政府社会性规制（精选10篇）
政府社会性规制 篇1
摘要：社会性规制与企业社会责任 (CSR) 的耦合是满足消费安全、生产安全及良好环境等公共需求的必然选择。作为政府规制与CSR耦合的模式, 必须既体现政府规制的强制力, 又具有CSR的内生性;既要有一定的稳定性, 又要具有一定的开放性。授权型自我规制、共同规制和回应型规制便是实现二者耦合的有效治理模式。
关键词：授权型自我规制,共同规制,回应型规制
生产安全、消费安全以及环境污染等问题的解决, 不仅需要强调企业的社会责任 (Corporate Social Responsibility, CSR) , 也需要政府对环境、生产以及消费安全实施规制。而且, 政府社会性规制与CSR的预期目标之间存在着一致性, 即政府社会性规制与CSR之间存在着耦合关系1。基于此, 本文尝试性地对社会性规制和CSR耦合模式进行分析, 认为授权型自我规制、共同规制和回应型规制是社会性规制与CSR耦合模式的可行性选择。
一、授权型自我规制
(一) 授权型自我规制的厘定及缘起
授权型自我规制是由Braithwaite提出的, 指的是规制者强制被规制企业制定并执行企业内部的规则, 进而实现规制者的政策目标。授权型自我规制有两个关键点:一是由公共部门授权私人部门制定规则;二是由公共部门监督私人部门执行规则 (Braithwaite, 1982) 。在由企业行为引发的健康、安全和环境规制过程中, 越来越多地运用授权型自我规制对企业自身行为进行控制和监督。
自我规制和命令—控制型规制被视为规制模式的两个极端。事实上, 大多规制体系都包含这两种规制模式 (Gunningham, Grabosky&Sinclair, 1998) 。但是, 命令———控制型规制存在诸如效率低下、成本高昂、缺少创新、执行困难等方面的缺陷 (Sinclair, 1997) 。为了弥补这些缺陷, 需要在世界范围内开展规制变革 (OECD, 2002b) 。Ogus&Abbot认为, 命令———控制型规制模式的变革, 使得规制不再依赖传统的批准与认可, 而是更多地关注规制结构、激励机制和自我规制 (Ogus&Abbot, 2002) 。作为规制变革的一部分, 授权型自我规制日益成为一种广泛被接受的模式, 在灵活性、遵从性、执行性和责任性等方面有着显著优势 (Fairman, 1999) 。
(二) 授权型自我规制的内生性特征及其对耦合的适切性
1. 授权型自我规制的内生性特征
授权型自我规制的优势突出表现为:第一, 规制标准是由被规制企业而不是由规制者制定的, 而且标准也是由企业来实施的。这与由规制者制定和实施这些规则相比, 授权型自我规制的成本被企业内部化了。而且, 企业也将更愿意遵守他们自己制定的规则。第二, 授权型自我规制可以不断地调整规则以适应企业。在政府直接规制模式下, 根据企业的类型和规模来实施规制是不可能的。然而, 授权型自我规制中的规则可以根据不断变化的企业环境不断进行调整, 使得规则的覆盖面能更为广泛。
2. 授权型自我规制对社会性规制与CSR耦合的适切性
授权型自我规制既包括了政府规制的指导, 又具有企业自我规制的自觉性和内生性。它是对高昂的政府规制成本和无效规制变革的回应, 是社会性规制与CSR耦合的一种可行模式。
在授权型自我规制的实施过程中, 需要政府与企业的协同合作, 一方面需要企业自身制定并实施规则, 另一方面, 政府也并未放弃指导和监督职能, 这将有助于社会性规制与CSR耦合的实现。政府要求每个企业都要制定一系列的规则, 以应对企业所面临的意外事件。规制机构需要批准这些规则, 如果认为规则不够严密的话, 可以送回企业再次修订。在这一阶段, 鼓励公民社会组织 (CSOs) 和其他的利益团体参与规则的评论。在这一过程中, 也要求企业建立起自己独立的规制机构。政府的主要职能就是确保企业内部监督机构的独立性, 并对其实施有效监督。政府的参与并不会放弃其监督职能。但凡是违反由企业制定、政府批准的规则的行为都会受到法律的制裁。
在实践中, 食品行业中的危害分析和关键控制点 (Hazard Analysis and Critical Control Point, HAC-CP) 方案便是授权型自我规制的典型应用。食品企业需要根据规制机构的要求分析目前其行动、执行和监督控制过程中的危害, 并记录这一过程。食品企业必须要自己设计自身的规则系统来控制其所产生的风险。企业也必须自己执行这一系统, 监测其结果, 并记录其产出。
二、共同规制
(一) 共同规制的厘定及缘起
共同规制源于多个利益相关主体创建的混合机制, 是一种公共———私人部门共同规制机制。所谓共同规制指的是企业、CSOs、政府性组织和国际性机构共同促成规制标准的制定、执行、监督并实现利益相关者之间的对话。Zadek (2006) 认为, 共同规制是一种通过合作治理提供公共品的机制。在共同规制过程中, 企业责任可以转化为企业义务, 进而将一个新的自愿性供给和强制机制融入其中。
20世纪90年代, 自我规制由于规制信息和沟通网络方面的高效性而备受推崇。然而, 政府在对规制过程的控制方面是相对低效的。因此, 人们对自我规制的关注逐渐减弱, 共同规制便得以发展。伴随着公共部门和私人部门不同程度的参与, 不同规制方式之间便有了共通之处, 共同规制便逐渐形成, 成为一种更严密和更具平衡性的规制模式。政府、企业、非政府组织 (NGOs) 与其他利益相关者之间合作治理模式的创立使得利益相关者能够控制企业的社会事务, 监督企业的相关政策及行为。
(二) 共同规制的内生性特征及其对耦合的适切性
1. 共同规制的内生性特征
共同规制使得更多的企业能够提高企业在社会和环境方面的绩效水平。有效率的共同规制具有以下特征:其一, 被规制企业和诸如消费者等外部利益集团共同参与规制;其二, 共同规制的实施是透明的, 必须将他们的决定向所有的利益集团做出解释;其三, 共同规制能够在较大程度上保持规制的独立性和避免规制俘获问题。
2. 共同规制对社会性规制与CSR耦合的适切性
共同规制既保证了政府的主体地位, 又保证了企业的参与性, 是社会性规制与CSR耦合的一种可行模式。在共同规制的实施过程中, 政府、企业及各种社会组织都会参与其中。在公共事务的治理过程中, 共同规制能够充分发挥政府的指导性与企业的主动性, 有利于社会性规制与CSR耦合的实现。
实践中, 共同规制在英国、德国和荷兰等国家有着广泛的应用。以德国为例, 最初对于共同规制的应用, 来源于对未成年人实施保护的州际条约, 目的是为了保护未成年人在新型媒体中免受不良内容的伤害。条约对NGOs的设立实施认证, 而且, 只有在NGOs具有充分的独立性的基础上才会授予认证。NGOs需要对条约内容进行分类, 并且确保条款得以执行。
三、回应型规制
(一) 回应型规制的厘定及缘起
Ayres&Braithwaite认为, 回应型规制是背景依托型的, 应该根据当前规制环境的变化而采用不同的规制方案。规制者应该广泛考虑到被规制者所面临的问题和环境, 同时应该根据被规制者的不同改变其行为, 也应该根据被规制者的不同反应做出不同的回应。回应型规制的一个关键假设, 是规制者首先应该实行授权型规制, 当这些无效的时候, 继而转向强制性机制, 实质就是一种“针锋相对策略” (tit for tat) 。规制者首先采取劝告或教育的方式, 如果企业没有按照规制者的预期行动, 将会受到较为严厉的惩罚。
政府规制的实施会面临各种问题:规制资源的有限导致对违规企业的监督不足;规制目标的不明确导致规制效力有限;很难通过规制策略的调整来实现规制绩效的改进。与此同时, 在规制实施的同时被规制企业也会对规制做出回应。在面临被规制企业的回应时, 规制者应该如何调整规制策略, 决定采取何种类型的规制行动变得尤为重要。回应型规制更多地强调了政府与企业在解决社会问题中的回应性, 使得政府和企业之间的合作博弈收益最大化。
(二) 回应型规制的内生性特征及其对耦合的适切性
1. 回应型规制的内生性特征
如图1所示, “规制策略金字塔”设立了一系列选择, 从最底部的最少的干预依次到顶部的最多的干预, 规制者可以运用不同的策略选择使得被规制者遵从规制。在金字塔的底端, 被规制者意识到强制力的存在, 不需要强制性措施, 被规制者便会遵从规制。如果需要被规制者更多地遵从规制, 干预的层次将会逐步升级, 直至干预产生预期的回应, 一旦合作成为可能, 干预将会降级。在回应型规制中, 规制者首先需要为企业实施自我规制提供解决方案, 当预期目标没有实现的时候, 才会被建议实施酌情处罚的命令型规制, 尔后通过授权型自我规制实施更为严格的非酌情处罚的命令型规制。
资料来源:Ayres, Ian, and John Braithwaite (1992) Responsive Regulation.Oxford:Oxford Univ.Press.
2. 回应型规制对社会性规制与CSR耦合的适切性
在回应型规制的实施过程中, 需要规制者与被规制者之间实现有效互动, 从而不断地调整规制策略, 提高规制效率。回应型规制的实施不仅能够矫正企业行为, 而且还能够真正实现政府规制与企业行为的耦合, 实现政府和企业的良性互动。
在实践中, 英国的环境、食品和农村事务部 (De-partment for Environment, Food and Rural Affairs, Defra) 就会对Defra相关的问题 (如, 环境影响评估、家畜鉴定项目、农药的安全性问题、废物管理等) 展开调查, Defra工作人员与被调查者进行访谈, 调查的结果和建议草案会反馈给Defra的评估审查会议, 并在Defra的部门简报中公布。然后, Defra会根据调查结果对各利益相关者进行权衡, 对规制策略进行相应的调整。这样, 回应型规制作为社会性规制与CSR耦合的可选模式可以更好地实现规制效率。
四、结语
授权型自我规制、共同规制和回应型规制都是介于政府规制和市场规制之间的中间手段, 在公共事务的治理方面都具有其独特的优势, 能够在一定程度上克服市场机制失灵和政府规制之不足。作为政府社会性规制与CSR耦合的模式, 必须既体现社会性规制的强制力, 又具有CSR的内生性;既要有一定的稳定性, 又要具有一定的开放性。上述三种模式结合实践便可成为耦合模式的理想选择:授权型自我规制既包含了政府规制的指导, 又具有企业自我规制的自觉性和内生性;共同规制既保证了政府的主体地位, 又保证了企业的参与性;回应型规制强调了政府与企业在解决社会问题中的回应性, 而且回应机制能够使政府和企业之间的合作博弈收益最大化。
然而, 在公共事务的治理过程中, 为了实现公共治理效率的提高, 需要政府、企业与社会的合作治理, 多方主体的参与势必会增加规制的复杂性, 其中的不确定性也会随之增加。因此, 在现实经济中, 对于社会性规制与CSR耦合模式的选择问题, 很难从理论上说具体选择哪一种耦合模式更正确。也许某一类现实情况可能同时适应于多种规制模式, 需要多种规制模式的有机结合才能实现预定目标, 因而就很难做出非此即彼的选择。因此, 在复杂的现实问题面前, 社会性规制与CSR耦合的模式选择需要根据具体情况具体分析, 这样方能实现较高的规制效率, 促进社会福利的改进。
参考文献
[1]Ayres.Ian, John Braithwaite.Responsive Regula-tion[M].Oxford:Oxford Univ.Press, 1992.
[2]Gunningham, Neil, P.Grabosky et al.SmartRegulation[M].Oxford:Oxford Univ.Press, 1998.
[3]Sinclair, Darren.Self-Regulation versus Com-mand and Control?Beyond False Dichotomies[J].Law&Policy, 1997 (19) .
