美国地方政府

美国地方政府（通用12篇）

美国地方政府 篇1

摘要：美国州立大学普遍具有服务地方的文化和传统,并且建有成熟的社会服务体系。地方政府在美国州立大学的形成、发展过程中扮演了至关重要的角色,这也使州立大学与地方缔结了不可分割的内在联系。这种联系体现在州立大学的建校理念、制度规范和管理机制之中。美国州立大学对地方的服务主要体现在:美国州立大学为地方创造就业机会、带动地方经济消费、通过知识创新和技术支持促进地方产业发展、广泛参与社会服务和公共物品的供给。美国州立大学服务社会的观念和模式对于我国地方大学具有重要启示。我国地方大学要培养服务地方的观念和文化,立足地方经济特点开展教育和科研,建立与地方政府、企业的长效合作机制,进一步完善其社会公共服务体系。

关键词：美国高等教育,地方性大学,经济社会发展

由于地方高校与所在地区紧密深入的内在关联,在地方建设和发展中扮演着不可或缺的重要角色。如何利用自身资源、发挥自身优势,服务地方、成为地方建设的有机组成部分,是地方高校所担负的社会使命。美国作为最先提出“大学服务社会”观念的国家,其高等学校都非常重视自己的社会功能。美国州立大学普遍传承服务地方的文化和传统,并且建有成熟的社会服务体系。美国州立大学与地方的互动关系建设对于我国地方大学发挥、强化社会服务功能,带动地方社会经济发展具有重要的借鉴意义。

一、美国州立大学与地方的内在联系

(一)美国州立大学与地方关系的形成与发展

美国州立大学从历史来看就与地方保持着不可分割的联系。地方政府是美国州立大学形成、发展的催化剂,在美国州立大学成长历程中扮演着极为重要的角色。美国独立战争之后,美国政府一度经济紧张、资金匮乏。但是,美国却拥有广袤的土地。在这一背景下,1862年通过了著名的《莫里尔法案》。[1]根据该法案的要求,当时的联邦政府根据各州国会议员的人数每人划拨3万英亩土地,各州政府利用这些赠地的所得利益必须修建一所农工学院。这些学院也被称之为“赠地学院”。《莫里尔法案》极大地促进了州立大学的形成和发展。更为重要的是,《莫里尔法案》让美国的高等教育,特别是地方高校教育走上了有别于欧洲经院大学的道路。即这些大学更为注重应用型技术的推广、创新和相关人才的培养,将学校发展和教育与当地的需求紧密联系在一起。在高校文化层面,由于“赠地大学”的成立直接源自社会的捐赠和支持,服务社会成为他们的坚定信念,融入其血液之中,并且积淀为他们的精神和传统。

秉承这一传统,1904年,威斯康星大学校长范海斯(Charles Van Hise)提出了具有里程碑意义的“威斯康星理念”。“威斯康星理念”的核心内容在于,州立大学应该立足于各州自身特点和现实需要,通过知识输送和人才培养两条渠道,打破大学的传统封闭状态,努力发挥大学为社会服务的职能,积极促进全州的社会和经济发展。[2]毫无疑问,“威斯康星理念”一举奠定了美国州立大学服务当地建设、发展的文化基础,也成为州立大学的独特气质。此后,“威斯康星理念”不断深化、发展,随着时代的进步通过新的方式予以表达。20世纪90年代,很多州立大学根据自己的办校方针和大学文化,从所在地区实际情况出发,提出了新的社会服务理念。美国州立大学协会会长A·W·奥斯塔在1990年北德克萨斯大学建校一百周年庆典上发表演讲,旨在以新型的模式引导美国州立大学发展,使州立大学与社会之间缔结更为稳固的联系。他认为,社会结构和形态较以往都发生了深刻而剧烈的变化,大学作为知识、技术的研究、引领者,也应该在社会发展中领导潮流。“相互作用大学”成为一种新的大学建设道路。威斯康星大学密尔沃基分校在1998年提出了“密尔沃基理念”。时任该校校长的南西·L·赞弗提倡用一种新的观念和方式提升大学的社会服务功能,承担起大学的城市使命。[3]无论是“相互作用大学”,还是“密尔沃基理念”,都可以被视为“威斯康星理念”的衍生和拓展。“相互作用大学”强调大学与社会要建立双向的伙伴关系,在服务地方中要突出地方的主体性作用,而不是单方面以自我为中心。“密尔沃基理念”也倡导让州立大学成为所在城市的学术伙伴,利用自身的学术资源为社会提供更多的服务。由此可见,服务地方是美国州立大学根深蒂固的文化内涵,是最为基本的大学建设内容之一。

(二)美国州立大学与地方关系的主要表现

地方与州立大学的内在联系充分体现在美国州立大学的制度安排和学校管理中。

首先,在资金来源方面,州政府拨款是美国州立大学最主要的经费来源。由于美国宪法没有赋予联邦政府直接管理高等教育的权力,美国各州享有充分的教育权。州政府兴办、支持州立大学无疑从经济上将州立大学与地方密切捆绑在了一起。由于州立大学的运转必须依靠地方政府的支持,它就责无旁贷地担负服务地方的职能。同时,各州政府会依据自身的实际需要促进州立大学设置与本地发展密切相关的应用性学科,推动具有地区产业针对性的技术研究。

其次,在法律层面,各种针对州立大学的法律条款都明确规定了服务社会的具体内容,使州立大学的社会功能成为其法律义务。早在1890年,美国国会就颁发了《莫里尔法案》的修正案,明确规定州立大学不得对于学生进行种族歧视,要尊重并且平等对待每一位学生。从此,美国州立大学成为美国高等教育面向平民,教育大众化的重要载体。从创办至今,美国州立大学一直致力于高等教育的普及化,推动教育公平,使更多的当地公民获得接受高等教育的权力。

再次,在管理层面,各州政府都建立有完备的高等教育管理体系,参与州立大学的管理。各州基本上都设有专门管理州立大学的部门,对于州立大学的校长任命、职能目标和财务状况等方面进行监管。以加州为例,加州政府成立了“州教育委员会”“高等教育协调委员会”“加州州立学院系统托管理事会”和“加州大学董事会”,对不同层次的州立大学进行管理和协调。[4]其主要管理内容在于明晰州立大学的职能目标,为大学运行提供标准,审查大学的财政开支和资金使用情况,对其资助要求进行综合评价。虽然美国各州在地方政府参与州立大学管理的程度和范围上具有差别,但无可争议的是,各州政府都对地方大学进行了制度化的监督和管理。这势必会对于州立大学的社会职能施加影响。

美国州立大学从创办伊始,就与地方保持着密切的内在联系。这种联系贯穿于美国州立大学的发展历史之中,成为美国州立大学的重要气质特征。无论在文化层面,还是经济、法律、制度层面,美国州立大学与地方之间不可分割的本质关联都得到了充分体现和有力维护。

二、美国州立大学服务地方的主要方式

在服务社会观念和制度的引导和影响下,经过一百多年的发展,美国州立大学已经成为地区经济发展的重要引擎,是社会发展不可或缺的驱动力量。自20世纪90年代以来,州立大学已经成为地方经济增长中贡献度最大的主体之一。

首先,美国州立大学为地方创造就业机会。美国州立大学对于地方就业的促进主要通过三个层面来实现。其一,州立大学的经营和运转需要雇佣大量人员。州立大学的运行是一个复杂的系统工程。州立大学建有完备的人力资源管理体系。为了维持大学正常工作的展开,州立大学要进行大规模的人才引进和人员招聘,为社会提供大量的就业职位。在纽约,从1990年到2009年十年间,州立大学的雇员人数增加了77%。科罗拉多州立大学是北科罗拉多地区雇员最多的单位,一共支持了近6万个地方职位的正常运转。[5]其二,州立大学为地方间接创造就业机会。州立大学的周边经济辐射能力将为地区创造更多的就业机会。大学除了课程教授,还需要大量的社会和公共后勤服务支持。美国州立大学基本实现了后勤和服务的社会化。因此,美国州立大学能够带动周边产业,特别是服务业的发展,从而扩大就业。以科罗拉多州立大学为例,科罗拉多州有近6万人从事与科罗拉多州立大学相关的行业。其中,大学的附属工作直接创造了550个新的就业岗位。[6]美国纽约州立大学仅普拉茨堡校区就为地方创造了超过1500个就业岗位。根据其在2007年至2008年的数据统计,普拉茨堡校区在文化、教育、体育和社会服务领域为当地增加了数以百计的就业机会。[7]其三,州立大学帮助提高地方青年的就业能力。美国州立大学吸纳了大量处于工作年龄的青年,并且对他们进行培养和深造。美国州立大学的学生大部分来源于所在地区。这些大学生在大学阶段基本都步入了成年,成为待业者中的一员。由于他们选择进入高校接受进一步的教育,而不是马上寻找工作机会,对于地区就业而言无疑起了缓冲作用。另一方面,地方大学通过对于学生的培养,在授予他们专业知识,培养他们能力的同时增强了他们的就业竞争力。科罗拉多州的失业率达到4%。而在接受了4年大学教育的群体中,失业率只有3.2%。[8]显然,接受4年高等教育的群体比受教育较少的群体在寻求工作机会过程中更有竞争力。通过在州立大学的学习,这些年轻人获得了胜任各项工作的资格,对于提高地方经济效率,减少就业摩擦具有促进作用。

其次,美国州立大学带动地方经济消费。美国州立大学充分发挥后勤、服务的经济辐射作用,通过校园消费带动地方经济增长。其一,州立大学通过员工和学生消费拉动地方经济。州立大学的员工、学生要购买大量的消费品以维持生活,比如食品、衣服、交通等。这些消费对于当地经济具有刺激作用。根据美国MIG公司和商业部(BEA)的统计数字,俄亥俄州BGSU大学(Bowling Green State University)发给员工的工资约为1.42亿美元,其中可支配收入为1.2亿美元。大学职员的生活消费能够为俄亥俄州带来1.67亿美元的经济效益,同时维持当地1,439个工作岗位。[9]除在校的员工和学生之外,州立大学还为社会培养了大量的人才,并且使很多人有机会通过从事与学校需求相关的工作而获得收入。他们一同构成当地强大的经济带动群体。据统计,与科罗拉多大学直接相关的工作者有56,750人。他们向州政府缴纳的税收高达1.3亿美元。他们通过购买生活物品而间接缴纳的税收也达到5,000美元。科罗拉多大学的就业人数占整个州就业人数的2.1%,他们的家庭收入则占州家庭收入的3.1%,其经济拉动效应是非常明显的。[10]其二,州立大学通过人才培养优化地方收入结构。接受过高等教育的青年人不但拥有更多获得工作的机会,而且更有可能获得更高的收入。在科罗拉多大学的毕业生中,接近85%从事较高收入职业——57.8%从事医疗、法律、商贸、工程咨询等高级社会服务行业,22.9%从事金融、保险和房地产,3.5%从事高科技,这些毕业生享有超过其他群体的工作收入。据调查显示,四年制大学毕业的学生在科罗拉多州的平均收入是45,932美元。与他们相比,高中学历者的平均收入却只有28,237美元。[11]数据表明,接受高等教育者与中等教育者之间的收入差距近年有进一步扩大的趋势。州立大学通过培养当地青年,能够让更多的毕业生成为高收入群体,从而提高当地的收入水平。

再次,美国州立大学通过知识创新和技术支持促进地方产业发展。研究和创新历来是美国高等教育的特点。州立大学秉承了这一传统,并且将研究和创新与地方经济发展、行业特点密切结合,成为当地社会发展的加速器。作为美国最大州立大学之一的纽约州立大学,提出了旨在帮助振兴纽约经济的六大观念,其中就包括要推进大学技术的商业化、通过知识和科技创新建设更加健康和环保的纽约。[12]纽约大学每年都要在科研项目中投入10亿美元,其中有很大部分是为了满足纽约企业需要开展的,为企业提供了大量的新型产品。美国州立大学普遍建立了与地方经济相适应的产业教育体系。州立大学普遍围绕当地支柱或者特色产业设置课程,开展技术研究,为地区优势行业提供充足的专业人才和先进的技术手段。在素有黄金州之称的加尼福利亚州,农业、食品和饮料行业在其经济体系中一直扮演着支柱角色。近年统计数字表明,食品服务行业是该州最大的私人行业,饮料生产则成为加州发展最快的行业。为了与地方行业结构相适应,加州大学非常注重相关学科的建设和人才培养,为保持地区行业优势提供了有力的知识、人才保障。在加州从事与农业有关工作的本科生中,62%来自加州大学,硕士生比例为36%。其中,从事加州农业贸易和农业管理的本科毕业生,52%毕业于加州大学;在动物科学和食品、种植、土地科学领域,这一数字分别为67%和62%。显而易见,加州大学是加州农业人才最主要的来源。除了人才的培养和输送,加州大学致力于农业技术的研发和推广,并且努力推动技术转化。加州公共政策中对于农业灌溉技术提出了新的标准和要求。加州大学奇科(Chico)农业教育和研究中心与加州公共事业委员会等部门合作共同开发了新的农业灌溉系统。[13]这套系统有效提高了水输送能力和灌溉效率。众所周知,加州葡萄酒世界闻名。加州大学建立了美国第一个获得经营许可的校园商业酒庄。这使得该州弗雷斯诺(Fresno)地区的学生有机会学习、研究葡萄生长和葡萄酒酿造的艺术和技艺,从而优化了当地葡萄酒的酿造工艺、大幅度提高了葡萄酒的品质。弗雷斯诺葡萄酒也因此在国际比赛中获得优质奖章。美国州立大学非常重视直接与地方企业、部门合作,推出新型商品,满足市场需求,推动行业发展。加州大学与加州最大的木材生产商、绿色奶制品、牛肉销售商、海产品公司、私人农场都建立了广泛联系,成为它们的合作伙伴。

最后,美国州立大学广泛参与社会服务和公共物品的供给。美国州立大学具有深厚的社会服务观念和文化,他们形成了强烈的社会责任感,积极参与公共事务,帮助提高社会生活质量。纽约州立大学通过调查发现,在知识经济时代,知识、技术以前所未有的速度变化和发展。在这一过程中,很多从业者由于没有及时更新自己的知识结构和内容,无法胜任新的工作,由此失业。鉴于这种情况,纽约州立大学构建面向社会大众的,从出生到退休的开放式、多层次教育体系,对社会人员进行知识技术培训,帮助他们适应新技术的发展和要求。纽约州立大学医学中心更是直接参与社会医疗服务。每年,纽约州立大学医学中心都要治疗近100万患者,其中不乏重病患者和处于社会边缘的患者。[14]此外,纽约州立大学还主动参与当地的医疗改革,为当地提供更好的医疗体系方案。美国州立大学在参与社会服务、供给公共物品方面已经确立了成熟和较为完善的制度。政府在很多社会工作中都会邀请州立大学参加,并且将州立大学作为社会管理的有机主体,为州立大学参与社会工作提供长效、畅通的通道。政府还会以法律的形式强化州立大学的社会服务功能。美国法律要求州立大学必须对地方居民开放,当地居民可以共享包括图书馆、体育馆、学生活动中心等州立大学设施。州立大学已不仅是知识、技术传播、创新的基地,更是社会服务、社会物品供给的主要单位,在实现社会公平、提高社会生活质量方面发挥着越来越重要的作用。

三、美国州立大学服务地方对于我国的启示

美国州立大学服务地方的理念、文化、方式和途径对于我国地方大学建设,尤其对于加强我国地方大学社会服务功能,无疑具有重要的借鉴价值。

(一)我国地方大学要培养服务地方的观念和文化

地方大学植根于所在地区的土壤,在其成长、发展过程中不但需要当地各方的支持,而且必然受到地方经济、文化、社会环境的影响。服务地方、贡献社会应当成为我国地方大学必须承担的责任和义务。在地方大学建设中,要结合当地的文化精神和思想观念,将服务社会的观念融入大学文化之中,使之成为大学精神的有机组成部分。从美国州立大学服务地方观念的形成过程可以看出,《莫里尔法案》等系列法律和“赠地学院”等政府行为为服务社会观念的培育和认同提供了坚实的基础,发挥了引导和促进作用。我国各地政府也应该通过法律、高等教育管理等方式加强大学和地方的内在联系,加深双方的相互影响程度,引导地方高校形成、深化服务地方的观念,使之成为地方大学的文化传统。

(二)地方大学要立足地方经济特点开展教育和科研

我国幅员辽阔,任何省、区、市都具有独特的经济结构和支柱产业。大学是知识、技术聚集、传授和创新的重要社会主体。立足于地方经济状况,根据地方产业需求设置专业、课程,展开项目研究,是地方大学推动地方经济发展的主要途径。将大学教育和科研与主导产业、特色产业相结合,能够为相关行业提供充足的人才储备,并能够通过技术革新优化产业结构、维持、扩大地方特色产业的比较优势,为地方产业开创更大的发展空间。围绕地方经济优势和特点设立大学特色学科,进行相关研究也将使地方大学在人才培养和知识创新方面具有更强的针对性,建立学科优势,形成地方大学的核心竞争力。不可否认,地方大学在财政来源、教育和科研资源方面,与国家综合型大学相比,处于相对劣势的地位。只有集中有限的大学资源,走特色发展的道路、形成自己的办学理念和发展模式,才能够脱颖而出,占据专业的有利地位。立足地方,将有助于在大学和地方间构形成牢固的互利互惠关系,实现共同发展。

(三)地方大学要建立与地方政府、企业的长效合作机制

大学有着丰富的学术资源,能够为地方管理、商业贸易提供知识技术团队和服务。目前,我国正在建设创新型社会,其中的重要内容在于推进多社会主体的协调合作。地方政府要搭建稳定有效的大学参与渠道,充分利用高校资源为地方建设服务。其一,要鼓励地方高校参与地方建设的规划和相关决策,发挥地方大学在专业知识和技术方面的优势。其二,在地方大学建立培训基地,利用大学教育资源提高政府人员的专业素质。其三,地方大学应该积极承担地方政府管理方面的研究项目,与政府合作解决具体问题。当前社会已经进入了知识经济时代,企业是地方最为重要的经济主体。加强与企业的合作对于地方经济建设具有极强的现实意义。同时,与企业合作能够解决大学科研的资金来源问题,将大学专业知识技术优势与企业的经济资源相结合,加速知识技术的经济转化,实现社会资源的优化配置。地方大学可以为企业提供行业信息和新的经营理念,帮助企业制定投资策略,也可以利用自己的实验室和知识优势与企业联合研发新技术、开发新产品,根据企业需求组织科研队伍,还可以为企业进行员工培训,特别为地方中小企业提供技术支持,帮助它们成长。

(四)地方大学要进一步完善其社会公共服务体系

地方大学既是专业知识技术传授和研究的基地,也是地方的文化中心和公共服务主体。地方大学应该在地方文化建设和公共服务中发挥积极作用。其一,地方大学应该保持开放的姿态,图书馆、体育馆等设施要对当地居民开放,深化大学资源的公共化程度。其二,大学是知识文化汇聚之地,在知识、文化传播、保护和延续方面有着自身优势。地方大学要主动参与地方各种文化活动,引领地方思想道德建设。地方大学要重视保护、研究、发展地方文化传统,担负文化使命。其三,地方大学要建立多层次教育体系,对当地居民进行专业知识传授和教育,特别是与就业相关的技能培训,促进地方教育公平,在提高地方民众文化素质的同时增强他们的就业能力。其四,大学可以与社区建立伙伴关系,在社会基本层面提供公共服务。比如面向社区提供医疗卫生、心理健康、就业咨询等方面的服务,并组织师生定期参与社区公益活动,满足人们的公共生活需求。

注释:

[1]宋春艳.美国政府赠地学院的发展历程[J].教育史研究,2002,(4):55.

