政府规制体系

政府规制体系（共7篇）

政府规制体系 篇1

0引 言

“民以食为天,食以安为先”,食品安全是关系到国计民生的重大问题。食用农产品是整个食品链的最前端,其质量安全是食品安全的基础和保障[1],它不仅直接影响人民群众的身体健康和生命安全,而且直接影响政府的形象和国际声誉。随着老百姓生活水平的不断提高,食用农产品质量安全问题日益受到广泛关注。但是,近年来我国食用农产品质量安全问题却日益突出[2],如瘦肉精事件、金华火腿含敌敌畏事件、毒海带事件、龙口粉丝掺假事件、北京福寿螺事件、红心咸鸭蛋含苏丹红事件、四川广元柑橘蛆虫事件、三聚氰胺奶粉事件等。这些事件的发生,一方面是由于食用农产品生产、流通、加工、销售等环节利益主体的违规行为,另一方面,也凸显了我国食用农产品安全政府规制体系的不完善。虽然各级政府及其相关职能部门在加强食用农产品质量安全方面做了大量工作,也取得了一定成效,但与消费者要求相比,食用农产品安全政府规制体系还存在诸多有待完善的地方,在较大程度上影响了我国食用农产品产业的健康发展。现有研究围绕食用农产品生产者质量信息传递行为[3]、食用农产品溯源机制建立的途径[4]、食用农产品价格波动[5]、食用农产品安全生产外部性[6]、食用农产品信息管理机制[7]等问题展开了探讨,但就食用农产品安全政府规制体系本身进行探讨的不多。在此背景下,本文将深入剖析现有食用农产品安全政府规制体系存在的问题,并有针对性的提出应对举措。

1食用农产品安全政府规制体系存在的问题

1.1食用农产品政府管理体制存在的问题

近年来,我国在机构设置、职能整合等方面对食用农产品管理体制作了许多改进,但从食用农产品供应链各环节的主管部门看(见表1),仍然没有摆脱多头管理、职能交错、权责不清的状况,造成人力、物力、财力的浪费,同时也增加了食用农产品生产者的负担。一方面,由于各部门职责分工不明确,带来管辖权的混乱、重叠和执法标准的不统一,导致有利益的时候大家互相争抢,出现问题时互相推卸责任。如对于一些效益好的食用农产品生产企业,往往多个部门重复检查,增加了企业负担;而对群众反映的农村食品卫生等食用农产品质量安全难点问题,执法部门又相互推诿。另一方面,由于食用农产品同一个环节的工作受到不同部门管理,因此在实际的管理工作中沟通协调的成本极高,并且难以形成协调配合、运转高效的管理机制。

1.2食用农产品法律法规体系存在的问题

① 缺乏一部全国性的《食用农产品质量安全法》。

虽然《农产品质量安全法》弥补了《食品卫生法》不含种植养殖过程和《产品质量法》不含初级农

资料来源:孙法军.政府在食用农产品质量安全管理中的职能定位研究[D].中国农业大学,2004.

产品所造成的缺陷。但《农产品质量安全法》仅明确了几个全局性、方向性的问题,与其相配套的法律法规仍不健全,需进一步规范和细化。由于食用农产品属性与农产品属性不完全相同,不能完全依赖《农产品质量安全法》解决食用农产品产业中发生的所有问题。近年来,北京、上海、浙江等地方陆续出台了一些食用农产品质量安全方面的规章制度,但都未上升到法律高度,缺乏一部全国性的《食用农产品质量安全法》。

② 法律法规相互矛盾和冲突。

我国现行与食用农产品相关的法律法规大都是基于部门管理需要制定的,由于部门关注领域和部门利益的不同,不同法律法规在内容上难免出现矛盾和冲突。在具体执行过程中,各部门均根据自己制定的法律法规来管理,且相互间又缺乏协调沟通,当食用农产品出现问题时,既可能出现监管的重复,造成资源的浪费,也可能出现监管的漏洞,难以找到执法主体。

③ 执法力度亟待加强。

从现实情况来看,我国法律法规对食用农产品质量安全事件的处罚是偏轻的,根本没有起到打击食用农产品违法行为的目的,这使得一些违法者有恃无恐。同时,我国食用农产品生产经营主体多且分散,执法环节多,但执法机构和人员不足等原因严重影响了对食用农产品质量安全管理的执法力度。

1.3食用农产品标准体系存在的问题

① 标准设置存在重复交叉冲突,缺乏协调性。

由于食用农产品的管理分属不同部门,导致食用农产品标准制(修)订的主体不同,这种政出多门的管理体制使得我国现行食用农产品国家标准之间、行业标准之间以及国家标准与行业标准之间出现的重复交叉冲突现象严重,导致食用农产品生产经营者无所适从,很大程度上影响了我国食用农产品标准的权威性,也违反了标准化“简化、统一、协调”的基本原则。

② 采用国际标准比例低。

当前,我国由于采用非国际标准导致的农产品出口受阻和贸易纠纷日益增多,以质量标准为主要内容的技术性贸易措施已演变为最大的非关税贸易壁垒。世界各国都在努力推进本国标准成为国际标准。目前,我国采用国际标准的比例仅为23%,而英、法、德等国采用国际标准达80%,日本甚至超过90%[9],食用农产品采用国际标准比例同样偏低。

③ 标准制(修)订与农业产业发展结合不紧密,时效性差。

长期以来,我国食用农产品标准实行的是多部门共同管理的体制,导致部分食用农产品标准的制定和实施与农业产业的发展脱节,许多食用农产品标准依然是空白,特别是与我国农业发展战略和优势特色农业相适应的标准体系建设不能适应农业产业发展需要。同时,按照国际通行做法,一项技术标准一般经过三五年就应当修订一次,但我国现行的农业国家标准、行业标准中,标龄在10年以上的占36.7%,5至10年的占36.4%。[8]。另一方面,我国缺乏对质量、标准、检验检测工作深入了解的专业技术人才,目前的人员缺少对检验检测技术及方法等方面的系统学习和培训。

1.6食用农产品市场准入管理存在的问题

① 市场准入缺少联动机制。

由于城市市场的复杂性,市场准入在管理上存在不少困难。如,一些市场采取了市场准入制,而另一些市场不采取,不合格的食用农产品就可能从一个市场串到另一个市场。同样,一个城市采取了市场准入制,而另一个城市不采取,有害的食用农产品就可能从一个城市流入另一个城市。同时,一个市场或一个地区的食用农产品经过检测后进入另一个市场,难以得到当地的承认,再次检测增加了农民的负担,制约了食用农产品市场准入的步伐。

② 市场准入缺少有效的惩罚措施。

目前,我国对存在质量安全隐患的食用农产品尚缺少有效的惩罚措施,所以即使市场检测出了有问题的食用农产品,也仅仅只能说明此批食用农产品有问题,可能市场有权不让其在市场上销售,但是要做到销毁或追根溯源比较困难。因为现在我国尚没有完善的配套处理办法,无法可依、无章可循使市场准入说起来十分动听,但是真正地操作起来比较困难。

③ 外地食用农产品的市场准入还不规范。

由于对外地食用农产品的产地环境、农业投入品、生产过程、产地准出等无法做到完全监控,因此规范外来食用农产品的市场准入就显得尤为重要。像北京、上海、天津等大城市,来自外地的食用农产品占其每年消费食用农产品的比例非常高,但外地食用农产品质量安全状况却参差不齐。如何在保证市场正常流通的情况下,规范外地食用农产品的市场准入,我国还没有一套很成熟的方案。

2完善食用农产品政府规制体系的措施

2.1优化食用农产品管理体制

食用农产品从生产到流通、消费是一个密不可分的过程,为使食用农产品行业得到切实有效的监管,必须理顺政府食用农产品的管理体制,解决多头执法的问题。美国、欧盟和日本等发达国家大都将食用农产品质量安全的监管工作集中到一个或几个部门,并加大部门之间的协调力度,食用农产品质量安全的监管效率大大提高。因此,建议整合现有监管资源,理顺管理体制,成立跨部门(如农业部、卫生部、环境总局、质检总局、工商总局、海关总署等)的食用农产品管理机构,并明确由一个部门牵头对食用农产品进行监管、统一协调,其他各部门配合进行食用农产品质量安全监管。同时,进一步明确各个监管部门的职责,对当前存在交叉管理和无人管理的地方进行清理,对各监管部门权力和责任进行界定。

2.2健全食用农产品法律法规体系

① 尽快出台《食用农产品质量安全法》。

一个行业持续、健康、快迅发展,离不开强有力的法律法规体系作保障,因此,建议全国人大根据我国食用农产品产业发展的现状,并结合我国法律法规制定的情况,尽快出台《食用农产品质量安全法》,并及时制定相应实施细则,使食用农产品安全政府规制做到有法可依。

