地方利益（精选9篇）
地方利益 篇1
中共十八届三中全会改革决定中,“推进法治中国建设”占据重要篇幅,其中“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”一句,可谓切中了中国司法积弊的要害。
中国大陆现行司法制度的最大弊病在于司法不独立。法院、检察院在人、财、物各方面受制于地方党政官员,其司法行为也不可避免受制于党政官员,司法公正不能不大打折扣。
治疗这一顽疾的改革措施,第一步便应当是将司法系统改为垂直领导,譬如说,由最高人民法院统管全国各级法院的人、财、物调配;其次是,跨行政区域的案件的一审,由上级法院乃至由最高人民法院的直属分院受理。如此一改,神州大地的司法气象便可焕然一新。三中全会的改革决定,就是朝着这个方向走了一大步。
司法系统的人财物为何要垂直管理?
海内外中华儿女都酷爱包公。人们在敬仰宋代包公的同时,企盼有更多的现代包公出现,但却不知,某种意义上来说,“现代包公”比古代包公难当。
包公的美德,用现代语言概括,是司法公正。古代的司法公正,主要指的是“王子犯法,与庶民同罪”。然而千百年来社会经济情况发生了很大变化,“王子犯法,与庶民同罪”已经由司法公正的主要内容,变成了仅仅是其内容之一。随着市场经济的发展,民事案件的比重已远远超过刑事案件。而在民事案件中,诉讼各方当事人分属不同行政区域的跨地区案件的比重又大大上升。现在的司法公正的新课题,是究竟能否抵制地方保护主义,做到“异地诉讼,一视同仁”。
我有一位老朋友,自小就想当包公,曾任某县人民法院院长,有点清官美名。他给我讲了个亲身经历的故事。有一次县长给他来电话说:“你们法院昨天受理的那桩合同纠纷案件,一方是本县的利税大户,如果他败诉了,就要给对方巨额赔偿,把几百万元划到外省那家公司去,到那时我们县政府发工资的钱都没有了,也不可能给你们法院发工资。你们可得好好做点工作啊!”法院院长心里明白,理亏的恰恰是本县的这家企业,它应当败诉。但是,如果这样依法审判,麻烦可就大了,不仅全院工资受到威胁,而且法院办公楼的修建计划也砸了,人家还要骂县法院胳膊肘往外拐,吃里扒外。有什么办法呢?法院院长只能按县长的意见“做工作”,无非是违心地枉法裁判罢了。
我很同情这位朋友,不是他不想当包青天,而是目前法院管辖制度的束缚使他难以当包青天,难以抵制地方保护主义。三中全会决定要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”,就是力图让法院检察院系统免受同级党政部门的影响。
这个案例,又引出下一个问题。
跨区域案件为何应由上级法院审理?
现行司法管辖制度,简括地说就是:山东人与山西人打官司,要么由山东的法院审理,要么由山西的法院审理。而无论哪一方法院审理,都难免有厚此薄彼之嫌。地方法院的业务经费、工资福利均有赖于地方财政,加上干部制度和人际关系,要做到一丝不苟地维护外地企业的合法权益,毫不留情地依法制裁本地企业,的确有很大难度。此事不能苛责法官。既不必大骂法官今不如昔,也不能只靠号召法官学包公来解决问题。解决问题还需要从体制上入手,改革法院管辖制度,为潜在的现代包公松绑。
三中全会决定“司法管辖与行政区划适当分离”,可以由两方面入手。我建议,首先可以改变目前的“民事案件由诉讼一方当事人所在法院受理”的制度,将其改为:当诉讼当事人分属不同地县时,案件不再由其中任何一方所在地县法院受理,而由这些当事人共同所在地区的中级法院受理;如果他们分属不同的地区,则由其共同所在地省级法院受理;如果他们分属不同的省市自治区,则由最高人民法院受理。
地域管辖作上述改变,能够使受理法院超越一方诉讼人及相关部门施加的种种影响与压力。一个县长可以为跨地区案件给县法院施压,却无法给省高级法院或最高人民法院“一点颜色瞧瞧”。同时,由于受理法院的地域管辖权涵盖了诉讼各方当事人的住所地,也就不存在“屁股究竟坐在哪一边”的问题,容易做到“一碗水端平”。这就从制度上有效地维护了法院的公正性,使之免于陷入某一方的地方保护主义泥潭。
当然,在改革后的法院管辖制度中,也不是所有的民事案件都一律要由双方共同所在地区的法院受理。某些情况可以例外,如在签订合同时就已明确选定了争议仲裁地点与审判地点的案件,以及实施标的金额较小的案件等等。
另一方面,还可以从设立跨区域法院或“巡回法院”的方式入手。
由于跨省市自治区案件日渐增多,最高人民法院工作量太大,因而有必要设立最高人民法院区域分院。建议首批组建最
高人民法院东北分院、华北分院、西北分院、华东分院、华南分院、中南分院和西南分院,以后再根据情况逐步增设区域分院,并赋予这些分院作为一级法院的独立审判权。分院的经费由最高人民法院直接拨付,人员由最高人民法院统一调遣,定期轮换,不带家属,不受地方控制。
鉴于此,我认为三中全会决定中“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的目标,不妨可以再进一步,考虑“省级及以下”地方法院、检察院都实行人财物统一管理。
这种改革思路,有一些外国司法制度可资借鉴。在美国,分属不同州的当事人之间财产标的额较大的诉讼案件,就是由联邦法院的地区巡回法院管辖,而
联邦巡回法院的人、财、物都由联邦最高法院管理。
在现代治国家里,地方利益的矛盾,可以通过法律手段、司法程序及时予以调整。而中国大陆不少地方法院却染上了地方保护主义,意味着公平、公正解决问题的合法渠道被堵塞了。不时见诸报端的一方诉讼当事人带着本地执法人员到外省市去秘密拘捕、绑架、关押另一方当事人的恶性事件,已经给我们敲响了警钟。地方与地方的矛盾积累到一定程度,就难免要通过非法渠道(包括黑社会的活动和地区性械斗等方式)来解决,走上暴力冲突和国土分裂的道路,市场经济所赖以生存的国内统一市场就将受到破坏,后果不堪设想。与那种可能付出的惨痛代价相比,我们主动改革法院管辖制度的困难就不足挂齿了。
(本文仅代表作者个人观点。)
摘自FT中文网
地方利益 篇2
20余名京籍人士抗议异地高考
据《21世纪经济报道》10月19日报道 18日上午9时，20余名家长代表到访北京市教委信访办，希望能约见北京市教委姜沛民主任，就异地高考政策问题进行交流。
不到9点钟，北京市教委信访办接待人员到岗后，一位身材高大的京籍青年就带着准备好的材料走进了办公室。
虽然信访办工作人员不断提醒他，接待时间是自9点开始，但对方仍然按照手头的材料读完，并向信访办工作人员阐述了自己反对“异地高考”的理由。
在这位京籍人士看来，外地孩子素质极差，打架斗殴带坏了本地小孩。除此之外，外地孩子不断涌入，占用了过多的本地教育资源，“要想享受作为北京人的权利，必须先要承担责任”。
在互联网上，京籍人士将支持开放异地高考的家长称为“异闹”。明确申明，北京包括教育资源在内的公共资源本来十分充裕，正是因为不断涌入的.外地人口，严重影响了本地居民的正当权益，而开放异地高考则会促使更多外地人口涌入北京。
教育部副部长杜玉波在今年两会期间，曾明确表示“既要解决这些外来人口子女的考试就学问题，但也要考虑到城市的承载能力、当地学生的权益不受影响”。
地方利益“搅动”异地高考
专家称，只要向着大的公平方向发展，少部分人要做适当牺牲
多年来，与异地高考、取消高考户籍限制的呼声相伴，反对的声音也一直存在，大都来自高等教育优质资源丰厚、外来务工人员集中地区。专家认为，异地高考改革正是使教育向着大的公平方向发展，是大势所趋，势必要打破地方利益的垄断。
“门槛”设定>>地方政府是关键
按照教育部日前的有关通知，各地应在年底前出台异地高考相关方案细则。“这其实是把制定政策的门槛，下放给地方政府了。”中国教育科学研究院研究员储朝晖说。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，制订异地高考方案牵涉到三个平衡，即本地户籍人口和非本地户籍人口的高考利益平衡;本地教育资源与进城务工人员子女接受教育需求的平衡;开放异地高考与防止高考移民的平衡等。“要解决好这些平衡，就需要意见交锋、利益博弈的平台;要制订合理的异地高考门槛条件，必须建立起让公众参与博弈的决策机制。”
“没有这样的民主决策过程，由地方政府教育行政部门拍板制订的异地高考方案，很可能既得不到户籍人口的支持，也难以满足进城务工人员的诉求，结果是两头不讨好。”熊丙奇说。
山东大学高等教育研究中心副主任刘志业认为，“涉及了谁的利益谁就跳出来反对，改革就无法进行了。改革是个调整利益的过程，只要向着大的公平方向发展，就势必有少部分人要做适当的牺牲。”
熊丙奇认为，在方案出台过程中，异地高考问题被人为地复杂化了。“既要推进异地高考，又要维护现行高考制度，保证地方高考利益，异地高考当然十分复杂。”他说，如果从根本上改革按计划集中录取制度，问题也就迎刃而解。
熊丙奇提出了解决问题的具体做法，一是实行全国统一考试、统一录取;二是全国统一考试、高校自主招生。
地方利益 篇3
关键词：小城镇建设；政府利益；土地利用；集镇
贵州：地处中国西南部，是中国贫困问题突出、城镇化率很低的欠发达省份。近几年贵州大力发展工业强省和小城镇带动城镇化的战略，使得贵州经济社会得到很大的发展。贵州在小城镇建设用地规划利用上要结合区域情况，合理利用土地资源。地方政府是小城镇建设土地转变和经营的主体，要实现好这一主体在小城镇建设中的积极作用，本文从以下几点来分析。
一、 贵州小城镇建设用地概述
贵州小城镇建设是在现有的集镇基础上进行扩张，也有少部分新建和移民集镇的建设，但总体是扩张建设为主。小城镇建设作为贵州城镇化建设的重点，在土地利用上就有很大的提高。因此合理规划和利用土地是贵州小城镇建设的关键所在。贵州小城镇建设用地分为集镇建设用地、地域特色产业园建设用地、公共基础设施建设用地。
集镇建设用地：这主要是通过对集镇的长远性建设规划，在已有的集镇基础上规划着眼未来，合理规划建设范围。这方面的土地利用主要是在街道和街道两旁的合理宅基用地。
地域特色产业园建设用地：贵州是一个多山少地的省份。“多彩贵州”主要体现在贵州的各个小地域和民族风情和完美的自然环境。发展好各地域的特殊产业、民族文化是贵州建设城镇化的战略目标。贵州小城镇建设要突出地域经济，发展地方特色产业，要使贵州的小城镇成为真正的新型城镇、人口聚集型城镇。不能让贵州小城镇“空城化”。发展特色产业就是提高城镇就业，减少农民的对外转移。地域特色产业园用地是在小城镇建设的一部分，贵州各地区根据地区支柱产业经济和地理环境来合理规划土地使用。
公共基础设施建设用地：公共基础设施是小城镇建设的基础，也是发展特色小城镇的具体体现。贵州要打破千“镇”一面的现象就必须从区域民族风情着手。从公共基础设施建设上来引导小城镇的发展，建立符合区域风情、民族文化的特色性公共建筑设施，从而确定整个区域小城镇的建设风格，避免建设“多而不彩”的贵州小城镇。公共基础设施的用地主要是配合小城镇的发展而增加的，也是城镇化建设带来的必然产物。
二、 贵州小城镇建设用地中地方政府可能的利益取向
贵州城镇化建设用地本身就是供需很大问题。据《中国城市发展报告（2012）》城市南皮书显示：贵州城镇化率不到40%，据统计低于全国平均15个百分点，排全国倒数第二，而小城镇建设差距就更大。即便政府政策和地方政府利益产生矛盾，地方政府也无法改变既定政策，只能在政策空间下进行利益最大化变通、抵抗（周雪光，2008，2012）。因此在土地规划上地方政府可能会出现以下一些利益性问题。
首先是盲目政绩观所导致的土地利用率低；在小城镇建设中地方政府可能会盲目规划，过多的求大求全，而忽略了实际情况；另一个就是放弃已有集镇重建新集镇、新开发区等。这些都能使耕地大大减少，但又没有达到小城镇建设的最终目的，造成土地浪费。这主要是地方政府错误的政绩取向和缺乏科学合理的规划形成的。盲目追求政绩利益而忽视了小城镇建设用地的根本原则。
其次就是土地资本利益化；地方政府过多的追求土地经济效率，扩大自己的土地经营权，借小城镇建设的名义大势出让土地，随意圈地卖地，以此来增加地方财政，追求经济效率。地方政府的利益包括经济利益也包括政治利益（周业安，2003）。这里在追求经济效益的同时也实现了地方政府一把手的政治利益。这也符合寻租理论，它认为地方政府在追求利益最大时，通过政府干预来寻取租金，而政府的这一行为是实现政府利益最大化，也可以说是一把手政治利益最大化（Blecher，1991；贺卫，1999）。
小城镇建设中土地利用率低和资本化是地方政府的一个通病。地方政府要认清和改变这一现象，就必须认真解读小城镇建设，它不是盲目扩城，也不是政治绩效的考核标准；它是适应社会经济发展，化解城乡二元结构，增强特色地域经济，实现城镇化建设全面发展的一个纽带。认清小城镇建设是确立地方政府正确利益取向的关键。
