政府角度

政府角度（共10篇）

政府角度 篇1

摘要：“一切社会团体的建立, 其目的总是为了完成某些善业。”亚里士多德的这句话似乎可以从一个侧面帮助我们理解地方政府及其职能的性质。在漫长的历史演变过程中, 地方政府的公共职能不断的发生着纵向和横向的分化, 我国地方政府职能正朝着结构不断完善、内容不断充实的方向发展。本文将具体介绍地方政府的职能演变的动因和内容, 以及实现的途径。

关键词：地方政府,政府职能,服务型政府,机构改革

一、地方政府与地方政府的职能

(一) 地方政府

从狭义上讲, “地方政府”是指地方行政机关。从广义上说, “地方政府”是由地方行政机关和地方代议机关组成的整体。现在, 很多学者都是从广义上来理解“地方政府”这一概念的。

从地方政府产生的角度来看, 世界上大多数的国家都设有地方政府, 因为一国的中央政府大多无法完成全部国家事务的管理。因此, 设置地方政府的最大理由, 是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方经济和地方公共事务的功能, 地方政府在推动地方经济发展、提供公共服务、公共建设等方面正发挥着越来越重要的作用。

(二) 地方政府职能

世界银行在其1997年的发展报告中将每一个政府的核心使命概括为五项最基本的责任, 大体上反映了现代政府所行使的职能:确定法律基础;保持一个未被破坏的政策环境, 包括保持宏观经济的稳定;投资于基本的社会服务和公共基础设施;保护弱势群体;保护环境。

但是, 不同的环境下又孕育了不一样的地方政府职能。所以, 即使大多数的地方政府拥有着上面这些共性的职能, 但同时还受着政治、经济、文化、社会等条件的制约。国家政权组织形式等都在影响着地方政府的职能范围, 也影响着地方政府的职能发挥。

二、地方政府的职能转变

中国在相当长的一段时间内, 地方政府的公共职能是处在一个不平衡的发展状态, 大致来看, 地方政府职能的发展经历了三个阶段:

1949—1978年, 地方政府政治统治职能的主导阶段。从建国初期为巩固统治, 到社会主义改造过程中社会主义制度的确立, 再到“文化大革命”中政府的政治统治职能再度被强化, 地方政府也与中央保持一致, 政治统治职能一度处于主导地位。

1978—2002年, 地方政府的经济管理职能处于主导阶段。尤其是在党的十四大以后, 确立了社会主义市场经济体制, 在这种情势下, 地方政府的经济管理职能日益得到了强化。

2002年至今, 地方政府公共服务职能的回归阶段。由于各种主客观原因, 在相当长的一段时间内, 政府的职能偏离了其重心, 直到近些年, 随着全球政府管理改革浪潮的不断高涨, 我们才逐渐实现了政府职能的理性回归。

三、地方政府职能转变的动因

(一) 政府的职能缺位和越位

所谓政府职能缺位, 主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务, 政府却没有充分尽职尽责, 甚至在某些公共领域出现了“真空”。所谓政府职能越位, 主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情, 直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应。通过对我国地方政府的考察可以发现, 政府很多时候都会出现“缺位”与“越位”的现象, 这都有悖于政府管理应遵循的原则, 同时也给社会和自身带来了种种问题。

(二) 地方政府内部管理导致信任危机

传统的科层官僚体制导致地方政府内部管理效率低下、官僚主义盛行、腐败现象严重, 造成了公民对地方政府的信任危机。科层制曾经的确对社会的管理作出了应有的贡献, 但是, 随着社会的进步与发展, 这种体制越来越不能适应政治、经济、社会等方面的发展, 而自身所带来的机构重叠交叉等弊端也暴露无遗。在这种情况下, 政府职能转变成为地方政府改革的重点, 与机构改革一起为恢复公民对政府的信任而努力。

(三) 私有企业改革的成就对于地方政府的压力和示范效应

20世纪70年代世界经济环境发生变化以后, “再造企业”的理论首先提出, 并在广大私有企业的改革中取得了巨大的成功。私有企业的市场管理模式, 以顾客为导向, 并通过竞争手段达到效益目的, 充分发挥市场资源配置的功能。而在公共管理领域, 地方政府管理十分低效, 企业的成功再造无疑给政府管理以无形的压力, 也成为政府学习的榜样, 随后“顾客优先”等理念被引入地方政府改革之中, 并以此为契机寻求地方政府的职能转变。

四、中国地方政府职能转变的内容与实现途径

(一) 我国地方政府职能转变的主要内容

地方政府职能转变的基本思路是:首先, 要对地方政府进行职能定位, 转变地方政府职能不在于要使地方政府拥有怎样的职能, 而是社会发展和社会体制要求地方政府具备怎样的职能;其次, 根据职能定位对地方政府现有的职能进行清理、调整;最后, 在地方政府职能转型的过程中应该伴随着地方政府的机构改革、制度创新, 确保地方政府职能转型的到位。

1. 地方政府职能理念的转型

21世纪的政府职能转变实践和理论研究探索, 重点是将“经济型政府”转向“服务型政府”。服务型政府也就是为人民服务的政府, 它是在公民本位、社会本位理念的指导下, 把政府定位于服务者的角色, 并通过法定程序, 以公正执法为标志, 并承担着相应责任的政府。因此, 从“管制型政府”到“服务型政府”, 转变政府职能, 必须进行理念重构, 确立现代政府服务理念, 改善行政文化基础, 更加注重民生。

2. 明确职能定位

地方政府特别是基层地方政府, 将把为地方居民的生产、生活创造高质量的条件和环境作为自己工作的目标;政治职能将进一步弱化, 而社会职能则进一步增强。提供和维护公共基础设施, 维护社会安宁, 将成为政府职能的主要方面, 少量的直接经济职能仅存在于中高层地方政府。基层地方政府主要通过完成地方各项社会事务的公共管理和提供必要的公共服务, 为地方经济发展服务。

3. 加强地方政府的社会管理和公共服务职能

随着经济的发展和改革开放的深入, 社会治安、社会就业和公共福利等问题变得日益突出;同时, 原来由企业承担的一系列福利、保险职能必须走向社会化, 由地方政府承接。从长远看, 要实现向“小政府、大社会”和“有限政府”的转化, 必须大力发展第三部门, 培育社会自治的空间, 加强公民参与, 发挥各类社会组织的作用。这是由统治型政府向治理型政府、管理型政府向服务型政府转变的关键。

(二) 职能转变的实现途径

1. 理顺地方政府利益关系

转变地方政府职能, 要求在还企业市场主体身份的同时, 还政府以公共权力机构的身份, 使政府站在公正超脱的立场上对经济活动进行调节, 而不能有所偏袒。要做到这一点, 一个前提条件就是理顺政府利益关系, 特别是切断地方政府与社会经济主体的利益连带关系。

同时, 要缩小公共权力机构利用公共权力谋取私利的机会, 必须切断地方政府与其投资举办的经济实体的直接利益关系。

2. 职能社会化和市场化

所谓政府职能社会化, 是指政府改变传统的大包大揽的做法, 将原来由政府包揽管辖的许多事情, 通过社会转移或委托代理等形式, 改由企业、社会团体、群众组织、社会中介组织来办理, 以节约政府财开支, 提高政府工作效率。

所谓政府职能市场化, 是指通过政府与企业、市场之间的合作, 利用竞争机制、价格机制, 调动社会资源参与政府公共服务的供给。随着我国政治体制改革的不断推进以及政府职能的转变, 一种以政府为主导、多种市场主体积极参与提供公共服务的格局正在逐步形成。

3. 健全和完善公共服务职能

随着我国市场经济的发展和利益结构的多元化, 社会对公共服务需求的数量和质量的日益提高, 这就要求政府为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务, 如公共基础设施、公共教育、公共卫生和医疗, 使更多的力量参与公共服务的生产或提供, 确保市场在资源配置中的基础性作用。这也是建立“服务型政府”的基本要求, 建成维护政府合法性的一种高度回应性的“引导式”的政府。

参考文献

[1]文特森·奥斯特罗姆.美国地方政府[J].北京大学出版社, 2004.

[2]理查德·宾厄姆.美国地方政府的管理——实践中的公共行政[J].北京大学出版社, 1997.

[3]罗德刚.服务型政府行政模式研究[J].重庆出版社, 2005.

政府角度 篇2

4、按照依法治国的。依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，这些原则的实质，实是顺应行政权嬗变的主动应变之举，有助于使政府机构成为适格的准行政权主体。在我国现阶段，国家本位文化传统和计划经济体制的惯性与正在逐步确定的社会主义市场经济的碰撞，表明准行政权在我国的发生发展将是一个曲折漫长的过程，这也是我国机构改革一直在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈中循环的症结所在。[!--empirenews.page--]何为准行政行为呢？准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。

一、准行政行为的概念及特征 学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”。在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：

1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。

2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。[!--empirenews.page--]

3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律[1][2][3][4][5]下一页 的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。

4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单

一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。

二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义

（一）准行政行为与行政法律行为行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。[!--empirenews.page--]

（二）准行政行为与事实行为“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。

（三）准行政行为与程序行政行为程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”；学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。”可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。

（四）准行政行为与准行政主体的行为行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。[!--empirenews.page--]

三、准行政行为的表现形态

（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为上一页[1][2][3][4][5]下一页。”受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。

（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”

（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。

（四）确认（认定）。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”根据定义，可以得出确认的主要特征：

1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。

2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。

3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。[!--empirenews.page--]

（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。

（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。

（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。

（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通 [!--empirenews.page--] 知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。

四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关(审判机关、检察机关、立法机关)的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”上一页[1][2][3][4][5]下一页，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。[!--empirenews.page--]前已论及，可诉行政行为要求对相对人产生实际影响，而准行政行为对相对人不产生直接的法律效果，问题在于，实际影响是否等于直接法律效果？不产生直接法律效果是否就是不产生实际影响？结论是否定的。直接法律效果主要指行政行为与相对人权利义务的增减得失存在直接联系，实际影响则指行政行为已经对相对人权益造成损害而言。行政行为的直接法律效果可能产生实际影响，譬如，行政处罚给被处罚人直接设定义务，也因此对被处罚人的人身和财产产生了实际影响。但实际影响并不都是具有直接法律效果的行为产生的，某些行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，某些涉及准行政行为的行政案件之所以被法院所受理，盖因此由。正如有学者指出：当准行政行为“以‘间接的形式’加强了新的主体对相关事实处分的效果，或者对抗该效果时，就意味着开始对权利义务产生直接的、实质性影响，这时它就具有了可诉性。”此外，就必要性标准来说，对准行政行为引发的争议，并不排除可以通过民事诉讼、行政监督、内部调整等方式加以解决，这是准行政行为法律效果的间接性，行为方式的预备性、中间性、阶段性特征决定的。“如果部分行为本身不完全具备最终影响时,它们作为一大程序的组成部分,不得单独引起昂贵的法律救济程序”。但是，当间接法律效果转化为对相对人的实际影响，通过民事诉讼无法有效消除这种影响，或者预备性、中间性、阶段性行政行为构成对相对人的实质损害，不对其及时救济可能造成更大损害时，准行政行为亦因此获得可诉的必要性。由此，我们认为，准行政行为尽管在主体标准、内容标准以及可能性标准方面符合可诉行政行为的某些特征，但在结果标准和必要性标准方面，准行政行为是否可诉，尚需通过对具体案件的考察方能得出结论。因此，在理论上，准行政行为并不具备可诉性标准的所有要求，原则不可诉。在司法实践中，涉及准行政行为的案件人民法院受理的例外取决于准行政行为的具体表现形态，确切地说，取决于该表现形态是否对相对人产生实际影响，且没有其它的救济方式可用。准行政行为的行使有三大原则，下面我就从这三个原则来谈一下我国的政府机构改革：

（一）政府机构改革应遵循准行政权行使的有限原则，着重发展以竞争为中坚的市场力量，加强政府提供公共物品的能力：行政行为的行使应当是有限的，这个界限是不侵犯公民自身的自由和意志。从另一个角度看，行政权行行使的有限原则，是指准行政行为应仅限于“组织和执行公共物品的供给”，也就是“根据提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现”。国务院的机构改革方案显示了这一特点，这表现在宏观调控部门和专业经济管理部门不同以注的各自职责，宏调部门的主要职责是保持经济流量的平衡，抑制通化膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速成健康的发展，健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。专业经济管理部门的主要职责是：制定行业规划和行为政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。从表面上看，这似乎有损于行政行为的功效，但这由于其中引入了竞争机制，将有助于提高行政参与者的责任感，使政府行政取得更好的效绩。[!--empirenews.page--]