② 科学、系统的清理和修订现有法律法规。

在《食用农产品质量安全法》出台后,及时对现有法律法规进行清理和修订,以便和《食用农产品质量安全法》相一致。根据“从农田到餐桌”的全程管理思想,分析食用农产品供应链各个环节是否存在法律的重叠、交叉和空白,并根据分析的结果清理和修订现有法律法规,以解决法律法规之间的矛盾和冲突,提高管理效率;对于法律的空白,应该及时制定新的法律法规。

③ 加强执法力度。

健全的法律法规体系必须有严格的执法保障。建议借鉴发达国家的经验,对食用农产品质量安全的违法者,不仅要承担对受害人的民事赔偿责任,还要受到行政乃至刑事制裁,主要制裁措施除了罚款外,还包括没收和销毁违法产品,责令停产、停业和吊销营业执照,直至判刑等,通过加大执法力度来进一步控制质量不合格的产品流入市场,从而保证食用农产品的质量安全。

2.3完善食用农产品标准体系

① 建立统一权威的食用农产品标准体系。

统一权威的标准体系是食用农产品产业健康发展的前提,因此,建议明确国家标准和行业标准的定位,国家标准的制定应该发挥其指导的作用,行业标准则应该在国家标准的指导下制定,避免重复交叉。同时,对于现有的标准中存在的重复交叉问题,应该全面清理,建立统一权威的食用农产品标准体系。

② 加强与国际标准的接轨。

由于现有标准采用国际标准比例低,直接制约了我国食用农产品的出口,影响了农民的增收。目前,发达国家在制定标准的时候非常重视与国际标准的接轨,因此,应该借鉴他们的经验,在制定食用农产品标准时积极采用国际标准和国际先进标准。

③ 根据农业产业发展及时修订标准。

食用农产品标准的制定并不是一劳永逸的事情,经济、技术、社会和农业都在不断的发展,标准也应该随之不断进行修订。根据我国目前标龄普遍较长的实际情况,建议对食用农产品质量安全标准进行及时修订,可以先从标龄长的标准开始清理,并逐渐形成一个三到五年修订一次的良好循环。

2.4完善食用农产品认证体系

① 建立统一、协调的认证认可体系。

进一步完善我国食用农产品认证机构,同时积极组建和完善认证咨询机构和培训机构。对培训机构、咨询机构、认证人员实施注册、备案制度。实行统一的食用农产品认证机构、认证咨询机构和认证培训机构国家认可制度。按照《关于建立农产品认证认可工作体系实施意见》确定的工作目标和任务,规范、完善我国食用农产品认证认可工作体系,使食用农产品认证认可工作在规范、统一的要求下有序开展。

② 积极推进认证机构社会化改革。

《中华人民共和国认证认可条例》规定:“认证认可活动应遵循客观独立、公开公正、诚实信用的原则”、“认证机构不得与行政机关存在利益关系”。因此,食用农产品认证机构的建立、运作及认证实施要按照市场化运作,适应社会主义市场经济体制的需要与社会事业单位改革的要求,积极推进食用农产品认证机构改革,将认证机构改造成为真正独立的第三方机构,保证认证结果的客观公正性。各级政府部门应该为食用农产品认证机构的社会化改革创造一个统一、公平、竞争的市场环境,培养良好的竞争轶序,积极引导和规范认证行为。

③ 积极宣传和普及认证知识。

公众对认证知识认知程度的高低,将直接影响他们对通过认证的食用农产品的购买。因此,建议政府和企业通过多种形式、多种渠道加强消费者对食用农产品认证相关知识的认知程度,使他们认识到通过认证的食用农产品在安全卫生方面的优势,具体形式包括开办食用农产品认证研讨班、培训班,通过电视、广播、报纸、网络等开发与消费者共享的信息分享机制。

2.5加快食用农产品检验检测体系建设

① 提高市场准入检验检测水平。

针对目前我国检验检测机构不健全、对象有限、项目单一及手段落后等问题,首先在机构设置上应该建立健全食用农产品检验检测专门机构,并引进高技术手段,提高精确度。同时,扩大市场准入检验检测的对象和项目,引进高端设备和高新技术,改变以往市场准入只能检测高毒高残留农药(如甲胺磷等),而对人体健康影响较大的项目(如蔬菜中的亚硝酸盐、腌制蔬菜中的有害微生物、毒素等)无法开展检测的局面。

② 完善检验检测体系。

逐步建立以省级食用农产品检验检测部门为龙头,市级检验检测部门为骨干,县级检验检测部门为基础,基地、市场、企业速测为补充的检验检测机构框架,逐步形成法定检验检测部门主检,基地与企业自检、批发市场及农贸市场抽检相配套的食用农产品检验检测体系。同时根据我国农产品生产分散、规模小的特点,要重点加强分散农户生产农产品的检测。

③ 加大资金投入力度。

建议政府加大对食用农产品质量安全检验检测体系的投入力度,加快基础设施建设。给承担质检的中心配备生化分析仪、细胞分析仪等必要的设施和设备。在检测能力上,能够满足国家标准、行业标准和地方标准对食用农产品质量、安全、工艺、性能等参数的检测需要;在检测范围上,能够满足对主要农产品、农业投入品、农业生态环境及农产品生产全过程实施安全检测的需要,实现农产品“从农田到餐桌”的全程质量检验检测。

2.6完善食用农产品市场准入管理

① 建立食用农产品市场准入联动机制和惩罚机制。

在提高食用农产品市场准入覆盖面的前提下,有计划、分步骤地将各个市场之间通过互联网有机的联系起来,实现各个市场之间信息的共享,从而将不合格的食用农产品拒之门外。并实现各个市场之间检测结果的互认,防止农民因重复检测而增加额外负担。同时,应该制定一套严格的惩罚处理措施,给经检测不符合市场准入条件的食用农产品依法进行查处提供依据。此外,还应该制订一套针对外来食用农产品市场推入的切实可行方案,严格规范外来食用农产品的市场准入。

② 扩大市场准入的范围。

目前,我国还只有一部分食用农产品市场实施了市场准入管理,这一现状与消费者的要求差距较大,要全面提高我国食品的质量安全水平,就必须增加实施市场准入管理的市场数量,因此,对那些还没有进行市场准入管理的市场,政府相关部门应该给予资金和技术方面的大力支持,提高其实施食用农产品市场准入管理的硬件和软件条件,并对市场管理人员进行相关知识的培训,使它们尽快具备实施市场准入管理的条件,以满足消费者对食用农产品质量安全的需求。

参考文献

[1]毛振宾.食用农产品安全监督管理与实务[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2010.

[2]李长健等.我国农产品质量安全的法律监管探究[J].青岛农业大学学报(社会科学版),2009(1):23.

[3]张利国.食用农产品生产者质量信息传递行为影响因素分析[J].科技与经济,2010(5):53-56.

[4]徐翔.建立食用农产品溯源机制的途径探析[J].现代经济探讨,2009(10):71-74.

[5]孙启明等.近年我国食用农产品价格周期波动及国际传导因素分析[J].经济学动态,2008(9):47-51.

[6]李铜山等.中国食用农产品安全生产的外部性问题及其应对举措[J].调研世界,2008(5):12-14.

[7]何德华等.食用农产品安全信息管理机制研究[J].湖北社会科学,2007(3):92-96.

[8]金发忠,钱永忠.我国食用农产品质量安全检验检测体系的现状与对策[J].农业质量标准,2003(2):26-31.

[9]林亮.关于建立健全食用农产品质量安全标准体系的探讨[J].中国标准化,2005(8):56-58.

论旅游价格规制的政府失灵 篇2

一、旅游价格规制存在“越位”、“错位”、“缺位”情况

作为转轨经济中我国政府的角色定位问题, 西方学者的总体看法是:“事实上, 我们同时拥有太多的政府和太少的政府”。我国政府对旅游价格规制失灵的具体情况, 不仅包括角色“缺位”的问题, 还有着角色“越位”、“错位”的问题。

所谓“越位”, 是指由于政府对规制的权力缺乏合理的界定及缺少程序性限制, 导致政府权力不受限制地深入到旅游经济领域的方方面面, 使得规制过程中出现了“寻租”和“出租”行为, 一些旅游企业往往采取非正常程序和手段随意要求调整价格。所谓“错位”, 是指对旅游经济规制权分割的不完善, 使得政府作为规制主体, 和政府作为行业经营主体的角色重叠, 导致价格规制部门不能独立超然地行使规制职能, 丧失了作为规制者的中立地位。“缺位”是指在市场失灵的旅游经济领域, 政府的“有形之手”并没有得到合理的应用。旅游价格规制部门忙于景点门票等政府定价与指导价的听证和审批, 疏于对放开后的旅游价格的监测和管理, 不能将旅游经营者的行为有效控制在现行法律、法规容许的范围之内, 致使我国旅游市场价格一直比较混乱, 大量违反旅游价格相关法律、法规的行为层出不穷, 严重扰乱了旅游市场的正常秩序。

