地方政府治理（共12篇）
地方政府治理 篇1
推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的一项重要目标。国家治理现代化需要有效的政府治理来支撑, 只有实现了政府治理现代化, 才能最终实现国家治理的现代化。现有的历史可以充分证明, 政府治理不能做到科学有效, 那么经济和社会的发展也将寸步难行。因此, 推进政府治理现代化是当前迫切需要解决的重大问题。
一、政府治理现代化的内涵及特征
一是政府治理的分权化。在现代化的发展过程中, 政府时时刻刻面临着各种各样的政治、经济、文化和社会问题, 要想充分发挥政府组织与其他社会组织及民间组织的共同参与、协商共治的优势, 就必须推进政府治理的分权化, 构建合理的分权体制。
二是政府治理的民主化。政府治理的民主化, 是政治治理现代化发展的必然要求。政府治理现代化的本质特征是政府治理的民主化, 这意味着公民享有平等的政治参与和政治协商的权利。
三是政府治理的科学化。当前社会条件下, 各种社会问题错综复杂、瞬息万变。这种情况下, 就要求政府在最短的时间内, 做出最科学的、最高效的决策。否则, 给国家和社会带来的损失是不可估量的。因此, 要想实现社会利益的最大化, 就必须推进政府治理的科学化。
四是政府治理的法治化。与传统政治中法律是维护统治阶级利益的工具所不同的是, 在现代政治中, 法律是限制和规范政府权力, 维护人民权力和利益的工具。推进政府治理的法治化, 是切实贯彻胡锦涛同志“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”这一讲话的法治保障。
二、我国政府治理的现状及问题
(一) 政府权威出现弱化倾向
在任何政治社会中, 政治权威都是必不可少的。恩格斯曾指出, 一方面是权威的, 另一方面一定是服从, 这两者都是文明所必需的[1]。建国以来, 在马列思想的指导下, 我国建立了社会主义制度, 政府权威也从传统的强力权威转变为现在的法理型权威[2]。但是, 由于我国现有的法律制度还不健全, 所以制度性腐败和侵害公民权利的现象时有发生, 民众对政府的公信力产生了质疑, 政府权威也因此弱化, 如不能妥善解决, 将会产生严重的政治后果。
(二) 政府机构改革过程中仍存在许多亟需解决的问题
任何一种政府结构的形成都是与当时的历史背景和政治环境分不开的。历史是不断前进和发展的, 传统政府之所以是集权的、专断的、人治的、管制型的, 是因为在当时的环境下, 只有高压管制和集权才能建立稳固的国家政权。如今, 人类社会不断发展, 人民对自由和民主的渴望也愈加强烈, 新的政府结构也应运而生, 现代政府主张的是分权的、民主的、法治的、服务型的政府, 这无一不反应了人民的需求和时代的进步。当前我国政府正逐步推进政府行政机构改革, 想在中国建立高度民主的现代政府。但是, 在改革过程中出现了不少亟需解决的问题, 例如“一刀切”、“形式主义”等, 这严重影响到了我国现代政府和现代政治的发展历程。
(三) 政府公开化的程度低、渠道少
政府的公开化与政治的现代化是一致的。政治越发展, 政治公开的程度就越高, 这样就可以使更多的人可以参与到政治生活中来。近年来, 我国政府不断推进政府的公开度和透明度, 但是, 仍存在不少问题。例如, 政府公开的内容十分有限、政府公开的方式和渠道过少、关于政府信息公开的法律和制度欠缺、政府公开的内容报喜不报忧等等。
(四) 民众政治参与程度不足
在我国, 国家为公民提供了多种多样的政治参与途径, 例如人民代表大会制度、政治协商制度、民主选举、民主管理和监督等等, 表面上这些为公民实现政治参与、实现自己的政治权利提供了制度和渠道保障, 但是, 这些公民政治参与形式与渠道搞的多是形式主义, 并没有起到什么实质性的作用。例如村务公开制度, 这本来是村民参与村务管理、实现对村务工作监督的重要方式之一, 但是, 实际上大多数村的村务公开都是搞的形式主义, 公开的都是一些无关紧要的东西, 根本起不到村民参与村务管理以及对村务工作进行监督的作用, 长久来看, 这不仅会影响社会的稳定, 也会阻碍政治的民主进程。
(五) 政府治理制度不完善
客观来说, 我国政府治理制度的设计大体上是比较完备的, 但是仍有许多不足, 例如制度虚设、制度空缺和制度低效等。制度虚设表现为, 政府治理设计的过于理想化, 不符合实际情况, 在实际政治生活中难以实施。制度虚设带来的后果是严重的, “有法不依”影响的是法的严肃性和权威性。制度空缺, 指的是有些环节制度缺失, 出现漏洞, 危害我国政治的发展。目前我国的制度中还有很多空白之处, 这就会导致一些不法之徒钻制度和法律的漏洞, 去做一些危害人民和国家利益的事, 给社会的发展和政治文明的进步带来极坏的影响。
三、深化改革、转变职能、努力提高政府治理现代化水平
(一) 从政府权威来看, 要建立理性的政治权威
当前要想在我国实现政治权威的理性化, 首先要建立理性的政党。一个理性的政党代表着它有雄厚的政治内部实力和治理国家的能力, 自然也就有了政治权威。其次, 要制定理性化的国家法律和制度。亨廷顿认为对于一个国家而言, 最为重要的不是自由, 而是创立一个合法的公共秩序, “人类可以无自由而秩序, 但不能无秩序而自由, 必须先有权威, 然后才能对它加以限制。”[3]由此可见, 国家法律、制度对于权威的重要性。此外, 要培养公民的理性认识, 有了理性的认识, 公民才可以识别哪些政治决策是对自己有利的, 才可以更好的参与到国家的政治生活中来。
(二) 从政府结构来看, 优化政府组织结构
当前政府机构尚存在不少问题, 诸如职能交叉、效率低下等, 造成这些问题的原因有很多, 其中最为主要的是政府机构设置中分工过细、职能相近的太多、管理又比较分散等, 所以要想优化政府组织结构, 形成科学合理、精干高效的管理体系, 就必须推进政府机构改革。首先, 要对政府各部门的职能进行明确的分工, 完善政府职责体系, 要明确不同政府部门之间的关系。其次, 要提高政府部门的决策水平。这就要求政府要集中决策职能, 提高决策的科学性, 强化政府各部门的执行能力, 提高行政效能。
(三) 从政府治理制度和公开化来看, 要创新政府管理方式
一是创新政务公开方式。首先, 要坚持方便群众知情、便于群众监督的原则, 逐步拓宽政务公开的广度和深度, 丰富公开的内容。其次, 要建立健全相关的法律制度, 没有法律的支撑, 民主就失去保障, 人民就会丧失权利。最后, 要建立言论自由制度, 从而促进社会和政治文明的不断发展。
二要创新政府管理方式。在以前的政府管理中, 多采用强制、命令等比较强硬的手段, 不可避免的, 就会在管理过程与民众产生一些纠纷和摩擦。所以, 要创新政府管理方式, 多采用柔性的管理方式, 例如协商、沟通、合作等, 与民众面对面的交流, 减少纠纷和摩擦, 提升治理绩效。
(四) 从公民政治参与来看, 要扩大政治参与
首先, 要加强民主化建设, 拓宽公民参政议政的渠道。除了传统的参政议政渠道, 例如人民代表大会、公民旁听等, 还应该利用当前网络遍及千家万户的条件, 为公民提供更多形式的参政议政的渠道, 例如微博参政、网络参政等等, 以此让更多的公民可以参与到国家的民主化建设中来。其次, 要加大公民对政府监督管理的力度, 以此规范政府的言行, 同时也扩大了民众的政治参与度。最后, 要不断加强法制宣传和教育, 提高公民的法律意识, 让他们自觉主动的参与到政治生活中来。
参考文献
[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局著.马克思恩格斯选集 (第三卷) [M].北京:人民出版社, 1995:226.
[2]马克思·韦伯.经济与社会[M].林荣远译.北京:商务印书社, 1997:347.
[3]赛缪尔·亨廷顿.变动社会的政治秩序[M].上海:上海译文出版社, 1988.7.
地方政府治理 篇2
摘要：
当前各地政府的“形象工程”已经蜕变成所谓的“政绩工程”、“面子工程”、“形式工程”、“扰民工程”、“伤财工程”等等，严重影响了地方社会的发展，要治理这些蜕变的“形象工程”，必须从建立健全政府绩效评估体制、改革政府领导的选拔任用制度、建立健全政府官员问责制、建立科学合理的政府决策体制等方面着手。不仅如此学校里也有“形象工程”,且有愈演愈烈之势,只是媒体关注和“聚焦”不够,公众知道的不多。
关键词：地方政府 “形象工程” 亚运 治理 高校
一，何谓形象工程
所谓政绩工程、形象工程，是某些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要和当地实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。
在《现代汉语词典》里，“形象”的一般意义是指：能引起人的思想或感情活动的具体形状或姿态。因此，形象是能给人深刻印象的一个重要的外在表征。在现代社会交往中，“形象”常常被提到一个重要的高度予以注重。近年来，“形象”又常常被缀以“工程”二字，以突出塑造、经营、系统性等意味，对形象的重视由此可见一斑。重视形象的优势是明显的。对于个人来说，良好的形象就是拉近与陌生者的距离、令人产生愉悦等情感的媒介。对于一个城市来说，优美的城市形象，犹如一张只需意会、不必言传的名片，它使投资者驻足，使旅游者留步，使居民怡然，使上级欣慰，使城市管理者自豪。至于对单位形象、社区形象、市民形象、产品形象等等的有心经营，莫不产生诸多的经济、社会、人文等的良好效益，不必尽言。本来好好的一个褒义词如今却变成了一个贬义词。“形象工程”（亦被称之为“面子工程”、“政绩工程”）的涵义变了，变成了少数官员作秀浮夸、沽名钓誉、不顾民众死活的代名词，变成了党和政府转变作风、执政为民的障碍和靶子。
二、现实与困惑：政绩工程现象成因之法理剖析
（一）权力的垄断性是造成政绩工程现象体制上的原因
政绩工程，从某种程度上讲属于典型的“垄断工程”。大部分政绩工程从发包到建成，不乏权力的运作，而这权力正是我们所熟知的行政权。行政权力的介入可以直接导致行政垄断。而这类行政垄断的背后又深藏着“政府经营城市”这样一个悖论。
“政府经营城市”曾成为我国城市发展的一种“先进理念”。然而这种所谓的“先进理念”其实是一个悖论。首先，它违背了市场经济规律。因为“经营作为市场行为，是以牟利为目的。而政府行为是行使社会管理的权力，权力不能牟利，权钱不能交易是现代社会普遍的法治原则之一。”[1]所以“政府经营城市”首先违背了市场经济规律下市场主体的“排他性”（“他”主要指政府）。其次，它还违反法律甚至违宪。因为，竞争是市场经济的天性，而且“法律的主要任务是保护作为最高权益的竞争权”[2]。由此反推，垄断是竞争的天敌，而“行政性垄断由于行政权力的介入，使得它比自然垄断、行业垄断对市场公平竞争的危害性更大。”“这种垄断是用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与公平竞争的理念直接相悖”[3]。这当然是违反法律的。加之，我国已将发展社会主义市场经济载入宪法，“政府经营城市”无疑也是违宪的。
从“政绩工程”、“行政垄断”、“政府经营城市”这一系列语词中，我们不难发现其中都隐藏着“政府”身影，而这也正透露了体制缺陷。
（二）干部考核制度不健全是造成政绩工程现象制度上的原因
政绩工程又被称作“形象工程”、“贴金工程”。俗话说，“为官一任，造福一方”，而缔造“政绩工程”的官员们却将其抛在脑后，一心只想着升官晋爵。而要想升官晋爵就得拿出点“政绩”来得到“上边”的认可，这样一来，“政绩工程”也就应运而生了。王怀忠就深得此“心法”，为了升迁，他不择手段地打造“形象工程”，为自己的所谓政绩贴金。和很多被查处的腐败高官一样，他腐化堕落过程早就有迹可查，但他在此期间却凭借“给领导看的政绩”所获得的“印象分”而一路高升。这不得不引发我们对传统政绩考核体系的反思。在我国，干部提拔使用有周期规律，且干部吃透了“提拔规律”，可以说，干部考核制度就像“指挥棒”一样，直接左右着干部的“政绩观”。现行干部考核制度的不健全，无疑是造成政绩工程现象制度上的原因所在。如何科学、动态地考核官员的政绩是一个亟待解决的重大课题。
（三）巨大的利益诱惑是政绩工程现象经济上的原因
政绩工程，十之八九是腐败工程。工程建设领域是腐败的重灾区，此乃不争之事实，而政绩工程的腐败又可谓是重中之重，是最大的腐败。当下暴露出来的腐败政绩工程，仅仅是冰山之一角。“一栋栋高楼竖起来，一批批干部倒下去”，可谓是政绩工程的绝好写照。然而，一批批干部还是“前仆后继”，“继往开来”。为何？当然是有利可图！吏治腐败是最大的腐败，政绩工程又是吏治腐败的温床。旅外华人学者丁学良先生把这类政绩工程称作“腐败型投资”，“这种投资基本不顾及投入产出的经济效益问题，基本不管国有资产的浪费和民生问题。所有投资都只围绕着一个目标来进行——为官僚个人或某个官僚小集团的个人利益和集团利益服务。而这种利益主要表现为两种——政治利益和经济利益，政治利益是仕途升迁，经济利益则是从工程中获取腐败收益，如工程回扣、土地批租等过程中的权力寻租等。”[4]正是这些巨大的、不可估量的政治利益和经济利益使得一些利令智昏的官员疯狂而盲目地上马“政绩工程”。事实上，我们国家的法律对于这种不遵守法律法规，盲目进行政府投资的从而造成重大损失的官员行为并非坐视不管。例如，《刑法》第三百九十七条就明确规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。之所以在实践中对于官员这种盲目投资的行为少有追究，恐怕与我们一些领导的观念有关。因为，首先，官员这种盲目投资在表面上看钱没进入个腰包，没有谋取私利，从动机上讲是为公，是“情可原”的行为；其次，官员这种盲目投资的行为总是假改革为名，改革需要探索，改革中难免有失误，损失便成了所谓的“交学费”。一些官员正是打着为公和改革的幌子，视纳税人的钱为粪土，大肆挥霍堆积自己升官楼梯，甚至从中谋取私利。
然而，在一个法治社会，政府的资金来自于纳税人，而纳税人的钱是要花得明明白白、清清楚楚。国务院的这个决定也从合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理简化和规范政府投资项目审批程序等多方面对于政府投资行为进行规范。因而，政府投资即使为公也要花得值得、花在刀刃上，要依一定的程序和规定进行；改革要依法进行，该交的学费要交，不该交的则要由官员为自己的违法投资行为埋单。
为迎接亚运，广州烂尾楼也将“穿新衣”，相关部门有计划地对各烂尾楼进行包装，让其看起来像一栋楼，以此美化广州市容。不过这一做法，得到的评价却是褒贬不一。有广州市民把其称为“楼假假”，有网友甚至将此戏称为“羊城第九景”。而支持者却认为，起码此举让烂尾楼焕发新生，可谓“创意无穷”。有网友发现，广州新陶街电子电器城近期旧貌换新颜，24层高的大厦呈对称结构，南北两面有两幅广告画，朝东临街面白色楼面和蓝色玻璃层层相间，看来与一般大厦并无不同。但仔细观察，你就会发现其“外墙”只是一幅仿真的喷画。新陶街电子电器城原名“富都大厦”，因缺乏资金成为烂尾楼，已有十几年历史。2007年，当地机关要求该大楼在2008年完成“穿衣戴帽”，做成仿真效果。2009年春节后，该楼“外墙”的包装终于完工，花了300多万元。其外立面上还设有LED灯光，“晚上看更像真楼”。为了迎接亚运会，广州其他烂尾楼也都将“穿新衣”，将有计划地对各烂尾楼进行类似的包装，目的都是达到美化广州市容的目的。有网友指，穗东风中路与德政北路交界上的一栋烂尾楼─丰川大厦也围上了大型亚运宣传海报，远远望去，其白色“外墙”上有一个醒目的亚运标志，在周围旧楼中相当抢眼。但实际上，那大型海报只是一幅幕布，其背面也是由一块块图形组合成的幕布，看上去很像一幅幅的玻璃幕墙。有广州市民把这些“穿新衣”的烂尾楼称为“楼假假”，不过大家也承认，尽避是人造景观，有了漂亮的外表总比没有包装之前看起来更舒服。有网友把此戏称为“羊城第九景”。反对者认为“这是一个如假包换的假楼”，甚至担心台风把这些大型幕布吹倒，造成危险。支持者则称，这样做起码让烂尾楼焕发新生，多少可以减弱烂尾楼对城市环境的破坏，实在是创意无穷。