（二）政府机构改革应遵循准行政行为行使的民主原则，广开行政参与途径，大力发展社会中介组织。准行政行为的民主原则，就是政府应支持社会力量进行广泛的行政参与，鼓励公众参积极参与的要求，广开公众进入政治的通道。尽管经济发展水平落后，公民的文化素质不高，但这丝毫不能成为阻碍政府改革的原因，相反，政府机构应以实现准行政行为的民主原则为改革指南，一是要通过政府生产性功能的转移，建立政府与企业的“伙伴”关系，企业在履行其特定社会职能，提供了特定的社会服务之后，即使赢得了一定利润，政府还应给予行政奖励。二是应推行政府业务合同的出租，即把政府的一些管理业务推向市场招标，竞争获胜者与政府主管部门签订合同，有步骤地实行局部社会管理由直接管理模式向间接管理模式的转变。三是应大力扶植与发展社会中介组织应中介组织脱离政府的直接控制和财政约束，改变中介组织是政府机关自然延伸的陈旧格局，促使中介组织成为有独立的运行目标和价值尺度的社团法人，充分发挥其社会沟通，社会服务与社会协调的作用，逐步替代原来政府的部分职能，实现行政权向推行政权的转变，同时实现改革机构的目标。

政府角度 篇3

中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议，于2008年2月25日至27日在北京举行。全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议，改革开放以来的第六次行政体制改革拉开了序幕。此次改革的突出特点是以“大部制”为龙头，故被称为“大部制”改革（但需注意的是“大部制”只是此次改革的特色，而不是其全部内容，本文以“大部制”改革来代指我国改革开放以来的第六次行政体制改革，而非普遍意义上的“大部制”改革）。转变政府职能是改革的关键，是治策之本，大部制改革表面上为机构的设立、合并，但實质是合理规范政府职能，使之逐步趋向“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。追本溯源，既然机构调整的依据是职能转变，那么何谓职能转变的依据？因此，能否对职能转变的依据进行清晰认识关系到改革成败，意义重大。

政府规制的一般理论

（一）政府规制理论综述

1、政府规制内涵。政府规制是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是作为市场失灵的对立物而产生的。学界对政府规制的界定看法不一，如史普博认为政府规制是行政机构制定并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。植草益则认为政府规制是社会公共机构，一般指政府依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。日本学者金泽良雄认为，政府规制是在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内的问题为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。从众学者的论述中看以看出，政府规制是指政府或其他规制机构，根据法律、法规，对相关的微观经济主体进行直接干预的行为。

2、政府规制类型。政府规制大体上可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会生产效率和服务供给的公正、稳定。经济性规制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。社会性规制，主要针对负外部性和内部性。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足一方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露等方面的规制。

3、政府规制经典理论。随着市场经济的发展，学者提出诸多政府规制理论，其中较著名的有几下几种。（1）规制公共利益理论。规制公共利益理论产生的基础是市场失灵，当市场失灵出现时， 政府作为公众利益的代表者应出面对相关经济领域进行干预。从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高。规制公共利益理论意味着政府规制的目的是通过纠正市场失灵来提高整个社会的福利水平，并且这是政府追求的唯一目标。政府代表的是公众利益，而不是某些特别利益集团。

（2）规制俘获理论。规制俘获理论指的是政府规制是为了满足特定利益集团的需要，规制者被特定的利益集团所俘获，成为其谋取更大利润的工具。规制有利于生产者，不利于消费者，它提高的是生产者的利润水平而非全体公众的福利水平。

（3）寻租理论。该理论认为，被规制者为了获得或保持在市场中的垄断地位，获得垄断价值，会通过各种方法向规制者进行寻租。这样就可能导致不公平竞争，损害公共利益。

（二）政府规制与宏观调控的区别与联系

政府规制和宏观调控同是克服市场失灵的手段，在弥补市场失灵方面，政府可利用的手段大致有三种：“一是公共供给，通过税收等方式取得财政收入用以提供公共物品、社会公共服务；二是公共引导，用货币、非货币手段引导经济主体的活动，以解决不完全竞争和风险等一些市场失灵的现象；三是公共规制，政府为解决不完全信息、自然垄断、外部不经济性等市场失灵现象而依据法律权限制约经济主体活动的行为”。前两种手段中运用财政政策和货币政策是典型的宏观调控，当然其中也包括，直接的公共供给、行政指导等其他措施，而最后一种即是政府规制。宏观调控和政府规制的差异是明显的，虽然在实践中有很多的混淆。在计划经济时代，政府通过层级的行政权力控制经济的方方面面，因此也就没有必要区分宏观经济与微观经济，宏观调控顺理成章的取代了微观规制。这种观念对人们的影响非常巨大，由此造成了宏观调控含义的泛化，而这种宏观调控的泛化理解给政府大范围的干预经济提供了舆论基础，也使得重宏观调控轻政府规制的现象日益普遍，因此合理界定宏观调控与政府规制的范围很有必要。

宏观调控是政府的一项重要的经济职能，是从宏观上、整体上对经济的调控。宏观调控是中央政府着眼于总量上且是对需求上的调控，因此地方政府对经济的调控不是宏观调控，对某一特定产业结构的调控不属于宏观调控，因为它们范围上没有扩及到经济总量；对供给的控制也不应属于宏观调控，否则是对企业经营自主权的侵犯。宏观调控的手段是财政政策、货币政策、汇率政策和涉及总量的产业政策，其目标是：经济持续稳定增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡。这种对宏观调控的界定是法治和市场经济的必然选择。政府规制是也政府的一项重要的经济职能，但其范围已超过了经济领域，扩及到社会领域。其主要是对微观经济主体进行干预，它是从企业或产业的角度对市场失灵加以克服，其目标即为上文所述：反垄断、反不正当竞争、市场价格合理化、个人收入均等化、治理污染保护环境等。政府规制的手段也更为直接，多表现为对价格、数量和质量直接进行干预和管制。

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微观规制和宏观调控是市场经济体制下政府经济职能的两个重要的组成部分。作为政府克服“市场失灵”的重要手段，宏观调控与政府规制并不是截然对立的，两者存在密切的联系。（1）微观规制是宏观调控的基础。微观规制政策从微观角度纠正市场失灵，规范市场主体的经营行为，激励市场主体健康发展，建立公平竞争的市场秩序，提高了市场运行效率，从而增进社会福利，为宏观调控奠定起良好的微观基础。（2）微观规制是对宏观调控的补充。由于宏观调控注重的是经济总量，它并不关注经济中的个量，也无法调整经济中具体的特定的个体行为，而微观控制的调整对象则是经济个量，从而从不同的侧面弥补了单一政策的不足和缺陷。如市场中出现了严重的垄断行为，政府如果采取提高税率等政策来抑制垄断，其效果是不明显的。因为税率的提高会引起整个市场经营环境的恶化，垄断企业仍然保持着绝对优势。可以看出，政府在调控经济过程中，微观控制不可缺少。

这种规制理论是合理的，符合邏辑的，在成熟的市场经济国家成为政府调控经济的理论指导，对于我国也是有很大的借鉴意义。但需注意的是我国的特殊国情，特别是经济转轨的特殊背景，与规制理论生存的土壤不尽相同，甚至存在诸多差异性，因此在理论移植过程中应特殊考虑到中国的实际情况。

我国规制实践的特殊性

（一）经济转轨的特殊背景

改革开放几近三十年，目前我国最大的现实背景就是经济转轨。经济转轨是指我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，它不仅仅是一种经济体制的转变，而是一系列的制度变迁，如市场的培育，国有企业的改革，宏观调控体系的建立，金融体制、投资体制、外贸体制的改革，政府机构改革等等。政府规制改革只是这一系列制度变迁中的一个有机组成部分，因此，考察我国政府的微观规制改革必须将之放到经济转轨这个大的背景条件下予以审视才具有现实意义。

建国以来，由于受当时的客观历史条件的影响我国实行的是计划经济体制。这种体制的特点是“决策的集中性，协调的行政性，管理上的实物性，组织体系上的封闭性，分配上的平均性”，其结果导致政府取代了市场成为资源配置的基础；企业成为政府的附属物，丧失了积极性；扭曲了价格机制，国有企业形成了超然的垄断地位；经济出现周期性的波动，国民经济比例失调，造成短缺经济；寻租与政治腐败等等。在这种情况下，传统计划经济体制的合法性逐渐丧失，建立社会主义市场经济体制已成为一种趋势与必然。经济转轨期间，社会主义市场经济体制虽然逐渐地建立起来，但其还存在诸多不完善的地方；传统的计划经济体制已经被打破，但由于制度惯性其还在一定范围与程度上发挥着作用，在这种背景下进行规制改革无疑是场艰难的“革命”。

（二）规制者和“市场失灵”的特殊性。

1、规制主体的特殊性。经过了计划经济时代的洗礼，政府身上带有不少“遗毒”。如政府还习惯用计划经济时代的行政管制方法来管理经济和社会事务，缺少相关当事人的参与；政府权力过于庞大，缺乏对政府的有效监督，政府依法行政还有待于进一步提高；政府作为国有资产代理者和规制者的双重身份的矛盾，政府作为国有资产代理者必须承担着国有资产增值保值的义务，但作为规制者，又必须承担着规制市场主体的作用，这种既是裁判员又是运动员的角色该如何调和成为了一个现实难题。诸如此类的问题使我国的规制主体——政府很难完全的依照法律、法规对各微观经济主体进行公平、客观的规制。

2、“市场失灵”的特殊性。转型期间的我国经济有着自己鲜明的特色，不同于先前的计划经济，也不同于发达的市场经济，这也就决定了目前存在于我国经济中的市场失灵现象也是独具特色的，这种市场失灵的复杂性也增加了政府规制的难度。总体来说，我国目前的市场失灵特殊性表现为两种失灵的结合：一般市场失灵——市场机制本身的缺陷引起的，与特殊市场失灵——市场发育不足所导致的。

一般市场失灵现象是任何发达的市场经济都会出现的现象，是由市场机制本身的缺陷导致的，是市场经济发展的必然结果，它是政府规制的主要依据。在市场经济的自由竞争阶段，政府充当着“守夜人”的角色，被看作是“有必要的恶”，人们认为“越小的政府就是越好的政府”。但随着市场经济由自由竞争阶段向垄断阶段过渡，市场经济发展到了较高阶段，它本身的一些缺陷也逐步的暴露出来，如垄断的产生、外部性的出现等等，严重影响了经济的正常运行。

特殊市场失灵是在不发达的市场经济的土壤上滋生的。我国经济发展过程中就存在一种特殊的市场失灵，这种市场失灵并不是市场本身所固有的缺陷，而是由于转型时期我国的市场经济发育不足引起的。特殊市场失灵主要体现为体制性失灵和机制性失灵。前者是指市场经济的各内生因素的失灵，如各种要素市场的不健全、全国没有形成统一的市场，市场法规不健全；而后者是指各内生因素之间的行为规则的失灵，如价格因素的扭曲、市场准入制度的歧视性待遇等等。市场的特殊失灵也给政府进行规制并适当的替代市场提供了依据。

规制理论的应用——大部制改革的规制调整的依据

（一）我国政府规制的理论依据

考虑到我国的特殊国情，不能将政府规制理论原封不动的应用到政府的管理当中，应结合我国经济转轨的社会背景批判的吸收其中的合理成分，探索出适合我国国情的规制理论。具体来讲，政府规制从总体上来说是为了克服市场失灵，维护公共利益，满足公共需求，提供公共服务，这是政府规制合理性与合法性基础。但我国市场失灵有其特殊性，即有一般市场失灵和特殊市场失灵，对于一般市场失灵，政府应加强管制，以促进市场经济健康发展和社会生活的普遍提高；对于特殊市场失灵，政府应逐步认识到，其是由于计划管制导致市场发育不足造成的，因此，政府应逐步放松管制，培育市场经济，使其发展壮大。在我国虽然没有典型的像西方国家那样的利益集团和政治团体以各种手段对立法机关进行游说以影响法律和政策的出台而最终使本集团收益，但我国政府的具有潜在矛盾的双重身份却使其自身处于一种尴尬的境地，以致很难公平的对包括国有企业在内的微观经济主体进行管制，虽然国有企业大部分进行了公司制改革并迈入了市场化进程，但这种状况并没有从根本上得以扭转。同时由于对政府及其工作人员的监督机制的不完善和转型时期社会核心的主导价值的缺失使政府及其工作人员的寻租行为时有发生，特别是在寻租成本明显小于寻租带来的收益时这种情形更甚。这就需要逐步完善对政府及其工作人员的监督机制，使其在政策的制定及执行的各个环节对各微观经济主体进行规制，但从现实情况看，这种改革应是渐进性的。

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在明确了适合我国国情的规制理论之后，我们所关心的是如何将规制理论应用于实践，而此次大部制改革无疑为政府规制理论的实践提供了契机。从某种程度上说，此次大部制改革是一次政府规制改革的试验场，但此次试验是在科学的规制理论的指导下进行的。在明晰了宏观调控和政府规制的关系后，我们从此次大部制改革的机构调整和职能转换中可清晰的看出这是一次政府规制改革。如由国家发展改革委员会不断减少行政审批事项，行政审批是种典型的经济性规制中进入规制，可看出政府在逐渐淡化传统的经济管制；交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、卫生部的设立表明，国家的政策重点逐渐转移到关系到国计民生的交通、就业、住房、环境、卫生等发面，加强社会性规制，以减少负外部性、内部性、垄断等负面影响；成立国家公务员局则旨在加强对国家公务人员的管理和规制。因此，从某种意义上讲，大部制改革的实质是一场政府规制改革，转变規制重点，放松经济性规制，加强社会性规制，完善对规制者的规制，不断培育市场经济，促进市场经济的健康发展和人民生活质量的普遍提高。