责任编辑:周鹏责任校对:桂庆平

Outside World域外视界

P73地方高校如何服务地方

——基于美国的经验

美国州立大学普遍具有服务地方的文化和传统,并且建有成熟的社会服务体系。地方政府在美国州立大学的形成、发展过程中扮演了至关重要的角色,这也使州立大学与地方缔结了不可分割的内在联系。这种联系体现在州立大学的建校理念、制度规范和管理机制之中。美国州立大学对地方的服务主要体现在:美国州立大学为地方创造就业机会、带动地方经济消费、通过知识创新和技术支持促进地方产业发展、广泛参与社会服务和公共物品的供给。美国州立大学服务社会的观念和模式对于我国地方大学具有重要启示。我国地方大学要培养服务地方的观念和文化,立足地方经济特点开展教育和科研,建立与地方政府、企业的长效合作机制,进一步完善其社会公共服务体系。

P80美国大学教师校外职业发展历程研究

美国大学教师校外职业经历了三个发展阶段:首先是校外职业的宗教化阶段,教师主要从事与自己专业无关的传教和布道;其次是校外职业的世俗化阶段,教师主要用他们的专业知识为农业生产以及少量的其他部门提供技术服务;最后是校外职业的大众化阶段,越来越多的教师用其专业知识为社会提供多样化的智力支持。满足社会不断变化的需求是这三个阶段发展的内在逻辑。

关键词:大学教师;校外职业;专业知识

中图分类号:G640文献标识码:A文章编号:1673-7164(2013)03-0080-04

美国地方政府 篇2

美国是当今世界唯一的超级大国，但联邦政府仅有14个部，然而，美总统通过这么个“小”政府，不仅能有效地管理国家，而且能对世界上发生的各种事件迅速作出反应，个中秘密何在？本文试对此作一初步探讨。

美国政府的构成特点

美国政府乍看很小，其实并不尽然。因为除内阁各部外，美政府的行政部门还另设有一套庞大的总统办事机构及许多独立机构。从总体上看，美政府具有以下四个特点：

（一）内阁部门少。美是联邦制国家，中央和地方依法分权。由于宪法的限制和国民普遍反对建立大政府，美既无必要也不可能建立起庞大的联邦政府。美建国之初，联邦政府的行政部门仅设立陆军部（即国防部前身）、财政部和国务院三个部，其后经过200多年的演变，才逐渐发展到现在的14个部。美采取联邦制，实际上等于把中央管理国家的相当大部分职权下放到州，这不仅有利于发挥地方政府管理的积极性，有利于提高政府工作效率，而且大大减轻了联邦机构膨胀的压力，从根本上防止大政府的形成。

（二）独立机构多。美政府的另一个重要特点是把所有经济职能部门统统划入“独立机构”之例，设立了许多独立于各部之外的管理机构。目前，这样的机构共有75个之多，如小企业管理局、国家航空和宇宙航行局、美进出口银行等。其高级官员均由总统任命，参院批准，其中一些较重要机构的主管享有内阁级官员地位，经常应邀参加内阁及有关决策班子会议。大量设立这类机构，一方面可避免设立相应的内阁经济部，另一方面可使这些机构独立地依法并按市场经济规律运作，从而达到既精简了联邦政府又提高了政府工作效率的目的。

（三）总统决策机构庞大。由于经济、法律和政治等多方面的原因，美不可能建立起强有力的集中内阁，促使总统不得不设法建立起另一套决策机制。随着总统办事机构的建立及其决策职能的不断增强，内阁各部的顾问职能逐渐趋于淡化，成为名副其实的“行政部门”。实际上，美政府各方面的决策大权，目前已主要集中在由白宫办公厅、国家安全委员会、国家经济委员会、国内政策委员会等十大机构组成的这一决策系统中。

（四）内阁组成及地位均较独特。美宪法没规定要设立政府内阁，但几乎自立国伊始，便一直有内阁存在。实际上，美目前实行的是一种总统制与内阁制相结合的独特的领导体制。

在传统上，美国政府内阁是由总统、内阁部长和内阁级成员组成，其人数随政府机构的变革以及总统的需要而不断变化。目前，克林顿内阁共有26名

成员，即：（1）内阁会议主席：克林顿总统。（2）内阁14个部的部长。（3）内阁级成员11名：副总统戈尔、行政管理与预算局长、美贸易代表、白宫办公厅主任、美驻联合国大使、环境保护局长、联邦紧急措施署长、小企业管理局长、全国药物管制政策办公室主任、总统高级顾问2名。

自1795年美开始使用内阁名称起，美内阁始终只是一个总统咨询、顾问机构。在历届总统中，由于总统的个性不同，有些总统经常定期举行内阁会议，有些则很少开会，有些更喜欢和个别阁员就某个问题开小会。内阁会议一般不作决定，也不负集体责任；总统只要求阁员提出意见，然后自己作出决定。与真正实行内阁制的国家相比，美内阁的作用很不稳定，并趋于下降。

美国政府的决策机制

决策是实施有效领导的前提。美政府目前的决策机制，主要是在本世纪30年代以后逐步建立起来的。

目前，美政府已初步建立起了以四“小内阁”分别代行“大内阁”部分职能的新领导体制。

（一）总统顾问办事班子。该班子主要由白宫办公厅和其他总统办事机构的100多名各类总统高级助手组成，是为总统出谋划策、协助总统处理国家政务的主要智囊。克林顿的这一班子共有各类总统顾问、助理115人，其中由27名高级谋士组成克的核心智囊。在这27人中，以白宫办公厅主任为首的4 名总统高级顾问和总统助理主持该厅日常工作和安排白宫活动，其余23人分管国家安全、国内政策和经济政策等各方面的工作，或负责处理总统嘱办的某一重大问题。此外，在总统办公室还设有若干总统高级顾问和总统助理直接协助总统办公。由于这班人马最接近总统、深得总统信任，往往在决策过程中起着主要作用，被称为“核心内阁”。

（二）外交安全政策班子。该班子即国家安全委员会，由总统、副总统、国务卿和国防部长四人组成，中央情报局长和参谋长联席会议主席为其法定顾问，财长、美驻联合国大使、总统国家安全事务助理、总统经济政策助理和总统首席顾问（白宫办公厅主任）应邀参加其所有会议，其日常工作由总统国家安全事务助理代表总统主持。该委员会成立伊始即被称为“国防内阁”，是总统赖以制定和掌管国家军事、外交政策的重要机构。该委员会下设有19个地区性或专门办公室，分别由一名总统特别助理担任主任，负责处理世界各地区的国家安全事务、全球性问题或主持政策、法律等方面的工作，还设有一战略计划委员会，由一名总统特别助理负责领导撰写战略计划及总统有关发言稿。从总体上看，总统外交班子的核心由总统国家安全事务助理、国务卿和国防部长“三驾马车”组成。

（三）经济政策班子。1993年前，美经济主要由联储系统独立调控，总统着重通过经济顾问委员会和财政、劳工、商务等部门了解经济运行状况及政

府各项经济政策、计划对经济的影响，并根据其建议相应调整经济政策。1993年克林顿任总统后，考虑到经济因素在内政外交中的重要性明显上升，遂决定建立与国安会相对应的国家经济委员会，作为其经济政策班子。该委员会由总统任主席，包括副总统、有关部长等18名委员和25名国内经济、国际经济顾问，其日常工作目前由总统经济政策助理斯珀林主持，并由总统国际经济事务助理塔鲁洛负责国际经济政策研究。1997年克连任总统后进一步完善上述班子，宣布由以下7 人组成其经济班子的核心：财长、总统经济政策助理兼国家经济委员会负责人、商务部长、美贸易代表、行政管理与预算局长、副财长、总统国际经济政策助理。

（四）国内政策班子。即国内政策委员会，原包括总统、副总统和有关部长等23名委员，以及22名国内政策顾问（大多为总统特别助理），日常工作由总统国内政策助理主持。1997年克林顿连任后，进一步把国内政策班子与经济政策班子明确分开，建立更相对单一的国内政策班子。目前，该班子由总统国内政策助理兼国内政策委员会负责人、经济顾问委员会主席、总统高级顾问、劳工部长、司法部长、内政部长等18人组成。该班子目前由总统国内政策助理里德任“队长”。

值得指出的是，除上述政策、办事班子外，由中央情报局、联邦调查局、媒体和驻外机构所组成的庞大的新闻、情报系统，以及由数千家思想库组成的强大的社会智囊系统，对美政府的决策也起着非常重要的作用。正是上述三者的紧密结合，使美政府得以形成一个较完备的决策系统。

美政府小而高效的秘密

综上所述，美之所以能建立一个较小而高效的联邦政府，主要是由于：

（一）在设立政府机构时，实行了以下三个原则：一是联邦与州分权原则。美宪法规定，美实行联邦制，凡是应由联邦政府和州政府行使的权力，对方均不能插手干预。由于联邦与州实行分级管理，因此无必要建立庞大的联邦政府。二是主要依靠市场调节经济的原则。美立国以来一直奉行经济自由主义，联邦政府一般无权过问企业如何投资经营，而只能通过宏观财政、金融政策调节经济活动，因而也无必要建立许多主管经济的内阁部。三是行政与决策部门职能相对分开的原则。由于实行这一原则，美政府内部逐渐形成以总统办事机构主管决策、内阁各部侧重行政两者相结合的领导体制。这不仅使总统的总体决策能力大为提高，而且使各部的行政职能随其顾问职能的相对淡化而相对增强，并进而为联邦政府不断精简机构创造有利条件。

（二）建立了一个庞大的现代决策系统。如前所述，美自1939年以来逐步建立起了一套类似现代企业制度的现代决策机制。从决策过程来看，这一决策机制大致可分为“顾问→总统”、“小内阁→总统”和“思想库→小内阁→总统”三种决策模式。它们的共同特点是十分重视各类专家的智囊作用，在这方面，第三种

美国：“看得见”的地方政府预算 篇3

从“看不见的政府”到“看得见的政府”

直到20世纪初，美国的预算还只是一堆杂乱无章的事后报账单，对政府部门的拨款只有一个总数，开支的分类细目则付诸阙如，既不准确又不完整；政府每一个部门自己争取资金，自己掌控开支，俨然财政上的“独立王国”，民众和议会无法进行有效监督，这为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。

人们对腐败的厌恶和愤怒成为改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。他们认为，没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”，不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。

那么，什么样的预算才是现代意义上的预算呢？预算是关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账；是一个统一的、详尽的计划，要列举所有部门、所有项目的开支，并进行分类；对计划中的每项开支说明理由；未列支项目不得开销，列支的钱不得挪作他用；这个计划必须得到权力机构（议会）的批准并接受其监督；预算内容和预算过程必须透明。

在改革者的督促下，纽约市1908年推出了美国历史上第一份现代预算。这份预算还较为粗糙，只有122页，但到了1913年，预算文件已增至836页。纽约市的经验很快引起了其他城市的兴趣，纷纷前往“学习取经”。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口了。美国国会终于在1921年通过了“预算与会计法”，至此，美国完成了预算改革。

美国地方政府预算制度的产生、执行和监督，包括公开透明、公众参与、程序公正、符合法律规定……这些做法对于正在进行各级政府预算制定和审议制度改革的我国，具有借鉴意义。

小镇行政长官竟是职业经理人

美国地方政府的治理模式颇具特色，这使地方政府预算的产生和执行过程得到了强有力的制度保障。笔者曾考察了马萨诸塞州的布鲁克林镇。该镇早在1705年就形成了，比美国建国还早70多年。2002年，该镇人口5.3万，是典型的以中产阶级为主的社区。

布鲁克林镇采取的是“大民主”的自治式管理方式，镇民代表大会是该镇的立法机构和最高权力机构。镇理事会及一些重要部門的成员，如镇民代表大会主席、镇秘书、学校委员会甚至公共图书馆理事会等都由选民直接选举产生。超乎我们想象的是，布鲁克林镇的行政长官是镇理事会面向全国公开招聘的职业经理人。他很像股份公司里的总经理，是镇政府中的全日制高级白领雇员。

这种经过近300年时间考验的地方治理模式，早在19世纪末就被托克维尔称为美国基层民主制度的真谛，今天仍有很强的生命力。

美国地方政府 篇4

1. 美国联邦政府财务会计准则体系简介。

(1) 财务报告目标。其包括以下四个方面: (1) 预算诚信; (2) 运营绩效; (3) 受托责任; (4) 系统和控制。联邦财务报告应当帮助使用者理解财务管理系统以及内部会计和管理控制是否恰当, 以确保: (1) 根据预算和财务法案以及其他要求执行交易, 并根据联邦会计准则予以记录; (2) 资产受到恰当的保护, 以阻止舞弊、浪费和滥用; (3) 恰当地支持绩效计量信息。

(2) 会计确认基础及会计要素。联邦政府按完全应计制进行会计核算, 因此, 其定义的财务报表要素包括资产、负债、净状况、收入和费用。其中, 资产是联邦政府能够控制的、体现经济利益或服务的某项资源;负债是在特定的事件发生或被要求时, 联邦政府在可确定的日期向其他主体提供资产或服务的现时义务;净状况或者净资产, 是在联邦政府或某个组成主体的资产负债表中所确认总资产和总负债之间的数字差异;收入是报告期间提供物品或服务、征税或行使其他权力、接受捐赠, 或者执行其他活动 (不包括借款) 而导致资产的增加或负债的减少或兼而有之;费用是报告期间提供现金或现金等价物、提供物品或服务, 或者执行其他活动 (不包括借款的偿还) 而导致资产的减少或负债的增加或兼而有之。

(3) 财务报告主体。联邦政府按照“组织观”来确定财务报告主体。联邦政府由提供服务的组织构成, 它们管理资源并对其运营负责。部门和主要的独立机构是组织单位, 因此将成为主要的报告主体。在联邦政府中按照这种方法来界定恰当的报告主体, 不仅支持了组织 (和次级组织) 中受托责任的确立, 而且还促使它们能够提供项目、预算账户有关的信息。所有的主体最终汇总成整个联邦政府, 它是唯一独立的经济主体, 尽管某些人认为整个国家才是最终的经济主体。联邦政府主体涵盖了存在于其组成主体中的所有资源和责任, 无论是行政、立法还是司法分支。因此, 联邦政府包括机构和政府整体这两个层面的财务报告主体。

(4) 财务报告信息: (1) 存量报表。这种报表应提供主体在某一个时点的财务资源存量及财务状况的信息。其计量基础可能是预算基础、现金制或者应计制。 (2) 流量报表。这种报表应提供主体在某个会计期间所实现的收入、所发生的支出、费用、利得和损失, 以及主体财务资源其他变动等方面的信息。其计量基础也可能是预算基础、现金制或者应计制。 (3) 预算报表。这种报表是为了达到预算的依从性目标而编制的, 主要提供预算与执行情况之间的对比信息。 (4) 业绩计量报表。这是为实现联邦政府财务报告第二个目标———运营业绩而提供的, 它反映政府提供服务的努力程度, 以及每个主体重大项目的完成情况。这些信息也反映了报告主体是如何花费资源的情况。当然, 有些政府项目的效果是很难计量的。 (5) 其他信息。财务报表附注是财务报告的一个不可分割的部分, 它使得财务报表更具信息含量和不具误导性, 以便使用者能更好地理解财务报表的内容。 (6) 必要的补充信息。这主要包括管理当局声明、管理当局讨论和分析 (MD&A) , 以及审计人员的鉴证意见书等。

