地方政府债务审计研究

地方政府债务审计研究（精选11篇）

地方政府债务审计研究 篇1

在我国的法律法规中, 各级地方政府不能用任何的名义向银行贷款, 预算要有合理明确的思想, 不允许对特殊情况进行担保。然而事实上地方政府债务来源广泛, 种类繁多, 数额巨大。地方经济建设的主要资金是来源于地方政府债务资金。

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

[2] .李玲, 卢红柱.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究, 2012.08.

地方政府债务审计研究 篇2

关于政府性债务审计整改意见

根据海西州审计局下发政府性债务审计事项，我局主要内容是：基建账户反应支出共计31.53万元，其中预付工程款30万元，付树苗款1.53万元。截止2010年12月31日尚欠工程款17.22万元。现做出以下整改意见。

2010年4月2日，甲方（冷湖行委环境保护和林业局）和乙方（格尔木戈壁园林绿化有限责任公司）签订《冷湖团结路（锐意招待所-消防队）绿化承包合同》，其工程总金额为472206.88元，分3年支付工程款。在保证施工质量和树苗的成活率的情况下：第一年支付工程款的60%，第二年支付30%，第三年支付10%。经过双方协商签订合同，双方共同履行遵守。

一、支付情况

团结路绿化工程款支付情况如下：2010年6月30日支付乙方（格尔木戈壁园林绿化有限责任公司）绿化工程款20万。2010年10月30日支付乙方绿化工程款10万元。2010年10月30日由甲方（冷湖行委国土资源环境保护局）支付绿化树苗款15300元。合计金额：315300元。

二、整改意见

剩余款项我局将按合同规定于2012年年底前支付完毕。

冷湖行委国土资源环境保护和林业局

加强地方政府性债务审计监督浅析 篇3

一、地方政府性债务现状

审计结果表明，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。至2010年底，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25％。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％，可见数目之庞大，债务之沉重。

毋庸置疑，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用，但其在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患：

（一）地方政府举债融资缺乏规范

由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。

（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位

除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患

一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖性较大。三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。

（四）部分政府性债务资金未及时安排使用

截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元， 2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元，债务资金未及时安排使用并发挥效益。

（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金

一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目等。

（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范

至2010年底，全国省市县三级政府共设立融资平台公司6576家，并且债务规模大、管理不规范、盈利能力较弱。其政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，有358家融资平台公司借新还旧率平均达到55.20%。由于对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。

地方政府债务形成原因是多方面的、复杂的，而转轨时期各级地方政府财权与事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡以及地方建设资金来源渠道少等，已构成地方政府债务主要成因。

地方政府债务问题已日渐突出，各级地方政府债务量没有一个部门进行完整的统计和控制，而且地方政府在举债时大多巧立名目、隐蔽性强、透明度差，形成原因复杂，风险隐患大。我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。

二、审计监督是防范地方政府债务风险的有效手段

首先，审计机关的独立性决定了审计手段在防范地方政府债务风险中将会发挥重要作用。在防范地方政府债务风险方面，地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地自身保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底；在其发展相对滞后，财力相对紧张的情况下，其还会存在大举借债的心理；在地方政府的职能部门中，各部门很难有效监督本级政府的举债行为，所以，仅仅依靠地方政府自身是很难有效防范债务风险的。审计机关是依法成立，具有独立行使审计监督职责的权力。近年来，审计机关对财政收支的监督不断深化，对促进各级财政健康发展和健全我国财政体制发挥了重要的作用。

其次，审计机关具备在防范地方债务风险中发挥作用的能力。审计机关成立近30年来，各级审计机关不断加强干部队伍建设、法治化建设、信息化建设、理论建设和文化建设，夯实审计事业可持续发展的根基；以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，队伍建设走向年轻化，素质高层次化，审计方法和审计手段也在不断更新，与时俱进，具备了在我国经济体制改革过程中发挥作用的条件。审计机关近30年来取得的显著成果表明，审计机关完全有能力在防范地方政府债务风险这项工作中充分发挥监督作用。

三、在防范地方政府债务风险方面审计机关应当做好以下几个方面的工作

一是认真做好审计调查工作，摸清各级地方政府的债务规模。除对地方财政部门和各部门直接进行审计调查，了解政府应付未付的各类债务外，还应深入国家外汇管理局了解外国政府和国际金融组织贷款情况，深入人民银行调查了解政府名义的再贷款，调查了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。

二是分析地方政府的负债结构、偿还能力，在防范风险中发挥审计监督作用。对显性债务，按照外国政府或国际组织贷款、粮食亏损挂账、国债、各类欠款进行归类；对隐性债务要摸清其产生的原因及背景，债务形成的合理性；对于或有负债要认真分析其转变为真实负债的可能性。在全面了解债务结构、债务集中偿还年限、债务使用的经济效益等基础上，对各级地方政府的偿还债务的能力进行分析和预测，以便向国家有关部门提出规范地方政府债务管理，防范地方债务风险的可行性建议。

三是查处地方政府违规负债行为，促进地方政府对地方债务风险引起高度重视。审计机关应当作为地方政府债务监控体系的一个重要环节认真履行职责，监督地方政府做好债务的举借、使用及偿还等工作。同时，对地方政府从地方利益出发和搞“政绩工程”的违规举债，形成的债务风险问题应予以严肃查处。

在2011年的地方政府性债务审计中，针对地方政府性债务存在的一些不规范的问题，审计署就提出了三个方面的审计建议：一是按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务；二是继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；三是建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。下一步，审计部门还将按照中共中央、国务院的部署和审计法等法律法规要求，将地方政府性债务审计与地方财政收支、地方党委政府主要领导干部任期经济责任审计有机结合起来，继续组织对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督。

我们相信，审计工作紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，必将在地方债务审计中充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

地方政府性债务审计研究 篇4

近年来,我国经济建设快速发展,地方政府大量举债,债务规模不断增加,债务问题和债务风险与日俱增,审计署2011年和2013年发布了全国政府性债务的审计结果,发现我国地方政府性债务的增长速度过快、偿债负担重,同时债务资金的管理存在不规范、监管方面也不够严格等问题。截止到2014年,全国地方政府总资产达108.2万亿元,总负债高达30.28万亿元,资产负债率高达27.99%。2014年,我国的主权负债较2000年增加102.6万亿元,年均增加7.3万亿元,其中,地方政府性债务占比25.7%;地方政府性债务较2000年共增加26.4万亿元,年均增加1.9万亿元。地方政府性债务的增速一直相对较快,且保持居高不下的状态,筹资结构越来越复杂,债务集中到期偿付的流动风险也持续增加,地方政府现有的偿债基础又具有一定的不可持续性,并且或有债务的风险正在增大,已经到了不容忽视的地步。政府审计是国家治理框架体系中监督部分的重要内容,在维护国家经济安全和政治稳定方面,特别是防范和化解债务风险方面发挥着重要的作用。地方政府性债务审计方式、审计内容和重点、审计范围及审计现状等的明确能为下一步确定如何提升地方政府性债务审计效率及审计效果打下基础,因此,本文基于地方政府性债务审计现状进一步分析地方政府性债务审计存在和面临的问题,进而针对问题对地方政府性债务审计提出了相应的建议。

二、地方政府性债务存在的问题

分析全国地方政府性债务的现状,发现主要存在三个方面的特点:一是债务规模大、结构复杂;二是地方政府性债务风险随着债务规模的增大不断加强,已经到了不容忽视的地步;三是地方政府性或有债务的飙升,占地方政府性债务的比重越来越大。

(一)债务规模大、结构复杂

我国地方政府与国外的地方政府存在本质的区别,我国地方政府不存在破产机制,这也使地方政府为了地方建设或者是政府官员为了优化自身政绩而一味地大量举借债务,使地方政府性债务的规模持续增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势。

截止到2013年6月底,全国范围的地方政府性债务余额总数接近18万亿元,其中:负有偿还责任的债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的61%;负有担保责任的或有债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的15%;可能要承担一定救助责任的其他相关债务约占全国范围内的地方政府性债务余额总数的24%。在我国地方政府性债务相当巨大的基础上,债务结构从举借主体和资金来源两方面来说也很复杂。作为主要举债主体的融资平台公司、政府机构和部门、经费补助事业单位举借的债务分别为40 756亿元、30 913亿元和17 762亿元,占全国范围内的地方政府性债务余额总数的比例共计约50%。从债务资金来源看,地方政府性债务主要来源于BT、发行债券、银行贷款,其中BT为14 763.51亿元,发行债券为18 456.91亿元,银行贷款为101 187.4亿元。由以上分析不难看出,我国地方政府性债务的规模一直维持着较大的基数,并且呈现出持续增长的趋势,这也就成为了现在地方政府性债务审计的棘手问题。

(二)地方政府性债务风险增大

地方政府举债具有必然性和不可避免性,但是当政府筹集到大量资金的同时,也不可避免地承担着一定的风险,债务一旦超出合理水平,则有可能出现地方政府债务危机。地方政府和地方官员大量举债忽视了随着政府性债务规模增加导致政府性债务风险增大,使国家成为最终的买单者。

地方政府性债务风险具有客观性、可测性、不确定性、风险与收益的对称性以及对风险主体造成不利影响等特征。客观性是指地方政府性债务是客观存在且不能被忽视的;可测性是债务风险是可以测量、评估、控制和防范的;不确定性是指债务风险的程度、造成的损失和发生的时间等因素是不能被事先预知的;风险与收益的对称性是指地方债务带来的收益和风险是并存的,风险是收益的代价,利益是风险的报酬;对风险主体造成不利影响是指地方政府性债务风险可能给风险主体带来经济损失,使地方政府无法达到发债目标,甚至导致严重的经济危机的发生。针对现阶段各地方政府性债务的情况,一方面,我国现在地方政府性债务规模呈快速增长趋势;另一方面,直接债务的债务总量容易估计,但是现在地方政府性或有负债占比的增加使得地方政府性债务的风险更加隐蔽,从而导致地方政府控制风险的难度增大。地方政府性债务风险包括规模风险、结构风险、道德风险和项目风险四大类,根据以上分析,地方政府性债务中的规模风险和结构风险不容忽视。