（二）“大部制”改革的规制调整分析

国务委员兼国务院秘书长华建敏于第十一届全国人民代表大会第一次会议第四次全体会议上做了关于国务院机构改革方案的说明，十一届全国人大一次会议第五次全体会议通过了此方案。此次改革的具体措施如下表所示：

1、培育市场经济，放松计划管制。

（1）计划管制与政府规制的区别。“经济转型期间，我国政府的微观管理行为是鱼龙混杂的：既有长期实行的计划管制的残余，如‘机票禁折令’，将非公有制经济排除在竞争性领域之外的行政垄断行为；又有新近成长的起来的行为，如反垄断、抑制外部效应等。但由于政府体制改革滞后，前者所起的作用往往要强些。” 计划经济体制下的“政府规制”其实质是计划管制，市场经济体制下，政府逐步消除的亦是这种计划管制，因此有必要在理论上对两者做出区分，使政府制定出明确的改革路径和改革目标，虽然在现实中将两者完全区别开来并不是一件容易的事情。

计划管制与政府规制主要在以下几个维度上存在显著的差别。一是存在的制度环境不同。计划管制是计划经济体制的产物，在计划经济体制下，政府预先制定经济计划，然后为了完成预定的计划指标而通过自上而下的权力体系来配置资源；而“政府规制在某这种程度上是市场经济条件下经济系统的一个内生变量” ，其是在承认市场在资源配置中起基础性作用的基础上根据法律法规来弥补“市场失灵”，可见政府规制是伴随着市场经济而产生的。二是作用手段不同。计划管制运用政府的强制性的权力体系来进行资源配置，多表现为通过行政命令来管制经济；而政府规制必须有明确的法律法规作为依据，其手段也是法律严格规定的。三、由于两者的运用依据和手段不同，导致两者的范围差异很大。计划管制范围很广，遍及到国民经济的各个领域，无论是竞争性领域还是自然垄断领域到处都是计划管制的身影；而政府管制是有限的，法无授权即不可行为，其行为主要被限制在克服市场失灵范围之内。

（2）打破计划管制。计划管制的弊端是很明显的，打破计划管制的原因也是经济体制转型的动机之所在。在发展社会主义市场经济过程中，政府应真正承认市场在资源配置中起基础性的作用，结束“政府管了太多也管不好的事情，结果使经济秩序更加混乱，市场机制无法发挥作用”的局面，将有限的行政资源运用到政府应该履行的职能上，把市场能做的事交还给市场。政府通过合理界定产权、实施健全的法律法规、制定完善的产业政策、建立及时的信息披露制度等来逐步培育市场，让企业成为主要的市场主体并展开公平的自由竞争，通过价格信号来自主决定自己的行为。在目前的情况下，完全打破计划管制是不现实的，只能根据改革的节奏有计划、分步骤、渐进的放松管制。此次国务院机构改革中放松管制集中体现在国家发展改革委员会的放松管制上。十一届全国人大一次会议披露的国务院机构改革方案，明确指出在合理配置宏观调控部门职能方面，国家发改委要减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。 在3月25日的国务院廉政工作会议上，国务院总理温家宝指出：“要深化行政审批制度改革，继续减少和规范行政审批事项，减少政府对微观经济的干预。”行政审批是目前政府实行管制的主要形式，其中部分审批严重束缚与制约了市场经济的发展，此次改革表明了政府减少管制，培育市场的重要意图。

2、克服“市场失灵”，加强政府规制

国家环境保护总局升格为环境保护部则体现出国家在环境保护方面加强社会性规制，这是与近年来我国日益严峻的环境形势分不开的，随着我国经济的高速增长，环境污染问题也变得十分严重，威胁了人们的生活与生命安全，但由于外部性的存在，私人成本和社会成本相分离，私人效益和社会效益相分离造成了一种矛盾，减少环境污染却增加了企业的成本，成为了企业的负担，企业没有内生性的动力去保护环境，因此政府为了减少这种负外部性行为而加强规制，使经济与环境实现双赢。

国家食品药品监督管理局与卫生部合并成为新的卫生部，则体现出政府统筹并加强卫生药监规制，对当前严重的假冒伪劣药品和食品事件以及卫生安全屡屡告急的现象进行遏制。在市场中食品与药品供应方具有天然的优势，而消费者往往对此类产品在消费前无法辨别其质量，甚至消费后也可能无法判断它的功用与害处，这种信息不对称所导致了内部性——成本和收益在生产者和消费者之间的分配不公平，甚至威胁到人民群众的身体健康和生命安全，所以政府进行规制克服市场经济的内部性问题。

交通部、民航总局、国家邮政局合并为交通运输部则是因为此领域是自然垄断行业，存在着规模经济的效应，但该领域中的企业可能利用其垄断地位通过制定垄断价格、降低产品或服务质量、减少数量来获得垄断利润，损害公共利益。在技术进步和经济发展的前提下，可在自然垄断行业中引入竞争，但又可能导致过度竞争，扭曲产品或服务的价格，从而造成没有足够得资金来发展交通运输业，所以政府必须对其进行价格、数量、质量等方面的规制来保障公共利益不被侵害，政府通过将三部门合并加强对交通方面的规制，在我国交通运输能力无法满足快速增长的经济需要的形势下，政府一方面要大力进行交通建设，另一方面规定行业服务标准和价格，促进我国交通事业的发展，此举体现出政府对垄断的规制。

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建设部改为住房和城乡建设部，则是政府对我国房地产市场失灵的及时反应。近些年来，我国部分地区的房价涨幅过大，资源配置不合理，住房供给结构失衡，已严重影响了人们生活水平的提高。房地产市场失灵主要体现在：“一是在政府与开发商之间、开发商与消费者之间、售房者与中介机构之间、中介机构与购房者之间存在着严重的信息不对称；二是政府对城镇国有土地适用权进行垄断，特定地域的开发商的垄断；三是房屋建设过程中产生的环境污染，过高的房产消费所产生的示范效应等负外部性——供给结构失衡与房地产市场泡沫的形成。” 因此政府须在信息披露、房地产交易、保障低收入者权益等方面进行规制。突出“城乡”则是对日益明显的“城乡二元结构”的重视，弥补市场分配不公和无法协调发展的弊端。

国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室、国家烟草专卖局合并为工业与信息部，则体现出国家意图统筹规划、加快走新型工业化道路，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强。走新型工业化道路必须以市场化推动工业化进程，以工业化支持市场化改革，也就是说走新型工业化道路必须以市场经济为基础。但由于“我国市场化进程的体制性起点是高度集中计划经济体制；市场化所面临的二元经济形势；市场经济发展的时间约束；缺少市场的思想和文化传统的制约；市场化所面临的全球化的国际环境” ，政府必须建立并维护市场秩序，适当的取代市场，克服市场发育不足所引发的失灵，大力培育市场，为新型工业化道路奠定基础。

将人事部、劳动和社会保障部合并为人力资源和社会保障部，则是政府在致力于建立统一的人力资源市场方面的表现。人力资源市场是市场经济的一个重要组成部分，一个基本的要素市场，对市场经济的发展起到基础性的作用。但由于历史原因，我国的人力资源市场出现了割裂治理的现状——劳动力市场和人才市场，这种分而治之的做法已经无法适应时代发展，迫切需要建立统一的人力资源市场。而且我国的人力资源市场起步较晚，发育不足，跟不上市场经济发展的步伐，制约了我国市场经济的完善。因此，政府通过规制改变原先的管理方法，建立统一、开放、竞争、有序的人力资源市场，弥补市场发育不足导致的失灵。

3、弥补“政府失灵”，规制规制者

政府并不是万能的，就像市场失灵一样，政府也存在着失灵。政府替代市场并不是因为政府有效，而是因为市场无效，所以政府在替代市场时一定要考虑成本——收益关系，考虑到效率的代价，考虑到政府失灵的情况。政府失灵并不是意味着政府没有效用，而是指政府代替市场后所造成的效率上的缺失，就像诺斯所说的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。” 经济转轨时期，我国的政府规制也存在着失灵的现象，主要表现为规制过度——行政审批等经济性规制过多过细；规制不足——环保等社会性规制缺失；寻租——政府官员的腐败严重；规制失败——政策不合实际导致成本高昂。政府规制失灵是由许多原因造成的，如政府由于不完全信息所造成的有限理性，政府官员素质问题，官僚组织的内在膨胀性，机构设置不合理及缺少监督等等。因此，政府有必要受到规制，以保障公共利益的实现。

此次改革成立国家公务员局，集中对国家公务员的录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、交流与回避、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、聘任等进行系统管理。公务员是国家规制职能的执行者，公务员的素质高低则直接决定政府规制的质量，公务员个人目标和公共目标的矛盾也会使政策制定出现偏差或执行变得面目全非。因此，成立公务员局对公务员进行专门管理，以规制规制执行者，防止政府失灵。

结语

每次政府改革都是适应当时的具体的客观的需要，此次大部制改革也是为了适应新世纪、新情况对我国政府机构进行调整。此次大部制改革的特点并不体现在“大”上，而是凸显政府职能转变，而政府职能转变也主要通过调整政府规制来完成。此次改革的规制调整依据符合科学的与现实的要求，对市场失灵和政府失灵给予了通盘考虑。在正确的理论的指导下，我国政府将通过改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的行政体制，以促进政治、经济、社会良性协调发展。

（作者單位：日照陆桥人力资源有限公司）

政府角度 篇4

政府的公共受托责任是广泛的, 表现在政治、经济、文化和社会等各个方面, 而财务受托责任是其中最基本、最重要的责任。在社会主义市场经济体制下, 预算管理体制实行分税制实质上就是在赋予各级政府财权的同时, 通过财权与事权的结合, 强化这种财务受托责任, 并用法律、法规的形式将它确定下来。

分税制与分级预算是密切结合的, 分级预算就是每一级政府根据事权与财权匹配的原则, 将所确定的本级财政收支依据《预算法》的规定编成预算, 并由各级立法机关 (我国为“人大”) 审定后执行。在这种体制下, 各级政府的财务受托责任就体现为:按照确定的预算收入合理安排预算支出, 并保证利用好这些财力, 努力完成各项政治经济任务;各级政府做到自收自支, 自求平衡。政府的职责是根据批准的预算努力组织预算收入, 严格控制预算支出, 一般不得超预算开支。在财政年度终了以后, 经过认真细致的决算, 编制出反映预算执行情况的年度财政报告, 提交给立法机关审议。立法机关将财政年度开始之前的收支预算与预算执行的决算情况进行对比分析, 以评价政府对预算收入的组织和预算支出的控制, 并按规定的程序批准通过后才能解除政府财务受托责任。

二、政府财务受托责任与政府会计

从会计学的角度看, 政府的财务受托责任是指依据预算有效运用财务资源和资本资产保全等方面的责任。无疑反映政府的公共受托责任, 使政府会计的实施成为必要。政府会计应该从以下方面反映和监控政府财务受托责任的履行情况:

1. 定期报告财政收入与支出情况。

政府财政收入主要是凭借国家的权力强制地、无偿地向企业和公民以税收这种主要形式征集的国民收入。由于是强制、无偿征集, 企业和公民必然关心政府征税的合理性及财政资金的运用情况。一方面由于交纳税金影响了收益 (收入) , 企业和公民希望减轻税务负担, 或者做到税负公平。另一方面, 其希望在交纳税金的同时得到税金支出带来的更多收益, 以体现“用之于民”的目标, 所以必然要对财政资金的运用进行监督。政府就财政收支情况提供报告, 实际上就是向纳税人报告其财务受托责任的履行情况, 即报告“取之于民”的税收等收入是否恰当地“用之于民”。

2. 管理监控财政资金的使用。

政府通过税收等形式取得财政收入, 主要用于维持社会文化、教育、科技、卫生等非物质资料生产部门以及国家行政管理机构的正常运转。这些部门或机构需要领受财政资金才能履行其职能, 因此, 财政资金运用不仅要受到纳税人的监督, 而且政府自身也必须对领受财政资金的部门和机构, 就财政资金运用及向公众提供产品或服务的情况进行监督。

3. 反映和监督国有财产权的行使。

财政资金有以税收的形式筹集的, 也有以国有资产收益的形式筹集的。以税收形式筹集的财政收入主要应用于社会公共事务管理方面, 而以国有资产收益形式筹集的财政收入主要应用于经济建设方面。财政资金主要来源于纳税人, 但财政资金支出所形成的资本资产产权属于国家所有。所以, 各国政府尤其是社会主义国家的政府, 其财务受托责任实际上还包含对国有资产产权的管理, 以保证国有资产不受侵蚀。我国传统预算会计的主体仅限于财政机关和行政事业单位, 而核算的对象、范围则是这些主体的年度预算收支, 并未包括对国有资产产权的核算, 这显然是不全面的, 因此, 应把国有财产权纳入政府会计的视野。