三、政府形象提升的策略
作为构建和谐社会的重要环节,良好的政府形象成为我国迈向现代化社会的标志之一。树立政府形象,维护和建设政府形象,进一步提升政府形象,是执政党需要长期关注的问题。中央书记处书记,中央政策研究室主任王沪宁教授指出决定政府形象的要素主要有:价值、信誉、效率。据此,提出以下提升政府形象的建议:
第一,政府官员要增强形象意识,树立正确的价值观和公共权力意识,预防损害政府形象事件的发生。我国是社会主义国家,政府及其官员手中所握权力是人民授予的,其工作宗旨就是为人民服务。正确的价值观是政府选择的施政和为社会发展确定的方向。提高政府形象很重要的一条,就是要掌握现代科学的决策方法,制定符合社会发展趋向和人民利益的政策,确定代表社会发展方向的价值。
第二,建立健全责任机制,政府要勇于承担责任,树立责任政府形象。在我国,政府是组织和推动社会发展和进步的主导力量,政府要充分发挥这一功能,不仅需要配备相应的职权,而且需要承担相称的职责,一个不具有职责的政府及其官员,其行为难以得到有效制约。因而有必要健全责任制度和行政问责机制,尤其要遵循权责一致原则建立健全法律责任追究和落实机制。同时,要加强政府官员责任意识教育,培养勇于担当的坚毅气质和果敢精神。对人民负责任的政府和勇于承担责任的政府官员,才是信誉政府的表现。
美国地方政府治理的近距离观察 篇3
今天，中国正在经历着有史以来最深刻的社会变迁。制度变革中的民主潮流不可阻挡。在这个过程中我们可以从别的国家的经验中借鉴些什么，中央编译局高新军研究员的著作《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》做了可贵的尝试。从1997年开始，作者利用多次赴美国学习和访问的机会，对十余个美国地方政府进行了实地调查，地域涉及美国的东南西北，历时7年(其中在美国1年半以上)。在谈到自己之所以从事美国地方政府治理实地调查和研究的原因时，他说，从1995年开始对中国县乡两级政治体制改革等课题的研究是促使他考察美国地方政府治理的主要动力。“在进行这些课题研究时，一直困扰着我的一个问题是：在我们进行案例调查和理论研究时，有没有一些可资借鉴的经验和样本可以参照和学习?我们既然可以在经济体制改革方面向发达的市场经济国家学习和借鉴，那么，在政府治理方面我们为什么不能很好地研究一下他们的经验和教训呢?我认为，美国既然可以在生产力的发展上处于世界第一，就必然有其体制上的先进之处。地方政府是一个政权的基础，因此它在整个美国政治体制的运行中自有其重要的分量。尽管中美两国的历史、文化传统和意识形态不同，但我相信正如只要搞市场经济就必须遵循统一的规律一样，要实现政治的现代化，也有大致相同的规律需要遵循，在地方政府一级尤其如此。同时，近年来国内的报纸、杂志在介绍美国地方政府治理时大都失之零碎，有时甚至是以讹传讹。在美国政治学界，对地方政府治理研究感兴趣的学者寥寥无几，仅有的书籍中对地方政府治理的介绍不仅线条过于粗疏，而且靠这些也解决不了中国的问题。在这种情况下，由中国研究地方政府治理的学者对美国地方政府治理进行实地考察和案例研究，不仅最有说服力，而且是最容易进行比较研究的途径。”(高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》“前言”，西北大学出版社2005年2月版，第2～3页)
纵观这本近18万字的著作，其主要特点在于：
该书较为扼要地介绍和分析了美国地方政府的组织形式、运作特点、预算制定和财政管理制度、权力制约和监督体系，以及公民参与、选举、决策和政党制度。它包括：自制体制；三级政府架构；两种基本的地方政府组织形式；选举产生市镇长、议会议员以及地方政府重要部门的领导人；两套政府班子(详后)；大城市自治式的社区管理；县政府的组织形式；独立的学校管理区；强有力的州和联邦政府的转移支付；分税制的财政收入体系；财政拨款只能满足公务员的薪水，但却有完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给；平衡的地方财政运作和通过资本市场筹资进行基础设施建设；透明公开的决策过程；政党政治影响微弱；对政府官员的监督力度强；公平优先，兼顾效率；有多种参政渠道，但公众参与率较低；很高的地方民众自组织水平等18个要点。这部著作是近年来我国在这个领域内以实地调查为第一手资料的研究成果，也填补了我国学术界在这个方面的空白。
书中在介绍美国县政府的组织形式时指出，美国有的州(如得克萨斯州)县政府组织形式是“县法院+法官”。但是，这里的法官不是通常意义上的案件审理者，而是事实上县政府的最高行政长官；这里的法庭并不是专门审理案件的，而是一个管理委员会；这里的县法院也不仅仅是审理案件的地方，而主要是县政府的办公地点，只不过它叫这个名称而已。
在美国，实际上可以概括出3种不同的县政府的模式。
第一种是新英格兰模式。那里基本上没有县政府，因为县域内各个市镇边界相连，没有给县留下可供管理的对象。有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”。这些组织没有任何实质性的权力，只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。
第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情，在许多涉及双方利益的事情上，有分工也有合作。这主要出现在有大城市但是也有广大农村的县域里。在那里，城市政府管理城市范围内的公共事务，城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。在一些关系到市县双边关系的共同领域，双方共同组成委员会和理事会进行管理。
第三种是县域里只有一个县政府，没有其他地方政府存在。马里兰州的豪伍德县就是这种模式。在一个人口不过26万，面积只有650平方公里，而且交通发达的县，选择这种地方政府管理模式，不仅降低了政府运行成本，也能为居民提供良好的公共服务。
书中也介绍了美国的特区管理方式，特别是“独立的学校管理区”。在公共产品的供给上，基础教育是地方政府最为关注的内容。在美国，所有的学校管理区不仅在行政上，而且在财政上都是独立于地方政府的。学校管理区的领导机构由选民直接选举产生，资金则来自地方政府的税收、州政府和联邦政府的转移支付、民间机构的捐赠等，其中州政府和联邦政府的转移支付所占比重很大，一般要占到学校管理区财力的60％以上。
在介绍美国地方政府的“两套政府班子”时，作者认为，这恐怕是美国地方政府最有特色的治理内容之一。一套是由不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。另一套是以市经理(city Manager)为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。
美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出，由市议会或镇理事会做出决策。但是在决策的过程中，主要由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用。这也是普通市民参政议政的主要渠道之一。
为了培养市民了解和参与政府的工作，美国有些地方政府(例如北卡罗来纳州的杜姆市)通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的兴趣和能力。学院请市政府和县政府不同部门的官员向学员介绍市县政府是怎么运作的，鼓励学员成为社区活动的积极分子。这其实是美国地方政府治理公开、透明，鼓励民众参与的一个特点。作者在所有调查过的美国地方政府都看到了这种现象。让市民在政府的日常管理和决策中就起顾问和咨询的作用，从而不仅从开始的选举环节和最后的结果对地方政府进行监督，而且政府日常运作中的每一个月和每一项决策上都要充分考虑市民的意见。
在理论分析上，该书从五个方面综合阐述了“美国地方政府的预算制定、执行和管理”；“地方政府治理中公共事务的公众参与方式与制衡”；“美国地方政
府公共服务资源的取得和使用”；“美国社会是怎样监督地方政府官员的”和“美国的政党政治及其运作规律和特点”。
在讨论对美国地方政府官员进行监督的问题时，作者从以下六个方面进行了阐述。
(1)美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。在公司中，股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。在地方政府中，选民、市长或市经理(行政长官)、市议会(立法机构)也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。选民投票选举出市议会议员、市长或镇民代表大会的代表和镇理事会，并由他们去聘用市经理或镇经理(Town Manager)，由市经理或镇经理对政府的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项，要由市议会或镇民代表大会讨论决定，市经理或镇经理则必须对市议会或镇民代表大会负责。(2)地方政府重要部门的领导由选民直接选举产生。(3)没有听证就没有决策，重大事项交全民公决，决策中注重程序公正原则和保护少数原则。(4)地方政府官员任期不长，每年都有部分改选。美国人认为，如果政治家的任期长，选民对政治家的控制力将被削弱，政治市场的作用也会被削弱，就容易滋生官僚主义和腐败。(5)民众的自组织水平高，已对地方政府官员形成了制约之势。(6)政府运作公开透明，民众参政、议政渠道多。
书中还附录了作者对美国社会观察的8篇随笔，涉及哈佛大学的教育、在美国的中国非法移民、美国的旅游业、美国的汽车文明和堵车、反对恐怖主义以及和美国的警察打交道等。这些都是作者的亲身经历，读来十分有趣也发人深思。
韩方明博士在为本书作的“序”中说，“使我感兴趣的是，他的研究报告并不是那种纯学究式的晦涩理论，而是建立在丰富调查材料上的通俗表述……不能说新军兄的这项研究工作涵盖了所有的美国地方政府治理的模式，但是，可以说，他的工作为我国社会科学领域在这方面的研究，填补了空白、开创了先河。”
“实事求是地说，目前我国正在进行的地方政府管理体制的改革和创新，在不少方面应该可以从新军兄的研究案例中得到启示和借鉴。比如，地方政府行政的透明度；权力的制衡；对地方政府官员的监督；联邦和州政府对地方政府教育的支持；地方政府基础设施建设的筹资方法；多数原则、程序公正原则和保护少数原则的有机统一；听证在决策中的作用，等等，都值得我们在进行地方政府管理改革和创新上学习和借鉴。”
“过去我国许多官员和学者赴美访问后，都对那里地方政府治理的方方面面进行过点滴的评价。由于各人观察的角度不同，接触的人不同，难以给人一个较为全面系统的概念。新军兄的这本书正好通过对不同案例的实地调查和理论分析，给出了一个美国地方政府治理的全景式的概览。这便是本书的价值所在。”
英国地方政府治理的变迁及启示 篇4
英国地方政府构成较为复杂, 并且不断变动。根据2005年英国选举产生的地方政府情况, 第一层为郡、大都市、大伦敦地区政府, 数量为66个;第二层为郡属区、城市区政府, 数量为848个;第三层为教区和城镇议会, 这一层比较弱, 数量约10, 000个。在基于地方自治的基础上, 对于各级政府的关系而言, 地方是平等的自治体, 不存在行政隶属关系, 各自只对本范围的选民负责。
在地方政府之外, 英国社区与地方政府部 (2006年5月由副首相办公室改名而来) 下设9个区域办公室, 代表中央政府在该区域面对各地方自治体。1999年开始又陆续设置了12个地区发展署 (Regional Development Agency) , 接管了区域办公室的某些职能, 负责地区经济发展和复兴, 重点在于商业支持和促进投资、就业与可持续发展。作为外部的推动和支持机构, 地区发展署要求地方政府公开自己的治理目标和绩效评估措施, 定期检查。一旦出现地方政府无法处理的复杂事项或绩效长期达不到要求, 中央政府将直接介入, 帮助改进工作。截至2007年第一季度, 英国人口为6, 059万, 就业人数为3, 169万, 全国公职人员 (含国家卫生体系) 为579万。地方政府的公职人员为294万, 分别占总人口、就业人数、全国公职人员的4.85%、9.28%、50.78%。
二、英国中央与地方政府关系
英国地方政府的职能不是由宪法规定, 而是国会的授权。随着国会不断调整委托给地方政府的权力, 地方政府的管理权限和地位也随之不断变化。也正是因为这个原因, 英国中央与地方政府的关系具有以下三种特征:
(一) “伙伴”关系。将地方政府视为对地方社区利益负责的民主政府。从理论上说, 地方政府与中央政府的关系是平等组织间自主的合作。但是, 地方政府必须在中央政府设置的总体法律和政策框架内在当地推行公共政策。
(二) “代理”关系。认为地方政府主要是负责执行中央政府政策并提供中央政府所确定的公共服务, 只拥有少量的自主权。
(三) “讨价还价”关系。中央政府与地方政府间的关系是两个具有不同资源 (即达到自己意志的手段) 的组织之间谈判或讨价还价的关系。罗兹确认的资源包括以下几类:宪法和法律地位, 政治合法性、调动舆论的能力, 金融财政, 组织能力、对人的控制力、服务事业, 信息、知识和掌握的数据。
三、中央政府与地区政府的权限划分及地方政府的职能
(一) 最近进行的中央政府与地区政府的权限划分。
鉴于英国传统形成的政治格局, 作为一个单一制国家, 只有国会是主权机关。这意味着地方政府的一切权力均操纵在国会中居于多数的中央政府手中。保守党政府在80年代推行的许多政策加强了中央集权的趋势:如使不合作的地方议会被公务员接管、废除大伦敦议会和其他6个地方议会等。西米德兰地区政府就是撤销原有的郡政府后, 由中央政府环境部、贸工部、就业部、运输部4个部门联合派出的机构。
