地方政府融资（精选12篇）
地方政府融资 篇1
为了促进地方经济的发展, 地方政府进行了投融资体系的探索, 逐步建立起地方政府融资平台, 2009年以来地方政府的投融资平台逐渐成为较为活跃、引人注目的融资主体, 在一定程度上解决了地方经济发展的资金短缺问题。但地方政府投融资平台发展不规范, 其无序发展产生了诸多风险。
一、地方政府融资平台运行简析
1. 地方政府投融资平台的建立
地方政府投融资平台是地方政府为解决地方经济项目建设而设立的融资机构。融资机构一般由地方政府出资设立, 通过地方政府所划拨的资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司, 以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源, 有的以财政补贴等资金作为还款承诺, 融入的资金重点投入到市政建设、公用事业等项目之中。
2. 地方政府投融资平台投融资特征
(1) 融资平台主要由地方政府主导。融资平台以“地方政府”冠名, 说明了地方政府在融资平台中所发挥的作用。1994年我国实行分税制改革, 地方政府的发展资金严重不足, 国家明确提出发展社会主义市场经济, 为筹集建设资金, 地方政府进行了创新。融资平台由政府支持, 所融资金主要用于市政建设, 而还款来源也是政府的收入甚至是财政资金, 因此政府是地方政府融资平台的主导。
(2) 融入资金是主要业务。地方政府融资平台建立的初衷就是为地方经济的发展筹集资金, 地方市政建设以及相关基础设施建设都需要资金, 通过融资平台进行融资正好解决了资金不足的问题, 融入资金也成为地方政府融资平台的主要业务。
(3) 资金用途目的性强。通过地方政府融资平台融得的资金主要用于本地基础设施建设或者公益性投资项目, 以及具有公益性质的经营性项目, 比如地方经济综合开发, 城市基础设施建设, 城市公共交通建设等项目。
3. 地方政府融资平台投融资的作用
首先, 融资平台的投融资有力支持了地方经济的发展。其次, 通过地方政府融资平台投融资改善了地方民生。第三, 融资平台促进了基础设施的建设。
二、地方政府融资平台投融资存在的问题及风险分析
1. 融资平台投融资存在的问题
(1) 融资平台过多, 融资规模过大。据统计2013年我国已经有超过一万家政府融资平台, 其中七成以上为县级融资平台。2012年年末地方政府融资平台贷款融资余额已达9.3万亿元, 据摩根大通估计, 我国地方政府融资规模总量已经突破14万亿元, 融资平台和融资规模盲目扩大, 出现违规担保等管理问题。
(2) 资金来源单一、负债过多。地方政府融资平台融入的资金大部分来源于银行, 导致资金来源过于单一, 一方面融资成本过高, 另一方面也给银行带来了资金负担, 平台融资偿还一般较长, 相对挤占了银行贷放给企业的资金额度, 不利于地方企业的经营发展。地方政府为了支付巨额的建设资金, 不得不借助于融资平台进行投融资, 一轮债务没有偿还, 又有新的债务出现, 导致债务累积, 平台负债过多。
(3) 资金运用缺乏透明性, 管理混乱。地方政府融资平台的融资者和使用者不一致, 即融资平台是借款者, 但不是用款者, 因此融入的资金存在被挪用的风险, 而且存在部分利用融资平台套取贷款的情况。平台的法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任, 从投融资平台的实际运作看, 其决策、经营等事务完全受制于地方政府, 地方政府主导着融资平台的决策、人事、财务、资金调度以及资本投入等重要事务。
2. 融资平台投融资产生的风险
首先是资金偿还风险。融资平台资金融入量较大, 平时要支付巨额的利息成本, 进入资金偿还期需要大量资金偿还本金, 而资金偿还的主要来源是地方政府的财政收入以及部分经营性收入, 其中财政收入是主体。由于累积了巨额的资金, 是地方财政收入的数倍, 因此难以将资金按时偿还, 对银行来说是巨大的风险。其次是合规性风险。融资平台的投融资一般是通过政府担保来实现的, 但是按照担保的相关法律, 政府担保的范围有限, 导致部分贷款的担保不合规, 出现合规风险。第三是政策性风险。地方政府融资平台是为解决地方发展资金不足而进行的融资创新, 并没有相关的法律作为保证, 且管理运作缺少规范性, 目前融资平台规模出现暴涨的局面, 为解决存在的问题, 国家必然要采取相关措施进行治理, 使整个融资平台的投融资面临政策性风险。
3. 产生问题及风险的原因分析
(1) 行政权与财政权的分离是主要原因。我国之所以存在地方政府融资平台, 是因为地方政府缺乏建设资金, 需要筹集资金用于地方建设。地方的相关基础设施建设都有地方政府负责, 中央政府只进行重点政策性建设, 缺少政策支持的地方要进行建设必须自己筹集资金, 这样融资平台的出现就成为一种必然。
(2) 追求经济社会发展是直接推动力。基础设施是发展地方经济的前提, 基础设施不完善, 便难以招商引资, 本地经济发展的规划也无法实现, 因此对基础设施进行投资也成为必然。
(3) 不健全的金融市场和管理是风险产生的直接原因。地方政府融资平台有政府的支持, 还有财政资金作为保证, 自然是风险最低的放款渠道, 于是银行大量放款, 而资金的偿还却需要很长的时间, 本来低风险的贷款却聚集了大量风险。加之部分地方政府融资平台管理的混乱, 使资金的使用与管理出现问题, 进一步增加了风险。
三、解决问题及规范发展的措施
1. 合理分配地方政府的行政权与财政权
当前中央政府应该适当考虑合理配置地方政府的行政事务权与财政权, 使财政权与行政事务权相匹配。分税制已经有近二十年的时间, 如果当初改革是为了中央的统一管理, 经济发展向纵深发展的今天, 应该适当给地方政府放权。另外中央可以统筹地方政府的部分基础设施建设, 减轻地方政府的负担, 这样也能够避免地方政府相互攀比状况的出现。
2. 通过法律合理界定地方政府投融资平台的职能
地方政府融资平台已经成为一种事实, 而且在全国已经超过万家, 对融资平台只能加以引导, 规范管理, 使其降低风险。可以考虑通过相关法律法规对融资平台的职能进行规范, 明确地方政府投融资平台的投融资领域, 以解决推进城市化进程与城市规模盲目扩张之间的矛盾。
3. 加强地方政府的债务管理