三、我国政府会计存在的问题

随着我国政府职能的转换、公共财政管理改革的深入, 社会公众对反映政府经济活动的政府会计提出了更高要求, 现行政府会计存在的诸多问题也逐渐暴露出来, 主要表现在以下方面:

1. 会计信息决策有用性不高。

政府在行使公共权力时, 往往存在多元的目标, 政府提供的公共产品和服务也具有多样性、无形性、非货币性以及长期性等特征。对于以货币为主要计量工具的政府会计系统来说, 很难对政府提供的公共产品和服务进行全面量化反映, 以解脱政府所承担的公共权力和公共资源方面的双重受托责任。《财政总预算会计制度》规定:总预算会计信息, 应当符合《预算法》的要求, 适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要。由此可见, 总预算会计信息要满足各级政府宏观管理的要求, 总预算会计主要关注上级财政部门和各级政府的信息需求, 在一定程度上忽视了其他会计信息使用者的需要。政府会计提供的信息不透明、不公开, 不利于社会公众对政府活动实施有效监督, 可能导致政府腐败行为的发生。现行《行政单位会计制度》规定:会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求, 适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要, 有利于单位加强内部财务管理。由此可见, 行政单位是使用财政经费的预算单位, 现行行政单位会计报表重在反映行政单位预算执行结果, 为满足国家预算管理的需要提供信息, 忽略了行政单位作为微观经济主体披露自身财务状况信息的需要。

另外, 政府活动的特殊性使得不能用单一的收入指标衡量业绩。政府业绩应通过政府对某项服务、项目或活动的投入与产出 (或结果) 来反映。但是, 由于目前政府会计使用现金收付制作为会计确认基础, 当收益实现与收到款项不在同一会计期间时, 收付实现制会计记录的收益则不能代表当期业务活动的真实结果。同样, 当费用发生与支出款项不在同一会计期间时, 收付实现制会计记录的费用也不能正确反映当期业务活动所支付的代价。因此, 收付实现制会计不能客观公正地反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费与效率水平, 不利于对政府活动的评价和监督, 也不利于政府内部的效率改进, 从而导致政府低效率运行。

2. 核算范围有限, 影响了会计监督作用的发挥。

近几年的“审计风暴”充分暴露了我国一些政府部门在公共资源的取得、管理和使用上存在大量的违规、违法等逆向选择和道德风险行为, 国有资产安全现状不容乐观。随着社会主义市场经济体制的建立和完善, 政府职能的转变、防范和化解财政风险意识的增强以及构建公共财政框架体系、实行政府采购和国库集中支付, 政府资金运动的范围拓展了, 社会公众对财政资金的使用效率提出了更高的要求, 现行的政府会计对于一些政府性资金运动却没有全面反映。例如, 现行的财政总预算会计没有核算和反映政府的固定资产。虽然行政单位会计要对其拥有的固定资产进行核算, 但是财政预决算并不反映政府固定资产方面的信息, 这意味着用于购置政府固定资产的财政资金一旦支出以后就退出了政府和公众的视野, 不再受到有效的追踪和监管。失去对政府资产的监控有可能造成国有资产的流失, 为腐败提供可乘之机。又如, 在社会主义市场经济体制下, 政府投资形式从单一的财政无偿拨款转向多样化, 政府参股形成国有资本金。在这种情况下, 参股的资金一方面加入了企事业单位经营资金的流转, 另一方面形成以国有股权形态存在的国有资产。在现行的财政总预算会计中, 政府参股列为“一般预算支出”, 不反映投资形成的产权。国有资产出售、转让所得款列为“一般预算收入”, 不反映投资资产的减少。这样处理的结果是无法真实地反映国有资产状况, 难以实现对国有资产的有效管理。

3. 政府财务报告体系不能全面、完整地反映政府财务收

支情况。预算会计信息主要是通过政府的预算和决算间接地传递给立法机关与社会公众的。由于预决算的主要任务是向社会公众提供政府预算的收支计划和执行情况, 所能传达的会计信息非常有限, 导致一些与预算收支没有直接关系的重要会计信息被忽视和遗漏。例如, 政府拥有的国有资产的总量、构成及其增减情况和原因, 政府负债的总量、构成及其增减情况和原因, 均没有在政府财务报告中全面地反映。政府财务业绩方面的分析, 如政府的投资和支出对社会各项事业发展的作用, 政府使用财政资金的经济性、效率性和效果性等, 在政府财务报告中也没有披露。由于现行政府财务报告反映内容不完整, 不能全面地披露政府层面的财务状况、收支情况以及绩效考评情况, 造成政府财务透明度不高, 无法使政府的行为很好地接受立法机关和社会公众的监督和管理, 造成政府在资金分配方面存在腐败现象, 资金使用效率低下。

四、我国政府会计改革

我国政府改革的主要目标是进一步转变政府职能, 改进管理方式, 提高行政效率, 降低行政成本, 形成行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制。以公共受托责任为起点建立公开透明的管理机制, 既要保障财政资金安全有效地运用, 又要不断提高财政资金的使用效率。现对于我国政府会计改革提出以下几点建议:

1. 合理界定“政府单位”, 科学构建政府会计体系。

现行预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成。我国不仅有行政单位、事业单位、国有建设单位, 而且有大量的国有企业。国有企业已纳入营利性企业范畴并采用企业会计规范, 但事业单位和国有建设单位的性质比较复杂。设定“政府单位”的划分标准, 是科学构建政府会计体系的重要前提之一。本文认为, 除国有企业外, 应当以“掌握和使用公共资源以及承担公共受托责任”作为判定“政府单位”的两项重要标准, 并据此重新构建我国的政府会计体系。

2. 建立绩效导向的政府预算模式和权责发生制基础的政府会计系统。

在传统的预算模式中, 政府预算的编制、执行、考核、评估和报告都以预算投入为基础, 预算控制机构、支出单位和政府整体预算所关注的都是投入信息, 而非绩效信息。由于预算投入的请求、考核、评估和报告都不与支出绩效相联系, 因此, 每个支出单位都尽可能争取预算资金的投入。同时由于财政资源分配和再分配并不存在绩效标准, 国家的稀缺财政资源很大部分被低效益使用, 而那些需要优先安排的国家政策项目却无法获得足够的资金。可见, 在传统预算模式下, 财政绩效这一至关紧要的问题被忽视了。

在绩效导向的预算模式下, 与各项产出相关的预算开支不再是传统政府预算中的“支出”概念, 而是一个完全不同的、与成本相对应的“费用”概念。而只有在政府预算及政府会计系统中引入权责发生制, 成本或费用才有可能得到确认和计量。需要指出的是, 建立政府成本会计系统, 对政府履行职责所耗费的公共资源按部门、项目、产出、期间等进行归集、分摊与核算, 不但能为政府的成本管理与控制提供支持, 而且能为政府绩效审计及绩效预算拨款等提供相关的成本信息, 进而克服我国一些政府官员长期以来养成的不计成本、不讲效益、重投入轻产出、重复投资建设等不良习惯, 有效降低居高不下的政府行政成本, 最终促进政府公共受托责任的履行。

运用权责发生制是政府会计改革的重要内容, 也是政府会计改革取得成功的重要标志。因为, 它不仅是拓宽政府会计核算范围、促使政府履行全面的公共受托责任的前提, 而且是建立健全政府成本会计系统的基础。国际会计师联合会和各国政府会计改革的重点都是在政府预算、政府会计和财务报告中引入权责发生制。在我国, 政府会计引入权责发生制应当充分考虑具体国情, 看与政府会计改革相关的公共管理改革是否为其提供了条件, 不能急于求成, 应当采取循序渐进、稳步推进的改革策略, 即先短期项目再长期项目、先政府会计后财务报告再政府预算、先采用修正的权责发生制再逐步过渡到完全的权责发生制。

3. 进一步明确预算系统与政府会计系统的界限。

从时间上看, 政府预算在先, 它为政府会计提供评价财务业绩的政策依据和数据基础。政府会计系统除了核算和监督预算收支外, 还为外部使用者提供有助于公正呈报政府财务状况和运作绩效的信息, 因此, 政府预算与政府会计应是两个密切关联但又相互独立的系统。预算系统的规范大多采用财政方面的行政条例和规章制度等形式, 而政府会计的规范主要是政府会计准则 (制度) 。目前我国有关的正式文件中还没有出现过“政府会计”一词, 而是沿用已经使用了半个多世纪的“预算会计”这一称谓。政府会计规范与预算规范之间界限模糊, 并且目前的“预算会计”规范以财政总预算会计规范为核心展开, 这不利于政府会计规范与预算规范各自的完善。因此, 政府会计系统与预算系统分离会增强政府会计的独立性, 有利于加强对预算执行的监督和对外财务报告信息质量的提高, 归根到底将有利于政府财务受托责任更加有效地履行。

4. 规范政府会计行为, 制定政府会计准则。

长期以来, 政府会计的主要功能在于反映预算的执行情况, 强调政府的财务受托责任。在更加关注政府公共受托责任的趋势之下, 应建立起独立于政府预算的政府会计体系, 来关注和追踪政府活动的长期结果和影响, 客观反映政府财务状况和财务业绩情况, 并促进和完善政府部门的财务管理。为了保证财务报告所提供的信息能够维护与政府相关的各利益集团的经济利益, 也使外部信息使用者据此作出的经济及其他决策能够体现各自的利益要求, 不仅要对会计活动的客观环境作出假设, 而且要对会计实务处理和财务报告行为进行规范, 以便使会计确认、计量、记录和报告过程有序地进行, 使财务信息及其他经济信息能够客观、公正地反映经济活动情况和结果。

会计规范可以理解为调节社会经济活动与会计关系的法律、行政规章、条例、制度、原则、准则的总称。就我国政府会计规范建设而言, 应尽快制定出结构科学、内容完整、概念统一的适合我国国情的政府会计准则。政府会计目标及准则框架应建立在公共受托责任的基础上, 政府会计准则应力求公正陈述和充分披露政府的财政状况与财政绩效, 从而反映政府的公共受托责任的履行情况。

5. 改进政府财务报告。

借鉴国外的有益成果, 考虑到我国社会政治经济制度的特殊性, 我国政府财务报告改革应该将重点放在以下方面:

首先, 从我国《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》的有关规定看, 仅将各级领导机关、上级财政机关和行政事业单位管理者作为会计报表使用者, 而没有包括其他一些重要的使用者:各级人民代表大会及其代表、各级国家审计机关、政府及行政事业单位服务的接受者、纳税人及资源的捐赠者等。因此, 应该对以下对象报告政府会计信息:立法机关;社会公众;投资者和贷款人;其他政府、国际机构和其他资源的提供者;内部管理人员、政策制定人员和行政管理人员。一般情况下, 政府会计和财务报告制度应按照同时满足外部和内部信息使用者的需求而设计。

其次, 随着我国政治经济体制改革的进一步深化和经济日益全球化发展, 我国政府会计信息使用者的信息关注点主要有以下方面:

(1) 财务开支的合法合规性。使用者需要有关的信息, 以便评价政府是否按照法定预算和其他法律或相关授权的规定使用资源, 评价政府在资源保护和维持等方面的支出情况。

(2) 财政状况。主要包括:收入的来源和类型 (分析政府收取税费的合理性, 以及是否有必要增减) ;资源的分配和使用 (反映政府支出的性质、目的和金额, 区分政府日常业务成本和资本成本, 估计政府未来的财政需求) ;收入补偿日常业务成本的足够程度 (评估从未来的收入和借款中取得财政资源用于目前开支的程度, 或者评估目前可利用的财政资源用于未来开支的程度) ;预计现金流量的发生时间和金额、预计未来现金需求和借款需求、政府偿付财务负债的能力、政府整体财政状况 (评价政府的财政生存能力、未来税收等收入需求, 以及政府维持或提高其服务水平或服务质量的能力) 。