(三)地方政府性或有债务快速增长

地方政府性债务中或有债务占比快速增长,政府或有债务在现行财政体制下没有被纳入正常的政府预算中,但一旦某一特定事件发生后导致支付缺口,有可能对政府财政构成压力和风险的预算外债务。由于或有负债的特性以及现阶段审计能力的局限性,在2011年和2013年的全国政府性债务审计报告中均只针对其中两个部分进行了审计:政府负有担保责任的债务和政府承担一定救助责任的债务。而政府或有债务的范围不仅仅局限于此,因此,两次大型的政府性债务审计中并未囊括全部政府性或有负债,或者说现有对或有债务的审计只是政府性或有债务的冰山一角。因此,如何加强地方政府性或有债务的审计也成为了现阶段审计面临的一个重要问题。

三、地方政府性债务审计现状

1994年第八届全国人大常委会第九次会议通过《审计法》,而地方政府性债务审计却开展于16年后,审计署自2010年开始开展对地方政府性债务进行审计,并且以审计报告的形式向全国人大常委会报告,截至2015年,审计署共进行了4次大范围的地方政府性债务审计,其中全国政府性债务审计2次,部分地区政府性债务审计2次,公布审计报告共3次,关于地方政府性债务审计发展过程如下页表1所示。由表1可见,我国针对全国范围内的地方政府性债务审计发展时间比较短,2009年地方政府性债务的相关审计工作才开始得到相关部门的重视,并且从2009—2015年,全国范围内的政府性债务的相关审计工作仅进行了3次,并且相关地方政府对于审计结果的整改情况在2015年才开始进行跟踪审计,以保证相关审计结果的整改落实情况。由此可见,我国地方政府性债务的相关审计工作还在发展当中,面对债务规模的增大,并且存在相关债务逐渐从单一形式向多形式发展,显性债务逐渐向隐性债务转化的趋势,相关的审计工作更是需要进一步完善。

资料来源:根据审计署相关文件整理

(一)审计内容现状

世界银行的高级经济学家Hana Polackova(1998)建立了著名的财政风险矩阵,将地方政府性债务从显性和隐性、直接和间接方面进行分类。胡端红等则把地方政府性债务分成三类:负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务(胡端红、刘勇,2015),在我国,政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位是主要的地方政府性债务的负债主体,在2011年和2013年的全国地方政府性债务审计中,审计署对债务类型、债务类型内涵及债务审计内容做出表2的分类,其中将政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业及其他单位作为地方政府性债务主体显示。

资料来源:地方政府性债务审计情况统计表

(二)审计范围现状

2011年,审计署对31个省(包含自治区、直辖市)和5个计划单列市本级以及所属市(其中包括地、州、盟、区)、县(其中包括市、区、旗)三级地方政府(其中包括省、市、县)的债务情况进行了全面审计。2013年,审计署增加了对中央、391个市(其中包括地、州、盟、区)、2 778个县(包含市、区、旗)、33 091个乡的政府性债务情况的审计,针对全国范围内的地方政府性债务审计的区间扩大了不少。审计范围从原来的省、市、县三级扩展至现在的中央、省、市、县、乡镇五级,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,但是审计区间的扩大是否能够增强对地方政府性债务的审计质量,这还不敢断言,一是审计范围虽然扩大了,但是是否包含了地方政府性债务的大部分;二是审计范围扩大预示着审计工作量的增加,审计部门、审计团队的规模是否随着审计范围的扩大而扩大,扩大力度是否足够让审计人员完成庞大的审计工作的同时不降低审计质量。

(三)审计对象现状

针对全国范围的地方政府性债务审计对象与针对企业的债务审计的审计对象存在很大的差别,全国范围内的地方政府性债务审计的对象内容及具体数量见表3。

资料来源:审计署2011年第35号、2013年第32号全国地方政府性债务审计结果

从表3中2011年和2013年的审计对象数量来看,审计对象的数量呈现逐年递增的趋势,其中政府部门和机构增长率最高,共计增加36 625个,增长率为140%;项目增加356 260个,增长率为95%;债务增加580 952笔,增长率为31%。由此可见,审计对象逐年增加,一方面说明现在全国范围内的地方政府性债务仍然处于逐年递增的趋势,另一方面也可以说明现在针对全国范围内的地方政府性债务审计取得了一定的成效。

四、地方政府性债务审计建议

结合全国地方政府性债务的现状以及对全国地方政府性债务审计的审计内容、审计范围和审计对象的分析,笔者给出以下三方面的建议:

(一)扩大审计范围,加强审计力度,提升审计效率和质量

在2011年至2013年的全国地方政府性债务审计结果中,地方政府性债务审计覆盖面越来越广,并且审计对象数量也逐步增加,但是审计力度却还没有跟上步伐。庞大的地方政府性债务规模使审计署必然面临压力,相较2011年的全国范围内的地方政府性债务审计情况,2013年的审计范围已经有所扩大,但是地方政府性债务的存在是否仅局限于此呢?答案显然是否定的,因此,在未来的几年内,对地方政府性债务的审计必然还将增大范围。同时,地方政府性债务规模的增大以及结构的复杂化导致审计人员面临的决策环境变得更加复杂,增加审计人员的决策难度和审计出错概率(赵劲松,2013),这就导致全面审计则有可能存在普遍审计力度不够;但若重视审计力度,审计范围的全面性就有可能达不到要求,则有可能出现漏网之鱼。因此,在对地方政府性债务审计的过程中,需要兼顾审计范围和审计力度两个方面,做到审计效率和质量双手同时抓。

(二)加强审计部门内部建设,保障有效行使监督职能,降低地方政府性债务风险

加大审计力度是有效抑制地方政府性债务风险的有效途径,并且有效行使审计监督可以达到降低地方政府性债务风险和保障地方政府性债务处于合理范围之内的作用。因此,如何有效行使审计的监督职能也成为了现阶段审计面临的一个重要挑战。为了有效行使和发挥审计部门的监督职能,应从以下几个方面加强审计部门内部的建设:一是提升审计人员的素质培养,加强审计人员的专业性;二是建立健全各项监管制度,并且加大对地方政府性债务的监管力度;三是加大法律责任成本,一方面是降低审计人员内部腐败导致地方政府性债务反映不真实,另一方面是增加地方政府违规成本,降低官员违法举借隐性负债。

(三)完善政府性或有负债审计机制

我们发现现阶段政府性或有负债审计机制不完善,或有债务审计存在的问题及相关的建议如下:

1. 政府性或有负债审计范围的局限性。

为打破或有负债审计范围的局限性,首先,应该加强资金使用绩效水平的审查。其次,应将绩效审计与经济责任审计相结合,防止官员钻空子,举借隐性债务,增加地方政府性债务的风险。再次,应将制度合理性审计和政策执行效果审计相结合,我国债务资金使用制度对资金的去向没有明确的规定,政府对资金的处理也往往不是按照计划进行的。当债务款项出现问题时,因为缺少详细的记录,很难跟踪到资金的具体方向。在投资前,对投资项目的风险性、收益性等没有进行调查评估,导致资金配置不当,直接或间接地造成了社会资源的浪费。如果不相应地改善财政预算的制度,这种情况将会变得越来越严重;最后,结合跟踪审计与事前审计,针对重点地方政府性债务项目,跟踪审计能够发挥显著效果,主要表现在监督财政资金的管理使用、防止损失浪费、提高资金使用效益等方面,也在一定程度上减少了官员为谋私利,滥举借债务。

2. 对政府性或有负债审计的重视程度不足。

地方政府性或有债务在地方政府性债务中所占的比例日益增长,但是审计对或有债务的重视程度却一成不变,在审计程序方面,针对地方政府级别的或有债务的审计仍然是作为一种辅助手段以及对地方政府级别的显性债务审计的一种补充,并没有得到足够的重视。审计应该根据地方政府性债务结构的变化对审计方案做出相应的调整以期达到最佳的审计状态,特别地,对地方政府性或有债务的增加应该保持充分的警惕,在审计的内容方面不要仅局限于政府负有担保责任和政府承担一定救助责任两类债务,要扩大或有债务的审计范围,因此,要通过审计之后对相关政府对于债务整改的情况进行后续跟踪以加强地方政府对或有债务的披露,增加地方政府性或有债务的审计范围,以减少地方政府性债务的隐性风险。

3. 政府性或有负债统计口径不一。

政府性或有债务的统计口径并未有明文规定,2011年和2013年审计报告中统计口径也不相同,实务界和学术界对该方面的研究也很缺乏,这增加了政府性或有债务的相关审计的难度。针对这个问题,审计署应尽量统一地方政府性债务的统计口径,增强审计过程中对地方政府性或有债务规模和风险的判断和预防。

五、结语

针对全国范围内的地方政府性债务审计是相关政府部门管理各个地方政府的政府性债务以及对各个地方政府进行风险预测评估和预防的有效途径,并且也是针对地方政府性债务进行治理的重要组成部分,为更好地发挥地方政府性债务审计在地方政府性债务治理中的作用,应该将地方政府性债务审计看成一个动态过程,在不同阶段应发挥不同的作用,充分发挥地方政府性债务审计“免疫系统”功能,通过地方政府性债务审计,抑制地方政府性债务中的违法违规和腐败问题,促进地方政府性债务使用绩效和地方政府性债务可持续发展,并且在地方政府性债务审计中要提高对或有负债审计的重视程度。

参考文献

[1]胡端红,刘勇.地方政府性债务审计探究[J].审计月刊,2015,(01).