目前地方政府融资平台累积了巨额债务, 给银行造成的巨大负担, 对整个社会经济发展也存在不利影响, 因此应该加强地方政府债务的管理, 采取合理措施按时偿还贷款。比如可以考虑由地方财政部门管理政府债务, 建立地方债务偿债基金。
4. 改变依靠投资拉动、项目拉动的经济增长模式
要解决地方政府融资问题, 需要从根本上解决城市的发展模式, 改变依靠投资拉动和项目拉动的经济增长模式, 转而依靠内需和科技等力量推动经济的发展。通过市场手段为其便利的提供融资渠道, 减轻地方政府融资平台的压力。这需要国家相关部门切实支持资本市场的发展, 鼓励市场化融资机制的运作推行。
地方政府融资 篇2
地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。
（一）、事件发展
2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。
2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。
2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。
2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。
2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。
8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。
2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。
2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。
（二）、主要文件
中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。
（三）、主要内容
1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。
对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。
一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；
二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；
三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；
四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。
五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。
2、严控新增融资平台贷款。
实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。
新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。
12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。
强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。
严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。
3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
二、发改委关于企业债的规定
12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。
交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。
在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”
三、政策解读
1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。
2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。
3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。
4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。
5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。
6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。
地方政府融资平台 篇3
所谓地方政府融资平台,就是指地方政府通过划拨土地,注入优质资产、国企股权等方式,组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资受益权、补贴,甚至偿债基金等作为保证,通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金,并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。此类公司名称各异,通常有城建投资公司、城建开发公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。
地方政府建立融资平台为市政基础设施融资,由来已久,最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投(上海市城市建设投资开发总公司)。而地方政府融资平台成为政府、银行、学界甚至大众所关注焦点,则是2009年初以来的事情。2008年底,为应对全球金融危机的冲击,中国政府出台了4万亿元的投资刺激计划,其中中央本级投资1.18万亿元,其余则由地方政府配套实施。在这个过程中,地方政府融资平台发挥了极其重要的融资功能。据统计,截至2009年5月底,全国各级地方政府融资平台的负债总额已高达5万亿元。这次巨额融资有力地保证了各级政府投资项目的顺利实施,对于扩大内需,保证增长起到巨大的作用。但随之而来的地方政府融资平台财务状况不透明、地方政府隐形债务风险、银行不良贷款累积等问题也日益引起各界的关注。