直至布莱尔领导的工党政府1997年5月执政之前, 长期以来基本上不可能谈论中央与地方的权限划分。因此, 工党政府进行的改革可以说是历史性的, 主要表现在首次明确划分了中央政府与威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区政府的权限;恢复大伦敦议会, 赋予其明确的权限并首次采用直接选举市长的办法。 (1) 与苏格兰之间, 中央政府的保留权力有联合王国宪法、外交政策、国防和国家安全, 宏观经济、货币和财政政策, 就业立法、社会保障、交通调控及保健和文化的某些方面。苏格兰议会将接管现在的苏格兰事务办公室的权力和职责;地区立法权涉及保健、教育、培训、地方政府;住房;社会工作;经济发展、交通、法律、环境、农业、渔业、林业、体育、艺术、研究和统计。 (2) 与苏格兰不同, 威尔士议会没有基本立法权, 所有涉及威尔士的立法仍然由中央作出;威尔士议会可以因地制宜地修改这些立法。威尔士议会接管了此前由威尔士事务大臣行使的政策和公共服务职责, 包括经济发展、农业、工业及培训、教育;地方政府;保健;社会服务、住房、环境、交通和威尔士语言。议会制定有关这些服务的政策和标准。 (3) 北爱尔兰议会获得的权力涉及农业、环境、教育和培训、就业、企业和投资、保健、文化和艺术。中央政府的北爱尔兰事务大臣继续负责该地区的法律和秩序, 但已承诺在适当的时机将这些权力也下放给地区。
(二) 地方政府的职能。
根据不越权的原则, 地方政府的职能仅限于法律有规定的领域之内, 并且必须能够从法律条文符合逻辑地推论出来。因此, 英国学者论述地方政府的职能时, 侧重的是服务提供。他们强调虽然地方政府的职能涉及公民从生到死的整个生活, 但是在地方政府行为和活动的背后有一只中央政府的手, 决定它们职能的范围, 并在许多情况下规定了这些职能应当如何行使。地方政府一般都提供如下的服务:教育、社会服务、警察、 (部分的) 住房服务、道路维护和交通管理、消防、娱乐和文化设施、消费者权益保护、环境服务 (废物处理、道路清洁) 等, 但在郡、市与区之间有分工。郡、市主要负责需要一定的经济规模或需要战略规划的职能;区承担更直接影响当地人民的职能。有些职能是共享的, 有些是这两级都承担的, 如促进经济发展、博物馆、公园和发放执照。教区和镇议会的权力比较小, 只涉及维护所属绿地、提供社区服务等事务, 其他层级政府也就行使某些权力与它们磋商。
四、英国地方政府治理变革
20世纪70～80年代以来, 经济全球化和区域一体化趋势日益加剧, 在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下, 欧美发达国家都在积极寻求公共治理变革之道, 以摆脱政府管理已经陷入的财政危机、管理危机和信任危机。英国地方政府也兴起了一场规模空前的治理变革。
这场变革的核心理念和主要内容是: (1) 授权于地方政府, 授权于民, 建立参与型的、民主的治理模式。突破传统的代议制民主的局限和束缚, 激发公众直接参与地方公共事务治理的积极性和主动性。 (2) 调整治理结构, 由传统的以政府为主导的单中心治理向政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理转变, 在深层次上改变政府与市场、公共与私人领域之间的关系。 (3) 公共政策的制定由传统的自上而下的模式 (top-down) 向新型的自下而上 (down-top) 的模式转变, 强调政策制定过程中的对话与协商, 建立政府与公众之间的信任机制。 (4) 更加重视政府之间政府各部门之间的合作关系, 打破以往的分工界限和部门、地区壁垒, 以解决共同面临的公共问题为中心, 展开各种层次、各种方位的深度合作, 提升政府的治理水平和能力。 (5) 建立以顾客为导向的, 能够及时回应公众需求, 能够提供公众满意的公共产品, 追求公平与公正、富有效率和活力的地方政府。
在这些理念的指导下, 英国地方政府治理变革可以分两个阶段。一是撒切尔和梅杰执政时期, 二是布莱尔执政时期。每个时期的改革各有特点, 也互有联系, 但趋势和步伐却在日益加快。
撒切尔、梅杰执政时期改革的特征可以归结为: (1) 崇尚市场机制和市场力量, 主张尽量减少政府干预。 (2) 主张廉价小政府, 节省开支, 减少税收, 从而激励私人资本投资, 导致经济繁荣。 (3) 加强对高级文官的政治控制, 大力削减公务员队伍的规模, 成立执行机构。 (4) 政府引入私营部门的管理方法, 鼓励公私之间的竞争, 鼓励公共事务向私营部门的转移。
布莱尔执政时期 (1997～2007) , 提出政府现代化议程, 概括起来是: (1) 政府行政简明、易操作。 (2) 对公众更多的回应。 (3) 建立合作政府。 (4) 强调结果。 (5) 推行政府现代化议程。政府现代化议程落实在地方层面上, 就是提供地方政府更多的权力和机会, 使地方公众加入到地方管理当中来, 并强调建立清晰有力的地方政府领导能力, 使地方政府重新焕发活力, 提供更好的服务。
经过反复实践, 2002年布莱尔政府出台了地方政府全面绩效考核 (Comprehensive Performance Assessment, CPA) 基本框架。主要包括三个部分:一是资源利用评价;二是服务评价;三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核, 后一部分三年考核一次。根据考核结果, 地方政府被评为4个星级。尽管中央政府意图促使地方政府在提供公共服务中担任主角, 但是直到今天, 中央与地方之间互不信任、相互冲突和指责仍然存在。中央政府不仅控制地方政府开支的80%以上, 而且影响着地方政府提供公共服务的基本内容、方式和水平, 总的态度就是“指责、经费控制和强行改革”, 而地方政府官员则认为, 改革所赋予地方的自由总体上是非常有限的, 整个要做的就是被动地迎接挑战, 并不是一个摆脱控制的机制。因此, 这种互不信任一定程度上影响了改革的实际效果。
五、为我国行政体制改革提供的启示
(一) 推进行政体制改革是一个长期的过程。
英国是最早的资本主义国家, 但经过两次世界大战和殖民地的纷纷独立, 在世界上的领先地位逐步为其他国家所取代, 国内经济发展面临许多困难。在这种情况下, 迫使英国非常注重提高政府的管理效能和服务质量, 力求通过长期不懈地行政改革, 使政府不断地适应国际、国内政治和经济形势变化的需要。尽管英国是两党轮流执政, 但不论是哪一个党执政, 每一届政府都力求在国际和国内政策上有新的突破, 都不约而同地对行政改革给予高度重视, 把推进行政体制改革作为本政党和本届政府的重要战略目标, 可以说行政体制改革从未间断过。以布莱尔首相第一个任期推出的改革文件为例:
可以看出改革具有稳步推行的特征。虽然在不同的阶段, 改革的侧重点有所不同, 追求的目标有所不同, 但不同阶段之间有着有机的联系, 且对每一重大改革措施都进行独立的评估, 以保证下一步改革具有坚实的基础。
(二) 行政体制改革紧紧抓住职能转变。
英国行政体制改革的一个明显特点是不太注重人员精简, 而是注重转变职能。从撒切尔夫人时代大规模建立执行机构, 到布莱尔政府时期设立地区发展署等, 都充分体现出来。我国最早在1988年机构改革开始就强调转变职能为核心, 应该说指导思想是很明确的, 但在实际操作过程中, 职能转变没有量化或者具体的指标, 往往把精简机构、分流人员摆在主要位置。当前进行的乡镇机构改革试点, 应该继续突出转变职能, 并采取切实有效的措施使职能转变落到实处。
(三) 行政体制改革以服务为主要导向
英国在行政管理理论上, 相对于管理而言, 更强调服务。他们认为, 政府活动中90%以上的功能是为公民服务, 因此, 把改善为公民的服务放在很重要的位置上。这种做法固然有政治上和选举上的考虑, 但也使行政体制改革更贴近公众的需要办了一些实事。我们的行政体制改革也要把目光从政府系统内部的调整与完善放大到更广阔的空间, 从管理型行政向服务型行政转变。这不仅仅是人民政权根本宗旨的具体体现, 而且也可使老百姓实实在在感受到改革的成果。
(四) 行政体制改革文件的制定程序。
英国行政体制改革文件的特色还突出表现在“绿皮书”和“白皮书”的起草程序上。即首先组成一个委员会, 负责就某方面需要改革的问题进行广泛调查, 研究现有的法规规定, 然后起草出一份“绿皮书”, 主要内容包括:现状、主要问题及原因、解决问题的基本思路和建议。“绿皮书”形成后要征集公众的反应, 然后仍由委员会修改为“白皮书”, “白皮书”在内容上要比“绿皮书”更侧重于政策建议和操作方式, 同样要公布于众。随后, 成立一个专门的法案起草小组, 将“白皮书”转化为法案。由于“绿皮书”和“白皮书”都要公布于众并广泛征求意见, 即能使改革得到较广范围的支持, 也对改革进行了充分宣传, 为今后的操作创造了比较好的条件。在操作过程中, 究竟如何准确理解法案条文的精神, 当某一法律词语遇到现实生活的具体问题时如何解释, 如何把握某一法条在执行中的尺度, 都极大地依赖于“绿皮书”和“白皮书”。我们以前的行政体制改革往往过于强调做好保密工作, 以避免引起大的震动。随着社会的逐步发展和各项保障措施的完善, 各方面承受力度的提高, 在与人民日常生活密切相关方面的行政体制改革可考虑以恰当的方式征求社会公众的意见。
摘要：英国地方政府的治理变革是一个持续不断的过程。笔者根据在英国学习期间掌握的第一手资料, 对英国地方政府治理变革的理念与背景、中央与地方政府关系、发展轨迹与方向等进行了探索与概括, 并指出其对中国行政管理体制与机构改革的借鉴意义。
关键词：行政改革,地方政府,比较研究,英国
参考文献
[1].董礼胜.欧盟成员国中央与地方关系比较研究.中国政法大学出版社, 2000
[2].陈宏彩.英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义.国外社会科学, 2007, 2
[3].Blair, T.Leading the way:A New Vision for Local Govern-ment, Institute for Public Policy Research, 1998
[4].Cabinet Office‘Your Region-Your Choice’:Revitalising the English Regions, Stationery Office, 2002
[5].Cole, A.and John, P.Local Governance in England and France, Routledge, 2001
地方政府治理 篇5
社会治理体制拓展政府治理新格局字号
评论 邮件 纠错2013年12月13日09:04 来源：中国社会科学在线作者：詹国彬
【核心提示】党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），旗帜鲜明地提出创新社会治理体制，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），旗帜鲜明地提出创新社会治理体制，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。通过认真学习和领会《决定》的精神，我们强烈地感受到新一届政府创新社会治理体制、提升政府治理能力的坚强决心。
凸显社会治理理念的更新和转变
党的十六大以来，社会管理日渐成为政府工作中的一项重要内容，在社会变革日益加快以及公众利益日益多元和复杂的今天，社会管理问题直接关系到社会稳定和社会和谐，也是新形势下执政党必须直面和加以妥善解决的重大实践课题。在中央的部署和领导下，各级地方政府纷纷进行探索和创新社会管理的实践活动，在非政府组织发展、社区管理、居家养老、外来人口管理、基层民主、社会矛盾和纠纷化解机制等众多领域，进行了广泛的创新和实践，取得了宝贵的经验和成效。但是，从学理意义上看，“社会管理”更多体现了一种单向度的管理活动，社会自我管理和发展的内涵未能得到充分彰显和体现。为此，《决定》改变了社会管理的提法，提出了“社会治理体制”的概念，这是一种重大的理念更新和转变。社会治理体制的提出，说明在社会问题的治理过程中寻求政府与社会组织的对话、协商与合作是一种必然的选择，公共事务治理必须走向政府、社会组织和公众共同参与的格局。
加快实施政社分开以激发社会活力
创新社会治理体系的完善，不仅要更新社会治理理念，而且需要进一步加快实施政社分开的总体战略设计。改革开放以来，我国政府始终在不断地调整政府与市场、政府与社会的边界，积极适应经济和社会发展的形势需要。《决定》明确提出了要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。这意味着十八届三中全会后调整政府与社会关系的步伐会加快，社会组织的自治权利将得到更为充分的保障和体现。此外，《决定》还强调，要将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织去承担，这意味着社会组织在参与公共事务治理方面，将会获得更多的机会和更广阔的作为空间，社会活力将会得到前所未有的激发和释放。
强调创新有效预防和化解社会矛盾体制
改革开放以来，社会阶层结构不断进行分化，不同群体的利益诉求也在不断分化、重组和改变，个体与个体之间、个体与群体之间、群体与群体之间的矛盾和冲突时有发生，这种冲突和矛盾无疑对现行政府管理方式提出了巨大的挑战。在全面贯彻和落实科学发展观
以及建设和谐社会的背景下，如何有效化解社会矛盾是对执政党的重大考验。《决定》重点强调了创新有效预防和化解社会矛盾体制，提出政府要用前瞻性的眼光看待社会矛盾问题，要建立重大决策社会稳定风险评估机制，以及建立有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，实现群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。此外，《决定》还提出要改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，表明了中央政府将社会矛盾的化解纳入制度化和法治化轨道的决心，为社会矛盾的有效预防和化解指明了正确方向。
健全公共安全体系并强化国家安全战略
社会治理是发展之基、安居之本，是构建和谐社会的根本途径。公共安全则是社会治理的前提和保障，没有公共安全就无法为社会主义建设和改革开放事业创造一个良好的外部环境，人民群众的安居乐业和幸福生活就无从保证，中华民族伟大复兴的中国梦也将无法实现。《决定》明确提出要健全公共安全体系，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。从公共安全的角度看，食品药品安全问题严重威胁到百姓的身心健康和切身利益，必须建立最严格的、覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。安全生产问题也是社会关注的热点问题，必须深化安全生产管理体制，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。《决定》还指出，要创新立体化社会治安防控体系，形成社会治安综合治理中多元主体“协同参与、齐抓共管”的格局。同时，提出要加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，以确保国家网络和信息安全。此外，《决定》决定设立国家安全委员会，力图通过国家安全管理机构的设立进一步强化国家安全战略，确保国家安全。国家安全委员会的成立不仅有利于统一国家意志、完成重大决策，而且能够促进各职能部门步调一致，形成部门间的合力，更好地维护国家安全稳定发展。
