在政府规制的必要性。

(一)文化产业具有强外部性。

经济学家曼昆(N.G.Manikw,1999)认为“外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响”,如果这种影响是正面的就是正外部性,影响是负面的则为负外部性。文化产业是随数字技术的发展而传播性和复制性加大,影响力加大,从经济学角度来讲即文化产业外部性加大。文化产业在偏远地区如果没有政府规制,企业由于无法承担为这些地区提供文化产品和服务所带来的损失而退出市场,如果政府在企业生产前期进行规制,有利于文化产业的正外部性的发挥,为这些地区带来长远收益。同时,在当前文化产业市场竞争激烈的背景下,不少文化企业为了片面的追逐经济利益,制造能够刺激和满足感官需求的文化内容,放弃文化产业的文化责任和良知,产生十分恶劣的负外部性影响力。

(二)文化产业具有非排他性和非竞争性。

文化产品和服务具有非排他性,当消费者消费自己付款的文化产品和服务时,无法排除其他消费者或者未付款者与自己同时消费文化产品和服务。例如电影业,当消费者付费进入电影院观看电影,但是无法排除其他消费者付费或者未付费与自己共同使用产品。当消费者增加对文化产品和服务的消费时,并不导致生产成本的增长,边际成本几乎为零,所以文化产品和服务的生产具有非竞争性,尤其是盗版和免费下载的边际生产成本基本为零,消费者可以不付出任何成本地在网上下载资源。文化产品和服务的生产和消费具有非排他性和非竞争性,决定文化产品具有“公共物品”的性质。如果由私人来成承担公共物品,则不能避免搭便车的行为,需要由政府来承担损失,所以政府需要利用相应的法律规制手段对于文化产品和服务的消费和生产进行制约。

(三)文化产业具有自然垄断性。

相比动漫业等,文化产业中的广播电视产业存在明显的自然垄断性。由于广播电视产业资金投入、设备投入、网络建设投入大,技术含量高,独占所有的文化资源,形成资金、规模和技术的进入壁垒,并且由于中国政治导向的宣传需要和长期以来的计划经济发展模式,促成广播电视产业的自然垄断属性。由于广播电视产业存在自然垄断,市场调节作用受到限制,需要政府放松广播电视经济性规制,引进民营资本,加强市场竞争,提高效率,而与此同时在内容建设方面加强社会性规制,提高公共服务的水平。

(四)文化产业也存在高消耗、环境污染的情况,需要政府环境规制。

虽然文化产业具有资源消耗低、环境污染小的鲜明特征,是典型的绿色经济、低碳产业,但是近来中国文化产业发展存在高消耗、环境污染的情况。据报道,2004年《神雕侠侣》剧组和2005年电影《无极》剧组在九寨沟森林公园和云南香格里拉碧沽天池拍摄时,破坏当地植被,对当地自然景观和生态环境造成很大影响。可见文化产业在生产过程中也会存在高消耗、高污染的情况,必须由政府采取环境规制措施。

三、中国文化产业规制历程——以电视产业为例

虽然各国关于文化产业的界定不同,但是都把电视产业看为文化产业的重要分支产业,并且电视产业具备以上明显的文化产业的特征,所以电视产业的规制是文化产业规制的重要部分。下面以电视产业为例分析中国文化产业规制历程。

第一阶段:电视产业严格规制阶段1958年~1978年)在此阶段,电视产业完全附属于政府,政府机构并未重视电视产业的发展,必要时通过控制电视产业的规模和从业人员,来推动一二产业发展,控制电视播放内容来达到宣传作用,电视产业完全在政府严格规制下,政治属性明显,但后期进入规制稍微有所放松。在改革开放以前,电视产业是完全国有国营的、具有公共性质,不以营利为目的,完全是党的宣传工具,履行公益事业的职责。由国家全额拨款,以社会效益和政治利益为主,基本上是不考虑经济效益的。

第二阶段:电视产业放松规制阶段(1978年~2009年)在此阶段,为了推动电视产业的发展,政府放松规制。开办地方电视台和大量引入外资,政府放宽对进入规制的标准,政府的经济规制开始放松。根据消费者需求的变化,形成电视节目的多样化和频道专业化趋势,政府开始放宽对电视节目内容的严格规制,政府的社会规制开始放松。电视产业实行企业化运营模式以及广告在电视产业的地位逐步上升,标志着电视产业的经济属性开始显现,在保证电视产业的政治属性和文化属性同时,电视产业经济属性逐步占有重要地位。