2. 联邦法律对政府会计与财务报告的规范。

美国联邦政府有自成一体的、与州和地方政府相独立的会计准则体系。这个体系的形成也经历了漫长的过程, 而且是影响联邦政府会计的至关重要的会计规范。

(1) 美国宪法第9条规定, 联邦政府会计必须实施严格的预算控制, 联邦政府财务报告应提供最起码的财务信息。

(2) 《反赤字法》是宪法第9条规定的具体化, 它规定了行政分支机构官员或雇员的超预算支出或债务, 或授权超预算支出或债务均属违法。该法案也是资金监管法规的基础, 它规定了联邦政府会计核算的实务操作并把预算会计核算置于联邦政府会计的核心地位。

(3) 1921年颁布的《预算与会计法》确定了联邦政府的会计基础, 根据该法案成立的GAO作为立法的分支机构授予其对联邦政府财务收支的审计权和对所有公款的结账权、制定行政管理和资金会计结算程序的权力。1952年修订的《预算与会计法》确立了联邦政府行政部门会计核算和财务报告的框架:GAO负责制定各行政分支机构的会计原则、准则和相关规则;各分支机构负责制定和维护各自的会计制度及内部控制制度, 这些制度必须与GAO制定的准则一致, 而且除了满足财政部联邦政府会计核算和财务决算的要求外, 还必须提供管理、制定预算和执行预算所需要的财务信息。

(4) 1982年颁布的《联邦管理者财务一体化法》规定, 联邦政府机构必须建立内部会计核算和行政管理制度, 以确保债务和费用与实际法规相符;资金、财产和其他不动产不被浪费、损失、滥用或错误调拨;明确地记载政府机构的收入和支出, 以便编制账目和可靠的财务报表, 并维护固定资产的受托责任。该法案要求政府机构负责人每年对内部管理进行评估, 并向总统和国会汇报内部管理是否达到目的, 单独报告政府机构的会计核算是否符合GAO制定的原则、准则及相关规定。

此外, 1990年CFO法案、1996年《克林格-科恩法案 (Clinger-Cohen Act) 》、1996年《联邦财务管理促进法》、2002年《联邦信息安全管理法案 (FISMA) 》、2002年《不当付款信息法案》等均对联邦政府会计与财务报告产生了一定的影响。

3. 财务报告内部控制。

财务报告内部控制是设计用来为财务报告可靠性提供合理保证的一套程序。财务报告内部控制应当确保资产受到保护, 不被浪费、毁损、未授权的使用或错误分拨, 以及确保遵循财务报告有关的法律规章。联邦机构应当组建高层评估团队, 不仅从主体层面评估内部控制的特定组成要素也即控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督, 而且从程序、交易或应用层面来评估内部控制。评估的最后一步是, 根据以上两个层面进行的评估, 就财务报告内部控制设计和运作作出一个综合性的结论。总体评估应当推论:财务报告内部控制是否有效运作, 或者其设计或运作中是否存在重大弱点。高层管理评估团队应当记录它对机构财务报告内部控制的理解, 也必须记录财务报告内部控制的评估过程。

联邦机构的管理层被要求在其年度“绩效与受托责任报告 (PAR) ”中包括一份财务报告内部控制保证陈述。该陈述是管理层对该机构截至本财政年度6月30日的财务报告内部控制有效性的评估。该保证陈述应当包括: (1) 阐明为机构建立和维护适当的财务报告内部控制是管理层的责任; (2) 阐明管理层用于评估机构财务报告内部控制有效性所使用的框架是OMB通告A-123; (3) 机构财务报告内部控制有效性评估截至6月30日, 包括“财务报告内部控制是否有效”这样的明显结论。在其财务报告内部控制保证陈述中, 要求管理层直接阐明机构的财务报告内部控制是否有效。该陈述必须采用以下三种形式之一: (1) 无保留保证陈述 (没有重大的弱点被报告) ; (2) 有保留保证陈述, 考虑明显指出的例外 (一个或多个重大弱点被报告) ; (3) 无法保证陈述 (没有设置程序或者重大弱点无处不在) 。

根据SOX法案, 美国上市公司的管理层对其财务报告内部控制有效性进行评估的结果, 需要经过审计师的签证和报告, 也即获得审计意见。FMFIA和修订后的OMB通告A-123都没有要求单独针对财务报告内部控制的评估和有效性发表审计意见, 联邦机构可以决定是否要为财务报告内部控制获得一个审计意见。但是, 如果联邦机构不能够满足已经审批的内部控制重大弱点改正行动计划中所设定的时限, OMB就可以视情形要求机构为其财务报告内部控制获得一个独立的审计意见, 将其作为联邦机构财务报表审计的一部分。财务报告内部控制的审计意见, 是监督一个主体风险管理和受托责任系统有效性的重要机制。内部控制是管理层的基本责任, 其中包括持续的监督。审计师对财务报告内部控制发布审计意见 (无保留、有保留、否定、拒绝表示意见) , 其作用类似于对财务报表发布审计意见, 也即阐明审计师是否同意管理层在财务报告内部控制方面所做的声明, 从而为报表使用者提供了一个独立意见, 提高了管理层声明的可靠性。

修订后的OMB通告A-123已执行了4年。在2006年, 在24个CFO机构中, 16个进行了内部控制的全方位评估, 8个进行了多年的分阶段评估, 并计划在未来3年内测试剩下的程序。在24个CFO机构的年度PAR中, 管理层针对财务报告内部控制提供的保证陈述中, 无保留意见10个, 有保留意见13个, 无法保证意见1个;此外, 还有2个机构自愿获得了财务报告内部控制审计意见。2007、2008、2009年的执行情况基本类似于2006年。尽管许多联邦机构在识别和改正财务报告内部控制缺陷, 但是还有许多工作要做。有效的内部控制对各个联邦机构和联邦政府整体而言都是一个挑战, 因此GAO在2006~2009年联邦财务报告的审计报告部分, 都针对财务报告内部控制发表了否定意见, 认为联邦政府没有保持有效的财务报告内部控制。

二、对我国政府会计改革的启示:借鉴与反思

美国联邦政府会计与财务报告规范是美国政府所处公共环境的产物, 因此我们不能简单照搬。但是, 熟悉美国的现行政府会计与财务报告规范及其发展过程, 结合我国国情, 借鉴其合理且可行之处, 将促使我国政府会计标准的制定和政府会计改革能够真正解决我国的实际问题。笔者认为, 美国联邦政府会计与财务报告规范在以下三个方面可供我国借鉴:

1. 法律法规的建设先行。

完善的法律体系是政府会计改革成功的重要保障, 有效的政府会计要求一定的基础设施, 准则、广义的法律、规则和规定以及职业规范均属于这些要求。政府会计改革是一项复杂的系统工程, 涉及面广, 技术性强。实行政府会计改革的国家, 基本上都是通过一定的立法形式, 来保障改革的推进 (北京市预算会计研究会, 2006) 。例如, 美国1996年的《联邦财务管理促进法》、英国2000年的《政府资源和会计法案》、法国的《新预算法》、西班牙的《总预算法案》等, 对政府会计的职能、作用及采用的会计记账基础等方面作了明确的规定, 为推行政府会计改革提供了有力的法律支持。长期以来财务报告在美国成了公共政策问题, 因为报告或者是根据宪法、法律的要求编制, 或者是政治和经济压力使然 (陈立奇, 2004) 。

以会计法律和行政法令来规范政府会计和财务报告, 是由我国的社会政治经济制度和法律制度决定的 (李建发, 1999) 。我国基本上属于成文法的国家, 政府会计法规体系已初步形成, 包括《会计法》、《预算法》、《审计法》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》等。但是, 我国目前支持政府会计改革相关的法律法规体系建设不完善, 具有高度不确定性的政府会计改革无法获得恰当的法律地位。例如, 虽然我国在1995年正式颁布了《预算法》, 但实际执行情况不是很理想, 依法理财、依法进行支出预算管理的氛围尚未真正形成。财政领域的国库集中支付改革和财政收支分类改革就是因为缺乏相应的法律支持, 在推动过程中遇到了不少阻力, 影响了改革的深度和广度 (金希萍, 2008) 。就我国国情而言, 实施政府会计改革, 首先需要协调和完善现行政府会计的法律法规体系, 形成政府会计改革的法律依据。我们应及时修改《预算法》等相关法律法规, 尤其应关注《预算法》修订中将会影响和制约政府会计的条款, 制定一系列新的法律法规, 继续深化相关财政管理制度改革, 为建立新的政府会计制度体系创造条件, 为改革提供可靠的法律保障。

2. 建立健全政府内部控制, 特别是财务报告内部控制。

近年来, 我国政府审计结果公告所暴露和反映的各种违规问题, 虽然各有原因, 但其根源都是财务管理薄弱, 这与政府内部控制不严有直接关系。对我国政府内部控制现状分析表明, 设置缺失、缺少责任约束、外部环境变化快、测评力度不够, 是形成政府部门内部控制执行缺位、不到位的主要原因 (审计署审计科研所课题组, 2007) 。按照国际组织有关公共治理的意见, 强化政府内部控制是实现良好政府治理的关键 (IMF, 2007) 。在美国, 联邦政府财务管理的历史记录了国会200多年以来不断地努力改进政府内部控制的过程。美国联邦机构的经验表明, 内部控制应当置于其已经审计财务报表同样重要的位置。事实已经证明, 合理而有效的政府内部控制是公共受托责任的基础, 是成功公共财务管理的关键, 可靠的财务信息是日常主要决策的关键所在。没有合理的内部控制, 政府财务报表金额就无法做到完整、可靠、正确、一致和及时。美国联邦政府和其他国家的经验以及最高审计机关国际组织 (INTOSAI) 的内部控制指南表明, 构造有效的内部控制结构需要以下关键的要素:立法基础, 内部控制标准, 对内部控制负主要责任的管理层, 内部控制自我评估, 内部审计, 以及负责监督和评估内部控制系统的最高审计机关。

鉴于此, 为了建立健全政府内部控制, 我们应当逐步构建政府内部控制的法律法规基础, 强化政府管理层的内部控制责任, 逐步建立恰当的内部控制标准, 开展经常性的内部控制测评, 完善政府内部审计制度, 强化审计署在改进政府内部控制方面的作用, 并对政府内部控制进行成本效益分析。此外, 还需要建立内部控制的激励机制, 做正确的事要有明显的报酬 (激励) , 做错误的事要承担后果 (惩罚) 。当然, 加强政府部门内部控制建设是一个循序渐进、逐步发展的过程 (刘玉廷和王宏, 2008) , 不可能一蹴而就。

3. 制定政府财务会计准则与概念框架。

从世界范围来看, 建立一套完整的政府会计准则体系, 定期编报政府综合财务报告, 已经成为国际上加强政府公共管理、提高财政透明度的重要手段和通行惯例, 研究我国政府会计准则体系的时机已经成熟 (刘玉廷, 2004) 。国内会计界对如何建立我国政府会计准则体系, 看法比较一致 (北京市预算会计研究会, 2006) 。陈立奇 (2004) 认为, 财务会计准则的作用有三个: (1) 更加容易和有效地对组织的财务状况和业绩进行评价; (2) 由于财务管理人员具有粉饰财务状况的激励因素, 就需要会计准则的制定者不处于利益的相关方; (3) 审计师需要一系列的准则来对财务管理人员所反映的实体财务状况的质量加以判断。西方国家的政府会计改革的经验表明, 建立政府会计准则体系, 首要问题是建立概念框架, 因为概念框架用于指导和评价会计准则的制定, 可以为建立特定的会计准则提供坚实的基础、确保内部一致性并且为准则的建立确定方向。概念框架是相互联系的目标与基本概念协调一致的体系 (陈志斌, 2009) 。概念框架的目的是为财务报表中的内容提供合理的理由, 这些报告的基础是很少几个概念和关系。通过研究这些概念和关系所基于的经济和政治关系, 我们或许会发现财务报表反映的信息是什么。

笔者认为, 建立我国的政府会计准则体系需要关注以下两个方面: (1) 概念框架与会计准则制定是一个相互促进、共同发展的过程, GASB、FASAB、IFAC PSB、FASB以及我国的企业会计准则制定历程都是佐证。因此, 会计准则和概念框架都应当采用渐进式的制定办法, 以确保每个会计准则和概念框架组成部分都拥有充分的理论和实践基础。 (2) 建立以受托责任为基础的概念框架。受托责任是政府会计和财务报告的基石。政府财务会计确认的权利与义务源于政治、经济和社会关系, 通过追踪其起源并探讨其实施情况, 我们可以形成一个以受托责任为基础的至少能够解释财务报表内容的概念框架, 这一概念框架应该说明多层次受托责任问题。

参考文献

[1].北京市预算会计研究会《政府会计课题组》.关于建立中国政府会计准则的研究报告.会计研究, 2006;3

[2].陈立齐.美国政府会计准则及对中国的借鉴价值.中国总会计师, 2004;7

[3].陈志斌.政府会计概念框架整体分析模型.会计研究, 2009;2

[4].审计署审计科研所课题组.政府部门内部控制失效溯源.财经, 2007;5

[5].黄世忠, 刘用铨, 王平.美国联邦政府会计难点热点问题及其启示.会计研究, 2004;11

[6].李建发, 肖华.公共财务管理与政府财务报告改革.会计研究, 2004;9

美国全政府对华战略解析 篇5

◆全政府对华战略意指美国政府试图统一步调，动员所有资源与中国进行战略竞争 ◆该战略已获立法机构配合，也吸纳越来越多的政府部门参与，将涉华事务作为部门资源优先配置方向 文/《瞭望》新闻周刊记者刘阳

目录

目录.................................................................................................................................................1 导语.................................................................................................................................................1 1.全政府对华战略的形成............................................................................................................1 2.全政府对华战略的考量............................................................................................................2 3.越来越多机构加入这一战略当中............................................................................................3

导语 自 2017 年 12 月美国政府发布《美国国家安全战略》称“大国竞争的时代已重新来临”以来，美国确定了中美两国战略竞争的基调，“全政府对华战略”逐渐成为华盛顿热词。

全政府对华战略意指美国政府试图统一步调，动员所有资源与中国进行战略竞争，该战略已获立法机构配合，也吸纳越来越多的政府部门参与，将涉华事务作为部门资源优先配置方向。开启对华调查、出台对华限制政策的节奏随之明显加快。

1.全政府对华战略的形成 《美国国家安全战略》和《2018 美国国防战略报告》是反映美国政府战略思维的两份重要文件，清晰表明美国将视中国为战略竞争对手。

《美国国家安全战略》指责中国和俄罗斯“挑战美国实力、影响力和利益，并试图削弱美国的安全和繁荣”；《2018 美国国防战略报告》明确提出“国家之间的战略竞争（而并非恐怖主义）是现在美国国家安全的首要关注点”，并沿用《美国国家安全战略》中的措辞，称中国和俄罗斯为美国及其盟友主导的“国际秩序”的修正者和挑战者。

在上述两份文件从战略层面定义了华盛顿视角下的中美关系之后，美国国会接过接力棒，从法律层面将这一战略转化为操作方案。

2018 年 8 月由美国国会通过并生效的《2019 财年国防授权法案》，明确要求美国政府制定所谓“全政府对华战略”。该法案在文本中强调，美国国会声明，与中国的长期战略竞争是美国的“首要优先项”，需要融合包括外交、经济、情报、执法和军事等多重国家力量，以保护和加强国家安全。

时隔不到一年，今年 5 月 20 日，美国政府发布《美国对中国的战略方针》，系统阐述全政府对华战略，标志着这一战略正式形成。

2.全政府对华战略的考量 《美国对中国的战略方针》称中国对美国构成经济、价值观和安全三方面的挑战，表示美国认识到中美两国体制存在长期战略竞争，美国政府将采取“全政府”方式，包括国会、州和地方政府、私营部门、民间以及学术界。

方针声称为了更好应对中国，美国社会各界力量应与政府合作。此外，方针还称美国将积极与盟友合作，尤其是印太地区盟友，以寻求共同应对中国。显然，美国希望能够在国内进行反华动员，并在其盟友间建立一个反华联盟。

方针细化了《美国国家安全战略》中提出的对华战略，表示对华策略要回归“有原则的现实主义”，列举了美方将“坚持原则”的一些地方，包括“对冲中国叙事，抵制所谓中国削弱现有国际秩序的行为，根据中方实际行为进行回应，停止配合中国进行只有象征意义的活动”等。

这份文件回顾了美国政府自《美国国家安全战略》发布以来在对抗中国方面的种种措施，并再次阐释美国对于美中关系的定性和认识。概括来说，就是从美国视角来看，中国过去几十年里没有按照美国设想发展，因此美国必须调整对华战略。