三、 貴州小城镇建设用地的利益合理化分析
要实现贵州小城镇建设用地的利益合理化，就必须建立科学规划，科学施工，科学利用，科学管理。本文从以下几点分析如何实现贵州小城镇建设用地的合理化。
其一：贵州小城镇建设在土地上必须科学规划，立足当前兼顾长远。在小城镇建设用地上贯彻和执行我国合理利用土地和保护耕地的基本国策，坚持有效的利用和保护耕地以及合理的节约用地，在严格保护耕地的基础上特别是要加强对基本农田的保护，加强和提高在小城镇建设中的土地利用率，积极推行和开展生态土地治理。
其二：贵州小城镇建设在用地上的科学设计；我国的城镇规划更多的是以现有的集镇为中心，向集镇周边的村、街道扩展，对小城镇建设边界有既定的划分，这就说明小城镇建设的总体设计成为小城镇建设合理性、科学性的关键。贵州小城镇建设设计规划要因地制宜、科学设计，从地域性特点出发，整合资源优势，兼顾民俗民风，做好小城镇的合理布局和科学规划。注重产业、突出特点，努力做到设计的科学性和用地的节约性，切实做好生态环境的保护，避免不必要的资源浪费。
其三：贵州小城镇建设用地的科学管理；地方政府在保障科学用地的同时，要维护用地制度建设，确保国家土地政策的实施，建立完善的土地管理模式。贵州在小城镇建设还处在发展探索阶段，小城镇建设的管理更是一个学习的过程。管理好土地的利用，也就解决好小城镇建设的根本。土地是小城镇建设的矛盾主体和利益承载体，管理和处理好土地利益就实现地方政府和土地所有者的利益合理化，公平化。也就实现了小城镇建设用地的科学化。
四、 结论
结合以上的分析；贵州小城镇建设是一个长期、复杂、艰巨的一个过程。土地则是一切利益关系的载体。解决好贵州各级地方政府在小城镇建设用地的利益取向、利益管理；能够更加完善小城镇建设用地的科学性、合理性、有效性。“多彩贵州”、“特色小城镇”是贵州的建设现状，也是贵州特色民族风情，多彩民族文化的表现。建立一镇一貌、一镇一特色的小城镇就要发挥好地域优势、民族特色。地方政府要充分发挥好自己的职能，实现利益的合理分配，为小城镇建设打好坚实的基础。（作者单位：贵州财经大学）
参考文献
[1] 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。
[2] 周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012年。
[3] 周业安：《地方政府竞争与经济增长》，《中国人民大学学报》，2003年第1期。
[4] Blecher，M.，1991，“Developmental State， Entrepreneurial State： The Political Economy of Socialist Reform in Xinju Municipality and Guanghan County”，in the Road to Crisis： The Chinese State in the Era of Economic Reform， White， Gordon（edit）， London： Macmillan.
[5] 贺卫：《寻租经济学》，中国发展出版社，1999年。
地方国有旅游企业的公共利益目标 篇4
中国旅游业正处于黄金发展期。2009年11月25日《关于加快发展旅游业的意见》, 提出放宽旅游市场准入, 优化旅游消费环境、推动旅游产品多样化发展等五项意见。目前, 中国人均GDP已经达到3 000美元, 这是世界旅游界公认的旅游业爆发性增长阶段。在经济效应的刺激下, 地方政府充当着景区开发的主体, 各区域争先恐后地开发景区, 一时间景区供给表现出数量的激增。中国旅游景区的大规模开发给国家和区域带来了显著的综合效益。大量国有旅游企业在地方政府的支持和投入下, 重组了地方优质的景区资源, 参与到市场竞争中。
地方旅游企业在积极发展地方旅游业, 为地方财政作出巨大贡献, 并竭力实现自身利益最大化目标的同时, 出现了一系列问题: (1) 作为全民所有的自然山水和世界遗产地被地方政府和旅游企业作为谋利的主要工具, 收取高额的门票, 将大多数工薪阶层挡在景区门外。 (2) 旅游企业为实现自身利益最大化, 对景区资源过度开发, 使得景区面临不可持续发展的局面, 造成了旅游发展的代际不公平[1]。 (3) 地方政府和旅游企业在开发景区的过程中, 忽视了作为主要利益相关者的社区居民的利益, 对于当地贫困人口生存状态的改善没有发挥应有的作用。地方国有旅游企业在实现自身利益最大化的同时, 应承担的公共利益目标是什么;如何实现旅游企业的公共利益目标?
二、地方国有旅游企业对公益目标的忽视
1. 景区门票被旅游企业作为赢利手段。
中国世界遗产地和风景名胜区作为公共产品, 承载着社会福利方面的非经济功能, 不以盈利为主。门票作为一种行政收费, 不是赢利手段, 仅仅是一种管理的工具。旅游资源被政府或者政府委托的企业经营并获取利润, 公众对于自己应有的权益没有认知或者认知不够, 没有意识到公共利益被侵犯。政府和国有旅游企业将本应属于公众的利益逐步转化为本部门或者特殊利益团体的利益。景区高价的门票, 旅游景区被政府和开发商以投入为由垄断经营, 而社区居民没有分享到利润, 还被迫承担景区开发的外部性[2]。20世纪90年代以来, 国家实行允许景区门票退税的政策, 把门票当做经营性收入允许景区自留, 以弥补国家财政供给的严重短缺。显然, 高额门票也因此不仅成为国家公园管理机构弥补财政缺口的重要来源, 也成为关键的营利点。但是人们很少去质疑, 为什么国外的国家公园是开放式的, 而中国的国民为了接受由国家公园提供的“欣赏、了解自然文化价值”的旅游产品要支付高额的门票费。
2. 通过特许经营权获得垄断利益。
特许经营是特许人和受许人之间的契约关系, 受许人的经营是在由特许人所有和控制下的一个共同标记、经营模式和过程之下进行的, 并且受许人从自己的资源中对其业务进行投资。 (1) 本文所指的特许经营权是由政府机构授权, 准许特定企业使用公共财产, 或在一定地区享有经营某种特许业务的权利。地方国有旅游企业通过支付给地方政府一笔特许经营费, 获得对某一公共旅游资源进行开发甚至是垄断开发的特权。以桂林市为例:桂林市政府对漓江旅游资源实行有偿使用, 漓江游船数量由桂林市政府严格控制, 每年增加量很少, 2001年起新增游船经营权采取拍卖方式。凡参与漓江游览航线经营的游船, 经市政府批准以招议标方式取得有偿经营权[3]。桂林旅游发展总公司是经营漓江游船的最大企业, 约占7 000个客位指标, 市场份额35%左右, 在漓江游览业务中占据相对垄断地位, 由于拥有唯一的外事接待码头———竹江码头五十年的土地使用权, 公司游船在外事接待方面占据绝对优势, 市场份额始终保持80%以上。与游船的高票价和企业的高利润形成对比的是:漓江竹排泛滥成灾, 渔船、圩渡船违规经营严重。民间的这种违规做法侵犯了企业和政府的利润, 因此被政府用强制手段加以制止和处罚。沿江的居民和世世代代打渔为生的船民, 在漓江旅游开发的过程中不但没有获得应有的补偿, 还受到了法律的制裁。沿江乞讨的行为被认为不顾人格国格。漓江两岸百姓为漓江发展付出了很大的代价, 但漓江的发展成果他们几乎没有享受到[4]。
3. 国有旅游企业高管的行政代理人身份与经营者身份的博弈。
国有旅游企业的高管基本由政府指派, 实行年薪制, 比同等行政级别的政府官员拥有更多的职务消费和薪水。根据1999年中共十五届四中全会的决定, 规定了“年薪制”、“经理人员持股制”等以经理人员绩效为基础的激励制度。但因为国有产权所有者缺位, 这些激励制度, 实际上往往成为代理人的自我激励。实际上是一种无约束的激励[5]。以北京首旅集团为例。集团内各成员企业的经营权被集中在一批为数不多的经营者手中。这些经理在行政上隶属于北京首旅集团, 是在北京首旅集团内工作的“国家干部”, 他们都必须服从集团公司的领导并对其负责, 这样就使得集团的权力非常集中。北京首旅集团的公司经营者大都是原北京市旅游局的政府官员, 是集团改制过程中政府委派的。国有企业的经营者并不是像现代企业的初衷那样是通过出资者依据经营才能选择, 而是通过行政代理人的行政考核来选择。政府官员通过身份的转化, 获取了政治管理权收益和经济收益, 并且在经营国有旅游企业的过程中追求个人利益的最大化。
通过分析地方国有旅游企业实现自身利益最大化的途径可以发现, 地方国有旅游企业通过其先天与地方政府的紧密关系, 在经营过程中与地方政府形成共谋, 垄断地方旅游资源, 将本应作为公共资源收益于大众的旅游景区当做谋利的工具。
三、如何实现地方国有旅游企业的公共利益目标
爱尔维修认为, 任何政府都是为了公民共同的幸福, 除了多数公民的幸福外, 断然不可能抱有另外一种目的。亚里士多德把国家看做是最高的社团, 其目的是实现“最高的善”, 这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益[6]。
1. 所有权相对应的利益分配的改革。
国有旅游企业具有盈利目标和公共利益目标双重目标。在法律的层面这两个目标是同一的, 但是实际上二者之间是不平衡的。国家在制定各项政策时是有所偏重的。在论及国有企业时, 学者们谈论的是国企经营、成本控制、市场竞争以及委托代理关系中的技术问题。而国有旅游企业存在的非技术问题, 是国有旅游企业在现有的产权模式下能否代表所有者利益, 能否在市场经济条件下合理存在的性质问题。讨论的是制度性问题方向性问题。缺少有效的制度来体现所有者的权力, 使得所有者法律上拥有所有权, 实际上却无法行使相关权力。要想使公众利益得到保障, 国有旅游企业改革的关键不是所有权的改革而是所有权相对应的利益分配的改革。
2. 政企分开。
在旅游资源管理中, 政府的各级各个管理部门都在扮演着两个截然不同的角色:一是资源性资产的管理者, 二是国家行政管理者。作为国有资源性资产的管理者、政府是资源的“代理人”, 应当管经营、管收益;作为国家行政管理者, 应当管规划、管保护。因此要真正做到政企分开, 政府部门的行政人员不能进入旅游企业任职, 政府不再行使对企业管理人员的行政任命权, 而是由企业根据市场经济的特点, 在社会上通过竞争引进管理人才。而对于国有旅游企业的社会公益目标可以通过建立一定的考核制度, 按企业应当承担的社会公益责任对旅游企业的管理人员实行绩效考核来实现。
3. 建立景区门票价格听证制度。
国有景区的社会公益性主要是通过景区的可进入性, 即门票的定价来体现的。现实中这类景区出现的上述性质定位与门票定价失衡的原因主要是国家、公众和企业利益目标的不一致。国有景区的最根本的利益是社会利益, 是国家利益;最迫切的利益是地方经济发展, 当地居民脱贫致富问题;最需要完善规范的是经济利益体制, 是开发商的经济回报问题[7]。要实现公共旅游资源的根本利益, 决不能将门票的定价权下放到地方政府或者旅游企业手中, 而是应该建立景区门票价格的听证制度。将涉及公共旅游资源的各个利益主体的代表组织起来, 通过社会媒体的监督, 在公开、公正、公平的基础上, 充分听取各方意见, 综合各方利益诉求, 设定合理的价格门槛。
四、结论
世界遗产地和国家级风景名胜区, 其所有权归全民所有, 国家代表全民行使所有权, 但是国家级政府在集中力量搞经济建设的过程中, 分不出精力和资金对这些资源进行管理, 因此根据属地原则, 将这些景点的管理权委托给地方政府。一方面对这些景点进行维护需要资金, 而国家没有专项拨款, 或者拨款金额不够, 地方政府必须扩大财源;另一方面经济形势的发展, 使得旅游作为第三产业在地方财政中所占的比例越来越大, 各个地方政府都在创造条件发展旅游, 政府直接办企业, 其目的就是为地方财政服务。因此, 地方国有旅游企业从诞生起就以获得经济利益为主要目标。而公共旅游资源应该承担的公共福利目标被地方政府和国有旅游企业所忽略, 这与联合国的发展计划是相违背的。本文提出从三个方面促进地方国有旅游企业公共利益目标的实现:所有权相对应的利益分配的改革, 这项制度的建立对帮助改善景区周边社区贫困人口的生活水平起到切实的作用;政企分开, 这将触及一部分在企业中担任高管的政府公职人员的利益, 因此推行起来较困难;门票价格听证制度, 这是目前较容易操作的项目, 应该积极推行。
参考文献
[1]王绪, 马德山.旅游景区开发与环境保护博弈分析[J].现代物业:中旬刊, 2010, (2) :58-60.