[2]国务院办公厅.关于做好地方政府性债务审计工作的通知[S].国办发明电[2011]6号.

[3]国务院办公厅.关于做好地方政府性债务审计工作的通知[S].国办发明电[2013]20号.

[4]王世成,李袁婕.基于审计结果的我国地方政府性债务问题原因分析和对策建议[J].审计研究,2013,(05).

[5]杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述[J].审计研究,2011,(05).

[6]曾康霖,吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考[J].审计研究,2014,(01).

我国地方债务使用效率的审计评价 篇5

摘要：随着我国经济发展，地方债务在促进地方经济发展的同时，也给人们带来了困扰。虽然目前我国地方债务在控制范围内，但是总体状况不太乐观，出现了一系列问题，例如债务资金来源渠道多，筹资渠道不够规范；缺少融资约束机制，管理混乱；使用效率低下；资金被挪用、私吞、使用不符合规定用途；偿还困难等。对此，理论界认为，有必要对其进行债务审计。笔者认为，提高债务资金使用效率是保证债务资金得以偿还的条件之一。因此，文中针对我国2013年全国地方性政府债务审计结果，尝试性地提出一套评价我国地方债务使用效率的审计评价指标体系，以期为提高地方债务使用效率有所帮助。

关键词：地方债务；绩效审计；效率指标

地方债务出现的问题只是暂时的，也是可以解决的。笔者认为，只要提高资金使用效率就可以加快资金周转，尽早实现资金偿还。理论界认为，对地方债务进行审计是十分必要的，首先，地方政府无限负债具有危险性；其次，地方政府负债可用财力占政府实际可支配资金的比重大（三分之一甚至更多）；最后，对地方政府领导干部经济责任进行量化评价的需求。因此，文中根据我国地方债务现状，在已有的绩效审计的指标体系基础上，结合理论界最新研究成果，尝试提出地方债务使用效率的评价方法。

一、问题的提出

根据2013年全国地方性债务审计结果显示，我国地方债务使用效率较低，主要原因有：第一，地方债务管理制度不够完善，截止2012年底，很多政府地方债务管理还不完善。全国36个地方政府本级中，有8个地方政府未出台地方政府性债务管理制度，13个还未建立政府负有偿还责任债务的举债审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度，5个还未建立偿债准备金制度或者在预算中安排偿债准备金。第二，部分单位违规取得和使用债务资金。其中：有些单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金192.38亿元。有些单位违规发行企业债券和中期票据70亿元；一些债务单位违反合同约定将378.16亿元债务资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金，其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元；有271.71亿元于2010年及以前年度举债，至2010年及以前年度举债，至2012年底仍未支出，闲置时间2年之久，未发挥效益。综上可知，地方政府没有建立配套的债务管理制度、违规筹资、不按照规定用途使用筹集到的债务资金，加上已有资金不及时投入使用，这些都会大大降低债务资金的使用效率。而债务资金是地方经济发展的重要资金来源，高投入换得高产出，是人们喜闻乐见的事。那么如何才算是高产出呢？笔者试着从审计评价的角度为债务资金使用效率的高低提出一套评价指标，这样不仅可以评价已有资金的使用状况，而且为保证资金高产生提供了一道保护屏。

二、审计评价指标体系

绩效审计是对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计。那么保证地方债务资金的高效使用也是审计人员的责任。因此建立这套审计评价指标体系。笔者认为从地方债务资金投资的特点出发，构建一套适合地方债务使用状况的指标体系是有重要意义的。因为现在很多债务资金进行的是大规模投资，投资项目主要是市政建设、交通运输、生态建设等公共工程，那么从其大规模、公共工程角度出发，克服已有的投资项目绩效审计效率评价指标的不足，再借鉴国内先进的政府绩效审计研究成果，笔者得出了一套债务资金效率评指标体系。详细见下表。

上面前9项指标可以分为三类。第一类充分考虑了对定性、定量指标之间的转化及投资项目滞后，以克服现有指标对这两者的关注不足问题。包括资金筹集及时率、资金支出结构合理率。资金筹集及时率越高，表示资金使用越有保障。支出结构合理率越高，说明资金使用可以发挥更大的效益，可以实现更高产出。第二类指标，是根据债务资金投资的大规模特点提出的。包括配套资产使用率、工期计划完成率和项目运营成本超支（节约）率。配套资产使用率反映某一时点上的资产使用状况，比值越大，说明资产到位状况越好，资产越有保障。工期计划完成率反映项目指标实际建设工期占实际计划工期的比例。比例越高，效率越低。项目运营成本超支（节约率）反映项目建成投入正常运营后，日常运营成本超出（低于）可行性研究报告确定的计划运营成本的程度。其余三项是第三类指标，针对项目投资工程的公共性提出。工程国民经济贡献率越高，表示效率越高，越值得投资。环保成本率，主要是从可持续发展角度考虑提出的，环保成本率越低，说明投入的债务资金越有效率。

最后一项指标是协同率。这是根据现有较新的研究成果提出的。传统的绩效审计理论和实践研究多将设计绩效评价指标作为政府审计机关政府绩效审计的一个重要内容，并多从被审单位资源运用的经济性、效率性和效果性，以“投入-管理-产出”的系统模型为基础进行设计。但是，从西方的后新管理运动看，同一被审单位不同部门的信息和资源是共享的，而传统的“3E”绩效审计评价不够周全，它是建立在分权的基础上提出的，只考虑被审单位某个部门或组织自身的运行，没有考虑到一个子系统债务资产的运用对被审单位系统内其他子系统的资金使用效率的影响，而被审单位作为整体，只有内部资源整体使用效率提高，才算达到了高效率。因此，根据最新研究成果，笔者认为应该从协同角度考虑被审单位整体债务资产的使用效率。绩效审计评价内容的理论创新成果告诉我们应该从社会、市场等多维度看待资金使用效率，如被审单位从业人员价值观、团队建设、团队间信任与合作等。这里，我们把信息共享率纳入体系中。高的信息共享率，可以促进不同项目团队之间的合作，达到高产出效益。

根据上述指标的重要性，笔者认为，可以赋予前三大类指标各30%的权重，其中每个小指标各占10%比重。协同率同样占10%重要性。因为前三类指标都得到了实例的证明，这里不再举例。

三、思考与建议

第一，应将协同理念纳入到效率评价指标体系：国外后新管理运动告诉我们，被审单位的各个部门应该互相沟通，资源共享。那么协同绩效审计同样应该运用到地方债务资金使用的效率评价中，并根据地方债务使用特点加以整合与完善。

第二，完善效率指标评价：笔者认为，我国地方债务的“投入-管理-产出”的管理会越来越好。为了实现这一目标，应该尽快根据地方债务资金使用的特点，提出一套适用的效率评价指标。以规范化统一的形式提出。（作者单位：北京工商大学商学院）

参考文献：

[1]宋常，赵懿清.投资项目绩效审计评价指标体系与框架设计研究[J].审计研究，2011

地方政府债务审计研究 篇6

地方政府性债务作为近年来国民经济运行中存在的热点现象广为社会各界人士所关注，它是一把双刃剑，对经济的发展既有正面效应又有负面影响，它在改善资源配置格局，促进经济快速发展方面发挥了重要的作用，尤其是后金融危机时代地方政府性债务作为一个刺激经济回暖的手段功不可没，然而在债务不断增加的状况下也累积了巨大的风险，各地政府债务规模不断膨胀，各种债务形式纷繁复杂层出不穷以致很难摸清其来源和数量，这些都使各地经济发展面临严重的经济隐患。下文将从时间线、切割面和绩效空间这三个维度上对地方政府性债务进行分析，为政府作出举债偿债等决策提供有效模型。

(一)时间线：事前预算——事中控制——事后评价

任何事物都有它发展的主线，地方政府性债务的发生、运行和结束也清晰的遵循一条明显的时间线，把握好这条主线就把握了其灵魂，也就能够从总体上控制其规模和风险，制止其恶性膨胀，将债务合理水平纳入到政府的目标管理中来。无论是公益性项目的直接负债还是竞争性项目的间接担保，地方政府性债务项目都应该严格按照事前预算——事中控制——事后评价的流程来控制。

1、事前预算应该做到明确项目类型、数量和金额，确定项目意图和导向，明确资金来源和偿还主体，初步评价其项目可行性、经济可行性以及可能遭受的风险，责任分配和落实等一系列的经济类和非经济类的预算控制，确保政府债务“有头可循，有理可据，有据可查”。

2、事中控制应该做到项目资金快速及时的落实，项目资金金额和流向全程可控，杜绝资金流失缺口，严防资金变向投入、隐瞒去向等不规范甚至是违法行为，确保有关负责人落实到位，严把资金关和项目关。

3、事后评价则应该做到及时不断修正项目中存在的不规范行为，确保流程跟踪结果应用到事后评价中去，对项目的风险收益、公平效率、长短期发展和内外部效应等方面进行全方位的总结，找出本次项目的缺点和不足用以指导下次该类项目的事前预算管理。

在分析政府性债务的过程中，对整个流程和步骤的把握其重要性不言而喻，如果没有对事前事中事后这一系列的控制，政府债务有可能陷入落实不到位、责任分不清、资金流向不明、项目规模不清的混乱状态，有损于当地经济的发展也给今后的各类调查和审计工作加大了难度。