本文试图以北京市某区政府融资平台——北京市某公司的融资及运作实践为案例,以分析地方融资平台的运作机制,剖析存在的问题,并提出一些改进建议。
政府融资平台运作机制
融资平台基本情况
某公司是某区政府指定的政府融资平台,该公司为国有独资企业,由该区国资委100%控股。注册资金10亿元人民币,经营范围为授权范围内的国有资产经营与管理、企业管理咨询和物业管理等。该公司2008年度总资产为12.6亿元、净资产为9.5亿元、资产负债率为24.9%、净资产收益率为1.1%。截至2009年9月底,该平台公司的银行贷款余额为45亿元。其中,2009年从国家开发银行、工商银行、北京银行、上海浦发银行等4家共计贷款40亿元,用于地铁站点建设的拆迁。贷款期限为5年,年利率为中国人民银行同期贷款利率下浮10%。本金从贷款提取日算起的第二年起,分四次等额还清。每年分四次支付利息。
融资平台贷款运作机制
2009年,为了配合北京市开展地铁建设工作,该区需要对地铁途经区域的站点周边进行拆迁。扣除市地铁公司可能给予的补助之外,该区还要出资40亿元左右。为了缓解财政压力,区委、区政府决定通过融资平台贷款的方式解决拆迁资金来源。区发改委在开展调研及与金融机构接洽谈判的基础上,形成《关于区政府与金融机构合作的报告》,明确合作对象、贷款额度、贷款期限、贷款使用方向、贷款风险防范机制等关键内容,经人大常委会批准后,贷款进入实际操作阶段。
项目建设单位向区政府就贷款提出申请,待区政府主管领导批准同意贷款后,由区发改委向融资平台下达贷款通知,通知明确贷款银行、贷款期限、提款日期、贷款利率、本金利息偿还计划、偿还方式等。投资平台按照贷款通知要求和贷款银行签订借款合同并根据具体项目借款合同向金融机构提出提款申请。贷款平台取得贷款后,应将贷款资金于当天向区财政局指定账户办理转账支付,区财政局收到贷款资金后向借款法人开具相应的收据证明,区财政局将贷款资金拨付项目单位。
区财政将贷款还本付息纳入年度预算,并建立偿债基金。在需要还本付息时,融资平台将金融机构发出的还本付息通知书及时转报区财政局,区财政局根据通知书还本付息。本金偿还时,由区财政局提前两个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户;利息偿还时,区财政局提前一个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户。
该区在使用银行贷款方面的相关规定主要有《利用金融机构贷款资金管理暂行办法》和《政府投资项目管理暂行规定》。根据上述规定和办法,区发改委、国资委、财政局、审计局及具有监督、检查职能的部门按照职能分工对贷款及其使用负有监督、检查、管理责任。
该地方政府融资平台存在的几个问题
融资运作缺乏一个独立的政府投融资机构作为依托,不能全面掌握全区融资需求和科学规划融资投向。一般是基础设施投资项目在缺乏资金、需要外部融资时,才由相关部门针对具体项目和银行洽谈贷款事宜,因此,单个项目谈判成本高,不利于降低融资成本。尽管在实践中,已经形成了一整套区级领导、各部门协作的贷款模式,但由于各部门出于自身利益等方面的考虑,不能形成合力,导致了贷款的高成本、低效率,甚至某种程度上的短视行为。最重要的是,缺乏对全区基础设施投融资规划、降低融资成本、拓展多元化融资渠道等方面的统筹考虑。
融资平台功能单一,不具备投资功能。从上述案例融资平台的运作机制看,该平台只是履行政府融资的职能,融得资金后,立即就将所融资金转入财政相关账户,以供项目单位使用。融资平台不具备投资功能,不负责贷款资金的投向、使用及其管理,只是政府进行融资的单纯载体和媒介。由于融资平台没有投资功能,不可能对所融得的资金的使用进行监管,也就没有拓宽融资渠道、降低融资成本、提高融资使用效率的积极性。
融资平台资产负债率高,具有很大的财务风险。从2009年8月份该公司的资产负债表看,融资平台公司的资产负债率高达82%。而从公司财务角度看,我国公司理想化的资产负债率一般是40%左右,因此,该平台公司的资产负债率远高于正常水平。尽管实际上如此高的贷款是由政府提供隐形担保,但由于我国地方政府负债以及提供担保没有明确的法律保障,如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况,平台公司凭借自身的实力偿还贷款就有困难,极其容易出现财务风险。
融资渠道单一,融资成本高。该融资平台解决资金需求全部依靠政策性银行和商业银行贷款,并没有发行企业债券、中期票据、IPO及信托等其他融资方式,缺乏多元化的融资渠道。而单纯依靠银行贷款的融资方式,受国家宏观调控的影响大,不具备可持续发展的能力。
尽管银行贷款执行了优惠利率,但是其成本仍然比发行企业债券、IPO、信托等方式要高。此外,从贷款本身看,贷款40亿元,期限5年,执行的优惠年利率为5.184%,第二年开始分四年等额还本,每年均以5年期的优惠利率分四次支付利息。其实第一次偿还的本金实际贷款期限为2年、第二次偿还的本金实际贷款期限为3年,这两笔本金的利率应该执行1～3年期(含3年)的优惠利率(4.86%)。经简单计算,若这两笔本金(共计20亿元)按3年期利率计算,将为该区节约利息费用1600万元左右。
完善地方政府投融资体系的几点建议
建立健全投融资机构的投资决策机制。地方政府成立投融资决策委员会,该委员会负责人由党委或者政府主要领导担任,政府相关部门负责人为主要成员。委员会负责重大投融资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作,并确定投资方向、投资规模及投资方式。地方政府投融资平台公司作为执行机构,在投融资决策委员会的指导下负责融资、投资及还款等工作。