[4]Organisation for Economic Co-operation andDevelopment (OECD) .Regulatory Policy in OECDCountries:From Interventionism to Regulatory Gov-ernance[R].2002, Paris:OECD.
[5]Ogus, Anthony, Carolyn Abbot.Sanctions forPollution:Do we have the Right Regime?[J].Journalof Environmental Law, 2002, 14 (3) .
[6]Fairman, Robyn.A Commentary on“The Evo-lution of Environmental Health Risk Management:AUS Perspective”[J].Journal of Risk Research, 1999, 2 (2) .
[7]Zadek, S.The logic of collaborative governance:corporate responsibility, accountability, and the socialcontract[A].in Corporate Social Responsibility Initia-tive working paper[C], 2006, No.17, John F.Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge, MA, 442.
我国政府规制改革的模式选择 篇2
[关键词]政府规制改革模式选择特许经营权竞标
市场失灵使政府规制成为必然，但来自规制实践的问题却愈加显露，改革成为必然。各国在实践中探索出价格上限规制、区域间比较竞争规制、社会契约规制这几种激励性规制模式。激励性规制模式针对原有政府规制模式的弊端，克服政府与受规制企业之间的信息不对称，引入竞争，对被规制企业在降低成本、技术革新等方面提供激励性措施。这几种模式在我国电信业、电力行业改革中得到某种程度的运用。但在信息不对称、成本、市场需求及竞争效应不确定的条件下，这三种模式在我国的适用性较差。相对而言，特许经营权竞标模式较少地受到信息不对称的影响，具有较强的适用性。
一、特许经营权竞标模式简介
20世纪60年代末，新制度经济学的代表人物之———哈罗德·德姆塞茨提出“特许竞标理论”，他认为在具有自然垄断性质的行业通过特许竞标的方法既可以提高生产效率，又可以防止信息不对称等问题所导致的配置效率损失。该模式主张以竞标方式来代替政府规制，其基本思路是通过拍卖或招标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，在一定质量要求下，由报价最低的企业获得特许经营权，同时也使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图，即实现社会福利的最大化。
特许经营权竞标规制模式较少地受到信息不对称的影响，也减少了规制成本。由于平均成本定价是由竞标者之间的竞争而不是由管制者决定的，政府仅是充当拍卖者而不是管制者，便不要求其必须掌握相关的信息，减少收集信息的成本；竞争的引入提高了垄断市场的可竞争性。生产前价格的竞争使得价格与利润保持在竞争性水平上。中标企业在经营期间有自主经营的权力，加上特许经营权设有规定的年限，在潜在的竞争压力下，在位企业为防止在下一经营期限中丧失经营权，必然会不断地降低成本、改善质量、提高效率；此外，由于利润更接近或等于正常利润而不是显著的超额利润，又不至引起过渡投资；中标者可以更有动力，更有效地利用现有资源，而避免收益率管制的无效率，优化投资。
特许经营权竞标模式已运用于西方各国的有线电视、自来水、电信、铁路等公用事业领域，我国自2004年5月1日起开始实施《市政公用事业特许经营管理办法》。随着经济的发展，公众对公用基础设施的需求量增加，并且社会公众要求提高公用事业服务质量以及公用事业的发展需要降低成本、提高效益，这些问题都是特许经营权竞标模式可以充分发挥作用的领域。
二、特许经营权竞标在运用中应注意的关键问题
1、特许经营权再竞标后的资产转让问题
当前的特许经营权所有者在机器设备上已做了很大投资，而这些投资是新进经营者必须做的。因此，特许经营权转让后如何处理资产转让问题不仅对在位经营者的战略性优势产生影响，而且影响在位经营者和新进企业在竞标时的竞争强度。特许经营权投资具有很强的积淀成本，如果特许经营企业在新一轮的特许经营权竞争时失败，其资产届时又不能全部折旧，资产转让则成为一个必然要面临的问题；并且因受技术差距和资产专用性的限制，转让过程中仍不可避免地会造成资产的损失。
2、特许经营权招标过程中竞争不足的问题
特许经营权招标的目的在于充分利用招标过程中的竞争机制，以此择优确定经营者，但在实践中却往往因为竞争不足而受影响。首先，竞标者之间存在串通、合谋的可能性。竞标者数量越少时，这种可能性就更大。其次，信息不充分、不对称的影响。招标文件中提供信息的详细程度、招标文件发布的范围、公告时间的长短等因素会直接或间接影响竞标者对信息的掌握。信息不对称是在位经营者一个非常重要的优势。在位经营者现在拥有特许经营权，比新加入企业掌握更多的有关成本和需求的信息。在位经营者拥有的这些战略性优势使得其他竞标者不愿或没有能力与之竞争，致使招标过程中竞争不足。
3、特许经营权拍卖过程中可能产生过度竞争的问题
过度竞争是当前我国市政公用事业特许经营权竞标实践中最为突出的问题。由于被拍卖的大都是国有产权，企业的资源本质上是公有的，竞标者总是希望能从这种公有财产中分享尽可能多的个人收益。由于银行同样属于国有，企业的债务约束软化，承担的利息成本很低，难以形成外在的债务压力促进其提高效率。实力较强的在位企业为巩固垄断地位，不惜以亏损价中标，排斥潜在的竞争对手；在竞标者对标的缺乏充分信息的情况下，由于不能准确地估计标的的价值，极易受其他投标人的影响而盲目参与竞争，这些都会导致过度竞争。
4、特许经营权合同的完备性及安排与执行问题
如果合同是就有关一种质量、品种、需求、生产技术等十分明确的产品和服务，那么，合同款项就相对简单；但如果存在与产品、服务有关的技术与市场的不稳定性，那合同的具体款项就是一项十分复杂的工作。受生产技术的复杂性、市场需求的多重性、未来的不确定性等诸多因素的限制，政府与企业签订的特许经营合同的内容显然是不完备的；在合同执行过程中还需要较为严格的监督和管理；此外，还必须考虑特许经营合同的有效期等。
三、完善特许经营权竞标模式促进政府规制改革
1、恰当处理好再竞标后的资产转让问题
为了既发挥特许权竞争带来的好处，又最大限度地减缓资产转让问题，发达国家常用以下几种处理方法：政府根据资产状况给予原经营者适当的财政补偿；由新经营者支付补偿金；偏向现有特许权人的重新招投标；要求原经营者向政府交纳资产质量保证金；采用期限较长的特许权期。并且特许权项目特性不同，资产转让问题的难易程度、处理方法也是不同的。若特许权经营不需要进行长期沉淀投资，或者特许权人的投资在失去特许权后很容易处理，如：公交线路的特许经营权，特许权人可以卖掉公交车辆或者将其投入到其他营运线路中，这种情况下，资产转让问题较易处理，可由新经营者支付补偿金，由其购买转移资产；若特许经营需要得到一次性大的投资，而随后的投资和维护要求相对来说比重很小，如道路、桥梁、隧道等项目，可要求原经营者向政府交纳资产质量保证金，激励特许权人进行较好的设施维护，在进行资产转让时，可以由政府给原经营者适当的财政补偿；若竞标项目需要一次性大的沉淀投资和持续的大量投资、生产维护费用，如火电厂、水厂、污水处理厂等，可通过较长的特许权期限，减少经营者对失去特许权的担心，可以激励特许权人进行必要的投资。如果在位企业生产技术无法得到更大程度的提高，在再竞标时可以偏向于现有特许权人进行重新招投标。
2、以最小收入现值拍卖方式解决竞争问题
国际上通用的拍卖机制有以下几种。(1)第一价格密封拍卖。这种方式虽然公正透明，减少了暗箱操作的机会，但由于投标人盲目估价，中标价格往往过高；(2)设置最高价或最低价。此种方法会诱使投标人要么通过收买负责拍卖的政府官员，要么根据自己的经验推算去刺探最高价或最低价，结果投标者最后报出几乎相同的标价，导致竞标过程毫无意义；(3)设定合理中标价区间。此方法结果类似于设置最高价或最低价；(4)评分法。拍卖人依据投标企业的价格、服务质量、商业信誉及财务状况等方面的综合评分来决定企业，在现有的法制环境下，评标机制很难确保公正合理。(5)最小收入现值拍卖。按照这种方法，规制机构首先确定特许经营者的服务费率，收取收费总现值最少的投标者赢得竞标，一旦收费总现值达到其投标数额，合同即告中止。这样特许经营期就不再是固定的，而是随着特许经营者收入状况而灵活变动，并能降低需求风险，减少再谈判的交易成本。前四种拍卖机制由于自身缺陷，都不能有效制止投标人的过度竞争，而最小收入现值拍卖是其中较为有效的一种方法。
3、提供一组合同菜单，完善合同款项
特许权竞标合同包括一次性合同、不完全长期合同、周期性短期合同这三大类，同时一次性合同分为完全合同和不完全合同两类。完全合同要求特许权经营者详细说明在合同有效期内供应产品或服务的具体条款，以及对将来出现意外情况的处理方法等。但可能会由于过于复杂而无法起草、谈判和履行，特别是当合同期较长时；不完全合同不明确规定在各种可能情况下的具体款项，代之以谈判和监督管理。但增加了投机的危险，也不可避免地发生一定的监督管理费用；不完全长期合同同样不明确规定在各种可能情况下的具体款项，而代之以谈判和监督管理，以确定是否延期合同期限。对于投资积淀成本大的项目，可以保证竞标者从这些投资中不断获得回报，激励其长期投资。但由于未来价格随成本和需求的变化而变化，许多合同内容难以具体规定，此外还要对质量进行监控及与竞标者的谈判；最后一种是定期续签的短期合同。特许经营权定期进行重拍，届时将重新授予特许权并产生一个新合同。优点是应变性很强，成本和需求的变化将通过新合同得到处理，可以在更大程度上节约成本。也可激励当前在位企业遵守合同约定，抑制投机行为，但频繁竞标易出现资产转让问题。当局应根据竞标项目的特性，选择最有利的合同，并同相应的资产转让方式相结合。此外，还要激励在位企业进行专项投资，激励对合同的约定。
4、积极培育社会监督力量，建立中立而权威的监管机构
论旅游价格规制的政府失灵 篇3
一、旅游价格规制存在“越位”、“错位”、“缺位”情况
作为转轨经济中我国政府的角色定位问题, 西方学者的总体看法是:“事实上, 我们同时拥有太多的政府和太少的政府”。我国政府对旅游价格规制失灵的具体情况, 不仅包括角色“缺位”的问题, 还有着角色“越位”、“错位”的问题。
所谓“越位”, 是指由于政府对规制的权力缺乏合理的界定及缺少程序性限制, 导致政府权力不受限制地深入到旅游经济领域的方方面面, 使得规制过程中出现了“寻租”和“出租”行为, 一些旅游企业往往采取非正常程序和手段随意要求调整价格。所谓“错位”, 是指对旅游经济规制权分割的不完善, 使得政府作为规制主体, 和政府作为行业经营主体的角色重叠, 导致价格规制部门不能独立超然地行使规制职能, 丧失了作为规制者的中立地位。“缺位”是指在市场失灵的旅游经济领域, 政府的“有形之手”并没有得到合理的应用。旅游价格规制部门忙于景点门票等政府定价与指导价的听证和审批, 疏于对放开后的旅游价格的监测和管理, 不能将旅游经营者的行为有效控制在现行法律、法规容许的范围之内, 致使我国旅游市场价格一直比较混乱, 大量违反旅游价格相关法律、法规的行为层出不穷, 严重扰乱了旅游市场的正常秩序。
二、旅游价格政府规制的结果具有不确定性