二、旅游价格政府规制的结果具有不确定性

政府干预旅游价格主要是通过各项法令、政策和制度进行的。当这种法令、政策和制度对一个具体的旅游企业产生不利影响时, 这个旅游企业便会从企业利益出发, 寻找规制上的漏洞。以广交会期间广州旅游价格管理部门对酒店房价实行最高限价为例, 规制部门保持酒店房价的相对平稳是为了促使参展商和观展客户人数稳定增长, 促进广交会的稳定增长。但实际上“限价令”会引起一些不利的后果, 比如价格水平低不利于刺激生产导致短缺更加严重, 一旦价格放开反而上涨得更加厉害;同一星级酒店由于地段不同、装修标准不同、新旧程度不同, 在存在众多客观差异的情况下, 用统一的价格标准这个一刀切政策, 显然是对许多酒店的不公平。一些企业作为“限价令”的受害者, 往往会做出上有政策, 下有对策的反应, 如“限价令”主要针对标准房, 一些酒店就增加部分服务项目, 把标准房提升为豪华房, 或者将房价与餐饮的价格打包, 以各种名目将房价抬高已规避“限价令”, 如此博弈的结果必然是“限价令”名存实亡。

三、政府对旅游价格的规制形成部门和地区的利益争夺

由于旅游经济涉及多个相关产业, 各个部门的级别和归口不一, 造成了旅游规制执行中的职能分裂, 一些部门不是从国家旅游经济整体利益出发, 而是从部门利益的角度考虑, 这就必然导致旅游价格某一方面政策和制度上的相互冲突, 从而导致规制失灵。以景区门票价格为例, 随着《旅游区 (点) 质量等级的划分与评定》这一国家标准在全国的实施, 在目前景区门票价格制定没有一个比较客观的、特定的质和量的标准的前提下, 参照旅游区 (点) 质量等级的划分与评定标准制定景区景点的门票价格, 成为各地许多旅游价格规制部门的基本做法。而事实上有很多景区虽未进入国家旅游局的评级体系, 却有着其他系统的评级身份, 如国家文物局评定的全国重点文物保护单位、国家林业部门评定的国家森林公园、国土资源管理部门评定的国家地质公园等, 这些不同的评级标准的相互不协调导致规制失灵。和部门利益一同出现的还有地区利益, 如果把广交会期间酒店房价交由市场进行均衡与调节, 供不应求导致的房价上涨太高, 市场的回应自然是客商分流到广州的周边城市, 但广州市为了保证地方竞争力, 为了本地不至于成为周边城市的旅游经济“飞地”, 控制房价就显得理所当然。

四、政府对旅游价格规制的成本过高

政府对旅游价格进行规制会产生大量的成本。从资源配置角度来说, 过高的规制成本将难以实现帕累托最优, 导致规制的失灵。主要表现在以下几方面:

1. 信息获取成本高。

由于价格主管部门对旅游价格的核定缺乏统一的、科学的测算体系, 成本构成以及利润水平, 使得旅游企业在报送的定价、调价资料中, 出于同行竞争、规避税费等需要, 往往隐瞒其经营状况的真象, 提供的信息失真, 规制机构的决策难以建立在充分信息的基础上。

2. 制度成本高。

由于《旅游法》迟迟不能出台, 各种有关旅游价格的行政规章、地方性法规层出不穷, 相互之间矛盾冲突不断。这不仅提高了建立制度的成本, 也使得制度不能为执法部门尤其是司法机构所采纳, 产生一种新型的“有法不依”现象, 提高了制度执行的成本。

3. 执法成本高。

近年来虽然旅游价格管理政策纷纷出台, 但由于缺乏相应的实施办法, 往往多次采用“适当”、“应当”、“相应”、“其他”等词语, 可操作性不强, 具体执行起来难以进行。

通过以上分析, 本文认为, 随着旅游产业的快速发展和市场化进程的不断深入, 旅游价格规制的政府失灵日益显现。未来旅游价格规制, 必须在强调“市场在资源配置中的基础性作用”的提条件下, 寻求“市场失灵”和“规制失灵”下旅游价格规制优化的有效途径。

参考文献

[1]张辉:旅游经济论.旅游教育出版社, 2002年版

浅析我国政府规制改革的对策 篇3

政府规制, 本质上是一种政府干预, 以弥补市场缺陷, 纠正市场失灵。规制经济学是20世纪70年代以后逐步发展起来的一门新兴学科, 它主要针对政府规制的过程及作为其结果的市场均衡进行系统的研究。

(一) 政府规制的经济学成因

由于政府对市场的干预主要源自人们对市场失灵的认识, 因此, 由市场失灵的几大因素所形成的公共物品论、外部性理论和信息不对称论就成为政府规制的早期理论基础。公共物品通常指不具备消费的竞争性的商品, 而这种非竞争性的特征决定了市场机制在公共物品领域中的失灵。为了纠正市场失灵, 政府不仅要提供公共物品, 而且还要对公共物品提供和交易过程进行社会规制。

外部性的存在扭曲了价格机制, 价格体系不能传达正确的信息, 资源无法实现最优配置。一方面, 政府规制减少或消除外部不经济的行为;另一方面, 还可以促进外部经济的活动。最后, 市场失灵的另一个因素———信息不对称使得市场交易发生的前后分别可能引发逆向选择和道德风险, 导致市场机制运行的无效率。政府规制可以缓解信息不对称问题, 鼓励交易者之间加强信息沟通, 建立市场信誉, 以矫正信息不对称所引致的市场失灵。

(二) 新规制经济学理论

前面所论述的早期政府规制实践主要以收益率规制 (Rate-of-return Regulation, ROR) 为主。收益率规制主张通过限制企业资本投资收益率的办法来使企业的资本获得公正的收益 (fair return) , 因此也被称为公正报酬率规制。在收益率规制下, 允许企业的资本投资赚得公正的收益, 不允许企业获得超过公正收益率水平以外的利润, 只要企业的利润率不超过公正收益率, 企业就可以自由地选择价格、产量和投入。收益率规制被广泛地运用于美国公用事业的规制实践中。

收益率规制的优点是可以保证企业收回成本和正常经营, 但缺点也很明显:不仅增加企业X-非效率和过度投资效应的可能性, 而且还有可能由于规制机构的自由裁决权过大, 导致利益集团的“寻租行为”和规制机构与被规制企业之间的勾结, 造成社会福利的损失。随着博弈论、机制设计理论、委托-代理理论的出现和发展, 拉丰把建立在这三个理论基础上的激励规制理论称为新规制经济学。新规制理论在信息不对称的前提下, 把最优规制机制的设计作为研究的重点, 他们运用博弈论以及机制设计理论, 在规制者和规制企业的信息结构、约束条件和可行工具的前提下, 分析双方的行为和最优权衡, 从而发展出一套对当前规制实践更有解释力和指导意义的规范性理论。

二、美国政府规制的分析

作为政府微观经济职能的一个重要组成部分, 政府规制在我国经济发展中所扮演的角色越来越重要。但是, 与此相关的研究和实际操作还处于比较空白和薄弱的状态。西方发达国家在这方面的经验可以给我们很多有益的启示。

美国是当今世界上市场自由化程度最高的资本主义国家, 在这一历史背景下制定的政府规制政策也充分地体现出了其独特的自发性和民主性等特征。

首先, 政府的经济性规制趋缓, 而社会性规制加强。这种趋势集中表现在两方面:一方面是经济性规制在全部被规制产业中所占份额的减少;另一方面是社会性规制所占份额的增加。从这种表现来看, 政府正在慢慢的退出对大部分市场的干预, 存在着一个市场化的趋向。

其次, 在规制的立法和执法的过程中贯彻自由和民主的原则。在规制实施过程中, 为避免规制机关成为被规制企业的“俘虏”, 以及保证市民团体能够以各种形式参与政策决定和监督实施过程, 采取了很多具体的措施。而且, 为了保证在立法和执法过程中, 有足够的市民团体参与或者监督, 引入了听证会制度。同时, 国家在财政上给予了相应的经济保证。

再次, 美国重视规制成本的核算, 努力提高规制效率。美国政府在上世纪70年代首先推出了降低规制成本的措施。到了里根政府时期, 则对于主要的规制和规制规则都要实行成本———收益分析。尤其是新的规制在实施之前, 必须要通过有关成本———收益的可行性审查。这种方式一直持续到了布什政权时期。

三、我国政府规制改革的对策

从以上的分析可以看到, 完善的规制法规、完备的成本计算系统、独立性很强的专门执法机构以及社会监督的加强是美国政府进行规制的重要特征。基于前面的分析并结合我国的实际, 为我国政府规制改革提出以下对策建议:

(一) 政府和市场职能的正确划分

由于市场失灵的存在, 不可能完全依靠市场对经济的自发调节, 经济制度大多是不同强度的市场调节和政府干预的组合。因此, 正确划分政府和市场的职能界限就显得尤为重要。首先, 有些市场失灵是政府规制难以修补的, 有些市场失灵恰恰是政府干预的结果, 勉强干预势必造成政府失灵。其次, 政府规制是有成本的, 只有在收益大于成本的前提下, 才应引入政府规制。再次, 要准确把握市场失灵。