[2]杨晶晶.中国景区门票价格上涨的博弈分析[J].现代商业, 2010, (11) :130.
[3]厦门市水路旅游客运管理规定考察小组.桂林漓江旅游客运管理考察报告[EB/OL].http://commande.fyfz.cn/blog/commande/index.aspx?blogid=66104.
[4]周方健, 陈园月.关于漓江管理问题的调查报告[EB/OL].http://blog.ifeng.com/article/2945797.html.
[5]陈加颖, 张晓梅.西方委托代理理论在国有资产管理上的应用探究[J].经济师, 2010, (3) :48-49.
[6]胡建淼, 刑益精.公共利益概念透析[J].法学, 2004, (10) .
地方利益 篇5
关键词：地方立法部门,利益问题,对策
一、当前影响立法质量的部门利益问题
(一)在选题立项上搞实用主义,无利可图的法规推诿不立
有数据表明,近年来,在人大通过的地方性法规中,由地方政府部门起草的法规草案占90%以上,这些法规草案的提出或多或少地存在与利益相关。没有利益的项目,有些部门不仅不会提出,更不会主动配合。
(二)在地方立法中不适当地加入本部门的利益和权力
由于一些行政部门在工作中存在某种程度重罚轻管、重对外执法检查轻对内监督制约的问题,在起草的法规中,这些部门热衷于规定收费、发证、审批、罚款等条款,更多的是使一些有利于本部门的既成事实或期望目标法治化;更多的是将自己的管辖权不恰当地拓展,通过立法实行部门或行业垄断,以扩充本部门的权力。
(三)在规范自身行为上避重就轻,把应尽的责任和义务界定到最低限度
有的部门起草法规草案缺少规范管理、服务社会的理念,设定的权利义务不对等。只注重管理者的权利,而对规范自己行为。只注重被管理者义务的设定,而弱化了被管理者的权利,一定程度上带有居高临下,重官轻民,本末倒置的行政色彩。
二、地方立法中部门利益问题产生的原因及危害
产生地方性法规中地方利益膨胀的现象,有认识上的偏差,也有程序方面的原因。
首先是认识上的偏差。一些地方对立法规划的认识过于机械,把严肃的立法工作与普通的工作任务同等看待,为完成任务而立法,势必为本部门利益提供了温床;一些人大常委会组成人员片面强调支持政府工作,尊重政府意见,忽视了监督把关。
其次是法规议案的提出和起草的渠道过于单一。在地方立法中沿袭多年的基本立法模式就是“政府提什么,人大就审什么”。虽然近年来公众参与立法讨论的机会增多,但是立法仍然没有达到合乎理性和科学民主立法的水平。
第三是审议过程中有关不严。地方人代会或其常委会审议法规议案,或是会议时间过短,或是代表委员吃不透情况,即使有些法规议案经过多次审议,但由于会期安排过短,结果也只能是煮“夹生饭”。
三、解决地方立法中部门利益问题的对策
(一)改变由政府提出议案考虑由专门委员会提出议案
立法机关的专门委员会一般能从全局出发,不受或很少受部门利益的影响,所提出议案能体现全局性和各方利益。同时,要积极探索立法项目的论证工作,对立法的必要性、预期效果进行全面评估,对带有部门利益的项目坚决“砍掉”。
(二)改变单一的由部门起草法规草案的渠道,探索专家起草制
应该尽可能在立法机关主持下通过招立项等形式,选择能够在中立立场上,有知识的专家、学者组成起草小组,实施法规起草工作。只有这样,才能在法规的起草过程中实现多方参与,充分反映多方面的意愿。通过立法回避制度,实现由政府主导型的到市场主导型的立法转变。
(三)改变传统的“闭门造车”式的立法,实施公开立法制度
要坚持人大在地方立法中的主导作用,坚持和完善公开征求立法建议制度,为公民有序参与地方立法拓宽渠道。在立法过程中,对事关广大人民群众切身利益的法规,除了将法规草案公开外,还应将立法有关文档公开,让广大公民就自己关心的事情表示或陈述意见,提高立法的透明度。
(四)改变专家学者解决立法焦点问题的唯一途径,逐步完善立法听证制度
听证制度作为一项重要的程序制度,其核心就是让公众有直接参与立法的机会,关于听证主持人,听证内容及听证程序等都有明确规定。可以考虑建立听证后答复与反馈制度,要求立法机关对利害关系人提出的意见,建议的采纳情况给予答复和反馈,克服部门利益倾向必将产生重要作用。
(五)改变统一审议形式的做法,严格统一审议制度
要按照立法法要求,严格法制委员会对法规草案的统一审议和把关,特别要注重按行政处罚法、行政许可法等法律的规定,严格审查法规中行政处罚、行政许可设定的是否合法,防止部门利益的渗透。要科学处理公权力之间、私权利之间、公权力与私权利间的关系,防止和克服部门利益透过地方立法而法治化。
制定地方性法规的本义在于为政府及其职能部门依法行政提供依据,而不应成为某些部门谋取自身利益的手段。只要在立法过程中,坚持“科学立法、民主立法”的理念,一切依靠人民,一切为了人民,就一定能克服地方立法中部门利益问题。
参考文献
[1]范海阳.我国当前地方立法中的政府部门利益倾向问题研究[D].东南大学,2009.