政府干预旅游价格主要是通过各项法令、政策和制度进行的。当这种法令、政策和制度对一个具体的旅游企业产生不利影响时, 这个旅游企业便会从企业利益出发, 寻找规制上的漏洞。以广交会期间广州旅游价格管理部门对酒店房价实行最高限价为例, 规制部门保持酒店房价的相对平稳是为了促使参展商和观展客户人数稳定增长, 促进广交会的稳定增长。但实际上“限价令”会引起一些不利的后果, 比如价格水平低不利于刺激生产导致短缺更加严重, 一旦价格放开反而上涨得更加厉害;同一星级酒店由于地段不同、装修标准不同、新旧程度不同, 在存在众多客观差异的情况下, 用统一的价格标准这个一刀切政策, 显然是对许多酒店的不公平。一些企业作为“限价令”的受害者, 往往会做出上有政策, 下有对策的反应, 如“限价令”主要针对标准房, 一些酒店就增加部分服务项目, 把标准房提升为豪华房, 或者将房价与餐饮的价格打包, 以各种名目将房价抬高已规避“限价令”, 如此博弈的结果必然是“限价令”名存实亡。
三、政府对旅游价格的规制形成部门和地区的利益争夺
由于旅游经济涉及多个相关产业, 各个部门的级别和归口不一, 造成了旅游规制执行中的职能分裂, 一些部门不是从国家旅游经济整体利益出发, 而是从部门利益的角度考虑, 这就必然导致旅游价格某一方面政策和制度上的相互冲突, 从而导致规制失灵。以景区门票价格为例, 随着《旅游区 (点) 质量等级的划分与评定》这一国家标准在全国的实施, 在目前景区门票价格制定没有一个比较客观的、特定的质和量的标准的前提下, 参照旅游区 (点) 质量等级的划分与评定标准制定景区景点的门票价格, 成为各地许多旅游价格规制部门的基本做法。而事实上有很多景区虽未进入国家旅游局的评级体系, 却有着其他系统的评级身份, 如国家文物局评定的全国重点文物保护单位、国家林业部门评定的国家森林公园、国土资源管理部门评定的国家地质公园等, 这些不同的评级标准的相互不协调导致规制失灵。和部门利益一同出现的还有地区利益, 如果把广交会期间酒店房价交由市场进行均衡与调节, 供不应求导致的房价上涨太高, 市场的回应自然是客商分流到广州的周边城市, 但广州市为了保证地方竞争力, 为了本地不至于成为周边城市的旅游经济“飞地”, 控制房价就显得理所当然。
四、政府对旅游价格规制的成本过高
政府对旅游价格进行规制会产生大量的成本。从资源配置角度来说, 过高的规制成本将难以实现帕累托最优, 导致规制的失灵。主要表现在以下几方面:
1. 信息获取成本高。
由于价格主管部门对旅游价格的核定缺乏统一的、科学的测算体系, 成本构成以及利润水平, 使得旅游企业在报送的定价、调价资料中, 出于同行竞争、规避税费等需要, 往往隐瞒其经营状况的真象, 提供的信息失真, 规制机构的决策难以建立在充分信息的基础上。
2. 制度成本高。
由于《旅游法》迟迟不能出台, 各种有关旅游价格的行政规章、地方性法规层出不穷, 相互之间矛盾冲突不断。这不仅提高了建立制度的成本, 也使得制度不能为执法部门尤其是司法机构所采纳, 产生一种新型的“有法不依”现象, 提高了制度执行的成本。
3. 执法成本高。
近年来虽然旅游价格管理政策纷纷出台, 但由于缺乏相应的实施办法, 往往多次采用“适当”、“应当”、“相应”、“其他”等词语, 可操作性不强, 具体执行起来难以进行。
通过以上分析, 本文认为, 随着旅游产业的快速发展和市场化进程的不断深入, 旅游价格规制的政府失灵日益显现。未来旅游价格规制, 必须在强调“市场在资源配置中的基础性作用”的提条件下, 寻求“市场失灵”和“规制失灵”下旅游价格规制优化的有效途径。
参考文献
[1]张辉:旅游经济论.旅游教育出版社, 2002年版
我国流通产业的政府规制必要性 篇4
关键词：流通产业；政府规制；过度竞争；流通产业安全
规制是指政府运用行政手段，减少市场自发形成的效率损失。也就是说政府规制的基本理由是市场失灵的存在。市场失灵主要是指由于自然垄断、公共物品、信息不对称、外部不经济、不完全竞争、过度竞争等现象的存在，使得市场机制失效造成效率和社会福利的损失。作为政府方有必要在有效保证社会公共福利的基础上，对失灵的市场进行干预，提高市场运行效率。政府规制一般分为经济规制和社会规制。所谓经济规制是以市场效率为目标，通过制定价格和费率来对企业的进入、退出、服务质量以及投资等方面的活动所进行的规制。社会规制严格地说也是经济规制，主要用于那些具有外部性地经济活动，例如污染、质量、安全等方面地规制。在如今的社会中，虽然市场机制在经济运行中占主导地位，但政府规制也不可避免几乎无处不在，覆盖了所有产业。对于我国流通产业是否需要政府规制的问题，早期学者集中与对流通产业进入壁垒的规模经济性、产品差异化、进入资本和绝对费用等方面研究得出了流通产业低进入壁垒导致过度竞争需要政府规制的结论。随着经济的发展和我国流通业的放开，很多学者又从市场经济秩序和外资进入产业安全等侧面补充了我国流通产业政府规制的必要性。以上这些对流通产业政府规制必要性的分析是正确的，提出的一些政策建议也很有参考的价值，但是只有以上分析还不够全面，没有从流通产业对制造业以及消费者有很强关联这一方面来考虑规制必要性，也没有相关的政策建议。本文在总结流通产业规制中关于过度竞争和外资进入等方面的同时补充了作者一些看法，又从当今我国流通产业和制造业及消费者之间存在着某些不和谐的角度分析了规制的必要性，提出部分政策建议。
一、过度竞争
在分析流通产业政府规制必要性时，过度竞争是一个重要的方面。引起过度竞争的主要原因是进入壁垒过低。在贝恩的SCP产业分析范式的市场结构理论中,一个产业的进入壁垒可以从规模经济、必要的进入资本量、产品差别化、绝对费用和政府行政、法律规制等五个方面加以衡量①。商贸流通业的进入从前四个方面看,均呈现出显著的低壁垒特性。流通产业受不同的经营方式、不同的经营业态、不同的营业地点等众多因素的影响，它的规模经济性在一定程度上显得不明显，大流通企业和小流通企业各自承担不同的功能，起到一种互补的作用因而能共同存在共同发展。也因为如此要进入流通产业，成立流通企业的规模可大可小，那么所需要的资金量以及固定资产的投资也可以根据自身实力水平来决定。对流通企业而言随着市场的成熟一般能组织到市场所需要的各种商品，其物理性能的产品差别化是很低的。造成商品差别的不是商品的物理差异，而是消费者的主观差异、对其服务的差异、销售的时空差异、消费者的知识偏差等。而我国流通企业提供的商品或服务、经营方式、经营业态不是照搬西方模式，就是互相仿效，基本上没能创造出自己的特色服务。此外，流通产业并非技术密集型产业，新企业开办时购进设备、引进技术、培训人员等费用均不高，对于目前我国的买方市场环境来说，绝对费用与资源占有壁垒也较低。再次在转型期的中国对流通产业一直缺乏规制，各项法律法规也在不断完善之中，所以政府行为和法律方面的也难以构成企业进入的障碍。
中国流通产业进入壁垒过低导致的过度竞争带来了一系列不良的后果②。首先从市场结构来看，流通产业企业数量多，规模小，产业集中度低，且呈逐步下降趋势。有资料表明，全国现有的连锁企业平均每家拥有的店铺数仅15个,不少连锁企业仅有3－4家，这比起世界上其他零售大鳄的规模来说不值一提。在参与竞争中，中国流通企业在进货渠道、价格竞争以及先进信息技术应用方面都处于全面的劣势。其次，从市场行为来看，由于流通产业容纳了太多的厂商，许多企业没有在产品和服务的质量与档次上下功夫，而是在营销手段上互相模仿，为争夺有限的市场，企业之间不可避免地发生低水平的过度竞争，恶性的价格战此起彼伏。直接表现为点利战、折扣战、中奖战等恶性价格竞争形式。再次，由于集中度低带来的竞争力弱以及恶性竞争使得看我国流通产业经济效益全面下滑，而效益的降低又反过来使流通企业具有恶性竞争的趋势以及限制了流通企业壮大自身实力加强竞争力，陷入恶性循环的境地。那么政府规制就应该从避免过度竞争的角度入手，提高我国流通产业的竞争力以及经济效益。
二、不平衡发展
中国是一个处在转型期的发展中国家，产业发展中存在着一定程度城乡之间、区域之间的不平衡是合理的，但我国的流通产业也处在这种城乡之间、区域之间发展过度不平衡的状态。在流通产业对经济发展作用越来越明显，被视为先导产业、基础性产业的今天如果不处理好流通产业的平衡发展问题，那么我国经济的发展，人们生活水平的提高就无从谈起。首先我国流通产业的发展相对滞后于欧美发达国家。一些新兴经营业态在我国没有得到引进和发展、流通企业管理水平低下、高新技术应用程度低等都是我国流通产业发展现状的写照。从这一方面来说政府对流通产业的规制应该包括缩短与发达国家差距这一目标。更加紧迫的是，我国比较低水平的流通产业发展还存在着比较严重的城乡差异和区域差异。一部分先发展起来的地区，流通产业水平较高，业态比较新和完整，管理水平和信息化程度较高，甚至和发达国家流通发展水平并无差异。另一部分后发展地区，流通产业发展水平不高，大多停留在老式百货商店占主导地位的发展阶段；缺少新兴业态以及多样性较差，管理水平和信息化程度不高。另一方面，城市和农村的流通产业发展也不平衡。普遍的来说城市流通产业发展水平较高，具有高水平流通的信息化等特征；而广大的农村地区的发展水平则比较落后，几乎没有什么突出发展，时代进步带来的特征不明显。流通产业的先导性和基础性的特质使得差异的日益扩大影响到我国经济健康的发展和社会的稳定，以及构建和谐社会的目标，因此对流通产业的规制就显得尤其重要了。从这一方面来说，对它的规制应该包括缩小流通产业发展地区差异、城乡差异的目标。
三、不和谐发展
为什么要对我国流通产业进行规制的另一个重要原因就是随着经济的发展，当今我国逐渐步入流通在经济社会中占主要作用的时代，在缺乏完善的制度和法律的基础上，流通环节的发展越来越畸形。自改革开放以来的市场经济体制运行下以及大规模生产体制的确立，我国逐渐告别了产品短缺的时代而过渡到现在产品过剩的时代。制造商不像以前生产出来产品就肯定会有买家，他们开始关心如何把产品卖出去，而掌握着销售渠道，承担着商品从制造商到消费者功能的流通企业越来越重要。也正因为具有这样重要性和优势，流通企业开始了对制造商和消费者诈取剩余的行为，这就需要政府规制行为来规范，维护社会的公平，保护利益合理分配。对于上游的制造商，流通企业常采取收取通路费、有条件采购、合作促销等③方式约束和诈取制造商。通路费俗称上架费、进场费，是指供应商为了鼓励零售商引进他们的新产品以及为已存产品分配好的货架空间，一次性支付给他们的大笔费用，包括新产品引进费、产品库存费、销售展示费、特别促销展示费等等。有条件采购，是指只有在供应商满足零售商的采购条件之后，零售商才愿意购买该商品。合作促销，是指零售企业要求供应商与之进行合作促销，这样它的个别门店就能从供应商处获得折扣。一般的，流通企业为了同寡头对手竞争，会极大地压低产品的价格；或者利用比制造商多的市场信息欺骗、隐瞒制造商来为自己获利。在销售渠道被垄断的情况下，制造商不得不接受这样一些条件，其结果就是大量剩余被流通企业所诈取，不利于企业自身的发展和品牌的树立。对于下游的消费者，流通企业对于商品拥有比消费者多得多的信息，包括商品的质量、价格等，给它们提供了机会主义行为的契机。流通企业利用虚报进货价格，隐瞒进货渠道和商品质量等手段来直接诈取消费者剩余；或者是通过捆绑销售、折价券等促销手段间接诈取消费者剩余。这样，消费者的利益也受到了损害。而流通企业利益来得如此容易以至于没有提高自身竞争力的动力。这就需要政府的规制行为来规范流通企业的经营活动，提高流通企业的竞争力从而带动流通产业的升级发展。
四、流通产业安全
以上关于流通产业政府规制必要性的分析我们可以归结为内因，是从流通产业国内发展状况出发得出需要规制的结论。这一部分我们从国外资本流入对我国流通产业发展的影响及产业安全的角度出发来论证流通产业规制的必要性，也可以称为外因。按照“入世”承诺，我国流通产业的五年过渡期已经结束，这意味着我国以往为保护国内流通企业而对外资零售商实施的限制性条件，比如地域及数量限制、持股形式及比例限制、产品类别限制等，都将失去约束力。国外流通大企业的纷纷进入，虽然带来了国内商业发展所缺乏的资金、先进的管理理念与管理方式，促进了国内生产企业产品的国际化水平的提高，但一旦形成对我国商品市场的控制，其所造成的国内产业安全危机将比其他领域更为严重，这已经在南美一些国家的经济发展中得到了验证。国外流通大企业不但能够通过通道费、有条件采购、合作促销等手段损害我国制造商利益，它们还利用自身实力、技术优势采取自有品牌策略来损害我国制造商利益，自有品牌，是指那些零售商委托供应商加工的产品，但产品品牌是零售商创造的排他性名称。通过开发自有品牌，一方面使得国内的生产企业沦为为国外流通企业生产定牌产品的加工车间，从而失去进一步发展的动力，另一方面增加了它与品牌制造商讨价还价的能力。同时外资跨国流通企业又能实施掠夺性定价④损害国内流通企业的利益，掠夺性定价是指他们为了将本土流通企业挤出市场或者阻止潜在本土零售商进入某一市场，它首先将价格定得低于商品的平均成本，待目标零售商退出市场以后，再提高价格。不同于制造商，外资零售商一般是通过实施多产品亏损诱饵策略，即交叉补贴来实施掠夺性定价。由于国界等地域的分割，跨国流通企业能对我国消费者实行价格歧视，对国外销售的商品定低价而在国内定高价来诈取我国消费者剩余。流通产业不仅与第一产业、第二产业有紧密的关联，而且，在第三产业内部也存在着较大的连带作用。作为产业链中的终端产业，商贸流通产业也担负着产品价值的实现与增值的重大职责，对其他产业的发展至关重要，可以说对一国或地区商品市场的控制，实际上就是对该地区经济的控制。这时，就需要政府在保护国内产业安全问题上发挥作用，这就要通过规制来实现。