十八届三中全会对创新社会治理体制进行了精心部署和顶层设计，体现了在新的历史背景下党中央对于进一步深化社会治理体制改革，提升政府治理能力的共识和决心。只要我们把思想和行动统一到中央关于全面深化改革的重大决策部署上来，牢牢把握方向，大胆进行实践和探索，中国社会治理就一定能够开创崭新的局面。
地方政府治理 篇6
摘要：在全球化趋势日趋明显的当今时代，随着我国各项改革不断深入，政府创新不再仅仅局限于政府内部，它越来越多地与公民社会发展、地方治理成长发生着关系。从实践上来看，地方治理已经成为当前我国政府创新的一种趋向，建立起“政府创新与地方治理”的分析框架是构建社会主义和谐社会的一个全新的课题。分析框架对地方治理的基本内容、社会根基，政府的主导作用，可能出现的异化问题以及实现路径选择进行了论述。
关键词：和谐社会；政府创新；地方治理；地方政府
中图分类号：D625；D033文献标识码：ADOI：10.3963／j.issn.1671－6477.2009.01.008
21世纪初，我们党提出了构建社会主义和谐社会的重大任务，“社会建设”被明确地提出来并纳入中国特色社会主义事业的总体布局中去。近年来，在科学发展观的指导下，各级地方政府围绕构建和谐社会的中心任务，大力开拓创新，将视野投向政府之外的社会系统，更加关注民生需要和社会发展。从学理的角度来看，政府创新与公民社会的发展密切相关，地方政府创新正趋向于地方治理。因此，建立起“政府创新与地方治理”这一分析框架，是和谐社会的应有之义，也从一个侧面反映了地方政府创新的趋势。
一、地方治理——中国地方政府创新的趋向
改革开放30年来，随着我国社会主义市场经济日益发展，各项体制改革不断深入，政府组织开始主动地在观念、体制、行为等方面进行创造性地变革，政府创新已经逐渐成为一种趋势和潮流。由于地方政府直接面对地方的公民与社会，地方政府的创新就具有更重要的地位和作用。总体上来看，无论是从创新的方式、内容还是影响，地方政府创新已不再局限于政府体系内部，它越来越触及到政府以外的社会系统，并且随着创新在深层次上的展开，在广范围上的进行，政府和社会的运行方式被深刻地改变着。通过创新，政府和社会得到沟通，社会以一种为政治权威所认可的方式被培育着，它们的力量不断地被激发出来。也就是说，地方政府的创新越来越趋向于地方治理。
通过对中国地方政府创新奖案例的研究，也可以得出这一结论。由中央编译局等单位发起的中国地方政府创新奖，是我国第一次由独立的学术机构对政府创新行为进行评估，这是一个开启“民评官”历史的民间奖项。自2000年创立之日起，至2008年已举办了4届，共有83个项目入围，其中41个项目获得优胜奖。经过几年的发展，该奖项已经确立了一套较为成熟的政府创新评价体系，获奖项目案例受到广泛关注，并成为国内学者研究的重要参考资料。我们以4届83个入围奖项为蓝本，来进行一个简单的案例统计分析。
为了研究需要，我们从政府管理的角度来划分政府创新。地方政府管理可大致分为内部管理和公共管理两大块：前者主要指地方政府机构的内部运行活动过程，即依法定职能而设定的结构、制度、程序、人事、支撑保障及其相互的自身运行活动，主要内容包括职能确定、机构管理、制度管理、程序管理、效率管理等；后者是地方政府对外实现公共利益而进行的管理，主要内容包括保障民主参与，促进经济发展，提供公共物品等。因此，我们将政府创新分为政府内部管理创新和公共管理创新，又将公共管理创新细化为经济发展、公共服务以及民主参与三个方面的创新。见图1。
图1显示，政府公共管理创新占了81％(经济发展、公共服务、民主参与之和)，其中公共服务、民主参与领域又占了绝大多数，是政府创新的主要部分。结合内容来看，创新大都集中在服务型政府建设，审批制度改革，某些公共服务领域的民营化改革，农村和社区治理创新等方面，这些都是当代地方治理的核心内容。因此，我们可以说，地方治理已成为当前政府创新的趋向。
但是，理论界似乎还没有注意到这一动向，鲜有学者将“地方治理”的框架引入到政府创新的研究中去。虽然当前中国地方政府的管理还远未达到“治理”的经典含义，“地方治理”一时还难以与中国的“地方制度”对接，以“地方治理”作为一种范式来分析地方政府似乎是纸上谈兵。但是，我们“如果将地方治理看做一个制度变迁、演进的过程，看作公共管理策略工具不断改进和创新的过程”，那么这一理论对于中国的地方政府改革则具有一定的借鉴意义和导向价值，为此，笔者将尝试着建立起一个“政府创新与地方治理”的分析框架。
二、地方治理创新的基本内容
政府创新就是探索政府行政的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。而政府治理创新涉及到管理创新和政策创新两个层面，从管理创新视角看，中国政府治理需要引入以人为本、市场导向和绩效导向等治理新理念，推进服务型政府、掌舵型政府、绩效型政府和扁平化政府建设；从政策创新视角看，中国政府治理需要推进参与型政府、回应型政府、透明化政府和研究型政府建设。还有学者概括了地方治理创新的基本内容：完善政府结构，改变政府管理模式，提高政府效能；增强社会自主性，形成新的权力依赖关系；通过创新实现善治。可见，政府创新实际上是围绕着建设一个什么样的政府来进行的，而治理创新的焦点不仅在于政府，还在于社会，地方治理创新还特别强调公民的参与。另外，从价值上讲，地方治理涉及多元利益主体、市场机制作用、政府依法行政等多种含义，包含着政治、管理、法律的意蕴。综上所述，要全面认识地方治理创新的基本内容，应该从政府、社会、公民和政治、管理、法律这两个维度展开。
(一)政府、社会、公民的视角
对于地方政府来说，地方治理创新包含3个内容：一是要理顺地方政府与其他组织(包括地方立法、司法机关、非政府组织)的关系，“作为制度安排，地方治理主要体现为地方政府及其他组织权力分配关系、动力机制和利益结构”；二是在明确划分权责关系的基础上，政府效能的提高应该更多地依靠市场力量和社会组织的力量，政府要把市场和社会组织纳入公共服务供给的框架内，在发展市场经济已经逐渐成为地方政治精英自觉行为的情况下，尤其要强调社会力量的培育；三是地方政府鼓励公民参与，创新参与的方式，扩大参与的边界，疏通参与的通道，“如果公民参与有问题，那么所产生的反应就不应是终止参与，而是进一步对公民进行教育”。
对于地方社会来说，作为地方社会的构成单元，地方非政府组织、社区组织、各种利益集团等，在公共政策制定与公共服务提供等方面，他们与政府组织合作，由此形成了多元主体力量参与的地方治理网络。这是一个多元治理主体反复博弈、互相学习、自我反思的过程，在这一过程中，他们的能力不断增长，自主性得到提升，由此促成了地方社会整体的生长与发育。
对于公民个体来说，“地方”一直被认为是公民参与公共政策过程，实行自主管理的实验室和训练场，甚至有学者认为地方治理的目的在于达
成以公民发展为中心，面向公民需要的新型社会与公共事务管理体系。与代议制的模式不同，地方治理特别强调公民的直接参与。只有通过积极的公民参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，通过参与可以获得满足最大多数公民权利利益需求的规则和决策，民主参与可以增强政府的合法性，而且公民参与可以导致我们通常所谓的公共服务的一种全身心的投入。
(二)政治、管理、法律的途径
美国著名学者戴维·H·罗森布鲁姆在研究公共行政学时，发现公共行政研究存在管理、政治、法律三种不同的途径，管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实地执行与落实各项法令规章，政治途径则是基于立法与决策的考虑，至于法律途径则强调的是政府的裁决功能，对维护宪政权利的承诺，以及法治。地方治理创新也处处渗透着这三种途径，以此来分析地方治理是有意义的。
地方治理研究的政治途径意味着多元的利益主体在地方公共事务治理的框架内均占有一席之地，从而最大化地实现代表性、政治回应性和责任的价值，以协商和民主的方式完成地方治理；地方治理的管理途径推崇政府对公共事务的开放式管理，注重顾客的回应性，以绩效为基础，以效果为导向，妥善运用各种市场机制来安排公共行政在产品和服务的提供。这不仅能使服务成本大大降低，而且顾客会更加满意；地方治理的法律途径要求政府行为规范，依法行政，使法律成为权力的控制器，“在非法治社会中，民众必须守法，政府可以不守法；在法治社会中，民众必须守法，政府更必须守法”，现代法治的价值在于保障公民的权利，还要为公民权利的救济，提供有效的制度化的保障。政治、管理、法律三种途径下的地方治理创新，实际上是说，通过创新，地方治理要成为多元的公共事务治理机制，而不是一元的；地方治理要成为有效的治理机制，而不是无效的；地方治理是要建立在法治基础上的治理机制，而不是无序的。
三、地方治理创新的社会根基
地方治理的创新不是在真空中臆造而成的，它是建立在一定的社会根基之上的。1978年之后，中国开启了改革的大幕。针对传统的集权体制，政治体制改革与经济体制改革都共同围绕着权力结构调整展开，其基本取向就是放权：党向国家放权；国家向社会放权；政府向单位或个人放权；单位向个人放权。这种放权不仅触动了传统的集权体制架构，而且培育了突破传统体制，全面推进改革的各种政治和社会力量，这其中包括获得自主权的地方政府、企业单位，以及日益独立的社会个体。特别是市场经济因素的出现，非公经济要素的成长，成为被国家权力吞食的社会重新发育成长的最初要素。伴随着改革的逐步深入和发展，这些因素又不断成熟和理性化，影响并作用于人们生活的方方面面，集中表现为3个层面，即公民个体和公民整体的心理层面，公民之间、公民与国家的关系层面，公民社会的组织化层面。这3个层面导致了政治文化发生转型，利益关系得到调整，民间组织大量兴起，这就必然要求政府的治理发生变化，这是地方治理创新的社会根基。
(一)政治文化的转型
美国学者杜赞奇在研究中国社会史的时候，提出了“权力的文化网络”这一分析框架，在组织结构方面，由文化所连接的网络是地方社会中获取权威和其他利益集团的源泉。可见，文化在地方社会中的重要性。阿尔蒙德把政治文化定义为“政治行为取向的特定模式”，在他看来，这些特定模式构成了所有治理机制的基础。改革开放以后，市场经济的渗透，中国传统的政治文化发生了转型，“政治观念上由集权转为民主，政治态度上由政治疏远转为政治参与，政治方式上从人治走向法治，政治人格上由人身依附转向独立自主，政治倾向上由激进转为变革”。这在根本上就要求传统的治理方式向开放式的地方治理方式转变。
(二)利益关系的调整
“在社会国家化的中国，国家控制着差不多所有的资源、利益和发展机会，并借助于这种垄断广泛地介入社会生活，并对之实施严格而全面的控制”，这种控制机制在农村表现为“公社制”，在城市表现为“单位制”，这使个体与社会失去了自主发展的权利。而市场经济的发展，出现了不同阶层、产权明晰的利益主体，这是公民社会形成的关键。“公社制”的解体、“单位制”的日渐式微，公民、社会、国家的关系发生了变化，从方式上看，他们的联系更多地建立在契约的基础上，从空间上看，国家与公民的联系会越来越多地发生在社区这一空间，社区成为国家渗透社会的新的中介，公民与社区逐渐建立起内生的利益联系，这促使着公民将更为积极地参与社区事务。
(三)民间组织的兴起
20世纪50年代初，全国性社团只有44个，而截止到2008年6月，社会团体达21.1万个。市场经济体制在中国的引入，不仅直接导致了民间组织在数量和种类上的激增，更重要的是这些新产生的民间组织的性质已大大不同，其民间性、自主性、组织性、志愿性和合法性都得到了很大的增强。更有学者认为，民间社会团体为民主法治提供了不可缺少的结构性支撑。民间组织的兴起成为政府与公民沟通的重要桥梁。公民通过民间组织这一载体，与政府进行对话，提出自己的利益诉求，因而，民间组织成为地方治理创新的重要源泉。
四、地方治理创新的主导：政府
(一)政府的“元治理”作用
地方治理本质上是一种地方公共事务的多中心安排制度，从理论上讲，地方政府只是多元主体中的平等一元，在地方治理的过程中，公民与非政府组织分享了许多原属于政府的权力。但是，实际上，他们所享有的权力，都是经过政府同意以法律形式授予的，政府保留了治理之门最终开启与关闭的权力。在可以预见的将来，国家与政府仍然是最重要的权力主体。而且，与市场失灵、政府失败一样，治理也会失败，杰索普将治理的失败理解为由于有关各方对原定目标仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。面对一个多元权威并存的治理体系，政府首先要承担起元治理角色，从而使不同自组织安排得以实现。
从中国的国情来看，实现地方治理离不开政府的作用。中国是后发外生型国家，外部环境的压力不允许我们像西方世界那样经由国家和社会内部缓慢地发育而内生出现代化，需要发挥国家的强大动员力量来快速地推进现代化，无论从政体还是从政权的性质来看，我们也完全具备发挥这一优势的条件。
(二)地方政府是地方治理创新第一推动集团
在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团。在推动地方治理的创新中，地方政府具有无可比拟的天然优势：第一，地方政府最靠近地方民众和地方组织，能够及时、有效地了解和把握本地方民众的偏好和需求，并将这种需求转化成制度安排，在这一点上，中央政府不如地方政府；第二，地方政府在一定程度上能够支配和
调动地方资源，作为公共利益的化身，它能够为解决公共问题而启动创新，在这一点上，公民个人和其他地方组织不如地方政府。
改革开放以后，中央决定在农村地区开展村民自治以及在城市开展社区自治，地方治理的大门最先由最高层的政治权威开启，这为地方治理提供了关键的合法性支撑；中央和地方关系历经多次调整，中央向地方分权，给与地方更多的自主权，已经成为改革的主流思想，分权化改革为地方政府的创新创造了充分的制度空间和经济条件，地方政府日益成为独立的行动主体和利益主体，这大大激发了地方政府的创新热情，使他们能够根据各地的具体情况，大胆创新，从而形成了丰富多彩的地方治理实践。
(三)地方官员是地方治理创新的直接启动者
中国现阶段，领导者个人在政府创新中的作用不可小觑，开明和具有事业心的领导者往往是政府创新的直接推动者。曾有学者对此作出过精辟的论述，“在中国，相对于强大的国家和政府来说，社会还处于发育之中，其主动提出要求的能力有限，并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统。但这并不否认社会对政府创新没有要求，而是说它的要求需要被发现并引导。这样，创新者的重要性就凸现出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员，还包括社会中的积极分子”。就地方治理创新而言，“作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因，站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的非循规蹈矩者，官员中的‘企业家”。
五、地方治理创新中可能出现的异化
大概出于对创新的保护，大部分学者都对地方政府创新持积极的肯定态度，但也有学者提醒我们注意地方政府的创新行为偏向“可能无效率”，还有学者提出了“伪创新”的命题。在创新成为一种大势和潮流的情形下，地方政府出于各种各样的考虑，纷纷进入创新者的行列，这样的创新很容易发生异化。
(一)原因：地方政府的“自利”、“寻租”与权力关系的内卷化