(二)切割面：项目——资金——参与主体

政府性债务仅仅有时间线上的控制是远远不够的，还必须从切割面上来揭示政府性债务的原貌，此时影响政府性债务的要素也有三个，分别是项目、资金、参与主体。

1、项目：政府性债务的形成除少部分历史欠款和短期应急性借款，大多是为了加快地方经济发展或改善人民生活而进行的大型项目的兴建，这其中有公益性的也有竞争性的，因此政府作为政府性债务的举债人和偿还人就必须严把项目关，确保本年预算内资金用到地方、用到实处，政府不但要协调举债和税收的关系，还要解决举哪些债、向谁举债的问题，更要明确举借债务的愿景、导向、规模和程度，这时在更细致的层面上仍然可以应用上述中所提到的时间线来全方位的把握项目的产生、发展和终止。

2、资金：资金对于一个项目、一个企业乃至整个社会都是不可或缺的“第一血液”，因此把握资金的收和支就显得尤为重要，尤其是政府性债务面临到期还债，这就必须把握“借——支——收——还”这一整个资金的流通链条，资金在任何一个结点出现问题，都会影响整个项目的进行和债务的偿还，可以说项目和资金是政府性债务不可或缺的两大要素。

3、参与主体：这也是政府性债务的要素之一，政府性债务作为一种政府行为，由谁来举债，由谁来偿还具有严肃性和确定性，因此各级政府和不断发展的政府融资平台就成为了政府性债务的主要参与人，他们对项目和资金的把握才是决定政府性债务规模和利用效率的关键，尤其是近年来不断膨胀的各类政府融资平台公司，经营管理水平良莠不齐，出现问题无力偿还时就想到找政府这个“大靠山”，政府作为最后的偿债人显得非常被动。因此，加强参与主体的管理是把握政府性债务的关键，融资平台公司是否具有举债资格和举债的额度也应该通过财政部门、发展改革部门、人民银行以及银监部门等相关部门的认可才得以成立和运作。

(三)绩效空间：收益与风险——公平与效率——短期利益与长期发展——内部效应与外部效应

通过对政府性债务的时间线和切割面的分析，债务存在、发展、终止的主线以及项目、资金和参与主体的三要素都清晰的展现在我们面前，然而只在线和面的两个维度上思考问题显然不够全面，因此还应该增加第三个维度将其构成三维绩效空间，这个空间的长度、宽度和深度取决于政府和各类参与主体对收益与风险、公平与效率、短期利益与长期发展和内部效应与外部效应这四组关系的把握。

1、收益与风险：一个项目从最初进行可行性分析的时候就和收益与风险这两个词密不可分，包括后来的运作和终止也都和收益与风险息息相关。政府及各类参与主体应该在保证基本收益的情况下严控风险，分析对比债务率、偿债率、逾期债务率等各项指标，确保风险与收益相当，杜绝为了追求收益而不顾风险的短视行为。

2、公平与效率：政府作为举债和偿债的主体，应该在项目的最初就考虑公平与效率的问题，有时二者似乎矛盾，但如果在地方经济长期发展的背景下思考问题，政府就不难在二者之中做出抉择。大多数公益性项目应该主要把公平放在首要考虑的因素，即使有些竞争性项目需要效率做保证也不应牺牲公平而追求一时的“短平快”。

3、短期利益和长期发展：一般情况下，政府应着眼于当地经济的长期发展，但政府有时也需要处理某些突发性紧急性的事务，比如全球金融危机的爆发就使政府的某些决策偏向于短期目标，这些短期性的抉择其实并不影响经济的长期发展，而恰恰是为了长期发展才做出的正确抉择。

4、内部效应与外部效应。这是经济学上关于道德风险和逆向选择的一组常用关系，这就要求政府作为经济生活中的参与者和政策的制定者，必须考虑到除它以外的其他群体和个体的利益，在内部正效应的前提下也应尽量使外部正效应达到最大化，最典型的例子就是政府如果开发修建一个污染较严重的项目，就应该合理考虑到周边地区居民的健康状况和生活需求，有必要时甚至还要考虑到搬迁安置等后续工作，不能一味的只发展项目，不管不顾项目带来的外部负效应。

绩效空间内的四组关系基本反映了该空间的长度、宽度和深度，它与时间线和切割面共同组成地方政府性债务的三维模型，政府及相关参与主体在举债、成立和运作项目，偿债等方面应该综合考虑上述三维空间的各种要素，才得以形成较佳选择。

三、关于地方政府性债务审计调查的进一步思考

审计调查不同于一般意义上的审计，审计调查涉及的范围广，层次高，政策性强，对被调查的个体而言，不出具具体行为的处罚纠正决定，更多的是发挥参谋作用，为决策层提供宏观决策和政策调整的依据。因此，上述三维空间不但是政府及相关主体作出举债偿债决策时的有效模型，对审计机关开展的审计调查也有很大的参考价值。在审计调查的过程中，审计人员首先可以遵循时间线进行某笔债务或某个项目的流程分析，把握其事前、事中、事后的准确关键点，这相当于对整个项目进行一个总揽式的“鸟瞰”，有利于审计人员把握项目资金进出的关键时间点和应该注意的控制点。之后，审计人员可以对项目进行全方位的剖析，对项目本身、资金来源和流向、参与主体资格审查和举债额度等方面做出进一步的分析，以备随后进行有针对性的调查研究，深挖项目建设重复浪费、资金抽逃与藏匿、参与主体不具资格或超额度举债等存在的各类问题。最后，审计人员在提出审计调查报告前应综合分析绩效空间内的四组关系，评价其收益与风险、公平与效率等相关要素，以使其调查报告既有定量指标，又有定性分析，为决策层进一步的举债和偿债计划作出有价值的参考。

地方政府债务审计研究 篇7

当前由于政府过度举债且无力偿债、债务规模急剧扩大、债务管理不善等原因, 政府性债务带来的风险已不容忽视。本文将结合中国地方政府性债务的现状, 着重梳理政府性债务审计的现状, 从审计角度提出政府性债务的治理办法。

二、地方政府性债务的发展现状

地方政府性债务是地方政府为支持民生发展、公共设施基础建设、地方经济发展而借入的资金。我国政府性债务的结构, 根据多个省市的地方政府性债务审计报告, 其现状如下:

一是从2010年底到2013年6月底, 债务总额从107174.91亿元增长到178908.66亿元, 增加了71733.75亿元, 增长率为66.93%, 可知政府性债务以较快的速度在增长。

二是部分地区和个别行业负担的债务超出了自身能力水平。根据2013年的审计报告可知, 有些地方政府负有偿还责任的债务的债务率高于100% (国际货币基金组织制定的债务率控制标准参考值为90%~150%) , 部分地方政府的借新还旧率超过20%。

三是多数地区利用出让土地获得的收入作为主要的偿债资金来源, 需要以土地出让金偿还的债务余额占政府负有偿还责任债务余额的比率高出了30%。

四是部分地区和单位取得债务资金的某些渠道违规, 如向非金融机构借款、BT (回购) 、违规担保。

三、地方政府性债务的审计

1.地方政府性债务审计的主要内容

(1) 地方政府借款途径多, 有些渠道不规范或不合法, 且对该债务全面审计前无统一的统计口径, 所以长期以来我们对债务的总量规模缺乏一个明确的统计数字。因此审计机关对该债务进行审计时应密切关注其总量规模、结构种类。

(2) 审计政府已有债务, 对该政府进行信用评估。此外, 针对地方政府在融资过程中可能出现的违法行为, 审计署需要对政府的举债流程进行审查。同样, 审查债务管理体制是否健全, 以及执行效果。

(3) 审计机关应审查债务资金用途, 调查地方政府是否按照财政要求做到专款专用。同时, 为防止地方政府挪用其他专项财政资金来还债, 审计机关还应审查地方政府偿债资金来源的合法性。

(4) 一些地方政府借款时罔顾还款能力, 出现债务到期时无力还债的情形, 因此审计机构必须调查地方政府的还债情况和偿债能力。审计机关应对债务资金投资的项目的收益性进行调查, 评估地方政府在债务到期时的还款能力。

2.地方政府性债务审计的作用

(1) 掌握政府性债务具体问题, 利于地方政府实施债务风险防控工作。目前, 由于隐性债务的存在、融资渠道不规范等原因, 使我们无法全面了解政府性债务的总量规模、结构、资金使用和趋势变化等情况。对债务执行审计工作, 可以了解这些内容。

(2) 找出错误并改正, 促进债务管理水平提升。对政府性债务进行审计可以促进有关政府性债务的管理规定尽早被制定出来并得到执行, 同时要求有问题的地方政府及相关单位及时改正, 最终实现对债务资金的规范化管理、防控债务风险。

(3) 完善债务管理机制、方法。通过对地方债务的审计, 地方政府对债务的管理制度、管理工作方面存在的漏洞得以披露。查找该债务管理过程中存在的问题, 提出解决方案, 提高地方政府的债务风险意识, 遏制官员举债的随意性、盲目性, 减缓债务增长速度。

四、加强地方政府性债务的审计监督的措施

为使我国地方政府性债务能够长期健康地发展, 债务风险可控, 地区经济水平稳步上升, 审计机关对债务执行当前全面审计的基础上, 还应加强对该债务的审计监督。

1.建立对债务的全方位审计机制

地方政府性债务存在借入途径多且存在不合法渠道、管理制度不健全且未被有效地实施、债务使用不合法或者资金使用效率不高、地方政府偿债能力不高等多方面的问题, 若想解决这些问题, 审计机关就应建立起全面系统的审计机制, 针对每个环节中的问题进行分析, 提出解决措施。

2.在进行经济责任审计时, 把地方政府性债务的审计作为主要内容

一些党政干部在任期内为追求政绩过度举债是造成债务规模迅速扩大的原因之一。一些党政干部在举债时, 不会过多地考虑债务到期时政府的偿债能力, 给下任干部留下巨额债务要还的烂摊子, 也造成地方政府的偿债风险上升。因此审计机关在完成对政府性债务的审计工作时, 应把对党政干部执政时期内的地方政府性债务的审计作为对其经济责任审计的主要内容。

3.结合多方位的审计

审计机关可以进行多方位审计, 将预算执行审计、财政收支审计相结合, 这可以完善地方政府对政府债务的管理工作, 防范控制债务风险, 提高资金的使用率, 充分发挥审计的作用。

参考文献

[1]杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述[J].审计研究, 2011, (5) .