规制的核心问题首先应解决是否需要规制的问题, 这是规制的前提条件, 然后再考虑如何规制。从发达国家的经验来看, 政府与市场的边界随着社会、科技的发展及制度的完善不断变化, 而且市场的边界将不断扩大, 政府规制的边界将逐渐缩小。但在此过程中, 由于缺乏有效监督政府的制度框架、政府自利性等原因, 可能会出现人为的回潮, 即政府与市场的边界向市场压缩, 规制领域扩大。统治利益与社会利益发生冲突时常常会导致这一点。

(二) 加强政府规制权力行使的法律约束

在自由民主的社会中, 行政管制本身就是由行政法所约束的。这种法律界定了行政机关在政府体制内部的结构性地位, 确定了它们所应遵循的决策程序, 并决定由独立机关对他们的行为进行司法审查的可能性和范围。它确立了超越管理和管制中各个不同领域实体之间的界限以及应共同遵循的一套原则和程序。我国目前在制约政府权力的意识方面, 对行政程序制约政府权力功能的认识方面, 以及在尊重程序、信守程序等诸多方面, 在行政程序制度上相对滞后, 并存在大量的行政活动无序现象。

对于规制的制定, 应体现三大原则。首先应遵守上位法原则, 如违背这一规则将承担被撤销的后果, 并由相应的立法和司法机制给予监督。其次是规制的成本—收益原则。该原则是规制制定与否的前提条件, 如果成本大于收益, 规制就没有必要制定。因此应将成本—收益原则纳入规制制定过程, 使之程序化。再次是普遍的参与原则。规制往往涉及到企业和消费者两方对立的利益, 政府作为中立的第三方, 必须兼听两方面的意见, 做到立法公正。普遍的参与原则是避免层次较低的行政规章寻租的重要途径。

(三) 协调政府规制中博弈双方的利益

从这个角度来看, 核心问题在于清除利益集团的干扰, 防止政府失灵。不少产业规制是由企业自身争取来的, 其目的在于获得政府财政补贴, 阻止其他市场进入者, 维护垄断高价, 这导致企业缺乏降低成本的动力, 直接损害了社会和消费者的利益。因此, 政府规制机构如何保持独立公正, 作为中立的第三方为企业和消费者树立博弈规则就显得至关重要。同时, 形成对规制机构监督的框架, 以保证规制机构始终处于中立的地位。

规制机构在对自然垄断企业的监管中, 对于企业必须要政企分开, 这是规制机构独立公正的前提条件。在消费者与企业的博弈中, 由于分散的消费者群体组织成本高, 存在“搭便车"现象严重, 规制机构更应扶植消费者群体, 组建大的消费者社团组织, 增强与企业谈判的能力, 否则消费者无法有效行动起来与企业集团博弈。只有在消费者与企业集团博弈充分的条件下, 政府规制机构才更能显示处于中立地位, 构建博弈规则, 并予以裁决。

参考文献

[1]白让让, 买方主垄断:政府规制与电煤价格的长期扭曲[J].世界经济, 2009 (8) .

[2]王淅勤:政府治理中制度缺陷的博弈分析[J].工业技术经济, 2006 (5) .

[3]拉丰, 马赫蒂摩:激励理论 (第一卷) 委托-代理模型[M].北京:中国人民大学出版社, 2002.

[4]周慧, 许长新:新规制经济学理论的发展[J].经济评论, 2006 (2) .

国外传媒产业的政府规制分析 篇4

一、国外传媒产业政府规制的典型代表

无论是为了完善市场规则、弥补市场失灵, 还是体现政府的社会和政治意图, 大多数国家都对传媒产业实行较多的政府规制。并且各国政府具体可用的规制手段具有相似性, 这些规制手段包括:法律法规、所有权制度、税收政策、财政支持政策、产业调整政策和导向政策、兼并收购政策等。但由于传媒产业运行过程具有产业属性和传播内容具有意识形态属性, 各个国家对传媒产业的规制又出现过较大争议, 并且在规制的强度和执行方式上呈现较大差别。

从世界范围看, 对传媒产业的规制大致有3种:一种以美国为代表, 传媒基本上全部市场化, 政府对传媒的控制较弱;一种以欧洲为典型, 实行双轨制管理体制;第三种为国家垄断型, 几乎不存在市场化传媒。

(一) 美国传媒产业的政府规制分析

美国是传媒业最发达的国家。今天, 以美国在线、时代华纳、迪斯尼、维亚康姆、新闻集团为首的全球50家传媒公司占据了世界95%的市场。并且继续施行全球扩张战略, 将触角伸向全球。全球的新闻90%以上由美国和西方国家垄断。其中又有70%是由跨国的大公司垄断, 美国控制了全球75%的电视节目的生产和制作。许多第三世界国家的电视节目有60%~80%的栏目的内容来自美国, 几乎成为美国电视节目的转播站;而在美国自己的电视中, 外国节目的占有率只有1.2%。美国公司出产的影片产量只占全球影片产量的6.7%, 却占领了全球总放映时间的50%以上。其规制特点主要有:

1.规制机构与规制依据

有法必依、以法治业是美国传媒产业规制的传统。联邦通讯委员会 (FCC) 是管理全美国通信、广播、电视、卫星等信息系统的独立规制机构。FCC的决策层由5名来自不同党派的委员组成, 任期5年, 均由总统任命, 但须经参议院批准, FCC对国会负责, 只有法院能推翻它的决定。美国有一套比较完备的传媒产业法律体系, FCC主要通过法律手段进行管理。

2.规制手段:许可证制度

美国政府主要通过许可证制度对传媒产业进行管理。这一制度能有效处理传媒产业尤其是广播电视业面临的技术、竞争和社会影响问题。在技术上, 许可证制度便于处理频道分配、台站数量和技术标准的设定问题。竞争方面, 在反托拉斯法的支持下, 美国政府可通过许可证制度限制一个公司所能拥有的台站数目, 限制对电视台、电台、报纸、有线系统等媒介的交叉所有权, 促进所有权的多样化和媒介之间的竞争。

3.产业政策:从规制到放松规制

在美国, 传媒产业曾长期受到严格规制。20世纪80年代开始, 新的数字化传媒技术打通了过去不同媒体形态的天然屏障, 并使得过去非常有限的通道资源, 变得可以达到甚至超过人们的接受限度, 为传媒企业拓展了发展空间。在新自由主义者们“放松规制”的呼声下, 美国对传媒产业放松了管制, 消除政策壁垒之后的传媒产业迅速扩张。这一政策性的改变, 是为了大幅度地吸引私有资本进入信息传媒产业, 推动公司之间的竞争, 让市场成为调节产业生存与发展的主要动力, 增强本国传播业的实力, 以保证美国能在全球化进程中一直居于主导地位。

(二) 英国传媒产业的政府规制分析

英国媒体产业相当发达, 报纸、广播、电视、网络以及各种音像制品等传媒, 在社会公众的日常生活中几乎无所不在, 堪称当今世界新闻传播“超级大国”之一。英国的媒体大多属于集团性或者家族性所有, 标榜以读者需求为新闻的首要追求, 强调“新闻自由”, 但是政府对媒体的影响力及其舆论为政府服务的倾向性显而易见, 西方的价值观在新闻传播过程中留下明显的痕迹。为了维护媒体所有者和政府的利益需要, 英国通过各种法律、法规对媒体给予非常严格的限制。英国的新闻媒体也在与时俱进, 以做大做强为目标, 顺应受众对信息的快捷性和多样性需求, 逐步走向多媒体并举和现代化。他们不但为大众提供新闻信息和休闲娱乐, 而且成为一种创造财富的重要手段。英国传媒业产值约占GDP的5%, 年创造财富近330亿美元, 成为一个不断扩张的支柱产业和具有国际影响力且强劲完整的网络。英国实行“黄金股”制度, 即政府将原来控股的重要大型国有企业的股权部分或全部出售后, 在不占据控股地位的情况下, 仍拥有对该企业重大事项决定权的一种特殊股权。防止一些重要的特殊企业被某些“不受欢迎”的资本兼并, 或被低价出售。其规制发展阶段主要有:

1.公共事业制管理阶段

长期以来, 英国主要采用的是公共事业制的传媒管理体制。传媒组织通常被看作是政治体系的有机组成部分, 这一体制有两个基本原则:非政府和非商业。公共事业制是将传媒作为公共事业, 不受政府直接控制和管理, 传播活动具有独立性。经济来源以视听费为主, 不足部分往往由政府补足;传媒同时通过团体或个人捐款获得一定资金。传媒不以赢利为目的, 强调其公众服务性和独立性, 强调传媒的社会责任。