改革开放以来的分权化改革，使地方政府成为具有自身利益的行动主体，特别是，地方政府行为主要取决于拥有决策权的地方官员，他们也具有经济人的一面和自利性的倾向，从制度经济学和博弈论的角度来看，“他们是利用政治组织实现经济功能的政治企业家，即他们在与中央政府和微观主体的博弈中，将努力通过追逐潜在暂时的制度收益来显示政绩，从而使自己的政治资本增殖”，这最终很可能导致制度创新的收益虚化。
除了地方政府的“自利性”，地方政府在地方利益集团的寻租活动中被“俘获”，也是“创新异化”的一个重要原因。经济学中，把超过资源所有者机会成本的报酬称为“寻租”。布坎南将“寻租”定义为“那些本当用于价值生产活动的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争”。他认为，寻租从总体上看没有配置价值，是一种社会浪费。由于资源的稀缺性，在市场经济还不发达的条件下，政府垄断了绝大多数资源的分配权，一些利益集团通过“游说”和“资源交换”的不正常手段谋求小团体的利益，使政府创新偏离了追求公共利益的原有轨道，使创新成为政府与利益集团建立利益交换关系和谋求“双赢”的工具。
权力关系的内卷化也是一个重要原因。“内卷化”概念由美国人类学家克利福德·格尔茨首创，意指具有高度自我复制能力的传统结构，以其日益精致化的内部调整来应对变化的环境，致使革新因素不断地内卷于传统结构之中而难以达至真正的变革。它反映在政府创新领域，就是说政府创新的一些理想的制度安排很有可能与现实的组织结构中的制度实施无关联，无法扎根于现实的制度土壤之中，从而导致立足于前者的任何创新都内卷于现实的权力关系格局中。也就是说，政府创新很有可能与现实的制度实施不兼容，甚至会受到其巨大的排斥和冲击。
(二)表现：一元化的“多元”治理与扭曲的公共利益
以“彰显政绩”为主要驱动力的创新，实际上是一种以政府的高度动员能力为依托，通过自上而下的强制方式，追求外在形式的改进，在治理的全过程中，以政府力量包办、代替体制外其他行动主体力量的发挥，它并不着眼于社会力量的培育，相反以对它的长期摧残为代价；被“俘获”的创新，其整个治理过程实质上只对寻租的利益集团开放，缺乏公众的参与，难以反映公共利益，而且由于信息不对称，即使某些利益主体能够进入治理过程，但是他们的利益表达在最终的治理结果中不能得到反映，这将会挫伤他们参与公共事务的积极性，难以形成多元的治理主体。
“政府包办代替其它主体力量的发挥”、“不反映公共利益”，是地方治理创新异化的主要表现。这显然无法促进规范意义上的“地方治理”成长，由于缺乏内生的制度性因素，这些创新不能获取稳定的因素，具有“运动式”的特质。这样的治理模式不断强化，使政府力量单边愈发强大，政府以外社会主体的发育将会受到打压，伴随着国家政治社会发展而内生出的治理动因和治理机制也会受到摧残而难以形成积聚效应。
六、地方治理创新的路径选择
地方治理创新是在构建社会主义和谐社会中政府创新呈现出的一种新趋势，代表了正确的方向，但是地方治理创新也有可能发生异化。因此，我们必须探寻出一条正确的路径。
(一)推动地方治理创新，首先要以社会为中心进行行政创新
1、行政理念要改革。总体上来说，“危机”和“发展”是创新的两类基本背景，而危机又往往是许多重大创新产生的主要背景。对于政府来说，“危机”往往不能使政府正常地实现自己的行政功能，使政治一社会系统中某一环节产生故障，这将会影响整个系统的运转，任其发展下去将会最终带来政府的合法性危机。在习惯思维、路径依赖的影响下，为了应对危机，在目标导向下，政府创新容易被设定为恢复原来状态、强化原有功能，并且创新所体现的发展意义也往往局限于行政发展而不是政治发展的层次。这是长期以来我国地方社会发育迟缓的重要原因。因而，政府的行政理念中不仅要注入社会的空间，而且要以社会为中心进行创新。由于政治和行政的不可分性，不能将政府行为仅仅定位于实现某种行政管理的功能，而应将它定位于调节政府与社会关系的一条途径。
2、行政体制要创新。行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。首先，要将行政体制定位于面向公民社会的开放体制，而不是封闭的官僚体制；其次，行政体制还是为公民社会服务的体制，目前世界行政改革的重要价值之一就是实现由过去的“公共权力”为核心的“消极行政”向“公共服务”为核心的“积极行政”转变，建设服务型政府已成为中国政治精英的共识；第三，行政体制是承担责任的体制，它包括责任主体的明确、政府与其他主体关系的合理以及查验责任标准的清晰。总
而言之，要从政府为中心的行政管理体制，转为以公民与社会为中心的体制上来。
3、政府职能要转变。寻租活动存在的根源在于政府权力对于公共资源的垄断。布坎南认为，如果政府活动极大地超出了保护性的国家所限定的范围，如果政府干预市场调节过程，租金耗散的趋势受到阻碍，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免。他认为，寻租活动是与政府在经济中的活动范围大小直接联系在一起的，是与公共部门的相对规模直接相关的。因此，政府必须转变职能，将市场可以调节的职能转交给市场，将社会能够承担的职能转交给社会组织，这才能从根本上避免寻租的出现。
(二)推动地方治理创新，要跳出行政层面的单一思维
如上文所述，地方治理创新容易异化成一场昙花一现的创新运动，这实际上源于地方政府的政绩冲动。这一问题表面上发生在行政管理的层面，但是核心却在政治层面，其他诸如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及把“经济建设为中心”演变为“以GDP为中心”等问题，都是现行干部选拔制度弊端的必然产物。地方政府追求政绩并没有错，关键在于以什么样的手段，追求什么样的政绩。解决这一问题，只有跳出行政层面，从改革和完善地方官员的评价机制人手，将对上负责与对下负责结合起来。
目前存在的主要问题就是，“对上负责”在地方政府评价机制中占了主导地位，而“对下负责”在很大程度上却缺失了，地方民众的意见没有发挥应有的作用，这导致地方政府行为一味迎合上级需要，而不考虑地方实际。公民评价机制缺失所带来的更深层次的影响在于，社会与政府缺乏交往互动，社会对政府没有制衡约束的情况下，社会作为一个整体被忽视了，政府依然故我地运用自上而下的命令方式来支配社会力量，从而导致一个具有理性、独立性和自主性的社会一直发育不起来。
(三)推进地方治理创新，还应该充分挖掘、利用现有的制度资源
建国以后，为了团结社会各界群众投身社会主义建设，工会、妇联、共青团、文联等社会组织作为法定的社会团体被保留下来，并被纳入体制内，成为享有相应行政级别的“二政府”。改革开放以后，各种形式的社会组织迅速发展，特别是作为政府职能转变的溢出效应的行业协会大量成立，成为中国公民社会成长的制度性平台。由于这些社会组织本身还在行使着大量的政府职能，与政府还有着密不可分的联系，由于缺乏自主性，甚至还不能称其为规范意义上的社会组织。但是，我们不得不承认，近几年来，各类社会团体，无论是法定社团，还是民间组织，都越来越作为一种体制外的力量来推动着国家治理变迁和成长。正如马秋莎(Qiusha Ma)所指出的：“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们(NGO)在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展。”
对于社会团体和社会组织而言，要与政府进行良性互动，找到与地方政府目标的契合点，特别要关注政府职能转变的动向，在具备条件的基础上，积极承担政府组织转移下来的，并与自身定位相符的职能，主动弥补政府能力的不足，寻求形式上的合法性；积极反映自身所代表的那部分群体的利益诉求，增强实质上的合法性。
地方政府治理 篇7
一、全球核心价值理念需要地方治理过程中地方的认同
相同的、一致的价值理念或生存、发展观念可以调和、缓解、消除彼此之间的矛盾和冲突。这种全球价值理念的推崇, 并不是说对民族文化的磨灭, 甚至趋同。而是为了人类更好地生存和发展, 在全球范围归结出的共同的理想目标, 是诸多目标中最本质, 最根本的东西。全球治理委员会在《我们的全球之家》中写到:“要提高全球治理的质量, 最为需要的, 一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德, 一是具备这种道德的领导阶层。我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值, 包括对生命、自由、正义和公平的尊重, 相互的尊重、爱心和正直。”在这种价值理念的指导下, 有利于形成人们良好的道德规范, 明确人们各自的权力与义务。
二、全球规制的建立需要考虑到各地方治理的不同国情, 体现公平原则
全球规制 (global regimes) 就是维护国际社会正常的秩序, 实现人类朴实价值的规则体系。具体包括用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、政策、协议、程序。国际规制的职能、所涵盖的地域和人员都极为广泛。从职能上说, 它包括了像北极熊保护协议这样比较狭窄的内容, 又包括了像南极洲和外层空间保护这些更加宽泛的内容。从地理上说, 它的范围可以像北太平洋上受到严格限制的能够从事海豹毛皮贸易的地域那样狭窄, 也可以像管理国际航空运输或核试验控制的全球性体制那样宽泛。在成员方面, 国际规制既可以像国际北太平洋渔业协会下成立的公海渔业协会那样只有两三个成员, 也可以像防止核武器扩散组织那样有100多个成员。 (2) 正如罗西瑙所言, 正是由于国际规制在维护当代世界秩序中的实际作用, 在国际生活中才会出现一种“没有政府的治理”的新治理体制。
但在一些大国霸权主义和强权政策下, 在全球规制的制定中往往以一国或少数国家的意志为依据, 忽视个别小国的实际发展进程和具体国情, 导致规制的公正性失衡, 更多地向资源占据优势者倾斜。
三、全球治理的实施需要地方治理的参与
对全球治理实施过程中行动主体的探讨, 对有些人来说, 全球治理意味着建立一个世界政府来制定法律和政策。对另一些人来说, 它意味着简单地建立一些得到主权国家支持的促进共同理解和行动的制度。今天, 虽然仍有一些思想家支持一个世界政府, 更多的人则关注从其他实体产生和支持下的制度化权威。
如今在全球治理过程的行为主体主要包括:各国政府、非政府组织 (公民社会组织) 、跨国集团。甚至于一些学者所提出的少数精英人物。例如斯蒂芬·吉尔、罗伯特·考克斯和马丁·休逊等强调“全球精英”在全球治理中的作用。
例如在涉及全球性的一些公共事务领域, 非政府组织 (公民社会组织) 所处的地位和所发挥的作用不可忽视。相继担任了服务提供者、灾害救济者、政策分析者和推荐者、社会学习和问题解决者、地区冲突的调节者等多种身份。据国际组织年鉴统计, 这种非政府组织 (公民社会组织) 的规模和数量正在逐年攀升, 相比与过去10年已经增长了4倍。
四、全球治理的内容需要以地方治理的利益为出发点和归宿
全球治理包含政治、经济、社会等各个领域, 相应地, 全球治理的内容也就纷繁复杂。目前各国学者提出的需要对全球治理加以关注的问题, 包括:全球安全 (包括国家间或区域性的武装冲突、核武器的生产与扩展、大规模杀伤性武器的生产和交易、非防卫性军事力量的兴起等) 、生态环境 (包括资源的合理利用与开发、污染源的控制、稀有动植物的保护) 、国际经济 (包括全球金融市场、贫富两极分化、全球经济安全、公平竞争、债务危机、跨国交通、国际汇率等等) 、跨国犯罪 (例如走私、非法移民、毒品交易、贩卖人口、国际恐怖活动等等) 、基本人权 (例如种族灭绝、对平民的屠杀、疾病的传染、饥饿与贫困以及国际社会的不公正等) 等等。 (3)
在设定全球治理所涵盖的范围时, 要更多地考虑到大部分国家, 多数地区的利益需求, 同时, 内容的包含面要尽可能广泛, 尽量解决一些关乎地方治理中的关键性和危机性问题。
五、全球治理的绩效需要各地方治理的监督、检验和评价
公共管理理论探讨中, 很多学者提出要把公共事务的执行者和绩效评估的检验者相分离, 安排由不同的人员或组织来承担政治和行政两种不同的职责。在全球治理过程中, 也需要一些地方组织和政府的监督和考评。这不仅有利于地方治理更多地关切全球治理事务, 并且参与到全球治理的过程来, 而且有利于全球治理各项事务公正、有效地执行。
参考文献
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地方政府治理结构优化的经济考察 篇8
1“多任务委托-代理关系”结构的基本特点
改革开放以来中国政府治理结构的最主要的特征就是中央和地方政府之间确立了较为稳定的财政分权体制, 在中央和地方之间确立了相对规范的财政分权体制, 各级地方政府也确立了相应的财政分权体制。财政分权体制的形成, 使中国地方政府治理结构从以往的行政与财政统一纵向集权控制, 转变为在基本行政规范与地方政府主要官员任免方面继续实行纵向集权控制, 在财政收入与支出管理方面实行逐级分权管理。这使得中国地方政府治理结构呈现出保持行政纵向集权下实行财政分权的特点, 其实质是一种不同层级政府间的“多任务委托-代理关系” (2) 。
具体说来, 在这种治理结构下, 上级政府掌握着下级政府主要官员的任免权, 下级政府作为代理人面临着上级政府委托的多种任务, 例如促进经济增长、扩大就业、保护环境、维护社会秩序等, 并分配给下级政府一定的财源并赋予其自主支出的权力, 下级政府根据自身的实际在与基本方针政策不相违背的前提下因地制宜, 在职能配置和机构设置上也具有一定的自主选择权。
2“多任务委托-代理关系”下地方政府经济职能的缺陷
在现有政府治理结构下, 上下级政府之间在本质上是一种委托一代理关系, 地方政府面对的是上级政府交给的多任务委托合同, 例如经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等等。由于地方政府的工作业绩评价主要来自于上级政府, 因此, 地方政府的经济行为必然具有明显的政绩显示倾向, 更重视上级政府最关注、易考察的事项。一般说来, 在地方政府所承担的各项职能中, 促进地方经济快速增长最具政绩显示功能。因为经济快速增长不仅可以提高地方政府的财政收入, 还可以迅速带动社会建设的全面发展。因此, 地方政府向上政绩显示的行为倾向最终必然表现为经济增长至上的行为倾向。
由于经济增长具有最明显的政绩显示功能, 因此, 地方政府普遍把促进地方经济增长作为工作的重心, 对其他事项则难以给予足够的重视。这种行为倾向带来的必然后果:一是在经济增长的政绩效应激励下, 地方政府往往做出一切为经济增长让路的行为选择, 在招商引资、土地征用等诸多领域, 地方政府普遍存在着牺牲农民等弱势群体利益, 而换取GDP和指标增长的行为。二是政府职能错位, 即本来应该由市场解决的问题, 政府却积极介入和干预, 而需要政府提供的教育、卫生保健等公共产品投入却严重不足, 使得社会差距不断加大。
3 优化政府治理结构, 促进地方经济更好发展
完善的地方政府治理结构, 能合理地规约政府、企业与市场的行为边界, 提供有效的公共服务, 促进地方经济更好发展。因此, 优化政府治理结构势在必行。
3.1 明确地方政府经济职能定位