五、结束语
在完成对流通产业政府规制必要性的分析后，我们很自然就会提出到如何进行规制的问题。基于以上几个方面的分析，直观的政策建议还是比较容易得出的。总的来说要汲取经验教训，借鉴发达国家先进的制度法规，制定完善系列的流通产业组织政策，包括流通企业的兼并、联合政策，提高流通产业集中度；分别对大、中、小型流通企业的直接管制政策，提高流通产业的竞争力；流通产业国际化经营政策，保护流通产业安全和参与国际竞争；流通企业竞争政策，防止过度竞争以及不完全竞争。同时要注意的是，政策应具有前瞻性，并能进行适时的调整；以立法手段为主要政策工具，体现政策的严肃性。具体的说，对于过度竞争问题，要适度提高进入壁垒，对流通企业实行数量控制。要积极利用市场竞争的优胜劣汰规律,促进流通企业间的兼并、联合和部分企业的破产倒闭。对于消除流通产业发展的地区差异和城乡差异和规范流通产业对上下游组织行为首先要解放思想，充分意识到这两种现象的危害性，深刻了解，好对症下药，包括给予落后地区政策上的倾向和加大对流通企业违规行为的处罚力度等。对于流通产业安全性的规制首先是城市商业网点的规制，对开设大型零售企业要规定详尽而明确的听证程序。其次要防止外资企业掠夺性定价行为。再次，给予内资企业与外资企业同样的“ 国民待遇”。
注释：
①参考［8］ 杜丹清，论对外开放条件下我国商贸流通领域的政府规制［J］，商业经济文荟，2003年第6期
②参考［2］ 文启湘, 赵玻，论我国流通产业进入管制制度创新［J］，商业经济与管理，2003年4月
③参考［5］ 赵玻，积极规制跨国零售商的反竞争行为［J］，科技咨询导报，2007年1月
④参考［5］ 赵玻，积极规制跨国零售商的反竞争行为［J］，科技咨询导报，2007年1月
参考文献:
［1］ 王俊豪，对我国流通产业市场竞争度的探讨［J］，中国流通经济，2000年第二期
［2］ 文启湘, 赵玻，论我国流通产业进入管制制度创新［J］，商业经济与管理，2003年4月
［3］ 金永生，论新经济形态下的流通产业组织政策取向［J］，中国流通经济，2003年第四期
［4］ 杜丹清，流通产业零散度分析与政府产业政策规制［J］，科技进步与对策，2005年4月
［5］ 赵玻，积极规制跨国零售商的反竞争行为［J］，科技咨询导报，2007年1月
［6］ 荆林波，关于外资进入我国流通业的规制［J］，中国工商管理研究，2005年9月
［7］ 杜丹清，零售商业全面开放下的产业安全危机及其消解［J］，国际贸易问题，2005年第11期
［8］ 杜丹清，论对外开放条件下我国商贸流通领域的政府规制［J］，商业经济文荟，2003年第6期
［9］ 文启湘, 赵玻，论我国流通产业进入管制制度创新［J］，商业经济与管理，2003年4月
浅析我国政府规制改革的对策 篇5
政府规制, 本质上是一种政府干预, 以弥补市场缺陷, 纠正市场失灵。规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴学科, 它主要针对政府规制的过程及作为其结果的市场均衡进行系统的研究。
(一) 政府规制的经济学成因
由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识, 因此, 由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为政府规制的早期理论基础。公共物品通常指不具备消费的竞争性的商品, 而这种非竞争性的特征决定了市场机制在公共物品领域中的失灵。为了纠正市场失灵, 政府不仅要提供公共物品, 而且还要对公共物品提供和交易过程进行社会规制。
外部性的存在扭曲了价格机制, 价格体系不能传达正确的信息, 资源无法实现最优配置。一方面, 政府规制减少或消除外部不经济的行为;另一方面, 还可以促进外部经济的活动。最后, 市场失灵的另一个因素———信息不对称使得市场交易发生的前后分别可能引发逆向选择和道德风险, 导致市场机制运行的无效率。政府规制可以缓解信息不对称问题, 鼓励交易者之间加强信息沟通, 建立市场信誉, 以矫正信息不对称所引致的市场失灵。
(二) 新规制经济学理论
前面所论述的早期政府规制实践主要以收益率规制 (Rate-of-return Regulation, ROR) 为主。收益率规制主张通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益 (fair return) , 因此也被称为公正报酬率规制。在收益率规制下, 允许企业的资本投资赚得公正的收益, 不允许企业获得超过公正收益率水平以外的利润, 只要企业的利润率不超过公正收益率, 企业就可以自由地选择价格、产量和投入。收益率规制被广泛地运用于美国公用事业的规制实践中。
收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营, 但缺点也很明显:不仅增加企业X-非效率和过度投资效应的可能性, 而且还有可能由于规制机构的自由裁决权过大, 导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结, 造成社会福利的损失。随着博弈论、机制设计理论、委托-代理理论的出现和发展, 拉丰把建立在这三个理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学。新规制理论在信息不对称的前提下, 把最优规制机制的设计作为研究的重点, 他们运用博弈论以及机制设计理论, 在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下, 分析双方的行为和最优权衡, 从而发展出一套对当前规制实践更有解释力和指导意义的规范性理论。
二、美国政府规制的分析
作为政府微观经济职能的一个重要组成部分, 政府规制在我国经济发展中所扮演的角色越来越重要。但是, 与此相关的研究和实际操作还处于比较空白和薄弱的状态。西方发达国家在这方面的经验可以给我们很多有益的启示。
美国是当今世界上市场自由化程度最高的资本主义国家, 在这一历史背景下制定的政府规制政策也充分地体现出了其独特的自发性和民主性等特征。
首先, 政府的经济性规制趋缓, 而社会性规制加强。这种趋势集中表现在两方面:一方面是经济性规制在全部被规制产业中所占份额的减少;另一方面是社会性规制所占份额的增加。从这种表现来看, 政府正在慢慢的退出对大部分市场的干预, 存在着一个市场化的趋向。
其次, 在规制的立法和执法的过程中贯彻自由和民主的原则。在规制实施过程中, 为避免规制机关成为被规制企业的“俘虏”, 以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程, 采取了很多具体的措施。而且, 为了保证在立法和执法过程中, 有足够的市民团体参与或者监督, 引入了听证会制度。同时, 国家在财政上给予了相应的经济保证。
再次, 美国重视规制成本的核算, 努力提高规制效率。美国政府在上世纪70年代首先推出了降低规制成本的措施。到了里根政府时期, 则对于主要的规制和规制规则都要实行成本———收益分析。尤其是新的规制在实施之前, 必须要通过有关成本———收益的可行性审查。这种方式一直持续到了布什政权时期。
三、我国政府规制改革的对策
从以上的分析可以看到, 完善的规制法规、完备的成本计算系统、独立性很强的专门执法机构以及社会监督的加强是美国政府进行规制的重要特征。基于前面的分析并结合我国的实际, 为我国政府规制改革提出以下对策建议:
(一) 政府和市场职能的正确划分
由于市场失灵的存在, 不可能完全依靠市场对经济的自发调节, 经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此, 正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。首先, 有些市场失灵是政府规制难以修补的, 有些市场失灵恰恰是政府干预的结果, 勉强干预势必造成政府失灵。其次, 政府规制是有成本的, 只有在收益大于成本的前提下, 才应引入政府规制。再次, 要准确把握市场失灵。
规制的核心问题首先应解决是否需要规制的问题, 这是规制的前提条件, 然后再考虑如何规制。从发达国家的经验来看, 政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化, 而且市场的边界将不断扩大, 政府规制的边界将逐渐缩小。但在此过程中, 由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因, 可能会出现人为的回潮, 即政府与市场的边界向市场压缩, 规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。
(二) 加强政府规制权力行使的法律约束
在自由民主的社会中, 行政管制本身就是由行政法所约束的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性地位, 确定了它们所应遵循的决策程序, 并决定由独立机关对他们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间的界限以及应共同遵循的一套原则和程序。我国目前在制约政府权力的意识方面, 对行政程序制约政府权力功能的认识方面, 以及在尊重程序、信守程序等诸多方面, 在行政程序制度上相对滞后, 并存在大量的行政活动无序现象。
对于规制的制定, 应体现三大原则。首先应遵守上位法原则, 如违背这一规则将承担被撤销的后果, 并由相应的立法和司法机制给予监督。其次是规制的成本—收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件, 如果成本大于收益, 规制就没有必要制定。因此应将成本—收益原则纳入规制制定过程, 使之程序化。再次是普遍的参与原则。规制往往涉及到企业和消费者两方对立的利益, 政府作为中立的第三方, 必须兼听两方面的意见, 做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。
(三) 协调政府规制中博弈双方的利益
从这个角度来看, 核心问题在于清除利益集团的干扰, 防止政府失灵。不少产业规制是由企业自身争取来的, 其目的在于获得政府财政补贴, 阻止其他市场进入者, 维护垄断高价, 这导致企业缺乏降低成本的动力, 直接损害了社会和消费者的利益。因此, 政府规制机构如何保持独立公正, 作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时, 形成对规制机构监督的框架, 以保证规制机构始终处于中立的地位。
规制机构在对自然垄断企业的监管中, 对于企业必须要政企分开, 这是规制机构独立公正的前提条件。在消费者与企业的博弈中, 由于分散的消费者群体组织成本高, 存在“搭便车"现象严重, 规制机构更应扶植消费者群体, 组建大的消费者社团组织, 增强与企业谈判的能力, 否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下, 政府规制机构才更能显示处于中立地位, 构建博弈规则, 并予以裁决。
参考文献
[1]白让让, 买方主垄断:政府规制与电煤价格的长期扭曲[J].世界经济, 2009 (8) .