由此可见，中美矛盾冲突升级，背后存在着美国在国家战略层面的考量，且面临进一步升级的风险。

事实也表明，美国的不安情绪已转化为对抗行为，如经贸摩擦、打压中国驻美媒体，以及进行所谓科技脱钩等。可以预测，未来可能会有更多相应激进措施。

3.越来越多机构加入这一战略当中 记者梳理发现，美国立法和行政分支内越来越多的机构正在加入到这一战略当中，涉华工作在各政府部门也吸引更多资源投入。

在立法分支，今年 5 月美国国会众议院少数党领袖凯文·麦卡锡宣布成立众议院共和党“中国工作小组”，为众议院重要委员会中持对华相似态度的议员提供协调机制，但这一小组没有实际权力。麦卡锡在“中国工作小组”成立时说，这一小组“旨在加强国会应对来自中国的跨部门威胁的能力”。

美中经济与安全评估委员会（美中委员会）是 2000 年在美国国会的要求下创立的一个委员会，其目的是监控、调查美中双边贸易和经济关系对于美国国家安全的影响，并向国会进行报告。美中委员会发布的报告充满意识形态偏见和冷战思维。在其 2019 年的报告中，美中委员会建议美国国会限制一些中国企业进入美国股市，加强对大学研究工作的监管以防止学术间谍活动等。该委员会还建议美国国会采取措施确保从中国进口的药品和制药原料的安全。

在行政分支中，国家安全委员会（国安会）历来在中美关系中扮演重要角色。目前，在国安会中主要负责对华政策的是副总统国家安全事务助理波廷杰。波廷杰此前担任路透社和《华尔街日报》驻华记者，对华态度相对强硬，意识形态色彩浓厚。据称，近一段时间以来美国针对中国的不少强硬举措都与国安会有关。

美国国务院在中美摩擦中扮演十分显眼的角色，近年频频出台反华政策，包括关闭中国驻休斯敦总领馆，限制中国外交官、媒体记者在美正常工作，禁止部分中国学者、学生赴美，并威胁将中国企业从美国网络中清除等。

2018 年，时任美国国防部长马蒂斯呼吁美国国防战略“紧急进行大幅度调整”以应对中国和俄罗斯。现任国防部长埃斯珀在 7 月 8 日的一次表态中列出国防部今年十大工作目标，其中 俄罗斯有关的计划”，第七项是“让中国成为国防部焦点”。埃斯珀还发表题为《美国防部已做好准备应对中国》的署名文章称，美需建设一支与中国全面抗衡的军事力量，还将加强与印太地区盟国和伙伴国的关系。

司法部 2018 年 11 月 1 日启动所谓“中国计划”，力主加大对涉华案件的调查力度，以体现司法部应对中国威胁的战略优先。隶属美国司法部的联邦调查局局长克里斯托弗·雷 7 月 7 在华盛顿发表演讲时表示，联邦调查局“平均每 10 个小时就启动一项新的涉华反情报案件调查”，并且“在联邦调查局正在调查的 5000 个案件中，有一半与中国有关”。

美国国土安全部 7 月 24 日宣布在部内成立“中国工作组”。此外，美国国务院出台的限制中方人员的签证政策，也由国土安全部负责执行。

美国政府关门 篇6

法国《世界报》称，美国联邦政府“停摆”拉开了美国“黑色十月”的序幕。美国一批联邦债券将在10月18日至11月5日之间到期，如果共和、民主两党无法在本月17日之前就联邦债务上限达成一致，美国就存在债务违约风险。但欧洲央行行长德拉吉在巴黎肯定地表示，美国出现债务违约的可能性不大。法国国际展望与信息中心经济学家本雅明·卡尔东说，美国债务违约的假设没有可信度，美国国会通常都会投票支持提高联邦债务上限。

美国《侨报》10月13日报道称，美国联邦政府非核心部门“被放假”进入第十三天，至少80万联邦公务员想卖力工作却没机会。不过，他们至少还可以在政府开门后回去上班，有些人可拿到补发工资，而那些持工作签证的外国人却可能因为政府关门而失去合法身份和工作。联邦政府部门关门关得最彻底的要数劳工部。从10月1日起，劳工部员工悉数放假，2，409名员工中仅有3人还在坚守岗位，原本统计就业情况的雇员成了被统计对象。

路透社报道，政府停摆当日，华尔街对美国政府部分关门处之泰然，但市场分析家们预计，如果这种状况持续超过一周，投资者的耐心就将耗尽，因为一场围绕联邦政府债务上限的更令人不安的战斗即将在国会打响。

美国《华尔街日报》报道，美国政府关门造成的经济方面的损失主要是合约暂停和旅游收入减少；但停摆时间延长可能演变为借款上限之争，这种风险让经济学家和企业管理人士担心不已。迄今为止的总体影响难以衡量。由于联邦合约暂停、政府部门关闭，英宇航系统公司等大型承包商计划停工放假，而依赖联邦雇员运营的小型企业预计收入将受到冲击，国家公园和其他政府相关景点周边的小镇同样将受到影响。公共部门雇员很可能不会受到持续困扰，因为美国政府承诺最终将补发工资。

美国政府三大科研系统概述 篇7

美国科研计划的实施主要由4种研究机构共同完成:政府科研机构、高等院校、工业界和其他非营利机构,其中前三项构成了美国科研机构的“铁三角”,这3个机构2008财年在美国政府研发投资中所占的份额分别为11%、13%和73%。政府科研机构是美国科研活动的基础力量。高等院校主要从事基础科研工作,在美国3 000余所高等院校中,有条件从事研究的研究型大学约有400所。工业界研究机构主要从事与产品和工艺结合紧密的发展研究和系统设计工作。

美国的政府科研机构大约有700多家,从属于20多个政府部门。在这些部门中,与科研活动关系最为密切的是以下7个部门:国防部、卫生与公共事业部、能源部、国家航空航天局(NASA)、国家科学基金会、农业部和商业部。国防部、能源部和NASA的科研系统是政府科研机构的三大支柱。以2010财年为例,这3家机构的研发支出占政府科研机构研发支出的70%。按照所承担的任务划分,国防部与能源部和NASA的研究内容均有所关联:国防部主要承担大部分的国防任务研究,能源部的三大核武器实验室属于国防任务相关实验室,其余的实验室则属于民用实验室;美国的军事航天研究由国防部承担,而民用航天研究则由NASA承担。国防部、能源部和NASA所属的实验室各自侧重不同的任务重点,但它们之间又以课题、合同、计划等形式存在着密切的联系。

在进行具体介绍之前,需要阐述一下美国政府科研机构的组成方式。美国政府科研机构有两种类型:国有国营(GOGO)机构和国有民营(GOCO)机构。顾名思义,国有国营机构指的是由政府拥有且由政府管理的国家实验室。国有民营机构指的是由美国联邦资助的研究与开发中心(FFRDC),它是一类主要依靠联邦政府部门资助,但由企业、大学或非盈利机构负责运营和管理的相对独立的机构。FFRDC为国家目标服务,帮助美国政府完成某一特殊的研发目标或在大学中为研究和相关培训提供大型设施。美国目前正在运行的FFRDC总数是39个,包括:能源部资助的有16个,国防部资助的有10个,NASA资助的有1个,国家科学基金会和其他部门资助的有12个。其中研发资金最多的5个FFRDC是:洛斯阿拉莫斯国家实验室,喷气推进实验室,劳伦斯利弗莫尔国家实验室,圣地亚国家实验室和橡树岭国家实验室。这五个实验室的研发资金约占所有FFRDC研发资金总额的55%。

本报告首先对国防部、能源部和NASA这3家政府科研系统的概况进行介绍,随后根据美国政府研究发展预算的分配情况对它们的运作方式和科研重点进行简单分析。

1 国防部的科研机构

美国国防部实验室系统由美国军方直接管辖,专为军事目的服务,它们主要执行面向任务(特别是面向军种任务)的国防科学和技术计划。

目前国防部和海陆空三军下辖81个GOGO实验室[1]和10个GOCO实验室。除了由国防部直接管理的一些实验室外,由三军部管理的实验室情况如下:陆军下属的实验室包括陆军研究实验室、航空医学研究实验室、作战指挥作战实验室、贝内特实验室、夏威夷的中心鉴定实验室、机动支援作战实验室、海岸和水利实验室、寒区研究与工程实验室、建筑工程研究实验室、环境实验室、地球技术与构造实验室、信息技术实验室,后面6个实验室隶属于美国陆军工程师团工程师研究和发展中心(ERDC)。海军下属的实验室包括海军研究实验室、海军潜艇医学研究实验室、海军航空航天医学研究实验室和海军基本标准实验室。空军下属的实验室只有空军研究实验室。陆军研究实验室、海军研究实验室和空军研究实验室分别是陆海空三军预研工作的主要实施机构。

美国三军研究所一半以上的经费用于军外科研项目合同及其管理,国防部自身的实验室主要从事探索开发性工作。国防部支持的基础科学主要通过大学来完成,400所研究型大学中与国防部有合同关系的超过200所,主要从事基础科研工作,承担了国防部基础研究预算计划中55%的工作份额。工业界承担了国防部近50%的应用研究和65%的先期技术发展任务。

2 能源部的科研机构

美国能源部管理着美国的17个国家实验室(包括三个核武器实验室)和4个技术开发中心,在这些实验室中工作过的科学家总共获得了31项诺贝尔奖,其中18项是这些实验室的雇员科学家所得,另外13项是实验室外科学家利用国家实验室的设备获得的。能源部的实验室大部分采取国有民营(GOCO)的管理方式运行。

能源部的17个国家实验室分属于能源部6个下属办公室和机构。能源部科学局拥有10个国家实验室,依次是:阿贡国家实验室(1946年)、布鲁克海文国家实验室(1947年)、劳伦斯伯克利国家实验室(1931年)、橡树岭国家实验室(1943年)、西北太平洋国家实验室(1965年)、艾姆斯实验室(1947年)、费米国家加速器实验室(1967年)、托马斯杰斐逊国家加速器装置(1984年)、普林斯顿等离子体物理实验室(1951年)、SLAC国家加速器实验室(1962年)。其中,前5个实验室是综合目标实验室,后5个实验室是单一目标实验室。能源部的其他机构拥有另外7个国家实验室:核能源科学技术局拥有爱达荷国家实验室(1949年);国家核安全局拥有劳伦斯利弗莫尔国家实验室(1952年)、洛斯阿拉莫斯国家实验室(1943年)、桑地亚国家实验室(1948年);环境管理局拥有萨凡纳河国家实验室(1952年);化石能源局拥有国家能源技术实验室(1999年);能源效率与可再生能源局拥有国家可再生能源实验室(1977年)。其中,前5个实验室是综合目标实验室,后2个实验室是单一目标实验室。在这17个国家实验室中,国家能源技术实验室由能源部负责具体运营,属于GOGO实验室;其他16个国家实验室由大学、工业界或非盈利机构负责具体运营,属于GOCO实验室。这些国家实验室的地理位置分布如图1所示。

从美国能源部国家实验室的命名中可以发现一个隐含的基本规律:若实验室的名称中含有“国家实验室”,则该实验室就属于综合目标实验室,否则属于单一目标实验室[2]。

除此以外,能源部还管理着以下4个技术开发中心:

(1)新布隆斯维克实验室;

(2)橡树岭科学与教育中心;

(3)放射性与环境科学实验室;

(4)萨凡纳河生态实验室。

3 NASA的科研机构

美国国家航空航天局(NASA)负责组织和协调美国的航空航天研究工作并提供咨询,于1958年10月1日正式成立,总部位于华盛顿哥伦比亚特区。该局以民用宇航科研为主,也为军用宇航服务。自1958年以来,该局以空间科研为主,航空科研所占比重较小,其研究成果以NASA出版物形式发表,包括《技术报告》、《技术札记》、《合同商报告》、《技术备忘录》、《技术译文》、《特殊出版物》等。NASA目前的年度预算约为160亿美元。NASA通过科研课题、合同、计划等形式与国防部、高等院校、工业企业的研究机构保持着密切联系。

NASA下辖10个研究中心和4个研究所,这10个研究中心中除了喷气推进实验室为GOCO模式之外,其余均为政府拥有并运营的GOGO实验室,它们从事NASA研究开发工作的1/3,除从事研究工作外,这些中心的一个重要职能是管理其合同单位,这些单位多是航空航天公司,从事该局资助的研发工作的一半。

NASA在行政上直属总统领导,由局长总体负责。NASA在两个层次的基础上实施管理——局总部管理和战略事务部管理。局总部对全局负有领导责任,协调局内外工作,执行NASA的对外成本核算和联络,制定该局长远规划、年度计划,实施预算集成,制定NASA的发展战略、长期投资战略、NASA政策和标准;监督各研究中心的技术管理工作,检查各阶段工作进展和完成情况,保证执行经国家批准的计划。另外,NASA建立了6个战略事务部,分管NASA的主要业务领域,各事务部会同分管业务的副局长确定其工作方向,负责制定各自的长期投资战略、预算、项目资源分配和性能评估、政策和标准,执行NASA总部的政策。这6个战略事务部分别是:

(1)航天飞行部(下辖约翰逊航天中心、肯尼迪航天中心、马歇尔航天飞行中心、斯坦尼斯航天中心);

(2)航空航天技术部(下辖艾姆斯研究中心、德莱登飞行研究中心、兰利研究中心、戈兰研究中心);

(3)地球科学部(下辖戈达德航天飞行中心);

(4)空间科学部(下辖喷气推进实验室);

(5)生物和物理研究部;

(6)安全与任务保障部。

4 研发预算分析

根据美国科学促进会和美国科学基金会提供的美国政府科研机构研发经费数据[3,4],我们对美国国防部(DOD)、能源部(DOE)和国家航空航天局(NASA)的运作方式和研究重点进行了以下简单分析。

表1所列的是国防部、能源部和NASA最近几年的研发经费及其占政府科研机构研发经费总额的比例[3]。从表中可以看出,国防部是政府科研机构中科研活动规模最大的部门(约55%),这3个部门每年的研发经费占政府科研机构研发经费总额的70%左右;最近几年政府机构研发总经费和国防部的研发经费变化不大,能源部的经费有大幅提升,NASA的经费略有下降。

4.1 运作方式分析

表2中所列的是这3个部门2008财年研发经费的分配情况[4]。表中数据表明,这3家部门在其内部单位开展的研发活动普遍较少,国防部的内部研究最多,也仅占其研发工作的25.7%;国防部和NASA的研发工作大部分承包给了外部高校、企业等单位,而能源部的研发经费大部分花费在FFRDC机构中。

注:1)内部单位经费指的是在政府内部科研机构(GOGO)中开展的研发活动经费和对内外项目的计划和管理经费;2)对外承包指的是由联邦政府资助的由企业、大学与高校、其他非盈利组织、州政府以及国外机构实施的研发活动

图2和图3所示的分别是国防部2006财年研究资金的分配情况和NASA 2007财年研发资金的分配情况,在此列出谨作为参考。

4.2 重点领域分析

4.2.1 研发领域

表3所列的是这3个部门的研发活动及设备耗资在政府科研机构的基础研究、应用研究、发展[3](以2010财年为例,因为相关资料中给出的2011财年和2012财年的数据是预估数据,而2010财年的数据是已经核实的准确数据)。表中横向比较数据表明,国防部在政府发展活动中所占的比重很大;而NASA在政府的研发设施和固定设备投资中所占的比重较大;能源部在政府研究活动和设备投资中都占有一定比例,但其在政府发展活动中所占的比例却很小。表中纵向比较数据表明,国防部的研发经费中有90%左右都花费在发展活动上(其中绝大部分被投资于包括作战系统的开发、试验与评估在内的“大系统开发”活动上),研究经费和设备耗资都较少;能源部的研发经费大部分花费在基础研究和应用研究上,其次是发展活动;NASA的研发经费大部分花费在发展活动和设备耗资上,研究活动的经费较少。

注:1)横向比例指的是各部门在某领域的单项经费占政府科研机构单项经费的比例;2)纵向比例指的是各部门在某领域的单项经费占该部门总研发经费的比例

4.2.2 学科领域

图4所示的是2008财年这三个部门在主要科学技术领域的研究投资金额[4]。从图中可以看出,国防部的研究经费主要投资在工程学(37亿美元)和数学与计算科学(12亿美元)上;能源部的研究经费主要投资在自然科学(24亿美元)和工程学(22亿美元)上;NASA的研究经费主要投资在工程学(8亿美元)、自然科学(6亿美元)和环境科学(5亿美元)上。

5 结论

政府科研机构是美国科研系统中除工业界和高等院校外的第三大支柱,其中国防部、能源部与国家航空航天局的科研机构又是美国政府科研系统中最重要的三大实验室系统。这3个部门虽然在任务分工上有不同侧重,但它们之间又通过项目、合同、计划等形式存在着密切联系。国防部的科研重点是作战系统的开发活动,能源部的科研重点是基础研究和应用研究,国家航空航天局的科研重点则是发展活动和硬件设施建设。它们的一个显著共同点是大部分科研项目都承包给了外部企业、大学或非营利组织,在部门内部只进行无法由外部机构胜任的重要项目研究和对外项目的管理,这种方式有利于调动大学和企业等机构的社会资源,对政府部门的科研能力是一种很好的补偿和提升。

参考文献

[1]任波,侯鲁川.世界一流科研机构的特点与发展研究[J].科技管理研究,2008(11):61-63

[2]卞松保,柳卸林.国家实验室的模式、分类和比较[J].管理学报,2011,8(4):567-576

[3]AMERICAN ASSOCIATION FOR THE ADVANCEMENT OF SCI-ENCE.AAAS report XXXVI:research and development FY 2012[R].American Association for the Advancement of Scienc,2011