集中优势资源,组建综合性的地方政府投融资平台。按照现代企业制度和规范的法人治理结构,建立具有独立法人资格的投融资平台,实现政府投资的市场化运作方式。将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样,平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源,财务形象和未来预期良好,具备了融资和正常运营的能力。实际操作中,可以将地方国资委所属的优质企业直接划入投融资平台,作为投融资职能启动的支撑,也可以将原属于其他政府部门的特许经营权或可流转的土地、房产等资源划入平台公司,为投融资平台公司带来经营性资源。重新组建的投融资平台要具有融资、投资等综合性功能,不但投资于市政基础设施建设等非经营性项目,而且还可以投资于准经营性项目和经营性项目。
明确职能定位,理顺地方政府与平台公司之间的关系。地方政府投融资平台的职能定位应该是:统一的政府融资平台、国有资本运营平台、政策性投资平台。投融资平台是基于政府拥有的优质资源建立而成,是政府加快基础设施建设、产业结构调整、解决发展难题、实现战略意图、推动经济可持续发展的重要推手。投融资平台作为一个现代化企业,将按照现代公司治理结构来进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作,同时也将得到政府的大力支持和政策指导。一方面,其主要职能受到政府规范,也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产,在未来经营发展方面得到了政府的大力支持;另一方面,其主要投资决策将受地方政府的指导,集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等,要充分显示政府的宏观调控意图。
从地方政府与投融资平台之间的关系来看,平台公司首先是要在政府或者其特设机构的领导下运作,坚决贯彻政府的战略意图,而其自身则通过公司化的运作模式,坚持市场化导向,本身就应具有“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。地方政府在投融资平台的具体运作中保持超然的态度,只负责重大投融资的决策,由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控。
投融资平台应逐步建立完善的公司治理结构和风险管理模式。在平台公司的自身经营管理方面,应逐步完善公司治理结构,建立专业的经营层队伍,形成有竞争力的专业经营部门。完善投融资决策程序,严格控制投资经营风险。例如北京国有资本经营管理中心建立了专门的投资事业部,负责中心的投融资工作,以专业的队伍及早甄别防范投资经营风险,并要求重大投资决策需经管理层及最高决策层决议通过,减少了盲目投资可能出现的风险。
平台公司积极采取市场化方式拓宽融资渠道,降低融资成本。投融资平台在行使职能时,不能过度依赖政府支持,应充分利用市场化方式,盘活存量资源,拓宽融资渠道,募集未来投资经营的资金。除银行贷款外,平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券,发起设立产业投资基金等方式融资,同时随着发展,可以通过IPO上市融资,实现资产证券化。截至2009年7月份,北京国有资本管理中心已成功发行150亿元的企业债券和两期共200亿元的中期票据,融资期限分为3年期、5年期、7年期和10年期等,融资成本显著低于同期银行贷款2个百分点左右。
积极探索地方政府融资平台考评机制,建立地方政府财政风险防范和控制机制。对政府投融资平台实行微观经济效益与宏观经济效益相结合的考核办法,同时要综合考量其经营活动中产生的社会效益。投融资平台要按照现代企业制度要求,自主经营,自负盈亏;同时积极引入评级机构,定期对投融资平台公司进行信用评级,并及时发布信用评级报告。
地方财政不应为投融资平台的融资行为作直接担保,政府和平台公司之间保持严格界限,建立“防火墙”,避免财政风险。投融资平台应按照国家法律、法规的规定,制订完备的风险控制预案,加强公司财务风险监测预警工作,发现重大经营风险或财务风险,要及时向地方政府和出资人报告。
地方政府融资 篇4
我国投融资体制改革的进程可以划分为以下三个阶段:
第一阶段 (1979-1987年) 。这一时期改革的主要内容包括三个方面:一方面, 实行“分灶吃饭”的财政包干体制, 改变了中央集中统支统收的财政分配体制, 出现了中央政府和地方政府两级利益主体, 包括投资事权在内的两级事权得到初步划分;另一方面, 中央财政预算内基建拨款实行“拨改贷”。地方财政利用机动财力和预算外收入扩大基建投入;国内银行逐年扩大固定资产投资贷款, 企业利用自身积累资金和折旧基金扩大投资;借入金融组织和外国政府贷款, 使投资资金融资渠道出现多元化;第三, 改进投资计划管理体制, 开始编制全社会固定资产投资计划, 缩小指令性计划和市场调节的范围, 下放了固定资产投资项目的审批权限, 简化了项目审批手续, 进一步扩大了地方政府和企业的投资决策自主权。
第二阶段 (1988-1991) 。1988年国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》, 这一阶段改革的主要内容包括:对重大的长期的建设投资实行分层次管理, 初步划分了中央和地方政府的投资范围, 加重地方政府的重点投资的责任;国务院发布《关于当前产业结构要点的决定》, 明确了国民经济各个领域中重点支持和限制的产业及产品, 提出产业发展序列, 并以此作为调整产业结构, 进行宏观调控的依据;为保证重点建设有稳定的资金来源, 建立了基本建设基金制。在电力、石油、铁道、交通邮电、民航等基础产业部门建立了专项建设资金;成立国家专业投资公司, 用经济手段管理经营性投资;进一步扩大建设债券发行规模, 建立上海和深圳两个证券交易所, 为直接融资开辟了新渠道。
第三阶段 (1992一现在) 。这一时期投融资体制改革的主要内容包括:在财政体制改革中, 开始实行经常性预算和建设预算相分离的复式预算, 组建了国家开发银行;实行了项目资本金制度, 建立和规范投资主体的风险约束机制, 开展了“贷改投”试点工作。