2.向双轨制发展阶段

20世纪80年代以来, 自由市场思潮在西欧盛行, 人们希望能在被保护的公共服务业中引入竞争, 同时受经济全球化及信息技术发展等诸多因素的影响, 导致传媒形态的多元化和国际化, 订阅服务和付费收看的传媒服务对公共媒体构成巨大威胁。并且公共媒介服务体制得以生存的政府支持越来越少, 公共事业制受到了较大的市场冲击。这使英国传媒产业规制体系出现巨大变化, 国家逐渐退出对传媒产业的垄断控制, 政府规制开始放松, 允许私营传媒或国外的商业传媒集团进入本国传媒市场, 形成双轨制。

(三) 俄罗斯传媒产业的政府规制分析

原苏联解体后, 俄罗斯政府推行面向市场的经济改革, 大众传媒也不例外。中央政府对广播媒体的垄断被打破, 地方政府以及不同的政党、政治团体和组织开始在体制外独立创办广播电台。《新闻法》取消了新闻检查制度, 放宽了公民和团体创办舆论工具的权利。在很短的时间之内, 媒体的多种所有制并存成为俄罗斯媒体的一大特色。无论是书面文字类的报刊出版物还是广播电视类的电子传媒手段, 大部分均已通过商业化的方式实现了非国有化, 希望借此给传媒更多的自由空间, 实现西方式的“民主”。结果却导致了“舆论失控”、主流意识形态缺失, 出现了社会混乱, 同时纵容了反对派媒体的泛滥, 一些西方媒体也乘机而入, 阻碍了国家的发展。普京执政以后, 首先便是整顿大众传播秩序, 夺回国家对媒体控制权, 重塑大众传媒的社会形象。现时的俄罗斯政府逐步收回对媒体的控制权, 并借助经济和法律的作用, 由政府逐步引导传媒业向规范化的市场道路前进。

据俄罗斯联邦出版与大众传播局的统计数据, 2005年电视市场规模为23.3亿美元, 广播市场规模为3亿美元, 互联网市场规模为0.6亿美元, 免费报刊市场规模3.3亿美元, 报刊广告收入13.9亿美元, 订阅收入5.7亿美元, 零售收入12.8亿美元, 图书市场规模为15.3亿美元。

总之, 在普京道路以及与此相适应的、体现“国家信息安全理念”的传媒管理思想的指导下, 21世纪的俄罗斯媒体己经从寡头媒体的商业化时代进入了中央联邦级媒体的国家化时代, “国家政府型”媒体战胜了“自由民主型”媒体, 已成为俄罗斯媒体的主流。

(四) 韩国传媒产业的政府规制分析

韩国的传媒产业销售额在2005年达到50万亿韩元, 比2004年增长了13%, 其中出版、漫画、电影、动漫等同比增长达100%, 其文化衍生品的收入更是达到40亿美元, 带动旅游产业和全国经济增长, 使韩国文化得到世界的认同, 大大增强了国家的软实力。国内市场的有限使韩国将目光瞄准国际, 提出“通过出口建设文化产业强国”的口号。政府首先就在税收、政策上给予传媒产业一定的优惠。以电影为例, 政府鼓励本国电影参加各种影展, 积极投入巨额资金举办各类“电影节”;为优势出口项目研发以及年均1500部作品的外文制作提供资金支援和多种优惠;设立“文化产品出口大奖”, 鼓励文化产品走出国门, 韩国文化产业振兴院还在境外设立了办事处, 用以加强市场调研和开发。

二、政府规制下国外传媒产业的发展特点

(一) 放松规制使大型传媒产业集团出现

放松规制后, 消除了政策壁垒的传媒产业迅速扩张。通过资本运营兼并联合等手段扩大了传媒集团影响力, 成为国际传媒集团发展的必由之路。国际传媒产业资本运营的特点主要有:以追求规模经济为目的的资本运营;以追求纵向一体化为目的的资本运营;以追求收入多样化为目的的资本运营;以传媒业务与娱乐业相糅合的资本运营。随着全球兼并收购的进行, 美、英、德、法、日等经济发达国家的传媒产业, 无论是报刊还是出版, 无论是广播电视还是电影音像, 均呈现出寡头垄断的市场结构。这些新组合的跨传媒、跨行业、跨区域、跨国界的传媒集团将自己的目标定在范围较狭窄、专业性更强的业务上, 将非核心业务逐渐剥离, 加强核心竞争力。

(二) 法律成为传媒投资的推动器

在市场经济中, 竞争是推进产业发展的有效手段, 但如果没有公开有力的保障机制和制约手段, 产业的良性发展是难以想像的。传媒产业投资领域也同样如此, 在欧美等发达国家, 传媒领域内的投资除了与其他产业一样, 受到诸如《公司法》等经济类法律法规的规范之外, 鉴于其产业的特殊性, 保持媒体的多样性是媒体政策的目标之一, 还要受到专门法律法规的保护和约束, 并由此形成相应的保障和制约机制。为试图满足所有的公众利益, 政府和联邦通讯委员会就会建立规制进行必要的干涉。《反垄断法》在美国和欧盟国家被视作经济法的核心, 对传媒产业的投资同样也必须受其严格规范。通过对某些领域中所有权过度集中进行干预和限制, 从而保护传媒业发展中市场主体的平等竞争。另外, 美国、欧洲各国纷纷修改媒体与电讯方面的法律法规, 推动电信产业和传媒产业的整合重组, 从而引发了国际传媒集团与电信集团的新一轮兼并收购热潮。

(三) 制度转型是当前国际传媒发展的基本面

制度转型集中表现在传媒新旧政策之间以及各项新颁行的传媒政策之间矛盾丛生, 贯穿其间的价值理念、体制框架、政策行为、技术基础等构成一幅多重复合、既充满活力又进退维谷的国际传媒发展图景。表达自由、公共利益、多样性、竞争、普及服务等是欧美国家与政府传媒政策的中心范畴, 而政治福利、社会与文化福利、经济福利则是其基本目标取向。在这些基本目标之间, 一直存在着潜在与现实的多重冲突。由于基本目标取向不同, 传媒政策中心范畴的意义也随之发生很大变化。虽然在文本上公共利益的宗旨没变, 但当代欧美国家与政府传媒政策偏重于从经济角度酝酿传媒政策却是不争的事实。

(四) 行业协会发挥着很大的作用

在市场经济发达的主要资本主义国家, 由于私营经济的企业主是分散的, 企业竞争又异常激烈, 非常需要一个组织为自己撑腰, 能协调企业之间的关系, 能向政府反映和申诉自己的意见, 政府也需要一个组织能将自己的声音传到广大企业中。行业协会正是在这种迫切的要求下出现的, 通过行业协会自律来管理、发展传媒业。是在资本主义国家行业协会主办者基本上是传媒企业主, 官方色彩偏淡;二是资本主义国家行业协会的功能偏重于与政府对话;三是资本主义国家行业协会或按企业规模、或按经营方式、或按经营专业、或按经营地域等不同情况进行组织, 基本上能适应其传媒业的发展趋势, 具有一定科学性。这些国家的行业协会大多成立较早, 已成为行业管理不可缺少的中介组织。

三、国外传媒产业政府规制对我国的启示

通过研究国外传媒规制, 可以看出改革的趋势主要有:在所有权问题上, 体现了由严格的反垄断规制向竞争性规制转变的以市场为导向的放松规制, 允许更多的企业进入传媒行业, 从而形成竞争的局面;在规制策略上, 体现了由单独规制一个媒体或行业向整体规制一个市场转变的重新规制;再次, 为了解决规制带来的低效率问题, 在具体的规制方法上更多地使用了激励性规制。

从美国制定反垄断相关法律, 放松对于新闻传媒业的管制措施看, 中国传媒产业的政府规制改革应以建立统一、开放、竞争、有序的市场体系为目标, 建立规范化、公开化的市场准入制度, 放松资本准入管制, 改变投资过分依赖政府、投资主体单一的现状, 激发民间资本与外资的活力, 使业外资本顺利进入传媒产业, 完善市场退出机制, 使市场机制成为资源配置的基础。英国的管制经验和俄罗斯的教训都告诉我们要走渐进式改革的方法。逐步采用更多的法律手段;许可权的规制可以逐步松动;放松产权管制;加强传媒产业行业自律。韩国对传媒产业的规制启示我们, 要采取更多的激励性政策和优惠扶持政策。如一些频谱资源的特许投标制度、对学生教材的特许投标制、区域间比较竞争制度、社会契约制度、分配激励制度等, 鼓励公用事业部门提高效率、降低价格、改进服务。

摘要：近年来国外的传媒产业发展迅速, 但也经历了政府规制的重大变迁。虽然政府可采取的规制手段具有相似性, 但对传媒产业的具体规制又有很大的差别, 主要有市场化、双轨制、国家垄断制等形式。本文介绍了其中几个国家具有代表性的政府规制, 并分析了其政府规制发展的特点以及对我国的启示。

