地方大学治理（精选10篇）
地方大学治理 篇1
摘要：学生社团是我国校园文化建设的重要载体, 是我国高校第二课堂的引领者。但是, 当前一些高校的大学生社团面临着声誉衰退、管理松散、成员积极性不高、社团活动质量差等诸多问题。地方院校大学生社团声誉的治理, 应立足学生能力开拓与全面发展的需要, 以人为本, 强化指导, 增进其自主管理、自我服务的理念与能力。
关键词：大学生社团,声誉衰退,社团改革
大学生社团作为学生的自治组织, 负有完善自我、服务他人、培养才干、繁荣校园文化的使命, 但是, 对于地方院校而言, 其社团文化氛围、组织管理能力、资金扶持力度、横向交流水平等都与部属院校存在一定差距。由此, 多数地方院校的大学生社团建设与部属院校相比, 均不同程度地存在薄弱之处。更遗憾的是, 就笔者对贵州、河南、湖南部分院校的调研看, 部分大学生社团出现声誉不佳甚至衰退的现象, 发人深思。
一、当前大学生社团的声誉衰退现状
(一) 社团对学生的吸引力不强
大学生社团是在高校团委和大学生社团联合会的领导下, 基于社员兴趣爱好而组成的自治性组织, 其政治性相对于其他类型组织较弱, 组织相对松散。这给社团提供自由空间的同时, 也造成了社团管理松散、纪律性差等问题。此种现象在贵州、河南、湖南三省的部分社团中都不同程度地存在。以贵州南部某地方高校的社团会议出席率为例, 该校39个社团中, 日常会议出席率达到80%以上的社团为19个, 其余社团的会议出席率均在70%以下;从成员对社团活动的参与程度看, 有的社团活动出席率甚至不到60%。
(二) 社团活动的组织与开展号召力不足
社团活动是社团存在的主要形式, 也是社团成员得以发展兴趣爱好、丰富课外生活、加强彼此之间交流的主要途径, 社团活动的质量是社团发挥其功能的关键。然而, 从我们对三省主要社团的调查看, 部分大学生社团组织的活动数量偏少, 活动质量也不够高。以位于河南郑州的某大学为例, 该校只有书法协会、舞蹈协会等少数协会每个学年举办三次以上有意义的高质量活动, 部分社团组织的一些社团活动带有被动应付性质, 活动内容的主旨性、针对性、锻炼性不强, 活动效用较低。
(三) 社团的品牌影响力、美誉度渐弱
社团的宗旨原本应是促进学生兴趣爱好发展, 丰富学生课外生活, 增加学生人际交流, 但是, 从现实看, 部分社团成员的浮躁之风渐起, 组织、领导、参加社团的动机不够端正, 为增加学分、竞选学生干部等而入社团成了部分大学生组织、领导、参加社团的主要因素。如此动机之下, 这些社团成员的功利心较为突出, 很难全身心地投入社团活动之中, 而诸如社团活动中常见的迟到早退、拈轻怕重、搞形式主义等现象对部分社团成员而言也就不足为怪了。而在争取先进名额或竞选社团干部等涉及个人利益的问题时, 部分社团学生却表现得很积极, 甚至与其他成员发生矛盾。由此造成部分社团的品牌影响力整体较低, 在一些不良现象频频出现后, 还造成该社团的美誉度逐渐降低。
二、当前大学生社团声誉衰退的原因分析
(一) 部分社团的发展定位不够清晰、明确
就像任何一个组织和社团一样, 合理的定位、共同的奋斗目标以及明确社团建设的宗旨等都应是社团建立与壮大的基础。明确具体的社团定位, 一方面会减少社团成员在活动举办和社团文化建设中的盲目性, 提高其组织活动的积极性和主动性, 进而让整个社团都活跃起来;另一方面也有利于促进社团的管理活动, 建立和完善社团的组织和纪律。但是, 从调研看, 许多社团的设立定位以及发展目标、建设思路并不清晰, 缺乏对社团定位与发展的整体思路, 由此也不同程度地造成社团在发展中的模糊性。
(二) 社团负责人的组织领导能力不够强、号召力不足
社团负责人及领导团队不同于社团中的普通社员, 社团活动的顺利开展对其能力有较高要求。他们既是社团的形象代表, 更是社团活动和社团未来前途的担当者。然而, 当前部分大学生社团的负责人在组织能力、个人素质、号召力等方面存在一定不足, 与对社团领导人的能力要求不相适应。在此背景下, 社团也就难以有良好的口碑与对外吸引力。
(三) 社团活动缺乏创新思维
社团文化建设是校园文化建设的重要组成部分, 在吸取社团过去的文化精华、总结经验教训的基础上, 结合发展要求、当前任务、学生需求以及校园新变化, 创新地举办活动对于社团长远发展意义重大。当前, 一些大学生社团的活动, 形式单调, 内容老化, 缺乏创新思维, 社团发展的活力严重不足, 挫伤了社团成员的积极性, 造成社团对成员的凝聚力下降, 声誉衰退。
(四) 社团主管机构对社团的管理、指导以及社团在自我成长中的调试不够
高校社团主管部门在对大学生社团进行政治思想指导管理的同时, 对社团发展过程中存在的问题也应及时纠正, 对大学生社团建设需要的资金和政策予以最大限度的支持, 帮助社团扩大活动空域和成长空间。从大学生社团自我发展、自我提高看, 社团也应根据学生需求和社团发展的内外形势, 及时调整发展定位、活动内容、制度措施, 增强自我调适、自我求进的主动性。否则, 就可能在社团竞争及满足学生需求的不足下声誉渐损。
(五) 社团对学生需求的回应不足
社团如果不从社团成员的利益出发, 满足其在兴趣培养、能力提升、视野扩展等方面的内在要求, 就会导致学生参与社团的积极性减弱。从调研看, 部分社团不是致力于为社团成员服务, 为其提供真实有效的交流平台, 而是或通过盲目发展社员来赚取入会费, 或与其他社团不切实际地盲目竞争, 活动流于表象化, 缺乏对学生能力生成的真正促进。学生信任的不足成为部分大学生社团的“软肋”, 声誉和威望的维持也就容易出现危机。
三、大学生社团声誉衰退的治理之思
(一) 对社团进行合理明确的定位
学习型、实践型、娱乐型的大学生社团丰富着大学生的课外生活, 社团成员从中扩大了自己的交际范围, 结交了更多的朋友, 使自己的大学生活难忘而富有激情。但是, 并不是社团越多越好, 任何社团的设立都应有明确的功能定位和发展目标。在自我设定的时候, 社团的定位不应是盲目、主观臆测的, 而应切实从学生的实际出发, 紧贴学生需求。只有符合学生需求的社团才可能有良好的发展空间与远景, 闭门造车设立的或者人数不大、“少众”的社团难以有发展的活力。为此, 对社团建设进行良好的规划并依据对学生的调研而筛选出适合学生需要的社团是极其重要的。对已经设立但是活力不足、学生需求度不高的社团应及时进行定位调整。
(二) 提高社团负责人的组织和号召力
社团负责人的人格魅力与良好的组织活动能力能够给社团带来蓬勃生机。为此, 选拔出一名优秀的社团负责人是必要的。选拔中, 应广开言路, 充分发扬民主, 执行严格的民主选票制度, 选举出德才兼备、学生认可度较高的社团领袖。社团内部的干部选拔可以建立在社团内部的民主评比基础之上, 这既有利于提高成员的参与积极性, 也有利于纯洁社团干部队伍, 防止学生官僚主义的出现。
不仅如此, 高校还应结合社团持续快速发展的需要, 对社团队伍有良好的培养规划和实施方案。高校应加大对社团干部队伍在新知识、新能力、新手段和新理论等方面的培训, 增强其自我管理、自我创新的活力。
(三) 不断扩展社团成员的交流平台
社团要为成员提供尽可能多的交流机会, 社员之间的交流与接触会使社团逐渐真正成为团结协作的大家庭, 这种友好稳定的关系不仅会增加社员之间的默契, 提高活动的效率, 而且会形成社员之间相互监督相互负责的集体效应。对于改变社团当前这种松散性、提高其凝聚力和纪律性来说, 这种集体效应比各种社团的规章制度都更有效。讨论会、“五人谈”、趣味会、集体露天美食汇、线上交流等方式都能凝聚成员的社团热情和向心力。
(四) 积极促进社团的社会化
高校在区域经济社会发展中负有人才输出的重任。对于地方院校而言, 其输出的人才应符合地方经济社会发展需要, 具有相应的培养规格。这种地方化的人才, 应通晓一定区域内的风俗文化、社会心理、经济社会发展特点与差距, 也应在毕业前明确自己进入社会后应具有的专业技能。为此, 通过大学生社团等加强对学生的实践锻炼, 培养其与社会顺利接轨的知识、技能便显得十分重要。譬如贵州省、河南省分别稳步进行黔中经济区、中原经济区建设, 该区域的高校大学生社团就应深入黔中经济区、中原经济区, 加强与所在区域机关、企事业单位、社会组织的横向联系, 熟悉区情, 培养技能, 从而促进大学生的社会化进程。
(五) 引入第三方力量, 改进社团评价机制
目前, 对社团的评价通常是校方评比和社团内部评比。这些在全校范围内对各个大学生社团的评比, 能够给社团带来一定的物质和荣誉奖励, 有利于培养社团成员的集体荣誉感, 增强社团活动的积极性, 都是必要的。不过, 第三方的独立评价, 尤其是学生与校外评价力量对社团的评价也能从社团对学生及对学生的适应性、竞争力角度促进社团的发展。社团不能自闭, 离不开学生, 离不开对社会的参与, 优秀的社团应造就社会适应力强、社会责任感足、社会抱负志向明的社团领导者及骨干。事实也证明, 许多社会成功人士, 在学生时代都是社团活动的积极参与者甚至是社团的领袖。因此, 参照学生的评价、校外力量的评价, 适度调整社团的发展措施, 对提升大学生社团的美誉度不无裨益。
参考文献
[1]宿娜.新世纪大学生社团探析[D].苏州大学, 2010.