美国地方政府 篇8

一、美国政府会计的改革历程对我国的启示———如何采取正确的改革方法

在美国的联邦体制中, 政府有联邦政府、州和地方政府之分。二者的收入来源和支出项目的不同导致会计操作上存在明显的差异。

1、美国州和地方政府会计改革历程

美国州和地方政府会计在过去的一百年里发生了翻天覆地的变化, 其中的三次重大变革起到了主导的作用。

(1) 财务诚信的保障。1890至1920年间, 随着美国工业化发展, 人们对政府财务诚信的要求逐步提高。因此, 美国州政府逐渐将企业会计的概念融入到了预算会计的操作之中, 并向利益相关者们提供了数据更具完整性和时效性的资产负债表, 让人们能及时得到财务数据, 大大减少了贪污和腐败, 使政府的财务诚信得到了保障。

(2) 提出建立统一的会计原则。1968年, 政府会计全国委员会 (NCGA) 发表了《政府会计、审计和财务报告》的完整手册, 这是美国第一次提出“建立适用于政府的公认会计原则”的思想。美国注册会计师协会 (AICPA) 的下属机构会计原则委员会 (APB) 在1974年为州和地方政府制定了一套“行业审计指南”, 这是第一部经过AICPA认可的美国州和地方政府会计公认原则。

(3) 提高政府财务透明度和改进受托责任。1984年, 民间和公共部门联合成立了政府会计准则委员会 (GASB) 。到2007年为止, 已经为州和地方政府发布了48项会计准则, 大大改进了政府的受托责任, 提高了财务信息透明度, 并进一步保障了财务诚信。

2、美国联邦政府会计改革历程

长期以来, 联邦政府会计的改革主要包括两个争论, 第一个是准则的制定权, 第二个是准则的内容。

(1) 准则制定权的争夺。1921年, 国会成立了预算局和审计署, 将会计与审计职能集中于一体, 审计署长还被授权为行政管理机构规定会计形式、程序和体系。这引起了行政机构的不满, 将其视为对政府财政事务的过度干涉, 二者展开了持久的争论。

(2) 准则内容的争论。1990年, 为了解决持续数十年的制度冲突和内容争论, 国会和财政部门经过协商建立联邦政府会计准则咨询委员会 (FASAB) , 由国会和各财政部门分别派出代表而组成, 从成立至今, FASAB已经发布了三十多个政府公认会计准则和公告, 合理解决了准则制定的权利和准则内容的问题。

3、中国政府会计改革的历程及缺陷

政府会计在我国主要被称为预算会计, 是建国初期从苏联引进的, 经过创立与初步形成时期 (1950—1965年) 、预算会计的调整与变动时期 (1966—1989年) 、现行预算会计制度框架出台时期 (1997—1998年) 三次时期, 形成目前由总预算会计、行政单位会计和事业单位会计共同构成的政府会计体系。在改革方法上, 我国政府会计存在以下几点不完善的地方。

(1) 政府会计目标不明确。美国政府会计从联邦和地方两个方向进行改革, 有明确和统一的政府会计目标, 最终都在相似的层面获得了成功, 如会计制定机构的确定、权责发生制的采用等。中国的预算会计改革是按总预算会计和单位会计两种途径进行, 彼此之间没有联系, 都根据财政部的思想来做改革工作, 缺少明确的改革目标。

(2) 准则制定机构不具备独立性。美国的联邦政府会计由FASAB制定准则, 州和地方政府会计则由GASB对其进行监督, FASAB和GASB都是政府之外的会计机构, 具有很强的独立性和权威性, 而中国的预算会计公告一直由财政部会计司所发布, 所表达的观点不具备独立性和客观性, 在改革过程中也不能很好地对政府会计进行监督。

(3) 会计信息的使用者十分局限。美国政府会计的财务信息使用者是所有利益相关者, 这与美国每年向外界公开各类政府财务报告有直接关系, 而我国预算会计的财务报表则是主要针对内部管理者所准备的, 影响了财务报告的完整性和财政透明度。

(4) 对会计界人才的利用不足。在美国, 政府的财政由于比较透明化, 不仅受到外界会计机构如美国注册会计师协会的监督, 有时也需要外界的财务专家来帮忙分析财务报表和解决财政问题, 中国在这方面比较欠缺, 导致了我国会计职业界的发展缺少更大的驱动。

鉴于对两国政府会计改革历程的分析与比较, 本文认为, 我国政府会计改革应将提升政府财政部门的受托责任为主要目标;制定合理的会计准则;构建良好的财务报告体系;强化财务会计在政府会计中的地位;充分利用会计界人才的力量来推动改革。

二、美国政府会计准则对我国的启示———如何制定合适的政府会计准则

1、美国政府会计准则制定的三大方面

(1) 制定机构。在美国, 有资格制定准则的机构必须满足下面几个条件:该机构不受其管制的机构的不良影响;该机构应遵循规定的、公开的适当程序来制定准则;该机构应有一个特定的管制对象;该机构应有充足的资金支持其工作, 成员应具备各个相关领域的知识;该机构应广泛地执行准则制定工作。

(2) 制定程序。FASAB和GASB在制定准则中严格遵循规定的、公开的适当程序, 包括以下几个步骤:确定会计问题和日程;初步考虑;准备文件初稿;公开发布文件, 必要时举行公开听证会;进一步讨论和考虑评论;至少多数票通过;提交主管来审议推荐的公告, 期限90天;发布最终公告或解释。

(3) 所考虑的问题。准则的制定是一个严谨的过程, 不仅要严格遵守程序, 还需要仔细处理很多会计问题, 美国政府会计人员在制定准则时往往要考虑到下面十个方面:能力和目标;与预算的关系;会计和财务报告主体;会计体系构建;财务报表;实现;确认;计量对象;会计基础;计量单位。

2、FASAB和GASB会计准则内容

(1) FASAB政府会计准则。FASAB所发布的三十多个准则公告广泛涉及到了政府各个财政和会计要素, 其中包括金融资产和非金融资产、负债的确认, 收入和费用的确认, 社会保险的处理, 预算对账表的编制, 财务报表的合并, 财务信息的披露和成本会计等等。

(2) GASB政府会计准则。目前, FASAB共制定了48个会计准则并发布了3个概念公告。其中, 一般准则阐明指导原则, 占GASB准则中的三分之一, 主要对我们前一章所介绍的制定准则时所应考虑的问题进行了解释与说明;三分之二是具体准则, 针对更具体、分类更清晰的情况, 如企业会计准则对政府的适用性、雇员报酬和福利的发放以及政府投资活动的风险。可以说, GASB准则更细致的分类和应用提高了每条准则的实用性和针对性。

3、美国政府会计准则对我国的启示

目前, 我国还没有一套完整公认的政府会计准则, 财政部发布过的各种政府会计规范在适用性上有很大的缺陷, 不能满足我国对政府的资金周转和预算执行情况监督和反馈的需要, 也不能满足各利益相关者的需求。本文认为, 美国政府会计准则给我国带来以下几点启示。

(1) 确保准则制定机构的独立性和客观性。建议成立独立的准则制定机构, 除了财政部门以外, 其他行政部门和事业单位以及会计界的专家代表也应该加入到该机构中, 建立一套适用于所有部门和单位的公认政府会计原则。鉴于我国的政治背景与美国不同, 我国应该只有一个准则制定机构, 这样可以防止不必要的矛盾和差异的产生。

(2) 严格按照规定的程序来制定会计准则。通过对美国FASAB会计准则制定程序的分析, 本文认为, 应该以客观公正的态度积极听取各方面各利益群体的意见, 再经过反复修改和对比制定出准则, 最后需在机构内部各代表投票多数票通过的情况下才能发布会计准则。

(3) 全面考虑相关问题。在准则制定过程中, 强有力的概念框架是不可或缺的, 所需考虑的问题也很多, 美国政府会计人员往往要考虑到十个方面, 我国完全可以从中进行借鉴并且结合我国国情建立起合理的概念框架。

(4) 分别建立指导性和实用性的会计准则。可以像美国政府会计准则委员会 (GASB) 学习, 建立以少数一般准则为指导, 多数具体准则为实用的框架形式, 根据我国国情, 一般准则应以国家经济发展和财政预算状况为主要对象, 而具体准则主要针对各类型经济业务和财务报表。

三、美国政府财务报告体系及其对我国的启示———如何构建合理的政府财务报告体系

1、美国政府财务报告体系的特征

美国的联邦政府会计与州和地方政府会计, 虽然经历了不同的改革历程, 但目前形成的财务报告体系都具有以下几点特征。

(1) 明确提出了财务报告目标。虽然所处的会计环境的不同, 但美国联邦政府会计与州和地方政府会计都专门通过概念性公告对财务报告目标进行系统的阐述, 将反映政府的受托责任作为政府会计的基本目标, 这也成为了财务报告的统一目标。

(2) 财务报告具有多样性。虽然反映受托责任作为政府财务报告的统一目标, 但为了满足各方利益相关者决策的需要, 美国政府财务报告不仅通过多种报表反映政府财务状况以及政府管理绩效信息, 对于不便于记录的承诺和支出义务还通过表外的方式予以反映。

(3) 注重政府财务报告规范。美国联邦政府与州和地方政府都很注重财务报告的编制和披露的约束, AICPA每年都会在《政府会计与财务报告准则规范汇编》中对政府财务报告专列一部分予以详细规范, 对财务报告主体的定义和注释、现金流量表的编制以及组成单位的列示和信息披露等问题都予以统一规范。

(4) 广泛应用权责发生制。为了实现政府会计目标, 美国联邦及州和地方政府会计都倾向于在政府环境下将权责发生制应用到最广泛的程度, 并且在不同层次的财务报告中权责发生制的引入程度也存在着差异。

2、我国现行政府财务报告存在的问题

我国现行的政府财务报告主要由财政总预算会计报表、行政单位会计报表、事业单位会计报表三大报表体系组成。财政总预算会计报表主要包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其附表等报表;行政单位和事业单位会计报表主要包括资产负债表、收入支出表、支出明细表、基本数字表和报表说明书等报表。这一政府财务报告体系是在1998年预算会计制度改革后开始实施的, 与当时的形势是相适应的, 但随着我国公共财政体制的不断完善, 这样一套政府财务报告在披露内容上的弊端逐渐暴露出来。包括:没有一套统一的财务报告体系;财务报表披露的信息过于单一;政府财务报告信息的可信度不高等等。

3、美国政府财务报告对我国的启示

(1) 确定基本财务报告目标。为了建立一套统一的财务报告体系, 首先应先把目标定好, 这一点我国可以向美国学习, 以受托责任为基本目标, 根据信息使用者的需求针对各类财务报表设置分目标, 以基本目标为主线将各财务报告整合在一起构成一套合理的体系。

(2) 加强政府财务报告规范的建设。我国财政总预算会计对于旬报、月报和年报的编制内容仅仅在相关制度中指出:“根据上级财政部门具体要求和本行政区域预算管理的需要办理。”可见, 我国对于财务报告的规范没有给予足够的重视。政府应该根据我国国情定期、及时、系统地制定与颁布财务报告准则规范并严格按照规范来编制报表。

(3) 加强信息的全面性披露。全面性不仅仅指数据的全面, 还包括信息使用者的全面。在数据方面, 我国应该像美国一样在政府财务报告中全面、系统地披露政府所有的债务信息, 而不是单一地反映收支情况, 对于符合权责发生制基础下的政府债务也应在资产负债表中进行披露。在面对的信息使用者方面, 应该进一步重视外部使用者的需求, 增加对外提供报表的类型以及合理的扩展报告的内容。

(4) 采用更合理的会计基础。收付实现制不披露非现金的财务信息, 不利于评价政府服务绩效和使用者的决策, 影响了我国政府财务报告的信息质量。我国可以借鉴美国的经验, 逐步推广权责发生制在我国政府财务报告编制中的使用。最终根据国情, 达到针对不同的政府财务报告采用最合适的会计基础的目的。

参考文献

[1]Danny S.L.Chow, Chiristopher Humphrey, Jodie Moll.Developing Whole of Governmental Accounting in UK[J].Financial Accountability and Management, 2007 (23) .

[2]Vincente Montesinos.Innovations in governmental accounting[M].Kluwer Academic Pubisher, 2002.

[3]美国联邦会计准则顾问委员会编, 陈工孟、张琦、姜海译:美国联邦政府财务会计概念与准则公告[M].人民出版社, 2004.

[4]美国政府会计委员会编, 马如雪、刘颖、陈胜群译:美国州和地方政府会计与财务报告准则汇编[M].人民出版社, 2004.

[5]顾忠恒:我国政府会计信息披露中存在的问题及研究对策[D].江西财经大学, 2010.

美国地方政府 篇9

一、我国政府环境审计存在的问题

1.审计工作受到限制。

审计机关在开展环境审计的工作中没有明确的法律法规依据, 遇到诸多阻碍, 很多审计人员在审计工作中得不到被审计单位领导干部和相关工作人员的配合和支持, 有时甚至会遭受抵制。

环境审计没有专门的环境审计行为准则和规范, 只能套用注册会计师审计和财政财务审计、经济责任审计等审计类型的行为准则和规范, 以致环境审计缺乏有效指导和指南。多数环境审计项目缺乏评价标准, 或者评价标准模糊、不明确, 导致审计人员往往依靠职业判断或经验积累进行审计评价, 存在一定的主观随意性。有时政府审计机关采用的资源环境评价标准与被审计单位的评价标准不一致, 导致审计机关和被审计单位对环境审计结论有分歧, 不利于政府环境审计工作的有效开展。

2.审计范围比较狭窄。

我国目前开展的环境审计局限于环境财务合规性审计, 环境绩效审计开展得很少。政府审计机关主要评价资源环保资金的拨付是否及时, 是否拨付给了既定的单位, 拨付的金额是否正确, 是否按照要求把资源环保资金投入相应的资源开发利用管理和生态环境保护治理项目, 但很少评价资源环保资金的使用效率、效果和效益性。

在对环保资金管理的评价时, 主要评价政府部门是否按照法律法规和政策规定合理使用环保资金, 评价企业是否积极落实国家的节能减排措施, 是否重视资源节约和环境保护, 是否加大环保投入对工艺流程进行改进以实现清洁生产, 但是很少评价资源环保政策的实施效率和效果;在对环保项目进行评价时, 主要评价资源环保项目的投资是否到位, 资源环保项目是否按预定的时间动工兴建, 是否满足生态环境的要求, 建设规模和质量是否达标, 但是很少评价这些项目的投资兴建是否符合成本效益原则, 项目投产运营后能否产生预期的效益。

3.审计方式比较落后。

很多资源环保项目具有跨地区、跨行业、跨部门的特点, 要求政府在开展环境审计的过程中加强各级审计机关之间、审计机关与相关部门之间的合作。但是目前各级审计机关之间、审计机关与相关部门之间的沟通、交流与合作不充分, 导致很多重大资源环保审计项目无法顺利高效地完成。

环境财务合规性审计是环境绩效审计的基础, 环境绩效审计是环境财务合规性审计的延伸, 政府审计机关在开展环境审计时, 应当将环境财务合规性审计和环境绩效审计结合起来。但是, 审计机关在开展环境审计时, 往往将环境财务合规性审计和环境绩效审计割裂开来。政府环境审计与财政审计、经济责任审计、金融审计、涉外审计关系密切, 应当在其他专业审计中纳入环境审计的内容, 但是政府审计机关在开展审计时很少将环境审计与其他审计结合起来。

4.审计问题屡查屡犯。

我国政府各部门和国有企事业单位在资源开发利用管理和生态环境保护治理过程中存在一些突出问题, 如:资源环保资金被侵占、出借、挪用等;违法违规减征或不征土地出让金、土地开发相关资金、污水处理费等;资源环保项目高报或多报概算, 人为调减配套资金, 配套资金不能及时到位;资源环保资金管理不规范, 未完全纳入预算管理;资源环保项目未按规定开工建设, 拖延工期或压缩工期, 使用劣质原材料, 资源环保工程存在质量缺陷或安全隐患;一些国有企业不重视资源节约和环境保护, 不重视开发和使用节能产品, 超标排放废水、废气、废渣等, 掠夺性开发不可再生资源, 采用粗放式经营导致高消耗、高排放。

政府环境审计虽然对这些问题进行了揭露, 并把这些问题反映在环境审计结果公告中, 但是环境审计结果公告并没有得到政府相关部门和被审计单位的应有重视, 揭露出的问题没有得到整改, 这些问题年年被揭露, 年年仍出现, 呈现屡查屡犯的态势。

二、美国政府环境审计经验及启示

(一) 美国政府环境审计经验

1. 美国环境审计的法律法规比较健全。环保局制定了大量有关环境保护的法律法规, 为配合环境审计, 加大了对违规行为的处罚力度。美国司法部还设立了专门处理环境犯罪的职能部门, 在环保局内部设置了刑事处罚办公室, 对环境犯罪者进行严厉的制裁。环保局对环境犯罪具有刑事调查权, 环保局的刑事调查员具有法律执行权力, 可以批准逮捕环境犯罪者。美国审计机关依据联邦成文法进行环境审计, 通过环境审计揭露破坏环境的行为, 其直接或间接责任人需要交付优先补偿基金。