(3) 政府业绩。使用者需要有关的信息, 以便使用经济性和效率性标准来评价政府的业绩, 同时评价政府目标的完成情况, 如有关政府提供服务的努力程度、成本和成果。

(4) 政府活动的经济影响。使用者需要有关的信息, 以帮助他们了解政府活动的性质、范围和结果, 如政府的总支出与经济产出的比例。

参考文献

[1].陈立齐, 李建发.国际政府会计准则及其发展评述.会计研究, 2003;9

[2].张琦.论绩效评价导向政府会计体系的构建.会计研究, 2006;4

从PMC的角度解读政府工作报告 篇5

2018年3月5日上午9时，十三届全国人大一次会议在人民大会堂开幕。会议听取国务院总理李克强关于政府工作的报告。

这是中国人民的一大盛事，举国关注。

作为PMC行业的责任更是发起专题活动，号召全国的人资源从业者、专家、学者一起解读、学习、讨论两会报告。

我作为一名管理咨询从业者，受到邀请从PMC的角度解读政府工作报告，更是倍感荣幸和责任重大。

下面，我试着从我所理解的角度把我对2018年政府工作报告的解读和广大的三茅网的朋友们一起探讨学习。

1.我眼中的政府工作报告关键词：高质量发展

作为一个管理咨询顾问，我对政府报告的主题、结构、逻辑、关键词和细节都十分关注。

通读整篇报告，给我留下印象最为深刻的关键词是：“高质量发展”，它在报告中一共出现5次。

第一次出现：

做好政府工作，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以供给侧结构性改革为主线，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，大力推进改革开放，创新和完善宏观调控，推动质量变革、效率变革、动力变革，特别在打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战方面取得扎实进展，引导和稳定预期，加强和改善民生，促进经济社会持续健康发展。

第二次出现：

今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长6.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%以内，城镇登记失业率4.5%以内；居民收入增长和经济增长基本同步；进出口稳中向好，国际收支基本平衡；单位国内生产总值能耗下降3%以上，主要污染物排放量继续下降；供给侧结构性改革取得实质性进展，宏观杠杆率保持基本稳定，各类风险有序有效防控。

上述主要预期目标，考虑了决胜全面建成小康社会需要，符合我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段实际。

第三次出现：

做好今年工作，要认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想，坚持稳中求进工作总基调，把稳和进作为一个整体来把握，注重以下几点。一是大力推动高质量发展。发展是解决我国一切问题的基础和关键。要着力解决发展不平衡不充分问题，围绕建设现代化经济体系，坚持质量第一、效益优先，促进经济结构优化升级。要尊重经济规律，远近结合，确保经济运行在合理区间，实现经济平稳增长和质量效益提高互促共进。

第四次出现：

推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。落实向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列。

第五次出现：

推动形成全面开放新格局。进一步拓展开放范围和层次，完善开放结构布局和体制机制，以高水平开放推动高质量发展。

从以上文字可以看出：“高质量发展”出现的顺序分别是指导思想部分、发展主要预期目标部分、工作重点部分、国企改革部分以及全面开放新格局部分。

可以说是从指导思想贯穿到主要目标一直到深化改革和全面开放，通篇贯穿了整个政府工作报告，可以说是报告的核心主线之一。

2.何为高质量发展？

十九大报告提出经济高质量发展的科学论断。

十九大报告指出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。

必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、PMC协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。

高质量发展在十九大报告里只出现了一次，而在本次的政府工作报告出现了五次。因此，我们可以得出一个启示：高质量发展方向已明，目标可期。

3.高质量发展对企业提出了哪些要求？

政府工作报告是国家经济发展的指导思想、工作方针、目标方向和关键举措，是指导企业发展的指针和导向。

因此，我们可以很清楚地认识到，在2018年的经济发展领域和企业管理领域，“高质量发展”一定会像“供给侧改革”一样得到各界的广泛关注和议论。

我们也可以预期，但凡有点追求、有点抱负的企业，但凡想在国家的大政方针下获得更好发展的企业，一定会把“高质量发展”作为企业定战略、明目标、清举措的重要指导思想，一定会把“高质量发展”对于企业的具体内涵解释得更加具体和明确。

那么，问题来了，作为PMC，作为管理知识获取的前沿阵地，我们如何理解“高质量发展”的内涵？它对企业提出了哪些要求？企业如何将“高质量发展”的指导思想具体化、明确化？

这里，我试着从我所理解的角度对这个问题做一些探讨，供PMC朋友们参考。

我认为，从追求高速度转向追求高质量，对企业提出了以下三个方面的要求。

（1）加大创新投入

政府工作报告关于加大创新投入的表述：“促进大众创业、万众创新上水平。我国拥有世界上规模最大的人力人才资源，这是创新发展的最大“富矿”。要提供全方位创新创业服务，推进“双创”示范基地建设，鼓励大企业、高校和科研院所开放创新资源，发展平台经济、共享经济，形成线上线下结合、产学研用协同、大中小企业融合的创新创业格局，打造“双创”升级版。设立国家融资担保基金，支持优质创新型企业上市融资，将创业投资、天使投资税收优惠政策试点范围扩大到全国。”

从追求高速度转向追求高质量，三去一降一补（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）政策推行，要求企业加大供给侧改革，节能减排、降耗，增加环保和科技投入，实现企业转型升级，对企业的创新提出了新的要求，企业不得不加大研发创新的力度，增加创新投入，提高创新的质量。

因此，加大创新投入，是企业所面临的大势所趋，是不得不去面对的事情，实际上这是对企业的一次思想深处的革命。

在追求高速发展时代，企业往往并不是十分重视研发投入，节能环保措施也十分不到位，遇到环保检查，能拖则拖，能躲则躲，造成了企业的研发力量十分薄弱，产品技术与节能环保严重滞后于企业的发展规模和速度。

在全面追求高质量发展的大背景下，企业不得不积极面对环保要求，保证达标排放，淘汰落后产能，符合国家的环保要求。企业的研发投入开始从被动满足要求转向了主动升级技术，进行供给侧改革。

这对企业来说，实际上一次思想深处的革命。如何正确认识加大创新投入的必要性，如何改革创新研发的流程，更新看待研发创新的价值观，是企业要认真思考的问题。

（2）加快人才发展

政府工作报告关于加快人才发展的表述：“深化人才发展体制改革，推动PMC自由流动，支持企业提高技术工人待遇，加大高技能人才激励，鼓励海外留学人员回国创新创业，拓宽外国人才来华绿色通道。深化人才发展体制改革，推动PMC自由流动，支持企业提高技术工人待遇，加大高技能人才激励，鼓励海外留学人员回国创新创业，拓宽外国人才来华绿色通道。”

从追求高速度转向追求高质量，对企业的人才管理提出了更高的要求，企业要加大技术、管理人才培养和引进力度，强化对技术、管理人才的激励力度，完善人才发展的机制。

加快人才发展，实际上是对企业人才观念的一次创新。

在追求高速度发展时代，企业对人才的追求是数量的满足，企业缺人了，就招人，只要有足够数量的人才，企业就能在经济大潮中取得一席之地，短期内企业盈利的提升掩盖了人才不足的问题。

而从高速度转向高质量，企业赚钱的速度慢了，利润空间压缩了，行业竞争加剧了，企业对人才的追求开始从数量的满足转向价值的满足。

企业更加注重人才梯队建设，注重高端技术、管理人才的引进和管理，一些企业提出了“不惜位子，不惜票子”的抢人策略。

这对企业来说，是新形势下面临的新课题，如何正确认识人才对于高质量发展的驱动价值，如何管理好适应高质量发展的人才，是企业面临的又一重要管理课题。

（3）加深机制更新

从追求高质量转向追求高速度，对企业的机制创新提出了更高的要求。

企业要更加注重质量控制，提高质量水平，控制经营风险，同时，要简化流程，提高反应速度，提高运营效率，把握好稳和进的度，这要求企业在机制更新方面要着实下一番功夫。

在追求高速度发展的过程中，企业逐渐形成流程长、效率低的组织结构、组织规则和管理文化，即所谓的大企业病。这些问题在高速度发展的过程中被短期的盈利所掩盖，没有得到足够的重视。

而在追求高质量发展过程，资源、流程和价值观（RPV模型）共同组成了影响创新发展的三要素，这其中，流程和价值观的制约是关键要素，企业要下大力气，革新价值观，梳理流程，优化机制，以适应高质量发展的要求。

关于这一点，政府工作报告里有明确的表述：“有悖于激励创新的陈规旧章，要抓紧修改废止；有碍于释放创新活力的繁文缛节，要下决心砍掉。”

机制的创新包含组织管控模式、业务流程、目标计划、全面预算、内部控制、激励约束等。

4.PMC管理的高质量发展在哪里？

（1）PMC管理高质量发展的出路：从散打走向互联

谈完了经济高质量发展指导思想对企业经营管理的要求，就要说说我们PMC了。

PMC管理作为支撑企业经营发展的关键职能，如何转变角色，在推动企业发展质量变革、效率变革和动力变革方面贡献一份力量？

说到PMC自身的高质量，我认为出路很多条，方法和路径也很多，但有一条基本的路径值得重点关注，那就是：从模块分割的散打转向模块互联的组合，构建战略PMC管理系统。

（2）模块化分割的散打：经典六大模块

一直以来，我国企业的PMC管理都是以六大模块为基础，包括：PMC规划、招聘与配置、培训与开发、薪酬福利、绩效考核、劳动关系。

而在实际的应用中，我国企业的PMC管理大多都是采用“模块化打法”。

所谓模块化打法是指，PMC部门把六大模块的专业技术视为自身价值的核心，始终关注各个模块的建设。

一般是先建立劳动关系和薪酬福利模块，这是传统的人事管理的核心；随着企业的发展和PMC人员能力的提升，企业的PMC管理开始从劳资关系和工资发放延伸到招聘和考核；再往后发展，逐步完善员工培训体系，开始摸索着做一些PMC规划的工作，我国企业的PMC管理大致都是这样的一个发展过程。

从时间维度（过去、现在、未来）和空间维度（管理要素）两个维度看，我国企业的PMC管理是一个线性发展，沿着企业需要和PMC部门能力发展的轨迹随着时间的发展逐步地、线性地发展六大模块的专业能力。

在发展六大模块的专业能力过程中，PMC部门视六大模块自身的专业技术为最高宗旨，一切的努力都是以提高模块技术为出发点，极尽可能地发展出完备的制度、流程、表格、模板，然后以此为标准，把所有的PMC问题都模式化、表格化。

这种模块式的法好处很多，例如，可以快速地完成一项PMC管理制度的编写，在网络极为发达的当下，一个成熟的PMC人员，可能用不了一天的时间，就可以通过搜索、整理、调整而整合出一份看起来还不错的PMC制度，提供给企业。也可以将各模块的专业化做得更加精深，发展出更加细致的PMC技术，以满足企业不同阶段的需求。

但是，它的坏处也十分明显，就是PMC的模块化功能和企业的经营需求不相适应，PMC的专业化不能满足业务发展的需要，不能和业务融为一体。

尤其是企业全面转向高质量发展的今天，六大模块分别散打的思维和做法越来越难以适应企业的需要。

（3）模块互联的协同：战略PMC系统

因此，我认为，要想发展PMC的高质量，就必须从模块分割的散打走向模块互联的组合打法，具体的解决方案就是：系统构建与经营管理紧密关联的战略PMC管理解决方案。

下面，我们来分析一下它的必要性。

在追求高质量发展阶段，企业通常会采用产业链延伸战略实现低成本、差异化战略。

例如，以煤焦化产业为例，随着国家环保政策的加强，煤焦化产业去产能的力度加大，中小型焦化厂纷纷关停或转产，大型焦化企业利用自身规模优势开始向下游煤化工产业延伸，在焦化产业不断扩大规模，降低成本，实现“退可守”的阵势，而在新型煤化工产业，不断加大创新研发的力度，提高产品质量和附加价值，实现差异化，做到“进可攻”。

图1 煤焦化产业链延伸示意图

图2 煤焦化低成本与差异化并举战略

在这样的产业链延伸战略下，企业不断地对产品业务组合进行“协同”，这是第一层面，业务层面的协同。

上下游业务的协同给企业的管理提出了新的要求，管理模式、人员、机制等，这就提出了第二层面的协同，即管理协同。

图3 煤焦化产业协调与管理协同示意图

而一个完善的管理协同又包含了三个方面的协同，分别是组织协同（组织结构和战略的匹配性）、人员协同（PMC和战略的匹配）、文化协同（文化价值观和战略的匹配）。

除此以外还有两个机制也非常重要，就是基于战略落地的绩效管理和基于工作价值认同的薪酬管理。

三个协同和两个机制加在一起，就构成了我所谓理解的模块互联的“战略PMC”构架，就是下面这个图。

图4 战略PMC管理模型

战略PMC管理系统包含五部分内容：

第一，关注组织结构与战略的匹配度，从而推动企业优化组织结构，完善业务流程，提高结构优化带来的绩效。

第二，关注人员结构与战略布局的匹配度，从而推动战略性人才梯队建设，建立合理的人才结构、人才选拔和人才引进机制。

第三，关注企业文化的传承与创新，从而推动企业文化管理水平的提升，用文化引领企业的变革，增加员工的自豪感和幸福指数。

第四，关注基于战略实施的绩效管理变革，将绩效管理作为一个持续的流程融入到企业的战略和日常经营管理中。

第五，关注基于工作价值认同的薪酬变革，将薪酬激励和员工的工作价值、绩效表现以及企业经营紧密关联。

结束语：经济新时代下的PMC需要新时代的指导思想，而高质量发展无疑是武装这一思想的有力武器，如何认识高质量发展和企业以及PMC自身的关系，是每一个PMC朋友值得认真思考的问题。