[2]王淅勤:政府治理中制度缺陷的博弈分析[J].工业技术经济, 2006 (5) .
[3]拉丰, 马赫蒂摩:激励理论 (第一卷) 委托-代理模型[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.
[4]周慧, 许长新:新规制经济学理论的发展[J].经济评论, 2006 (2) .
国外传媒产业的政府规制分析 篇6
一、国外传媒产业政府规制的典型代表
无论是为了完善市场规则、弥补市场失灵, 还是体现政府的社会和政治意图, 大多数国家都对传媒产业实行较多的政府规制。并且各国政府具体可用的规制手段具有相似性, 这些规制手段包括:法律法规、所有权制度、税收政策、财政支持政策、产业调整政策和导向政策、兼并收购政策等。但由于传媒产业运行过程具有产业属性和传播内容具有意识形态属性, 各个国家对传媒产业的规制又出现过较大争议, 并且在规制的强度和执行方式上呈现较大差别。
从世界范围看, 对传媒产业的规制大致有3种:一种以美国为代表, 传媒基本上全部市场化, 政府对传媒的控制较弱;一种以欧洲为典型, 实行双轨制管理体制;第三种为国家垄断型, 几乎不存在市场化传媒。
(一) 美国传媒产业的政府规制分析
美国是传媒业最发达的国家。今天, 以美国在线、时代华纳、迪斯尼、维亚康姆、新闻集团为首的全球50家传媒公司占据了世界95%的市场。并且继续施行全球扩张战略, 将触角伸向全球。全球的新闻90%以上由美国和西方国家垄断。其中又有70%是由跨国的大公司垄断, 美国控制了全球75%的电视节目的生产和制作。许多第三世界国家的电视节目有60%~80%的栏目的内容来自美国, 几乎成为美国电视节目的转播站;而在美国自己的电视中, 外国节目的占有率只有1.2%。美国公司出产的影片产量只占全球影片产量的6.7%, 却占领了全球总放映时间的50%以上。其规制特点主要有:
1.规制机构与规制依据
有法必依、以法治业是美国传媒产业规制的传统。联邦通讯委员会 (FCC) 是管理全美国通信、广播、电视、卫星等信息系统的独立规制机构。FCC的决策层由5名来自不同党派的委员组成, 任期5年, 均由总统任命, 但须经参议院批准, FCC对国会负责, 只有法院能推翻它的决定。美国有一套比较完备的传媒产业法律体系, FCC主要通过法律手段进行管理。
2.规制手段:许可证制度
美国政府主要通过许可证制度对传媒产业进行管理。这一制度能有效处理传媒产业尤其是广播电视业面临的技术、竞争和社会影响问题。在技术上, 许可证制度便于处理频道分配、台站数量和技术标准的设定问题。竞争方面, 在反托拉斯法的支持下, 美国政府可通过许可证制度限制一个公司所能拥有的台站数目, 限制对电视台、电台、报纸、有线系统等媒介的交叉所有权, 促进所有权的多样化和媒介之间的竞争。
3.产业政策:从规制到放松规制
在美国, 传媒产业曾长期受到严格规制。20世纪80年代开始, 新的数字化传媒技术打通了过去不同媒体形态的天然屏障, 并使得过去非常有限的通道资源, 变得可以达到甚至超过人们的接受限度, 为传媒企业拓展了发展空间。在新自由主义者们“放松规制”的呼声下, 美国对传媒产业放松了管制, 消除政策壁垒之后的传媒产业迅速扩张。这一政策性的改变, 是为了大幅度地吸引私有资本进入信息传媒产业, 推动公司之间的竞争, 让市场成为调节产业生存与发展的主要动力, 增强本国传播业的实力, 以保证美国能在全球化进程中一直居于主导地位。
(二) 英国传媒产业的政府规制分析
英国媒体产业相当发达, 报纸、广播、电视、网络以及各种音像制品等传媒, 在社会公众的日常生活中几乎无所不在, 堪称当今世界新闻传播“超级大国”之一。英国的媒体大多属于集团性或者家族性所有, 标榜以读者需求为新闻的首要追求, 强调“新闻自由”, 但是政府对媒体的影响力及其舆论为政府服务的倾向性显而易见, 西方的价值观在新闻传播过程中留下明显的痕迹。为了维护媒体所有者和政府的利益需要, 英国通过各种法律、法规对媒体给予非常严格的限制。英国的新闻媒体也在与时俱进, 以做大做强为目标, 顺应受众对信息的快捷性和多样性需求, 逐步走向多媒体并举和现代化。他们不但为大众提供新闻信息和休闲娱乐, 而且成为一种创造财富的重要手段。英国传媒业产值约占GDP的5%, 年创造财富近330亿美元, 成为一个不断扩张的支柱产业和具有国际影响力且强劲完整的网络。英国实行“黄金股”制度, 即政府将原来控股的重要大型国有企业的股权部分或全部出售后, 在不占据控股地位的情况下, 仍拥有对该企业重大事项决定权的一种特殊股权。防止一些重要的特殊企业被某些“不受欢迎”的资本兼并, 或被低价出售。其规制发展阶段主要有:
1.公共事业制管理阶段
长期以来, 英国主要采用的是公共事业制的传媒管理体制。传媒组织通常被看作是政治体系的有机组成部分, 这一体制有两个基本原则:非政府和非商业。公共事业制是将传媒作为公共事业, 不受政府直接控制和管理, 传播活动具有独立性。经济来源以视听费为主, 不足部分往往由政府补足;传媒同时通过团体或个人捐款获得一定资金。传媒不以赢利为目的, 强调其公众服务性和独立性, 强调传媒的社会责任。
2.向双轨制发展阶段
20世纪80年代以来, 自由市场思潮在西欧盛行, 人们希望能在被保护的公共服务业中引入竞争, 同时受经济全球化及信息技术发展等诸多因素的影响, 导致传媒形态的多元化和国际化, 订阅服务和付费收看的传媒服务对公共媒体构成巨大威胁。并且公共媒介服务体制得以生存的政府支持越来越少, 公共事业制受到了较大的市场冲击。这使英国传媒产业规制体系出现巨大变化, 国家逐渐退出对传媒产业的垄断控制, 政府规制开始放松, 允许私营传媒或国外的商业传媒集团进入本国传媒市场, 形成双轨制。
(三) 俄罗斯传媒产业的政府规制分析
原苏联解体后, 俄罗斯政府推行面向市场的经济改革, 大众传媒也不例外。中央政府对广播媒体的垄断被打破, 地方政府以及不同的政党、政治团体和组织开始在体制外独立创办广播电台。《新闻法》取消了新闻检查制度, 放宽了公民和团体创办舆论工具的权利。在很短的时间之内, 媒体的多种所有制并存成为俄罗斯媒体的一大特色。无论是书面文字类的报刊出版物还是广播电视类的电子传媒手段, 大部分均已通过商业化的方式实现了非国有化, 希望借此给传媒更多的自由空间, 实现西方式的“民主”。结果却导致了“舆论失控”、主流意识形态缺失, 出现了社会混乱, 同时纵容了反对派媒体的泛滥, 一些西方媒体也乘机而入, 阻碍了国家的发展。普京执政以后, 首先便是整顿大众传播秩序, 夺回国家对媒体控制权, 重塑大众传媒的社会形象。现时的俄罗斯政府逐步收回对媒体的控制权, 并借助经济和法律的作用, 由政府逐步引导传媒业向规范化的市场道路前进。
据俄罗斯联邦出版与大众传播局的统计数据, 2005年电视市场规模为23.3亿美元, 广播市场规模为3亿美元, 互联网市场规模为0.6亿美元, 免费报刊市场规模3.3亿美元, 报刊广告收入13.9亿美元, 订阅收入5.7亿美元, 零售收入12.8亿美元, 图书市场规模为15.3亿美元。
总之, 在普京道路以及与此相适应的、体现“国家信息安全理念”的传媒管理思想的指导下, 21世纪的俄罗斯媒体己经从寡头媒体的商业化时代进入了中央联邦级媒体的国家化时代, “国家政府型”媒体战胜了“自由民主型”媒体, 已成为俄罗斯媒体的主流。
(四) 韩国传媒产业的政府规制分析
韩国的传媒产业销售额在2005年达到50万亿韩元, 比2004年增长了13%, 其中出版、漫画、电影、动漫等同比增长达100%, 其文化衍生品的收入更是达到40亿美元, 带动旅游产业和全国经济增长, 使韩国文化得到世界的认同, 大大增强了国家的软实力。国内市场的有限使韩国将目光瞄准国际, 提出“通过出口建设文化产业强国”的口号。政府首先就在税收、政策上给予传媒产业一定的优惠。以电影为例, 政府鼓励本国电影参加各种影展, 积极投入巨额资金举办各类“电影节”;为优势出口项目研发以及年均1500部作品的外文制作提供资金支援和多种优惠;设立“文化产品出口大奖”, 鼓励文化产品走出国门, 韩国文化产业振兴院还在境外设立了办事处, 用以加强市场调研和开发。
二、政府规制下国外传媒产业的发展特点
(一) 放松规制使大型传媒产业集团出现
放松规制后, 消除了政策壁垒的传媒产业迅速扩张。通过资本运营兼并联合等手段扩大了传媒集团影响力, 成为国际传媒集团发展的必由之路。国际传媒产业资本运营的特点主要有:以追求规模经济为目的的资本运营;以追求纵向一体化为目的的资本运营;以追求收入多样化为目的的资本运营;以传媒业务与娱乐业相糅合的资本运营。随着全球兼并收购的进行, 美、英、德、法、日等经济发达国家的传媒产业, 无论是报刊还是出版, 无论是广播电视还是电影音像, 均呈现出寡头垄断的市场结构。这些新组合的跨传媒、跨行业、跨区域、跨国界的传媒集团将自己的目标定在范围较狭窄、专业性更强的业务上, 将非核心业务逐渐剥离, 加强核心竞争力。
(二) 法律成为传媒投资的推动器
在市场经济中, 竞争是推进产业发展的有效手段, 但如果没有公开有力的保障机制和制约手段, 产业的良性发展是难以想像的。传媒产业投资领域也同样如此, 在欧美等发达国家, 传媒领域内的投资除了与其他产业一样, 受到诸如《公司法》等经济类法律法规的规范之外, 鉴于其产业的特殊性, 保持媒体的多样性是媒体政策的目标之一, 还要受到专门法律法规的保护和约束, 并由此形成相应的保障和制约机制。为试图满足所有的公众利益, 政府和联邦通讯委员会就会建立规制进行必要的干涉。《反垄断法》在美国和欧盟国家被视作经济法的核心, 对传媒产业的投资同样也必须受其严格规范。通过对某些领域中所有权过度集中进行干预和限制, 从而保护传媒业发展中市场主体的平等竞争。另外, 美国、欧洲各国纷纷修改媒体与电讯方面的法律法规, 推动电信产业和传媒产业的整合重组, 从而引发了国际传媒集团与电信集团的新一轮兼并收购热潮。
(三) 制度转型是当前国际传媒发展的基本面
制度转型集中表现在传媒新旧政策之间以及各项新颁行的传媒政策之间矛盾丛生, 贯穿其间的价值理念、体制框架、政策行为、技术基础等构成一幅多重复合、既充满活力又进退维谷的国际传媒发展图景。表达自由、公共利益、多样性、竞争、普及服务等是欧美国家与政府传媒政策的中心范畴, 而政治福利、社会与文化福利、经济福利则是其基本目标取向。在这些基本目标之间, 一直存在着潜在与现实的多重冲突。由于基本目标取向不同, 传媒政策中心范畴的意义也随之发生很大变化。虽然在文本上公共利益的宗旨没变, 但当代欧美国家与政府传媒政策偏重于从经济角度酝酿传媒政策却是不争的事实。
(四) 行业协会发挥着很大的作用
在市场经济发达的主要资本主义国家, 由于私营经济的企业主是分散的, 企业竞争又异常激烈, 非常需要一个组织为自己撑腰, 能协调企业之间的关系, 能向政府反映和申诉自己的意见, 政府也需要一个组织能将自己的声音传到广大企业中。行业协会正是在这种迫切的要求下出现的, 通过行业协会自律来管理、发展传媒业。是在资本主义国家行业协会主办者基本上是传媒企业主, 官方色彩偏淡;二是资本主义国家行业协会的功能偏重于与政府对话;三是资本主义国家行业协会或按企业规模、或按经营方式、或按经营专业、或按经营地域等不同情况进行组织, 基本上能适应其传媒业的发展趋势, 具有一定科学性。这些国家的行业协会大多成立较早, 已成为行业管理不可缺少的中介组织。
三、国外传媒产业政府规制对我国的启示