2. 美国政府环境审计的内容非常广泛。主要包括五个方面的内容: (1) 评价美国联邦土地经营项目的运作是否符合相关法律法规, 土地项目的开发是否具有经济性、效率性和效果性, 是否符合成本效益原则。 (2) 评价能源与环保政策的有效性, 其是否可以确保能源充足以满足不断增长的市场需求。 (3) 评价美国联邦污染治理项目是否投入了足够的财政资金, 资金的投入是否能产生预期的效果。 (4) 评价美国对工业生产排放的废水、废气、废渣的处理情况, 对居民排放的生活垃圾的分类处理情况, 对核废料的处理能否保证不影响社会公众的身体健康和生活环境。 (5) 评价美国处理具有跨国性和全球性的环境问题时, 是否遵循国际环境公约和协议, 美国关于环境审计的国际协调战略是否可以取得预期效果。

3. 美国审计署设立了资源利用与环境保护司, 并在其内部设立环境资金审计处和绩效审计处, 开展政府环境审计。美国环境资金审计处和绩效审计处的工作人员具有不同的专业背景, 不仅包括传统的注册会计师, 而且包括环境科技专家、环境项目评估师和公共政策专家等。美国审计署要求环境审计人员持续接受后续职业教育, 更新自身的知识结构, 提高环境审计人员的专业胜任能力, 更好地服务于环境审计工作。

4. 美国审计署积极开展环境财务合规性审计和环境绩效审计, 形成了规范的审计程序。其规范程序的一个标志就是向国会提交环境审计报告, 在审计报告中不仅揭露环境审计过程中查出的问题, 而且提出了很多完善环境保护法律法规方面的建议。美国还十分重视让社会公众参与对环境审计项目的监督, 审计署通过报纸杂志、新闻媒体、互联网等形式让公众知晓环境审计的最新情况, 公众不仅可以方便地查阅环境审计报告, 而且可以选派代表参加专题报告环境审计项目的听众会。美国审计署开展的环境审计在促进政府、企业和社会公众合理使用资源, 加强环境保护, 维护生态平衡方面卓有成效, 极大地推动了美国经济的全面协调可持续发展。

(二) 美国政府环境审计启示

1. 完善环境审计依据, 建立健全环境审计的法律依据和环境审计准则。

美国具有比较完备的审计法律体系和环境审计准则体系, 为政府环境审计的有效开展提供了前提条件。美国环境审计法律比较健全, 环保局制定了大量有关环境保护的法律法规, 加大对违规企业的惩罚力度, 违规的企业可能被处以刑事、民事和行政处罚。我国政府环境审计相关法律法规缺失或不完善, 应当借鉴美国的经验建立健全政府环境审计的法律依据和环境审计准则, 促进政府环境审计的有效开展。

2. 拓展环境审计内容。

政府审计机关应当拓展环境审计的内容, 积极探索环境绩效审计。美国环境审计的内容非常广泛, 涉及政治、经济、社会等诸多领域, 包括环境财务、环境合规性和环境绩效审计。我国政府环境审计的范围比较窄, 侧重于环境财务审计和环境合规性审计, 环境绩效审计开展得比较少, 而环境财务审计和环境合规性审计领域又主要集中于水资源、土地和节能减排等, 对其他领域的环境审计开展得比较少。我国政府审计机关应当拓展政府环境审计的内容, 在环境财务审计和环境合规性审计的基础上, 全面推进环境绩效审计。

3. 提高环境审计人员素质。

美国环境资金审计处和绩效审计处的工作人员具有不同的专业背景, 不仅包括传统的会计师, 而且包括环境科技专家、环境项目评估师和公共政策专家等。目前, 我国很多地方审计机关组织机构设置不健全, 审计人员的分工不明确, 缺乏专门的从事环境审计的机构, 缺乏专职的环境审计人员。我国目前的环境审计人员大多来源于财会审计专业, 专业人才相对比较单一, 具有工科背景特别是资源、环境、工程等相关专业背景的审计人员很少。我国政府审计机关应当注重提高环境审计人员的能力, 建立高素质的环境审计队伍, 不断创新环境审计人员的审计方式和方法。

4. 强化环境审计结果执法力度。

美国审计署每年向国会提交环境审计报告, 在审计报告中不仅揭露环境审计过程中查出的问题, 而且提出了很多完善环境保护法律法规方面的措施建议。我国环境审计结果公告范围比较狭窄, 公告的数量比较少, 公告中对审计发现的问题及整改结果的阐述都比较笼统, 且政府审计机关对环境审计结果公告的宣传力度和利用程度均不够。政府审计机关查出的问题很多都没有受到政府各部门和国有企事业单位的重视并采取措施进行整改。另外, 政府环境审计结果的执法力度不够, 审计决定对被审计单位的违法违规行为往往只是措辞严厉, 但缺乏相应的处罚或处罚程度较轻。我国政府审计机关应当逐步完善环境审计结果公告制度, 推进责任追究制度建设, 发挥政府审计机关在环境审计中的建设性作用。

三、完善我国政府环境审计的对策

(一) 推进政府环境审计法制化建设

国际上已经制定了比较系统完善的环境审计准则及指南体系, 我国尚未制定政府环境审计准则及指南体系。本文尝试对我国政府环境审计准则的构建提出一个总体框架, 认为政府环境审计准则可以分为七个部分: (1) 总则。明确政府环境审计的目的、依据、对象等。 (2) 组织协调。政府应当加强对环境审计工作的领导, 建立政府环境审计工作联席会议制度。 (3) 审计内容。政府环境审计包括环境财务审计、环境合规性审计和环境绩效审计。 (4) 审计实施。审计机关应当根据制定的环境审计计划, 组成环境审计工作组, 对被审计单位实施环境审计。 (5) 审计结果。审计机关应当根据环境审计中获得的审计证据, 出具环境审计报告。审计机关的环境审计结果、环境审计调查结果依法向社会公布。 (6) 法律责任。明确审计机关、审计人员和被审计单位在环境审计中的法律责任。 (7) 附则。即说明本环境审计准则未尽事宜, 按照《审计法》、《审计法实施条例》及其他相关的法律法规执行。

(二) 明确政府环境审计主要内容

1. 以环境财务合规性审计为基础。

政府环境财务审计和环境合规性审计是环境绩效审计的基础, 审计机关环境绩效审计的有效开展, 要求被审计单位提供的关于资源开发利用管理和生态环境保护治理方面的信息是真实和完整的, 被审计单位资源开发利用管理和生态环境保护治理活动符合相关法律法规的规定。我国环境财务审计和环境合规性审计的开展不充分、不成熟, 被审计单位列报和披露的环境财务信息不可靠不完整的情况比较普遍, 被审计单位在资源开发利用管理和生态环境保护治理活动中违反法律法规的现象大量存在, 这就导致环境绩效审计的开展基础薄弱, 影响政府环境绩效审计工作的有效开展。因此, 当前我国政府机关在开展环境审计的过程中仍应重视和加强环境财务审计和环境合规性审计, 把它们作为环境绩效审计的基础。

2. 全面推进环境绩效审计。

政府环境绩效审计是指政府审计机关为维护资源环境安全, 推动生态文明建设, 促进经济社会可持续发展, 对国务院各部门和地方各级政府, 国有的金融机构和企事业组织的资源开发利用管理和生态环境保护治理的经济性、效率性和效果性所进行的监督、评价或鉴证工作。

近年来, 审计署和地方政府审计机关积极探索环境绩效审计, 已经开展了若干项环境绩效审计, 初步形成了环境绩效审计的工作模式。但是政府环境绩效审计开展的项目还很少, 审计的领域和范围比较狭窄, 不能满足审计署、政府其他部门和社会公众的要求, 因此政府审计机关应当全面推进环境绩效审计, 按照审计署的要求对每个项目都开展绩效审计。

3. 整合环境财务合规性审计和绩效审计。

将政府环境财务合规性审计和绩效审计整合进行, 是指同一审计机关对同一被审计单位既进行环境财务合规性审计又进行环境绩效审计, 通过整合审计计划, 以同时实现环境财务合规性审计和环境绩效审计的目标, 即通过审计, 获取充分、适当的证据, 既对环境财务合规性发表审计意见, 又对环境绩效发表审计意见。

政府环境财务合规性审计和绩效审计都是审计机关对政府各部门和国有企事业单位的资源开发利用管理和生态环境保护治理进行的审计, 二者的最终目标一致, 都是为了维护资源环境安全, 推动生态文明建设, 促进经济社会可持续发展。

审计机关对环境财务合规性的审计可以为环境绩效审计提供可靠的信息, 只有建立在真实可靠信息基础上的环境绩效审计才有实质的意义。审计机关在环境绩效审计中获得的信息也可以进一步印证环境财务合规性审计中取得的证据, 环境财务合规性审计和环境绩效审计的工作成果可以互相利用。

将政府环境财务合规性审计和环境绩效审计结合起来进行, 这样审计机关可以避免很多重复性的工作, 降低审计机关的运行成本, 提高环境审计工作的效率, 降低环境审计风险。同时, 也可以减轻被审计单位的经济负担和配合工作负担, 促使审计机关与被审计单位保持良好的关系。因此, 将环境财务合规性审计和环境绩效审计整合进行是一种经济可行的制度安排, 可以同时兼顾政府审计机关和被审计单位的利益。

(三) 提高政府环境审计人员的素质和能力

审计机关除了招收财会、审计专业的人员外, 还应当招收适当数量的资源、环境、工程等专业的人员, 并创造条件, 采用多种途径给环境审计人员提供培训、进行知识更新的机会。政府环境审计可以利用外部专家的工作, 其前提条件是要评价外部专家的独立性、专业胜任能力等。应当加强各级审计机关之间、审计机关与其他部门之间的合作。审计机关应当将环境审计与财政财务审计、经济责任审计、金融审计、涉外审计等结合起来, 应当在重大资源环保项目的研发阶段就着手进行审计, 在重大资源环保项目的整个建设期间开展定期或不定期的审计, 项目投产使用后还要开展后续审计。

审计机关可以使用被审计单位关于资源环境的先进监测技术和方法, 应当对被审计单位的资源环境信息系统进行审计, 评价其可靠性、安全性和有效性;应当借鉴吸收国际上环境审计的先进经验, 与国际组织交流环境审计信息, 分享环境审计经验, 提高环境审计能力和质量;还应当就波及多个国家和地区的资源开发利用管理和生态环境保护治理项目开展联合审计。

(四) 完善政府环境审计结果运用机制

政府审计机关应当坚持和完善环境审计结果公告制度, 逐步规范环境审计结果公告的形式和程序, 充实环境审计结果公告的内容, 追踪被审计单位对审计发现问题的整改情况。政府审计机关应当通过多种方式及时把环境审计结果公告传达给政府职能部门、被审计单位和社会公众。政府应该重视环境审计结果, 建立健全相关法律法规, 加大执法力度, 对被审计单位在资源开发利用管理和生态环境保护治理中的违法违规行为坚决予以处罚。政府审计机关应该从现象到本质, 从个别到一般, 对政府各部门和国有企事业组织在征收、管理和使用资源环保资金, 贯彻落实可持续发展战略和资源环保政策, 开发建设资源环保项目中产生问题的原因从体制机制上进行分析, 从体制、机制、制度层面提出相关建议, 督促被审计单位着力整改审计发现的问题, 协助被审计单位制定得力措施, 有效防范类似问题的发生。

政府环境审计还应该在我国资源开发利用管理和生态环境保护治理中发挥建设性作用, 促进资源环保相关法律法规、政策、制度的健全和完善, 维护资源环境安全, 推动生态文明建设和环境友好型社会建设, 促进国家经济社会健康运行和科学发展。

摘要：本文首先总结了我国政府环境审计存在的问题;然后介绍了美国政府环境审计的经验, 揭示了其对我国政府环境审计的启示;最后从推进政府环境审计法制化建设, 明确政府环境审计主要内容, 提高政府环境审计人员能力, 建立政府环境审计结果运用机制等方面, 提出了完善我国政府环境审计的主要对策。

关键词：资源环境,政府环境审计,国家治理

参考文献

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[3].牛鸿斌, 崔胜辉.政府环境责任审计本质与特征的探讨.审计研究, 2011;2

[4].王淡浓.加强政府资源环境审计促进转变经济发展方式.审计研究, 2011;5

[5].中国审计学会调研组.关于环境审计课题的调研报告.审计研究, 2009;2

美国政府碳审计经验及启示 篇10

一、温室气体排放审计

(一)航空温室气体排放飞机排放温室气体和其他物质,导致大气中这些气体的增加。科学家和政府间气候变化专门委员会认为这些气体可能会影响地球气候。美国联邦政府和航空业的合作减少了航空排放。联邦航空管理局、国家航空和航天局、环保局和其他机构努力提高效率、 安全和国家空域系统容量,同时减少航空排放。审计署审查了(1)航空排放的范围和性质,美国和全球的航空排放与其他来源排放的对比;(2) 关于航空对温室气体和其他排放的当前和未来贡献的估计,喷气式飞机排放对地面和全球空气污染的影响,航空对全球变暖的贡献;(3)对减少航空排放而言可行的选择,可以减少飞机排放的当前和潜在技术和运营改进;(4) 政府用来帮助处理商业飞机排放的政策选择,为减少航空排放选定的主要联邦行动的状况,不同联邦机构在控制喷气式飞机排放方面所起的作用;(5)减少航空排放的下一步计划和挑战。

(二)发电厂温室气体排放美国使用各种燃料发电, 包括化石燃料(煤、天然气和石油)、核能和可再生能源。化石燃料发电厂的发电单位是二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳的最大排放者。三种化石燃料中,煤是使用最多的燃料, 2010年提供约45%的电,然后是天然气,它提供约24%的电。煤在电网可靠性方面发挥重要作用,特别是在某些地区,但是燃煤发电单位一般也比燃烧天然气或石油的单位排放更多空气污染物。在清洁空气法案下,环保局为六种污染物设置了全国环境空气质量标准。大量清洁空气法案要求适用于发电单位,包括新能源审查(NSR)。新能源审查是一种批准程序,适用于(1)1977年8月7日之后建立的发电单位,(2)进行重大改造的当前发电单位。在新能源审查下,发电单位业主必须获得施工前许可,这种许可设置排放限制,要求使用一定的污染控制技术。审计署分析了老发电单位与新发电单位在排放、发电、场所和燃料类型方面的对比。老发电单位指1978年或之前开始运营的单位, 新发电单位指1978年之后开始运营的单位。环保局监督新能源审查的实施。审计署审查了(1)环保局维持的向化石燃料发电单位发布的新能源审查许可方面的信息,(2)环保局、州和地方机构在确保遵循获得新能源审查许可要求中面临的挑战,(3) 可用数据表明的遵循获得新能源审查许可要求的情况。

(三)立法机构温室气体排放立法机构运营产生二氧化碳排放,来源是国会发电厂的化石燃料燃烧;政府拥有和租用车辆的公务旅行;重型机械的使用;家具和打印店挥发性有机化合物释放;制冷设备和燃料罐泄露之类的逃逸排放;应急发电机化石燃料燃烧;购买的电力、天然气、蒸汽和冷却水。审计署编制了2006财年立法机构运营产生的温室气体排放清单。

(四)温室气体排放报告1992年,美国和其他缔约方,包括发达国家和发展中国家,通过参与联合国气候变化框架公约同意尽力限制对气候危险的人为干扰。缔约方同意报告影响气候的二氧化碳和其他五种气体排放。缔约方制定了报告标准和定期评估报告的程序。缔约方选择的专家团队审查发达国家的报告,框架公约行政部门的工作人员评估发展中国家的报告。审计署描述了对选定的发达国家和发展中国家报告的近期审查和评估结果,以及缔约方改进这些报告的计划。联合国气候变化框架公约的缔约方定期提交估计温室气体排放的清单。公约秘书处运用审查程序评估41个“附录1”国家的评估清单,这些国家大多是经济发达国家。153个“非附录1”国家通常经济欠发达, 清单报告指南不太严格。审计署报告了(1)清单的可比性和质量,提高的障碍;(2)清单审查程序的优势和局限;(3) 专家关于当前和将来国际减排协议影响的观点。

(五)温室气体排放标准2009年5月,美国政府宣布了提高交通运输部国家公路交通安全管理局的车辆公司平均燃料经济性标准和设置环保局的车辆温室气体排放标准的计划。国家公路交通安全管理局重新设计了2008年到2011年轻型卡车公司平均燃料经济性标准,一些专家对国家公路交通安全管理局用于设置这些标准的计算机建模的严格性提出了质疑。审计署审查了(1)国家公路交通安全管理局和环保局提议的标准设计;(2) 它们如何合作来设置这些标准;(3)与以前的规则制定相比,国家公路交通安全管理局在建模方面的提高;(4) 国家公路交通安全管理局分析过去的轻型卡车标准的影响和用来设置标准的数据的精确性程度。

二、气候变化审计

(一)气候变化风险温室气体增加引起的气候变化包括更高的温度,降水变化,海平面上升,极端天气事件的严重程度和频率增加等,而且随着时间的推移预期会变得更严重。天气相关事件使美国在过去的十年中每年损失了数百亿美元。大部分损失由私人保险公司和两个联邦保险项目———联邦应急管理局的国家洪灾保险项目和农业部的联邦农作物保险公司承担。审计署(1)描述了气候变化如何影响将来的天气相关损失,(2) 确认了过去投保的天气相关损失,(3) 确认了主要的私人保险公司和联邦保险公司为应对这种潜在损失增加的正在进行的工作。