[2]王世成, 李袁婕.基于审计结果的我国地方政府性债务问题原因分析和对策建议[J].审计研究, 2013, (5) .

地方政府债务审计研究 篇8

一、地方政府性债务审计现状

在十一届全国人大四次会议上, 温家宝总理作政府工作报告时指出, 对地方政府性债务进行全面审计, 实施全口径监管。在“全国审计工作会议”上, 审计署审计长刘家义也强调将地方债务审计项目当作2011年的工作重点。据此, 2011年3月至5月审计署统一开展了一次规模大、层次高、范围广的全国地方政府性债务审计。

此次审计由18个特派员办事处和各级审计机关共4.13万名审计人员, 按照“见账、见人、见物, 逐笔、逐项审核”的原则, 对政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任债务和其他相关债务进行了审计, 其中审计的重点是政府负有偿还责任的债务。审计的范围包括与债务有关的25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目, 共1873683笔债务, 涉及31个省 (自治区、直辖市) 、5个计划单列市本级及所属392个市本级和2779个县级地方政府。

此次审计基本摸清了全国地方政府性债务的底数、类型、结构、成因及利用效果, 为以后加强地方债务管理、建立科学规范的举债融资机制、及时防范化解地方债务风险、解决影响长远发展的问题奠定了一定的基础。

二、地方政府性债务审计存在问题

(一) 有限资源降低审计质量。

地方政府性债务时间跨度长、数据多且分类复杂, 涉及对象多、被审账表和资料内容复杂, 而审计时间较短, 导致时间紧、任务重。此外, 参与审计的人员有限外加很多地方审计队伍审计人员并非审计专业出身、审计功底薄弱, 难免会出现一些责任心不强的审计人员忽略掉一些重要数据的查证工作, 只顾一味的赶时间、抓进度的现象, 审计质量大打折扣。

(二) 审计队伍整体素质不高, 降低审计效益。

地方政府性债务审计需要掌握多种审计方法、多种学科的知识, 同时要求审计人员应具有区别于一般的政府人员的业务能力和创新能力。目前我国地方审计机关的审计人员知识结构并不全面, 缺乏具有敏锐的洞察力和分析解决问题能力的、一专多能的复合型人才。传统的财务审计人员总体上较为偏重研究财务知识, 缺乏对财政、金融等现代经济所需的专业知识, 在审计过程中, 不可避免地习惯性用旧思路审视、查找问题, 极大程度的降低审计效益。

(三) 独立性不够, 削弱审计免疫力。

独立性是保障审计工作顺利开展的先决条件, 而各地方政府债务资金审计常采用“同级审”的方式, 难以保障审计独立性。一方面, 审计部门形式上难以独立, 审计机关同时接受本级人民政府和上一级审计机关的领导, 这就形成了“审计-领导”关系相冲突的矛盾, 即审计部门审计政府有关部门, 同时又受本级政府领导, 形式上难以独立, 进而影响其权威性。另一方面, 审计部门精神上也难以完全独立。审计机关及其人员的经济政治利益及社会地位等都与本级政府密切相关, 致使在审计过程中很容易受到干预。外加中国人对“人情”、“关系”的看重, 审计机关更倾向于避免与本级政府发生冲突, 以致所做出审计披露的强度和力度大打折扣。

(四) 审计机关的作用无法量化, 降低审计认知度。

当前, 地方政府性债务审计为不定期审计且多数停留在事后审计, 审计机关在地方政府举债融资前的参与可能被个别地方行政机关说成是干涉地方政府事务, 因此无法对项目的款项付款之前进行严格把关, 通过比较审计建议前后的效果量化审计机关的作用, 使审计效益一目了然, 增加地方政府及公众对审计机关的倚重, 有效避免损失的形成。

(五) 审计工作方案存在缺陷, 降低审计有效性。

审查账目和相关资料是地方政府性债务审计不可缺少的工作。由于政府不同层级及不同部门之间利益的博弈, 难以避免做假账、伪造资料事件发生。审计工作方案的不完善, 加之部分审计人员缺乏审计责任心及经验, 容易出现单纯的审查被审单位提供的账表的局面, 导致无法有效地查处违法占用资金、截留项目资金等腐败问题, 致使审假成真, 难以充分发挥审计查错防弊的作用。

三、加强地方政府性债务审计的对策

(一) 创新审计模式。

审计署应统合全国审计系统的力量、上下联动, 结合预算执行审计、经济责任审计、金融审计等与地方债务审计存在内容交叉和数据相关联的项目审计, 组织不同级次和不同领域的债务审计, 力求建立信息共享机制, 统一口径, 有利于在时间、人力资源有限条件下获取较为充分的审计证据, 全面把握地方政府性债务信息, 充分发挥审计的查错防弊功能。

(二) 建设高素质的审计队伍。

为确保审计质量, 审计机关应注重选配精干人员的录用。同时, 为充分有效地发挥审计职能、提高审计效率和效果, 要加强培训。引导审计人员树立主动学习和终生学习的理念, 刻苦钻研业务, 加强理论学习, 相互沟通交流, 同时解放思想, 与时俱进, 促进审计观念创新, 推进审计手段和方法创新。努力向政治素质高、业务素质高、职业素质高的审计队伍迈进。

(三) 科学引入注册会计师审计。

针对政府审计独立性不够, 为保障审计工作的顺利进行, 应当科学适当引入注册会计师审计, 让注册会计师及其所在事务所成为新“委托-代理”环节的代理方, 直接接受政府审计机关的委托对地方政府性债务进行审计。政府通过公开招标的方式, 对竞标的会计事务所的专长、资质和信誉等做出评价, 选出服务质量高、收取审计费用合理的事务所参与审计。为了增强注册会计师的独立性, 所收的审计费用应避开审计对象所在的政府由上级政府部门或审计部门直接拨付。

(四) 实行“交叉审”与“上审下”相结合。

要解决难以提高独立性的问题, 应该把“同级审”的单一型模式改为“上审下”、“交叉审”相结合的混合型模式, 有利的避开本级政府的干预和影响。在采取“上审下”、“交叉审”模式的过程中, 由于执行审计的机构不再与被审计单位产生政治和经济方面的直接联系, 也可以避开“人情”、“关系”的干扰, 这就可以在一定程度上克服“同级审”方式的弊端, 为审计人员提供更好的独立性, 使审计人员客观的做出判断, 充分发挥好审计的免疫能力。

(五) 实行事前审计与事中审计相结合。

审计机关应扩大审计范围, 提前介入举债决策过程, 在举借债务部门提交报告这一阶段就参与进来。一方面, 可以充分发挥审计“免疫系统”功能, 把可能出现的问题消灭在萌芽中, 还可以服务于以后的事中、事后审计, 使审计起到全过程、全方位监督的作用, 有效降低债务风险。另一方面, 可以量化审计工作, 审计之前应付款多少, 审计之后实际付出多少, 从而形成鲜明对比, 突出审计作用。外加建立健全信息披露机制, 及时、全面、准确公开审计结果, 最大程度的做到信息公开化, 体现出对社会的责任感, 势必会提高审计的认知度。

(六) 延伸债务资金审计。

对地方债务的审计不能简单地停留在账表数据, 衡量偿债风险也不能单纯的借助于债务余额与地方财政可用财力之比而应该从多方面加以分析。审计人员对审计过程中发现的疑点, 应及时延伸到有关单位和相关人员进行查证。例如追踪债务资金的使用过程, 关注资金流向的每个环节, 落实资金的到位情况和使用效果。

衡量债务风险要统观全局和局部, 债务总量处于警戒线以下不一定局部地区也处于安全区。例如2010年底, 我国地方政府整体债务率为70.45%, 但有19.9%的市级政府和3.56%的县级政府的债务率高于100%, 分别占两级政府总数的19.9%和3.56%, 超出警戒线。同时要结合被审地区的经济发展状况, 借助负债结构、偿债能力等指标, 从成本、效益等多方面分析债务风险。例如审计过程中不能片面的地凭负债规模定论风险, 也要关注与之密切相关的偿债能力问题, 审查资金的来源是否充分, 关注资金在使用过程中是否存在举债手续不规范、债务资金与项目建设进程用款不一致、资金投向不符合规定用途、举债资金闲置、挪用等影响资金使用效益的问题, 以确定举债的合理性, 是否符合经济发展需要。审计机关应对债务资金进行跟踪审计和定期检查必要时可将债务审计作为年度审计实施, 确保专款专用, 提高资金使用效益, 充分发挥好审计监督的作用。

在审计的最后, 应重视管理建议书的出具, 审计机关作为防范与化解地方债务风险的“防火墙”, 通过定期进行债务审计, 在充分分析债务风险和债务资金的管理水平上, 提出如何有效加强债务管理, 从而化解债务风险、提高资金使用效益的建议, 发挥好审计的建设性作用。

过度举债会成为制约地方经济社会稳定与发展的消极因素, 形成巨大的债务风险和诚信危机。加强地方政府性债务审计可以及时发现国家经济社会运行过程中由地方政府性债务引发的各种隐患, 有效预防危害的发生, 保护国民经济健康持续的发展。

参考文献

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[5]许博.构建地方政府债务长效监督机制研究, 审计月刊, 2011 (10)