地方大学治理 篇2
一、指导思想
以科学发展观为指导，按照政府主导、全民参与、因地制宜、综合治理、长效管理的工作原则，认真开展全面整治四边区域坟墓问题，通过生态化改造和迁移实现美化、绿化，恢复山体生态，实现人与自然和谐共处，为建设“洁净、美丽、幸福”的侨乡特色美丽乡村夯实基础。
二、工作目标
坚持改造为主，“改迁”并举治理青山白化现象,切实减少由于殡葬活动造成森林土地资源的浪费和对生态环境的破坏。通过坟墓生态化改造等综合治理，到年底，县境内高速公路、330国道、省道公路、通乡公路主干道可视范围（边界为高速公路用地外缘起向外200米、普通国省道、通乡公路主干道用地外缘起向外100米）、铁路线路安全保护区内的坟墓得到全面整治。坟墓治理率100%，达到可视范围内“无坟化”目标，新型社会生态环境明显改善。
三、主要任务
（一）“禁新”工作。坚决禁止新建私坟，通过严格考绩手段，确保“禁新”100%；对违规新建、扩建、修建的各类坟墓，按有关法规一律整改恢复山体生态原状。
（二）生态化改造。对“四边区域”现有私坟，按照坟墓生态化改造“四化”（土坟化、植被化、小型化、景观化）要求，对坟墓进行治理，去除坟墓硬化设施，恢复山体生态。具体标准：土坟化，拆除私坟钢筋水泥结构，覆以泥土，便于绿化植被和自然风化；植被化，在土坟化的基础上，种植绿色植被，融私坟于生态绿化之中；小型化，拆除私坟坟圈坟坦等部分；景观化，经过改造，使改造坟墓与山体生态景观协调一致。
（三）迁移安置和深埋处理。采取“能改则改、应迁则迁”的方法，9月10日后在上述区域内新建的坟墓及重点工程建设需要迁移的`坟墓，原则上采取迁移安置的治理办法，应拆坟墓原则上就近迁入公益性墓地或经营性公墓，并按照规定的墓穴占地面积埋葬。同时，无主坟墓可就地深埋处理，将整座坟墓用泥土覆盖深埋后，植树绿化。
（四）推进新型葬法。通过出台生态葬法奖励、补贴办法，大力推进海葬、塔楼葬、草坪葬、树花葬等新型骨灰安葬方式及墓区建设，推进骨灰安置方式不断向多样化、立体化、低碳化方向发展。
四、进度安排
（一）准备阶段（2013年5月28日前）。以属地管理为原则，各村要在209月10日前全乡坟墓数据的基础上，全面调查摸清辖区内“四边区域”存在的现有坟墓数量。
（二）实施阶段（2013年5月—2014年6月）。各村结合实际，组织开展辖区内“四边三化”坟墓治理行动，到2013年底前，实现“四边区域”坟墓治理率达90%以上；到2014年6月底前，进一步巩固提升整治成果，全面完成“四边三化”坟墓治理任务，建立完善长效管理机制。
（三）迎检阶段（2014年7月—9月）。进行全区“四边三化”行动完成情况自查验收，各村要认真组织自查自纠和总结，迎接市、县检查。
五、保障措施
（一）加强组织领导。各村要将“四边三化”坟墓治理行动摆到重要议事日程，对辖区内“四边三化”坟墓治理行动负总责。要把“四边三化”坟墓治理行动开展情况纳入政府年度工作目标责任考核范围。
（二）严格检查验收。各村要强化对“四边三化”坟墓治理行动的督促检查，严把验收关。
中国地方议事协调小组治理机制 篇3
当代中国政治发展呈现出一幅悖论的景象：一方面，自改革开放以来，中共启动了一场自上而下的科层制改革，以推进国家政治体制的常规化运作;另一方面，沿袭自毛泽东时代的诸多政权治理手段普遍存在于当代中国的政治治理过程中。本文作者透过议事协调小组类型、设立动机、运作过程和后果的实证分析，为澄清中国政治运作逻辑提供了一个绝佳的样本，这类议事协调机构既是传统官僚制在新环境下对非常规任务的反应，又是主政者调配资源、整合各职能部门的一种方式。它从总体上可分为两类，一类是被动设置型，遵循合法性逻辑，即按照上级政府要求被动设立;另一类是自主设置型，遵循效率逻辑，根据本级政府工作需要而自主设立。按照惯例，这类小组由牵头职能部门依循归口管理和副职负责制的原则以拟定组织架构，并在日常实践过程中，与常规职能部门形成功能的互补——通过“督办”与“考核”推动不同职能部门贯彻上级机构的意志，从而达成政策落地的最终目标。但吊诡之处在于，中国政府在不断设立各种协调议事机构的同时，又在不断地削减、压缩这类机构，作者最后指出，这种相互矛盾的举动实则因为议事协调机构虽然发挥了“集中力量办大事”的优势，但也存在机构膨胀、冗余和重叠的问题，由此导致各职能部门的参与者精力分散、疲于应付，进而使得这一制度处于不断的废立循环中。
地方大学治理 篇4
一、以社会主义核心价值观为引导,树立正确的道德选择
植根于中国优秀传统文化的社会主义核心价值观已然成为当下社会道德的引领。其所包含的“三个倡导”言简意赅,尤其是个人层面的“爱国、敬业、诚信、友善”更向我们提出了明确的道德要求。当代大学生身处其中,感同身受。但要将这“八字内容”真正内化成为大学生的道德需要,在校园文化培育中必须以社会主义核心价值观为价值理念。
首先,在道德教育过程中把握学生 的心理结构,奠定社会主义核心价值观内化的心理基础。马克思强调:“理论只要说服人,就能掌握群众;而理论只要彻底,就能说服人。所谓彻底,就是抓住事物的根本。”[1]在道德教育过程中,将道德理论的灌输转化为受教育者的自觉行动,就要“抓住事物的根本”。这个“根本”就是人的心理结构。心理结构是由认知认同、情感认同、价值认同和行为认同有机结合而形成的多维主体结构[2]。这其实也构成了人的认同规律,即由认知到情感,由情感到价值,由价值到行为的认同过程。根据认同规律,在认知阶段,应结合地方工科院校学生的特点,通过感觉、知觉、记忆、想象等方式,使社会主义核心价值观与学生的日常学习生活相对接,由此激发社会主义核心价值观与大学生之间的共鸣。
其次,作为思想政治教育“主渠道”和“主阵地”的思想政治教育理论课和日常思想政治教育,应建立起教育者和教育对象之间的价值互动和人文关怀,使教育对象在具体情境中不断提高升华。在感性认识阶段,应增加以“爱国、敬业、诚信、友善”为核心的教育实践活动,如树立党员先进典型,发挥党员的先锋模范作用;组织学生参与各种 公益活动,培养服务社会的思想。当学生在这些实践体验中找到了佐证主流价值观的引领作用的社会经验时,才会更加专注于那些愉快情绪体验的根源。理性认识阶段,是个体将外在道德准则转为理解并接受,正如感觉到的东西我们不一定能够理解它,但理解了的东西我们一定能够深刻地感觉到。“越多由他们通过自己亲身的经验去检验它,它就越会深入他们的心坎。”[3]此时,通过召开主题班会,进行小组讨论,述说心得体会,可以有效地帮助学生促进道德标准的内化。
再次,以树立正确就业观为契机,实现社会主义核心价值观道德标准的渗透。大多数地方工科院校学生选择在毕业后直接就业。由此,将社会主义核心价值观的道德标准渗透进大学生的职业生涯规划教育,既可与学生的发展兴趣点相结合,又可在潜移默化中实现教育的目的。职业生涯规划教育以明确人生目标和自我定位为起点,以自我教育、自我服务、自我引导为主要内容,注重师生平等、互动,以解决社会就业为导向,不失为将社会道德与学生就业有机融合的有效渠道。因而,第一,要注重理想、信念教育的注入。青年人的道德首要标准是“有理想”,道德建设的最高要求同样是实现民族的信念、信仰。理想、信念是支撑一个民族前行的精神动力,也是一个人立足社会的道德基础。第二,要树立正确的就业观。大学生将职业选择与兴趣、特长结合,才能规划好自己的人生,实现自我价值。但正确的就业观包含的不仅仅是自身利益、自我发展的需要,还要与社会发展需要相结合。第三,要注重职业道德培育。在职业生涯规划中,可以通过职业体验、角色扮演等具体活动,将道德的原则内化为大学生自己的道德观念,进而转变为自身所需,引导他们自觉与社会主导规范保持一致。
二、坚持“依法治校”与“立德树人”相结合,构建良好的道德环境
道德作为一种特殊的 社会规范,是一种“柔性”规定,其本身并不能产生直接的治理效果,道德治理的实现需要依靠相应的法律制度的支撑。正如罗尔斯所说:“离开制度的正当性来谈个人的道德修养和完善,甚至对个人提出各种严格的道德要求,那只是充当一个牧师的角色。”[4]在校园文化培育中,以“依法治校”实现“立德树人”,实际是通过法律规范培养道德主体的自觉性,促进道德成长。
首先,构建道德的制度体系。制度是否健全决定了人的道德层次高低。中共中央印发的《公民道德建设实施纲要》中就明确指出,公民良好道德习惯的养成是一个长期、渐进的过程,离不开严明的规章制度。而依法治校,即严格依照所制定的法规制度执行,树立“法”的权威,则是为“立德树人”提供良好的外部保障。学生在学校的言行举止是否得当主要依靠学校制定的各项规章制度为评价依据,所谓“德生于刑”,制度的导向和评价特质是其规范学生行为,促进道德成长的最有力手段。而健全规范的制度体系,可以保证学校的各项规章得到有效执行,也使得广大师生确立遵纪守法的意识,达到规范行为的目的。由此,以道德融入制度建设中,才能有效发挥制度的“立德”功能。
其次,改革学生日常管理模式。管理活动的实质是调适人与人之间的关系,调动人的积极性,从而达到一定的目标[5],学生日常管理即是在协调学校各方关系,在此过程中所形成的规律、方式即为管理模式。一般来说,管理模式具有相对稳定性,是一个组织社会关系处理原则的外在体现。而这些原则如果恰好与“立德树人”原则相互契合,则可以在潜移默化中促使道德标准成为学生的“日用而不觉的价值观”。在地方工科院校,学生日常管理的理念、制度、方式直接影响着学生的思想观念、日常行为,关系到学生世界观、人生观、价值观的形成。在管理理念中,应建立起以学生为本,服务和引导贯穿始终,责任和义务明确的思想。这不仅是以规范要求学生形成良好的思想品德,更是塑造学生的社会形象,促使他们产生强烈的责任感,驱动道德内化。
三、加强“文以载道”之校园道德文化建设,创新道德成长载体
文化的传承与道德的延续互为载体。当前的社会主义文化建设以实现人的全面发展为根本任务,而道德治理关注人的生存与发展现状,两者都是以“现实的人”为出发点。由此,以文载道,不仅可以使广大人民群众愿意接受文化所负载的道德价值,也更有利于道德传播与传承。
首先,凝练大学精神,增富校园文化的道德底蕴。校园文化是学校在长期的办学实践中逐步形成的,其中渗透着学校的办学理念、校风学风建设、校园环境建设、学生文化活动,是学校特色和精神的象征。“大凡历史稍长一点的学校,都有属于自己的‘永恒的风景’”。在这道“风景”中,有“校园建筑、图书设备、科研成果、名师高徒”[6],还有融汇其中的文化精神和道德品质。校园文化,秉承民族精神,蕴含现代大学气质,责无旁贷地应为学生的道德成长提供依托。由于专业设置的特殊性,地方工科院校对学生的人文素养培育相对薄弱。所以,在校园文化培育中,应更多地尊重学生的权利,关注学生人格的完善。道德主体自觉性的激发是建筑在自身道德需要的基础上,但外部因素作用同样重要。如构建和谐校园,以中华传统文化中的“和”所体现的精神来增强大学生的社会责任感,都属于浸润着文化因子的道德建设。大学精神是校园文化的灵魂。它体现的是校园群体共有的价值追求和理想信念。地方工科院校在大学精神凝练中,应发扬工科崇尚务实的品格,提倡以实践的精神追求知识的丰富。“道不能坐论,德不能空谈。于实处用力,从知行合一上下功夫”[7],以实践行动切实致力于道德修养的提升,才能趋向人性真善美发展。