地方利益 篇6
一、农地流转相关问题研究
(一) 农地流转的驱动力研究
目前, 我国农地流转存在两大机制:内在的自发流转机制和人为加速流转机制。其中内在的自发流转机制包括城市的离心力机制、农村的梯度克服机制、“向心力”机制、环境竞争机制和区位代替机制;人为加速流转机制包括利益驱动机制、价格激化机制、制度诱导机制和投机分割机制, 这些机制对农地流转的发生起到了驱动作用。与此同时, 经济的发展和我国土地市场机制的不断完善, 农村劳动力向非农产业的大量转移, 农地经营潜在获利空间的存在以及国家和地方政府的政策推动, 对农地流转的展开产生了经济驱动力、制度驱动力和管理驱动力。
十七届三中全会批准农村土地多种形式流转经营给农地流转带来了制度上的驱动, 提高了农民土地流转的积极性并保障其土地流转的利益, 从而加速了当前农地流转的进程。现有的研究与实践表明:推动农地流转的关键是处理好“谁流转、怎么流转和流转收益归谁”3个问题。
(二) 农地流转过程中的利益博弈
在农地流转过程中, 农民作为土地流转的主体, 完全可以自愿决定是否流转或以何种形式流转, 但是由于地方政府“越俎代庖”, 不尊重农民的意愿, 随意改变土地承包关系, 搞强制性的土地流转, 从而产生了与农民的利益博弈。在两者的博弈中, 由于地方政府拥有行政权力, 而且相关法规未被公正地执行, 他们在博弈过程中容易取得优势。有数据显示, 在某些地区近期查处的村干部涉嫌经济违法违纪案件中, 90%都发生在土地流转过程中。由于地方政府的权力没有受到法律与民众的有效制约, 他们认为, 土地流转离不开行政干预, 让农户自愿流转会“阻碍”规模经营和农业现代化的进程, 还指责农民落后、保守、不懂市场, 从而致使一些地方土地流转工作的方式从“引导”变成了“逼迫”。
因此, 农地流转过程中农民利益受损的问题, 主要是由于在农民与地方政府利益博弈的过程中, 地方政府作为“代理人”所造成的。地方政府作为农地流转的推动主体, 取代了农户作为土地流转主体的地位, 侵害了农户的土地处分权, 出现了一些“强制土地流转”和“克扣农民土地流转收益”的事情, 使得农民的土地财产权在农地流转中受到侵害。
二、农地流转过程中地方政府和农民的行为
(一) 地方政府的土地失范行为
政府的利益是客观存在的, 包括公共利益和政府自身利益。一旦地方政府追求自身利益的行为背离了自己所扮演的公共管理角色, 并突破相应制度规范时, 就会出现偏离公共利益追求轨道的自我利益追求进而形成政府失范行为。地方政府的土地失范行为即是地方政府没有按照相关法律法规的原则执行其土地职能。产生土地失范行为的根本原因是:地方政府对自己的职能认识不清, 在潜意识上将自己作为市场的主宰者, 其他主体与政府不具有竞争性, 导致其可能利用握有的政策诠释权, 制定与国家农地政策不一致地方性政策法规, 以保证其利益的实现。
由于地方政府的土地失范行为, 法律虽然规定土地归“农民集体”所有, 但地方政府可以对“农民集体”的土地所有权进行超法律强制, 实际成为流转的主体。还可以利用行政强制力强迫农民集中土地从事某种生产, 或强行将农民土地流转给商业资本, 这样的流转损害了农民的权益, 并且确实带来了人们所担心的土地流转的恶果。经济学的效率以双方自愿交易为前提, 由地方政府或者村集体强行代替农民作出流转决定, 效率非常低。长期以来, 地方政府习惯于代替农民进行决策, 导致其在土地问题上的腐败, 也造成了农民和地方政权之间的高度紧张。
(二) 农民弱竞争行为
由于长期生产方式的影响, 农民一直处于权力贫困阶段, 导致农民的维权意识比较薄弱。同时农民的市场经济行为能力十分有限, 在市场主体意识尚未形成的情况下, 他们无法对这种政府干预形成有效约束, 导致其在农地流转中的弱维权行为, 在与地方政府利益博弈过程中往往利益被侵占。正像美国学者R.H.托尼所描述的那样, 单个的小农生活在齐脖子深的水中, 稍微有一个细小的波浪就会将他们淹没。
虽然目前农村社会主义民主政治建设和精神文明建设不断加强, 但是由于农民是一种分散化、边缘化的弱势群体, 对各种法律法规及相关政策了解较少, 不能通过法律武器与政府失范行为进行有效抗争进而维护自己的合法权益, 在土地流转过程中不能以公平的身份参与。面对被滥用的官权, 农民并没有自己的维权组织, 加上农村土地在名义上属集体所有, 土地流转的定价权操持在地方政府手中, 这又一步放大了政府滥用行政权力的行为取向。
三、地方政府和农民的利益博弈行为分析
(一) 基于制度层面的分析
农地流转的过程中地方政府和农民的利益博弈现象的背后有着深刻的制度原因, 制度安排不能制约甚至纵容了政府失范行为的发生。制度缺乏有效的约束机制, 为政府失范行为的发生提供了条件, 或无法产生应有的约束作用。现行制度存在政府垄断, 土地收益产生和分配机制所提供的巨大的利益空间又进一步诱发和激化了地方政府追求土地收益最大化的行为取向。政府对土地供给的垄断演变成政府获取最大化土地收益的手段。另外, 现行制度安排存在弱保护问题, 使农民不能与地方政府进行有效抗争, 在村民文化素质不高, 民主法律意识不强的情况下, 农民没有充分的知情权、参与权、话语权, 其合法权益难以通过农民集体的行动表达出来, 也难以通过个体行动来维护。
在农地流转利益的再分配中, 由于利益分享制度使得地方政府与农民成为了两个不同的利益集团, 双方对农地流转的利益分配方案展开了博弈。农地产权利益集团格局及地方政府利益集团利益目标的错位, 是目前农地流转过程中农民利益得不到保证的最大障碍。随着农地私人产权要求者利益集团的发展壮大及其经济行为能力逐步完善, 其在农地产权利益博弈中的行为将更趋规范和科学。因此, 为达到两者的理性博弈, 要进行政治制度的创新, 建立有效的政府监督与约束机制, 如果能够把土地制度和我国社会政治体制的改革联系起来, 土地的改革就会变成巨大的进步动力。国家有关方面也应在充分调查研究的基础上, 拿出政策性、纲领性、全局性的意见、办法, 广泛征求意见, 认真修改后公布、颁行, 只有这样才能确保土地资源优化配置的施行效率, 保证新一轮农村土地流转的顺利进行。
(二) 基于农地流转过程的分析
在农地流转的整个过程中, 首先, 流转的前提是土地承包经营权关系的明晰化, 以及与之相配套的产权制度的改革, 这是健全土地承包经营权流转市场的基础性工作。农地流转的权利归农民自己所有, 就意味着有了一定的与市场上地方政府博弈的权利。因此, 要以规范的土地管理制度为基础, 进行地籍调查、土地登记、统计和评价工作, 搞好农村土地的确权、登记、颁证工作, 从而让农民的土地承包经营权进一步得到强化。
其次, 还要通过制度约束将权利落实到具体的单个权利主体, 最为重要的是赋予农民个体对其土地使用权如何处置享有更多的“决定权”, 保证农民是土地流转的市场主体和权利的稳定性。田传浩等通过对苏、浙、鲁地区的调查进行实证分析, 结果显示农户对地权稳定性的预期显著地影响其农地行为。有些学者利用计量方法发现土地承包经营权证书发放可以明显地增加土地流转的可能性。同时农民要有自己的合作社组织以维护自身利益, 该组织要坚持“自愿、自主、民办、民主”的原则, 特别要建立公平、有序的进入和退出机制, 使农民能够进出自由;还可以通过建立农村土地使用权流转中心或信托公司, 对土地使用权流转进行公司化运作, 农民将自己不愿耕种的土地的使用权交给中心 (公司) 来统一对外招租或寻找受让方, 成交后中心 (公司) 收取一定的费用或赚取差价。此办法能充分发挥专业中心 (公司) 信息广、渠道多的优势, 避免农村土地流转中“暗箱操作”、“借地渔利”, 从而实现承包者利益最大化及土地资源的有效利用。
(三) 基于贯彻农地流转政策的分析
在贯彻土地流转政策时地方政府应公开、透明地落实其市场化用地政策, 要充分相信农民的政治理性和经济理性, 让农民组织有序表达其利益需求, 关于土地流转的讨论和决策也必须以此为前提。
一方面要依靠法律来约束政府行为、保障农民的土地权益, 通过政策的制定强化农民对土地的权利, 以增强农民抗衡任何其他人和机构的能力, 包括抗衡其他人、公司以及村集体和地方政府。同时, 还要创造有利于土地承包经营权流转的政策环境, 加快建立土地承包经营权流转市场服务体系, 可以因地制宜地采取多种扶持措施, 促进土地规范流转。地方政府还可通过各种形式的农地流转信息服务来疏导市场信息以保证市场信息畅通、减少信息欺瞒的作用, 还可减少农地流转过程中不必要的市场摩擦, 从而加快农地流转的速度, 形成服务诱致力。在此基础上, 农业基础设施建设、技术推广、农产品营销、金融服务等方面的优惠政策也要向他们倾斜。
四、结束语
综上所述, 农地流转过程中地方政府与农民利益博弈行为的研究必须走到土地以外, 把土地改革和相关制度改革联系起来, 通过明确农村土地的功能范围, 明晰农地权利体系及农地权利的组织与配置形式, 设计农地流转的制度体系, 构设农地流转的监督与服务机构, 从而建立一套适合我国国情的农地流转机制, 这既符合农民的利益, 也符合我国政治社会发展的大趋势。
摘要：文章以十七届三中全会批准农村土地多种形式流转经营为背景, 基于地方政府的土地失范行为和农民的弱竞争行为, 从制度层面、农地流转的过程以及农地流转政策的贯彻3个方面对农地流转过程中地方政府与农民利益博弈行为进行分析, 并提出协调地方政府和农民的利益的相关建议。
关键词：土地流转,政府土地失范行为,利益博弈
参考文献
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[4]、张红宇.中国农地调整与使用权流转的几点评论[J].管理世界, 2002 (5) .
[5]、亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].华夏出版社, 1989.
[6]、李龙浩.土地问题的制度分析:以政府行为为研究视角[M].地质出版社, 2007.
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地方利益 篇7
一、问题提出:社会基本养老保障决策区域差异显著
社会基本养老保障制度决策区域差异日益显著, 本部分采用2013年《中国统计年鉴》相关数据, 由社会养老保险基金支出/领取养老金人数, 估算出2012年人均养老金水平, 如表1所示。
由表1可知, 各地区间社会基本养老保障制度决策差异悬殊, 一方面以月人均养老金水平为衡量标准, 可知西藏自治区养老金最高, 远超其他省份/地区, 最低为江西省, 两者相差1 599.61元/月, 前者是后者的2.22倍。各地区间养老金标准差为344.03元/月, 相当于江西养老金的26.29%, 说明地方政府间决策非均衡性极为显著。就组内差距而言, 东部地区养老金最大值在北京, 最小值在辽宁省, 组内标准差为240.22元/月;中部地区最大值在山西省, 最小值在江西省, 组内标准差为208.12元/月;西部地区最大值在西藏自治区, 最小值在重庆, 组内标准差为403.31元/月, 如表2所示。
数据来源:由2013年《中国统计年鉴》计算而得。
数据来源:由2013《中国统计年鉴》计算所得。
另一方面, 就养老金替代率差异而言, 陕西省最高, 上海最低, 各省间标准差为10.47%。东中西部地区差异自高到低为:西部>东部>中部, 西部地区平均替代率为50.46%, 标准差为12.62%, 东部地区平均替代率为48.45%, 标准差为10.99%;中部地区平均替代率为47.84%, 标准差为6.45%。东、中、西部地区平均替代率较为接近, 但西部、东部极差与标准差均大于中部且差异显著, 如表2所示。
社会基本养老保障制度由中央制定并由地方政府实施, 在中央宏观制度框架相同情况下, 各省、区域间政策显著差异, 表明地方政府在养老保障决策中发挥重要作用, 并且地方决策并不依据经济发展水平, 而是基于其利益博弈决策, 因此经济发达地区保障水平不一定高, 如广东经济领先, 其保障水平在全国只处于中等, 反之亦然, 如西藏自治区经济落后, 但养老金却最高;辽宁省养老金偏低, 是由于大量国企破产、养老负担沉重, 民生压力较大;重庆与江西养老金偏低, 是由于流动人口众多, 地方社会保障基金压力较大, 拉低了养老金水平。