地方政府债务审计研究 篇9

财政风险一直以来受到各界的关注,随着政府性债务的累积,而越发受到关注。近些年来,我国为了促进经济的快速发展和社会的和谐稳定,政府需要进行必要的举债行为,政府性债务自然而然形成。准确的规模和结构信息是有效管理政府性债务和防范财政风险的基本要求,通过审计,可以全面摸清债务底数,客观反映债务情况和债务管理中存在的问题,有利于做出科学判断为政府性债务管理决策提供参考,有利于加强社会公众对政府性债务的监督,最终有利于保障经济社会持续健康发展。

在此大背景下,审计署已经于2011 年和2013 年对政府性债务实施三次大规模的审计,并向社会各界及时发布了相应的审计结果公告。第一次政府性债务审计针对的是省、市、县三级地方政府,第二次政府性债务审计针对的是36个地方政府,涉及15个省、3个直辖市及其所属的15 个省会城市和3 个市辖区;两次审计都获取了非常重要的政府性债务信息,但都不是全面的政府性债务审计。第三次政府性债务审计的对象是中央、省、市、县和乡五级政府,范围覆盖了全国所有的政府部门及所属机关(除台湾省、香港和澳门两个特别行政区外),是对全国政府性债务的全面摸底。

针对2013年12月30日审计署发布的第32号公告《全国政府性债务审计结果》,本文介绍了本次政府性债务审计的结果、分析了本次政府性债务审计的特点,在此基础上,从审计结果披露、债务风险分析和审计政策建议三个方面进行了深入思考。

二、全国政府性债务审计的结果

2013 年12 月30 日,审计署发布了2013 年第32 号公告《全国政府性债务审计结果》。该公告是政府性债务受各界广泛关注以来,首次对全国五级政府的政府性债务的全面摸底的结果。2011 年全国地方政府性债务和201年上半年与下半年的全国政府性债务审计关于债务规模情况如下表所示。

单位:亿元

注:∗此处的三级政府具体指省、市、县三级地方政府。

从该表可以看出,自2010年底以来,中央政府性债务和地方政府性债务的规模都在不断地增长,截至2013年月底,全国政府负有偿还责任的债务约为20.7万亿元,中央政府和地方政府债务负担相当,政府或有债务则高达9.6万亿元,约为政府负有偿还责任债务的一半,需要得到足够的重视。

此外,2013年6月底与2012年底相比,中央政府负有偿还责任的债务增长率为3.98%,而地方政府相应的增长率为13.06%,中央政府或有债务增长率为5.13%,而地方政府或有债务的增长率为11.94%,地方政府性债务的增长速度显著快于中央政府,需要将地方政府性债务作为监督管理关注的重点。

三、全国政府性债务审计的特点

相对于2011 年全国地方政府性债务审计而言,本次政府性债务审计主要具有审计范围更广、审计效率更高、审计结果公布更为慎重、债务分类更加合理、债务风险分析更为深入等五大特点。

1. 审计范围更广。2011 年全国地方政府性债务涉及五级政府中的省级、市级和县级三级政府,审计项目达373 805 个,共1 873 683 笔债务。本次全国政府性债务审计覆盖中央、31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市、391个市(地、州、盟、区)、2 778个县(市、区、旗)、33 091个乡(镇、苏木)五级政府的730 065 个项目,共2 454 635 笔债务,是一次全面的政府性债务摸底。

2. 审计效率更高。2011 年全国地方政府性债务审计历时3、4、5 月共三个月,动用4.13 万名审计人员完成省级、市级和县级三级政府的债务审计。对于本次政府性债务审计,国务院办公厅自2013年7月26日《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》发布以后,审计署自8 月1日起至9 月30 日结束历时仅仅两个月,动用5.44 万名审计人员参与其中,完成了从中央政府到乡级政府的五级政府性债务的审计,效率之高令人惊叹。

3. 审计结果公布更加慎重。2011 年全国地方政府性债务自审计工作结束到审计结果公告时间间隔为近两个月,而本次政府性债务审计自审计工作结束到审计结果公告时间间隔为三个月。本次审计结果公布更加慎重,表现在审计署在审计工作结束后利用更长的时间进行不断地核查、复检、统计以及整合等工作,使得审计结果中的数据更加准确、完整和可靠。

4. 债务分类更加合理。2011 年全国地方政府性债务将省、市、县三级政府的债务分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的或有债务以及政府可能承担一定救助责任的其他相关债务三种类型。

本次全国政府性债务审计根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,结合国际惯例,审计中将“政府性债务”明确划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三种类型。本次政府性债务审计将第三类政府性债务明确为政府可能承担一定救助责任的债务,较之前更加准确合理。与此同时,本次审计公告将后两种政府性债务划为政府或有债务,既体现了政府性债务性质不同的区别,又厘清了政府性债务的内在合理的结构。

5. 债务风险分析更为深入。2011 年全国地方政府性债务审计结果公告分析了债务规模、债务年度变化、债务余额结构(包括了政府层次、区域分布、举债主体、借债来源、债务形态和资金投向以及偿债年度六个方面),并从债务率和逾期债务率两个指标分析了债务负担总体情况,但没有形成最终的债务风险结论。

本次全国政府性债务审计结果公告分析了全国政府性债务总体情况、中央政府性债务情况(包括了中央财政债务、中央部门及所属单位债务和中国铁路总公司三个主体)以及地方政府性债务情况(包括了政府层级、举借主体、债务资金来源、债务资金投向、未来偿债年度五个方面),与此同时,审计结果公告根据负债率、政府外债与GDP的比率、债务率以及逾期债务率四个指标将我国政府性债务的比值与国际通行控制标准参考值进行比较,得出全国政府性债务风险总体可控,部分地方政府存在一定风险隐患的结论。

四、全国政府性债务审计结果公告的思考

1. 关于政府性债务披露。整体而言,本次全国政府性债务审计的结果提供了从中央政府到乡镇政府五级政府的债务总体情况,比较彻底地了解全国政府性债务的规模,为管理政府性债务的宏观经济政策制定和全国经济工作安排提供了重要依据和信息基础。

审计的目标是促进受托经济责任的全面有效履行,受托经济责任可以进一步分为行为责任和报告责任,审计既要促进行为责任的履行,又要促进报告责任的履行(蔡春,2001)。委托者将拥有的经济资源委托给受托者经营管理,自受托者接受经管受托经济资源起,受托者就对委托者负有了受托经济责任。根据委托人和受托人的不同,受托经济责任可以分为公共受托经济责任、企业受托经济责任和组织内部受托经济责任。政府审计因公共受托经济责任而产生,目标是促进公共受托经济责任的全面有效履行。社会公众将公共资源委托给政府,政府就对社会公众负有公共受托经济责任,有效管理政府性债务是各级政府履行公共受托经济责任的必然要求。

社会公众作为公共资源的所有者,有权利知道各级政府性债务的实际情况,政府作为委托者有义务履行公布各级政府性债务的报告责任。“阳光是最好的杀毒剂”,当社会公众可以及时了解政府性债务时,便会形成对政府的舆论压力,促使政府不断改善管理债务的能力。在我国,审计署是国务院的组成部门,其审计结果公告是国务院报告的重要组成部分,理应在审计结果公告中披露各级政府的政府性债务情况,如采用附件的形式披露,以使得人民群众了解政府举债和管理债务的情况。

2. 关于政府性债务风险分析。本次全国政府性债务审计结果公告有专门部分对全国政府性债务的负担情况进行了分析,给有关部门政策制定提供了重要的基础。具体来说,本次审计结果公告从负债率、政府外债与GDP的比率、债务率和逾期债务率四个指标利用截至2012 年底的数据,将我国的指标值与国际控制标准参考值进行比较,得出我国政府性债务风险总体可控的结论。本文认为,至少有三个方面使得我们需要慎重对待政府性债务风险总体可控的结论。

(1)国际控制标准参考值是否适合我国国情是一个问题。以负债率为例,负债率是年末债务余额与当年GDP的比率,是衡量经济总规模对政府债务的承担能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标,我国的该指标值是36.74%,根据历史经验将政府或有债务考虑在内,负债率的指标值为39.43%。而与国际通用的《马斯特里赫特条约》规定的60%的政府债务风险控制标准相比,我国政府性债务风险完全可控。

实际是否如此,存在一定的疑问。《马斯特里赫特条约》是1993 年正式生效的针对欧洲发达国家组成欧洲共同体(即欧盟)的关于财政风险的约定。首先,该条约制定时间早,世界经济在二十年的时间里发生了较大的变化,各国财政状况同样发生了较大变化,条约是否继续适用欧洲国家已是一个疑问;其次,该条约针对的是欧洲发达的资本主义国家,而我国是处于发展中的社会主义国家,所有权制度、经济状况、发展阶段、财政体制和产业结构等众多方面都存在非常大的差异,这一西方国家的财政风险标准是否适用我国还有待考量。其他三个比较指标也存在类似的问题。

(2)全国政府性债务的利息问题不容忽视。本次政府性债务审计结果公告无论是在政府性债务规模及结构中公布的五级政府负有偿还责任的债务和政府或有债务截至2013 年6 月30 日的余额,还是在全国政府性债务负担情况中对政府性债务风险的分析,都未提到政府性债务的利息及其对财政风险影响的问题。中央财政债务中的83.72%由国债债券、国际金融组织和外国政府贷款构成,地方政府性债务中的72.62%由银行贷款、BT(即建设—移交)和发行债券构成,其中银行贷款占到总体的50.76%。大量利息的存在使得政府性债务的负担进一步加大,是不容忽视的问题。在分析全国政府性债务风险时,要充分考虑利息对债务风险的影响,需要在分析判断中做必要的说明。