政府职能转变是治理政府的重要一环。改革开放以来, 在推进经济运行市场化的过程中, 地方政府承担的经济职能重点集中在外向化和基础设施建设方面, 近些年开始注重技术和人才发展, 但在政府效率、企业发展、资金融通方面, 尽管已经引起重视, 在政策措施方面还缺少实践经验, 亟需克服障碍, 尽快提高竞争力。即使在外向化、基础设施、技术、人才等方面, 我们的做法离市场经济的要求也有很大差距。这些方面的障碍与差距, 都与政府职能转变的滞后根本相关, 也是影响地方经济发展的基础性因素。
合理确定、有效发挥地方政府职能的重点在于把政府经济工作与自身的转变结合起来, 与服务企业结合起来;政府协调要建立在理顺利益机制的基础上;政府工作的重点在于把握经济发展的战略方向, 而不是事必亲恭;同时, 要加强对部门的监督, 防止部门权力过分集中。总之, 就是要从体制上入手, 形成政府管理经济的新模式。
3.2 加强同级政府的横向-委托代理关系
适当弱化地方政府与上级政府的纵向委托-代理关系, 进一步加强同级政府的横向-委托代理关系, 是改善地方治理绩效、构建新型政府治理结构的必然选择。
在地方政府中, 同一层级的立法机构即地方各级人民代表大会, 与同一层级的政府成横向的委托-代理关系。作为民意代表的立法机构相对于上级官员机构丽言, 可以更方便、更容易、更直接地收集、汇报选民的偏好信息, 在通过多数票规则的公共选择后转换成社会偏好次序, 据此形成委托人 (立法机构) 对代理人 (政府机构) 在特定任期内代理业务产出的明确目标, 使地方政府的决策最大限度地表达绝大多数社会成员的偏好, 使政府唯公众的需要而不是上级的需要马首是瞻。
因此, 增强地方人大对同级地方政府的监督和制约, 既是完善社会主义民主政治的一个基本方向, 也是提高地方政府效能和地方公共产品供给效率的关键步骤。
3.3 强化依法行政, 规范政府行为
市场经济是法治经济。美国法学家福勒认为, “法治的实质必定是:在对公众发生作用时, 政府应忠实地运用预先宣布的应由公众遵守并决定其权利义务的规则, 如果法治不是这个意思, 它就毫无意义。” (3) 英国经济学家哈耶克也认为, “行政权的行使, 应受法律的限制;行政机关的组织及作为, 都应该以宪法或法律为依据, 不得任意扩张组织, 或擅断越权。这就是‘依法行政’。” (4) 地方政府要树立依法行政的观念, 自觉遵守“法无授权就不可为”的原则, 真正做到依法办事, 杜绝行政超越法律的现象。一方面, 政府制定各种条例、命令、规定要合法, 其内容不能与现行的法律相抵触, 在我国加入世贸组织的条件下, 还要符合我国政府加入世贸组织的各项承诺;另一方面, 政府在依法行使社会经济管理职能时, 要做到有法必依, 执法必严, 违法必究, 克服主观随意性。同时, 要建立起科学民主的决策机制, 使政府行为科学化, 树立政府开放、民主的形象。
3.4 强化地方政府的预算管理, 理顺财政关系
强化地方政府的预算管理, 首先要推进以部门预算国库集中支付、政府采购为中心的财政预算体制的改革, 从预算上解决政府在市场经济中的越位和缺位以及腐败寻租等问题;进行财政绩效预算改革和政府收支分类改革, 并推进事业单位分类改革、大力发展行业协会, 以加快政事分开、政府与中介组织分开。
其次要规范地方政府非税收入渠道, 整顿和规范预算外、制度外、体制外的财力分配, 遏止各种乱收费, 规范地方政府收入渠道, 加快推进费改税步伐, 将一些具备税收特征的、合理的收费项目与征收的基金规范为税收形式, 消费立税, 把全部政府收入统统纳入预算管理, 以规范的公共收入形式明确政府可分配资金规模。
最后, 还要加强省市两级政府间的财政转移支付, 以保证各个地区不同层级的地方政府都能开展与地方经济相适宜的公共服务与公共管理, 保障各地区居民都能享受到基本公平的公共产品。另外, 在同一级政府下属的不同地方政府之间, 还可以考虑开展横向财政转移支付, 即较发达地方政府向落后地方政府的转移支付, 这有利于促进地方经济的均衡协调发展, 从整体上推进地方经济的快速健康发展。
摘要：在市场经济条件下, 政府治理结构对地方经济发展具有至关重要的影响。本文主要分析了当前我国政府治理结构的一般特点, 指出了这种结构下地方政府经济职能定位中的缺陷, 在此基础上阐述了优化政府治理结构对推动地方经济健康发展的的重要性以及相关措施建议。
关键词：多任务委托-代理关系,经济职能,优化
参考文献
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论农村环境治理中地方政府的责任 篇9
一、农村环境问题的现状及成因
当前我国农村环境污染主要有以下三方面:一是农业生产物资, 包括农药、化肥、地膜等的不合理使用所导致的土壤污染。有关资料显示, 农药直接作用于作物和害虫的仅5%左右, 约80%左右的农药残留进入环境。土壤污染除了引起土壤质量下降、农作物产量减少、品质低劣外, 同时更为恐怖的是土壤对污染物的富集作用, 这会导致一些毒性大的污染物聚集到农作物中, 进而引发人或牲畜食用后的中毒。二是乡镇工业排放的废水以及农村居民的生活污水所造成的水污染。我国农村每天约有1.2亿t生活垃圾没有经过任何处理。水环境的破坏易导致疾病的产生和传播, 极大地危害了我国农民的身体健康, 我国的癌症村等都让人触目惊心。同时, 污水的灌溉和养殖对我国农业会造成巨大破坏, 污水灌溉所造成的各种损失难以估算。三是农村焚烧的垃圾以及乡镇企业生产过程中所产生的废气所造成的大气污染。大气污染严重危害了农民的身体健康, 同时影响农村植物的生长, 尤其是引发农作物的抗病抗虫能力降低, 影响农作物的数量与质量。
造成农村环境问题日益恶化的原因主要有以下几点:一是农村环保意识整体性不高。长期以来, 政府“重经济、轻环境”、“重城市、轻农村”, 在政策、制度等方面都向经济发展和城市环境保护方面倾斜, 造成对农村环境的忽视和农村环保宣传的不足, 公众从各相关部门及组织所举办的环境保护宣传、教育活动中获得的环境保护知识信息的比例较低, 其中政府部门的环境保护宣传活动只占了13.5%。二是农村产业结构和工业布局的不合理。我国一直都推行优先发展重工业的经济政策, 以解决经济发展中的“瓶颈”问题, 这些基础产业大多是石化、钢铁、交通运输等污染较重的行业, 高污染的重工业优先发展的产业结构和工业布局是造成农村环境问题的一个刚性因素和历史性原因。同时为了加快地区发展, 地方政府在招商引资的过程中往往不考虑环境因素, 导致一些重污染的企业进驻农村;再加上有些地区城市污染向农村的转移等等, 都是造成农村环境问题的现实原因。三是农村环保资金缺乏“资金”是农村环境问题的最大瓶颈。近几年, 中央财政专项资金解决了少数农村基层长期想解决、而没有能力解决的环境问题, 然而, 大多数农村仍然没有提供环保的配套资金;农村环保中除一些示范试点和创建活动有少量的资金投入外几乎没有其他资金投入, 这就导致农村环保工作的开展困难重重。
二、地方政府承担农村环境治理责任的必要性
第一, 环境治理本质上是一种公共产品。所以, 环境治理具有明显的非排他性特征, 每个社会成员都能享受环保所带来的利益。另外, 环境治理还具有非竞争性, 在一定程度其未达饱和范围内, 社会成员对环保收益享用的增加并不会带来相应环保成本的上升。环境保护的公共产品性质, 就决定了政府不可替代地扮演环境保护这一公共产品提供者的角色, 政府在环境保护中具有不可推卸的责任。
第二, 农村环境治理具有外部性, 外部性可以划分为正外部性和负外部性。农村的环境污染不仅会破坏农村的田地、河流等, 同时还会对周边环境造成影响, 所以农村环境问题是一个典型的负外部性问题。负外部性仅仅靠市场机制是很难解决的, 还需要政府干预环境治理来解决市场无法解决的问题。
第三, 政府具有环境保护治理的职能。我国政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四大方面, 而保护生态环境和自然资源的职能是其社会职能的主要内容之一。我国《环境保护法》的第十六条指明“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责, 应采取措施改善本辖区的环境质量。”
第四, 我国政府间的关系特征决定了地方政府必须承担农村环境治理的责任。我国政府间的关系分为横向和纵向两个方面。从纵向上看, 地方政府隶属于中央政府, 中央政府统一领导全国各级地方政府的工作, 地方政府负责实施本辖区的具体工作。所以, 农村的环境治理的重任需要地方政府来承担。从横向上看, 主要是指地方各级政府之间的关系。地方政府为了本区域的利益存在激烈的竞争;同时, 现在很多问题都带有区域性, 仅靠一个地方政府的能力是很难解决的, 于是各级地方政府之间又存在横向合作。农村环境问题需要各级地方政府加强合作来共同承担这一责任。
三、完善地方政府对农村环境治理责任的措施
(一) 完善农村环境保护的法律法规
目前, 我国尚未有专门针对农村环境问题的立法。因此, 我国有必要尽快制定出台一系列针对农村环境问题的法律法规。对农村的有关防治畜禽污染, 农村化肥、农药、农膜污染以及“白色污染”等方面的问题作出专门性规定。对农村污染源问题的预防、治理以及实施污染所应当承担的责任等问题, 作出全方位的规定。
另外, 针对我国目前环境立法内容滞后、惩戒力度小等问题, 主要应当从以下方面入手:首先, 对农村环境污染问题责任主体要进行界定。不仅仅要包括农村乡镇企业, 还应当把农民以及地方政府也纳入责任主体的范畴, 增强其环境责任意识。其次, 修改我国相关立法, 加大环境污染惩治力度。特别是针对地方乡镇企业, 在出现环境污染问题后, 地方政府往往出于地方保护主义, 对污染企业睁一只眼闭一只眼。导致企业有恃无恐, 变本加厉地实施污染。因此, 有必要加大对企业环境污染的惩治力度, 改变目前企业守法成本远远高于违法成本的怪异现象, 从根本上抑制乡镇企业的污染问题。
(二) 普及宣传农村生态环保知识
地方政府必须树立保护环境就是保护生产力, 破坏环境就是破坏生产力, 坚持经济发展与环境保护并重, 把农村环境问题纳入基层政府的重要议事日程, 努力实现“村容整洁”的社会主义新农村建设目标。充分利用各种新闻媒体, 加强环保知识宣传, 提高城乡干部群众生态观念, 形成全民参与农村生态环境保护的良好氛围。
第一, 提高各级领导干部对农村环境污染治理工作的认识, 使其充分认识到保护环境, 提高环境质量的必要性、紧迫性, 牢固树立和认真落实科学发展观, 摒弃以牺牲环境, 破坏资源为代价的粗放型增长方式, 树立人与自然和谐发展的观念, 在发展农村经济的同时, 保护好生态环境, 建设城市绿色生态屏障作为农业发展的长期战略, 实现可持续发展。
第二, 加强对农民群众的思想教育。积极开展生态环境警示教育系列活动, 利用举办展览, 发放环保书籍和宣传画等多种形式, 逐步在农村普及环境科学知识, 促进农民更新观念, 不断从自身做起, 保护身边环境。可以通过环境警示教育这一有效形式, 用身边的反面案例, 使广大干部群众从内心深处受到震撼和教育。
(三) 努力发展生态农业
要通过发展农村生态平衡、农村生产发展、农村环境条件三者的有机结合建立良性农村生态环境。尽快出台相应的法规和政策。抓紧编制生态环境建设和保护规划, 为全面促进农村生态环境建设和保护提供法治和科学依据;把发展农业清洁生产技术作为今后工作的重点领域。具体措施有:一是大力推进农村清洁能源利用和秸秆综合利用, 加大作物秸杆再利用技术的推广力度, 建立秸杆粉碎还田、秸杆气化综合利用、减少化肥的使用。二是大力发展无公害、绿色、有机食品, 大力扶持生产并推广使用高效、低毒、低残留农药、生物农药和有机肥。科学规划、合理布局养殖业的发展, 开展畜禽养殖污染防治示范工程建设, 推广养殖模式和养殖小区污染集中治理模式。三是加大农村环境整治力度, 进一步加快集乡镇建设和旧村庄改造、改水改厕进程和基础设施配套建设, 减少分散居住给周边环境带来的生活污染。同时尽快将城郊结合部的市容、环保等纳入城市管理范围, 在农村逐步推行乡镇、村民生活垃圾集中收集处理, 切实改善、提高农村居民生产、生活环境。
(四) 建立多渠道集资形式, 加大资金投入
资金的缺乏一直是阻碍农村环境治理的大难题, 在当前形势下, 我们必须依照“政府主导、市场推进、公众参与”的原则, 逐步建立多元化、全方位的农村环境治理投人机制。完善我国农村环境治理投入机制应从以下方面入手:一是在坚持城乡公平的原则下充分发挥公共财政作用, 把农村环保放在重要位置, 每年给农村环保提供一定的资金, 为农村环境治理提供合理的国家财政支持。二是农村环境治理集资应该适应当今的市场体制, 建立农村生态环境保护的多渠道投资市场机制, 通过当地政府环保政策的积极引导, 调动一切因素尽可能的吸纳多方社会资金来治理农村环境。广开农村环境治理资金来源渠道, 完善环保财政分配体制, 逐渐形成政府主导、多方投资、大众参与的农村环保资金市场运行机制, 使农村环境治理逐步步入市场化的大道。具体做法有:设立政府农村环境治理专项基金, 落实农村新建、扩建、改建项目的污染防治资金, 严格依法足额征收企业的排污费, 落实各项农村环保财政、信贷、税收优惠政策等等。
(五) 加快环保科技进步, 建立农村环境科技发展机制
环保科技是达成农村环境目标的技术手段, 要切实加强环境科技的发展, 并将其纳入地方政府农村环境治理责任制中。首先, 加大对环境科技的投入, 为环境科技的发展提供强有力的经济保证和物质支持。其次, 重组环保科研重心, 以防为主, 将防治技术的开发研究和转化应用作为科研的重中之重。再次, 积极推广应用国内外最佳的环保实用技术, 大力推广洁净生产和环保管理体系。同时, 我们还要努力规范环保市场, 加强对环保产业的开发管理, 把环保产业培育成新的经济增长点。
在农村环境科技方面, 可以采取以下具体措施。一是大力推广平衡施肥、精量施肥技术和生态防治技术, 从源头上控制化肥和农药的大量施用。二是大力推广节水灌溉技术, 提高农业用水的效率。三是大力推广农村生活污水和垃圾处理、废弃物综合利用等实用技术, 加快建立生活垃圾处理体系。四是遵循资源化、无害化、减量化的原则, 加快规模化畜禽养殖企业污染治。
摘要：随着现代社会经济的迅猛发展, 农村环境问题也日益严重。文章通过分析我国农村环境污染的现状及成因, 以及地方政府承担农村环境治理责任的必要性, 提出了地方政府在农村环境治理问题上应采取的措施。
关键词：农村环境,地方政府责任,措施
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地方政府治理 篇10
特殊的风险场域架构了地方政府治理的现实场域, 诱发了学界关于风险治理的广泛讨论。但是已有研究似乎暗含了一个预设, 即在“晋升锦标赛”[1]的激励下, 地方政府会主动地参与风险治理。但是, 结合田野调查来看, 地方政府治理的动因可能并不仅仅在于积极的“政绩竞争”, 还在于消极的“风险规避”。风险规避逻辑意味着在决策和执行过程中, 地方政府会采取各种策略降低可能面临的风险。地方政府为何要遵循这一逻辑?地方政府可能采取哪些策略来规避风险?这些问题值得引起进一步关注。
一、风险规避是地方政府的现实选择
风险场域为地方政府治理提供了复杂的历史背景和社会背景。在这一场域中, 风险规避成为了地方政府治理的重要逻辑导向, 进而催生出不同的行为模式和策略选择。首先需要理清的问题是, 风险规避何以成为地方政府的现实选择?