二、博弈关系形成:地方政府决策环境
社会保障制度发展实践表明, 国家的参与及国家的结构特征已经成为老年保障政策的重要决定性因素[4], 同样在东亚地区, 政府掌握政策制定主动权, 较少受外部压力, 社会保障制度是政治权威的产物[5]。但在中央与地方分权前提下, 地方政府决策主导作用日益凸显, 其决策逻辑为在利益博弈中进行平衡决策。
(一) 权力分化:博弈关系前提条件
社会保障制度由中央设计、地方执行, 制度责任在两者间分担。改革开放后, 中央权力向地方转移、分散或下放, 多数公共服务由地方政府提供[6], 分权成为中央与地方关系主旋律。郑永年认为20世纪80年代是中央向地方政府分权, 90年代是政府向企业分权[7], 社会保障制度分权具体表现为:
一是决策权分化。这是分权最突出表现, 因为此权力最不易分化。改革开放后社会保障制度由中央与地方共同主导, 中央政府负责制度框架, 实施细则由地方政府负责。制度制定权分散在地方, 众多统筹单位形成了“福利地区”[8], 事权过分下移, 地方政府在社会保障制度设计、基金管理等方面维护地方利益, 甚至决策者个人意志、社保理念, 都成为决定财政社保资金支出因素[9]。
二是公共财政分权。我国面积广阔, 中央不可能直接完成财政税收;地方有可能与企业联盟, 共同逃避或削减中央税收, 因此有必要对地方财政分权。但1994年分税制对中央与地方社会保障支出责任未予明确, 目前基本由市、县财政“兜底”承担[10], 强化了制度区域分割。
(二) 利益分化:地方自主性凸显
在分权体制下, 中央与地方相互独立, 两者间是讨价还价、交易协商关系[11], 地方政府自主性增强, 成为独立利益单位, 使两者关系转为博弈。目前政治集权和财政分权的治理机制, 导致地方政府为晋升激励和财政激励竞争[12], 地方政府利益相对于中央和其他地方政府均相对独立, 地方政府利益自主性凸显。
就社会保障决策而言, 戴安娜·M·迪尼托认为拥有社会保障决策权政府层级越多, 越能激发地方自主性, 导致每级政府只关心自己“地盘”和利益[13]。地方政府基于自身利益与其他利益主体博弈决策, 既表现为对中央政策变通, 也表现为与其他地方政府竞争, 在目前地方统筹前提下, 地方少报瞒报结余基金、鼓励提前退休、管理成本过高、攀比浪费严重等道德风险时有发生, 中央政府不得不给予大量财政补贴, 形成“地方依赖中央”局面[14]。总之, 一方面地方政府拥有高度自主决策权, 另一方面地方政府基于自身利益与其他主体博弈决策。
(三) 主体分化:博弈关系形成
社会保障制度制定与实施是政治过程, 相关主体均对其产生影响[15], 其决策是利益主体博弈后达成契约[16]。鉴于我国实践, 本文主要分析中央政府、地方政府、企业和居民利益主体在社会基本养老保障制度决策中的博弈关系, 如图1所示, 而对立法机构、专家学者、媒体等主体作用不予分析。
注:↔表示不平等主体之间的博弈关系↔表示平等主体之间的博弈关系
图1中各利益主体间关系如下:一是中央与地方政府博弈关系主要是政治和财政关系, 前者指中央通过绩效考核评价地方政府, 后者指在财政分权下, 地方对社会保障支持能力取决于财政及中央财政转移支付。二是地方政府与民众博弈关系, 指民生诉求与地方政府决策选择。三是地方政府与企业博弈关系, 指企业要求减少民生供给、追求经济效益, 与地方政府作为“公共利益承担者”角色冲突。
上述均为不平等主体博弈, 具体表现在:一方面, 地方政府只拥有部分国家权力, 中央远超地方权力, 因此中央与地方间权力不平等;另一方面, 只要公权力没有被利益腐蚀, 与企业、居民相比, 地方政府在博弈中处于主导。本文主要讨论地方政府与其他主体博弈决策, 不涉及平等主体如企业与居民间及主体内部博弈关系。
三、推动力-排斥力:利益主体的博弈机理
地方政府与“中央政府、企业和居民”利益主体博弈决策, 各利益主体诉求为:中央政府的绩效考核与财政压力;企业的经济发展诉求压力, 居民的民生诉求压力。从其对社会基本养老保障制度的“作用力性质、作用力大小”分析可得:一是绩效考核:对制度形成作用力大, 当其偏重经济指标时, 对充足良好社会基本养老保障制度作用力为负面;二是 (充足) 公共财政:对制度形成作用力大, 作用力为正面;三是民生诉求:在公民权利无制度渠道时, 对制度形成作用力小, 作用力为正面;四是经济发展:对制度形成作用力小, 作用力为负面。如图2所示。
注:“正”代表推动社会基本养老保障制度发展;“负”表示阻碍社会基本养老保障制度发展。“大”表明推动制度发展作用力大;“小”表明推动制度发展作用力小。 (1) 代表:绩效考核 (2) 代表: (充足) 公共财政 (3) 代表:民生诉求 (4) 代表:经济发展
(一) 绩效考核
首先, 对地方政府和官员而言, 绩效考核十分重要, 对其行为起导向功能。当两者利益可调和时, 共同追求绩效提升;反之地方官员有可能为政治升迁脱离政府利益而追求绩效提升。计划经济时, 绩效考核内容为思想先进性、道德品行、对中央拥护性等, 通过思想控制保持与增强地方对中央凝聚力。但现阶段仅靠思想控制已无法有力影响地方政府, 在市场经济影响下, 经济发展成为“硬指标”。
其次, 当绩效考核注重经济指标时, 对充足良好社会基本养老保障起负面作用, 地方政府忽视或只提供最低保障, 中央与地方重点关注经济增长, 社会保障被挤压到最小程度, 成为经济发展附庸。改革开放后较长时期, 社会保障制度覆盖范围小, 且重点保障优势群体, 忽视弱势群体。但当绩效考核指标改变, 把促进民生发展作为核心指标时, 地方政府将积极提供社会保障, 此时图2中 (1) 移动到 (2) 。
(二) (充足) 公共财政
公共财政是社会保障实施的关键条件。若公共财政充足, 可提升地方社会基本养老保障供给能力, 推动制度发展;反之则会成为限制条件, 因此图2假定公共财政充足, 是社会保障制度的推动力。
但实践中相对于社会保障责任而言, 地方公共财政通常有限。只有在此约束下, 地方政府才会基于博弈关系做出于己最有利决策。此时公共财政对地方政府提供充足良好社会保障作用力变小, 作用力性质为阻碍社会保障发展, 此时公共财政在图2中将由 (2) 移动到 (3) 。
(三) 民生诉求
社会基本养老保障决策由国家权力主导, 被保障者即民众参与严重不足, 民众力量虽然数量众多, 但民生诉求却无法产生足够博弈力量, 因此其作用力较小, 但性质为促进作用。
当民众开始表达不满时, 地方政府为维持稳定不得不考虑民生诉求。郑永年认为, 目前社会运动成为工人、农民等弱势群体表达不满重要工具, 当社会抗议成功向政府施压时, 政府不得不考虑改革[17]。就社会保障而言, 个体表达不满方式, 一是选择“退出制度”, 即当其认为所得小于付出时, 便会选择“退出制度”。社会养老保险制度依大数法则维持, 当个体退出到一定数量便危及持续性, 地方便不得不考虑民生诉求。二是以集体行动方式表达不满, 当中央把社会稳定作为“高压线”时, 地方政府自然不敢也不愿碰, 无论如何都想保持地方秩序稳定, 避免民众抗议冲击, 所以一旦民众由集体行动表达不满, 地方势必将民生诉求提升到新高度, 其在图2中将由 (3) 移动到 (2) 。
(四) 经济发展
经济发展对社会基本养老保障制度形成的压力来自企业主体。保罗·皮尔逊认为, 社会保障基本假设是雇主反对福利制度扩张, 只要有可能便会彻底消灭福利制度[18]。企业根本目标是追求利润, 要求降低一切开支包括人力成本, 天然没有提供充足良好社会基本养老保障动力, 企业对制度作用力较小, 其性质为阻碍作用, 并在以下情况下更为显著:其一, 当绩效考核偏重经济指标时, 地方政府支持企业发展, 企业趁机要求降低人力成本、削减福利;其二, 当地方财政有限、中央要求提供保障压力较大, 即中央与地方财权事权不匹配时, 地方政府会向企业施压, 要求企业上缴更多税收, 弥补财政不足。
在市场竞争下, 当人力资源重要性达到一定程度时, 企业对提供充足良好社会保障作用力增加, 其性质将变为推动力。此情况与劳动力市场密切相关, 当劳动力市场供小于求时, 企业会超越低成本冲动, 促进社会保障提供, 此时经济发展在图2将由 (4) 移动到 (2) 。
四、在利益博弈中寻求平衡:地方政府决策逻辑分析
博弈意味着为自身利益最大化采取策略, 地方政府首先会剔除不利目标, 进而在剩下策略中选择最优[19], 本部分讨论地方政府的博弈决策过程。
(一) 前提假设与现阶段博弈决策
为了便于分析, 本文假设:一是民生诉求与经济发展是社会基本养老保障“排斥力-推动力”的天然矛盾体, 即经济发展是充足良好社会基本养老保障排斥力, 民生诉求是推动力, 两者关系如图3所示;二是地方政府作为公权力代表, 不与企业合谋, 尽管目前存在地方政府“公司化”倾向, 但是否已成普遍现实仍有待论证, 因此假设地方政府对社会保障推动力超越企业, 否则制度便无从提供。
现阶段利益博弈如图2所示:绩效考核偏重经济指标, 对提供充足良好社会基本养老保障不利; (充足) 公共财政对社会基本养老保障有利;民生诉求对社会基本养老保障有利;经济发展对社会基本养老保障不利。虽然公共财政是社会保障推动力, 但由于其有限性, 若无外在压力, 地方政府偏向低水平保障。若民生压力增大, 地方政府在财政与民生诉求间决策, 印证了地方社会保障决策较保守, 限于财政有限性, 若无外在压力不会偏向民生。Chan at al认为我国社会保障实施由地方财政状况和为人民谋福利动力强弱决定, 地方可能“忽略一种政策或消极执行”[20], 目前地方政府社会基本养老保障决策是在公共财政与民生诉求间, 小心翼翼寻求两者的平衡。
(二) 一种因素变化时博弈决策
为使博弈过程更清晰呈现, 本文只讨论作用力性质而不讨论其大小, 因为后者导致数量众多博弈结果。
1. 绩效考核侧重社会指标。
当绩效考核侧重社会指标时, 面对经济发展与民生诉求固有矛盾, 地方决策选择取决于公共财政。若财政状况良好, 则偏向提供充分良好社会基本养老保障, 否则便缺乏提供能力或把责任转移到企业、个人等主体。随着绩效考核体系转型完成, 此决策模式将成为今后主导。
当绩效考核侧重社会指标, 财政作用力性质不变, 此时绩效考核和财政均为推动力, 决策情景于地方政府有利, 地方政府容易在博弈中平衡, 但要警惕福利过度提供。因为地方政府旨在提升考核绩效, 若公共财政为其提供相应能力, 则会选择高水平保障, 不会顾及企业经济发展诉求, 社会保障可能超越经济发展水平。
2. 公共财政紧缩。
在“绩效考核侧重经济指标, 经济发展与民生诉求为固有矛盾”前提下, 当公共财政紧缩时, 财政对充足良好社会基本养老保障正向促进作用下降, 甚至成为其制约因素, 此时决策对地方政府是艰难选择。在公共财政紧缩时, 地方政府提供社会保障水平随之下降, 甚至降至“触底”水平, 但必须满足最基本生活需求, 否则便会引发民众反抗。此时地方政府谨慎衡量民生诉求底线, 并依据民生诉求平衡决策, 以防抗议威胁社会稳定。
(三) 两种因素变化时博弈决策
在“经济发展与民生诉求为天然矛盾体”假设下, 当绩效考核和公共财政作用力性质相同时, 其一, 当绩效考核和公共财政同为推动力时, 地方政府依据民生诉求决策倾向于提供高保障;其二, 当两者同为排斥力时, 地方政府以民生诉求底线为标准提供低水平保障, 在社会稳定与民生诉求间平衡决策。
当绩效考核和公共财政作用力性质同时变化, 但其性质不同时, 其一, 绩效考核为排斥力, 公共财政为推动力, 与现阶段决策情景相同, 此处不赘述。其二, 绩效考核为推动力, 更注重社会指标, 公共财政为排斥力, 此时地方提供保障的意愿和能力失衡, 虽然有提供意愿, 但财政紧缩, 实际供给能力不足, 地方可能变通执行中央政策, 在绩效考核、民生诉求及公共财政间平衡, 此位置处于既不违背中央政策, 又不引发民众抗议, 同时财政又有能力提供的水平。
(四) 极端情况下博弈决策