通过研究国外传媒规制, 可以看出改革的趋势主要有:在所有权问题上, 体现了由严格的反垄断规制向竞争性规制转变的以市场为导向的放松规制, 允许更多的企业进入传媒行业, 从而形成竞争的局面;在规制策略上, 体现了由单独规制一个媒体或行业向整体规制一个市场转变的重新规制;再次, 为了解决规制带来的低效率问题, 在具体的规制方法上更多地使用了激励性规制。
从美国制定反垄断相关法律, 放松对于新闻传媒业的管制措施看, 中国传媒产业的政府规制改革应以建立统一、开放、竞争、有序的市场体系为目标, 建立规范化、公开化的市场准入制度, 放松资本准入管制, 改变投资过分依赖政府、投资主体单一的现状, 激发民间资本与外资的活力, 使业外资本顺利进入传媒产业, 完善市场退出机制, 使市场机制成为资源配置的基础。英国的管制经验和俄罗斯的教训都告诉我们要走渐进式改革的方法。逐步采用更多的法律手段;许可权的规制可以逐步松动;放松产权管制;加强传媒产业行业自律。韩国对传媒产业的规制启示我们, 要采取更多的激励性政策和优惠扶持政策。如一些频谱资源的特许投标制度、对学生教材的特许投标制、区域间比较竞争制度、社会契约制度、分配激励制度等, 鼓励公用事业部门提高效率、降低价格、改进服务。
摘要：近年来国外的传媒产业发展迅速, 但也经历了政府规制的重大变迁。虽然政府可采取的规制手段具有相似性, 但对传媒产业的具体规制又有很大的差别, 主要有市场化、双轨制、国家垄断制等形式。本文介绍了其中几个国家具有代表性的政府规制, 并分析了其政府规制发展的特点以及对我国的启示。
关键词：传媒产业,政府规制,实证分析
参考文献
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中国文化产业的政府规制研究 篇7
目前,国内外对于文化产业的概念没有统一的界定,甚至不同国家和地区的称谓也不同,日本、芬兰和欧盟称为内容产业,澳大利亚称为文化娱乐业,英国称为创意产业,美国称为版权产业。
关于文化产业的政府规制,外国学者目前对于文化产业应该是否应进行政府规制存在争论,豪克森(Haksoon Yim,2002)认为基于信息技术的进步和文化产品的全球化流动,文化全球化已经开始影响文化政策,在此背景下,文化产业的自身政治因素为文化产业的政府规制提供重要依据。斯图亚特.坎宁安(Stuart Cunningham,2002)认为即使建立足够有效的规制机制能使文化传播更加安全,但是还是建议取消对于文化产业取消规制。与国外学者存在是否应进行文化产业政府规制的争论不同,国内学者大部分学者认为当前文化产业具有进行规制的必要性。秦珍子(2007)、吴斌、刘小玲(2008)等从文化产业的重要性来论述政府规制的必要性。
由于文化产业中不同行业具有自身属性,我国大多学者研究文化产业的某一分支产业的政府规制。周蔚华(2 0 0 2)、巢峰(2004)、李婧(2008)、宋振文(2009)、金雪涛(2010)、胡伟东(2011)、李昕岳(2011)等从电视业、出版业、广告业、动漫业等文化产业分支产业研究政府规制中存在的问题并且提出相关规制改革建议。
然而,已有文献对于文化产业的规制必要性,大多通过文化产业在经济发展中的重要性来分析,本文将重点从文化产业的特征来分析中国文化产业政府规制的必要性。同时已有文献关于文化产业的规制历程的论述不够,缺乏对于文化产业政府规制的实证分析。因此,本文将在这些方面进行探讨。
二、中国文化产业政府规制的必要性
虽然关于文化产业概念没有统一的界定,但是可以从中总结归纳出文化产业的特征。由于文化产业的特征以及中国文化产业的发展存在的问题,所以中国文化产业存在政府规制的必要性。
(一)文化产业具有强外部性。
经济学家曼昆(N.G.Manikw,1999)认为“外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响”,如果这种影响是正面的就是正外部性,影响是负面的则为负外部性。文化产业是随数字技术的发展而传播性和复制性加大,影响力加大,从经济学角度来讲即文化产业外部性加大。文化产业在偏远地区如果没有政府规制,企业由于无法承担为这些地区提供文化产品和服务所带来的损失而退出市场,如果政府在企业生产前期进行规制,有利于文化产业的正外部性的发挥,为这些地区带来长远收益。同时,在当前文化产业市场竞争激烈的背景下,不少文化企业为了片面的追逐经济利益,制造能够刺激和满足感官需求的文化内容,放弃文化产业的文化责任和良知,产生十分恶劣的负外部性影响力。
(二)文化产业具有非排他性和非竞争性。
文化产品和服务具有非排他性,当消费者消费自己付款的文化产品和服务时,无法排除其他消费者或者未付款者与自己同时消费文化产品和服务。例如电影业,当消费者付费进入电影院观看电影,但是无法排除其他消费者付费或者未付费与自己共同使用产品。当消费者增加对文化产品和服务的消费时,并不导致生产成本的增长,边际成本几乎为零,所以文化产品和服务的生产具有非竞争性,尤其是盗版和免费下载的边际生产成本基本为零,消费者可以不付出任何成本地在网上下载资源。文化产品和服务的生产和消费具有非排他性和非竞争性,决定文化产品具有“公共物品”的性质。如果由私人来成承担公共物品,则不能避免搭便车的行为,需要由政府来承担损失,所以政府需要利用相应的法律规制手段对于文化产品和服务的消费和生产进行制约。
(三)文化产业具有自然垄断性。
相比动漫业等,文化产业中的广播电视产业存在明显的自然垄断性。由于广播电视产业资金投入、设备投入、网络建设投入大,技术含量高,独占所有的文化资源,形成资金、规模和技术的进入壁垒,并且由于中国政治导向的宣传需要和长期以来的计划经济发展模式,促成广播电视产业的自然垄断属性。由于广播电视产业存在自然垄断,市场调节作用受到限制,需要政府放松广播电视经济性规制,引进民营资本,加强市场竞争,提高效率,而与此同时在内容建设方面加强社会性规制,提高公共服务的水平。
(四)文化产业也存在高消耗、环境污染的情况,需要政府环境规制。
虽然文化产业具有资源消耗低、环境污染小的鲜明特征,是典型的绿色经济、低碳产业,但是近来中国文化产业发展存在高消耗、环境污染的情况。据报道,2004年《神雕侠侣》剧组和2005年电影《无极》剧组在九寨沟森林公园和云南香格里拉碧沽天池拍摄时,破坏当地植被,对当地自然景观和生态环境造成很大影响。可见文化产业在生产过程中也会存在高消耗、高污染的情况,必须由政府采取环境规制措施。
三、中国文化产业规制历程——以电视产业为例
虽然各国关于文化产业的界定不同,但是都把电视产业看为文化产业的重要分支产业,并且电视产业具备以上明显的文化产业的特征,所以电视产业的规制是文化产业规制的重要部分。下面以电视产业为例分析中国文化产业规制历程。
第一阶段:电视产业严格规制阶段1958年~1978年)在此阶段,电视产业完全附属于政府,政府机构并未重视电视产业的发展,必要时通过控制电视产业的规模和从业人员,来推动一二产业发展,控制电视播放内容来达到宣传作用,电视产业完全在政府严格规制下,政治属性明显,但后期进入规制稍微有所放松。在改革开放以前,电视产业是完全国有国营的、具有公共性质,不以营利为目的,完全是党的宣传工具,履行公益事业的职责。由国家全额拨款,以社会效益和政治利益为主,基本上是不考虑经济效益的。
第二阶段:电视产业放松规制阶段(1978年~2009年)在此阶段,为了推动电视产业的发展,政府放松规制。开办地方电视台和大量引入外资,政府放宽对进入规制的标准,政府的经济规制开始放松。根据消费者需求的变化,形成电视节目的多样化和频道专业化趋势,政府开始放宽对电视节目内容的严格规制,政府的社会规制开始放松。电视产业实行企业化运营模式以及广告在电视产业的地位逐步上升,标志着电视产业的经济属性开始显现,在保证电视产业的政治属性和文化属性同时,电视产业经济属性逐步占有重要地位。
第三阶段:电视产业再规制阶段(2009年~)此阶段,我国在大力推动文化产业同时,电视产业开始面对高速发展中产生的问题,政府规制逐渐系统化和全面化,重视电视产业的产业属性和事业属性。对于电视产业,我国近年通过“限娱令”、“限广令”等采取以内容规制为主要手段的规制方法,控制电视台的播出内容,减少文化产业的负外部性,引导良好的社会价值取向。同时设立相关法规具体量化电视产业的行业标准,为进入规制设立明确准则,电视产业的规制开始做到有规可循。政府规制能使文化产业包括电视产业在保证飞速发展的同时,发挥自身思想引导和教化功能,起到稳定社会、弘扬民族文化的作用。
总结,伴随着客观技术条件的更新和进步,电视产业发展经历不同阶段,期间对于电视产业政府规制制度不断发展和演变,电视产业的政治属性、经济属性、文化属性三者地位也在潜移默化的发生改变。可以看出,中国文化产业的发展,经历了政府主导到政府和市场共同作用模式的转变,文化产业的规制也相应经历严格规制——放松规制——再规制的历程。
四、广播电影电视业上市公司的实证分析
目前广播电影电视业共有8家上市公司,本文将选取7家上市公司(除300251光线传媒2011年8月上市)2007年-2010年全年数据,以及2011前三个季度(2011年第四季度数据未公布)的数据进行政府规制的效果分析以及预测。
(一)营业收入分析
据统计,7家上市公司2007年至2010年的总营业收入不断增加,大部分上市企业营业收入每年维持增长的趋势,如表一(1)(2)所示。可以看出,我国广播电视电影业上市公司发展势头良好,2008年后发展开始缓慢,部分上市公司营业收入甚至下降,2009年总营业收入相比上一年只增长了7%,在2009年后有快速增长,其中2010年的营业收入突破110亿,相比上年增长了33%。2009年后政府支持政策和政府规制对包括电视产业在内的
(二)利润总额分析
虽然总营业收入一直增加,但是上市公司的利润总额在2007年和2008年出现下滑趋势,2009年再次发展,如表二(1)所示,于2010年突破15亿,相比上年增长了73%。如表二(2)所示,大部分的上市公司的利润总额在2008年出现下滑趋势,这也为2009年政府开始对文化产业加大扶持力度和规制措施提供实证依据,2010年广播电视电影业上市公司利润总额的大幅增长,可以看出政府相关政策出台和规制措施实施起到积极效果。
(三)预测“限娱令”后上市公司的发展
自2011年政府对电视产业加大内容规制力度,电视产业等相关产业的发展速度相比2010年有所下降,表三为广播电视电影上市公司2008年至2011年每季度净利润的同比图,由图可以看出,从2009年的曲线趋势开始发生变化,2010年至2011年第一季度相比上期增长较快,但是至2011年的下半年增长速度相比2010年的下半年有所下降。
根据以上2011年前三季度同比变化趋势,可以预测2012年,广电总局“限广令”、“限娱令”以及“限播令”的政府规制措施,将对以电视产业为主要经营范围的上市公司产生重大影响,大部分上市公司的发展速度相比2010年将下降。预计8所上市公司在未来的发展情况如下,基于广电总局对于电视台播放内容的限制,主要从事电视剧发行制作、发行的华策影视公司、华谊兄弟和中视传媒的发展会有所加快,而主要从事娱乐节目制作的光线传媒、电广传媒和广电网络的发展会在短期内受到影响,出现下滑趋势。
总结,在文化产业大幅发展后,“限娱令”等政策的出台短期来看会给一些上市公司带来负面影响,但是政府规制将引导中国文化产业向规范化发展,提高中国文化产品和服务的质量,为中国文化产业迎来更好的机遇。