(二)气候变化资助气候变化给包括农业、基础设施和生态系统在内的很多环境和经济系统带来风险。国会要求政府每年报告联邦在气候变化方面的支出。管理和预算办公室报告四类资助:技术、科学、国际援助和税收支出。 协调多个机构活动的气候变化科学计划。审计署审查了(1)总资助和分类资助如何变化和随着时间的推移资助数据是否可比;(2) 机构资助如何变化和随着时间的推移资助数据是否可比;(3)联邦对气候变化活动的资助,这些活动如何被组织;(4) 何种程度上定义和报告气候变化资助的方法在整个联邦政府被一致地解释;(5) 联邦气候变化战略优先权,资助在何种程度上与这些优先权一致;(6)使联邦气候变化资助与战略优先权更好地一致的选择。

政府间气候变化专门委员会是评估气候变化和其他方面的联合国机构。2010年,代表美国国家科学院和国际同行的国际科学院委员会建议政府间气候变化专门委员会改进管理和质量控制程序。政府间气候变化专门委员会由联合国和成员国资助。此外,美国国家科学基金会支持政府间气候变化专门委员会活动。审计署报告了(1)美国2001年到2010年对政府间气候变化专门委员会的财务支持;(2) 美国就政府间气候变化专门委员会的财务支持设置的条件,它们如何确保这些资金被恰当地使用;(3)政府间气候变化专门委员会质量控制程序和政府间气候变化专门委员会处理相关的国际科学院委员会建议的措施。

(三)气候变化研究预期需要采取行动以避免或应对全球变暖,决策者需要关于将来气候变化的精确信息。 复杂的大气环流模型是预测气候变化的工具。美国全球变化研究计划和五个联邦机构支持这些模型的开发,这些模型越来越精确,但是重要的不确定性仍然限制它们的预测能力。审计署识别了(1)限制大气环流模型对将来气候变化估计精确性的因素,(2)联邦1992财年到1994财年间在大气环流模型上的支出。

每年近20亿美元气候变化研究预算的大部分都支持能源部、国家航空和航天局、国家海洋和大气管理局以及国家科学基金会的拨款。这种研究产生的一些数据以在线档案方式存储,很多个体研究者几乎接触不到。因此,一些研究者担心数据的可用性。审计署分析了(1)数据共享政策应该处理的关键问题;(2)能源部、国家航空和航天局、 国家海洋和大气管理局以及国家科学基金会资助的外部气候变化研究者的数据共享要求,政策和实践;(3)这些机构促进数据共享的程度。

三、基于市场机制的温室气体减排审计

(一)碳抵消碳抵消是减少一个地方的温室气体排放以抵减其他地方的排放。研究表明抵消可以显著降低限排计划的成本,因为被监管实体购买抵消的成本比他们自己减排的成本低。一些国际和美国地区计划允许抵消用于遵循排放限制。也有大量自愿抵消计划,购买者没有被法律强求,但是可能因为其他原因购买抵消。为了可信,抵消必须是额外的,它必须减少排放以低于企业通常情况下的排放量。审计署审查了(1)确保自愿市场碳抵消质量的挑战,(2)评估不同类型抵消质量的主要挑战,(3)处理与抵消质量相关的主要挑战的选择,(4)国际抵消计划清洁发展机制(CDM)的效果和教训,(5)在开发限制排放监管计划时国会可能考虑的问题。

(二)总量交易机制国会考虑通过总量交易机制为温室气体排放设定价格,这种机制限制总排放量,要求被监管实体为他们的排放获得可交易的排放许可证或配额。 这种机制的目的是提高排放活动成本,从而为减排提供经济动机。燃烧化石燃料产生的二氧化碳是主要的温室气体。总量交易机制会增加产生排放的燃烧化石燃料和其他活动的成本,可能增加消费者的成本。政府在何种程度上抵减这些成本是重要的决策。例如,政府可以出售这些配额,把收入返还给被监管实体或家庭。政府也可以赠送一部分配额或全部配额。审计署(1)评估了配额分配方法的潜在影响,(2) 评估了分配总量交易机制收入或配额经济价值选择的潜在影响,(3)审查了欧盟排放交易计划(ETS) 阶段1的效果和教训。

(三)贸易措施国会成员已经提出一些处理气候变化问题的建议,其中很多通过要求排放温室气体的公司交税或获得排放配额设置国内排放定价。无论采用哪种方法,通过鼓励美国公司减少温室气体排放,国内排放定价可能产生环境收益。但是这种定价也可能损害美国公司竞争力。此外,如果美国气候政策引起国内生产成本增加从而导致其他国家生产增加,国外可能增加排放(碳泄露)。 为了减少其对美国公司的影响和预防碳泄露,一些气候变化建议还包括贸易措施或基于产出的折扣。贸易措施要求进口商为与进口相关的温室气体排放购买排放配额或交边境税。审计署审查了(1)估计产业影响,相关的主要挑战,(2) 由于排放定价在国际竞争中可能易遭受损失的产业;(3)处理竞争力问题的贸易措施和其他方法;(4)贸易措施的潜在国际影响。

(四)碳交易为减少温室气体排放,有人建议控制总排放量,允许它们像其他商品一样在二级市场交易。在美国,各种碳产品的交易与其他商品市场相比数量较少。交易产品包括碳配额和碳抵消。碳产品衍生物也被交易,包括期货合约。审计署提供了信息关于(1)当前在美国交易的碳相关产品和交易程度;(2) 这些产品引起的风险和挑战;(3)这些产品被管制程度,如何被管制;(4)市场观察者为决策者考虑创建全国总量交易碳市场识别的问题。

四、基于非市场机制的温室气体减排审计

(一)非商用节能产品税收抵免非商用节能产品税收抵免是美国探索解决依赖国外能源资源和二氧化碳排放对气候影响的主动措施之一。作为2005能源政策法案的一部分,非商用节能产品税收抵免通过降低税后支出增加业主在节能改造方面的投资。最大抵免,2006年和2007年为500美元,2009年和2010年提升到1500美元,2011年降回到500美元。审计署(1)评估了决定税收抵免应该基于支出还是基于效果时的考虑因素;(2) 估计了符合抵免要求的最低限额以上花费的规定或者为2009年抵免引进基数如何影响抵免申报的数量,联邦政府的征税成本,纳税人增加能源效率提高方面的激励支出。

(二)碳捕集与封存科学评估已经强调了减少二氧化碳排放以应对气候变化的紧迫性。很多人认为碳捕集和封存(CCS)是重要技术,因为考虑到电力需求的预期增加, 它有大幅减少发电厂二氧化碳排放的潜力。碳捕集和封存涉及从发电厂排放中捕集二氧化碳,运送它们到地下储存场所,然后把它们注入地质层长期封存。审计署审查了(1) 阻止碳捕集和封存技术商业规模运用的重要经济、法律、 监管和技术障碍,(2)能源部、环保局和其他机构采取的克服碳捕集和封存技术商业规模部署障碍的行动。

燃煤发电厂发电量大约为美国电量的一半,预期仍然是重要的能量来源。燃煤发电厂的二氧化碳排放约占全国的三分之一。设法减少二氧化碳排放的当前监管和提议的立法可能影响燃煤发电厂。两种重要技术显示了减少二氧化碳排放的潜力:(1)碳捕集和封存,(2)发电厂效率提高, 使其消耗更少煤。审计署审查了(1)这些技术(碳捕集和封存,发电厂效率提高)的成熟度,(2)这些技术商业运用的潜力和挑战,(3)运用这些技术可能的影响。

(三)地质工程地质工程就是大规模故意干涉地球气候系统以减少气候变化或它的潜在影响。大部分地质工程提议可分为两种方法:太阳辐射管理(SRM),通过将一小部分太阳光线反射回太空来抵减温度提高;二氧化碳移除(CDR),从大气中移除二氧化碳解决气候变化的根源。一些决策者质疑地质工程和其在减缓和适应气候变化的总体战略中的作用。审计署审查了(1)地质工程技术状况、将来的研究方向和影响,(2)公众对地质工程的反应,(3)联邦在地质工程活动中的参与,(4) 专家和联邦官员关于联邦法律和国际协议在何种程度上适用于地质工程和治理挑战的观点。

(四)捕获排放和燃烧的天然气内政部出租公共土地用以开发石油和天然气,2009年获得了约90亿美元特许权使用费。这些租赁产生的部分天然气没能被捕获,直接排放到大气中或燃烧。这些排放和燃烧的天然气意味着内政部潜在的特许权使用费损失,产生了温室气体排放。审计署(1)审查了排放和燃烧的天然气估计数;(2)估计了采取现有技术捕获额外天然气的潜力,相关的特许使用金增加和温室气体排放减少;(3)识别了联邦政府减少排放和燃烧的机会,评估了联邦政府在减少排放和燃烧中的作用。

(五)转换发电厂燃料众议院运营产生的温室气体排放基本上都是二氧化碳,与从公用事业单位购买的电和国会发电厂化石燃料燃烧有关,国会发电厂提供蒸汽和冷冻水用来加热和冷却国会大厦和23个周边设施。2007年6月,众议院首席行政官发布了绿色国会倡议。除了其他目标,倡议要求众议院以碳中和方式运营。倡议概述了完成碳中和目标的几个战略,包括用天然气代替煤运营国会发电厂以满足众议院需求。除了众议院努力实施绿色国会倡议外,国会考虑对发电单位和其他部门的温室气体排放设置限制。因为化石燃料燃烧产生温室气体排放,限制排放可能导致不同类型燃料价格和需求的整体转变。能源部预测对温室气体的限制可能改变化石燃料需求,降低对煤的需求,增加对天然气的需求。审计署确认了(1)绿色国会倡议下,国会发电厂用于众议院运营的天然气的预期增加和相关成本,(2) 美国目前的燃煤发电单位转换成燃烧天然气发电单位的能力和相关经济影响。

五、气候变化适应审计

适应———调整自然或人类系统以应对实际或预期的气候变化是对气候变化的重要反应。联邦、州和地方机构具有广泛的责任,这些责任受气候变化影响。而且,气候变化可能增加农作物和洪水保险之类的成本,对基础设施造成新的压力。审计署审查了(1)联邦、州、地方和国际机构采取的适应气候变化的行动;(2)联邦、州、地方官员努力适应气候变化时面临的挑战;(3) 国会和联邦机构为了帮助处理这些挑战可以采取的行动;(4) 联邦气候变化战略规划努力;(5)联邦对适应和其他气候变化活动的资助在何种程度上被一贯地追踪、报告,与战略重点一致。

气候变化对林务局,国家海洋和大气管理局,鱼类和野生动物局,国家公园局和土地管理局管理的土地和水资源产生了影响。这些资源一般存在于四种生态系统:海岸与海洋、森林、淡水、草地和灌丛。审计署审查了(1)气候变化对联邦资源的影响,(2) 管理者在处理气候变化对这些资源的影响时面临的挑战,(3) 主要的联邦自然资源管理机构自2007年以来已经采取的处理措施,(4)自2007年以来这些机构在国家层面上如何合作。

道路和桥梁之类的基础设施面临气候变化引起的风险,联邦政府每年在这些基础设施上投资数十亿美元。审计署审查了(1)气候变化对道路和桥梁,污水处理系统,国家航空和航天局中心的影响;(2) 气候变化在何种程度上被纳入基础设施规划;(3) 使一些决策者能够实施适应措施的因素;(4)联邦在满足地方适应需求方面所做的努力, 以及潜在的提高机会。

气候变化给美国能源基础设施特别是处于容易出现恶劣天气和缺水地区的基础设施带来重大风险。气候变化适应是一种风险管理战略,帮助保护可能受气候变化影响的脆弱行业和社区。审计署审查了(1)气候变化对美国能源基础设施的潜在影响;(2) 可以降低气候相关的风险和使能源基础设施适应气候变化的措施;(3) 联邦政府在能源基础设施适应气候变化中的作用,选定的联邦机构已经采取的适应措施。

大气沉降是包括氮氧化物、二氧化硫和汞在内的污染物从空中降到地球表面的过程,它可能严重损害国家水体质量。环保局可能运用《清洁水法案》和《清洁空气法案》处理大气沉降,但是环保局的处理能力被质疑。审计署审查了(1)氮氧化物、二氧化硫和汞的沉降在多大程度上损害了国家水体,识别了这些污染物的主要来源;(2)环保局依据《清洁水法案》处理大气沉降影响使用的监管工具和面临的挑战;(3)环保局依据《清洁空气法案》处理大气沉降影响使用的监管工具和面临的挑战。

六、美国政府碳审计对我国的启示

(一)温室气体排放我国能源活动、工业生产过程、 农业活动、废弃物处理、土地利用变化和林业产生二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等都有温室气体排放。温室气体排放分为直接排放和间接排放。温室气体排放受经济发展与产业结构、人口增长与人民生活、能源结构与技术进步等因素的影响。我国温室气体历史排放量很低,人均排放处于较低水平。但是随着经济的发展和人民生活水平的提高,二氧化碳等温室气体排放总量呈现了较快增长的态势。审计机关应当审计各级政府,国有金融机构和企事业单位的温室气体排放统计、核算和报告,掌握温室气体排放情况和趋势,为实行温室气体排放总量控制、开展碳排放权交易等相关工作提供数据支持。

(二)气候变化气候变化已经持续影响到我国许多地区的生存环境和发展条件。极端天气事件频繁发生,基础设施的建设和运行安全受到影响,农业生产的不稳定性和成本增加,水资源短缺日益严重,海平面不断上升,森林、湿地和草原等生态系统退化,生物多样性受到威胁,多种疾病特别是灾后传染性疾病发生和传播风险增大,对人体健康威胁加大。预计未来气温上升趋势更加明显,不利影响将进一步加剧。审计机关应当审计气候变化带来的风险和损失,气候变化研究资金的征收、管理和使用。

(三)温室气体减排2009年11月,国务院提出到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出综合运用调整产业结构和能源结构、节约能源和提高能效、增加森林碳汇等多种手段,大幅度降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度,有效控制温室气体排放,到2015年单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年降低17%。审计机关应当审计工业、建筑、交通和农业等领域温室气体减排,各地区单位国内生产总值二氧化碳减排,碳排放交易市场,低碳技术研发应用,低碳产品标准、标识和认证制度,低碳试点示范。

(四)气候变化适应《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出增强适应气候变化能力,制定国家适应气候变化总体战略。《国家适应气候变化战略》提出将适应气候变化的要求纳入我国经济社会发展的全过程,适应能力显著增强,重点任务全面落实,适应区域格局基本形成。《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》提出到2020年,适应气候变化能力大幅提升,重点领域和生态脆弱地区适应气候变化能力显著增强,适应气候变化试点示范深入开展。审计机关应当对气候变化适应相关的规划、战略的落实情况进行审计,着力监督检查各地区、各部门落实规划、战略的具体部署、执行进度、实际效果等情况,对发现的问题分析原因和提出建议,促进规划和战略落实。

摘要：碳审计是对温室气体排放和气候变化应对的监督和评价。美国是政府碳审计最先进的国家之一,对我国政府碳审计的开展具有参考价值。美国审计署主要从以下五个方面开展碳审计:温室气体排放,气候变化,基于市场机制的温室气体减排,基于非市场机制的温室气体减排,气候变化适应。我国审计机关可以借鉴美国政府碳审计的经验,结合我国具体情况,开展碳审计。

美国地方政府 篇11

关键词：地方政府改革；市场化；原因；启示

自20世纪80年代初始，新一轮的政府改革运动在发达国家不断发展开来。在这场政府改革运动过程中，进行改革的国家不仅注重转变上层政府的治理结构和模式，且更加注重转变地方政府的治理结构和模式。各国在一系列政府治理理论的影响和引导下，对地方政府的各个方面，如职能范围、流程结构、管理手段等实施了一系列变革。这场改革历时近30年，极大地影响了西方发达国家的政府治理模式。如今，我国也正在探索全面深化行政体制的改革。所以，研究西方国家的这场政府改革对于我国来说就有了现实的意义。

本文主要通过探讨美国地方政府改革模式，来了解其新一轮地方政府改革运动的脉络流程，总结其地方政府改革模式的经验，以期能对我国有所启示。

1 美国地方政府改革的缘起

1.1 内部原因

1.1.1经济原因，主要是地方财政危机。上世纪70年代，西方发达国家的经济进入停滞状态。克林顿上任之初，美国面临着自经济危机来最大的经济灰暗时刻。美国经济低迷时间之长，复苏进度之慢，失业人数之多已经达到了战后之最。普通民众家庭收入下降幅度达到了五个百分点，政府入不敷出，陷入财政困境。另一方面，随着战后社会的发展，民众对公共服务的需求也日益增多，政府也相应地承担起更多的职能，这就不可避免地导致其规模不断扩大，人员不断增加。尤其是承担着主要服务职能的地方政府，财政压力尤其突出。

1.1.2政治因素，主要包括两个方面，一是政府内部的管理危机，二是民主化的压力。一方面传统的官僚体制已经无法适应现实社会的发展，官僚制本身所具有的自利倾向、寻租、腐败等弊端日益显现，政府干预逐渐走向政府失败。同时，由于社会的进步，公民的参政意愿和民主化诉求也更加强烈。因为地方政府是和民众接触的最基层政府，所以其能够更加直接地回应民众的民主性诉求以及进行具体的操作。民众普遍要求政府能够更加民主，增加其政治参与的途径。这不可避免的促使地方政府进行自身的变革，政府权利的行使要具有公开性，接受公众的监督，同时在政府的决策方面还要加强民众的参与性。因此，政府只有变革才能适应不断变化的外部环境，来回应公民的民主性诉求。