第三阶段:电视产业再规制阶段(2009年~)此阶段,我国在大力推动文化产业同时,电视产业开始面对高速发展中产生的问题,政府规制逐渐系统化和全面化,重视电视产业的产业属性和事业属性。对于电视产业,我国近年通过“限娱令”、“限广令”等采取以内容规制为主要手段的规制方法,控制电视台的播出内容,减少文化产业的负外部性,引导良好的社会价值取向。同时设立相关法规具体量化电视产业的行业标准,为进入规制设立明确准则,电视产业的规制开始做到有规可循。政府规制能使文化产业包括电视产业在保证飞速发展的同时,发挥自身思想引导和教化功能,起到稳定社会、弘扬民族文化的作用。

总结,伴随着客观技术条件的更新和进步,电视产业发展经历不同阶段,期间对于电视产业政府规制制度不断发展和演变,电视产业的政治属性、经济属性、文化属性三者地位也在潜移默化的发生改变。可以看出,中国文化产业的发展,经历了政府主导到政府和市场共同作用模式的转变,文化产业的规制也相应经历严格规制——放松规制——再规制的历程。

四、广播电影电视业上市公司的实证分析

目前广播电影电视业共有8家上市公司,本文将选取7家上市公司(除300251光线传媒2011年8月上市)2007年-2010年全年数据,以及2011前三个季度(2011年第四季度数据未公布)的数据进行政府规制的效果分析以及预测。

(一)营业收入分析

据统计,7家上市公司2007年至2010年的总营业收入不断增加,大部分上市企业营业收入每年维持增长的趋势,如表一(1)(2)所示。可以看出,我国广播电视电影业上市公司发展势头良好,2008年后发展开始缓慢,部分上市公司营业收入甚至下降,2009年总营业收入相比上一年只增长了7%,在2009年后有快速增长,其中2010年的营业收入突破110亿,相比上年增长了33%。2009年后政府支持政策和政府规制对包括电视产业在内的

(二)利润总额分析

虽然总营业收入一直增加,但是上市公司的利润总额在2007年和2008年出现下滑趋势,2009年再次发展,如表二(1)所示,于2010年突破15亿,相比上年增长了73%。如表二(2)所示,大部分的上市公司的利润总额在2008年出现下滑趋势,这也为2009年政府开始对文化产业加大扶持力度和规制措施提供实证依据,2010年广播电视电影业上市公司利润总额的大幅增长,可以看出政府相关政策出台和规制措施实施起到积极效果。

(三)预测“限娱令”后上市公司的发展

自2011年政府对电视产业加大内容规制力度,电视产业等相关产业的发展速度相比2010年有所下降,表三为广播电视电影上市公司2008年至2011年每季度净利润的同比图,由图可以看出,从2009年的曲线趋势开始发生变化,2010年至2011年第一季度相比上期增长较快,但是至2011年的下半年增长速度相比2010年的下半年有所下降。

根据以上2011年前三季度同比变化趋势,可以预测2012年,广电总局“限广令”、“限娱令”以及“限播令”的政府规制措施,将对以电视产业为主要经营范围的上市公司产生重大影响,大部分上市公司的发展速度相比2010年将下降。预计8所上市公司在未来的发展情况如下,基于广电总局对于电视台播放内容的限制,主要从事电视剧发行制作、发行的华策影视公司、华谊兄弟和中视传媒的发展会有所加快,而主要从事娱乐节目制作的光线传媒、电广传媒和广电网络的发展会在短期内受到影响,出现下滑趋势。

总结,在文化产业大幅发展后,“限娱令”等政策的出台短期来看会给一些上市公司带来负面影响,但是政府规制将引导中国文化产业向规范化发展,提高中国文化产品和服务的质量,为中国文化产业迎来更好的机遇。