1. 当民生诉求被抑制时, 民生诉求推动力作用不显著, 甚至被地方政府忽略。此情况在政府极度强权, 民众缺乏利益诉求渠道时存在。此时地方政府趋向于底线决策甚至不决策, 即低水平或根本不提供社会基本养老保障。此情况在现代社会将成为少数极端情况, 因为“在政治 (国家权力) 被推向极致的地方, 生活完全有可能衰亡腐化”[21], 但其变通情况较常见, 即政府只对部分群体提供保障获其支持, 既防止民生诉求完全被抑制引发社会动荡, 又能保持低水平财政开支, 导致制度资源偏向优势群体。
2. 当经济发展变为推动力时, 虽然雇主天然反对至少反对高福利, 但若把其态度仅归为反对, 显然过于简单。雇主态度不尽相同, 即使最初反对, 也不能简单认为板上钉钉, 其立场更复杂, 因此资本家调整福利制度, 福利制度也调整资本家[18]。当宏观环境改变如劳动力短缺, 尽管企业不愿提供保障, 但“招工荒”是企业最不愿面对的, 此时企业选择用部分利润换取对劳动者提供社会保障。
若企业经济诉求改变, 而绩效考核仍偏重经济目标, 财政和民生诉求为推动力时, 地方政府决策路径为:其一, 在公共财政与民生诉求间平衡;其二, 转移社会保障责任, 要求企业或民众承担供给责任, 政府主要进行管理, 不承担或只承担低水平资金支持。
3.图2虚线表示一种极端情况, 即当各利益主体对社会保障均为推动力, 即绩效考核侧重社会指标;经济发展变为推动力;民生诉求和财政推动力增强, 此时地方政府容易决策, 而且倾向于高水平保障。但此时只有利于提升保障水平, 并不利于对区域差异整合, 因为地方政府有可能出于竞争而盲目提升保障水平, 地方政府拥有自主性越强, 中央就越不容易对其约束, 制度整合难度随之增强。
4. 当各种因素均为社会保障发展障碍, 即绩效考核偏重经济目标, 公共财政紧缩, 民生诉求受抑制, 经济发展压力显著, 这是社会保障发展的“艰难时世”, 地方政府可能忽视其责任, 任由制度薄弱甚至空白发展。此时地方选择不决策即不提供或只提供低水平保障。此时国家能力极度不平衡, 一方面极度孱弱, 无力提供社会保障, 履行国家基本责任;另一方面极度强权, 压抑民生诉求, 这种极度孱弱和强大国家纠结交叉, 并不是国家常态, 社会动荡时可能存在。
(五) 小结:地方政府博弈决策集
以上讨论了地方政府决策逻辑, 即在与其他利益主体博弈基础上进行平衡决策, 可总结为表3所示。
由表3可知, 当“绩效考核转为社会指标, 公共财政充足”或四种因素同为推动力时, 会促进地方提供充足良好社会保障, 因此“绩效考核和公共财政同为推动力”是地方提供高水平社会保障必要条件。另外, 要防止地方政府提供低水平、甚至不提供社会保障, 此决策情景为:公共财政或民生诉求为排斥力或所讨论四种因素同为排斥力, 因此公共财政或民生诉求只要有一种因素为排斥力, 便会出现“逐底竞争”情况, 如表4所示。地方政府提供高水平与低水平/不提供社会保障形成了保障水平变动区间, 通常情况下, 地方决策在此区间内摆动, 是地方综合各方利益后均衡点。
注: (1) 代表:绩效考核 (2) 代表:公共财政 (3) 代表:民生诉求 (4) 代表:经济发展
五、结论
基于上述对地方政府社会基本养老保障制度决策逻辑分析, 可以初步得出以下结论:
一是虽然社会基本养老保障制度区域差距有其合理性, 但中央政府要整体控制差异范围, 避免地区间分化过大。否则会导致:劳动力流动的“福利损失”, 为其自由流动制造障碍;加剧社会不公平感, 区域差距过大导致社会保障制度成为地区性制度, 造成不同地区与群体享受非均衡性保障资源;对制度整合形成障碍, 当区域差异过大时, 地方政府视社会基本养老保障为自我利益, 设置一系列资格限制如户籍制度等, 成为制度进一步整合的障碍。
二是中央与地方间关系主导地方政府博弈决策, 是区域差异过大的主要原因。现阶段两者间关系为政治集中与经济分权, 地方政府基于利益博弈决策, 没有有效供给公共物品[22]。由于通过绩效考核等途径实现政治集中, 目前地方决策并没有突破中央宏观框架, 区域差异主要表现为保障水平差异, 虽然部分地区提升了社会保障水平, 但并没有实现保障模式根本转变。
三是中央与地方合理划分社会保障责任。目前中央与地方责任划分不清晰, 中央和省级责任部分下放到地方, “上级请客, 地方买单”现象常态化[23], 地方政府承担了过多社会保障责任[24], 因此划分两者间责任是调控区域差距的关键。受益范围涉及全国, 为全国公众共同享有的纯公共物品, 或关系到国家整体利益, 需要中央直接提供、管理和承担全部支出责任, 而具有准公共物品性质或属于地方局部利益的, 应由地方政府承担责任。
四是中央政府与地方政府合理分权。国家对社会干预导致下级执行机构领导人无法单纯执行政策, 甚至试图俘获国家机器, 使之为自己目的服务, 分权产生独立利益主体, 导致向上博弈即地方与中央博弈和平行竞争即地方与地方竞争。分权内容包括制度制定权和管理权, 两者既不能同时过度下放, 也不能同时过度收缩。前者会造成决策权、资金管理、机构管理等重要权力由地方掌握, 使其有能力与中央抗衡, 造成全国基本制度沦为地方制度, 甚至导致民众对地方认同感大于中央, 使中央权力和威信双重流失。后者会造成一是制度“走样”。当中央控制所有资源但并不掌握实践细节时, 会导致制度脱离实践;同时地方政府变通甚至消极执行政策, 社会保障似乎“与地方政府无关”, 导致双重“走样”。二是走向“奴役之路”。当制度权力全部由中央集权时, 所产生的不仅是父爱权威主义国家, 而且也使所有机构和人员依附于国家, 导致社会被国家“奴役”。这种利维坦式强大国家不仅超于社会之上, 而且有可能将社会吞噬, 进而导致社会僵化、缺乏活力, 无从发展。
五是保证公民参与决策是避免社会基本养老保障政策区域差异过大的有效途径。目前各地方政府把社会保障作为利益博弈工具, 社会保障从保障民生目标异化为政府间利益博弈工具, 忽略了关照公民利益是制度发展根本所在。目前对民生诉求回应性仍然较低, 政府官员容易形成对政策垄断和对其他政策主体挤出效应。因此需要加强人民代表大会、政治协商会议、听证会等渠道与民众沟通, 以及通过微博、网络等新型媒体增强对民生诉求的回应性。
摘要：我国社会基本养老保障制度区域政策差异显著, 其政策形成是由地方政府主导并与中央政府、企业和民众利益博弈决策。各博弈主体均有不同利益诉求, 分别表现为绩效考核、公共财政、经济发展与民生诉求, 均对社会基本养老保障供给产生不同性质与大小作用力, 而地方政府决策逻辑是在与各主体利益博弈基础上寻求平衡决策。在假设经济发展与民生诉求为固有矛盾前提下, 现阶段地方决策是在公共财政与民生诉求间平衡, 但当绩效考核与公共财政因素变化, 或各利益诉求均有利于或均不利于社会基本养老保障提供的极端情况时, 地方政府会有不同决策选择。
地方利益 篇8
关键词：农村养老保险,政府效用,利益集团,城市化
1. 问题的提出与文献回顾
农村人口出生率、死亡率的下降以及越来越多的青壮年迁离农村到城市定居，一并带来了农村人口老龄化的加重;在城市化的进程中，很多农民失去了赖以为生的土地，而得到的补贴不足以维持以后漫长的生活。所有这些使得农村养老保险制度的建立和完善越来越重要。
20世纪90年代开始试点的农村养老保险制度并不成功，主要原因在于农村养老保险制度在设计时就存在一定弊端，其中政府在农村养老保险中的缺位是最致命。要从根本上解决这一现状，政府就需要填补缺位，承担责任。在农村养老保险制度建立中，政府首先需要承担起出资职责，并通过多方融资，吸引农民参与，从而为该项制度的成功提供保障。
地方政府为农村养老保险制度的出资规模或比例受到诸多因素的影响，如地方政府财政状况、当地的经济发展水平、农民的收入水平等。本文试图从地方政府效用最大化出发，考虑二个因素对地方政府为农村养老保险制度建设投入大小的影响：一是城市化水平。农村人口越少，城市化水平越高，地方政府对农村养老保险的人均投入就越高。二是农民利益群体的力量。农村养老保险制度本身是一种自上而下的制度变迁，如果农民仅仅处于制度接受者的地位，那么这项直接影响农民利益的制度对农民而言往往是被动的，而且执行结果对他们利益的维护也是有限的。如果农民利益群体在农村养老保险制度建立中有发言权，能够对地方政府施加压力，地方政府也将会更多考虑农民利益群体的力量，从而加大对农村养老保险的投入。
公共选择学派理论认为，政府是由人组成的，政府的行为规则是由人制定的，政府的行为也需要人去决策，而这些人都不可避免地带有经济人的特征。因此，没有理由把政府看作是超凡至圣的超级机器，没有理由认为政府总是集体利益的代表和反映。段家喜(2005)认为，各国养老保险制度中的政府行为是不同的，政府介入养老保险制度的程度是各国经济、人文及制度等背景共同作用的结果，并在许多国家外在表现为不同利益集团斗争和公共选择的结果。李艳军(2008)认为，在养老保险问题上，农民是弱势群体，弱势群体的利益难以通过有效的途径得到表达和维护，虽然弱势群体人数众多，但是在各个利益阶层的博弈过程中，却往往成为利益的受损者，究其原因，一是在整个政治体制中，农民没有自己的组织和代表，他们的利益因而长期得不到重视。
公共选择理论认为政府也带有经济人的特征，这为在养老保险问题上构建地方政府效用函数奠定了理论基础;段家喜和李艳军等学者虽然从利益集团的角度考虑了政府在农村养老保险上投入过少问题，但只是简单的结论;而城市化水平对地方政府在农村养老保险投入的影响很少有学者涉及。本文在地方政府经济人假设的基础上，构建地方政府效用函数，在地方政府效用最大化下，考虑城市化水平和利益集团对地方政府在农村养老保险制度投入的影响。
2. 建立模型
尼斯坎认指出，官僚(即高层决策者)和所有其他人一样，都是效用最大化的追求者。他利用一种管理效用函数方法，提出官僚的效用函数变量中包括薪水、为他工作的员工人数和他们的工资、知名度、特权、权力或地位。
本文认为，在养老保险的投入上，地方政府能够获得二部分效用：一部分来自对城镇养老保险的投入，另一部分来自对农村养老保险的投入。地方政府把养老保险上的总投入分配到农村养老保险和城镇养老保险上，以使自身的效用最大化。这意味着权力增长最快，地位上升最快。地方政府的效用除了取决于地方政府的投入分配外，还取决于农村居民和城镇居民的人口数量、利益集团的影响。在具体模型中，本文先假定利益集团没有影响到地方政府的决策，然后让利益集团参与进来。
(1）假设与模型。
假设地方政府在养老保险中的总投入为E, 包括用于农村养老保险投入和城镇养老保险投入。m1为总投入中对农村居民养老保险的投入, m2为总投入中对城镇居民养老保险的投入, n为农村居民和城镇居民人口之和, n1为农村居民人口数量, n2为城镇居民人口数量, 为地方政府在农村人均养老保险上的支出, 为地方政府在城镇人均养老保险上的支出。γ1, γ2酆0, 分别代表农村居民和城镇居民的投票权, 出现在地方政府的效用函数里是因为投票权对官僚集团的权力增长、地位提高有影响。在没有农村居民利益集团和城市居民利益集团参与下, 农村居民和城镇居民的投票权很小, 相应的γ1, γ2很小;在有利益集团参与下, 农村居民和城市居民的投票权增长, 相应的γ1, γ2增大。0刍β刍1保证刍0, 对于m2类似。城市人均养老保险投入的增加和农村人均养老保险投入的增加都能够带来地方政府效用的增加，但地方政府用于养老保险的预算有限，在既定预算下，地方政府分配用于农村养老保险和城镇养老保险的投入比例，使地方政府效用最大化。
根据上述假设构造的地方政府效用函数为;地方政府在养老保险上的预算约束为m1+m2燮E。
(2）地方政府效用最大化。
构造拉格朗日函数：解得一阶条件：
由(1) (2)得：
方程(4)变形为：
由于11-β是常数且大于1, 地方政府在农村养老保险与城镇养老保险上的人均支出之比取决于的值。在不变的情况下:n2代表城镇人口, n1代表农村人口, 因此城市化水平越低, 这一比值越小, 地方政府在农村与城镇养老保险上的人均投入差距越大;城市化水平越高, 则反之。目前中国的农村人口数大于城市人口数, 城市化水平还比较低, 即城市人口与农村人口之比是一个小于1的数。另外即农村居民与城镇居民的投票权之比可以从一些事实中得到反映, 比如城乡教育的巨大差距、城市化过程中失地农民所得到的补贴远低于土地的市场价值等。因此, 即地方政府在农村养老保险与城镇养老保险上的人均投入之比小于1。