(3)隐性债务(政府或有债务)问题不可忽视。截至2013 年6 月底,全国各级政府负有偿还责任的债务达206 988.65 亿元,负有担保责任的债务29 256.49 亿元,可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元,其中由负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务组成的政府或有债务共95 761.05 亿元,数值上约占政府负有偿还责任债务的46.26%。

政府负有偿还责任的债务是显性债务,政府的偿还责任非常明确,因此会通过税收、项目收益等财政收入做好偿还的准备。政府或有债务则不同,其属于隐性债务,一方面具有隐蔽性强、突发性强、数额不稳定等特点,往往容易被政府忽视,另一方面,我国处于改革开放的转型期,社会矛盾突出和经济发展的不稳定性使得该类债务的危害进一步加大。因此,在政府性债务风险分析中要认真对待政府或有债务对财政风险的影响。

3. 关于审计政策建议。本次全国政府性债务审计结果公告在最后向有关部门和地方政府提出了以下四个方面的政策建议:一是建立规范的政府举债融资机制,健全政府性债务管理制度;二是建立健全地方政府性债务管理责任制,严肃责任追究;三是进一步转变政府职能,稳步推进投融资、财税等体制机制改革;四是建立健全债务风险预警和应急处置机制,妥善处理存量债务,防范债务风险。

从上述建议可以看出,第一、二、四条是从举债机制、债务管理、责任落实、风险预防等方面改善政府性债务管理的政策建议,直接并有针对性,而第三条政策建议从政府性债务产生的制度原因入手,提出了投融资体制和财税体制改革的建议。总体而言,四条政策建议既有针对性,又有一定的深度,若能在各级政府部门得到有效的贯彻实施,必然会对防范债务性风险起到重要的作用。

五、小结

我国地方政府债务问题研究 篇10

关键词：地方财政,风险化解,债务风险,地方政府债务

自2007年金融危机爆发以后, 很多国家都深深陷入政府债务危机当中, 欧洲甚为严重, 现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机, 近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高, 但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定, 地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现, 一些个别地方地方政府债务存在较高风险, 制约了地方经济发展。

近年来, 我国地方政府债务增长速度较快, 尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明, 地方政府合理举债能够加快经济发展, 促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源, 为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时, 部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配, 不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案 (草案) 》二审通过, 在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案, 明确规定除法律和国务院另有规定外, 地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债, 以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。

1 我国地方政府债务现状

20世纪80年代后, 我国实行改革开放政策, 进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求, 财政开始出现赤字, 政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前, 我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后, 国家规定了财政部不得向中央银行透支借款, 政府财政赤字只能通过发行国债弥补, 由此导致债券发行规模的迅速扩大, 1994年突破1000亿元。2000年后, 国债发行速度进一步扩大, 与此同时, 地方政府开始发行债券, 并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年, 国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面, 据中国人民银行统计, 2010年地方政府债务规模已超过5万亿元, 约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件, 公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

资料来源:中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。

2 我国地方政府债务形成原因

2.1 地方财政收入不足

近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长, 但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入 (含政府性基金收入) 。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来, 国有土地出让收入增长极为明显, 2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理, 土地出让收入明显减少, 政府财政收入就会明显减少。例如, 大连市2011年的土地出让金收入为499亿元, 比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿 (2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元) 土地财政的大连市来说, 2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是, 债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告, 截至2010年底, 地方政府负有偿还责任的债务余额中, 承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元, 接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.2 地方政府融资平台不完善

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资, 目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设, 还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规, 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定, 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司, 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2.3 地方政府盲目举债缺少有效监管机制

地方政府债务资金监管不力, 部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题, 部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题, 降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主, 但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上, 没有很好规划资金的使用, 同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题, 涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目, 盈利能力较弱, 有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重, 验资后注册资本全部转出。例如, 辽宁省184家融资平台公司中, 超过三分之一存在注册资本不实等问题, 涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

3 我国地方债务问题解决对策

3.1 完善地方税收制度

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入, 控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理, 还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

3.2 加强地方政府融资平台

规范地方政府融资平台, 防范财政金融风险, 保持经济持续健康发展和社会稳定。例如, 近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理, 地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制, 大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行, 银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资, 如违规采用集资、回购 (BT) 等方式举债建设公益性项目, 违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体, 要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定, 不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议, 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押, 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任, 不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.3 完善地方政府债务风险监管机制

规范管理地方政府债务, 控制债务余额。建立地方政府债务风险机制, 建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定, 构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序, 控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动, 但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。

地方政府债务不同于企业债务, 企业债务出现问题, 投资者要自己承担风险, 可以通过破产程序消除企业债务, 而地方政府债务出现问题, 地方政府不能破产清算, 最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平, 推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警, 并规定合理的债务安全线, 借鉴外国管理办法。例如, 美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%, 联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月, 美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底, 债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约, 2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要, 适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围, 可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况, 尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长, 使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。

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我国地方政府债务问题研究 篇11

地方政府债务风险是指地方财政在运行过程中, 由于各种主、客观因素, 特别是在一些不确定性因素影响下, 财政的正常支出发生困难而导致政府难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的情况。我国地方政府性债务是在社会经济发展过程中逐渐形成的, 合理的负债率不仅有助于改善社会民生, 并且有助于调节地方经济发展速度, 确保基础设施建设稳步推进。

此外, 从国民经济发展水平、地方政府负债情况以及资产与负债的相互关系来看, 我国政府性负债率运行状态良好, 债务风险始终可控, 只有部分地区存在一定的风险隐患。

1 地方政府债务现状

1.1 地方政府债务数目庞大

在一系列中央和地方的财政与金融关系中, 地方债务是最可能构成系统性风险的问题。

中国社科院财经战略研究院2014年8月3日发布中国政府资产负债表。根据该报告, 截至2013年底, 中国政府负债超过56万亿元, 与此同时, 中国政府2013年资产总额111.9万亿元, 中国政府的资产约为债务总额的两倍。虽然中国的资产规模大、情况良好, 足以应对政府债务, 但是2013年政府债务同比增幅近两成, 地方政府债务的攀升是重要因素。

1.2 地方政府债务管理中存在的主要问题

(1) 地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

(2) 国际货币基金组织 (IMF) 最新发布的中国经济评估报告显示, 中国地方政府债务在今年年末占到GDP的45%。在“政府债务总额”一项中, 中国债务占GDP的比重较为乐观, 特别是按照当今的标准来看。此外, 如果只看中央和地方政府的负债总额占GDP之比, 这一数值仅略高于20%。因此, 如果不将地方政府融资平台 (LGFV) 债务计入在内, 那么中国债务占GDP的比重将会被严重低估。

(3) 地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底, 11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元, 占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

(4) 部分地方和单位非法融资, 并且对政府债务资金使用不当。审计发现, 部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元。

(5) 地方政府债务日渐趋向隐性化。地方政府举债是我国法律所不允许的。有的地方政府在举债过程中, 把直接债务转为间接债务, 显性负债变成了隐性负债, 用这种操作手法来规避法律责任。

城市建设负债是隐性负债中最典型的负债项目, 它主要包括三种负债形式:1) 通过组建城市建设投融资公司进行筹资;2) 通过委托建设、经营等途径使显性负债转为隐性负债;3) 政府委托其下属的企业、公司出面融资。这三种融资形式均以政府信用为筹码进行融资, 因而所有负债均由地方政府承担。

(6) 地方政府债务具有地域结构特征。地方政府债务其实还有地域性分布不同的特点可循。目前, 我国中部地区乡镇政府负债率比较低, 但是东、西部地区相对较高, 着实令人担忧[1]。

公开的数据只是一方面表现地方政府债务的方式, 由于中西部没有东部地区发达, 所以地方政府的隐性债务较之少了很多, 但是隐性债务比东部地区多很多。据调查显示, 中西部地区主要的隐性债务有拖欠教师工资、拖欠民工工资、挪用工程款项等等。例如以前年度新闻报道的甘肃省的一个贫困县, 中央政府每年向该县提供1.4亿元的款项, 但该县每年的财政收入只有2000万元[2]。这样巨大缺口从何而来?其实正是由于挪用转款资金造成的。由于我国幅员辽阔, 中央管辖范围太广, 虽然每年会划拨转款资助贫困地区发展, 但是地方政府的财政管理其实是与中央脱节的, 造成很多款项都落实不到真正需要的项目上去, 官员作风腐败, 贪污转款专项已成为欠发达地区一个较普遍的现象。

(7) 地方融资平台风险。

地方债是风险因素聚集最多之所。过去, 地方债主要通过地方政府建立融资平台发行城投债形成, 尽管表面看地方债务不会直接涉及地方政府, 但实际上地方政府还得担当偿债之责。

首先, 地方融资平台的认定标准尚未统一, 统计数据之间存在不小的差异, 使得融资平台存在运营风险。就债务总额来看, 不同部门的统计数据也存在差异, 政府机构并未对此予以重视。

其次, 地方融资平台定位模糊。地方融资平台是地方政府为公共产品筹资而建立起的融资机构, 从某种意义上讲, 它是地方政府职能的延伸, 与地方政府关系密切。但现实情况是, 许多地方融资平台为了拓展融资渠道, 自建立起就极力摆脱“地方政府融资平台”的名号。

再次, 融资平台的基础设施融资杠杆率过高, 引发地方政府偿债风险。

2 地方政府债务形成原因

2.1 经济发展不平衡

我国幅员辽阔, 要想使经济全面发展是需要长久的时间的。目前在我国存在的经济问题之一, 就是经济发展不协调, 中西部较东部地区发展速度慢, 发展基础薄弱。这些地区地方政府财政资金难以使社会经济正常运转, 因而不得不通过举债的方式来缓和社会经济发展与资金紧缺之间的矛盾, 所以这些地方政府债务庞大。