从行政许可法角度透视政府行为 篇6

2004年7月27日, 银川市出台的《城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》和《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》, 规定出租车经营权实行有偿使用。此举引起出租车司机的强烈不满, 7月30日, 以往穿梭于银川市大街小巷的出租车忽然全部消失, 银川市出租车营运陷入停顿。

2003年武汉市要求出租车公司和司机明确产权关系, 由挂靠经营逐步转为承包经营。2004年7月2日, 武汉“的姐”王梅所在的公司依据上述条款强行收车, 要求与王梅签订车辆所有权和经营权都归属于公司的《承包经营合同》。7月12日, 在武汉市交委会议室, 王梅掏出水果刀, 割腕自残。

2004年9月1日, 重庆市万州区127名出租车司机诉区政府、区运管处违法行政二审开庭。司机认为, 2001年底重庆市万州区政府制定的《规范万州城区公交车出租车管理的实施方案》, 规定万州现987辆出租车按规定年限实行报废, 不准延期经营, 剥夺了他们依法从事出租车经营的权利, 违反了《出租汽车旅游客运管理规定》、《城市出租汽车管理办法》、《重庆市道路运输管理条例》中允许符合条件的个体户经营出租汽车、允许各种经营主体平等竞争的规定。

2000年9月, 北京市一份《关于整顿本市出租车行业和企业的通知》的文件, 对出租车企业的资产重组提出了明确要求:“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右, 出租车企业控制在200家左右。”据业内人士估算, 这次重新洗牌, 有3万多辆出租车被重新组合, 产权变更, 涉及的资产总额接近50亿元, 动用的资金量超过20亿元。

笔者认为, 以上四个案例的核心争议是已生效行政许可的变更问题。第一个案例涉及已生效行政许可变为有偿使用的问题;第二个是已生效的经营权发生实质变更问题;而第三个是提前结束行政许可, 也就是以车辆报废名义更改行政许可年限的问题。其归根到底还是已生效行政许可的变更问题, 而行政许可法第八条明确规定了禁止随意更改行政许可。对已发放许可的撤回必然会违反在行政基本原则中的信赖保护原则基础之上建立禁止随意更改许可规则。行政许可法第八条规定, 公民法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护, 行政机关不得随意更改已生效的行政许可, 且只有行政许可所依据的法律法规规章修改或废止, 或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的, 为了公共利益的需要, 行政机关可依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民法人或其他组织造成财产的损失, 行政机关应当依法给予补偿。相对人, 即许可获得者的行政许可是要受到保护的, 只有在其依据的法律、法规、规章发生变动或客观事实发生重大变动并且在以公共利益为对立价值的前提下其受法律保护的地位才可动摇。也就是说, 政府必须以公共利益为借口才可以合理合法地撤回行政许可。在丧失了行政许可后, 相对人的第二层利益, 即基于对许可的信赖而付出的努力及成本是要受到保护的, 如购车款等, 政府是要给予补偿的。政府的一纸通知似乎没有具体相对人, 甚至可能被界定为非具体行政行为, 但这纸通知的确起到撤回已生效的行政许可的实质作用。这样的做法是否有规避诉讼且免于补偿责任之嫌, 我们不便妄评。与兜底型条款配合的天衣无缝。第四十七条赋予行政相对人针对具体行政许可决定要求举行听证的权利也不足以救济巨大的公权力, 由于合法设置普遍禁止而给公民、法人带来的侵害, 这使得听证只能确保公平而不能确保公正, 甚至在与十二条口袋条款结合的特许型行政许可结合下甚至连公平都无法实现。现实是在行政许可法生效前夕, 国务院决定保留500个行政审批项目, 并设定为行政许可 (国务院令第412号) 。其中规定出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的核发由县级以上政府的出租汽车行政主管部门实施行政审批。这一项行政许可显然不可能在现有的行政许可法下在存废的层面实质受到挑战, 但根据上位法对下位法的制约, 其合理性在行政许可法生效后显然应重新评价至少应该听取意见, 否则政府这一颇显仓促的国务院令就有规避法律的嫌疑了。遗憾的是, 我们至今在出租车的行政许可上没有听到开听证会或论证会的通知。但它是完全符合行政法的, 因此在具体行政许可案例中相对人在现有的行政许可法下根本不可能制约行政许可的设立。

二、行政许可最初目的——行政监管职能的缺失

作为事先干预的手段, 行政许可从性质上讲属于政府的微观监管职能, 只是监管机构的一种监管手段。从行政许可法第十二条中也可看到, 立法者在对行政许可分类描述时也阐述了这几类事项实施行政许可的目的。是通过公权力对承载特殊使命的行业进行监管。而在政府把经营执照发给公司, 公司来决定司机的录用过程中, 公司拥有了过大的先合同权力, 而类似于运营权这样的在该行业决定生死存亡的权力本该由政府或行业协会等非牟利性组织依法公平而严格地授予实际承载着公共安全的司机。因此, 最初的行政许可基本目的落空, 即现有的公司化的许可根本不能做到对司机资质、职业素质的考核与限制。因为我们把对司机考核的权力给予了同样与急于盈利的出租车公司, 而拥有公权力的政府或行业协会又缺乏必要的事后监督, 就等于政府根本无法做到在行政许可法第十二条实施行政许可的目的, 而只能对承载这公共安全的司机们进行间接管理。这一是不利于公共安全;二是不利于保护司机的合法权益。所以有了上面所讲述的公司的新的“生财之道”。我们可以把这一切归结为权力的错位与监管职能的缺失。

笔者认为, 出租车行业整改后出租车公司对司机们的盘剥现象更为严重的主要原因是, 政府并没有从潜在的行业利益出发, 而是从市场上现存的大公司的利益出发进行整改。在市场能够自行调节的前提是市场的自主化, 如果在自由生产、自由交易都受到政府限制的情况下, 出租车行业的原生态自然运营模式已经被公共政策彻底粉碎了。而我们并不能从这些公共政策中根据法律经济学逻辑推导出公共利益的提升。而只能得出的必然结论是, 出租车公司利益的扩张和司机与乘客利益的减少。为了公共利益的政府硬性调节, 如果说还可以被公众所接受, 那么明显成为大公司利益代言人的政府限制市场自身调节的行为就无论如何也不能让人接受了。这也与行政许可法第三条的规定有着明显的冲突。

三、在现行政策下出租车公司及内部管理与司法监督的缺失

1998年在有关部门参与的北京市出租汽车行业经验交流会上, 一位公司经理做管理经验介绍说, 他们公司没有欠管理费的。其他公司问是什么办法, 他回答:严管。凭借政府有关部门赋予的经营权, 出租车公司就可以轻易地对司机进行“初级管理”。

2001年10月9日, 北京市高级人民法院第22次审判委员会通过《北京市高级人民法院对涉及出租汽车司机的劳动合同及承包合同纠纷案件的处理意见》中说:“……第四, 目前, 出租汽车行业的有关行政管理部门所制定的行政规章及统一制作的格式合同, 有很多不规范之处, 有的还与相关法律法规冲突, 不利于此类纠纷的处理;第五, 虽然自1994年以来, 在市政府的主持下, 我院与市劳动局、市出租汽车行业管理部门就如何解决出租汽车司机与公司之间的纠纷问题曾经协调过几次, 由于当时情况十分复杂, 通过诉讼难以控制局面, 最后决定法院对此类纠纷不予受理。”

整改前后获利最大的就是垄断型的大公司, 而中小型公司和司机的利润都有明显的下降。而在市场准入的事后监督中, 公司化的管理更是显得不利, 甚至在管理中屡屡出现侵犯出租车司机权益的事件, 而公司以营利为目的的经济属性注定使其较少地关注公共利益与司机阶层的利益, 甚至在某种层面上公司管理层的利益与司机的利益是矛盾的, 他们而更注重司机的承租金。政府却把出租车这样一个承载着公共事业的管理权完全下放给利益取向甚至与司机利益相冲突的公司手中, 并严重缺乏对这一管理权的必要事后监督。在公司取得极大的利润后却很少对司机进行切实有效的管理, 再加上大部分利润被公司盘剥, 更加促使了出租车司机拒载等行为。可见现行的市场准入与行政管理维护的是出租车公司的利益却对乘客的利益、司机的利益弃之不管。

从行政学角度看政府管制体制改革 篇7

政府管制从产生发展强化到放松管制, 出现至今已经走过了一个多世纪。从行政学来看, 政府作为对经济社会生活权利主体的微观干预的优劣已经相当清楚的展现了, 这也为我们今天从国家层面行政学角度对其整体理解奠定了深厚的基础。行政学跳出仅对政府管制程序以及监控管制进行研究的传统框架, 力图研究政府管制的实质。本文目的不仅在于作学理上的评论, 更希望对目前中国正在进行的行政机构改革以及政府规制市场经济的具体实践有所助益与借鉴。

1 政府管制理论概念

政府管制是具有法律地位的相对独立的政府管制机构依照一定的法规对被管制者 (主要是企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制行为本身就是一种管制行政权的行使行为, 管制权的行使行为和行使过程, 从根本上决定了管制的有效性和公正性。因此, 管制权的行使活动和行使过程应当是管制理论研究的重要内容, 也是构建科学管制机构体制的核心。

同时管制是政府直接干预微观经济主体活动的一种行为方式, 那么, 按照政府对微观经济活动干预的路径来看, 通常可分为直接管制和间接管制。直接管制, 是政府的相关机构通过有关进入、价格、许可、认可、标准、收费等法规而直接对企业市场行为施加的管制。间接管制, 是指由政府的司法机构通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的管制。其中, 政府的直接管制又可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业的管制;社会性管制是对企业行为造成了环境污染等外部性问题与产品质量以及生产安全和卫生等内部性问题进行的管制。

2 政府管制体制改革的关键在于行政管理体制改革的实质性突破

2.1 以改善公共治理结构为前提强化政府管制机构的独立性

目前, 我国一些政府机构存在集宏观调控、市场监管和公共服务三项职能或其中两项职能为一体的现象, 不利于实现监管机构的独立性。在需要政府实施专业监管的领域, 形成一套政府监管机构有效监管、行业协会主动自律、消费者权益保护组织积极参与、传媒充分发挥监督作用、全社会参与监督的新型治理机制。

2.2 以政府转型为突破口进行政府管制体制改革

当前, 深化政府管制体制改革具有重要性、迫切性:政府管制体制改革的压力逐步增大。深化政府管制体制改革是实现可持续发展的重要保障。深化政府管制体制改革是解决民生问题的迫切要求。深化政府管制体制改革是破除行政垄断、实现公平正义的重要前提。在现行的政府管制体制下, 行政垄断实际上有强化的倾向。在政企不分的情况下, 滥用市场力量的垄断行为长期得不到遏制, 工商企业用户和消费者权益因而受到损害。

改革已进入战略转折期, 经济社会发展积累的一系列深层次的问题, 如宏观调控失灵、中央与地方关系出现的一些新矛盾、社会管理和公共服务职能薄弱等, 都需要从政府行政管理体制层面寻求解决问题的办法和途径。应尽快实现从传统行政管制体制转向基于规则、透明、可问责的管制体制。全面推进行政管理体制改革需要实现政府的三大转型:由管制型转向服务型;由经济建设型转向公共治理型;由手工作业型转向信息网络型。

2.3 政府管制体制改革涉及的核心问题:破除部门利益和行业利益

当前行政部门主导立法, 将部门利益法定化情况严重。这其中有四个关键点: (1) 部门立法往往都试图通过立法的形式把审批权扩大; (2) 立法中自主和随意设置收费项目; (3) 设置处罚项目多, 而且弹性大; (4) 设置罚款区间广泛, 自由量裁权大。政府管制体制改革的过程实质上是各利益主体利益博弈的过程。有专家指出, 政府管制体制改革涉及到经济、法律、政治多方面问题, 是经济体制改革和政治体制改革的一个很好的结合点, 需要积极推进政治体制改革, 突破部门利益、行业利益的约束。

2.4 尽快实现依法管制, 消除管制失灵风险。

政府管制的一个根本特征, 就是依法管制, 也即通常所说的依法行政。这里的“法”必须是合理的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。在政府适度干预下经济走向社会主义法治的基础性条件为:经济管理权限和程序必须由法律明确规定, 违法行为必须依法界定。政府管制体制改革应与我国法治政府建设的方向保持一致, 将政府管理经济的权限, 置于法治框架之下, 给微观经济主体以稳定的预期。使政府管制领域有法可依, 并确保行政违法行为的可诉性。

3 从政治学角度看民营化政府管制的发展

公用事业民营化之后的涨价问题关乎老百姓的权益, 公用事业的涨价行为需要得到制度性规范。一般来说, 水电煤气等公用事业通常都是自然垄断性比较显著的基础设施产业, 同时又是具有明显公共性的产业;由于其突出的自然垄断性与公共性, 在相当长的一段时期内, 政府往往是公用事业惟一的所有者与经营者。政府经营下的公用事业饱受管理效率与经营业绩低下的困扰, 公众作为消费者无法得到满意的服务;而打破政府垄断, 让民间资本成为公用事业的支配力量之一, 则完全可以大幅度提高公用事业的经营效益与效率。