关键词：传媒产业,政府规制,实证分析

参考文献

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中国文化产业的政府规制研究 篇5

目前,国内外对于文化产业的概念没有统一的界定,甚至不同国家和地区的称谓也不同,日本、芬兰和欧盟称为内容产业,澳大利亚称为文化娱乐业,英国称为创意产业,美国称为版权产业。

关于文化产业的政府规制,外国学者目前对于文化产业应该是否应进行政府规制存在争论,豪克森(Haksoon Yim,2002)认为基于信息技术的进步和文化产品的全球化流动,文化全球化已经开始影响文化政策,在此背景下,文化产业的自身政治因素为文化产业的政府规制提供重要依据。斯图亚特.坎宁安(Stuart Cunningham,2002)认为即使建立足够有效的规制机制能使文化传播更加安全,但是还是建议取消对于文化产业取消规制。与国外学者存在是否应进行文化产业政府规制的争论不同,国内学者大部分学者认为当前文化产业具有进行规制的必要性。秦珍子(2007)、吴斌、刘小玲(2008)等从文化产业的重要性来论述政府规制的必要性。

由于文化产业中不同行业具有自身属性,我国大多学者研究文化产业的某一分支产业的政府规制。周蔚华(2 0 0 2)、巢峰(2004)、李婧(2008)、宋振文(2009)、金雪涛(2010)、胡伟东(2011)、李昕岳(2011)等从电视业、出版业、广告业、动漫业等文化产业分支产业研究政府规制中存在的问题并且提出相关规制改革建议。

然而,已有文献对于文化产业的规制必要性,大多通过文化产业在经济发展中的重要性来分析,本文将重点从文化产业的特征来分析中国文化产业政府规制的必要性。同时已有文献关于文化产业的规制历程的论述不够,缺乏对于文化产业政府规制的实证分析。因此,本文将在这些方面进行探讨。

二、中国文化产业政府规制的必要性

虽然关于文化产业概念没有统一的界定,但是可以从中总结归纳出文化产业的特征。由于文化产业的特征以及中国文化产业的发展存在的问题,所以中国文化产业存在政府规制的必要性。

(一)文化产业具有强外部性。

经济学家曼昆(N.G.Manikw,1999)认为“外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响”,如果这种影响是正面的就是正外部性,影响是负面的则为负外部性。文化产业是随数字技术的发展而传播性和复制性加大,影响力加大,从经济学角度来讲即文化产业外部性加大。文化产业在偏远地区如果没有政府规制,企业由于无法承担为这些地区提供文化产品和服务所带来的损失而退出市场,如果政府在企业生产前期进行规制,有利于文化产业的正外部性的发挥,为这些地区带来长远收益。同时,在当前文化产业市场竞争激烈的背景下,不少文化企业为了片面的追逐经济利益,制造能够刺激和满足感官需求的文化内容,放弃文化产业的文化责任和良知,产生十分恶劣的负外部性影响力。

(二)文化产业具有非排他性和非竞争性。

文化产品和服务具有非排他性,当消费者消费自己付款的文化产品和服务时,无法排除其他消费者或者未付款者与自己同时消费文化产品和服务。例如电影业,当消费者付费进入电影院观看电影,但是无法排除其他消费者付费或者未付费与自己共同使用产品。当消费者增加对文化产品和服务的消费时,并不导致生产成本的增长,边际成本几乎为零,所以文化产品和服务的生产具有非竞争性,尤其是盗版和免费下载的边际生产成本基本为零,消费者可以不付出任何成本地在网上下载资源。文化产品和服务的生产和消费具有非排他性和非竞争性,决定文化产品具有“公共物品”的性质。如果由私人来成承担公共物品,则不能避免搭便车的行为,需要由政府来承担损失,所以政府需要利用相应的法律规制手段对于文化产品和服务的消费和生产进行制约。

(三)文化产业具有自然垄断性。

相比动漫业等,文化产业中的广播电视产业存在明显的自然垄断性。由于广播电视产业资金投入、设备投入、网络建设投入大,技术含量高,独占所有的文化资源,形成资金、规模和技术的进入壁垒,并且由于中国政治导向的宣传需要和长期以来的计划经济发展模式,促成广播电视产业的自然垄断属性。由于广播电视产业存在自然垄断,市场调节作用受到限制,需要政府放松广播电视经济性规制,引进民营资本,加强市场竞争,提高效率,而与此同时在内容建设方面加强社会性规制,提高公共服务的水平。

(四)文化产业也存在高消耗、环境污染的情况,需要政府环境规制。

虽然文化产业具有资源消耗低、环境污染小的鲜明特征,是典型的绿色经济、低碳产业,但是近来中国文化产业发展存在高消耗、环境污染的情况。据报道,2004年《神雕侠侣》剧组和2005年电影《无极》剧组在九寨沟森林公园和云南香格里拉碧沽天池拍摄时,破坏当地植被,对当地自然景观和生态环境造成很大影响。可见文化产业在生产过程中也会存在高消耗、高污染的情况,必须由政府采取环境规制措施。

三、中国文化产业规制历程——以电视产业为例

虽然各国关于文化产业的界定不同,但是都把电视产业看为文化产业的重要分支产业,并且电视产业具备以上明显的文化产业的特征,所以电视产业的规制是文化产业规制的重要部分。下面以电视产业为例分析中国文化产业规制历程。

第一阶段:电视产业严格规制阶段1958年~1978年)在此阶段,电视产业完全附属于政府,政府机构并未重视电视产业的发展,必要时通过控制电视产业的规模和从业人员,来推动一二产业发展,控制电视播放内容来达到宣传作用,电视产业完全在政府严格规制下,政治属性明显,但后期进入规制稍微有所放松。在改革开放以前,电视产业是完全国有国营的、具有公共性质,不以营利为目的,完全是党的宣传工具,履行公益事业的职责。由国家全额拨款,以社会效益和政治利益为主,基本上是不考虑经济效益的。

第二阶段:电视产业放松规制阶段(1978年~2009年)在此阶段,为了推动电视产业的发展,政府放松规制。开办地方电视台和大量引入外资,政府放宽对进入规制的标准,政府的经济规制开始放松。根据消费者需求的变化,形成电视节目的多样化和频道专业化趋势,政府开始放宽对电视节目内容的严格规制,政府的社会规制开始放松。电视产业实行企业化运营模式以及广告在电视产业的地位逐步上升,标志着电视产业的经济属性开始显现,在保证电视产业的政治属性和文化属性同时,电视产业经济属性逐步占有重要地位。

第三阶段:电视产业再规制阶段(2009年~)此阶段,我国在大力推动文化产业同时,电视产业开始面对高速发展中产生的问题,政府规制逐渐系统化和全面化,重视电视产业的产业属性和事业属性。对于电视产业,我国近年通过“限娱令”、“限广令”等采取以内容规制为主要手段的规制方法,控制电视台的播出内容,减少文化产业的负外部性,引导良好的社会价值取向。同时设立相关法规具体量化电视产业的行业标准,为进入规制设立明确准则,电视产业的规制开始做到有规可循。政府规制能使文化产业包括电视产业在保证飞速发展的同时,发挥自身思想引导和教化功能,起到稳定社会、弘扬民族文化的作用。

总结,伴随着客观技术条件的更新和进步,电视产业发展经历不同阶段,期间对于电视产业政府规制制度不断发展和演变,电视产业的政治属性、经济属性、文化属性三者地位也在潜移默化的发生改变。可以看出,中国文化产业的发展,经历了政府主导到政府和市场共同作用模式的转变,文化产业的规制也相应经历严格规制——放松规制——再规制的历程。

四、广播电影电视业上市公司的实证分析

目前广播电影电视业共有8家上市公司,本文将选取7家上市公司(除300251光线传媒2011年8月上市)2007年-2010年全年数据,以及2011前三个季度(2011年第四季度数据未公布)的数据进行政府规制的效果分析以及预测。

(一)营业收入分析

据统计,7家上市公司2007年至2010年的总营业收入不断增加,大部分上市企业营业收入每年维持增长的趋势,如表一(1)(2)所示。可以看出,我国广播电视电影业上市公司发展势头良好,2008年后发展开始缓慢,部分上市公司营业收入甚至下降,2009年总营业收入相比上一年只增长了7%,在2009年后有快速增长,其中2010年的营业收入突破110亿,相比上年增长了33%。2009年后政府支持政策和政府规制对包括电视产业在内的

(二)利润总额分析

虽然总营业收入一直增加,但是上市公司的利润总额在2007年和2008年出现下滑趋势,2009年再次发展,如表二(1)所示,于2010年突破15亿,相比上年增长了73%。如表二(2)所示,大部分的上市公司的利润总额在2008年出现下滑趋势,这也为2009年政府开始对文化产业加大扶持力度和规制措施提供实证依据,2010年广播电视电影业上市公司利润总额的大幅增长,可以看出政府相关政策出台和规制措施实施起到积极效果。