改革给投融资运行机制带来了深刻变化:首先, 投资主体多元化。传统体制下, 中央政府是唯一的投资主体;其次, 融资渠道多元化。现在固定资产投资中, 银行贷款、企业自有资金、利用外资和债券、股票等证券资金, 已成为重要的投资资金来源, 融资渠道呈多元化;第三, 投资方式多样化。目前, 除社会公益性项目外, 完全由政府投资的项目己很少。中央与地方、地方与地方、政府与企业、企业与企业之间的联合投资, 以及中外合资、合作和外商独资项目十分普遍, 项目融资和特许权方式也在逐步推广。
2 地方政府主要投融资模式及其比较
2.1 PPP模式
PPP (Public-private-partnership) 模式, 是指政府, 营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成相互合作关系的一种财政投融资形式。
舨PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式, 以参与各方的“双赢”或“多羸”为合作的基本理念。其典型结构为:政府部门通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同 (特殊目的公司-股份有限公司) , 由特殊目的公司负责筹资, 建设及经营, 政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议。这个协议不是对项目进行担保的协议, 而是一个向借贷机构承诺按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定, 这个协议使特殊目的公司能比较顺利地从金融机构获得贷款, 采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
2.2 BOT模式
BOT是英文Build-operate-transfer (建设-经营-转让) 的缩写。从内容上看, BOT是:一种适用于基础建设的投资, 融资方式。BOT投融资模式的典型形式是:政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商。承包商在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营、并回收成本、偿还债务、获取利润、特许权期结束之后将项目所有权转交政府, 它是代表国际项目融资发展趋势的一种新型融资模式。简而言之, BOT是对一个项目投融资建设、经营回报、无偿转让的经济活动全过程典型牲的简要概括。
2.3 TOT模式
所谓TOT (Transfer-operate-transfer) 即转让-经营-转让, 是投资者用资金或资本购买某项资产的产权和经营权, 在合同约定的时间内通过经营资产收回全部投资并得到相应的合理回报, 然后再将产权和经营权无偿移交给原产权所有人, 从T-O过程来看, 其具有贸易性质, 标的为一定期限内的现金流量;但从T-O-T整个过程来看, 其具有租赁性质。只不过租金是一次性支付的, TOT具有项目结构简单、风险较小、涉及法律环节较少, 融资对象较为广泛等特点。TOT模式在促进城市基础设施方面的积极作用主要表现在:第一, 盘活城市基础设施存量资产, 拓宽融资渠道, 第二, 有效解决国有资产流失问题;第三, 改善基础设施的经营管理;第四, 可引导相关产业发展, TOT融资模式被广泛运用在电力, 水务、道路以及能源等项目并取得了成功、使我国基础设施建设在质量和效率上都取得了长足的进步。
2.4 PFI模式
PFI (private finance initiative) 即“私人主动融资”, 是西方发达国家在20世纪90年代逐步兴起的一种新的基础设施投资, 建设和运营管理模式.PFI是指政府部门根据社会对基础设施的需求, 提出需求建设的项目, 通过招投标, 由获得特许权的私营部门进行建设与运营, 并在特许期 (通常为30年左右) 结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府而私营部门则从政府部门或从接受服务方来收取费用以回收成本的项目融资方式。
PFI表示一种制度结构:凡是需要通过税收来建设、维修、保养调配、运营管理等方面, 尽可能委托给民间的一种制度创新。从它的内涵来看, 包括四个方面:第一, 在公共服务提供方面, 最大限度地利用民间的专业性, 创造性, 技术力量和管理运营能力。第二, 由民间来进行公共产品的设计, 资金投入以及运营。第三, 不是由公共部门直接提供公共设施的资产, 而是购买从民间业界提供的公共服务。第四, 公共部门仅限于公共项目政策计划的制定。PFI模式在某些领域是低效或不可行的:诸如, 责权利不明确的项目;项目集成度过高, 容易导致系统性风险且不易划分风险责任的项目;投资年限过长的项目;技术或服务标准更新过快的项目等。另外, 如果采用PFI模式的交易费用与项目本身的投资价值不成比例时也应该放弃使用。
2.5 BT模式
BT (Build-transfer) 融资模式的内涵可以概括为, 由项目发起人通过招标的方式确定投资方, 然后由投资方负责项目资金筹措和工程建设, 并承担项目的建设风险, 项目建成竣工验收合格后, 项目发起人按照签署的回购协议接管项目, 并向投资方支付项目回购价款的一种融资建设方式。
从政府基础设施投融资渠道的角度看, BT融资模式的意义在于:一是既有助于加快基础设施建设, 又避免加重政府的财政负担;二是增加社会资本参与基础设施建设的渠道, 解决城市基础设施建设资金短缺的矛盾;三是发挥社会资本融资灵活的特点, 调动民间资本参与基础设施建设的积极性。从目前国内BT融资项目的实践来看, BT融资模式适用的范围主要有:一是不适宜于市场化公共基础设施;二是项目缺乏现金流或现金流不充分的非经营或准经营性基础设施项目;三是投资方不愿意经营的经营性公共基础设施项目;四是投资额较小的公共基础设施项目
摘要：地方政府投融资对促进经济增长和调节经济发展方向具有重大作用。本文首先分析了改革开放以来我国投融资体制变迁, 然后对主要的一些投融资模式进行了剖析。
关键词：地方政府,投融资,模式
参考文献
[1]吴存荣.基础设施建设与政府投融资[J].财政研究, 2007.12.