事实上, 公用事业民营化的基本逻辑是通过充分激发个人利益最大化的行为动机, 以实现公共利益最大化;在公用事业由政府直接经营的情况下, 经营者个人的收益与其经营业绩常常缺乏直接联系, 因此其必然缺乏提高管理效率与经营业绩的动力。民营化意味着经营者必须自负盈亏, 其个人收益与公用事业的经营业绩息息相关。因此, 经营者为了实现个人收益最大化, 则完全有充足的动力降低经营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况, 而其经营管理业绩的优化也意味着消费者可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务。

政府管制作为现代政府的一种治理工具, 其意味着政府制定特定规则约束企业经营者的经营管理行为。政府管制的基本逻辑是通过约束个人利益最大化的动机以防止其损害他人与公众的利益, 这恰恰与民营化的逻辑相互补充。政府管制并不意味着政府依旧担任公用事业的所有者与经营者, 而是意味着政府充当公用事业经营活动的监督者, 及时约束经营者个人利益最大化动机的过分膨胀, 以维护消费者的正当权益。世界范围内的民营化实践表明, 民营化大潮席卷过后必然是政府公用事业管制的跟进, 价格管制、进出管制、质量管制等良好的政府管制构成了民营化公用事业经营管理活动的制度基础。

因此, 民营化逻辑与政府管制逻辑的互补才可能带来公用事业经营者利益与公众利益的双赢, 公用事业价格的起伏必然要处于良好政府管制的约束之下。

摘要：从行政学看, 政府作为对经济社会生活权利主体微观干预的优劣已经展现的相当清楚, 这为我们今天以行政学为角度在国家层面对其进行整体理解奠定了基础。政府管制体制改革, 不是简单地放松经济性管制, 不是简单地减少行政审批、行政许可, 而是要以政府转型为重点, 重构整个政府行政管理体制。政府管制从产生发展强化到放松管制, 出现至今已经走过了一个多世纪。

关键词：行政学,政府管制体制改革,管制失灵,依法管制,民营化政府管制

参考文献

[1]乔林碧, 王耀才.政府经济学[M].北京.中国国际广播出版社.2002.

[2]毛寿龙, 李梅.有限政府的经济分析[M].上海:上海三联书店.2000.

[3] (美) 奥立弗.E.威廉姆森.资本主义经济制度——论企业签约与市场签约[M].北京:商务印书馆.2002.

[4]江泽民.全面建设小康社会.开创中国特色社会主义事业新局面——中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[R].北京.人民出版社.2002.

基于政府角度和谐征纳关系的构建 篇8

征纳关系存在不和谐的主要原因不是国民素质低，而是制度的不尽完善和政府行为的不规范。这主要表现在以下几个方面：纳税人权利落实不到位、不具体，权利与义务不对称，话语权缺失或行使成本过高等，公民和纳税人难以维护自身权益;政府行为缺乏有效监督，导致权力滥用;政府不能很好地提供公共服务, 对农业、基础设施、环保、教育、治安等投入不足，导致社会发展受到限制。可知，公民和纳税人对政府提供的公共服务不尽满意，又诉求乏力或成本过高，是他们不愿纳税的重要原因。

（一）纳税人权利抽象或不合理

义务的规范应当以权利的授予为前提。国外如美国、加拿大、英国等国家均有专门保护纳税人权利的法律。美国早在1988年就颁布了《纳税人权利法案》，其中纳税人权利保护措施的第二条规定：纳税人服务部官员在回答纳税人有关税法或个人账目的疑问时都会受到常规的监督，以保证官员回答的准确性和对纳税人的态度。第四条规定：纳税人遇到难题可以通过税务机关正常的渠道获得“问题解决办公室”的帮助，如果税务机关没有在合理期限内解决问题，纳税人有资格向“问题解决办公室”申请对此问题的处理。这些具体规定从制度层面上，切实考虑到了纳税人权利实施中可能遇到的阻力，体现了国家对纳税人权利的高度重视。

目前我国还没有专门保障纳税人权利的法律。我国现行《税收征收管理法》中，纳税人的纳税义务非常明确，而真正涉及纳税人权利的条款却不明晰。比如《征管法》第十三条规定纳税人享有监督检举权，但是如何监督、如何检举缺乏具体的规定。同时存在诸多不合理的地方，比如《征管法》第五十一条规定，纳税人超过应纳税额缴纳的税款应当立即退还;纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的，可以向税务机关要求退还多的税款。由税务机关发现的，当期立即退还。由于部分税务机关不积极清查纳税人多缴的税款，而纳税人又普遍缺乏税法知识、权利意识，造成这部分权利流于形式。如果纳税人权益得不到保障，就可能产生拒绝纳税义务的逆反心理。

（二）纳税激励制度不足

税收具有强制性，我国税收的本质是取之于民、用之于民，但从某种角度来看，税收也是对公民财产权的剥夺。纳税人在理性“经济人”的假设下，为寻求自身利益最大化，必然存在尽可能少纳税的心理。当前我国还没有建立起系统的纳税激励制度，就目前存在的激励制度来看，一种是对纳税人进行纳税等级评定工作，即根据纳税人纳税状况的不同，分别实行A、B、C不同等级的管理办法，对A类纳税人实行每2年进行一次税收检查的制度，但这种制度主要针对企业进行;二是在部分地区对纳税人实行各种税收奖励制度，如税收返还。三是部分地区提供寄发完税凭证服务。与西方国家相比，这些激励力度都是微小的，范围是局部性。我国公民普遍缺乏纳税人的主体意识，一方面纳税人无纳税自豪感可言，另一方面又不能享受到积极主动纳税的实惠，自然而然会产生避税心理。

（三）预算约束缺乏

税收实质上是国家与公民之间形成的一种长期契约关系，规定了税收与公共服务之间的交换条件，因而这么庞大的一笔取自民众腰包的财政收入，纳税人当然关心政府是如何把钱花出去的。但是税款的使用部门对税款的支配、使用不透明，缺乏有效的约束与监督，使纳税人对税款“取之于民，用之于民”产生了质疑。加上腐败现象频频发生，这种对政府与公民达成的契约关系的违背，必将严重削弱纳税人对当政者尤其是法律制度的信心。同时，由于税收具有非直接偿还性的特征，如果公民只承担交纳各种税费的义务, 却无法获得对等的公共服务, 公民就会对纳税之后的回报预期产生深刻怀疑, 甚至引发广泛的厌恶和抗拒心理。公民与征税部门之间形成对立面，就可能诱发逃税、避税等多种问题。

二、政府促进和谐税收征纳的途径

要改善纳税人与征税机关的关系，必须通过完善制度，正确确定公民与政府的关系，即：在法律上明确公民应该具有的权利及有效行使的机制;在法律上规范约束政府活动并确保公开透明运作;建立完善政府运行绩效的民众评价考核机制。具体应该做到以下几点：

（一）切实保障纳税人权利

1.改进完善立法方式和程序，培育公民的权利义务意识.我国税收立法存在的一个明显的问题是立法权利义务不对称。特别是政府制定的规章，往往侧重于管理的便利，忽视公民和纳税人权益的维护。原因是立法程序和环节不够完善，公民的参与程度不深，公民的话语权较少。今后，在制定、完善涉及公民和纳税人权利义务的法规时，应逐步引入听证、辩论程序，同时，通过各种媒体将过程向社会公开。政府部门在规章制度出台前，应广泛征求相对方意见，力求达到双方诉求均衡。这种立法方式和程序的完善，不仅能够提高立法质量，而且能够有效培育公民、纳税人的权利义务意识。同时应当尽早出台专门保障纳税人权利的法律。对纳税人获取信息权、检查监督、损失赔偿请求权等权利的实施方法、保障措施做出规定，实现基本权利与具体权利、实体权利与程序权利的统一与衔接。

2.应赋予民众更广泛的公共政策参与权、知情权。除了传统的民众“放权”委托人大政协参政议政渠道外, 尤其是要在监督体系加入更多的“全民主导”元素。凡是能由公民自主决定, 关系到公民切身利益的事项, 比如年度政府财政流向, 国家重点扶持项目的确立, 都应该通过调研、听证会、过程监督等方式还权于民, 让纳税人感受到自身的主体地位, 从而形成公民自觉纳税与政府自觉保障纳税人权利的良性循环。

(二) 建立纳税激励机制

我国纳税人普遍没有“我纳税我自豪”之感，因此我们应该加大社会宣传力度，大力褒扬诚信纳税人, 依法惩处纳税失信者。

1.从根本上确立为纳税人服务的理念。西方国家，税务机关都将“为纳税人提供满意的涉税服务”作为神圣职责。应当将纳税人视为顾客，全心全意为纳税人提供专业、热情的服务。

2.继续推广纳税人信誉等级制度。扩展其实施范围，并采取相应的征收管理方式。对于信誉等级高的纳税人，简化其纳税申报审查程序;对于信誉等级低的纳税人，应对其申报实行严格的监督审查。并加大传媒宣传，扩大信誉等级高的纳税主体的影响力。

3. 建立联动的信用机制。统一税收代码，可将身份证号作为纳税人唯一的纳税代码。分户建立纳税信用档案，建立与工商、金融、财政、海关、质检、公安等部门的信息互通制度, 使之成为纳税人最好的信用证明。

（三）增强预算约束，完善公共服务

政府应有“不滥用纳税人的钱”的自觉性, 这不只需要政府明白自身的道德义务和自我督促, 更需要仰赖于制度改进。政府应当公开预算，增加税款使用的透明度，由有关机构对政府的财政收入与支出进行有效监督，防止政府及其官员滥用公共资源和公共权力来牟取私利。

同时，政府应通过提供良好的公共服务，让纳税人享受到看得见的实惠，从而有效提高纳税人的纳税意识。道格拉斯.C.诺斯就曾说：“既然由国家提供这些服务有规模经济，那么较之于每个人自己保护自己的财产，由国家专门从事这些活动可以为社会带来更多的收入。”其中暗含国家应对公民提供充分的人身和财产保护。国家有效地行使保护职能，搞好公共基础设施建设，营造安全稳定的社会、经济环境，作为回报，公民支付税收意愿将得到增强。另外，政府应当加快对弱势群体的低保、医疗保障制度等公共服务的构建，通过税收的二次分配功能, 调节日益扩大的贫富差距, 使更多的群众享有财产性收入，分享到税收收入增长的成果。

（四）创建机会均等、负担公平的社会环境

鼓励市场主体依靠诚实勤劳、进取创新获取财富，推动社会进步。除实现国家特殊目标需由政策进行调节外，凡涉及公民、纳税人利益的事情，都应向公民、纳税人公开，给予他们公平、公正的参与机会，并通过治理收费、完善税制、严格执法，实现所有市场主体负担的公平。此外，运用法律、经济和行政手段，坚决打击没收非法收入，保护合法收入，调节过高收入，缩小城乡之间、地区之间的贫富差距，实现社会协调发展。

摘要：税收征纳关系是否和谐, 既关系到国家税收收入的稳定, 又关系到纳税人的纳税合作心理、权利及利益, 因此, 建立和谐的税收征纳关系尤为重要。本文分析了税收征纳关系存在的不和谐因素, 而其主要原因不是国民素质低, 而是制度的不尽完善和政府行为的不规范。因而笔者认为和谐征纳, 政府应先行;进而从政府的角度, 保障纳税人权利、增加纳税激励、、增加预算约束等方面探讨如何营造和谐的税收征纳关系, 提高纳税人的纳税意识, 从而保证国家税收收入的稳定。

关键词：政府,税收征纳,和谐

参考文献

[1]、杨得前.《税收遵从的理论研究及其在税收管理中的作用》[M].中国财政经济出版社, 2007

政府角度 篇9

政府诚信是指行政主体在从事行政活动时诚实守信, 以善意的方式履行其义务, 不滥用权力及规避法律或合同规定的义务, 同时维持当事人 (组织或个人等行政相对人) 之间的利益以及当事人利益与社会利益之间的平衡[1]。具体而言: (1) 行政主体必须具备诚实、守信的心理, 也就是说行政主体主观上必须是善意的、诚实的, 并据此行使行政权力并履行义务; (2) 行政主体客观上在行政活动的具体活动中, 应当忠于事实真相, 而不得进行欺骗。包括在进行行政活动时候应该具有相应的主体地位, 权力来源合法, 权力行使合法和责任明确。 (3) 行政主体在行政行为作出后应该定期进行评估, 提高风险预测能力。