其次,培育校园网络文化,切实拓展道德实践。在信息时代,网络已然成为思想、文化、信息的集散地和社会舆论的放大器。在这里,社会百态毫无掩饰地一一呈现于我们面前,在这里,道德的冲突与矛盾让人们在选择时困惑、彷徨。作为我国网民中的“主力部队”,大学生在网络中的参与度远远超过了其他社会实践活动。在地方工科院校,学生对于学校举办的各项活动明显存在参与热情不高的现象,而线上讨论却相当活跃。但当我们将视线转向校园网络时,却发现虽然学校的官方网站制作精良,但内容上只是新闻报道、通知通告、管理规定等,无法真正实现与学生的互动交流。在网络已日益成为广大青年学生日常生活的重要组成部分的背景下,对大学生道德的培育必须包括对校园网络阵地的占领。这个阵地的占领,并不是依靠强制,而是学生自觉主动地去点击。因而,学校在校园网络文化培育中,要将现实中的校园活动搬进网站,不断丰富校园网络的文化产品,构筑集教育、服务、管理、娱乐为一体的校园网络。
摘要：以道德主体自觉养成为核心的校园文化培育,不仅有助于社会主义核心价值观的培育和践行,更为校园文化建设开辟了新的路径:以社会主义核心价值观为引导,树立正确的道德选择;坚持“依法治校”与“立德树人”相结合,构建良好的道德环境;加强“文以载道”校园道德文化建设,创新道德成长载体。
地方治理法治化困境与路径 篇5
2016-01-04 16:24 来源： 人民论坛 作者： 刘 云
【摘要】地方治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是地方治理体系走向完善的必由之路。当前，我国地方治理法治化尚存在治理主体法治意识淡薄、行政职责和权限不清、行政执法不够规范等问题。只有树立法治精神、运用法治思维和法治方式才能破解地方治理难题，推进地方治理法治化，进而推进地方治理现代化。
【关键词】国家治理 地方治理 法治化
【中图分类号】DF2
【文献标识码】A 法治与国家治理的内在关系
党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大战略部署明确指出依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署与十八届三中全会关于全面深化改革的精神一脉相承，两次全会高瞻远瞩，系统诠释了法治与国家治理的内在关系，法治与国家治理具有天然的共生性和统一性。
从价值理念看，法治是现代国家的核心价值观，是现代国家理念的凝聚和反映。首先，作为一种现代国家理念，法治本身蕴含的良法之治、法律至上、分权制衡、司法独立等思想，构成现代国家治理理念和规则体系；法治本身承载的人类对理性、民主、平等、权利以及安全等价值的期待，成为国家治理现代化的价值追求。其次，法治对国家治理和社会整合的权威引导、激励裁判、规范约束、共识凝聚等是国家治理现代化进程中不可缺少的关键因素，由此可见，治理内在地与法治关联在一起，二者“本质上是兼容的，内容上是互补的，形式上是共生的。”①
从规则体系看，法治体系是国家治理体系的核心。国家治理体系是“一个多主体、多中心、多层次、多结构、多功能的有机系统。”②作为一种制度化的治理架构，国家治理体系既要有科学的制度安排，又要形成保证制度和组织体系灵活运行的机制，这都离不开法治的保障。概括来讲，法治体系是治理体系的核心，在一定意义上，国家治理体系本质就是法治体系。因此，欲实现国家治理体系现代化，首先需要推进国家法治体系建设。
从运行机制看，法治是国家治理体系运行的根本保障。国家治理体系现代化首先体现为权力体系运行的现代化，实质是公共权力运行的制度化和规范化。如前所述，国家治理体系囊括了执政党、政府、市场经济体系、社会组织和公民等众多治理要素及其这些要素运转所必须的制度化机制，要理顺现代治理体系诸要素之间的关系或保障各要素运转的制度化，法治是关键，这是现代国家治理的基本经验。
从治理目标看，“善治”是国家治理现代化的理想目标，善治离不开法治。按照治理理论，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化为旨归的国家治理过程和治理活动。根据俞可平教授的观点，要达到善治，需要有良法。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”③，可见，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。也正是在这个意义上，十八届四中全会才从战略高度强调，全面推进依法治国是关乎党和国家长治久安的重大战略问题。
法治在地方治理中的重要作用
地方治理历来是国家治理的重点和难点，在很大程度上，地方治理水平决定着国家治理的水平。可以说，没有地方治理的现代化，就不可能实现国家治理层面的现代化。地方治理现代化离不开法治在地方治理中的作用。
发挥法治在地方治理中的作用实质是走地方治理法治化的道路。所谓地方治理法治化是指在地方治理中，将各治理主体的职能定位、权利界限、行动规则及其相互关系的法治化与规范化，并在治理过程中严格实施的过程。地方治理法治化是依法治国的重要组成部分，是推进地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理现代化的根本保障。国家治理现代化客观上要求运用完善的制度和严谨的程序开展治理，杜绝治理中的过度行政化，不能使治理因领导人的意志随意改变。法治强调制度思维、规则思维和程序思维，为公共权力的行使制定了严格的规则和程序，避免了其他治理方式的自由和随意。从现代治理逻辑看，法治方式更适合国家治理。在国家治理框架下，地方治理则更为复杂，需要化解的矛盾、解决的问题更多。从治理主体上看，地方治理是一种多元主体，地方政府、社会组织、基层自治组织以及公民都是地方治理的主体，这就需要正确处理各治理主体之间的权力界定与利益调节。从治理规则看，地方治理中需要适用更多的规则，才能对复杂多变的地方实践要求作出积极、有效和灵活的回应；从治理模式上，地方治理需要一种多元主体合作治理机制，地方政府需要积极寻求与市场主体、社会组织（基层自治组织）、公民等的协作，以解决日趋复杂的社会公共事务。只有这样，“多元共治”的地方治理秩序和国家治理善治目标才能实现。
地方治理法治化是地方治理现代化的根本方式。法治是治国理政的基本方式，是地方治理的基本范式。无论从国家治理的历史，还是从现代治理实践看，单纯的政治方式显然越来越不适应现代治理的要求，根据国家治理理论，法治是国家治理现代化的关键指标。现代社会的重要特征就是高度复杂化，以具体行政命令一事一办的方法根本不足以应对纷繁复杂的地方事务，只有用法律来规范社会成员的行为，才能形成一个稳定有序的社会状态。地方治理体系作为一种复杂的规范体系，它的运转离不开法治的规范和保障。在地方治理中，通过法治的方式将治理主体和利益关系人的权利义务加以规范和明细，在尊重治理主体对政治、经济、社会共同事务的合意基础上共同行动，才有助于地方治理的有序化。
地方治理法治化的困境分析
地方法治建设是法治中国建设整体推进的基础环节。然而，中国地方法治化建设水平还存在各地方法治水平不均衡、立法质量不高、地方领导在治理过程中行政化倾向明显、公民法治意识不高等有碍地方治理的不足。
地方治理主体法治意识淡薄。在地方治理过程中，对于部分基层干部来说，为实现治理目标和绩效，不惜动用一切手段，善于运用权力解决治理问题，把行政手段同法律手段割裂开来，把法律视为开展工作的绊脚石，以言代法、以权压法等陋习仍有残余。不少领导干部决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象，遇到诸如土地征用、房屋拆迁、社会治安、民间纠纷、食品安全等问题，习惯于用“土办法”解决，用非法治手段追求短期政绩，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，这些现象显然难以满足地方治理现代化的需要。对于基层群众来说，法制意识虽有较大提高，但法治观念淡薄，学法、尊法、信法、守法、用法氛围不浓，依法维权意识缺乏。在自身合法权利被侵害时，不善于运用法律武器维权，“信访不信法”、“违法维权”较为普遍，甚至“以暴制暴”、违法犯罪。基层法治意识淡薄显然是违背社会主义法治原则的，阻碍地方治理法治化的进程，不利于地方治理现代化的顺利推进。
地方治理中治理主体职能定位和权限不清。首先是央地关系。尽管宪法规定了中央和地方关系要在中央的统一领导下，发挥地方的主动性、积极性。但这种规定过于原则、笼统和宽泛，不易于操作，在实践中难免会出现摩擦冲突，不可避免存在中央干预地方事务，地方也常有逾越行为和“变通”做法。其次是政府与市场的关系。长久以来，政府对微观经济干预过多，甚至直接配置资源；严格繁琐的政府审批程序，妨碍了公平竞争的市场经济秩序的建立，严重影响了市场应有作用的发挥，阻碍地方治理现代化进程。从根本上说，问题的产生就是政府与市场的关系缺乏制度性规定和法治约束。再次是政府与社会的关系。我国的社会组织（非政府组织）登记注册制度实行严格的双重管理体制，即需要在民政部门登记、并由民政部门和业务主管单位共同管理，这无疑限制了社会组织（非政府组织）的发展。大量社会组织为了获取合法地位，不得不挂靠相关党政部门，这又导致社会组织失去独立的法人地位，结果就是自治性、志愿性的缺失。就公民参与社会事务来看，突出表现就是参与热情并不高；参与利益取向明显；参与中的非理性因素、无序化倾向、非责任化倾向明显，多数参与行为带有给政府施压的意味。这样一种现状，无疑不利于地方治理中的多方合作治理的实现和推进。地方治理中行政执法不规范。在地方治理中，行政执法问题可以概括为执法不严格、执法不规范、执法不文明等三类问题。具体表现为：一是滥用行政职权，部分行政执法主体不执行或违反法律开展执法活动，损害相对人的合法权益；二是违反法定程序，部分行政主体在执法过程中经常会出现执法步骤、执法顺序、执法形式、执法方式和执法时限等方面的程序违法；三是强制性执法时有发生，一些执法机关往往打着“公共利益”旗号强调加大执法力度，以高压强权强制执法，这种执法方式激化群众与政府之间的矛盾，甚至导致暴力抗法现象的发生，引发局部社会抗拒现象，严重影响着地方治理秩序、影响社会和谐稳定。
推进地方治理法治化的路径选择
一个现代化的国家治理体系，是一个权力边界清晰、职能定位准确的科学治理体系，也是一个多元主体参与的民主治理体系，还是一个严格按照法治原则运行的规则治理体系。这样的治理体系，实质就是运用法治精神引领国家治理、用法治方式破解治理难题。
践行法治思维和法治方式，推进地方治理。提高领导干部在国家治理现代化进程中运用法治思维和法治方式的能力是党的十八大对领导干部的基本要求。那么，到底该如何践行法治思维和法治方式，推进地方治理法治化？ 所谓法治思维，就是指以法律规范为基础的逻辑化的思维方式，或者说是运用法律语词或法治要求认识、分析、处理问题的思维方式，实质是思维方式的法治化。在地方治理中，各治理主体尤其是各级领导干部，应该自觉转变法治思维，让法治思维成为地方治理的基本思维方式。在认知判断上，要自觉运用法治原理初步认识和判断地方治理中遇到的问题，这是法治思维最基本的要求。在逻辑推理上，要自觉学会运用法治原则、法律规范等对地方治理中的问题进行分析、判断、推理，并得出结论。在问题解决上，根据前述法律性的分析判断、综合推理的基础上，综合其他因素，并作出符合法治要求的决策，有效化解地方治理中的问题。在制度建构上，领导干部特别是高级领导干部应该善于总结和提升，在认知判断、综合推理、解决问题的实践中加强制度建构或法律制度改革，从而在更高视野上提出长远的解决方案。