[2]张弘力.公共预算[M].北京:中国财政经济出版社, 2001.
地方政府融资管理体制急需完善 篇5
地方政府融资平台的风险隐患
地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。特别是以来，在中央政府为了应对国际金融危机而提出的一系列投资政策的刺激下，地方政府融资平台获得了井喷式发展。截至206月，全国各级政府融资平台有8000多家，贷款余额达7.66万亿元。
虽然地方政府融资平台通过大规模投融资推动了我国基础设施建设，有力的促进了我国国民经济平稳较快发展，为我国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是融资平台债务规模总量过大，增长过快，贷款抵押资产资质较差，放贷银行贷款风险过于集中等风险隐患开始集中显现。
地方政府融资管理缺乏有效约束
目前，我国地方政府融资机制中缺少相应的决策责任机制，融资平台公司的法人代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任，形成了政企不分的治理结构。在这种情况下，一方面地方政府在融资举债时往往依据主观意愿代为决策，容易导致融资总量缺乏有效规划，项目可行性缺乏有效论证，投资效益低下。另一方面政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明，导致地方政府融资管理分散，融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰。这种决策责任机制的缺失使法律禁止地方财政负债的明规则，被事实上的普遍负债这一潜规则替代，甚至催生了许多地方领导干部扭曲的负债观。
地方政府投融资风险防范体系有待完善
首先，政府融资规模缺乏有效约束，一些地方政府出于短期政绩的考量，极力扩大融资规模。为了支持大额融资，一些地方政府将银行贷款挪用作资本金，或者用政府担保做信用增级，甚至将政府部门的办公楼、公园、医院、学校等城市公共设施注入融资平台来充当资本金。以这种方式设立的平台公司往往资质状况较差，潜在风险较高.
其次，融资平台运作不够规范，责任主体的缺失难以保证平台公司的投融资活动公开公平高效透明。债务结构透明度差、贷款缺乏合法抵押物、融资期限过长等问题普遍存在。此外，一些平台公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，缺乏经营性收入，不具备商业可持续性，仅靠财政补贴作为还款来源，一旦地方财政收入大幅下滑，平台公司爆发偿付风险在所难免。
最后，地方政府融资平台主要依赖银行贷款，银行信贷风险较为集中。贷款银行往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息，无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，出现了大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。各商业银行“积极放贷”的背后，是政府隐形干预银行内部治理的体现。在当前政府主导资源配置的体制环境下，商业银行难以从根本上防御地方政府通过各种方式对信贷配置施加的行政影响，客观上无法对地方政府投融资风险起到有效约束。
完善地方政府融资管理体制
地方政府融资平台问题集中反映了我国地方政府融资体系不健全，政府投融资管理体系有待完善的现状。去年，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中指出，要“明确界定政府投资范围，加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险”。
分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作
地方政府已设立的融资平台公司，并不是全部存在运作不规范，负债规模过高等问题。要逐步化解现有的融资平台风险，不能简单地进行“一刀切”，要对其做好清理分类、区别对待。对那些为了融资而融资，或者是完全靠贴息来运行、没有主营业务的融资平台公司，要予以清退和取缔;而对于具有稳定经营收性入，并且主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，可以予以保留。根据国务院相关规定，只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务。对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。而对于符合规定予以保留的融资平台或新设的融资平台，要按照《公司法》等有关规定，实行严格的资本金要求，足额注入资本金，不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入地方融资平台，从源头上限制地方融资平台资产规模，截断其融资渠道。此外，规定不允许地方财政担保融资，将有效降低地方融资平台融资能力，有利于控制未来债务的无度扩张。