摘要：文化产业作为21世纪的“朝阳产业”,不仅是文化现象、经济现象,而且是政治现象,越来越受到世界各国重视。文章在分析中国文化产业的特征的基础上,确立中国文化产业进行政府规制的必要性。通过对电视产业规制历程的分析,找出中国文化产业的规制基本历程。另外,根据广播电影电视业上市公司的数据分析和预测政府规制后效果。

关键词：文化产业,政府规制,电视产业

参考文献

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我国食品安全政府规制对策研究 篇6

1.1 食品安全规制机构设置不合理

目前, 我国食品安全规制主体主要包括食品安全委员会、卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家工商行政管理总局等。根据《食品安全法》规定, 国务院设立食品安全委员会以加强对各规制部门的协调、指导, 将食品药品监督管理局改由卫生部管理, 明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。纵观我国食品安全政府规制主体的现实状况, 食品安全规制机构设置存在多头规制与规制缺位并存的问题。一方面, 现实的经济活动呈现出多样性, 并非按照“规制环节”来设计, 有些经济活动同时涉及多个“规制环节”, 而有些却可能呈现模糊性, 很难把其归为某一“规制环节”。另一方面, 对食品安全规制的同一方面存在不同的规制部门。这种规制主体与规制对象在理论与现实上的错位, 使政府部门按照职责划分都必须管, 或是当该问题一时很难明确属于哪一个规制环节时, 各个政府规制部门都可以不管。这种规制体制的设置, 在运行中暴露出条块分割、多头管理的弊病, 使相关部门在行使其规制职责时多头规制和规制缺位同时存在, 从而造成了政府资源浪费和规制低效。

1.2 食品安全规制对象管理有失规范

食品安全的规制对象是指食品生产经营过程中涉及到的所有生产经营者及其行为。作为食品市场的供给体, 其提供的食品安全与否直接影响到食品市场的秩序。目前, 我国食品业尚处于粗放发展阶段, 从事农产品和食品经营的主体呈现多元化的特点, 这从一定程度上造成了市场主体发育不健全, 地位、功能不明确, 交易方式落后等问题。因此, 食品企业实现规范管理以及产品交易时质量等级化、重量标准化和包装规格化的难度增大。据调查显示, 30多万家食品经营企业60%左右不具备基本安全生产经营条件, 约70%没有食品检验能力。这不仅给消费者的经济利益造成了损失, 而且对消费者的安全构成了威胁。

1.3 食品安全规制立法有待健全

目前, 我国制定和出台了许多有关食品安全的规制立法, 基本形成了以《食品安全法》为主导、由数部单行法律法规构成的集合法群形态, 为我国食品安全规制工作奠定了必要的法律基础。尽管我国在食品安全规制方面的立法建设取得了很大成绩, 但其完整性、系统性及严密性仍有所欠缺。我国食品安全规制立法中, 一些法律法规内容单薄, 对经济社会和科技发展所导致的食品安全新情况、新问题大多尚未涉及。而且, 现已颁布的法律法规大多对食品安全仅做了一些概要性规定, 法律法规条文过于笼统, 缺乏清晰明确的定义和限制。由于大多为分段立法, 法律法规条文相对分散, 并且在法律法规制定过程中, 各部门之间缺乏有效的沟通和协调, 导致某些法律法规不协调。

2 发达国家食品安全政府规制的经验借鉴

2.1 建立高效的食品安全规制机构

建立高效的食品安全规制机构是发达国家食品安全规制的一个显著特征。美国的食品安全程度被认为是世界上最高的, 主要是由于联邦政府负责食品安全的部门与地方政府的相应部门一起构成了相互制约、综合有效的食品安全规制体系, 实现了对食品从生产到销售的各个环节实行严格的规制。其最高主体机构是1998年成立的“总统食品安全委员会”, 该委员会成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门负责人组成, 委员会主席由农业部长、卫生部长、科学与技术政策办公室主任共同承担, 直接向总统汇报工作。美国负责食品安全的主要规制机构有设置在美国农业部 (USDA) 下的食品安全检验署 (FSIS) 、设置在卫生部 (DHHS) 下的食品药物管理局 (FDA) 、和动植物卫生检验署 (APHIS) 及美国环境保护 (EPA) 等几个部门。在总统食品安全委员会的统一协调下, 各个部门主要按食品类别进行分工规制, 做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”地保障食品安全, 从而保护消费者的生命健康。