(三)预测“限娱令”后上市公司的发展

自2011年政府对电视产业加大内容规制力度,电视产业等相关产业的发展速度相比2010年有所下降,表三为广播电视电影上市公司2008年至2011年每季度净利润的同比图,由图可以看出,从2009年的曲线趋势开始发生变化,2010年至2011年第一季度相比上期增长较快,但是至2011年的下半年增长速度相比2010年的下半年有所下降。

根据以上2011年前三季度同比变化趋势,可以预测2012年,广电总局“限广令”、“限娱令”以及“限播令”的政府规制措施,将对以电视产业为主要经营范围的上市公司产生重大影响,大部分上市公司的发展速度相比2010年将下降。预计8所上市公司在未来的发展情况如下,基于广电总局对于电视台播放内容的限制,主要从事电视剧发行制作、发行的华策影视公司、华谊兄弟和中视传媒的发展会有所加快,而主要从事娱乐节目制作的光线传媒、电广传媒和广电网络的发展会在短期内受到影响,出现下滑趋势。

总结,在文化产业大幅发展后,“限娱令”等政策的出台短期来看会给一些上市公司带来负面影响,但是政府规制将引导中国文化产业向规范化发展,提高中国文化产品和服务的质量,为中国文化产业迎来更好的机遇。

摘要：文化产业作为21世纪的“朝阳产业”,不仅是文化现象、经济现象,而且是政治现象,越来越受到世界各国重视。文章在分析中国文化产业的特征的基础上,确立中国文化产业进行政府规制的必要性。通过对电视产业规制历程的分析,找出中国文化产业的规制基本历程。另外,根据广播电影电视业上市公司的数据分析和预测政府规制后效果。

关键词：文化产业,政府规制,电视产业

参考文献

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我国食品安全政府规制对策研究 篇6

1.1 食品安全规制机构设置不合理

目前, 我国食品安全规制主体主要包括食品安全委员会、卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家工商行政管理总局等。根据《食品安全法》规定, 国务院设立食品安全委员会以加强对各规制部门的协调、指导, 将食品药品监督管理局改由卫生部管理, 明确卫生部将承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。纵观我国食品安全政府规制主体的现实状况, 食品安全规制机构设置存在多头规制与规制缺位并存的问题。一方面, 现实的经济活动呈现出多样性, 并非按照“规制环节”来设计, 有些经济活动同时涉及多个“规制环节”, 而有些却可能呈现模糊性, 很难把其归为某一“规制环节”。另一方面, 对食品安全规制的同一方面存在不同的规制部门。这种规制主体与规制对象在理论与现实上的错位, 使政府部门按照职责划分都必须管, 或是当该问题一时很难明确属于哪一个规制环节时, 各个政府规制部门都可以不管。这种规制体制的设置, 在运行中暴露出条块分割、多头管理的弊病, 使相关部门在行使其规制职责时多头规制和规制缺位同时存在, 从而造成了政府资源浪费和规制低效。

1.2 食品安全规制对象管理有失规范

食品安全的规制对象是指食品生产经营过程中涉及到的所有生产经营者及其行为。作为食品市场的供给体, 其提供的食品安全与否直接影响到食品市场的秩序。目前, 我国食品业尚处于粗放发展阶段, 从事农产品和食品经营的主体呈现多元化的特点, 这从一定程度上造成了市场主体发育不健全, 地位、功能不明确, 交易方式落后等问题。因此, 食品企业实现规范管理以及产品交易时质量等级化、重量标准化和包装规格化的难度增大。据调查显示, 30多万家食品经营企业60%左右不具备基本安全生产经营条件, 约70%没有食品检验能力。这不仅给消费者的经济利益造成了损失, 而且对消费者的安全构成了威胁。

1.3 食品安全规制立法有待健全

目前, 我国制定和出台了许多有关食品安全的规制立法, 基本形成了以《食品安全法》为主导、由数部单行法律法规构成的集合法群形态, 为我国食品安全规制工作奠定了必要的法律基础。尽管我国在食品安全规制方面的立法建设取得了很大成绩, 但其完整性、系统性及严密性仍有所欠缺。我国食品安全规制立法中, 一些法律法规内容单薄, 对经济社会和科技发展所导致的食品安全新情况、新问题大多尚未涉及。而且, 现已颁布的法律法规大多对食品安全仅做了一些概要性规定, 法律法规条文过于笼统, 缺乏清晰明确的定义和限制。由于大多为分段立法, 法律法规条文相对分散, 并且在法律法规制定过程中, 各部门之间缺乏有效的沟通和协调, 导致某些法律法规不协调。

2 发达国家食品安全政府规制的经验借鉴

2.1 建立高效的食品安全规制机构

建立高效的食品安全规制机构是发达国家食品安全规制的一个显著特征。美国的食品安全程度被认为是世界上最高的, 主要是由于联邦政府负责食品安全的部门与地方政府的相应部门一起构成了相互制约、综合有效的食品安全规制体系, 实现了对食品从生产到销售的各个环节实行严格的规制。其最高主体机构是1998年成立的“总统食品安全委员会”, 该委员会成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门负责人组成, 委员会主席由农业部长、卫生部长、科学与技术政策办公室主任共同承担, 直接向总统汇报工作。美国负责食品安全的主要规制机构有设置在美国农业部 (USDA) 下的食品安全检验署 (FSIS) 、设置在卫生部 (DHHS) 下的食品药物管理局 (FDA) 、和动植物卫生检验署 (APHIS) 及美国环境保护 (EPA) 等几个部门。在总统食品安全委员会的统一协调下, 各个部门主要按食品类别进行分工规制, 做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”地保障食品安全, 从而保护消费者的生命健康。

2.2 重视食品安全规制立法体系建设

健全的食品安全规制立法体系是有效开展规制活动的基本前提。目前, 世界各国尤其是发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的规制立法体系, 为保障食品安全, 维护消费者健康权益提供了保障。日本的食品安全规制立法体系由基本法律和一系列专业、专门法律法规组成。《食品卫生法》和《食品安全基本法》是两大基本法律。《食品卫生法》于1948年颁布并经过多次修订, 其宗旨是保护人们远离由于饮食导致的健康危险, 改善和促进公众健康, 适用于国内产品和进口产品。《食品安全基本法》于2003年颁布, 该法规定了消费者至上、基于科学的风险评估、从农田到餐桌全程规制等原则。在日本, 涉及食品安全的专业、专门法律法规很多, 包括食品质量卫生、农产品质量、投入品质量、动物防疫和植物保护等五个方面较为健全的农产品质量立法体系。此外, 日本还大幅度修订了食品安全各环节和各品种的规制法, 推动了食品安全规制立法体系更臻完善。

2.3 注重“从农田到餐桌”的全程控制

美国的食品安全政府规制强调从农田到餐桌整个过程的有效控制, 规制环节包括养殖、种植、生产、加工、流通和销售等;规制对象包括化肥、农药、包装材料、运输工具和食品标签等。通过全程规制, 对不安全食品预先加以防范, 避免重要环节的缺失, 并以此为基础建立食品的追溯机制。

美国非常重视HACCP制的实施, 并以此作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP制是一种以科学为基础, 对食品生产经营的整个过程进行危害分析, 确定容易发生食品安全问题的环节和关键性的控制点, 建立相应地预防措施消除隐患, 以避免不安全食品流入市场, 其目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患。美国的食品召回制也相当完善, 而且程序严格、可操作性强。食品召回制具体是指食品企业在获悉食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时, 依法向政府部门报告, 及时通知消费者, 并从市场中收回问题产品, 积极予以更换、赔偿的有效补救措施, 其目的就是及时收回缺陷食品, 避免流入市场的缺陷食品对人民的生命安全造成危害或扩大, 维护消费者的利益。

3 完善我国食品安全政府规制的对策

3.1 明确规制机构的权力和责任

完善统一协调、权责明晰的食品安全规制机构是政府有效规制的前提条件。2009年2月通过的《食品安全法》已将国家食品药品监管局划归为卫生部管理, 由此强化明确了卫生部在食品安全规制中的责任主体地位。在现有分段规制体制的基础上, 国务院设立食品安全委员会, 将有利于加强对各有关规制机构的协调、指导。因此, 应赋予更多的规制权力和职责给卫生部和食品安全委员会, 增强其责任意识, 整合有效资源, 统筹协调行动。卫生部应统一负责食品安全规制工作, 承担食品安全协调职责, 这样将有利于改变机构权力各自为政的局面, 避免多部门规制造成工作漏洞和资源浪费以及部门之间互相推诿、扯皮等问题, 解决规制部门职能交叉、多头规制与规制缺位并存的现状, 促进规制工作高效有力地进行。在现有食品安全政府规制体制下, 进一步明确各个规制机构的职责。对当前存在职能交叉、多头规制和规制缺位的领域进行清理, 对各规制机构所承担的权力和责任进行明确界定, 形成一个相互制约的食品安全规制体系。应就规制方面存在交叉和重复之处重新进行明确分工, 一个规制职能只能由一个机构专门负责, 其他机构退出。在制定分工方案时要充分考虑各规制机构的实力, 做到优势互补, 实力弱的退出或充实到新的负责机构。