法治思维决定法治方式，人们对法治的认同和尊崇，必然会内化为人们的日常生活方式，这种运用法治思维解决问题的行为方式就是法治方式。在地方治理中，领导干部要自觉树立法律思维，转变法治方式，让法治成为地方治理的基本推进方式。运用法治方式提升治理能力，需要对法治方式有正确的理解和运用。一是树立科学的权力观，领导干部要避免把权力绝对化，摒弃“法治是政治的手段”的观点，正确处理权力和法治的关系，自觉“把权力关进制度的笼子”。二是其他社会组织和公民在治理过程中防止把“权利绝对化”，不能打着当家作主的旗帜，只享受权利不履行义务，甚至逃避责任。三是各治理主体自觉同关系思维、特权思维、人治思维作斗争、与法治要求不符的办事方式作斗争。四是各级政府要自觉避免运动式执法、运动式治理，以免把法律沦为治理工具，从而导致法治权威受损。
明确治理主体的职责和权限，推进治理合作。一是要理顺中央与地方的关系，调动地方治理积极性。关于央地关系的改革，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为我们指明了方向，那就是要充分调动中央和地方两个积极性。从中央来看，需要强化宏观管理，减少微观干预、加强地方监管；对地方来说，要树立全国一盘棋的思维，维护中央权威。实质就是用法律的形式科学确立中央与地方的财权、事权和人权。一是职能调整需要得到法治的规范和保障。在这里，需要明确中央和地方的职能定位，用法律的形式确定哪些事情属于中央事权、哪些属于共同事权、哪些属于地方事权。二是财税体制是调整央地关系的关节点。总的要求是在保持现有中央和地方财力格局总体稳定前提下，中央可以适度承担一部分地方事权的支出责任，亦可通过转移支付委托地方承担部分事权，调动地方治理的积极性，推进国家治理现代化。
二是正确处理政府与市场的关系，释放市场活力。关于政府与市场的关系，十八届三中全会也为改革指明了方向，那就是在资源配置中，要充分发挥市场的决定性作用以及更好发挥政府作用。在地方治理中，一是需要对政府的职能准确定位。政府要做好“规则”的制定者和监管者、“基本公共服务提供者”，增强政府基本公共服务职能。二是必须要划清政府和市场的边界。政府要简政放权，转变政府职能，把该放的权放开、放到位，把政府该管的事情管好、管到位。三是需要建立统一开放、竞争有序的市场体系，打破行政垄断和地方保护，消除市场壁垒，发挥市场在资源配置中起决定性作用。三是科学推进社会建设，提高社会组织和公民参与治理的积极性。一个具有自治能力的现代社会和具有民主品格的现代公民是现代国家治理的关键要素。首先，政府需要制定优惠政策，推进社会组织发展，加快社会组织自治能力建设。其次，政府要加快政府职能转移，把社会组织打造成为社会建设的主体。再次，要建立健全社会组织（非政府组织）决策参与制度，发挥社会组织在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社会公众、引领公民参与的优势和作用④。加强行政执法规范化建设，维护和谐治理环境。行政执法规范化建设是地方治理法治化的关键。一是推进行政执法人员执法资格考试和管理制度。推进行政执法资格考试，考核不合格不予颁发执法资格，不准从事执法活动。二是要树立规范、公正、理性、文明执法理念，完善执法程序，明确具体操作流程，减少执法中的自由裁量权。三是积极推进综合执法，尝试在工商质检、安全生产、交通运输、食药安全、公共卫生、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，从而减少多头执法行为。四是全面落实行政执法责任制、建立责任倒查机制，加强执法监督，惩治执法腐败现象。
（作者为中共济南市委党校（济南行政学院、济南市社会主义学院）副教授）【注释】
①蔡文成：“良法和善治：法治视域中的国家治理现代化”，《理论探讨》，2015年第4期。
②蔡文成：“改革发展与国家治理体系现代化建构”，《行政论坛》，2014年第4期。
③《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。
④参见公维友，刘云：“当代中国政府主导下的社会治理共同体建构理路探析”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），2014年第3期。
山西要重视地方煤矿塌陷治理 篇6
1 煤矿区采空塌陷现状与危害
山西的大同、阳泉、长治、晋城、古交、霍州、介休、原平是煤炭分布集中的区域, 由于开采规模大、综采比重大、开采历史久远, 采煤造成的土地塌陷面积大、灾情严重, 是我国采煤土地塌陷的重灾区。据调查统计, 截至2005年, 山西省矿区面积累计已达8 000多km2, 其中采空区面积达5 000多km2, 引起和潜在严重地质灾害的区域约2 940 km2, 每年新增塌陷区面积约94 km2。从2005年开始, 山西煤炭行业通过“治散、治乱、治本”三大“战役”, 坚决依法关闭所有无证非法开采的煤矿, 淘汰90 Kt以下的煤矿, 截至2007年上半年, 共关闭淘汰煤矿6 500座左右。这些矿区采矿主体虽然灭失了, 但造成的地质灾害仍然存在。最新数据显示, 在采矿权主体灭失地有676个村庄受到地面塌陷、滑坡、浅层地下水疏干等地质灾害的威胁, 其中201个村、4.8万户、17万农民受地质灾害威胁最大, 有的甚至已经严重危及当地群众的生命财产安全。如太原市晋源区金胜镇西峪村以前是个山清水秀的好地方, 这两年井水干枯, 全村土地受塌陷影响, 已经没法耕种。村民卫青山1992年修的房屋在2004年7月的一个雨天, 墙壁突然裂缝, 最宽的有十几厘米, 而且房屋发生严重倾斜, 全家人急忙搬出。这不仅制约了山西省社会经济的发展, 而且严重影响了农村稳定。
2 采空塌陷区治理现状
从上世纪90年代开始, 山西就开始尝试“医治”因矿山开采带来的资源、环境和生态问题, 但因法律政策、资金瓶颈、职责权限等问题, 矿山环境恢复治理一直进展缓慢。近年来, 地表塌陷对矿区生态环境造成的严重破坏, 逐渐引起了国家和各级政府部门的高度重视。2006年, 山西省九大国有煤矿采煤沉陷区综合治理工程全面启动, 以改善沉陷区国有煤矿企业和60万人民群众的生产、生存环境, 历时两年, 预计投资70亿元, 其中国家出40% (大同、轩岗50%) , 省里配15%, 市、县各配5%, 企业26%, 个人配套住宅建设9%。2007年, 山西省农村地质灾害治理工程拉开序幕, 计划用3年左右的时间, 全面完成采矿权灭失地因采矿造成的村庄塌陷、房屋损坏和地下水疏干等严重地质灾害的676个村庄的集中治理任务。山西省市、县三级财政将按5∶3∶2的比例共投入11.952 5亿元, 要让17万农民住上安全的新屋。
3 存在的问题
相对于国有煤矿来说, 由于缺乏相应的政策与资金支持, 山西地方煤矿的塌陷治理困难更大、问题更多。
首先, 山西地方煤矿采空塌陷面积更大。在我省的煤矿格局中, 地方矿数量是国统矿的20~30倍, 产量占全省总产量的一半以上。2005年山西省累计完成煤炭产量5.4亿t, 其中地方煤矿2.77亿t。依据采空塌陷系数0.33 km2/万t计算, 仅2005年因地方煤矿采煤新增的土地塌陷面积就高达9 147 hm2。治理地方煤矿的采空塌陷问题, 无疑是近期内山西各级地方政府要面对的一个大课题。
其次, 缺乏统一的治理规划, 治理的速度远远比不上塌陷的速度。就目前地方煤矿的治理情况来看, 经常处于疲于应付的状态, 哪里塌陷的严重, 哪里群众反映得强烈, 就首先治理哪里, 没有统一的治理规划。以泽州县为例, 该县国土资源局统计, 从2004年到2006年3年共计复垦土地92 hm2, 不足全县塌陷耕地的1/10, 根本跟不上塌陷区发展的速度。而且这还不包括未塌陷的部分。对于非耕地的塌陷, 集体土地的塌陷以及公益设施的损坏, 更是长期无人治理。
第三, 责任不明, 资金不足。当前, 煤炭主管部门只负责煤炭生产和安全, 国土部门负责土地复垦, 城建部门负责房屋损害的评估。地方煤矿采煤塌陷的治理形不成一个有机的整体, 大量的工作压在了乡镇。乡镇政府心中无数, 手中无钱, 很难撑起塌陷地治理的责任。此外, 由于缺乏专项资金, 治理费用没有列入财政预算, 临时拼凑的资金只是杯水车薪, 很难适应塌陷地治理的需要。
第四, 认识不够, 预防不力。现在相当一部分干部群众只注重煤炭生产, 不注重煤炭危害, 对采煤塌陷地危害估计不足。有关部门对采空区治理的宣传也不到位, 没有在广大人民群众中树立起煤炭业可持续发展的科学理念, 致使采空区缺乏有效的治理, 直接影响到经济社会健康发展。
4 加强地方煤矿塌陷地治理的对策与建议
加强地方煤矿塌陷地治理, 不仅可以促进社会经济的可持续发展, 加快社会主义新农村建设, 而且对于进一步加强党同人民群众的联系, 构建社会主义和谐社会都有着重要的意义。
4.1 设立专门机构, 提供组织保障
采煤塌陷地治理是一项复杂的社会系统工程, 涉及人民群众的切身利益, 关系到党群关系、干群关系和社会主义和谐社会的构建。在实施治理过程中涉及到方方面面、条条块块的协调, 单靠一个部门去治理是远远不够的。这就需要有一个权威性的机构牵头, 统筹安排。建议各重点采煤县成立“采煤塌陷地治理领导组”, 吸收煤炭、国土、科技、水利、交通、财政、审计、农业等职能部门参加, 负责塌陷地治理的全面工作, 实行严格的目标责任制, 使治理工作有组织有计划地向前推进。
4.2 制定具体条例, 提供制度保障
加强采煤塌陷地治理, 不仅是个经济问题, 而且是个政治问题, 也是一项民心工程, 必须坚持依法治理的原则, 严格按法律、按政策办事。要根据国家《土地法》、《煤炭法》以及《土地复垦规定》等法律法规, 结合各地实际, 制定相应的《地方煤矿采煤塌陷地治理办法》, 对采煤塌陷治理的责任划分、治理目标、治理原则、指导思想、办理程序、奖惩兑现等具体事宜做出明确规定, 提交县人代会讨论通过, 从而将采煤塌陷地治理纳入法制化、制度化的轨道, 增加工作透明度, 保证采煤塌陷地有序治理。
4.3 建立专项资金, 提供财力保障
采煤塌陷治理是一项耗资巨大的工程。在积极争取煤炭可持续发展基金的同时, 地方财力、城建资金和政策性收入仍是投资的主渠道, 应广辟渠道, 多方筹资, 集中用于采煤塌陷地治理。一要积极争取国家以及省、市政府的资金支持, 按照国家有关煤炭可持续发展基金3个投向的原则, 积极争取, 统筹安排、集中配置、合理使用, 采用投资补助、转贷、贷款贴息等方式给予投资扶持, 重点落实地方煤矿的采煤塌陷地治理;二要收取土地复垦费。依据“谁破坏、谁治理”的原则, 将采空区治理纳入煤炭生产成本, 向造成塌陷危害的煤炭企业收取一定比例的土地复垦费, 并将耕地开垦费、耕地占用费、新增建设用地有偿使用费捆绑起来使用。三要激活民间资金。依据“谁治理、谁受益”的原则, 充分发挥社会力量, 广泛吸收社会闲散资金, 采取承包责任制、拍卖、租赁等形式, 实行有偿使用土地、有偿治理, 投入采煤塌陷地治理建设。