存续的融资平台进行多渠道市场化转型，淡化政府色彩，强化公司本质
经过全面的清理规范，存续的融资平台公司可获得合法的市场地位和合法的融资渠道，要通过多方面的市场化转型成为地方融资的长期制度安排。
首先，融资平台要完善公司治理结构，淡化政府色彩。地方政府融资平台自然是独立法人，应该健全各项内部管理制度，其负责人的党团关系要与原工作单位脱钩。工作人员要实行企业化管理，不得保留双重身份，逐步使融资平台由事业法人向公司制法人转型，增强平台公司独立承担民事经济和经营能力的责任。
其次，融资平台要全面实现商业化运作，强化其公司本质。融资平台的运作在政府主导的同时，允许民间投资、海外资本多渠道进入，通过拉动社会资本投入，鼓励居民参与地方投资建设。要积极拓宽融资渠道，努力完善BOT、TOT、PPP等创新的项目融资方式，并研究开展融资平台贷款的证券化工作，利用债券市场来识别、分散和防范投融资平台贷款的信用风险，降低贷款的集中度。此外，平台公司在运作过程中要强调财务能力和还款来源，监管部门要加大监督和检查力度，可适当提高融资平台公司贷款的风险权重。
加强地方政府融资管理，逐步形成地方政府举债融资机制
当前，我国法律规定地方政府每年要做到收支平衡，不得列支赤字。但是实际上地方政府负债现象广泛存在。融资平台问题的凸显正是源于地方政府通过操纵平台公司而“间接负债”。为此，必须从全局上加强地方政府融资管理，逐步形成地方政府举债融资机制。
首先，应制定相关的法律法规，逐步允许地方政府负债。要在制度明确、风险可控的前提下，运用市场机制解决地方政府负债需求。抓紧研究论证和拟订地方政府债券管理办法，借鉴国内外债券市场的实践来规范和约束地方政府负债行为，提高政府债券和财务信息的透明度，强化市场对地方政府信用的监督和约束。
其次，加强地方政府融资的法制化管理，对地方政府融资的来源，资金的使用和管理，特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。杜绝行政领导随意拍板决定项目取合的不科学的做法，规范融资主体的行为，提高资金的使用效益，使地方政府融资向法制化、规范化方向迈进。
再次，要加强对地方政府融资过程的考核与财务监管。对投融资政策运行的各个环节应该加强监督，建立相关的考核体系;充分发挥内部审计的作用，拓宽稽查范围，对重要业务及岗位进行经常性稽核，重点、难点问题进行专项检查与审计，同时应将外部审计与内部审计相结合，从而加强对投资项目的财务监管，堵塞财务管理上的漏洞。
加强对资金提供者的银行业金融机构的放贷管理
从银行自身角度看，首先，贷款银行要注重对项目本身的了解，审查平台公司的建设项目的合法性，严格执行按项目逐个评估贷款风险，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还，规避合规风险。其次，贷款银行要有效落实城建贷款的抵质押担保，争取地方政府出具还款承诺函，并建立政府偿债资金专户，实现对政府偿债资金的有效监控。再次，贷款银行要在认真做好贷前调查、贷时审查的基础上，扎扎实实做好贷后管理，跟踪项目资金的用途、流向，做好现金流管理。
创新探索地方政府融资模式 篇6
2014年11月27日国务院下发的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》中明确规定：严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地；严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费，未经国务院批准不得允许企业低于统一规定费率缴费。该规定等同于让地方政府在招商引资工作中丧失了土地、税收两大“法宝”。
因此，地方政府的招商引资工作也要适应当前发展形势，转变传统工作思维，创新工作思路。首先是树立“战略招商”的思维。传统的人脉、感情、短利等方面的招商模式正走向末路，依靠战略布局、战略投资、战略收益的“战略式招商引资模式”才能释放出旺盛的生命力。其次是运用“规划招商”的手段。规划是分析区域经济发展、产业布局构建、未来发展前景、长短期收益分析的重要手段，越来越多的投资者注重投资项目与一个区域经济、产业发展的融合。再次是依靠“产业优势招商”方式。对众多的投资者而言，投资地选择的重要因素是生产经营、市场消费、人才等要素的配套供应，因此，要多利用地方现有的产业供应、配套优势来招商引资。此外，“软实力”包括当地的发展环境、人文环境、服务环境等因素也成为招商引资的重要手段；“集群化招商”也正成为招商引资工作的重要方式，其不仅指上面提到的产业供应和配套条件，也包括生产供应链配套、生活环境及条件的配套、消费市场的配套等方面。