2.2 财政体制因素

各级政府的财权、事权界限模糊, 且没有一套统一的划分标准, 直接造成事权与支出责任相互脱节或事权错位, 加之地方政府缺乏偿债意识, 转移支付不到位, 最终形成了繁重的财政负担。

2.3 政府行为不规范

在社会经济发展中, 政府应该在市场失灵的领域进行宏观调控, 但我国地方政府对市场过度干预, 在财政吃紧的情况下, 地方政府习惯将举债所得资金投入竞争领域, 这就严重干扰了市场本来的竞争原则。另外, 对社会发展需求而言, 政府职能转变速度较慢, 有些地方政府还乐于做形象工程, 造成地方财政负债累累。

2.4 债务管理制度不完善

现阶段, 我国地方政府的债务管理制度存在一些问题, 比如:

(1) 缺少一个规范严谨的债务管理机构。目前, 中央和地方政府之间的转贷业务以及国债贷款业务均由财政部门统一执行, 而地方政府各职能部门之间的债务来往尚未建立专门的债务管理机构进行统一管理;

(2) 缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体缺乏约束机制, 使得举债主体缺乏主动还款意识, 还有一些举债主体考虑到地方财政对债务兜底, 负债之处就没打算还款;

(3) 债务资金使用不科学。地方政府职能部门负责管理地方债务资金。由于各职能部门相互独立, 职权分散, 使得财务部门对债务资金的使用缺少一个科学统一的规划, 投资前不严格审查, 分析论证也是走形式, 使得部分债务资金要么超预算, 要么“大材小用”, 资金利用率始终维持在一个较低的水平, 以至于利润回收率低, 无法偿还债务。另外, 有的地方政府债务未被纳入预算管理体系中, 政府无法准确把握债务资金的运行情况, 致使投资超预算的情况时有发生。

3 对策与建议

政府负债增加属于经济发展中的常态现象, 无需过于担心, 但是也不能过于乐观。只要政府负债率始终可控, 就能对社会经济发展起到推进作用, 但如果超出限度, 就需要做进一步调整。

3.1 努力完善现行分税制财政体制

(1) 按照市场经济运行原则和公共产品理论进一步明确各级政府机构以及政府内部上下级之间的财权范围、事权等的管理范围。中央政府与地方政府之间应该基于现行法制管理体系, 按照受益与付费相对称的原则, 对政府债务进行严格、高效的管理, 积极推进跨辖区的基础设施、江河治理等管理任务。

(2) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府应加大对下级政府尤其是经济欠发达地区转移支付的力度, 保证地方政府的最低服务水准, 合理调整由于财权与事权不对称而造成的地方政府债务, 使地方财政对债务资金有更多可操控的权利, 从而有效防控债务危机。另外, 还需要进一步调整转移支付形式, 适当增加一般性补助数额, 规范专项补助。针对当前秩序混乱的专项拨款, 应建立统一的管理体制, 逐步把专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳入一般性转移支付范畴, 使地方政府能够根据发展需要自由支配财政资金。基于公共服务水平均等化发展目标改革现行财政资金运行体系, 调整财政支付转移方式, 打破现时维护既得利益的分配格局, 逐步采用因素法确定转移支付数额。

3.2 完善地方政府债务管理体制, 确保地方政府债务风险始终可控, 权利保障地方政府债务体系稳步运行

(1) 完善政府性债务管理政策体系, 明确政府债务举借权限。经批准, 市政府可以适度举债, 或者代替县级政府举债。另外, 还应该建立一套政府举债融资机制。政府可以通过发型债券的方式适度举债, 债券发行由市财政局按照财政部相关规定组织实施。

(2) 对政府债务规模实行限额管理。市政府对市本级和县级政府债务实行规模控制, 一般债务和专项债务均纳入限额管理。此外, 还要加强政府或有债务监管, 并推广采用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式, 参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营, 优化政府债务结构, 创新公益性项目投资运营模式。完善政府与社会资本合作模式相关制度和政策, 合理确定补贴金额, 规范项目运作, 合理分配风险, 依法严格控制政府或有债务, 提升资金使用效益和公共服务水平。

(3) 各级政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务, 不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出, 不得挪用债务资金或改变既定资金用途;对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规;除法律另有规定外, 不得为任何单位和个人的债务提供担保;不得违规干预金融机构等正常经营活动, 不得强制金融机构等提供政府性融资。各级政府要进一步规范土地出让管理, 坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

目前, 政府的债务确实出现了一些新的情况, 第一, 保险公司加入影子银行体系, 这是一个新的动态, 保险业已经成为基础设施建设最大资金来源, 2014年保险业对基础设施投资增长57%, 到1.1万亿人民币, 保险资金大部分投向政府融资平台的债务。

第二我国财政收入大幅回落。今年经济下行以来都导致不少地方财政收入出现了负增长, 全年完成财政收入增长的目标有很大困难。

第三, 中国债市违约的趋势已经出现了, 过去有一些中小型企业发行的债券有一些违约, 目前较大型的企业发行的债券也有一些违约, 大家都从广泛的新闻报道中已经了解到这种情况, 而且债市违约慢慢变成常态化, 违约不一定是坏事, 因为它向人们提醒着债事是有市场风险的, 换个角度看也是一个好事。但是违约趋势已经出现了, 债市的走势和风险, 关系到改革和发展的大局, 怎么来应对呢?政府想到应该考虑一个“有序的去杠杆”, 为了有序去杠杆, 社会主义有制度优势, 发达国家市场经济条件下的去杠杆, 是无序的去杠杆, 我国有制度优势, 可以集中力量办大事儿, 可以想办法进行有序的去杠杆, 避免无序去杠杆导致剧烈的波动。

从欧债危机的应对来看, 我国在应对债务危机时, 可以借鉴的地方也很多, 笔者认为应该适当扩大财政自治, 并增加发行长期国债, 当然这是中央政府统一来发债, 国家债务占GDP比重相对比较低, 有很大空间, 可以考虑以这种方式进行发债。

7月24日, 中国社会科学院编制的《中国国家资产负债表2015———杠杆调整与风险管理》 (下称“报告”) 在北京正式发布。其中, 地方政府资产负债表是报告中重要的组成部分。报告称, 中国的资产负债表总体上相对健康, 但结构上仍存在局部风险, 其中地方政府的杠杆率偏高是主要因素之一。与之对应, 中国的居民部门以及中央政府都还有加杠杆的空间。基于这种结构, 在去杠杆过程中, 尝试通过杠杆调整与杠杆转移来化解局部风险, 就成为一个可行的政策选择。

目前, 我国地方政府杠杆率为42.7, 而中央政府的杠杆率仅为15.1%。因此, 政策当局的调整思路是:地方去杠杆、中央加杠杆。报告称, 这种转移存在客观可能性。地方债务置换就是适例。此外, 从地方融资平台贷款转向政策性金融机构负债 (如国开行) , 也是另一种形式的由地方向中央转移杠杆的形式。

(4) 完善地方债务管理的法律框架, 修改和完善我国的法律规定, 强化地方政府的举债约束和债务管理, 使其与我国经济发展的现状相适应, 并尽可能与国际接轨。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进, 修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

如河南省2014年提出的利用“三项机制”做好地方政府债务监管工作, 河南省专员办认为, 加强地方政府债务监管工作, 是深化财税体制改革的重要构成, 是贯彻落实国务院要求的重要举措, 是更好履行财政职能的重要手段, 是防范化解债务风险的重要保障。河南专员办主动开展调研, 积极研究探索, 提出加强地方政府债务监管工作应建立三项机制。所谓三项机制, 指的是建立信息共享的沟通协调机制、建立全程覆盖的动态监控机制、建立跟踪问效的长效管理机制。这三项机制, 将河南省的地方政府债务问题的监管落到了实处。

4 建立健全地方政府债务风险预警系统, 加强风险预测和监测

(1) 地方财政负债问题由来已久, 解决起来也绝非一日之功。为了进一步控制债务风险, 必须根据我国地方政府财务运行情况建立健全财政监控体系, 把地方债务资金管理纳入监控管理范围, 并对地方债务风险进行全面的预测分析。财政部作为债务管理职权部门, 应该具体分析政府债务风险指标, 选择一批 (开始选十几个, 五年内逐步扩大到近百个城市) 偿债能力达到标准 (比如债务余额与财政收入加转移支付之比例, 利息占经常性收入之比等) 的城市, 允许发行市政债。

(2) 构建政府债务风险预警机制, 设定债务风险防控范围。地方债的风险症结不是要如何解决, 而应该重在防御。借新债还旧债, 会使债务规模越来越大, 这才是值得重视的问题。地方政府发债前, 要遵循谨慎原则。不管地方政府一把手是否更换, 要立足当地经济发展需要和支付能力量力而行, 避免超前发展, 超发债券。要给后人留下一些空间和余地, 不能本届政府借债, 下届政府偿还。

5 加快地方政府职能转换, 强化地方债发行的市场机制

首先, 要增加地方债发行的透明度。地方政府应该按照有关规定, 充分披露债券发行的相关信息。同时, 应加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度, 全面准确反映地方政府整体财务状况、运行情况。

其次, 要发挥信用评级等机制的作用。要强化信用评级的独立性与专业性, 使评级机构能够客观、公正、准确地对地方债发行进行评级, 为投资者决策提供科学参考。

第三, 要消除对债券发行的行政干预。地方政府应规范债券发行的组织管理, 力避财政存款挂钩、关联交易等显性或隐性的行政因素影响, 使政府债券的发行、定价、交易等最终由市场因素来决定。[3]

参考文献

[1]张秀英, 刘金玲.中国西部地区乡镇负债问题研究[M].人民出版社, 2002.

[2]邓子基, 马潞生.福建地方财政体制改革研究[M].中国财政经济出版社, 2003.