4.4 提高科技含量, 提供技术保障
我国地方环境污染治理效率研究 篇7
改革开放以来, 我国经济一直保持稳定快速发展, 并取得了世人瞩目的成就, 但与此同时, 经济发展付出了巨大的环境成本, 经济高速增长导致的资源消耗和污染排放使得我国生态环境日益恶化, 污染问题日益严重, 并成为我国经济可持续发展的重大挑战。
本文试图从治理效率的角度探讨我国地方环境污染与经济增长之间的关系。由于向自然界排放各种污染物可以看成是经济增长的代价, 因此我们可以把污染排放与经济增长看成是投入和产出的关系, 即经济增长是产出、污染排放是投入 (或称环境成本) 。而所谓环境污染治理效率是指同样经济产出所付出最少环境成本的特性, 反映的是环境成本与经济产出之间的关系, 相同经济产出所需污染排放越小, 则意味着治理效率越高。
从这一思路出发, 借助数据包络分析法 (Data Envelopment Analysis, 简称DEA) , 就可以评价我国地方环境污染的相对治理效率及其动态变化。由于DEA方法内生确定各个投入和产出的权重, 不需要指定投入和产出的具体函数关系, 排除了很多主观因素, 而且具有单位不变性的特点, 因此是评价多投入与多产出的同类决策单元 (Decision Making Units, 简称DMU) 生产效率的有效方法, 并得到广泛认可和实际应用。
本文以我国省级地区为研究对象, 试图解决两个问题:第一, 我国地方环境污染治理效率水平如何, 是否存在地区差异?第二, 我国地方环境污染治理效率动态变化如何, 是改善还是恶化?对这两个问题我们分别应用DEA方法得到的技术效率和Malmquist生产率指数 (Malmquist Productivity Index) 来分析。本文接下来的安排如下:第二部分对DEA方法作了简要介绍, 第三部分利用DEA方法对我国地方环境污染的相对治理效率及其动态变化进行了评价与分析, 最后是结论。
2 基于DEA的技术效率和Malmquist生产率
2.1 基于DEA的技术效率
DEA方法的基本原理是通过线性规划求解出最优生产前沿面, 并把每一个DMU的生产可能性集同这个最优前沿面相比较, 从而得到各个DMU相对效率的测度。通常, DEA方法可基于投入亦可基于产出来计算, 前者评价的是为了得到相同的产出所需要投入的多寡, 后者评价的是相同的投入可能得到的产出大小, 但本质上两者并没有区别。
本文以基于投入角度的DEA方法进行地方环境污染治理效率评价, 在规模报酬不变的假设下, 基于投入角度的DEA技术效率即为求解如下形式的线性规划 (Charnes et al., 1978) :
式中, x为投入, y为产出, z为权重, N、M和K分别表示投入变量、产出变量和DMU的个数, Fi为第i个DMU的技术效率。显然, Fi的取值为不大于1的正数, 等于1说明该DMU处于最优生产前沿面, 其生产为DEA有效, 小于1说明该DMU处于最优生产前沿面之内, 其生产为DEA非效率, 取值越大说明DMU的技术效率越高。
2.2 Malmquist生产率
我们对地方环境污染的跨期治理效率表现有兴趣。但基于DEA方法得到的技术效率是静态值, 其跨期比较只能比较不同时期各个地方效率表现相对于最优DMU表现的差距, 换言之, 由于不同时期DMU的最优生产前沿面可能发生移动, 因此我们无法用DEA效率对DMU跨期效率表现进行分析。为此, 我们需要采用Färe et al. (1994) 的Malmquist生产率指数。Malmquist生产率指数亦以DEA模型为基础, 但辅助于距离函数的概念, 可以用来评估DMU跨期效率变动。
基于投入的Malmquist生产率指数计算公式如下:
Mi (xt+1, yt+1;
其中, (xt, yt) 和D
显然, 当Malmquist生产率指数大于1时, 表示该DMU从第t期到第t+1期生产率改善, 小于1则说明该DMU的效率在衰退或恶化。
3 地方环境污染的治理效率及其动态变化
3.1 样本选择、变量说明与数据来源
(1) 样本选择
本文选择我国省级地区为DMU, 由于数据取得的原因, 本文未包括港澳台和西藏, 由于重庆在1997年升任直辖市, 为了保持数据的连续性, 本文将1997年后的四川和重庆合并, 这样本文分析的对象一共是我国29个省级地区。分析的时间段为1992年至2007年。
(2) 变量说明与数据来源
如前所述, 在地方经济增长和污染排放之间, 我们把污染排放看成是地方经济产出所付出的环境成本。地方经济产出我们用按1990年不变价格计算的GDP表示, 以消除价格因素的影响。而为了更全面反映经济发展的环境代价, 环境成本我们选择了6个污染排放指标来表示:工业废水、工业废气、二氧化硫、烟尘、粉尘和化学需氧量①。所有数据都来自于相应各年《中国统计年鉴》和《中国环境年鉴》。
(3) 变量的相关性与简单描述
投入变量和产出变量之间的相系关系以及简单描述统计如表1所示。从表1可以看出, 所有投入变量与产出变量之间都是显著的正相关, 符合DEA模型的单调性假设。同时可以看到, 样本研究期间的GDP平均为1814亿元, 工业废水排放平均为74307万吨, 工业废气排放平均为5947万吨, 二氧化硫排放平均为56亿立方米, 烟尘排放平均为29.9万吨, 粉尘排放平均为27.7万吨, 化学需氧量排放平均为216203吨。
注:所有相关系数均满足1%显著程度的双尾t检验。
3.2 地方环境污染治理效率
(1) 总体效率表现
运用OnFront软件包, 可以求得基于投入的规模报酬不变假设下地方环境污染治理效率。我们将全国以及东部、中部与西部三大经济地带的平均效率得分整理如图1所示②。从图1可以看出, 总体上我国地方环境污染治理效率是不断“下降”的③, 而且这一“下降”趋势直到2005年才得到一定缓解, 但最近5年的总体平均效率均不到0.5, 效率之低下令人异常担忧。从三大经济地带来看, 东部地区的环境污染治理效率明显好于中部地区与西部地区, 在20世纪90年代早期, 西部地区效率要好于中部地区, 但从90年代后期开始, 中部地区效率逐渐好于西部地区, 而且西部地区与中部地区的差距有越来越大的趋势。以上结果说明, 第一, 我国经济的高速发展是以重大的环境成本为代价换取的, 而且地方环境污染治理效率在样本研究期间总体来看是不断趋于发散而不是收敛的趋势, 地方差距也越来越大, 但值得庆幸的是, 我国最近几年开始实施的“节能减排”政策取得初步成效, 环境污染治理效率有开始好转的迹象。第二, 说明我国地方环境污染治理效率存在明显的地区差异, 虽然东部地区绝对污染排放比中部地区与西部地区更多, 但从相对效率表现来看, 中部地区与西部地区为经济发展所付出的相对环境成本更大, 这在一定程度上也说明中部地区与西部地区是以环境为代价来追赶东部地区经济发展的, 西部地区尤其如此。
(2) 省市效率差异
作为代表, 我们把1992年、1995年、2000年、2005年和2007年的29个省级地区环境污染治理效率得分整理如表2所示。从表2可以看出, 我国地方环境污染治理效率表现相对最好的是北京与上海, 在所有年份中都处在最优生产前沿面;其次是天津、广东、海南等地区, 每年都位居前列;而表现最差的是山西、宁夏、广西、甘肃、辽宁等地区, 几乎每年都是排名位于倒数之列。1992年共有10个省级地区表现最好, 处于最优生产前沿面, 总体平均效率为0.79, 但到2007年, 只有北京、上海和广东3个省市处于最优生产前沿面, 总体平均效率只有0.45, 这说明在1992年至2007年期间, 我国不同地方的经济发展模式存在很大差异, 地区异质性特点很明显。
为便于对地方环境污染治理效率进行比较, 以进一步了解环境污染治理效率的地区差异, 我们对29个省市区的环境污染治理效率进行了排序, 代表性年份的排序结果一并列于表2。从中可以看出, 在样本期间相对位置下降最大的是青海、新疆、山东、河北、内蒙古等地, 相对位置上升最为明显的是湖南、江西、吉林、安徽等地, 其他地方的相对位置变化不大。上述结果充分说明, 地方政府在对待环境污染与经济增长的态度和政策上存在非常大的差异, 部分省市为了发展经济而严重忽视环境保护, 但也有部分省市在环境保护与经济发展之间实现了相对的和谐共同发展。
我们另外还绘出了环境污染治理效率1992年和2007年的Salter曲线, 具体如图2所示, 要注意的是横坐标的地区顺序是根据1992年效率值从低到高进行排序而来的。从图2可发现, 1992年的曲线几乎处处高于2007年, 这进一步说明我国地方环境污染治理效率整体趋于发散趋势, 地方效率差距在扩大。同时可以看出, 1992年高效率区域的地区到2007年“倒退”趋势出现的频率更高, 而低效率区域的地区到2007年并未呈现出明显的“赶超”趋势, 这也进一步说明我国经济增长是以巨大的环境代价换取的。
3.3 地方环境污染治理效率的动态变化
根据DEA方法, 不同年度之间地方环境污染的治理效率缺乏有说服力的可比性, 为进一步分析治理效率的跨期变化, 接下来我们对Malmquist生产率指数进行核算。我们首先以上一年为核算基期, 核算了29个省级地区环境污染治理效率每年的动态变化, 作为代表, 我们把1993年、1995年、2000年、2005年和2007年的结果整理如表3所示。同时, 我们以1992年为基期, 核算了29个省级地区各个年份相对于1992年的环境污染治理效率累积进步情况, 代表性年份的结果一并列于表3。
我们重点关注的是1992年至2007年期间的累积效率变化, 结果列于表3最后一列, 并整理如图3所示。从中可以发现:第一, 除广西、青海、宁夏三个地方以外, 我国各省市环境污染的治理效率在1992年至2007年期间基本都得到明显改善, Malmquist生产率指数总体平均值达到2.51, 上升了约150%;第二, 地区之间效率变化的差异非常大, 进步最大的是北京、上海和天津这三个直辖市, 其Malmquist生产率指数分别达到11.02、9.57和4.05, 而最小的是广西、青海和宁夏, 其治理效率甚至在衰退, Malmquist生产率指数分别只有0.82、0.86和0.92, 这说明这三个地区的经济增长严重依赖于高污染产业发展;第三, 东部地区、中部地区和西部地区的Malmquist生产率指数平均值分别为3.69、2.10和1.54, 表明东部地区的效率改善明显好于中部地区和西部地区, 而这有可能与区域经济发展模式有关;第四, 结合1992年至1995年期间、1992年至2000年期间、1992年至2005年期间的三大经济地带环境污染治理效率累积变化结果, 可以看出三大地区效率差距扩大有加速发展的趋势。
资料来源:作者核算。
4 结论
本文从治理效率这一新的视角探讨了我国地方环境污染与经济增长的关系。利用DEA方法, 本文首先在基于规模报酬不变假设下对我国29个省级地区1992年至2007年的环境污染治理效率进行了评价, 然后进一步计算了这一期间治理效率的Malmquist生产率指数, 以分析地方环境污染治理效率的跨期动态变化。综合起来, 本文得到以下结论:
(1) 我国地方环境污染治理效率在总体上表现很不乐观, 最近几年的效率平均值不到0.5, 而且在1992年至2007年之间, 总体效率明显趋于“下降”, 直到2005年才开始得到一定缓解。这一方面说明我国地方经济增长是以巨大的环境污染作为代价换取的, 进入21世纪以来甚至可以说已经到了非常危险的地步, 另一方面则说明我国地方环境污染治理效率呈现出明显的扩散而不是收敛趋势。但所幸的是, 我国政府及时认识到这一点, 最近几年实施的节能减排政策已取得初步成效, 地方环境污染治理效率的“恶化”得到一定遏制。
(2) 我国地方环境污染治理效率存在显著的地区差异, 总体上东部地区好于中部地区和西部地区, 目前表现为东高西低的分布格局。从各个省市的相对效率表现来看, 相对表现最好的是北京与上海, 而表现最差的是山西、宁夏、广西、甘肃、辽宁等地。部分省市在发展地方经济的同时, 严重忽视环境保护, 导致环境污染治理效率的相对位次严重下降, 但也有部分省市在环境保护与经济发展之间实现了相对的和谐共同发展, 环境污染治理效率一直表现相对最优, 或者实现治理效率相对位次的大幅上升。
(3) 我国各省市环境污染的治理效率在1992年至2007年期间基本都得到一定改善, 总体上东部地区的效率改善好于中西部地区, 但地区之间污染治理效率动态变化差异很大。其中, 效率改善最为明显的是北京、上海与天津这三个直辖市, 而广西、青海与宁夏这三个地方的效率甚至表现为令人吃惊的衰退。这进一步说明不同地方政府对环境保护的态度与政策是存在很大差异的。
本文研究成果的政策启示是, 首先我国应继续坚定实施“节能减排”的政策, 防止自然环境的进一步恶化。其次应将环境保护纳入到对地方政府的绩效考核当中, 防止地方政府为发展本土经济而忽视环境污染。第三在产业转移上应防止高污染产业的区域转移。第四应特别重视西部地区经济增长与环境保护之间的关系。
摘要：运用DEA方法, 核算了我国29个省级地区1992至2007年期间的环境污染治理效率及其动态变化。结果发现, 我国地方环境污染治理效率表现为发散趋势, 当前效率水平低下, 但总体上存在明显的效率改善, 节能减排政策亦取得初步成效。同时发现, 我国地方环境污染治理效率及其动态变化存在较大的地区差异, 总体上表现为东高西低的分布格局。
关键词：环境污染,经济增长,技术效率,数据包络分析
参考文献
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公民社会视角下的地方治理转型 篇8
公民社会会 (civil society) 是一个源自西方的理念, 是西方社会政治哲学的核心概念之一。在中国, 目前还没有形成对于公民社会的权威定义。学术界对于公民社会的内涵认定可以分为两大类:一类是描述性的或者说是实体性的;另一类是规范性的或者说是解释性的。但是, 大多数情况下是在综合的意义上使用的, 公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和, 其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织, 包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等, 它们又被称为介于政府与企业之间的第三部门。它具有四个主要特征:一是公民参与政治生活。二是政治平等。三是公民之间的团结、相互信任和相互容忍。四是存在合作的社会结构, 他的核心涵义是认为社会应独立于国家而存在, 或国家与社会应分离, 它强调公民对社会生活的参与, 强调公民自愿结成组织以维护自身的权益。从某种意义上说, 现代民主国家的成熟程度, 与公民社会的发达程度是一致的。
二、当前我国公民社会的现状
改革开放以后, 特别是加入WTO以来, 我国社会政治、经济、文化等环境发生了巨大变化, 受社会利益主体日益多元化, 社会公众的主体意识、责任意识、功效意识的强化, 市场经济的发展, 一系列的政治改革, 公民活动空间的拓展等因素的刺激, 我国的公民意识日增, 社会自治组织机制逐渐完善, 公民社会逐步壮大。但是, 由于受传统的社会政治结构等因素的影响, 同西方发达国家相比, 我国的公民社会仍显不成熟:一是我国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会, 具有明显的官民双重性;二是中国的民间组织正在形成之中, 具有某种过渡性;三是中国的民间组织还极不规范, 发展很不平衡, 不同的民间组织之间在社会政治经济影响和地位方面差距很大。可见, 我国公民社会的独立性不够, 社会动员能力很小, 自身能力建设不足, 发挥的作用很有限, 这些都极大地阻碍了我国公民社会的健康成长, 使得公民社会难以具有“社会多元主体”的权威地位和资源动员能力, 不能够有效地承担“治理”过程中与政府互动的相对方的角色。
三、我国传统地方治理存在的弊端
(一) 行政成本高, 治理效果差。
传统地方治理大多事先缺乏全面、科学的规划, 盲目调动人力、物力、财力, 容易造成行政资源的浪费和治理成本的升高;治理强化了治理主体与治理对象在“突击检查”与“灵活应对”策略框架下的博弈行为, 对违法者的威慑效用递减, 降低了政府治理的整体效益, 容易陷入“突击解决——迅速见效——问题反弹——再突击解决——反弹”的恶性循环。
(二) 容易违背法治原则, 滋生官僚主义作风。
传统的政府治理是一种事前疏于管理、事后矫正的治理方式, 它用临时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和制度规范, 使得法律制度变成了可松、可紧、可宽、可严的橡皮泥;它动辄把问题上升到“政治高度”, 助长了政府治理的随意性和政治化, 使得法律沦为政府治理的工具, 而不是约束政府行为的规范。治理的随意性意味着公共权力缺乏法律的规制与社会的监督, 这为权力寻租提供了方便。
(三) 政府管理手段落后, 缺乏“网络化”工作流程。
以文本为基础的系统公文传达方式, 以时间、地点为要素的传统会议方式, 降低了政府的工作效率。工作大体可分解为“基层调研—部门汇总—领导决策—出台政策—反馈基层”。整个工作不得不按地理位置和人为分配到多个部门, 从一个部门转到另一个部门, 出现了交接环节, 且交换链长, 增加了工作的复杂程度。而政府各部门之间又同时存在着职能交叉及工作中相互扯皮的状况。因此, 完成一个工作周期实际所需的时间大大超过了理论所需的时间。
四、发展公民社会对我国地方治理转型的推动意义
发展公民社会能有力地推动着地方政府从传统管理方式向现代治理方式的转型, 概括起来主要体现在以下几个方面:
(一) 发展公民社会能促进民主法治观念的深入。
发展公民社会的过程同样是一个扩大民主化的过程, 两者存在正相关的关系。公民社会具有市场经济下形成的自主性特点, 各种组织和个体的行为是在合法的前提下, 根据意思自由开展的, 它排斥强迫和压制。这就促进了民主法治意识的产生和发展, 恰恰地方治理的行政原则与理念是与此相融合的。同样, 公民参与公共事务处理的广度和深度也成为衡量地方治理成的重要指标。
(二) 发展公民社会能促进地方政府树立服务理念。
实现公民利益为公民社会的第一要义, 公民社会发展的动力在于它有利于公民利益的实现。公民以利益为纽带而组成各种组织, 其目的在于能够为他们利益的实现提供一个良好的平台和渠道, 取得依靠个人所无法取得的利益。地方政府治理是的合法性在很大程度上取决于政府回应力的高低。所谓回应力是指政府能否反映公民的需要并满足公民的合法期待。公民社会的发展将使对社会要求与愿望反应迟钝的地方政府面临着前所未有的最为严重的合法性危机、权威危机和信任危机。因此, 发展公民社会将使得服务理念成为政府行政中的基本和核心的理念, 由此而促进服务型政府的产生。
(三) 发展公民社会能促进地方政府行政效率的提高。
地方政府治理的本质特征在于它是地方政府与公民对公共生活的合作管理, 治理过程实际上是国家的权力向社会回归、还政于民的过程。其最直接的成果就是政府公共行政职能的转变与效率的提高。同时, 公民社会的发展将促使地方政府与公民的沟通方式发生变化。集权式的、功能导向的、控制导向的和割裂式的传统官僚式的政府组织形态和体制将不能适应公民社会发展的行政生态环境了。因此, 将迫使地方政府根据公民需求.畅通并拓宽与公民之间的沟通渠道, 建立一个以公民需求为导向的服务型政府。
(四) 发展公民社会能促进政府监督机制的完善。
行政权力从根本上说来源于人民, 但行政权力一旦形成则往往脱离社会而凌驾于社会之上。孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验, 要防止滥用权力, 就必须以权力约束权力。”发展公民社会必将促进民主行政, 而民主行政就是公民通过各种合法和合理途径参与行政的过程, 理所当然包括行政监督在内。由此而形成的监督比传统的政府自身监督显得更为有效。另一方面, 治理主体的多元化将使得对地方政府权力的监督更为频繁、公开和明朗化。因此, 地方治理中, 政府要做到充分利用民间组织的监督资源, 使公民的监督对官员的腐败行为起到特殊的震慑力
五、新形势下地方治理转型的重要途径
(一) 转变思维模式, 树立正确的公民社会理念。
首先要加强公民教育。提高公民参与意识和自我管理意识, 并让地方政府主动、有序地还权于社会;其次是加强实践引导。政治上给予公民社会宽松的政治环境, 经济上予以适度的财政支持, 法律上保障其合法的利益。
(二) 加快政府职能转变, 提供公民社会培育空间。
要求政府将某些权力下放, 还权于民, 还权于社会, 将更多的公共事务交由社会进行自我管理和服务。实行公共事务管理主体的多元化, 让公民社会承担某些社会管理功能, 成为政府的重要帮手。将地方政府的管理转变为间接的、宏观的监督管理, 使公民社会成为政府与社会之间的桥梁, 促进精简政府的实现。
(三) 培育第三部门, 扩展公民社会践行机制。
根据市场需求和社会实际, 着力培育、发展和规范各类社会中介组织, 放松规则, 逐步取消业务主管部门对第三部门生硬僵化的隶属关系, 切实帮助第三部门加快与完善自身发展, 发挥应有职能, 提升社会自治能力, 加强社会责任意识。地方政府通过公共服务外包、税收激励、补贴和特许经营协议等方式, 激励非政府组织和私营组织更多地承担公共物品和服务生产的责任, 促进资源共享与合理配置的程度。允许更多的竞争进入公共服务垄断行业领域;通过社区公民组织的自助、自我管理和社区志愿者服务, 发挥社区组织和公民自组织的养老助残、失业、贫困救助、犯罪预防和救助等社会工作领域的作用, 逐渐形成公民资格和公民责任观念。
摘要：改革开放以来, 随着国家和社会关系的调整和市场经济改革向深层次发展, 我国公民社会逐步崛起, 这对各级地方政府治理是挑战更是机遇。我国传统的地方治理存在着行政成本高、效果差、政府管理手段落后等弊端, 难以适应公民社会与和谐社会建设的要求, 对此地方政府应顺利公民社会发展的要求, 树立政府主导——社会合作的治理理念, 改进公共管理方式, 实现地方治理的转型。
关键词：地方政府,治理模式,公民社会,转型
参考文献
[1]孙柏英:《当代地方治理:面向21世纪的挑战》[M].北京:人民大学出版社, 2004.[1]孙柏英:《当代地方治理:面向21世纪的挑战》[M].北京:人民大学出版社, 2004.