2.2 重视食品安全规制立法体系建设

健全的食品安全规制立法体系是有效开展规制活动的基本前提。目前, 世界各国尤其是发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的规制立法体系, 为保障食品安全, 维护消费者健康权益提供了保障。日本的食品安全规制立法体系由基本法律和一系列专业、专门法律法规组成。《食品卫生法》和《食品安全基本法》是两大基本法律。《食品卫生法》于1948年颁布并经过多次修订, 其宗旨是保护人们远离由于饮食导致的健康危险, 改善和促进公众健康, 适用于国内产品和进口产品。《食品安全基本法》于2003年颁布, 该法规定了消费者至上、基于科学的风险评估、从农田到餐桌全程规制等原则。在日本, 涉及食品安全的专业、专门法律法规很多, 包括食品质量卫生、农产品质量、投入品质量、动物防疫和植物保护等五个方面较为健全的农产品质量立法体系。此外, 日本还大幅度修订了食品安全各环节和各品种的规制法, 推动了食品安全规制立法体系更臻完善。

2.3 注重“从农田到餐桌”的全程控制

美国的食品安全政府规制强调从农田到餐桌整个过程的有效控制, 规制环节包括养殖、种植、生产、加工、流通和销售等;规制对象包括化肥、农药、包装材料、运输工具和食品标签等。通过全程规制, 对不安全食品预先加以防范, 避免重要环节的缺失, 并以此为基础建立食品的追溯机制。

美国非常重视HACCP制的实施, 并以此作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP制是一种以科学为基础, 对食品生产经营的整个过程进行危害分析, 确定容易发生食品安全问题的环节和关键性的控制点, 建立相应地预防措施消除隐患, 以避免不安全食品流入市场, 其目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患。美国的食品召回制也相当完善, 而且程序严格、可操作性强。食品召回制具体是指食品企业在获悉食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时, 依法向政府部门报告, 及时通知消费者, 并从市场中收回问题产品, 积极予以更换、赔偿的有效补救措施, 其目的就是及时收回缺陷食品, 避免流入市场的缺陷食品对人民的生命安全造成危害或扩大, 维护消费者的利益。

3 完善我国食品安全政府规制的对策

3.1 明确规制机构的权力和责任

完善统一协调、权责明晰的食品安全规制机构是政府有效规制的前提条件。2009年2月通过的《食品安全法》已将国家食品药品监管局划归为卫生部管理, 由此强化明确了卫生部在食品安全规制中的责任主体地位。在现有分段规制体制的基础上, 国务院设立食品安全委员会, 将有利于加强对各有关规制机构的协调、指导。因此, 应赋予更多的规制权力和职责给卫生部和食品安全委员会, 增强其责任意识, 整合有效资源, 统筹协调行动。卫生部应统一负责食品安全规制工作, 承担食品安全协调职责, 这样将有利于改变机构权力各自为政的局面, 避免多部门规制造成工作漏洞和资源浪费以及部门之间互相推诿、扯皮等问题, 解决规制部门职能交叉、多头规制与规制缺位并存的现状, 促进规制工作高效有力地进行。在现有食品安全政府规制体制下, 进一步明确各个规制机构的职责。对当前存在职能交叉、多头规制和规制缺位的领域进行清理, 对各规制机构所承担的权力和责任进行明确界定, 形成一个相互制约的食品安全规制体系。应就规制方面存在交叉和重复之处重新进行明确分工, 一个规制职能只能由一个机构专门负责, 其他机构退出。在制定分工方案时要充分考虑各规制机构的实力, 做到优势互补, 实力弱的退出或充实到新的负责机构。