摘要：文化产业作为21世纪的“朝阳产业”,不仅是文化现象、经济现象,而且是政治现象,越来越受到世界各国重视。文章在分析中国文化产业的特征的基础上,确立中国文化产业进行政府规制的必要性。通过对电视产业规制历程的分析,找出中国文化产业的规制基本历程。另外,根据广播电影电视业上市公司的数据分析和预测政府规制后效果。
关键词：文化产业,政府规制,电视产业
参考文献
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我国食品安全政府规制对策研究 篇8
1.1 食品安全规制机构设置不合理
目前, 我国食品安全规制主体主要包括食品安全委员会、卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家工商行政管理总局等。根据《食品安全法》规定, 国务院设立食品安全委员会以加强对各规制部门的协调、指导, 将食品药品监督管理局改由卫生部管理, 明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。纵观我国食品安全政府规制主体的现实状况, 食品安全规制机构设置存在多头规制与规制缺位并存的问题。一方面, 现实的经济活动呈现出多样性, 并非按照“规制环节”来设计, 有些经济活动同时涉及多个“规制环节”, 而有些却可能呈现模糊性, 很难把其归为某一“规制环节”。另一方面, 对食品安全规制的同一方面存在不同的规制部门。这种规制主体与规制对象在理论与现实上的错位, 使政府部门按照职责划分都必须管, 或是当该问题一时很难明确属于哪一个规制环节时, 各个政府规制部门都可以不管。这种规制体制的设置, 在运行中暴露出条块分割、多头管理的弊病, 使相关部门在行使其规制职责时多头规制和规制缺位同时存在, 从而造成了政府资源浪费和规制低效。
1.2 食品安全规制对象管理有失规范
食品安全的规制对象是指食品生产经营过程中涉及到的所有生产经营者及其行为。作为食品市场的供给体, 其提供的食品安全与否直接影响到食品市场的秩序。目前, 我国食品业尚处于粗放发展阶段, 从事农产品和食品经营的主体呈现多元化的特点, 这从一定程度上造成了市场主体发育不健全, 地位、功能不明确, 交易方式落后等问题。因此, 食品企业实现规范管理以及产品交易时质量等级化、重量标准化和包装规格化的难度增大。据调查显示, 30多万家食品经营企业60%左右不具备基本安全生产经营条件, 约70%没有食品检验能力。这不仅给消费者的经济利益造成了损失, 而且对消费者的安全构成了威胁。
1.3 食品安全规制立法有待健全
目前, 我国制定和出台了许多有关食品安全的规制立法, 基本形成了以《食品安全法》为主导、由数部单行法律法规构成的集合法群形态, 为我国食品安全规制工作奠定了必要的法律基础。尽管我国在食品安全规制方面的立法建设取得了很大成绩, 但其完整性、系统性及严密性仍有所欠缺。我国食品安全规制立法中, 一些法律法规内容单薄, 对经济社会和科技发展所导致的食品安全新情况、新问题大多尚未涉及。而且, 现已颁布的法律法规大多对食品安全仅做了一些概要性规定, 法律法规条文过于笼统, 缺乏清晰明确的定义和限制。由于大多为分段立法, 法律法规条文相对分散, 并且在法律法规制定过程中, 各部门之间缺乏有效的沟通和协调, 导致某些法律法规不协调。
2 发达国家食品安全政府规制的经验借鉴
2.1 建立高效的食品安全规制机构
建立高效的食品安全规制机构是发达国家食品安全规制的一个显著特征。美国的食品安全程度被认为是世界上最高的, 主要是由于联邦政府负责食品安全的部门与地方政府的相应部门一起构成了相互制约、综合有效的食品安全规制体系, 实现了对食品从生产到销售的各个环节实行严格的规制。其最高主体机构是1998年成立的“总统食品安全委员会”, 该委员会成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门负责人组成, 委员会主席由农业部长、卫生部长、科学与技术政策办公室主任共同承担, 直接向总统汇报工作。美国负责食品安全的主要规制机构有设置在美国农业部 (USDA) 下的食品安全检验署 (FSIS) 、设置在卫生部 (DHHS) 下的食品药物管理局 (FDA) 、和动植物卫生检验署 (APHIS) 及美国环境保护 (EPA) 等几个部门。在总统食品安全委员会的统一协调下, 各个部门主要按食品类别进行分工规制, 做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”地保障食品安全, 从而保护消费者的生命健康。
2.2 重视食品安全规制立法体系建设
健全的食品安全规制立法体系是有效开展规制活动的基本前提。目前, 世界各国尤其是发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的规制立法体系, 为保障食品安全, 维护消费者健康权益提供了保障。日本的食品安全规制立法体系由基本法律和一系列专业、专门法律法规组成。《食品卫生法》和《食品安全基本法》是两大基本法律。《食品卫生法》于1948年颁布并经过多次修订, 其宗旨是保护人们远离由于饮食导致的健康危险, 改善和促进公众健康, 适用于国内产品和进口产品。《食品安全基本法》于2003年颁布, 该法规定了消费者至上、基于科学的风险评估、从农田到餐桌全程规制等原则。在日本, 涉及食品安全的专业、专门法律法规很多, 包括食品质量卫生、农产品质量、投入品质量、动物防疫和植物保护等五个方面较为健全的农产品质量立法体系。此外, 日本还大幅度修订了食品安全各环节和各品种的规制法, 推动了食品安全规制立法体系更臻完善。
2.3 注重“从农田到餐桌”的全程控制
美国的食品安全政府规制强调从农田到餐桌整个过程的有效控制, 规制环节包括养殖、种植、生产、加工、流通和销售等;规制对象包括化肥、农药、包装材料、运输工具和食品标签等。通过全程规制, 对不安全食品预先加以防范, 避免重要环节的缺失, 并以此为基础建立食品的追溯机制。
美国非常重视HACCP制的实施, 并以此作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP制是一种以科学为基础, 对食品生产经营的整个过程进行危害分析, 确定容易发生食品安全问题的环节和关键性的控制点, 建立相应地预防措施消除隐患, 以避免不安全食品流入市场, 其目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患。美国的食品召回制也相当完善, 而且程序严格、可操作性强。食品召回制具体是指食品企业在获悉食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时, 依法向政府部门报告, 及时通知消费者, 并从市场中收回问题产品, 积极予以更换、赔偿的有效补救措施, 其目的就是及时收回缺陷食品, 避免流入市场的缺陷食品对人民的生命安全造成危害或扩大, 维护消费者的利益。
3 完善我国食品安全政府规制的对策
3.1 明确规制机构的权力和责任
完善统一协调、权责明晰的食品安全规制机构是政府有效规制的前提条件。2009年2月通过的《食品安全法》已将国家食品药品监管局划归为卫生部管理, 由此强化明确了卫生部在食品安全规制中的责任主体地位。在现有分段规制体制的基础上, 国务院设立食品安全委员会, 将有利于加强对各有关规制机构的协调、指导。因此, 应赋予更多的规制权力和职责给卫生部和食品安全委员会, 增强其责任意识, 整合有效资源, 统筹协调行动。卫生部应统一负责食品安全规制工作, 承担食品安全协调职责, 这样将有利于改变机构权力各自为政的局面, 避免多部门规制造成工作漏洞和资源浪费以及部门之间互相推诿、扯皮等问题, 解决规制部门职能交叉、多头规制与规制缺位并存的现状, 促进规制工作高效有力地进行。在现有食品安全政府规制体制下, 进一步明确各个规制机构的职责。对当前存在职能交叉、多头规制和规制缺位的领域进行清理, 对各规制机构所承担的权力和责任进行明确界定, 形成一个相互制约的食品安全规制体系。应就规制方面存在交叉和重复之处重新进行明确分工, 一个规制职能只能由一个机构专门负责, 其他机构退出。在制定分工方案时要充分考虑各规制机构的实力, 做到优势互补, 实力弱的退出或充实到新的负责机构。
3.2 建立规范化的企业自律机制
建立企业自律机制, 实现规范化发展不仅是政府的责任, 更是食品企业的责任。食品企业在制定管理规范的过程中, 既要切合实际, 又要保证企业管理规范的内容全面, 包括企业标准、企业定位、企业形象等。完善企业管理规范的核心就是加强制定食品质量安全标准。特别是要加强有关食品标识、相关物流标准, 以为规范食品流通领域的正常秩序和保护消费者的健康安全创造条件。尽快建立食品安全检测数据库, 为食品标准的制定和修订提供基础性条件。大力开展危险性评估等科学方法在制定和修订食品标准过程中进行应用的研究, 以提高标准的合理性和有效性。提高食品标准的整体水平, 提高我国食品行业在国际市场上的竞争力。因此, 应强化以法律法规、政策为主导, 食品企业制定管理规范为主体的形式, 促使食品企业形成有效的自律机制以增强信守本行业规范的观念与意识。充分发挥企业自身的积极性, 将企业的生产、经营行为纳入规范、健康的轨道, 改善企业的公众形象。
3.3 健全食品安全规制立法体系
健全食品安全规制立法在世界各国都被当作一件战略性任务和基础性工作给予高度重视, 除了由立法委员会制定法律来对食品安全规制做出较为原则的规定外, 大量法律条文的细化和技术性规定都授权行政机关以法令和条例的形势做出。目前, 主要国际组织和发达国家一般通过制定多部法律法规来进行食品安全规制, 食品安全规制立法体系已经比较完善。根据我国食品安全分段规制的现状, 应从食品安全规制的实际需要出发, 进一步制定更多的水平性和垂直性的法律法规, 以形成《食品安全法》为总领, 与其他法律法规相配套的规制立法体系。同时应加强食品安全规制立法的系统性, 在制订食品安全法律法规的过程中, 必须按照全程规制的理念, 抓住食品链中的关键要素和制约环节, 逐一加以规范、规定和细化。另外, 在立法规定的总体框架下, 对食品安全规制部门进行必要的授权。各部门可以根据食品安全的现实需要迅速采取行动, 发布、修改或废止相关的法规和标准, 特别是对于那些立法环境不成熟、近期不宜立法的食品安全问题, 也可以制定过渡性的暂行规定以解当时之需。
摘要：作为一项重大的民生工程, 食品安全问题已经被提升到影响国家公共安全的第一大危险因素的战略地位, 是政府公共管理一个极其重要的方面, 是政府履行其公共管理职能的必然要求和执政为民的职责所系。在分析我国食品安全政府规制现存问题的基础上, 借鉴发达国家食品安全政府规制的实践经验, 力求探索完善我国食品安全政府规制的具体对策措施。
关键词：食品安全,政府规制,对策
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论政府规制俘虏理论下的利益集团 篇9
引言