由以上论述可知，在没有利益集团的参与下，即农村居民与城镇居民的投票权之比固定且小于1的情况下，地方政府在既定养老保险预算的约束下，为满足效用最大化，在农村养老保险与城镇养老保险上的人均投入之比取决于城市化水平，城市化水平越低，这一比值越小，地方政府对养老保险总投入的城乡分配越趋于不平等，反之则越趋于平等。值得注意的是，即使是在农村人口和城市人口数量相当的情况下，即n2n1近似于1时，由于农村居民与城镇居民的投票权之比小于1，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比仍然小于1。
(3）城市化水平的影响。
城市化指的是人类生活方式、社会结构的一种变化，即随着社会生产力的发展，人口逐渐由农村向城市转移，农业人口逐渐转变成非农业人口;城市和城镇的数量不断增加，城市规模不断扩大，人们的生活方式、出行方式不断改善，城市基础设施不断完备，城市文化不断提升，市民的观念不断更新等。
度量城市化最简单、最常用的指标是“城市化水平”。它指的是一个国家或一个区域内城市人口占总人口的百分比。改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高：1979年城市化率为18.19%，到1981年升至20.16%，1995年又升至29.04%;到2002年已经达到37%;2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报显示，我国的城市化率为42.99%。
随着我国城市化水平不断提高，农村养老保险问题得到地方政府更多的关注和投入，城市化水平相对较高的浙江、江苏、上海、广东等地加大了对农村养老保险的投入，使得当地的农村养老保险制度有着较好的发展前景。但由于总体城市化水平偏低，地方政府仍然把养老保险的预算大部分投入到城镇居民养老保险上。近几年的劳动和社会保障事业发展统计公报显示：2007年，各级财政补贴基本养老保险基金1157亿元(包括中央财政)，2006年为971亿元，其中中央财政预算安排774亿元，地方财政197亿元;2005年为651亿元，中央财政544亿元，地方财政107亿元。而对农村养老保险基金的补贴很少，数据暂时不能查到。
根据模型的假定，由于农村居民与城镇居民的投票权之比小于1，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比仍然小于1。而根据2010年左右我国城市化水平将达到50%的实际情况，农村居民与城市居民的投票权之比应该很小，甚至接近于零。如果这一状况随着时间的推移只是稍微的变化而没有得到很大改善，即使是在城市化水平较高(比如70%)的水平下，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比仍然会小于1。
(4）利益集团的介入。
利益集团是由具有共同的立场、观点和利益的个人组成的社会组织，在西方国家又称压力集团、院外集团，集团政治非常盛行，公共政策很大程度是各个利益集团相互角逐的结果。利益集团是非官方政策主体的重要构成要素之一，它在公共政策过程中起着重要作用。这是很好理解的，因为公共政策过程主要表现为利益或价值的分配过程，为了保障或增加个人利益，必须参与或影响公共政策过程。利益集团的职责就是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益。在一个国家或社会里会出现各种利益集团，他们向政府提出希望政策更多地考虑其利益。因此，公共政策过程在某种角度上可以看作利益集团之间的互动、斗争和妥协的过程。
利益集团理论的最早系统阐发来自奥尔森，他提出了著名的“集团规模”命题：利益集团规模越小，其成员就越有积极性采取某种手段去影响政府的监管(陆磊，2001)。斯蒂格勒扩展了早期利益集团对政府政策影响的理论观点，强调产业集团比分散的消费者更有动机执行政治影响力。在养老保险问题上，由于城镇人口少，互相之间的经济联系紧密(虽然不是产业集团)，部分人口是地方政府官员，因此，他们更有积极性去影响政府的养老保险政策，在某种程度上已经形成了争取地方政府提高城镇养老保险投入的利益集团。相反，农村人口多，容易出现“免费搭便车”现象，互相之间的经济联系松散，并且缺少有实力的利益代表(比如地方政府官员)，因此，农村人口并没有形成一个养老保险问题上的利益集团，对政府的养老保险政策也只能是消极地接受。由于城镇利益集团的参与，城镇居民的投票权增加，在模型中表现为增大;而农村居民的投票权不变，在模型中表现为不变。因此，根据方程(5)，在有利益集团参与的情况下，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比缩小。
在养老保险问题上，如果农村居民能够形成一个利益集团，并且与城市利益集团、地方政府之间三方博弈，能够使投票权规则不断完善并朝向一个公平方向发展，即投票权跟人口数量成简单的正比关系，即：
其中为农村居民投票权，为大于零常数，为农村人口数量，为城市居民投票权，为城市人口数量。
将方程(6)代入方程(5)得：
该方程表示，由于农村居民利益集团和城镇居民利益集团的参与，并且利益集团的投票权跟人口数量成简单正比关系下，无论城市化水平处于怎样的状况，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比等于1。
上述结论源于对方程(6)的假设，这意味着利益集团的投票权跟利益集团的人口数量是一个简单的正比关系。这是一个很宽泛的假设，在现实生活中很难达到。与此相接近的是自由公平的选举，在每次选举中，每一位公民，无论是政府官员还是水管工人，无论是农村居民还是城市居民，都只能投一票，这样就能够接近方程(6)的假设。而我国在短期内还不能够进行自由公平的选举，但至少可以不断地向民主靠近。“民主”一词包含许多内涵：是一种生活方式、一种政体形式、一种治理方法、一种国家类型、一种精神状态、一种诉讼程序;民主意味着个人自由、尊重个人、机会平等;民主意味着自由公平的选举、多数原则、言论自由。随着民主进程的不断推进，农村居民的投票权与城镇居民的投票权之比不断上升，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比不断上升趋近于1。
总的结论：地方政府在农村养老保险与城镇养老保险上的人均投入之比会随着城市化水平的发展而提高，城镇居民利益集团的参与会降低提高的程度。如果农村居民能够形成一个有力的利益集团，并且在与城镇居民利益集团、地方政府的博弈过程中，使投票权规则不断朝着一个公平的方向发展(投票权跟人口数量成简单的正比关系)，那么在满足地方政府效用最大化下，地方政府在城乡养老保险上的人均投入之比将会得到很大提高。
3. 政策建议
根据上述研究结论，本文提出如下政策建议。
(1）加快城市化的进程。
城市化水平越高，地方政府在农村养老保险与城镇养老保险上的人均投入之比越大。加快城市化进程主要有以下措施：“减负”即切实减少各种收费，减少不必要的证件，降低农民进城打工的成本;“服务”即为农民进城打工创造好的环境;“留退路”即不要急于收回他们的承包地，为农民进城打工营造一个稳定的后方;更重要的是改革我国的户籍制度，逐步打破城乡分割的二元户口结构，建立城乡统一的户口登记制度，放宽户口迁移限制等。
(2）加强农民利益群体的力量。
加强农村民主政治建设，提高同政府沟通的效率，使村民选举制度充分发挥作用，增加农民人大代表和政协委员人数，并建立农民对代表的监督机制，防止代表“异化”;提高农民的文化教育水平，使他们能够有效表达想法、建议，从而地方政府能够据此调整政策;允许农民以多种形式土地承包经营权，发展适度规模经营，从而催生一批能够代表农民利益的利益代表。
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地方利益 篇9
关键词：多元利益整合,广西地方教育立法,教师法
地方实施性法规在体例上采用实施办法的形式, 即要求法规的内容、结构与上位法的联系更为紧密, 基本上是针对上位法的有关规定进行符合地方社会实际的补充细化, 而地方实施性法规存在的价值在于其体现了地方立法的地域性特色中所蕴涵的实践生命力, 旨在实现国家法律的地方实践化。本文以整合法律主体多元利益为视角, 以《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》为例, 探讨广西地方教育立法如何立足广西教育实际, 在国家法律的基础上注重体现教师主体的地方性特点, 从广西教师的实际利益出发, 完善国家教育法规在广西地方实施时的各项具体规定, 以达到整合广西地方教育多元利益的目的。
一、广西地方教育立法:国家教育立法的地方化体现
地方教育立法的重点在于依据作为上位法的国家教育法律的规定, 结合本地教育实际和特点, 针对本地教育的实际需要, 制定出既符合作为上位法的国家教育法律的立法原则和具体规定, 又适合本地教育发展实际, 具有较强地方可操作性, 能理清本地教育领域的法律关系、保障本地教育领域各法律主体的权益, 能促进本地教育事业依法有序发展的地方性教育法规。因此, 地方教育立法必须吃透“两头”。“一是吃透上头。即认真学习、深刻领会有关国家教育法律法规和有关重大教育方针政策的精神实质;二是吃透下头。即深入调查研究, 弄清本地区的实际情况和特点。” (1) 这两个“吃透”在充分反映地方教育立法合法性、科学性的同时, 也反映了其合理性、因地制宜性。
就广西地方教育立法而言, 在第一个“吃透”上, 《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》 (以下简称《广西实施办法》) 以《中华人民共和国教师法》 (以下简称《教师法》) 为上位法, 认真领会和遵循《教师法》的立法精神和原则, 在上位法保障教师合法权益相关规定的基础上, 以广西壮族自治区行政区域内从事教育教学工作的教师为适用主体, 细化《教师法》对相关内容的规定。《广西实施办法》在法律文本的体例编排上完全遵循《教师法》的文本体例结构, 在总则、权利和义务、资格和任用、培养与培训、考核、待遇、奖励、法律责任、附则九大部分内容中进行补充细化的规定。
在第二个“吃透”上, 体现了孟德斯鸠的“法的精神”。“法律应该和国家的自然状态有关系;和寒、热、温的气候有关系;和土地的质量、形势和面积有关系;和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。” (2) 在广西这一个大的行政区域内部, 由于其具有多民族聚居的区域特点, 各民族历史发展和居住环境的差异, 使得广西各民族在政治、经济、文化、教育等各方面都呈现不平衡性发展状况, 这就导致广西区域内教师处在不同的地域发展环境中, 城市教师与农村教师、贫困地区教师与经济相对发达地区教师、各级各类教师都会在各个方面有不同的利益诉求。因此, 广西在制定《广西实施办法》时, 在充分调查研究的基础上, 分析广西区域内教师队伍发展现状及存在的问题, 在维护全区教师整体利益的基础上, 对特定地域需要照顾的教师群体进行了倾斜性立法保障, 并依据广西地区发展实际, 在教师职业素养要求、聘任、培养、待遇、法律责任等方面都进行了适合本地区实际、针对本地区需要的补充性立法。
二、广西地方教育立法:广西地方教育多元利益整合的法制化体现