3.2 建立规范化的企业自律机制

建立企业自律机制, 实现规范化发展不仅是政府的责任, 更是食品企业的责任。食品企业在制定管理规范的过程中, 既要切合实际, 又要保证企业管理规范的内容全面, 包括企业标准、企业定位、企业形象等。完善企业管理规范的核心就是加强制定食品质量安全标准。特别是要加强有关食品标识、相关物流标准, 以为规范食品流通领域的正常秩序和保护消费者的健康安全创造条件。尽快建立食品安全检测数据库, 为食品标准的制定和修订提供基础性条件。大力开展危险性评估等科学方法在制定和修订食品标准过程中进行应用的研究, 以提高标准的合理性和有效性。提高食品标准的整体水平, 提高我国食品行业在国际市场上的竞争力。因此, 应强化以法律法规、政策为主导, 食品企业制定管理规范为主体的形式, 促使食品企业形成有效的自律机制以增强信守本行业规范的观念与意识。充分发挥企业自身的积极性, 将企业的生产、经营行为纳入规范、健康的轨道, 改善企业的公众形象。

3.3 健全食品安全规制立法体系

健全食品安全规制立法在世界各国都被当作一件战略性任务和基础性工作给予高度重视, 除了由立法委员会制定法律来对食品安全规制做出较为原则的规定外, 大量法律条文的细化和技术性规定都授权行政机关以法令和条例的形势做出。目前, 主要国际组织和发达国家一般通过制定多部法律法规来进行食品安全规制, 食品安全规制立法体系已经比较完善。根据我国食品安全分段规制的现状, 应从食品安全规制的实际需要出发, 进一步制定更多的水平性和垂直性的法律法规, 以形成《食品安全法》为总领, 与其他法律法规相配套的规制立法体系。同时应加强食品安全规制立法的系统性, 在制订食品安全法律法规的过程中, 必须按照全程规制的理念, 抓住食品链中的关键要素和制约环节, 逐一加以规范、规定和细化。另外, 在立法规定的总体框架下, 对食品安全规制部门进行必要的授权。各部门可以根据食品安全的现实需要迅速采取行动, 发布、修改或废止相关的法规和标准, 特别是对于那些立法环境不成熟、近期不宜立法的食品安全问题, 也可以制定过渡性的暂行规定以解当时之需。

摘要：作为一项重大的民生工程, 食品安全问题已经被提升到影响国家公共安全的第一大危险因素的战略地位, 是政府公共管理一个极其重要的方面, 是政府履行其公共管理职能的必然要求和执政为民的职责所系。在分析我国食品安全政府规制现存问题的基础上, 借鉴发达国家食品安全政府规制的实践经验, 力求探索完善我国食品安全政府规制的具体对策措施。

关键词：食品安全,政府规制,对策

参考文献

[1]贾敬敦, 陈春明.中国食品安全态势分析[M].北京:中国农业科技出版社, 2003.

[2]联合国粮食及农业组织世界卫生组织.保障食品的安全和质量:强化国家安食品控制体系指南[M].联合国粮农组织/世界卫生组织联合出版, 2003.

[3]彭亚拉.中外食品安全监管的比较研究[D].中国人民大学硕士学位论文, 2008.

[4]鲍长生.食品安全管理的政府规制创新探讨[J].工作研究, 2008, (5) .

植入式广告政府规制问题探究 篇7

1.1具有自然垄断产业性质

植入式广告产业具有较强的自然垄断。它具有投资大、专业性强等特点[1];具有独占性,很难转用于其他用途;它是高固定成本,低边际成本的产业。以上这些为影视植入式广告的规制提供了条件。

1.2具有市场外部性

市场的外部性是指一个经济主体的行为对其他经济主体造成影响,而该主体又没有得到相应报酬或做出赔偿,由此产生的私人的成本与收益与社会的成本收益不一致的现象[2]。植入式广告有很强的外部性。合理的植入式广告,能够优化资源配置,产生正外部性。反之,带来负外部性。

1.3植入式广告市场信息不对称

传统广告一般会让受众明确知道广告的目的是推销产品、获取利益。而植入式广告具有隐蔽特性,可识别性很弱,这就加剧了广告主、广告经营者、广告发布者和消费者之间的信息不平衡。

1.4植入式广告的公共产品性

植入式广告具有非竞争性和非排他性。非竞争性,是指每个人对植入式广告这一产品的消费不会影响其他人同时消费该产品及其从中获得的效用;非排他性,是指每个人在消费植入式广告这一产品时,不能排除其他人消费这一产品,或者排除的成本很高。