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英国地方政府治理的变迁及启示 篇9
英国地方政府构成较为复杂, 并且不断变动。根据2005年英国选举产生的地方政府情况, 第一层为郡、大都市、大伦敦地区政府, 数量为66个;第二层为郡属区、城市区政府, 数量为848个;第三层为教区和城镇议会, 这一层比较弱, 数量约10, 000个。在基于地方自治的基础上, 对于各级政府的关系而言, 地方是平等的自治体, 不存在行政隶属关系, 各自只对本范围的选民负责。
在地方政府之外, 英国社区与地方政府部 (2006年5月由副首相办公室改名而来) 下设9个区域办公室, 代表中央政府在该区域面对各地方自治体。1999年开始又陆续设置了12个地区发展署 (Regional Development Agency) , 接管了区域办公室的某些职能, 负责地区经济发展和复兴, 重点在于商业支持和促进投资、就业与可持续发展。作为外部的推动和支持机构, 地区发展署要求地方政府公开自己的治理目标和绩效评估措施, 定期检查。一旦出现地方政府无法处理的复杂事项或绩效长期达不到要求, 中央政府将直接介入, 帮助改进工作。截至2007年第一季度, 英国人口为6, 059万, 就业人数为3, 169万, 全国公职人员 (含国家卫生体系) 为579万。地方政府的公职人员为294万, 分别占总人口、就业人数、全国公职人员的4.85%、9.28%、50.78%。
二、英国中央与地方政府关系
英国地方政府的职能不是由宪法规定, 而是国会的授权。随着国会不断调整委托给地方政府的权力, 地方政府的管理权限和地位也随之不断变化。也正是因为这个原因, 英国中央与地方政府的关系具有以下三种特征:
(一) “伙伴”关系。将地方政府视为对地方社区利益负责的民主政府。从理论上说, 地方政府与中央政府的关系是平等组织间自主的合作。但是, 地方政府必须在中央政府设置的总体法律和政策框架内在当地推行公共政策。
(二) “代理”关系。认为地方政府主要是负责执行中央政府政策并提供中央政府所确定的公共服务, 只拥有少量的自主权。
(三) “讨价还价”关系。中央政府与地方政府间的关系是两个具有不同资源 (即达到自己意志的手段) 的组织之间谈判或讨价还价的关系。罗兹确认的资源包括以下几类:宪法和法律地位, 政治合法性、调动舆论的能力, 金融财政, 组织能力、对人的控制力、服务事业, 信息、知识和掌握的数据。
三、中央政府与地区政府的权限划分及地方政府的职能
(一) 最近进行的中央政府与地区政府的权限划分。
鉴于英国传统形成的政治格局, 作为一个单一制国家, 只有国会是主权机关。这意味着地方政府的一切权力均操纵在国会中居于多数的中央政府手中。保守党政府在80年代推行的许多政策加强了中央集权的趋势:如使不合作的地方议会被公务员接管、废除大伦敦议会和其他6个地方议会等。西米德兰地区政府就是撤销原有的郡政府后, 由中央政府环境部、贸工部、就业部、运输部4个部门联合派出的机构。
直至布莱尔领导的工党政府1997年5月执政之前, 长期以来基本上不可能谈论中央与地方的权限划分。因此, 工党政府进行的改革可以说是历史性的, 主要表现在首次明确划分了中央政府与威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区政府的权限;恢复大伦敦议会, 赋予其明确的权限并首次采用直接选举市长的办法。 (1) 与苏格兰之间, 中央政府的保留权力有联合王国宪法、外交政策、国防和国家安全, 宏观经济、货币和财政政策, 就业立法、社会保障、交通调控及保健和文化的某些方面。苏格兰议会将接管现在的苏格兰事务办公室的权力和职责;地区立法权涉及保健、教育、培训、地方政府;住房;社会工作;经济发展、交通、法律、环境、农业、渔业、林业、体育、艺术、研究和统计。 (2) 与苏格兰不同, 威尔士议会没有基本立法权, 所有涉及威尔士的立法仍然由中央作出;威尔士议会可以因地制宜地修改这些立法。威尔士议会接管了此前由威尔士事务大臣行使的政策和公共服务职责, 包括经济发展、农业、工业及培训、教育;地方政府;保健;社会服务、住房、环境、交通和威尔士语言。议会制定有关这些服务的政策和标准。 (3) 北爱尔兰议会获得的权力涉及农业、环境、教育和培训、就业、企业和投资、保健、文化和艺术。中央政府的北爱尔兰事务大臣继续负责该地区的法律和秩序, 但已承诺在适当的时机将这些权力也下放给地区。
(二) 地方政府的职能。
根据不越权的原则, 地方政府的职能仅限于法律有规定的领域之内, 并且必须能够从法律条文符合逻辑地推论出来。因此, 英国学者论述地方政府的职能时, 侧重的是服务提供。他们强调虽然地方政府的职能涉及公民从生到死的整个生活, 但是在地方政府行为和活动的背后有一只中央政府的手, 决定它们职能的范围, 并在许多情况下规定了这些职能应当如何行使。地方政府一般都提供如下的服务:教育、社会服务、警察、 (部分的) 住房服务、道路维护和交通管理、消防、娱乐和文化设施、消费者权益保护、环境服务 (废物处理、道路清洁) 等, 但在郡、市与区之间有分工。郡、市主要负责需要一定的经济规模或需要战略规划的职能;区承担更直接影响当地人民的职能。有些职能是共享的, 有些是这两级都承担的, 如促进经济发展、博物馆、公园和发放执照。教区和镇议会的权力比较小, 只涉及维护所属绿地、提供社区服务等事务, 其他层级政府也就行使某些权力与它们磋商。
四、英国地方政府治理变革
20世纪70～80年代以来, 经济全球化和区域一体化趋势日益加剧, 在快速的社会变迁和众多的社会矛盾、冲突的作用下, 欧美发达国家都在积极寻求公共治理变革之道, 以摆脱政府管理已经陷入的财政危机、管理危机和信任危机。英国地方政府也兴起了一场规模空前的治理变革。
这场变革的核心理念和主要内容是: (1) 授权于地方政府, 授权于民, 建立参与型的、民主的治理模式。突破传统的代议制民主的局限和束缚, 激发公众直接参与地方公共事务治理的积极性和主动性。 (2) 调整治理结构, 由传统的以政府为主导的单中心治理向政府、民间组织、社会团体、公民共同合作并相互影响的多中心治理转变, 在深层次上改变政府与市场、公共与私人领域之间的关系。 (3) 公共政策的制定由传统的自上而下的模式 (top-down) 向新型的自下而上 (down-top) 的模式转变, 强调政策制定过程中的对话与协商, 建立政府与公众之间的信任机制。 (4) 更加重视政府之间政府各部门之间的合作关系, 打破以往的分工界限和部门、地区壁垒, 以解决共同面临的公共问题为中心, 展开各种层次、各种方位的深度合作, 提升政府的治理水平和能力。 (5) 建立以顾客为导向的, 能够及时回应公众需求, 能够提供公众满意的公共产品, 追求公平与公正、富有效率和活力的地方政府。
在这些理念的指导下, 英国地方政府治理变革可以分两个阶段。一是撒切尔和梅杰执政时期, 二是布莱尔执政时期。每个时期的改革各有特点, 也互有联系, 但趋势和步伐却在日益加快。
撒切尔、梅杰执政时期改革的特征可以归结为: (1) 崇尚市场机制和市场力量, 主张尽量减少政府干预。 (2) 主张廉价小政府, 节省开支, 减少税收, 从而激励私人资本投资, 导致经济繁荣。 (3) 加强对高级文官的政治控制, 大力削减公务员队伍的规模, 成立执行机构。 (4) 政府引入私营部门的管理方法, 鼓励公私之间的竞争, 鼓励公共事务向私营部门的转移。
布莱尔执政时期 (1997～2007) , 提出政府现代化议程, 概括起来是: (1) 政府行政简明、易操作。 (2) 对公众更多的回应。 (3) 建立合作政府。 (4) 强调结果。 (5) 推行政府现代化议程。政府现代化议程落实在地方层面上, 就是提供地方政府更多的权力和机会, 使地方公众加入到地方管理当中来, 并强调建立清晰有力的地方政府领导能力, 使地方政府重新焕发活力, 提供更好的服务。
经过反复实践, 2002年布莱尔政府出台了地方政府全面绩效考核 (Comprehensive Performance Assessment, CPA) 基本框架。主要包括三个部分:一是资源利用评价;二是服务评价;三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核, 后一部分三年考核一次。根据考核结果, 地方政府被评为4个星级。尽管中央政府意图促使地方政府在提供公共服务中担任主角, 但是直到今天, 中央与地方之间互不信任、相互冲突和指责仍然存在。中央政府不仅控制地方政府开支的80%以上, 而且影响着地方政府提供公共服务的基本内容、方式和水平, 总的态度就是“指责、经费控制和强行改革”, 而地方政府官员则认为, 改革所赋予地方的自由总体上是非常有限的, 整个要做的就是被动地迎接挑战, 并不是一个摆脱控制的机制。因此, 这种互不信任一定程度上影响了改革的实际效果。
五、为我国行政体制改革提供的启示
(一) 推进行政体制改革是一个长期的过程。
英国是最早的资本主义国家, 但经过两次世界大战和殖民地的纷纷独立, 在世界上的领先地位逐步为其他国家所取代, 国内经济发展面临许多困难。在这种情况下, 迫使英国非常注重提高政府的管理效能和服务质量, 力求通过长期不懈地行政改革, 使政府不断地适应国际、国内政治和经济形势变化的需要。尽管英国是两党轮流执政, 但不论是哪一个党执政, 每一届政府都力求在国际和国内政策上有新的突破, 都不约而同地对行政改革给予高度重视, 把推进行政体制改革作为本政党和本届政府的重要战略目标, 可以说行政体制改革从未间断过。以布莱尔首相第一个任期推出的改革文件为例:
可以看出改革具有稳步推行的特征。虽然在不同的阶段, 改革的侧重点有所不同, 追求的目标有所不同, 但不同阶段之间有着有机的联系, 且对每一重大改革措施都进行独立的评估, 以保证下一步改革具有坚实的基础。