3.2 建立规范化的企业自律机制

建立企业自律机制, 实现规范化发展不仅是政府的责任, 更是食品企业的责任。食品企业在制定管理规范的过程中, 既要切合实际, 又要保证企业管理规范的内容全面, 包括企业标准、企业定位、企业形象等。完善企业管理规范的核心就是加强制定食品质量安全标准。特别是要加强有关食品标识、相关物流标准, 以为规范食品流通领域的正常秩序和保护消费者的健康安全创造条件。尽快建立食品安全检测数据库, 为食品标准的制定和修订提供基础性条件。大力开展危险性评估等科学方法在制定和修订食品标准过程中进行应用的研究, 以提高标准的合理性和有效性。提高食品标准的整体水平, 提高我国食品行业在国际市场上的竞争力。因此, 应强化以法律法规、政策为主导, 食品企业制定管理规范为主体的形式, 促使食品企业形成有效的自律机制以增强信守本行业规范的观念与意识。充分发挥企业自身的积极性, 将企业的生产、经营行为纳入规范、健康的轨道, 改善企业的公众形象。

3.3 健全食品安全规制立法体系

健全食品安全规制立法在世界各国都被当作一件战略性任务和基础性工作给予高度重视, 除了由立法委员会制定法律来对食品安全规制做出较为原则的规定外, 大量法律条文的细化和技术性规定都授权行政机关以法令和条例的形势做出。目前, 主要国际组织和发达国家一般通过制定多部法律法规来进行食品安全规制, 食品安全规制立法体系已经比较完善。根据我国食品安全分段规制的现状, 应从食品安全规制的实际需要出发, 进一步制定更多的水平性和垂直性的法律法规, 以形成《食品安全法》为总领, 与其他法律法规相配套的规制立法体系。同时应加强食品安全规制立法的系统性, 在制订食品安全法律法规的过程中, 必须按照全程规制的理念, 抓住食品链中的关键要素和制约环节, 逐一加以规范、规定和细化。另外, 在立法规定的总体框架下, 对食品安全规制部门进行必要的授权。各部门可以根据食品安全的现实需要迅速采取行动, 发布、修改或废止相关的法规和标准, 特别是对于那些立法环境不成熟、近期不宜立法的食品安全问题, 也可以制定过渡性的暂行规定以解当时之需。

摘要：作为一项重大的民生工程, 食品安全问题已经被提升到影响国家公共安全的第一大危险因素的战略地位, 是政府公共管理一个极其重要的方面, 是政府履行其公共管理职能的必然要求和执政为民的职责所系。在分析我国食品安全政府规制现存问题的基础上, 借鉴发达国家食品安全政府规制的实践经验, 力求探索完善我国食品安全政府规制的具体对策措施。

关键词：食品安全,政府规制,对策

参考文献

[1]贾敬敦, 陈春明.中国食品安全态势分析[M].北京:中国农业科技出版社, 2003.

[2]联合国粮食及农业组织世界卫生组织.保障食品的安全和质量:强化国家安食品控制体系指南[M].联合国粮农组织/世界卫生组织联合出版, 2003.

[3]彭亚拉.中外食品安全监管的比较研究[D].中国人民大学硕士学位论文, 2008.

[4]鲍长生.食品安全管理的政府规制创新探讨[J].工作研究, 2008, (5) .

植入式广告政府规制问题探究 篇7

1.1具有自然垄断产业性质

植入式广告产业具有较强的自然垄断。它具有投资大、专业性强等特点[1];具有独占性,很难转用于其他用途;它是高固定成本,低边际成本的产业。以上这些为影视植入式广告的规制提供了条件。

1.2具有市场外部性

市场的外部性是指一个经济主体的行为对其他经济主体造成影响,而该主体又没有得到相应报酬或做出赔偿,由此产生的私人的成本与收益与社会的成本收益不一致的现象[2]。植入式广告有很强的外部性。合理的植入式广告,能够优化资源配置,产生正外部性。反之,带来负外部性。

1.3植入式广告市场信息不对称

传统广告一般会让受众明确知道广告的目的是推销产品、获取利益。而植入式广告具有隐蔽特性,可识别性很弱,这就加剧了广告主、广告经营者、广告发布者和消费者之间的信息不平衡。

1.4植入式广告的公共产品性

植入式广告具有非竞争性和非排他性。非竞争性,是指每个人对植入式广告这一产品的消费不会影响其他人同时消费该产品及其从中获得的效用;非排他性,是指每个人在消费植入式广告这一产品时,不能排除其他人消费这一产品,或者排除的成本很高。

2植入式广告政府规制存在的问题

2.1规制法制建设滞后

市场经济是法制经济。目前,我国已形成了相对完善的法律体系。然而植入式广告规制并未明确纳入现行法律体系。法律地位的不确定,广告内容标准不统一;运作模式不规范,责任主体难以界定[1]。

2.2规制体制不合理

目前我国对于植入式广告大多采用行政规制。不合理性有:一是主要的植入式广告产业政府规制机构多依据行政决定直接设立,容易受到行政权力的干预,缺乏独立性。二是参与规制的部门较多,容易出现权责不清问题。

2.3规制工具存在缺陷

我国现行的规制工具还存在以下缺陷:规制手段单一,以命令控制型为主,激励型或市场化的规制手段运用较少;规制行业进入壁垒过高,抑制潜在竞争者进入;价格规制具有极大不确定性。

2.4规制权力缺乏制约

我国对植入式广告规制权力泛化问题缺乏强有效的权力制约监督机制。规制政策制定权和执行权之间缺乏相应的监督;规制权力的行使缺乏一套透明行政决策和执行机制,当规制权力难以监督又无法抗拒的情况下,被规制者更倾向于俘虏规制者,损害公众利益。

3完善我国植入式广告政府规制的路径与措施

3.1将植入式广告纳入法律体系

当前还没有专门针对植入式广告的法律条例,管理具有很大的随意性。未来广告法律法规进行修订的时候应明确地将植入式广告纳入管理体系。

3.2构建适度的植入式广告政府规制模式

对植入式广告规制模式探索一要设立相对独立的综合性规制机构;二要形成以政府为主导、非政府组织积极参与的新文化产业规制主体;三要分离文化产业准入与监管职能,使审批与监管之间既彼此配合又相互制约,催生更公平的竞争环境[2]。

3.3设计合理规制工具,提高规制效果

(一)经济性规制和社会性规制并用

改变规制手段的单一性。在经济性规制领域,积极引入和综合运用提高植入式广告激励水平的规制措施。在社会性规制领域,政府可以通过税收、补贴等市场化规制工具,降低行政相对人的活动成本[3]。

(二)制定科学的定价系统,提高资源配置效率

我国植入式广告市场要形成科学、公正、普遍适用的价格机制。广告管理机构可通过购买或自主研发相关广告管理系统,以科学的定价系统规范植入式广告的运作流程,阻绝寻租行为产生。

(三)完善事前审查、过程控制和事后监督等规制工具

事前审查、过程控制和事后监督都建立在广告审查制度之上。广告管理机构应建立书面合同制和事前审查制,将植人式广告的运作流程规范化、制度化,明确各方权责关系。此外,建立专业性植入式广告代理公司,由其向广告主提供广告植入方案[1]。

3.4创新规制权力监督体制

不赞同仅仅增加规制权力的监督体系,因为部门的累加会造成资源的严重浪费。因此,对规制权力的监督要创新体制,整合现有资源。一是对规制者权力的约束,可引进成本-收益分析指标体系和规制绩效评估体系,量化规制者的监督权力,限制其由裁量权[4]。二是健全信息公开制度,主要是进行类型化与可识别性下的信息披露。三是采部分禁止机制。国外管理可归纳为两类:完全禁止植入式广告与部分禁止。建议我国采后者。特殊受众节目以及一些酒、药品、烟等特殊产品不能进行植入式广告。

3.5充分发挥行业自律作用

在外国,行业自律组织发展成熟,发挥巨大作用。立足我国现实,为防止植入式广告规制中出现规制机构为谋求利益最大化而出现的俘虏现象,广告行业的相关监督机构应充分发挥自我规制的功能。

我国电视植入式广告规制应建立以立法为基础、政府规制为主导、自我规制为辅助的规制体系。同时,受众的舆论监督与反馈机制也不能忽视。

摘要：本文从规制理论出发,对植入式广告进行政府规制的必要性进行分析,探究其存在的问题,进而提出完善建议。

关键词：植入式广告,政府规制,规制工具

参考文献

[1]高丽华,卢晓明.植入式广告规制问题探析--基于规制经济理论的视角[J].北京工商大学学报,2012:59-63.

[2]张秉福.我国文化产业政府规制的现状与问题探析[J].图书与情报,2012:39-47.

[3]宋亚辉.广告规制工具的实施效果研究[J].哈尔滨工业大学学报,2012:76-80.