2植入式广告政府规制存在的问题

2.1规制法制建设滞后

市场经济是法制经济。目前,我国已形成了相对完善的法律体系。然而植入式广告规制并未明确纳入现行法律体系。法律地位的不确定,广告内容标准不统一;运作模式不规范,责任主体难以界定[1]。

2.2规制体制不合理

目前我国对于植入式广告大多采用行政规制。不合理性有:一是主要的植入式广告产业政府规制机构多依据行政决定直接设立,容易受到行政权力的干预,缺乏独立性。二是参与规制的部门较多,容易出现权责不清问题。

2.3规制工具存在缺陷

我国现行的规制工具还存在以下缺陷:规制手段单一,以命令控制型为主,激励型或市场化的规制手段运用较少;规制行业进入壁垒过高,抑制潜在竞争者进入;价格规制具有极大不确定性。

2.4规制权力缺乏制约

我国对植入式广告规制权力泛化问题缺乏强有效的权力制约监督机制。规制政策制定权和执行权之间缺乏相应的监督;规制权力的行使缺乏一套透明行政决策和执行机制,当规制权力难以监督又无法抗拒的情况下,被规制者更倾向于俘虏规制者,损害公众利益。

3完善我国植入式广告政府规制的路径与措施

3.1将植入式广告纳入法律体系

当前还没有专门针对植入式广告的法律条例,管理具有很大的随意性。未来广告法律法规进行修订的时候应明确地将植入式广告纳入管理体系。

3.2构建适度的植入式广告政府规制模式

对植入式广告规制模式探索一要设立相对独立的综合性规制机构;二要形成以政府为主导、非政府组织积极参与的新文化产业规制主体;三要分离文化产业准入与监管职能,使审批与监管之间既彼此配合又相互制约,催生更公平的竞争环境[2]。

3.3设计合理规制工具,提高规制效果

(一)经济性规制和社会性规制并用

改变规制手段的单一性。在经济性规制领域,积极引入和综合运用提高植入式广告激励水平的规制措施。在社会性规制领域,政府可以通过税收、补贴等市场化规制工具,降低行政相对人的活动成本[3]。

(二)制定科学的定价系统,提高资源配置效率

我国植入式广告市场要形成科学、公正、普遍适用的价格机制。广告管理机构可通过购买或自主研发相关广告管理系统,以科学的定价系统规范植入式广告的运作流程,阻绝寻租行为产生。

(三)完善事前审查、过程控制和事后监督等规制工具

事前审查、过程控制和事后监督都建立在广告审查制度之上。广告管理机构应建立书面合同制和事前审查制,将植人式广告的运作流程规范化、制度化,明确各方权责关系。此外,建立专业性植入式广告代理公司,由其向广告主提供广告植入方案[1]。

3.4创新规制权力监督体制

不赞同仅仅增加规制权力的监督体系,因为部门的累加会造成资源的严重浪费。因此,对规制权力的监督要创新体制,整合现有资源。一是对规制者权力的约束,可引进成本-收益分析指标体系和规制绩效评估体系,量化规制者的监督权力,限制其由裁量权[4]。二是健全信息公开制度,主要是进行类型化与可识别性下的信息披露。三是采部分禁止机制。国外管理可归纳为两类:完全禁止植入式广告与部分禁止。建议我国采后者。特殊受众节目以及一些酒、药品、烟等特殊产品不能进行植入式广告。

3.5充分发挥行业自律作用

在外国,行业自律组织发展成熟,发挥巨大作用。立足我国现实,为防止植入式广告规制中出现规制机构为谋求利益最大化而出现的俘虏现象,广告行业的相关监督机构应充分发挥自我规制的功能。

我国电视植入式广告规制应建立以立法为基础、政府规制为主导、自我规制为辅助的规制体系。同时,受众的舆论监督与反馈机制也不能忽视。

摘要：本文从规制理论出发,对植入式广告进行政府规制的必要性进行分析,探究其存在的问题,进而提出完善建议。

关键词：植入式广告,政府规制,规制工具

参考文献

[1]高丽华,卢晓明.植入式广告规制问题探析--基于规制经济理论的视角[J].北京工商大学学报,2012:59-63.

[2]张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析[J].图书与情报,2012:39-47.

[3]宋亚辉.广告规制工具的实施效果研究[J].哈尔滨工业大学学报,2012:76-80.