(二) 行政体制改革紧紧抓住职能转变。
英国行政体制改革的一个明显特点是不太注重人员精简, 而是注重转变职能。从撒切尔夫人时代大规模建立执行机构, 到布莱尔政府时期设立地区发展署等, 都充分体现出来。我国最早在1988年机构改革开始就强调转变职能为核心, 应该说指导思想是很明确的, 但在实际操作过程中, 职能转变没有量化或者具体的指标, 往往把精简机构、分流人员摆在主要位置。当前进行的乡镇机构改革试点, 应该继续突出转变职能, 并采取切实有效的措施使职能转变落到实处。
(三) 行政体制改革以服务为主要导向
英国在行政管理理论上, 相对于管理而言, 更强调服务。他们认为, 政府活动中90%以上的功能是为公民服务, 因此, 把改善为公民的服务放在很重要的位置上。这种做法固然有政治上和选举上的考虑, 但也使行政体制改革更贴近公众的需要办了一些实事。我们的行政体制改革也要把目光从政府系统内部的调整与完善放大到更广阔的空间, 从管理型行政向服务型行政转变。这不仅仅是人民政权根本宗旨的具体体现, 而且也可使老百姓实实在在感受到改革的成果。
(四) 行政体制改革文件的制定程序。
英国行政体制改革文件的特色还突出表现在“绿皮书”和“白皮书”的起草程序上。即首先组成一个委员会, 负责就某方面需要改革的问题进行广泛调查, 研究现有的法规规定, 然后起草出一份“绿皮书”, 主要内容包括:现状、主要问题及原因、解决问题的基本思路和建议。“绿皮书”形成后要征集公众的反应, 然后仍由委员会修改为“白皮书”, “白皮书”在内容上要比“绿皮书”更侧重于政策建议和操作方式, 同样要公布于众。随后, 成立一个专门的法案起草小组, 将“白皮书”转化为法案。由于“绿皮书”和“白皮书”都要公布于众并广泛征求意见, 即能使改革得到较广范围的支持, 也对改革进行了充分宣传, 为今后的操作创造了比较好的条件。在操作过程中, 究竟如何准确理解法案条文的精神, 当某一法律词语遇到现实生活的具体问题时如何解释, 如何把握某一法条在执行中的尺度, 都极大地依赖于“绿皮书”和“白皮书”。我们以前的行政体制改革往往过于强调做好保密工作, 以避免引起大的震动。随着社会的逐步发展和各项保障措施的完善, 各方面承受力度的提高, 在与人民日常生活密切相关方面的行政体制改革可考虑以恰当的方式征求社会公众的意见。
摘要：英国地方政府的治理变革是一个持续不断的过程。笔者根据在英国学习期间掌握的第一手资料, 对英国地方政府治理变革的理念与背景、中央与地方政府关系、发展轨迹与方向等进行了探索与概括, 并指出其对中国行政管理体制与机构改革的借鉴意义。
关键词：行政改革,地方政府,比较研究,英国
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地方大学治理 篇10
一、地方政府治理对投资者保护的影响
制定法律法规和监管制度并且予以执行都是通过政治体系完成的, 其中涉及的内容及执行效果完全有可能因为政治系统存在差异而体现出不同 (Black, 2001) 。我国是一个大陆法系的国家, 尤其在证券市场当中, 法律法规和监管制度在具体实施的过程中, 可能会因为地方政府的插手而失去应有的效力, 从而不能够按照强制性的要求来严格地执行规则或对违规主体进行惩罚, 使制度对市场主体行为的约束力弱化, 尤其是一个国家的行政部门在法律部门面前表现的较为强势时, 那么在制度执行过程中更容易表现出妥协性和弹性。 (陈共炎等, 2007) 地方企业往往与地方政府之间存在着一定的关系, 政商关系的亲密程度究竟是法律、证券监督失效情况下, 调节市场资源有效配置的一种积极的替代机制还是企业为谋求发展而与地方政府建立联系, 形成的一种扰乱市场稀缺资源优化配置的一种寻租行为呢? (余明桂2010、经济研究) 通过研究与地方政府建立联系的民营企业是否能够获得更多的财政补贴以及分析这种补贴对社会效益和企业绩效为积极促进作用还是消极阻碍作用来验证政商关系的“效率观”和“寻租观”。结果表明:民营企业与地方政府建立联系是一种寻租行为, 在我国分权化制度下, 地方政府掌握着财政补贴的分配权并且有充分的动机以此来“设租”, 民营企业为获得更多的财政补贴而对官员进行笼络“上贡”, 这种行为严重阻碍了社会稀缺资源的有效配置也违背了政府设立财政补贴的初衷。进一步的研究表明, 当地方制度环境越差, 市场保护机制越弱, 寻租行为的动机就越强烈。即使法律制度的设计做到完善, 在执行中也可能会因为其中夹杂的政治利益而不能够保持公正客观。 (Modigliani and Perotti, 2000) 例如在国有企业当中, 企业的实际控制权掌握在具有一定政治身份的管理者当中, 他们在企业的经营和管理决策当中往往更为关注能否实现自身的政治目的性, 而不是以企业的价值最大化作为终极目标。 (Shleifer and Vishney, 1997) 因此即使法律制度日益完善, 在具体的实施和执行过程中也往往夹杂着政治因素而导致企业效率低下。
中国的经济体制下, 政治关系总体上损害了上市公司中小股东的利益。 (Cheungetal.2005) 政府在制度实施中的软约束、立法执法以及监管制度会增加政治家寻租的空间, 对投资者的利益产生负面影响。政商关系的存在也会加大政府对企业的干预力度。因此, 政府不应该对资本市场做过多的干涉, 除了强制性要求上市公司无保留履行信息披露的义务。
二、地区中介机构对投资者保护的影响
投资者想要做出正确的投资决策, 就必须能够及时获得真实且可靠的信息。在立法和市场监管制度的要求下, 强制性的要求企业建立有效完整的信息披露制度。同时, 法律和监管制度的不完备性会使信息披露的效果不尽如人意, 从而影响投资者利益保护的效果。尤其在市场经济体制不完善的转型经济国家中表现明显。代理理论认为公司内部股东、经理人存在利益博弈。其中, 经理人的控制权过大, 则会形成内部人控制, 从而对股东利益进行侵占。那么, 当公司经理人持有大部分股份即经理人与大股东重合度很高时, 公司所有权和控制权集中在一个或多个大股东手中时, 控股股东极有可能压缩中小股东的利益来满足私欲。
1. 发达的中介组织可以在一定程度上弥补法律和证券市场监管下公司的信息披露不足问题。
中介 (如媒体) 的高覆盖能够减少企业内部人控制下谋取私利的程度。 (Dyck and Zingales, 2004) 媒体或分析师等中介行业通过增强企业的透明度, 进而约束企业内部人的行为。安然公司的事件反映出财经媒体对上市公司信息披露起到了良好的补充监管作用, 并且比证券市场的监管制度更加直接有效, 往往能够在事件发生前或者发生时就被披露。对于监督公司侵占中小股东权益的行为具有不可替代的作用。试想如果没有财经媒体的公开揭露, 安然公司的财务造假可能会一直不为公众所知, 那么投资者的利益就会遭受更大的损失。
2. 独立的外部审计师对投资者保护产生的影响。
外部审计机构作为一种重要的外部治理机制, 被认为是监督高管人员、降低代理成本的有效机制。审计人员可以通过审查公司会计报表, 然后出具合理的审计意见, 从而实现对企业控股股东兼经理人的约束。对我国上市公司的研究也证实了独立审计能够有效提高资本市场的配置效率, 对公司财务舞弊现象起到警示作用, 有助于公司提高融资能力, 降低公司的代理成本。
我国正处于经济转轨的特殊时期, 上市公司的股权分置结构已是常态, 伴随产生的大股东与中小股东的代理冲突显得尤为突出。中小投资者作为证券市场的主体更要对其加以保护, 减少大股东通过“隧道效应”侵占中小股东的利益, 提升上市公司的信息透明度, 保障上市公司整体质量。作为中介机构的审计师, 在竞争性市场上面对公司内部人实施的掏空行为应保持职业的独立性出具审计意见, 约束内部人的自利行为。否则将会遭受审计失败带来的诉讼风险及名誉损失。美国安然事件中, 作为独立审计的安达信会计师事务所就是一个典型的反面教材。
三、地区层面投资者保护的建议与展望
1. 加大政府财政补贴的监管力度, 力求公开透明。
政府财政补贴的拨付过程应受到严格地监管, 对于地方官员的贪污腐败行为应当给予严厉的处罚。尤其是针对与地方政府存在一定联系的民营企业, 要进一步加强决策实施过程当中的信息公开透明度。
2. 加快取消行政审批程序, 减少政府对市场的干预。
中央推行政府职能转变, 提出要减少行政审批, 向市场放权。实施中尤其要坚决消除审批的“灰色地带”, 防止地方组织以政府的名义对企业强制服务, 强行收费等制约市场活力的行为发生, 才能够真正减轻企业负担。政府对资本市场的干预越多, 政治家寻租腐败的空间就越大, 只有把市场该有的权利交还给市场, 才能从根源上杜绝政商合谋现象, 切实维护投资者的利益, 使社会资源在市场化进程中得到更加有效的配置。
3. 鼓励媒体行业对上市公司进行监督, 多渠道, 多角度丰富信息披露过程。
随着网络大环境的开放, 现代媒体形式也更加的多样化。近年来微博、微信等网络平台的普及, 大众可以通过多种渠道对上市公司的基本情况和披露信息进行了解, 并且信息的传播速度相当惊人, 从热门微博的网络转发量就可见一斑。这一方面对上市公司形成一种潜在的监督作用, 提升公司的透明度。另一方面公司高管迫于舆论压力和对公司声誉的考虑, 会减少企业中存在的内部人侵占公司整体利益的现象。中国的市场环境中, 更应该赋予财经媒体更多揭露事实的权利。在市场信息日益频繁的过程中, 本着以事实为依据的职业素养, 在证券监管制度不能充分保障市场参与者的合法利益时, 对上市公司的舞弊行为及内幕信息进行监督和制约。
4. 保持审计师队伍的独立性, 对出具不实审计报告行为给予严惩。
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