十九世纪英国工业革命带来经济迅猛发展的同时，也带来了其他的问题：如何解决公共物品的需求，如铁路、国家福利等，因而规制经济学逐渐产生，到二十世纪六七十年代规制经济学得到快速发展。规制理论认为政府应该对市场进行调节以避免自由放任时出现的市场失灵，政府通过自身的强制力限制经济主体的行为，政府在此过程中追求的是公共利益，实现社会福利最大化。但是随着社会的发展，许多学者发现政府的规制很多情况下并没有增进社会福利而只是给市场中的经济主体带来了好处。因而斯蒂格勒在七十年代初提出了规制俘虏理论，认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生，政府被产业所俘虏，规制提高的是产业的利润而不是社会福利。市场中的产业群体中存在不同的利益集团，实际上正是这些利益集团对政府行为产生影响从而对政府进行俘虏，因而利益集团作为利益的表达群体成为规制的主体。
一、规制俘虏理论下的利益集团
利益集团是“那些具有某种共同的目的，试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团作为利益表达的集合体，成为影响政府决策的重要力量，其目的是谋求利益集团群体的共同利益。虽然目前很多学者对利益集团的绩效问题存在质疑，如奥尔森的集体行动的困境的提出，但是不可改变的是利益集团一直在努力壮大自己影响政府的力量。不论利益集团是由群体主导，还是由少数精英主导，利益集团存在的目的都是获取更多的利益。因而，在政府规制俘虏理论下，利益集团的地位更加重要，成为政府决策中的主导因素。利益集团通过向政府施加压力试图改变政府的决策。利益集团从理论上说是公众的代理人，代表参加该集团的群体的利益，因而利益集团通过鼓动集团成员进行示威、游行等方式进行抗议不利于自身的政策，或者通过散步言论、发布媒体信息寻求公众的支持，从而向政府施压，转变政府的决策方向。利益集团还可以向政府捐献资金拉拢政府。在许多西方国家，利益集团成为选举资金的支撑，利益集团往往依靠向候选人提供资金而赢得候选人的支持从而获得有利于集团发展的政策。同时，利益集团也成为公共服务的提供者之一，因为政府的财政能力有限，利益集团对政府部分职能的承担，从一定程度上也牵制了政府的行为。
利益集团对政府的俘获主要在于信息不对称或存在交易成本、政治家的“经济人”属性、政府财政危机几个方面的原因。信息不对称主要發生在以下两个领域：规制者与被规制者之间、作为委托者的公众与作为代理者的政府之间。对于规制者与被规制者，一方面，由于规制者的有限理性，“在信息不对称的管制环境下，政府管制者总是面临着如何打破被管制者对信息垄断的问题，以取得尽可能多的规制信息，提高管制效率。”另一方面，被规制者极不愿意向规制机构提供其生产或运作的相关信息，从而在规制机构信息不充足的情况下使规制机构作出可以最大化其收益的规制政策。信息不对称和交易成本的存在又使得利益集团可以形成金融垄断租金。
同时政治家不仅仅是公共利益的代表者，同时是自身利益的追求者，因而在面对利益集团的压力或诱惑时，政治家想到的不是公共利益，更多的是个人利益。政治家面对利益集团的压力，为了保住自己的位置，不得不让步于利益集团，另一方面，面对利益集团的金钱诱惑，政治家往往会权衡自己和公共的利益做出决定，往往个人利益大于集体利益。
由于社会事务的复杂多样，政府财政能力有限，因而政府不得不寻求于利益集团的资金和服务。利益集团似乎变成了政府的金主，这时，政府必然被利益集团所俘获，利益集团使政府成为自己的代言人，以便将小集团的利益取向复合到行政决策中，从而获取政策可能带来的潜在收益，政府的规制不得不按照被规制者的要求进行规制，从而满足了双方的利益。
当然，所谓的利益集团对政府的俘获并不是所有的利益集团。利益集团中也存在着力量的大小，相对弱势的利益集团对政府的影响较小，因而缺少俘虏政府的能力，往往被政府所规制，跟随政府的政策运行。而所谓的规制则是由在金融和政治选举方面给予规制者支持的强势集团做出的，因而最终获益的往往是强势集团，弱势集团则被排挤或者被迫服从强势集团的利益，被强势集团慢慢吞并，最终规制者依旧被强势利益集团所规制，代表大利益集团的利益。而根据精英主义集团理论，强势利益集团中往往是被集团中的少数精英所掌控，那么利益集团所表达的往往是少数精英的利益，而不是利益集团中群体的利益，而反馈到政府政策中往往实现的也是社会顶层少数人的利益，大众的利益被忽视，大众的意见被利益集团所“绑架”，利益集团往往只是打着大众的幌子对政府施加压力和诱惑。
对于利益集团的规制，处于被动地位的政府更应该从自身寻找解决问题的方法。利益集团对政府的规制很大程度上是源于规制者的寻租行为和经济人理性。正如规制俘虏理论所解释，规制者和立法者追求的是个人利益而非公共利益，因而为利益集团的俘获创造了更多的空间。作为规制者，应该从立法、监督等方面进行加强和调整，从而增进政府的公共性。
二、对规制俘虏理论的批判
政府规制俘虏理论是建立在“经济人”理论基础上的，正如安东尼唐斯的“政治人”的经济学分析一样，政治家不仅是面对竞争性私人需求进行财富再分配的中间人，而是有自身需求的独立人，因而政治家不总是追求公共利益，这正契合了利益集团的利益，双方作为追求自身利益的独立体，通过互惠达成协议从而实现各自的目的。所以说，尽管政府被利益集团所俘获，但是政治家却并不然。政治家在这一过程中获得了私人利益，因而不能简单地说政治家被利益集团俘获，政治家固然按照利益集团的意愿制定政策，但是政治家本身却从中获利，损害的是公共利益。因而，政府规制俘获理论应该将政府和规制者分开来论，政府出于被利益集团俘获的情境，但是政治家却不一定。
政府规制俘虏理论下的利益集团似乎成为政府政策的主导，将自身利益嵌入到政策当中反映出来，但事实不尽如此。政府制定的规制政策有时并没有增进利益集团的利益，反而在一定程度上压制了强势利益集团的发展，却使得小规模的产业获得较快的发展。同时，利益集团对政府的资金援助也是有限，因而提供的服务也存在限制，所以政府许多规制并不一定受到利益集团的限制。并且政府规制俘虏理论的理性人假设的应用并不完全正确，政府规制者和立法者并不单一追求个人利益，作为公职人员，同时承担着公共责任，因而不可能完全被利益集团俘获。而利益集团在整个规制过程中，又是发挥的往往是正面作用，利益集团通过自身对政府政策的影响，有时反而会增加政策的科学性和可行性。同时，利益集团为了自身的发展会考虑集团大多数成员的利益，这样在一定程度上也为大众利益的表达搭建了桥梁。因而，政府规制俘虏理论下的利益集团虽然影响政府决策，但只是一定程度上的俘获，同时利益集团虽然代表自身利益，但不仅仅具有负面作用，也会发挥积极的作用。
植入式广告政府规制问题探究 篇10
1.1具有自然垄断产业性质
植入式广告产业具有较强的自然垄断。它具有投资大、专业性强等特点[1];具有独占性,很难转用于其他用途;它是高固定成本,低边际成本的产业。以上这些为影视植入式广告的规制提供了条件。
1.2具有市场外部性
市场的外部性是指一个经济主体的行为对其他经济主体造成影响,而该主体又没有得到相应报酬或做出赔偿,由此产生的私人的成本与收益与社会的成本收益不一致的现象[2]。植入式广告有很强的外部性。合理的植入式广告,能够优化资源配置,产生正外部性。反之,带来负外部性。
1.3植入式广告市场信息不对称
传统广告一般会让受众明确知道广告的目的是推销产品、获取利益。而植入式广告具有隐蔽特性,可识别性很弱,这就加剧了广告主、广告经营者、广告发布者和消费者之间的信息不平衡。
1.4植入式广告的公共产品性
植入式广告具有非竞争性和非排他性。非竞争性,是指每个人对植入式广告这一产品的消费不会影响其他人同时消费该产品及其从中获得的效用;非排他性,是指每个人在消费植入式广告这一产品时,不能排除其他人消费这一产品,或者排除的成本很高。
2植入式广告政府规制存在的问题
2.1规制法制建设滞后
市场经济是法制经济。目前,我国已形成了相对完善的法律体系。然而植入式广告规制并未明确纳入现行法律体系。法律地位的不确定,广告内容标准不统一;运作模式不规范,责任主体难以界定[1]。
2.2规制体制不合理
目前我国对于植入式广告大多采用行政规制。不合理性有:一是主要的植入式广告产业政府规制机构多依据行政决定直接设立,容易受到行政权力的干预,缺乏独立性。二是参与规制的部门较多,容易出现权责不清问题。
2.3规制工具存在缺陷
我国现行的规制工具还存在以下缺陷:规制手段单一,以命令控制型为主,激励型或市场化的规制手段运用较少;规制行业进入壁垒过高,抑制潜在竞争者进入;价格规制具有极大不确定性。
2.4规制权力缺乏制约
我国对植入式广告规制权力泛化问题缺乏强有效的权力制约监督机制。规制政策制定权和执行权之间缺乏相应的监督;规制权力的行使缺乏一套透明行政决策和执行机制,当规制权力难以监督又无法抗拒的情况下,被规制者更倾向于俘虏规制者,损害公众利益。
3完善我国植入式广告政府规制的路径与措施
3.1将植入式广告纳入法律体系
当前还没有专门针对植入式广告的法律条例,管理具有很大的随意性。未来广告法律法规进行修订的时候应明确地将植入式广告纳入管理体系。
3.2构建适度的植入式广告政府规制模式
对植入式广告规制模式探索一要设立相对独立的综合性规制机构;二要形成以政府为主导、非政府组织积极参与的新文化产业规制主体;三要分离文化产业准入与监管职能,使审批与监管之间既彼此配合又相互制约,催生更公平的竞争环境[2]。
3.3设计合理规制工具,提高规制效果
(一)经济性规制和社会性规制并用
改变规制手段的单一性。在经济性规制领域,积极引入和综合运用提高植入式广告激励水平的规制措施。在社会性规制领域,政府可以通过税收、补贴等市场化规制工具,降低行政相对人的活动成本[3]。
(二)制定科学的定价系统,提高资源配置效率
我国植入式广告市场要形成科学、公正、普遍适用的价格机制。广告管理机构可通过购买或自主研发相关广告管理系统,以科学的定价系统规范植入式广告的运作流程,阻绝寻租行为产生。
(三)完善事前审查、过程控制和事后监督等规制工具
事前审查、过程控制和事后监督都建立在广告审查制度之上。广告管理机构应建立书面合同制和事前审查制,将植人式广告的运作流程规范化、制度化,明确各方权责关系。此外,建立专业性植入式广告代理公司,由其向广告主提供广告植入方案[1]。
3.4创新规制权力监督体制
不赞同仅仅增加规制权力的监督体系,因为部门的累加会造成资源的严重浪费。因此,对规制权力的监督要创新体制,整合现有资源。一是对规制者权力的约束,可引进成本-收益分析指标体系和规制绩效评估体系,量化规制者的监督权力,限制其由裁量权[4]。二是健全信息公开制度,主要是进行类型化与可识别性下的信息披露。三是采部分禁止机制。国外管理可归纳为两类:完全禁止植入式广告与部分禁止。建议我国采后者。特殊受众节目以及一些酒、药品、烟等特殊产品不能进行植入式广告。
3.5充分发挥行业自律作用
在外国,行业自律组织发展成熟,发挥巨大作用。立足我国现实,为防止植入式广告规制中出现规制机构为谋求利益最大化而出现的俘虏现象,广告行业的相关监督机构应充分发挥自我规制的功能。
我国电视植入式广告规制应建立以立法为基础、政府规制为主导、自我规制为辅助的规制体系。同时,受众的舆论监督与反馈机制也不能忽视。
摘要：本文从规制理论出发,对植入式广告进行政府规制的必要性进行分析,探究其存在的问题,进而提出完善建议。
关键词：植入式广告,政府规制,规制工具
参考文献
[1]高丽华,卢晓明.植入式广告规制问题探析--基于规制经济理论的视角[J].北京工商大学学报,2012:59-63.
[2]张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析[J].图书与情报,2012:39-47.
[3]宋亚辉.广告规制工具的实施效果研究[J].哈尔滨工业大学学报,2012:76-80.