2010年7月30日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《广西实施办法》对广西地方教育发展现状中存在的多元利益诉求进行了法制化立法整合与保障。就广西地方教育立法历史发展状况而言, 1996年9月25日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>条例》 (以下简称《广西实施条例》) 是《广西实施办法》的立法前身, 但两者的不同在于前者使用的名称是“实施条例”, 后者使用的名称是“实施办法”, 这是实施性办法在体例上采用的不同形式, 在内容上都是对国家法律的地方性实施立法。《广西实施办法》的修订相比《广西实施条例》而言, 在教师的管理、教师义务、教师任用、教师培养、教师待遇等方面都进行了有利于维护教师权益的多元考量和整合, 下面就从修订后的几个新内容出发进行具体分析。
(一) 在教师的管理上明确管理主体及其职能
《教师法》第五条第一款规定:“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。”《广西实施条例》第六条第一款规定:“自治区教育行政部门主管全自治区的教师工作, 有关部门、单位, 在各自职权范围内负责有关的教师工作。”两者都规定了教师工作的管理主体, 但未明确职能部门的具体职能。《广西实施办法》第六条第一款规定:“县级以上人民政府教育行政部门主管本行政区的教师工作, 依法履行教师的资格认定、招聘录用、职称 (职务) 评聘、培养培训和考核等管理职能。”《广西实施办法》相比较《教师法》和《广西实施条例》而言, 进一步明确了教师工作的管理主体和管理职能, 将原来的主管部门由“自治区教育行政部门”这一广西最高教育行政部门的主管权力下放到“县级以上人民政府教育行政部门”, 县级教育行政部门作为基层教育管理机构, 相比自治区教育行政部门能更具体地掌握其管辖范围内的教师工作, 更有利于教师工作管理权力的具体实施, 让教师工作管理能落到实处。同时, 《广西实施办法》中还规定了《教师法》和《广西实施条例》中没有涉及的教师工作管理主体的具体管理职能, 明确教育行政部门必须“依法履行教师的资格认定、招聘录用、职称 (职务) 评聘、培养培训和考核等管理职能”, 避免这些管理职能因规定不明确而出现职能主体多样化的问题, 使得各有权管理主体都能履行教师管理的职能, 非专业的教师管理部门从事教师管理工作, 无法形成统一的教师职业的从业素养要求, 容易造成权责不明, 教师权益设定不一, 不利于教师队伍专业素质的提升。明确教师工作管理部门的管理职能有利于突出教育行政部门的主导作用, 整合管理主体多元化的同时, 维护教师的职业权益。
(二) 教师的义务设定中增加对其教育对象———学生的义务内容
《教师法》第八条规定:“教师应当履行下列义务: (一) 遵守宪法、法律和职业道德, 为人师表; (二) 贯彻国家的教育方针, 遵守规章制度, 执行学校的教学计划, 履行教师聘约, 完成教育教学工作任务; (三) 对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育, 法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育, 组织、带领学生开展有益的社会活动; (四) 关心、爱护全体学生, 尊重学生人格, 促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展; (五) 制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为, 批评和抵制有害于学生健康成长的现象; (六) 不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。”从教师的公民义务、教学业务、职业素养、学生教育等全方面设定了教师的法定义务, 注重教师对自我作为教学主体的要求, 并兼顾了作为教育直接对象的学生的权益。《广西实施条例》对教师义务的规定为第九条:“教师应当依法维护学校正常的教学秩序和校园校产不受损害”;第十条:“教师应当遵纪守法, 为人师表, 恪守职业道德”。义务内容仅集中于对教师这一教学主体的公民义务和职业道德要求, 忽略了直接教育对象———学生的利益, 义务设定不完善, 不利于教师对直接义务对象的维护, 不能体现教师教育的职业特性。《广西实施办法》遵循了《教师法》的学生教育义务的立法精神, 第十条规定:“教师应当遵纪守法, 为人师表, 关爱学生, 恪守职业道德。”与《广西实施条例》相比, 新增了“关爱学生”的内容, 实现了教师义务内容中对教师和学生的义务与权益的整合。
(三) 扩大兼职教师聘任权力主体, 实现学校教学与社会资源的整合与互动
《教师法》只是笼统规定了学校和其他教育机构的聘任权, 没有具体规定除教师聘任以外的兼职教师聘任事项, 《广西实施条例》在这方面进行了补充性规定。其中第十五条规定:“职业学校根据教育教学需要, 可以自行聘请兼职专业课教师。”为职业学校对社会资源的积极合理利用设定了法定权力, 但仅限于职业学校, 其他学校没有在具体的权力范围内。《广西实施办法》则进一步扩大了兼职教师聘任主体的范围, 第十四条明确规定:“职业学校或其他开设特殊专业的学校, 可根据教育教学需要自行聘请兼职专业课教师。”这符合当前建设综合性高等院校的需要, 在利用社会资源提高教学质量的同时, 也可以避免学校教师编制的超标, 让特殊专业人才的培养更具社会适应力。
(四) 拓宽教师进修和深造领域, 明确中小学教师的全员培训周期
《教师法》对教师的培训和深造只要采取为各级地方教育主管部门设定义务的方式来实现, 没有具体规定教师培训的有关事项。《广西实施条例》第十九条规定:“各级人民政府、各有关部门、单位和学校, 根据教育教学工作需要与可能, 应当鼓励和支持在职教师参加对口专业进修和深造, 并为其创造必要的条件。”其中强调了相关部门鼓励和支持在职教师参加对口专业进修和深造的义务, 为提高教师的专业水平提供了法定的学习机会。但《广西实施办法》在此基础上, 拓宽了教师进修和深造的领域, 其条文中的第十八条第一款规定:“各级人民政府、各有关部门、单位和学校, 根据教育教学工作需要与可能, 应当鼓励和支持在职教师参加业务进修和深造, 并为其创造必要的条件。”将“对口专业进修”改为“业务进修”, 这顺应了当前教师培训和学历提升的现实, 很多教师接受的培训和相关部门组织的培训很多都是综合素质的培养, 有的教师在提升学历时也可能选择与原来专业不一致的其他专业领域, 而且“业务培训”相对“对口专业进修”而言, 具有知识综合性特点, 让教师获取专业领域以外的知识, 开阔视野的同时提高教师的综合业务水平, 同时能扩大有条件接受培训教师的覆盖面。
《广西实施办法》第十八条第二款还规定:“完善教师培训制度, 对中小学教师实行每五年一周期的全员培训。”这是对九年义务教育教师培训制度进行培训时间的限定, 目的在于保证九年义务教育师资力量的优化提升, 通过“每五年一周期的全员培训”, 有助于建构阶梯式不间断地中小学教师人才培养和训练模式, 周期性地更新中小学教师的业务知识, 保证中小学教师进修权益的同时, 促进九年义务教育健康发展。
(五) 在教师待遇上立足广西经济发展实际, 对特殊地域的教师采取倾斜性照顾政策, 并明确为农村教师建周转宿舍的义务性规定
教师待遇问题一直是教师领域争论较多的一个方面, 是教师地位高低的一个社会性衡量指标, 要想提高教师的社会地位和教师职业的社会吸引力, 必须解决教师的待遇问题, 比如工资、住房、福利、生活和工作条件等都应得到根本性的改变, 才能稳定教师队伍, 吸引更多的人加入到教师队伍的行列, 促进教育事业的良性循环和发展。《教师法》对教师的工资、津贴、少数民族地区和边远地区教师补贴、住房、医疗、退休后待遇等问题都进行了专门条款的规定, 但这只是针对全国范围内教师待遇的总体规定, 广西教育立法在按照《教师法》有关规定和国家工资制度执行的基础上, 立足广西地方经济发展实际和教师待遇现实, 在保障全区教师待遇的同时, 对贫困地区的教师待遇问题作出了特别规定。《广西实施条例》第二十七条规定:“凡在自治区内的贫困乡从事教育教学工作的教师和应届中专以上学历的毕业生, 享受以下优待: (一) 在自治区认定的贫困乡从事教育教学工作的, 工资向上浮动一个等级; (二) 在国家认定的贫困县的贫困乡从事教育教学工作的, 工资向上浮动两个等级; (三) 应届中专以上学历的毕业生直接领取定级工资; (四) 优先安排住房和家属就业, 子女就读就业。”同时明确了按时足额发放教师工资、教师住房和医疗保障等内容, 规定地方政府的经费来源渠道等问题, 立足地方政府经济发展实际, 保证地方性实施法规的有效运行。
《广西实施办法》在《教师法》和《广西实施条例》的基础上, 充分考虑广西区域范围内教师待遇问题的差异和一些困难地区教师生活的不同需求, 作出了对特定地域教师主体待遇问题的倾斜性照顾规定。其中第二十七条规定:“县级以上人民政府及其有关部门对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师, 在工资、职务 (职称) 等方面实行倾斜政策, 完善津贴补贴标准。”第二十九条新增规定:“县级以上人民政府应当统筹安排农村中小学在职教职工周转宿舍建设。”这些倾斜性规定在提高农村基层和艰苦边远地区工作教师待遇的同时, 提高他们的工作信心和热情, 同时有利于解决这些地区教师资源匮乏的问题, 促进义务教育的在各地区的均衡发展, 以倾斜来保证教育平等, 这样的“倾斜”恰是区域性教师多元利益整合的策略性选择。
三、广西地方教育立法:存在问题与发展方向
地方教育立法从地方教育的实际情况出发, 通过具有地方特色的地方教育法规来具体规定地方教育法律关系, 扫清国家教育立法贯彻实施的障碍。但就广西而言, 现有的地方教育法规体系内容不够完善, 与国家教育立法尚未形成上下呼应、完整统一的格局。“一般说来, 基础性的国家教育法律和法规都规定得比较概括, 难以直接适用到教育和法制实践中去, 所以国家的教育法律具体到地方必须有相应的操作性强的实施办法, 才能让国家的教育立法不成为一纸空文。” (3)
目前广西教育立法存在的主要问题有:1.地方配套教育立法欠完善。广西现有的教育法规和规章主要有:《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国义务教育法>办法》、《广西壮族自治区职业教育条例》、《广西壮族自治区普通中等专业学校毕业生分配工作暂行办法》、《广西壮族自治区中小学保护办法》等, 地方教育立法薄弱, 很多国家教育法规都未制定配套性地方立法。2.地方立法的可操作性有待提高。地方配套性立法的主要目的在于补充和细化国家立法, 促进其在地方现实中的适用, 从国家层面的教育立法现状来看, 多抽象原则性规定, 可操作性不强, 虽赋予地方教育立法明确教育法律关系权利义务和法律责任的立法权力, 但仍存在地方立法不能明确权利义务的情况。
面对广西地方教育立法中存在的问题, 必须明确今后广西地方教育立法发展的方向, 建构内容完整统一的广西地方教育立法体系。首先, “立足上头”, 以国家已有的教育法规为立法依据, 完善地方配套教育立法。根据国家教育法规实际制定符合广西地方教育发展实际的配套立法, 建构与国家教育法规衔接配套、内容广泛、结构合理、运行高效的区域性教育法规体系。其次, “立足下头”, 根据广西地方教育多元利益主体存在的实际, 通过地方立法整合教育领域各利益主体的利益诉求, 拓宽立法范畴, 通过国家教育立法缺乏而地方教育实践需要的尝试性创新立法, 制定符合广西教育实际的地方性法规、规章, 以及体现广西作为民族自治区的自治条例和单行条例, 完善广西地方教育立法体系。如在义务教育、高等教育、职业教育、少数民族地区教育、社区教育、青少年教育、教育管理等各领域制定符合广西地方教育实际的立法, 明确各利益主体权利义务的同时, 整合广西地方教育资源, 通过立法合理分配现有国家和地方教育资源, 设计上下统一、和谐完整的广西地方教育法制体系。
注释
1覃盛裕.地方教育立法若干问题的探讨.中国民族教育.1994年第6期, 第17-19页。
2孟德斯鸠.论法的精神 (上册) .商务印书馆.1961年版, 第7页。