总体上看, “政治锦标赛”催生了特殊的地方官员晋升机制, 促使地方政府“理性地”选择对可能面临的风险进行规避;公共政策对象的权利意识觉醒, 虽然是治理的要件, 但在无形中却也增加了地方治理的难度和可能面临的风险, 从而“倒逼”地方政府选择风险规避;同时, 在现代化和后现代化的双重压力下, 风险规避实际上成为地方政府探索治理模式创新的战略选择。
(一) 政治锦标赛模式下的晋升机制
长期以来, 委任制都是我国地方官员的主要选拔机制。在这一环境中, 地方官员要想获得晋升, 最重要的条件就是在绩效考核中获取有组织人事权的上级领导的肯定。在这种“政治锦标赛”[2]中, 地方官员获得晋升的关键就在于获得足够的“分数”;按其项目来分, 包括“加分项”和“减分项”两类。改革开放以来, 在以经济建设为中心的政府职能定位下, GDP增长速度成为最重要的“加分项”;2003年以“非典”的爆发为转折, 特别是2006年提出服务型政府建设以来, 社会管理和公共服务两项任务所占的“分值”日渐提升。而“减分项”则包括无法完成上级交办的任务, 以及各类影响社会、经济稳定运行的事项, 其中最严厉的惩罚无疑就是“一票否决”1。在这种生态中, 地方政府官员的“理性”行为自然就是提高“加分”、降低“减分”;而一般情况下, 风险带来“减分”的可能远高于“加分”。因此, 在未来不确定性的成本收益分析中, 进行风险规避无疑是最经济的行为选择。
(二) 公共政策对象的权利意识觉醒
伴随着全球化的迅速发展、市场化的不断深化, 以及民主法制的不断进步, 社会利益逐渐走向多元化, 公共政策对象的权利意识逐渐觉醒。与之相伴, “民意”逐渐成为中国政治生活中的流行用语;“‘民意’正在深刻地影响政府的决策和中国政治的进程, 并改变了中国的政治生态”[2]。
从积极的意义看, 公共政策对象的权利意识觉醒, 构成了规范和监督地方政府行为、推进地方治理的重要外部力量。但是, “地方治理事务的复杂性, 往往将基层政府夹在压力型体制的末梢和社会直观之间, 带来了基层政府运行的高风险环境”[3]。特别在事关政策资源分配的领域, 由公共政策对象的权利意识觉醒催生的集体抗争行动, 往往成为地方治理风险的另一重要来源。此外, 随着网络时代的来临, 人们获取信息的渠道越来越多、速度越来越快, 信息“发酵”的时间也越来越短, 导致社会越发处于一种不确定的高风险状态[4]。
总而言之, 公共政策对象的权利意识觉醒, 一方面使地方治理的风险大大增加, 另一方面也使得地方政府应对的难度大大增加;这一综合作用促使风险规避成为地方政府的现实选择。
(三) 双重压力下地方治理模式的变革
中国目前面临着“现代化”和“后现代化”的双重压力。一方面, 中国总体上仍然处于工业化的中期阶段, 特别是中国的中西部地区和东部省份的欠发达地区, 还面临着严峻的现代化任务;另一方面, 西方发达国家早已完成现代化阶段的发展任务, 进入了后现代阶段, 其催生出的一系列思潮, 对我国人民的思维方式产生显著影响, 进而导致对地方政府治理的压力[5]。
双重压力之下的地方政府, 一直寻求治理模式的创新。改革开放以来, 特别是新世纪以来, 地方政府进行了一系列创新探索2;这些探索对于推进地方治理创新、增强回应性与公信力、完善治理体系起到了巨大作用。但是, 与此同时, 地方治理尚存在很多矛盾, 公民参与面临挑战、府际关系存在问题、沟通机制也存在障碍。在这一历史背景下, 地方政府治理仍然急切地需要进一步探索。
从这个角度看来, “风险规避”实际上是地方政府在探索治理模式创新过程中的策略选择。探索过程的复杂性, 注定地方政府必须采用渐进的方式;在这一渐进过程中, 有选择地对风险进行规避, 可以有效降低治理难度、提升治理绩效, 积“量变”为“质变”, 推动地方治理模式创新。
二、不同治理情境中地方政府的策略选择
多重因素的综合作用催生了“风险规避”逻辑;而在不同的治理情境中, 这一逻辑又可能导致地方政府不同的策略选择。结合现实来看, “地方政府行为动机”和“可能面临的风险强度”可能是衡量治理情境的一组关键变量。其一, 不可否认, 在目前的地方治理主体结构中, 政府仍然起着主导性作用;只要政府具有强烈的行为动机, 就可以在短期内调动大量资源进行特定分配, 并快速形成产出效应。其二, 风险强度是地方政府进行成本收益分析的关键因素, 直接影响地方政府可能采取的行为策略。运用这组变量进行架构, 可以形成四种不同的治理情境;在此基础上讨论地方政府的行为策略选择具有现实意义, 见图1。
(一) “强动机-高风险”情境:以公共商谈分摊风险
在“强动机-高风险”情境之中, 地方政府具有强烈的行为动机, 但却可能面临着高昂风险。这一两难处境促使地方政府开始思考:如何才能制度性地降低可能面临的风险程度?商谈理论无疑为这一问题的解决提供了某种途径。地方政府通过搭建商谈平台, 将各方利益主体容纳进制度体系, 在公共空间中实现沟通互动, 从而最大程度地消解争端、弥合分歧, 最终实现风险的有效降低。
以厦门“PX项目”为例。该项目虽然能够带来巨大的经济效益, 但却因遭到市民的强烈反对而最终搁浅。在这一个案中, 地方政府具有强烈的行为动机, 而市民的强烈反对, 则使得该项目面临高昂的风险。在“强动机-高风险”情境中, 市政府试图通过商谈来降低风险, 并采取了一系列措施。借助这些措施, 市政府希望借助有效商谈, 吸纳市民意见, 最终实现风险的分摊和消解。虽然在该项目上地方政府与市民最终未达成一致, 但从过程的角度看, 这一案例实际上描述了在“强动机-高风险”的情境中, 地方政府是如何通过商谈来分摊风险, 吸纳意见表达, 并实现有效治理的。
(二) “强动机-低风险”情境:以程序支持转移风险
在“强动机-低风险”情境之中, 地方政府具有强烈的行为动机, 面临的风险也较小。在这种情况下, 地方政府将采取“寻求程序支持”的策略来转移风险, 其理由有三:其一, 程序支持能够为地方政府的行为提供合法性支撑;其二, 一旦面临风险或事故, 程序支持能够成为地方政府为自己“开脱”的理由;其三, 对地方政府自身来说, 在预期风险值较小的情况下, “寻求程序支持”比“开展公共商谈”更为便利, 一般也能取得更好的效果。
以城市房屋拆迁行政程序为例。城市房屋拆迁有利于国家土地资源的合理利用, 有利于改善城市面貌、完善城市功能, 并可以带来大量的财政收入, 因此地方政府具有强烈的行为动机;同时, 单次城市房屋拆迁的涉及面较窄, 相应地可能受到的阻力和面临的风险也较小。在这种“强动机-低风险”情境中, 地方政府以程序支持转移风险的策略得到了显著体现。
新世纪前10年, 我国针对城市房屋拆迁的最重要的法规是《城市房屋拆迁管理条例》;2010年前后, 由拆迁引发的群体性事件增多, 给地方政府造成了巨大压力。面对这一形势, 政府试图完善城市房屋拆迁行政程序来转移社会风险。2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就是明证。通过新、旧《条例》的对比, 可以明显发现, 城市房屋拆迁行政程序得到了极大完善, 在城市房屋拆迁的准则、拆迁许可程序、拆迁决定公布的形式、时间期限、强制拆迁等方面均作了进一步的明确和细化;这种程序上的完善在很大程度上转移了地方政府可能面临的风险。
(三) “弱动机-高风险”情境:以柔性管理稀释风险
在“弱动机-高风险”情境之中, 地方政府的行为动机并不强烈, 而可能面临的风险却较高。在这一情况下, “柔性管理”将会成为地方政府行为选择的恰当策略。地方政府借助以人为本的柔性管理, 可以规范社会行为、化解社会矛盾, 弥合社会分歧、促进社会认同。在这一过程中, 地方政府“不经意地”就完成了风险规避的任务。
以天津市第三中心医院二期工程为例。为了改善医院的就医环境, 增强医疗服务供给能力, 该院计划进行二期扩建。但是, 这一计划却受到了项目选址周边民众的强烈反对。目前, 这一问题虽然尚未“尘埃落定”, 但从前一阶段的应对过程来看, 地方政府并没有采取强制性的行政措施, 而是采取了柔性管理的方式, 通过广泛的舆论宣传、社会疏导、说服教育等手段, 尝试引导社会成员的行为方式, 以便弥合分歧、化解矛盾。特别值得关注的是, 引入独立第三方进行环境影响评估, 以便消解民众的怀疑、消除民众的不安。无论最终结果如何, 这种行为策略对于地方政府稀释风险、实现有效治理都是有所裨益的。
(四) “弱动机-低风险”情境:以渐进行动缓释风险
在“弱动机-低风险”情境中, 地方政府的行为动机较弱, 可能面临的风险也较小。在这种情况下, 地方政府最可能采取的行动策略就是“不行动”, 除非引起了较为普遍的关注;或者说地方政府会根据实际情况的变化, 灵活采取渐进性的行动。
以地方政府对野生动物保护为例。纵观新世纪以来地方政府推动野生动物保护的历程, 往往只有当某个问题在短期内引起全社会广泛关注, 导致对地方政府的压力增大、地方政府可能面临的“风险值”上升的时候, 地方政府才会有切实的行动, 如1983年四川省大熊猫可食竹类大面积开花枯死, 导致大熊猫的生存面临严重威胁;世纪之交, 野生动物保护成为了普遍受到关注的社会问题等。在类似的“弱动机-低风险”情景中, 以渐进行动缓释风险, 将是地方政府最有可能选择的行为模式。
三、结语
在现代风险社会的场域中, 风险规避成为了地方政府治理的重要逻辑导向。以“地方政府的行为动机”和“可能面临的风险强度”两个变量架构出四种治理情境;在每种情境中, 地方政府的行为策略都会有所区别。但是, 值得注意的是, 社会治理并不是一成不变的, 地方政府可能面临的风险强度也会随着社会环境的变化而变化;相应地, 不能机械地看待地方政府的行为策略, 而要结合实际进行动态、具体的分析。
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地方政府治理 篇11
关键词：跨界环境污染；环境治理；外部性；长江流域；博弈分析；帕累托最优；公地悲剧；纳什均衡
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0096-06
一、引言
1978年以来，中国经济以年增长9%的速度创造了经济“奇迹”的同时，也给环境带来了极大的压力。欧美发达国家近200年工业化进程中分阶段出现的环境污染问题在中国短短30多年的工业化过程中集中出现。2012年美国耶鲁大学和哥伦比亚大学科学家联合发布的全球163个国家和地区的环境绩效排名显示，中国排在第116位；2013年亚洲开发银行和清华大学联合发布的《中华人民共和国国家环境分析》报告显示，中国500个大型城市中只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准[1]。环境问题已成为中国政府关注的重点，党的十八大提出了“建设美丽中国”和“生态文明建设”等重要发展思路。
由于环境污染所具有的外部性和我国行政区域的划分，使得我国环境恶化程度的加深突出表现在各行政管辖区之间跨界环境纠纷的增加上，如何对跨界环境污染进行有效规制，始终是环境污染治理的一个重要问题。在缺乏有效监管状况下，一些地区会采取“搭便车”的行为将不易监测的环境污染跨界转移出去。大多数地区都有可能采取机会主义方式逃避本应由自己承担的环境污染治理成本，从而将成本外部化，即环境责任规避。这种现象充分揭示了由个体理性与集体理性的冲突所带来的公共事务治理困境。
dArge[2]和Rueff[3]较早关注了环境的跨界污染问题，而早期的相关研究主要集中在探讨不同国家之间对跨界水污染、大气污染以及固体废弃物污染等方面的国际合作方案上，建立相应的激励机制促成合作是研究的核心问题，基本上是围绕跨界环境污染治理博弈展开的[4][5][6][7]；Laijun Zhao，et al.[8]通过构建包括政府和居民在内的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一种考虑流域结构的转移税（Model of Transfer Tax，MTT），MTT可用来计算一个地区最佳的污染物转移税率，同时也认为转让税率可作为生态补偿标准，加强区域减排合作，实现整个流域的减排成本最小。国内关于跨界环境污染的研究更多是集中在验证PHH理论，而理论研究主要集中于跨界水污染治理的政策研究方面[9][10]；关于如何解决流域跨界环境污染问题，主要有三种方式：一是建立强有力的流域管理机构[11]；二是建立合理的水权分配原则和水权交易系统[12]；三是采取部分市场化实现水资源配置的“准市场”方案[13]。
笔者采用博弈论分析工具构建跨地区地方政府环境污染治理投资的博弈模型，从理论上分析地方政府基于自身利益最大化的行为选择与全局利益最大化最优选择的利益冲突；随后以长江的地方政府的环境污染治理博弈为例，对理论分析结论进行经验分析，探讨造成我国环境治理困难的影响因素，最后就此提出政策建议。
三、地方政府跨界污染治理的经验分析——以长江流域为例
跨流域水污染是最典型的跨界环境污染形式，基于长江流域每次发生水污染事故，大抵都要引起区域性的紧张。某种意义上，此类事故也许天生就具备某种“广泛性”和“超越性”。本部分以我国长江流域跨界水污染治理为例对博弈理论分析的结果进行实证分析，以期更客观地分析我国地方政府的跨界环境污染和治理问题。
（一）长江流域水污染概况
长江发源于青藏高原唐古拉山脉主峰、海拔6 221米的各拉丹冬雪山西南侧，流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏、上海等多个省、市、自治区，在崇明岛以东注入东海，全长6 300公里。长江流域的水质状况如表1所示。
通过表1的数据可知，近10年来，全国流域的水质状况逐渐好转，这说明在中央政府一再强调生态环境保护和流域治理的重要性并不断通过立法和出台强制性法规来加大流域治理力度的背景下，中国流域生态环境恶化的状况得到了一定的改善，但整体水质仍为中度污染水平，还没有得到根本性的改善，有待进一步的治理[15]。长江流域的水质状况好于全国其他流域的水质状况。2004—2010年全流域水质优于Ⅲ类的比例不断上升，但在2011年整个流域的水质出现下降，之后有所上升，到达最好水平，而省域断面的水质状况在2010年之前一直优于全长江流域的水质状况，但在2011年之后，省域断面的水质状况不断下降，远差于前几年的水质水平，2011年省域断面水质优于Ⅲ类的比例仅为78.7%，远低于2010年的95%，这也直接造成了长江全流域的水质优于Ⅲ类的比例为80.9%。
另外，通过表1还可知，在2011年之后，长江流域域断面水质优于Ⅲ类的比例低于全流域水质优于Ⅲ类的比例，这表明长江流域的地方政府更倾向于将重污染企业设置在两地的交界处，将水污染物排污的外部成本转嫁到处于本地区流域下游的地区。其原因是我国的环保体制为属地管理，也就是说环境执法不能跨界，这使得交界处带来的水污染责任难以确定。位于上游的地方政府这样的行为选择，不仅可以将有限的环境治理资金用于其他能够更好的产生经济效益的项目中，还可以通过污染企业的税收以创造更多的GDP和财政收入。
（二）长江流域各省水污染治理状况分析
本文借鉴赵琳等[16]对长江经济带的划分，选取四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、上海等9个省级地方政府的环境治理状况进行分析。表2显示了9个省级地方政府2010—2012年环境治理投资占GDP的比重和环境治理投资在环境基建和工业污染治理两方面的使用比重。
通过表2可知，长江流域各省的环境治理投资占GDP的比重大部分低于全国水平，各省在创造较高GDP的同时，对环境治理的投资相对不足，而长江流域各省市的环境治理投资更多的是用在了城市环境基础设施建设方面，这是因为城市环境基础设施建设能够改善地区投资环境，争取到更多的经济投资从而带来GDP的增加和财政收入的增长；而在工业污染治理方面的投入比例则非常低，特别是在2011年和2012年，长江流域各省在城市环境基础设施方面的平均投资比重高于全国水平，而工业污染治理的平均投资比重低于全国水平。
通过对长江流域各省环境治理投资的分析，可以得到有限理性的地方政府的行为选择偏好为：地方政府基于自身效用最大化的选择是不断加大对能够直接带来政绩和投资项目的城市环境基础建设方面的投入，从而提高地区的GDP和财政收入水平。但诸如城市排水投入、园林绿化投入和市容卫生环境投入等城市环境基础建设投入是无法从根本上改善环境质量的。他们对于明显具有正外部性的工业污染治理方面则选择搭便车。也就是说地方政府基于自身效用最大化的行为选择无法实现整体效用的最大化，这与本文第三部分博弈分析的结果一致。