1.1.3社会因素——民众对政府的信任危机。西方早期的自由主义学者把政府比作“利维坦”，认为“政府是必要的恶”。这一古典自由主义的思想在上个世纪70年代某种程度的“复兴”来源于一系列社会事件的刺激。上世纪70年代的越战、水门事件等，极大地削弱了民众对政府的信任。同时由于美国70年代的经济“滞胀”，民众纷纷通过抗税行动来表达对政府功能扩张的质疑和不满。另外这一时期的美国政府受到了各种利益团体、经济学家等的矛头指向，经济学的相关理论如公共选择理论等也更加系统地否定了政府的功能取向。这些都导致政府在民众心中的信任度普遍降低，政府陷入信任危机。

1.2 外部原因

1.2.1全球化进程不断加快对地方政府提出了更高的要求。从上世纪中后期以来，全球化不断发展，各国纷纷被卷进全球化浪潮之中。不管是发展中国家还是发达国家，全球化对其的影响既有利也有弊。全球化使国内问题和国际问题的划分变得模糊，同时更加激烈的国际竞争也是对地方政府能力的種种挑战。因此为了适应全球化并且在全球化过程中处于有利地位，地方政府就需进行变革，建立一套灵活且高效的政府组织体系。既能够适应多变的环境，还能够迅速地回应日益多样化的民众诉求，提供高质量的公共服务。而这正是政府取得社会信任的先决条件。

1.2.2科学技术的进步。第二次世界大战以后，科学技术突飞猛进，尤其是70年代以后计算机信息技术更是被引进政府管理中，其他的像企业管理手段以及社会学、心理学、经济学的一些理论和工具，也为地方政府改革提供了技术条件。

1.2.3相关理论的发展。实践在理论的基础上不断推进，理论在实践的基础上不断发展。新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等纷纷提出，为地方政府改革提供了理论基础。

2 美国地方政府改革的经验和教训

笔者主要从改革的方式（自下而上）、改革的视角、改革的组织形式、改革的方向这四个方面总结了美国地方政府改革的经验：

2.1美国地方政府的改革先于其行政改革

美国与中国不同，其地方政府改革大多是由地方政府本身而非中央政府发起的，这使得其改革主动性、积极性强，阻力小。美国实行的是政治与行政二分法，联邦一级政府是政治至上的，而地方一级是行政至上的。中央政府的改革受到政治因素的影响较大，其改革易受到中央和地方权力行使范围、党派政治思想分歧、权力制衡等政治纷争的影响，改革效果还需进一步审视。地方一级政府是行政至上的，因此其能够比较容易地学习企业管理的技术和工具，重塑地方政府的治理模式。在政府改革的大潮流下， 90年代的美国州、市两级政府先于其行政改革，掀起了地方政府改革的高潮。因此，这种自下而上的改革，具有外部阻力小和内部动力大的特点，所以改革的效果十分理想。

2.2美国地方政府的改革视角从地方政府转向地方治理

努力建设政府、社会组织及民众多方参与的多维合作网络治理体系。地方政府除了进行内部的改革之外，外部的改革成效也十分明显。外部的改革主要有两部分组成：一是社区权力的加强。美国的社区自治思想由来已久，特别是20世纪60年代以后，其社区组织发展迅猛，社区发展、工作训练、家庭服务、社区诊所等公共服务，使立法中政府无法介入的空间的公共服务更加丰富完善。二是非营利组织的继续发展。社会中间组织发展快，体系较成熟，在一些政府没法管、也管不好的事务上发挥着重要的作用，极大地增强了政府办事效率，减少了腐败现象的发生。

2.3美国地方政府通过建立多样化的组织形式来满足和回应民众多样化的需求

美国幅员辽阔，人口较多，其在不同的地方设置了不同的政府组织模式，即使在同一个地区的同一时期内，有的也设置了好几个不同的政府组织模式。可以说，美国有多少个地方政府就有多少个地方政府组织模式，绝不存在两个完全一样的政府组织模式。

2.4美国地方政府改革的方向是市场化和企业化

美国地方政府改革的市场化表现为以下两点：一是放权给社会。具体体现在放松管制，将一些由政府承担的公共事业让渡给市场，允许私人企业进入原先由地方政府垄断的公共服务事业或者将公有资产卖给私人经营。二是改革传统的官僚制思想，更多地引入一些企业管理中的工具方法，如加强公共部门和私人部门企业间的竞争，强化政府雇员的竞争意识。企业化主要表现在美国地方政府的组织结构主要是以企业的法人治理结构为范本。此种组织结构关注组织的效率和效益，注重低投入高产出，在低税收的同时提供高质量的服务。

虽然美国地方政府改革取得了很好的成就，但也有值得我们思考的方面：

2.4.1首先是地方政府改革强调市场化和企业化，淡化了政府的责任意识，政府的政治角色缺失。政府不是商业组织，需要代表公共利益，需要承担公共责任。政府如果仅仅注重效率，必然会损害社会公平。

2.4.2其次是地方政府合并未取得良好成效，甚至还遇到了强大的阻力。一方面公共产品和服务的类型多种多样，有些公共产品或者服务的合并不符合规模效益原则，另一方面是合并后的公共产品或者服务组织规模的扩大会降低官员的回应速度。

2.4.3一些地方政府并未能实现真正的“精简”。由于公共服务的市场化，政府将越来越多的事物推给市场，因此承包政府合同和项目的雇员数量也越来越多，形成了所谓的“影子政府”。

3 启示

美国的地方政府改革取得了较大的成功，成为许多国家地方政府改革的重要参考。我国虽然与美国在经济、政治、文化等方面存在差异，但是其地方政府改革的经验仍然具有一定的借鉴意义。

3.1不断强化地方政府体制改革力度，树立成本收益思想和效率意识

我国地方政府在管理体制、管理成本、管理手段上一直存在着许多问题，在改革过程中可以引进一些企业化的管理思想，比如通过绩效评估来促使公务人员树立行政成本收益意识和效率思想，通过简化升级内部结构以及严格的规章制度、明确的权责体系等措施，来减少政府管理成本和抑制腐败现象的发生，从而降低行政成本，提高政府效率。

3.2构建地方政府合作机制，推进多种形式的政府间合作

中国的行政区划与美国不同，美国某一个地区可能存在几个地方政府，而中国则是依据行政区划建立，是逐一对应的关系。虽然此种形式能够使地方政府更好地管理本辖区的事务，但是也不可避免的会出现地方保护主义倾向，这对经济的全面发展和社会的整体进步都存在着阻碍作用。而地方保护主义出现最根本的原因还是利益的驱动力，地方政府也在不断追求自身利益的最大化。但是随着我国市场经济的发展，地方政府间的竞争与合作变得更加频繁。因此，在地方政府的改革过程中，要突破以往垂直式的思考方向，尽量规避为争夺市场和资源而进行不正当竞争，要明白政府间应该是合作性博弈，而不是零和博弈。

3.3建构政府引导型为主的多元职能模式

这种模式主要是指：在实行政府引导型模式为主的同时，要根据不同地区的实际情况，或实行自由市场模式，或实行政府干预模式，或在某一领域实行新公共管理模式，甚至在少数特别落后的地方，还需要从外部諸如市场经济的因子。

3.4积极培育和推动社会组织的发展

在地方政府的改革过程中，要积极下放权力，形成地方政府和社会的良性互动，让社会组织更好地承接地方政府转移的权力。这要做到以下几点：首先要转变观念，进一步提高社会组织在社会管理中重要作用的认识；其次要完善法律法规体系，为社会组织参与社会管理提供制度保证；第三是要建立培育和扶助社会组织发展机制。如建立政府向社会组织购买服务和财政资金扶持机制，设立专项资金，以合同立项、委托管理、购买服务等形式，建立对社会组织的资助机制，分类制定社会组织财政补贴政策。

3.5积极推进某些公共物品及公共服务的市场化，提高服务质量，减小政府规模、降低管理成本

在以往的行政管理改革中，由于我国社会主义市场经济的发展还不够成熟，虽然我国政府的公共物品及公共服务的市场化与民营化进程已经开始，但是其不管在深度还是广度上都还有很长的一段路要走，且在这方面所取得的一些进展主要存于中央一级，广大地方政府在这方面仍步伐缓慢，不见成效。所以，在深化行政审批制度改革的过程中，我们可以将一部分提供公共物品和服务的权限交给社会，借鉴美国地方政府的一些经验将私人资本引入其中，这样不但能够提高公共物品和公共服务的质量，还能有效减少政府的行政开支。

参考文献：

[1]文森特·奥斯特罗姆，罗伯特·比什著 井敏，陈幽汉译.美国地方政府[M]，北京大学出版社，2004年版，第12页.

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[7]黄龙霄.探析美国地方政府改革对我国地方政府改革的借鉴意义[J].传承，2014年7期.

[8]杜巧莉.论神话地方政府改革与提高执政透明度[J].学理论，2012年14期.

美国地方政府 篇12

关键词：美国,地方立法,公众参与,启示

卢梭认为, “立法权是属于人民的, 而且只能是属于人民的”。美国宪法规定行政、司法、立法三权分立, 并且相互制衡、相互监督。美国50 个州都有三权分立的政府体系, 每个州仿照联邦政府又根据各自具体情况设定公众参与程序。美国立法是一个“自下而上”的过程, 民众自己有着立法意识, 会为自己的利益提出诉求, 立法机关对这些诉求做出反应和判断。所以, 美国杰克·戴维斯就提到“那些想从立法机构得到点什么的人就必须自己去提出要求。”就美国的立法权的划分来看, 美国国会只享有宪法赋予的立法权, 而各州宪法没有赋予给国会并且宪法也没有禁止的权利。所以, 美国各州的立法权就比国会要宽泛, 这为公众参与立法提供了条件。而我国立法更多是一个“自上而下”的过程, 公众参与立法要面临很多困难, 缺乏积极性。但是, 现在社区的市享有地方立法权, 就给公众参与立法提供了便利。

一、美国地方立法公众参与机制的主要内容

( 一) 州议会立法听证制度

立法听证会来源于司法听证, 由英国传到美国。美国又将其运用到立法和行政中。立法听证会一般是指立法机关为了收集或获取最新的立法信息, 邀请利害关系人或有关议员到议会委员会陈述意见, 为委员会审查议案提供依据和参考的一种公众参与立法的制度。

立法听证程序主要包括: ( 一) 准备阶段。由议员提出议案, 各委员会审核通过; ( 二) 发布听证公告, 《美国行政程序法》规定听证举行前要通知公众举行听证的时间、地点以及所要讨论的法律和事实问题, 公告可以采用州的公报, 报刊, 或者张贴公告, 或将公告送给相关官员, 有的州规定至少在听证会开始之前的24 小时发出通知, 并张贴在本院的布告栏中; ( 三) 所有利害关系人都可以提供研究事实、证据和解决方案, 美国采取证人登记办法在听证会开始前等级作证人和邀请人; ( 四) 公开举行听证会, 除了可能会涉及国家安全, 或违反法律, 国家机密委, 商业秘密, 个人隐私等。委员会成员可对证人提出问题, 也可对证人提出的问题进行辩论; ( 五) 在法案的终审之后, 委员会将提交听证概要给全体议员和媒体, 公开印刷证言, 同时提交采纳或否决的建议; ( 六) 由专门机构对公众评议内容给予反馈意见。

州立法听证会所记录的意见, 将会成为起草法案的重要参考依据。

( 二) 美国地方立法中公众立法倡议制度

首先, 公众通过选举提出立法倡议。美国的两党制度决定了议会会员和州长的候选人想赢得选举, 就必须考虑到大多数选民的意愿。议员主动与选民交流的方式主要有以下几种: (1) 通过电话, 邮件, 面对面等方式进行一对一的交流; (2) 定期向选民报告政策问题, 了解民意; (3) 媒体宣传, 对一些有争议的事件公开举行记者招待会; (4) 公共会议或办公时间, 在选民区与选民进行讨论存在的争议问题; (5) 为选民与政府部门之间沟通提供服务; (6) 协助选民争取政府和私人投资发展社区工程。

其次, 美国公众可以通过公众提案权倡议立法。美国的有些州规定, 全州选民的3% - 5% 联名, 可以提出法律草案。另外, 美国公民还可以利用自己结社、游行、示威等权利或者加入代表自己利益的政党提出立法倡议。有些情况下, 公众缺乏专业知识, 但是社会中介组织会将他们的意见传达给立法机关, 充当公众和立法机关的沟通者。

( 三) 信息公开公告制度

信息公开公告制度是将立法的各阶段和各个阶段的立法成果向社会公开公告的制度。美国信息公开公告制度主要以下两个方面:

1. 立法会公开。在美国, 议会大厦是完全向公众开放的。美国各州议会都是以议事公开为原则, 以不公开为例外。公众可以通过网络或电视直播看到议会进程。在密苏里州公众甚至可以通过免费拨打一个电话号码, 就可以听到立法会议的记录广播。

2. 立法信息公开公告。美国《联邦程序法》要求除了国防、人事等方面的行政立法, 公众有权参与法律制定。《信息自由法》规定无论任何人, 不管是不是美国国籍, 是否在美国居住都有权向行政机关查阅或复制除规定的9 条涉及国家机密, 商业秘密和个人隐私的政府信息。如果行政机关拒绝公开信息, 公众有权向联邦地方法院提起诉讼。《阳光政府法》继《信息公开法》诞生, 解决了后者没有解决的决策透明性问题, 规定作出某项决定的会议除依法规定不能公开的外, 都可以向公众媒体公开。

二、美国地方立法公众参与机制的特点

( 一) 法律保障公众参与地方立法

美国的民主制度已经有三百多年的历史, 每一个选民都很重视自己的选举与被选举的权利, 会积极的参与每一项与自己洗洗相关的立法中去。为保障公众能够履行他们的权利《联邦程序法》、《信息自由法》、《阳光政府法》、《联邦咨询委员会立法》等法律给公众在参与地方立法的过程中提供保障, 确保立法会议的公开, 使公众能够及时、准确地参与立法, 确保了公众能够在立法前及时知晓, 立法时积极参与, 发表意见以及立法后还可以进行监督。

( 二) 公众参与地方立法形式多样

政府会在政府网站上发出关于立法通告, 收集民意并给与反馈。公众可以在网站上直接发表评论, 参与讨论。当然, 在整理这些数据的时候需要强大的技术支持, 美国有大多数地方都会有专门的部门负责技术运行, 收集, 反馈民意。除了网站以外, 立法说明还会以传单, 新闻发布会等形式出现, 所有对该项立法感兴趣的人都可以参与进来, 这就解决了不同背景的人参与的问题。另外, 公众还可以通过游行, 出版, 结社等方式, 表达自己的意见, 参与立法。

( 三) 社会组织组织在公众与政府之间作用明显

普通民众没有足够的精力和专业知识亲身亲历去参与立法, 意见可以通过社会组织来传达。这些社会组织包括行业协会和游说集团等。社会组织收集专业知识和行业标准, 为利益相关者提供法律可能对其产生的影响方面的专业意见, 他们会直接向立法机关写信或者直接参加会谈, 通过收集专业信息, 撰写报告, 向政府表达某项法规的重要性, 反应利益群体意见, 为立法提供有价值的信息。

三、对我国完善地方立法公众参与的启示

( 一) 建立和完善保障我国地方立法公众参与的法律法规及相关配套制度

美国有诸如《阳光政府法》之类的法确保了公众有参与立法的权利。而我国, 尽管在制定立法过程中, 媒体也会公开一些信息, 但是一些有关立法依据, 立法背景的文件在起草阶段并没有公开, 公众得到的只是片面的, 零碎的信息。立法性文件多是在法律通过后才公开。所以, 我国应从法律上规定相关确立地方人大和常委会立法会议 ( 除涉及国家安全, 商业秘密, 个人隐私等) 都要完全向公众公开, 以及法律上确定公众旁听制度, 确保立法信息公开, 立法程序的透明。

( 二) 扩大公众参与立法的方式

首先, 立法听证是很有效的公众参与立法的途径。我国应根据我国目前的国情, 明确立法听证的范围, 立法听证的方式, 听证人的确定以及立法听证的程序。其次, 制定立法论证会, 专家座谈会, 以及书面征求意见的细则, 对于一些专业性比较强的立法问题, 可以召开专家, 政府官员专门会议, 专家可以提供比较专业的建议, 政府根据意见修改或指定相关法规。最后, 设置专门的部门处理公众在政府网站以及公开新闻发布会发表的评论和意见, 对于采取的意见给予论证, 没有采取的意见说明理由。

( 三) 民间组织应在立法过程中发挥重要作用

民间组织是有社会力量所主办, 为社会大众提供非营利性服务的社会团体。目前, 我国民间组织的力量还比较薄弱, 缺乏强大的凝聚力。一些组织难以利用组织的力量, 动员公众来影响立法。民间组织具有专业性和组织性强的特点, 但是, 资金来源主要依靠政府支持和外国资金支持, 独立性较弱。我国也应该学习美国, 和公益性单位结合起来, 举办活动, 加大在国内筹集资金的力度, 向公众展示其所具有的实力, 从而吸纳会员, 独立运作。

参考文献

[1][法]卢梭, 李平沤译.社会契约论[M].北京:商务印书馆, 1993.