政府诚信构建在当前法治社会建设阶段具有重要的现实意义: (1) 构建政府诚信是执政能力的体现, 直接关系到党和政府的命脉, 西方契约理论认为, 公众与政府之间是一种委托—代理关系, 政府的权力来自公民权利的让渡, 它并非公共权力的所有者, 而只是公共权力的行使者, 所以当代理人出现违反契约行为之时, 委托人有权解除契约。 (2) 构建政府诚信是缓和当前社会矛盾的润滑剂, 当前社会出现了诸多群体性事件和暴力事件, 这直接原因就是民众对政府的不信任, 出现了沟通的阻碍, 相关救济途径不畅通, 构建政府诚信, 让民众对其信任, 才能降低风险。 (3) 构建政府诚信是中国特色社会主义法治社会的基本内涵具体要求, 社会主义法治内涵:依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导, 构建诚信政府是对五个内涵的深度解读, 这是我国当前法治社会政府民众和谐融洽的具体保证。

二、出现政府诚信危机的原因

(一) 行政机构自身问题

当前我国行政机构庞杂, 公务员人员人数多, 2008年、2009年、2010年的数据统计, 全国公务员数量分别是659.7万、678.9万、689.4万, 近两年年均增长约15万人, 此外, 我国还有88.4万参照公务员法管理的群团机关、事业单位工作人员 (1) 。行政管理费用占财政总支出的比重, 从1986年的4.71%增加到2005年的19.02%, 超出国际货币基金组织15.6%的标准。当前政府对公共性事业投资不能满足群众的需求, 导致个人收入的增加对整个社会福利的改善是边际递减的, 政府就应该增加公共支出, 可是当前的我国在这方面的投入与相关的物价增长不成正比, 民众生活成本的增加, 生活压力上升。

(二) 威权时代[2]的集团权利观影响

塞尔茨尼克指出:“只要一个集团 (公共的或私人的) 把一些规则接受为权威性的, 并且那里存在着一些机关, 它们所做的与此类规则有关的职务也能接受为权威性的, 那么法律也就存在。法律的要素是行使权威而不是制裁。哪里社会组织的合理形式居统治地位, 哪里就呈现出理想的法制。”[3]由于领导班子变动大, 导致一些地方政府的施政目标脱离实际, 在实际工作中, 不秉承实事求是、量力而行、积极有为、慎重科学的原则, 而是脱离实际、好大喜功, 形象工程, 面子工程的修建, 让民众没有从根本上得到实惠。甚至出现集团权利, 以牺牲个体的权利为代价, 导致群体性事件爆发。强拆事件为什么一直为民众所厌恶?正是在经济建设高速发展期, 一些地方为了考核, 不顾实际的任意征地, 以牺牲部分群体的利益来实现规划经济, 且一些地方不顾财政供给能力, 大力修建基础设施, 不但直接对牺牲者的相关补贴不到位, 而且从长远来看, 一些经济学家质问政府的承受力到底能走多远。

(三) 行政干预司法

对于司法, 孔子曾说“听讼, 吾犹人也。必也使无讼乎。” (2) 按照这种解释, 司法的目标在于尽可能的定纷指针, 减少诉讼, 息事宁人。而行政干预司法, 导致公民的救济途径不畅通, 特别是对于一些行政案件上诉难, 胜诉更难。这不但不能解决纠纷, 减少诉讼, 反而积累了社会矛盾, 阻碍了民众的维权途径, 导致出现部分群体性事件发生, 司法权威收到威胁。司法是政治的重要方面, 因此司法是构建国家诚信的重要方面, 对政府、对司法、对法律的不信任, 考验着和谐社会的构建。

(四) 官、民本位思想冲突

我国正处于社会转型时期, 法治文化不断扩散, 民众个体意识的增强。改革开放以来经过30多年的法治建设, 民众对自身权利的意识越来越器重, 个体保护、主体意识的增强, 参与公共事物的机会增多, 对社会性事件有独立的思考能力。然而一些公务人员却仍然固步自封, 思想观念未转变, 道德修养未跟上, 集中体现在官员腐败事件上, 行政办事效率低下, 产生不和谐因素, 加速了官民矛盾。

三、构建政府诚信的现实举措

(一) 精简行政机构人员, 建立服务型政府

加快行政体制改革, 减少政府机构的设置, 我认为我们可以以小政府的方向发展, 缩小政府权力, 扩大民众权利;服务型政府的构建是要以人民为主体, 将民生问题视为首要问题, 加大政府在公共事业的投入比例, 尤其是重点民生行业, 例如医疗卫生、教育文化、社会保险等方面加大支出, 稳定物价, 加大对房地产行业的监督管理控制, 让老百姓在实实在在中能够感受到政府的投入支持, 让人民有尊严的生活。

(二) 政府之间加强合作, 依法行政

每一届政府应该根据客观规律出发, 制定切实可行的政策, 实事求是。反对小团体, 反对地方保护, 实行责任落实到个人, 实行严厉的责任问责制度, 根据实际作出符合民众常理的答复。如某市断桥事故的调查之所以引起民众的质疑, 其不但在调查的程序上一拖再拖, 而且最后官方公布的调查结果让百姓难以置信, 因为其不符合民众的常理期待。建立政府诚信必须将民意纳入考查范围, 只有真正做出符合民意的行为时, 才能得到广泛的群众基础。

(三) 实现司法机关不受外界干预, 树立司法权威

公平正义是社会主义法治的价值追求。公平正义是指全体社会成员都可以按照宪法和法律的规定, 公平地享有权利, 公平地承担义务, 而且, 全体社会成员的正当权益都能够得到合理, 平等的保护, 都能够在法律框架内得到实现[4]。司法机关是人民维权的最后途径, 是社会公正的象征。只有司法机关独立办案, 不受政府、社会的干预, 实现公正;在中国特色社会主义的政治体制的前提下, 目前的不应该大谈司法独立, 而是实现司法公正, 实现个案的正义, 不受行政机关干预。司法机关平等对待当事人, 无论司法机关还是当事人都应该形成规则意识, 信仰法律, 在法律的范围内活动, 树立司法权威。

(四) 树立规则意识

行政工作人员应该坚持诚信原则, 在法律的范围内树立起规则意识, 遵守契约合作关系, 行政工作人员转变封建官本位的思想, 时刻加强学习, 提高修养, 加强道德作风建设, 将以人为本的观念深入人心。当前正处于社会转型时期, 导致的社会权力转移、利益结构变化、价值评价多样化等, 都是诱发诚信危机的原因。加强监管力度, 引入社会广泛监督的同时完善政府自身的建设, 对重点行业重点监管, 特殊领域特殊治理, 指引全社会树立法律规则意识。

四、社会主义法治理念对政府诚信的影响

社会主义法治理念是对转型过程中逐渐形成的中国特色社会主义文明秩序的表达、回应和论证, 因而具有文明秩序原理的价值与功能。从其内容上看, 把五个内涵融和起来, 足以形成一个关于文明秩序的解释体系, 即我们文明秩序中, 存在着三大主体:政党、人民、国家, 这三大主体之间的相互关系, 在法律界来界定, 法律应当遵循的价值准则, 是公平正义。

社会主义法治理念作为中国化政治的重要部分, 政府应该以其时刻作为指导, 坚定不移的落实到实践中, 是构建诚信政府的理论基础。其具体要求从以下几个方面出发, 以达到具体时效。 (1) 行政机构在制定行政法规时, 应该站在人民的角度, 广泛调查听取意见, 在根源上获取民众支持。在具体落实上如信访之类的应该认真听取群众意见, 积极寻找解决方案。 (2) 构建诚信政府, 必须坚持依法治国, 任何人不能凌驾于法律之上, 出现个人主义思想。但是坚持依法治国不等同于法律万能, 不能固守残缺, 应该作出有利于人民的灵活自如。 (3) 治理国家, 必须以大局为重, 坚持在党的领导下, 以人民的根本利益作为出发点, 办实事、说真话。 (4) 将法治理念与依法行政、合理行政有效融和, 用法治理念武装行政思维, 实际落实到具体行政行为中。

摘要：政府诚信的构建是缓解当前社会矛盾的重要方面;社会主义法治理念是行政机构具体行政行为的重要指引;公务人员在行政时转变观念, 从实际出发、实事求是办实事;公权与私权的平衡协调是威权时代构建诚信政府的重要方面。

关键词：法治理念,威权时代,缓解矛盾,以人为本

参考文献

[1]蔡小慎, 贺利军.试论我国政府诚信危机及其化解对策[J].求实, 2004.3.

[2]顾培东.当代中国法治话语体系的构建[J].法学研究, 2012.3.

[3][美]戈尔丁.法律哲学[M].北京:三联书店, 1987:98.

政府角度 篇10

一、服务型政府的内涵和主旨

1、服务型政府的内涵

服务型政府是指一种在“公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以公民服务为宗旨，实现这服务职能并承担着服务责任的政府”。

服务型政府的构建突出在服务型的特色方面，其服务不是简单的让政府处于社会管理的具体的背后服务的意义上，而是从过去的政府本位、官本位、计划本位向社会本位、民本位、市场本位转变。实现政府的有所为有所不为，由无限包揽型向有限干预型转变，并且依靠法律的手段是行政行为更为理性和有效。其有两个主要的特征。

2、建设服务型政府的主旨是“服务”

服务型政府的构建既不像亚当斯密的政府“守夜人”的角色，也不应该是仅作宏观调控的把握着，而是要更好的发挥其在社会中的服务角色，这同时也改变了传统的执行型政府的形象，政府不再是社会事务各个方面的具体的政策制定和促进实施者，更重要的是发挥其在公共事务中的引导和服务职能。

二、公共管理的内涵

所谓公共管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织，凭借公共权力，为促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定的社会公共事务进行调节控制的过程，或对关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的由纯公共产品和准公共产品构成，并以准公共产品为主的产品生产和提供调节和控制的过程。

三、从公共管理角度看服务向政府职能转变

党的十六大报告中第一次报告把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务两个方面。

我国传统的政府职能在公共管理方面一直存在着越位、缺位和错位问题。越位是指政府在经济事务中不仅是裁判员也是运动员；缺位是政府在公共服务功能方面没有很好的发挥，把有权有利部分抓得很紧，而服务职能却注意不够；错位是指政府的职能不仅涉及宏观调控，而且还包括企业内部事务，导致政企不分，影响行政效益和经济效益。

四、从公共管理角度看服务型政府职能转变的措施

服务型政府的构建一个重要方面是实现政府职能的合理转变，服务型政府更多的是放回的一些社会责任，在一些具体的关乎公民的生活领域，政府要退居幕后人的地位，更多的进行宏观指导的服务而不是具体的参与执行。在公共事业管理方面要改变以往的事无巨细的把握定位，而是要放权于社会，应从以下几个方面着手。

1、把握“大政府小社会”向“小政府大社会”的转变原则

要处理好在公共管理方面谁发挥主导作用，谁发挥指导作用的关系，英、美、法等当代发达国家的政府机构是建立在成熟的市场经济基础上的，是处在分立和监督的大背景下的，总体而言，他们的政府是“小政府”职能的范围、幅度与有着计划经济传统和全能主义政府的传统的中国来说有着很大的差别。在我国市场经济不断完善的大背景下可以借鉴发达国家的政府管理社会事业的经验，政府的职能更多的体现在指导、监督和服务方面，把更多的权利下放到社会中，发挥市场在管理社会事业中的积极作用。

2、突出社会在公共管理方面的作用

一些能够由社会独立承担的事务要放手让社会发挥作用，如：社区的自我管理方面，在西方发达国家，社会工作事业发展很完善，他们有专门的社会工作者在从事社区和其他的一些社会管理工作，管理的社区的人际关系协调、管理监狱工作等等，而我国的一些基本的社会工作基本都要依靠政府来协调管理，中国老百姓喜欢有事找政府而不是自行解决，政府的职能过分扩大，管理的成本加大，与此同时政府的管理的科学性也不好把握。所以，我国可以借鉴西方发达国家的经验，培育社会工作者如社工师等，来更好的引导社会自身良好发展，充当好服务的角色，突出社会在公共管理事业中的作用。

3、引入市场机制

公共管理要引入市场机制，是指发挥一些非政府机构或者私人组织来分担政府在公共事务的具体操作和运营，例如，在社会保险方面，传统的方法是发挥政府的管理和运营职能，私人和商业的社会保险体系还没有过多的加入其中，这样政府对保险基金的保值、增值压力较大，同时对不同层次人的社会保险需要的满足不够，要保障政府的服务性，满足不同社会群体的需求提高政府的管理效率，应该适当与市场接轨，尝试多种方式灵活管理，运用市场的多元运营，以实现政府服务和高效职能。

服务型政府的构建不是一蹴而就的事情，在政府职能转变的过程中要充分结合我国经济、社会发展的实际，以科学的理论作指导，准确定位，促使我国各项事业的顺利进行。

摘要：在我国要迈出构建服务型政府的步伐, 要符合我国的社会主义国情。中国的服务型政府构建不同于西方发达国家, 最突出的是在公共管理方面, 西方国家有着比较成熟的社会发展模式, 有好多独立于政府部门之外的机构或社会团体承担着公共管理工作, 而我国处于社会转型期, 计划经济留下的一些公共事务管理工作都有政府来承担, 形成了典型的“大政府、小社会”的局面。在构建服务型政府的大背景下, 要突出政府在公共事业方面的社会管理和公共服务职能。