除上述原因外，审计署于2009年10月28日发布的“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果中还列举了三条水污染治理中的不规范情况：一是挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元；二是少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元；三是水污染防治资产闲置和部分污水处理厂实际处理能力未达到设计要求。由此我们也可以认为在我国其他领域的环境污染治理中同样会存在这三种状况，这又进一步降低了环境治理投入的效率。
通过对长江流域水污染和治理的分析，可以发现我国地方政府在环境污染合作治理的障碍主要有：一是地方保护主义。以GDP为核心的政绩考核制度、地方政府的双重身份和有限理性滋生了地方保护主义，作为理性经济人的地方政府在双重身份的权衡中通常会偏向地方利益，使得许多地方政府理所当然的采用行政手段干预环境治理，各种“土政策”“开绿灯”和“行方便”大行其道，几乎不会主动地对地方经济做出巨大“贡献”的污染企业整改或者关停，更有部分地方政府为降低本地区的环境治理投入而将污染转嫁到其他地区，造成更加严重的污染事故。二是跨界环境保护体系权限模糊，无法形成有效的管理。以长江流域水环境保护为例，虽然设立了长江流域管理机构，但这些机构基本上无权过问地方政府的行政及经济事务，其主要任务是编制流域水资源的利用规划。在这种格局下，各地区的水资源保护和水污染治理问题往往无法做到全流域的统一规划和管理，某些地方政府甚至还会采用一些措施阻挠或者禁止流域管理机构检查其辖区内企业的排污状况，为企业提供特殊保护，纵容其环境违法违规行为。三是跨界环境污染治理缺乏明确的法律依据。中国的《环境保护法》规定了各级人民政府应对本地区环境保护负责，但在处理跨界环境污染治理上基本上是无具体的法律法规可依，这致使地方政府在跨界环境污染治理方面相互推脱、争执不断，造成环境监管部门执法中的盲区，导致经常会出现“公对公，一场空”“谁都该管，谁都管不了”的局面。
四、结论与建议
本文通过构建多地区参与的跨界环境污染治理模型对跨界环境污染治理博弈进行了理论讨论，结果表明：跨界环境污染治理中的纳什均衡状态与帕累托最优状态相背离，两者的背离程度随着参与跨界环境污染治理的地区个数增加而增加。并通过对长江流域7省2市的水污染治理博弈的经验分析进一步验证了理论分析的正确性。因此要实现整体环境质量的提高，就需要每个地区能够真诚合作，特别是经济发达地区要切实承担起环境污染治理责任。
为避免环境治理中出现“囚徒困境”和“公地悲剧”局面，本文建议：
1. 建立基于区域分工与合作的跨区生态补偿体系，争取达到帕累托最优状态。跨区域的生态补偿机制，要将以财政转移支付为主的政府补偿和以民间资本为主的市场补偿方式结合起来，形成“财政转移支付纵横交错，市场补偿穿插其中”的网络式生态补偿体系，以克服政府失灵和市场失灵两方面带来的问题。纵向补偿指的是中央财政以财政转移支付的方式给地方政府提供生态建设专项资金。横向补偿指的是受益区政府或企业向保护区政府或企业支付生态产品的使用费，这里主要是不同区域政府间的财政转移支付。市场补偿是指通过生态产品和服务的交易平台，实现受益区企业和保护区企业和居民自由平等交换，包括受益区企业给保护区居民和企业提供资金补偿、技术援助和项目支持等，相应地保护区居民和企业要给受益区提供优质的生态产品和服务，还包括受益区企业向国家缴纳的环境保护税费等。
2. 明确跨界环境治理产品的产权归属，引入市场机制。生态环境的外部性和公共产品属性以及现阶段在生态服务价值评估和标准确定方面的限制，造成生态环境效益的经济价值准确评估存在较大的困难。因此，需要政府作为公共利益的代表对生态服务进行补偿，但某种程度上政府失灵的存在决定了市场主体参与的必要性。在生态补偿领域适当引入市场机制，利用经济激励手段来促进生态环境保护与建设是必然的发展趋势，市场机制的参与有利于建立公平、高效的生态利益共享及责任分担机制。
3. 加强环境治理和生态保护的监管。一是改进以GDP为核心的政绩考核体系，明确地方政府的工作目标应是包含经济发展和环境保护双重任务的最大化社会福利目标，并逐步提高环境保护的考核比重。只有构建包含生态保护的绿色GDP政绩考核体系，将自然资源使用、生态环境保护和环境破坏指标纳入到政绩考核框架中，才能调节地方政府在经济建设和生态保护之间的选择偏好，增强地方政府生态保护和环境治理的积极性。二是增进环境治理和监管部门的独立性，成立由国务院副总理负责、环保部统一领导的环境治理与监管机构，剥离当前农业系统、林业系统、国土资源系统掌控的有关环境治理职能，实现一个部门统一管理，自下而上垂直领导，打破属地管理，实现跨界环境执法。三是环境评价引入第三方咨询机构，确保环境评估的客观性和透明度，为地方政府、企业和居民提供相应的技术咨询、项目支持、交易辅导等服务。
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政府审计在政府治理中的作用 篇12
一、政府治理特征与机制
(一)政府治理的特征
纵观西方各国,在政府治理过程中所选择的模式各不相同, 但其目的却都是为了提高国家的生产力及竞争力, 推动国家的经济安全。 因此,从政府治理这一概念入手,可以得出政府治理具有以下特征:第一,治理主体不只限于政府。 政府虽然是国家的行政机关, 但这并不意味着政府就是国家唯一的权利行使者, 更不意味着只有政府可以治理公民、机构及社会组织等。 政府治理应该是来源于政府, 但不仅限于政府的治理。
第二,治理过程中的互动性。 在传统的政府治理概念中,权利的运行大都是由上而下的,即政府利用权威和相关的政策, 对全社会实施管理。但在现代的政府治理概念中,政府的治理应是双向的,即政府在对社会进行管理的同时,社会也对政府进行监督,双方通过合作互动的方式实现治理的有效性。 第三,治理范围的广泛性。 这一概念主要是通过政府治理的第一个特征,即治理主体不只限于政府而得出的。 由于治理主体的多元化,从而导致了治理的范围也不只限于传统的治理范围,从而所涉及的治理对象也要宽泛许多。 第四,治理结果的有效性。 政府在治理的过程中强调治理的成本及绩效,将提高效率与控制成本进行结合,实现治理结果的有效性。
(二)政府治理的机制
政府治理主要强调的是政府对公共事务的管理,因而,政府治理的目的是解决政府公共事务中存在的问题, 并且当这类问题转化为政策实施中的问题时, 应寻求恰当有效的治理手段并建立合理的机制来解决问题。 在目前,政府常用到的机制主要包括:(1)问责机制。 问责机制说到底就是向谁问责、 谁来负责问责的问题, 很显然我国是人民当家作主,所以是由人民负责问责,而政府部门有义务向行使公共权利的人民来解释并接受质询。 (2) 公开机制。 信息的透明有利于实现信息的有效传递, 也是公众对政府实施监督的一个重要的来源。(3)参与机制。由于治理主体不再只限于政府, 因此为了扩大民众、 机构及社会组织等对公共事务的参与, 必须建立健全政府的参与机制, 拓宽参与的渠道,提高民众的参与热情,实现对政府工作的有效监督。 (4)监督机制。监督机制在一个企业的治理中至关重要,同理,在政府的治理机制中,监督机制是否有效的实施, 对政府治理的效果影响深远。 监督主要包括对主体、 对治理过程及治理结果的监督,在政府治理的过程中,政府审计是一种专门的监督手段。 因此,在政府治理的过程中, 政府审计在政府治理中具有十分重要的作用,不仅是政府治理的基础, 更是直接推动了政府治理的完善与发展。
二、政府审计在政府治理中的特殊地位
要对政府审计在政府治理中的作用进行分析, 首先要明确政府治理的基础是受托责任观, 受托责任关系的存在也是审计产生的首要前提。 受托关系的存在实质上是一方关系人对另一方或其他关系人负有的履行受托责任, 受托责任关系也恰是审计产生的目的。
政府, 是一个机构复杂且分工细化的组织。 基于公民与政府之间存在的特殊的委托与受托关系, 促使了政府受托责任的产生, 为了更好地促使受托人履行责任, 必须要制定一种恰当的方法对受托人进行约束, 并协调双方的矛盾, 这也是政府审计产生的目的。 换言之,公民与政府的委托-受托关系决定了政府审计存在的必要性, 奠定了政府审计在政府治理中的重要作用。
政府是一个复杂的系统,其中对政府治理过程中的责任履行情况和对其提供的责任履行报告的独立评价的工作, 是由政府审计来完成的。在我国现行的治理机制中,应将 “政府—市场—社会” 三个部分综合分析,并分类进行治理,即国家权力机关、社会自治组织和市场企业单位分别遵循各自的法律与规则进行治理。其中,政府治理措施的实施也必须考虑到社会与市场的因素,这也丰富了政府审计的内容。 因此,目前的政府审计除了要对政府进行监督与控制,还应解决政府与社会、市场间的问题与矛盾,如:公民与社会的权利保护矛盾,资源在市场中如何实现最优配置的问题等。
政府审计具有独立、客观、专业的特性,在政府治理中,审计还担任着信息公开、 公共预算监督及行政绩效考核与评价的工作, 是政府治理的重要保障。 政府审计部门在实施审计工作时也具备专业性和强制性的优势,在进行行政绩效审计、责任审计时,也可以提供充分的依据。在政府进行治理的过程中, 政府审计部门除了要对政府的财政报告、政府预算的执行情况进行审计外,也要对政府受托的行为和结果进行审计。 而政府所承担的受托责任也可以简单分为经济责任与非经济责任,如政府稳定、社会公平等就属于受托非经济责任, 这些责任也会随着政府治理的发展逐步纳入政府审计的范围中。 见下图。
三、我国政府治理存在的问题
在我国的政府治理进程中, 随着治理阶段的不同, 所出现的问题也各不相同, 这些问题的出现不但阻碍了政府与社会之间信息的交流, 还降低了政府的办事效率。目前,我国政府治理主要存在四方面的问题。
(一)信息不透明
在我国的政府治理中, 因为政府和工作人员的信息不透明,社会各阶层及公民无法及时地获取政府的信息,导致了信息的滞后,无法对政府治理实施有效的监督,政府审计的“免疫系统”的作用也不能得以很好的体现,更严重的则会滋生贪污、腐败等不良后果。
(二)成本与效率的不一致
在我国,对政府的治理实质上是一种高成本的活动,但政府资金的大量投入所产生的效果却无法与其投入的成本成正比,即政府在投入大量成本的同时,所产生的收益不尽如人意。 在政府治理中,政府对治理成本的盲目性导致对治理成本计量、预算及配置达不到很好的效果, 比如:政府在提供某项服务时,无法准确地计算出这期间包括间接成本、 资本成本、 管理费用在内的所有成本等,由于成本的盲目计算,也导致了治理的效率不高。
(三)权力滥用
在传统的政府治理中,治理的方向往往是单向的, 是自上而下的治理, 这就产生了政府官员权力的集中,社会民众的 “顺从”,有悖于我国人民当家作主的本质。 因此,这一社会现象也恰恰说明了我国的政府治理缺乏很好的参与机制。事实上政府的作用有限,如果政府在治理的过程中加入社会的力量, 也就有效地抑制政府及其工作人员的 “膨胀”,提高了公众对政府的信任力。
( 四) 政府逐利导致地方保护问题
2013 年9 月8 日,习近平总书记在访问纳扎尔巴耶夫大学回答学生的问题时指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。 宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。 ”这一观点的提出将经济利益与环境的保护联系到一起,指明了在我国政府治理的过程中所产生的因过高的重视利益而导致的地方环境问题的现象,强调了生态文明建设在政府治理中的重要性,也更加丰富了政府审计的内容。
四、政府审计在政府治理中的作用
基于公民与政府之间的委托-受托关系具有广义的范畴, 其在不同的历史时期存在着不同的内涵与实质, 政府治理的内容也随之发生变化, 政府审计作为政府治理的主要手段, 在政府审计中所发挥的作用也不尽相同, 这从另一个角度反映了政府审计与政府治理间的紧密关系。 善治是政府治理的最终目标和最高要求, 其中所包括的内容有行为透明,效率与效果,责任性, 合法性等。 提高政府行为的透明度,建立高效率低成本的绩效目标, 加强政府及其工作人员的责任观念以及对法律政策的遵守, 都将成为政府治理的善治目标实现所依托的因素。 针对以上问题,政府审计在政府治理中所起到的作用包括四点。
(一) 提高政务的透明度, 增强对信息的监查监管力度
在政府治理过程中,政务透明度是决定政府治理效果的关键因素,也是实现政府治理目标的基本要求。 政务的透明要求能够可靠、完整、及时地向民众提供政府活动的信息,以反映政府真实的财务状况和政府活动真实的受益与成本。 政务透明的内容主要包括制度的透明,会计信息的透明及指标数据的透明,政府审计可以通过对政务透明度及相关政策执行的监查,促进内部控制的完善,防范规避财政风险。
政府审计也有利于政府信息的公开,有效减少了贪污腐败的行为。如果政务的公开仅仅是满足公民对信息量的需求而忽视了对信息质量的要求,则容易对公民产生误导。因此,在信息的筛选与监查过程中, 必须保证审计机关的独立性与信息的真实性。
(二) 建立健全绩效管理制度, 全面推进政府的绩效审计
目前,在我国现行的政府治理中,政府作为资源配置的主要责任方,在社会中担任了重要的角色。 同样,政府的 “低效率、少作为”会对政府治理的效果产生不利的影响。 因此,政府绩效制度的建立与健全成为了提高政府工作效率的重要途径。 鉴于政府治理的目标, 应当全力提高政府治理的效率与效果, 必须建立健全绩效管理制度, 全面推进政府绩效审计。 具体的流程为:首先,应建立绩效目标,并以此为导向,为绩效审计评价确立正确的方向与合理的依据。 其次, 应设计绩效评价体系, 对所提供的经济指标与数据进行全面整体的分析, 并兼顾经济与社会的可持续发展。 再次,应构建绩效监督系统, 在进行政府审计的同时, 调动社会审计与内部审计的相关资源,完善政府绩效监督系统。 最后,应建立责任追究机制,明确责任分工,并逐步形成公正、合理的绩效评价制度。
(三) 建立责任政府, 深化经济责任审计
经济责任审计是现代审计理论与我国实际所联系的审计制度的创新,完善对政府的监管, 对政府工作人员的反腐倡廉和党风建设都具有深刻的意义。 因此,推动建立责任政府、深化经济责任审计在政府的治理进程中肩负着重大的作用。
深化政府的经济责任审计,应确立经济责任目标,并与经济责任报告相联系。 以经济责任目标为导向,以经济责任报告为依据,建立健全经济责任审计评价体系。 明确政府内部各个部门的分工及责任,对经济责任进行分别划分。 有效利用经济责任的审计结果公告,使全社会对政府的经济责任进行有效监督,充分发挥经济责任审计在政府治理中的重要作用,提高政府的责任观念,建立责任政府。
(四) 推动社会公平, 提高公众对政府的认可
促进社会公平, 使社会各个阶层都能够行使自己的权利, 都具备发展的机会, 也是政府进行善治的一个重要目标。而其中民生民本的审计,包括对社会保障资金的审计, 住房公积金等专项资金的审计, 也间接地推动了社会的公平。 公众对政府的公共管理活动的认可, 也会减少政府治理的障碍,反之,公众对政府活动的不满,也会阻碍政策的实施。 因此政府审计对于缓解政府与公众的矛盾, 推动和谐社会建设的意义深远。
五、结论
政府审计不仅是政府治理的基础,更直接推动了政府治理的发展与完善,对于实现政府的目标,维护国家经济安全及满足社会需求等方面意义重大。 这就要求政府机关要正确面对政府审计过程中的问题,坚定反腐,提高政府透明度、加强问责机制、促进良治善治,从而实现政府的治理目标。
摘要：本文首先阐述了政府治理的概念、特征及所采用的治理机制,将政府治理与政府审计相结合,对政府审计在政府治理中的特殊地位进行分析。然后针对目前我国政府治理的现状,提出存在的部分问题,并分析了这些问题已导致或可能导致的危害。最后,对政府审计在政府治理中起到的具体作用展开论述。
关键词：政府审计,政府治理,公共受托责任
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