在地方招商引资工作中，除了需要转变思想和方式外，在具体工作实践上还需实现几个转变。一是由依靠“硬资源招商”向“软资源吸引”转变。地方政府应该切实打造好包括个体规划、发展目标、体制机制创新、发展方向等多方面的“软资源优势”。二是由单一“项目招商”向“产业链招商”转变。过去针对单一项目招商或者依靠个人“偶然式”、“随机性”的招商模式已经不适应现在经济形势的发展，作为地方政府，当前应该打造好自身的产业链，依靠产业链或产业集群优势促进招商引资工作的开展。三是由“小招商”向“大招商”转变。“大”不仅是项目投资大、企业规模大、项目人员多，而且是带动作用大、战略发展大、市场需求大的“大发展”；另一方面，在招商的审批、跟踪服务等方面还要体现“大服务”的“大”，切实为投资者提供多层面服务的经营环境。四是由“直接招商”转向“曲线招商”。转变过去招商引资工作的目标明确、目的明显、方向确定的做法，应采取发展环境推介、优势宣传、研究报告发布、论坛研讨活动、展览展示等“曲线迂回”方式，做好招商引资工作。五是由“本地招商”转向“布局招商”。目前，经济及产业发展进入到资源整合和重新分配的新阶段，而资源的整合和分配越来越呈现出跨区域、跨产业等趋势，因此，某一地方的招商引资工作应树立跨区域、跨边界的“大布局”。
地方政府融资 篇7
1 地方政府融资平台公司土地经营的困境
本文所选择的个案——某融资平台公司, 是中部地区某工业城市七大融资平台公司中最大的一个。该融资平台公司于2009年改组成立, 公司注册资本40亿元, 总资产达262多亿元, 拥有控规土地56329亩。自成立以来, 该融资平台公司通过以土地经营为主要内容的投融资运作, 为该市地方经济发展做出了巨大贡献。但从2012年底的数据来看, 该融资平台公司的土地经营面临了一系列困境, 制约了公司土地的有效经营。
1.1 土地资源面临流失与公共用地增加的双重挤压
土地资源是地方政府融资平台公司的土地经营的生命线, 是融资平台公司贷款融资最基本的抵押物, 也是融资平台公司项目开发最基本的投入物。拥有土地资源的多少, 在某种程度上决定了融资平台公司融资开发功能发挥的大小。近年来, 由于国家日益紧缩的土地政策和地方政府频繁城市总体规划修编, 使融资平台公司拥有的土地资源流失严重, 制约了融资平台公司的发展。以本文选择的融资平台公司为例, 尽管该公司拥有的规控土地面积达56329亩, 但是近几年由于规划调整, 被调整出土地15523亩, 由于规划调整导致的土地流失率高达28%。与此同时, 由于城市发展对道路、广场、绿化等公共用地的需求日益增加, 该公司拥有的土地资源中真正能用于土地经营的面积进一步被挤压。据统计, 在原有规控56329亩土地中, 公共用地面积占了44%, 使该公司可经营土地面积进一步受到挤压, 制约了该融资平台公司的融资能力与开发能力。
1.2 土地经营成本面临征地拆迁成本增长与报批成本增长的双重压力
成本收益分析衡量土地经营成效的重要方法。近年来, 在征地土地拆迁领域频繁群体性事件, 中央和地方政府高度重视征地拆迁工作, 并出台了一系列规章制度, 一方面规范了征地拆迁工作, 维护了征地拆迁工作的公正性, 但另一方面使单位征地拆迁成本增长迅速, 且增速明显高度单位土地出让收入。以本文选择的融资平台公司为例, 从2009年到2012年, 每亩拆迁成本由26.17万元迅速增长到69.3万元, 近3年年均土地单位征地拆迁合同成本增速达到55%。从2009年到2012年, 土地出让收入有每亩101.1万元增长到151.29万元每亩, 近3年单位土地出让收入年均增速为16.5%, 明显低于单位土地征地拆迁增速的55%。与此同时, 单位土地报批成本费用增长迅速, 进一步加大了土地经营的成本压力 (见下表) 。征地拆迁成本与土地报批成本的增加无疑给融资平台公司土地经营造成了双重压力, 并且随着宏观经济形式的变化和国家政策的发展, 这种双重压力有进一步加大的趋势。
资料来源:根据内部资料整理。
2 化解地方政府融资平台公司土地经营困境的对策建议
2010年, 国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》, 这意味着中央政府进一步加大了对地方政府融资平台公司的监控。但是, 只要当前的分税制和转移支付制度没有根本的调整, 在地方政府面临的经济发展和民生发展的双重压力的背景下, 地方政府融资平台公司在地方经济社会发展中扮演的融资开发角色将很难得到根本的改变。地方政府融资平台公司经营土地的职能也不存在存废的选择, 努力提高土地经营绩效是不二选择。根据上面分析得出的地方政府融资平台公司土地经营的困境, 我们认为可以考虑从以下几个方面着手化解困境。
2.1 加强融资平台公司与相关政府部门之间的联络协调, 减少土地资源流失, 降低土地开发成本
融资平台公司作为地方政府融资开发的重要平台, 要主动加强与土地资源相关的联络协调, 减少土地资源流失, 降低土地开发成本。首先, 融资平台公司要积极争取地方党委与政府的大力支持, 强化对所拥有规控土地资源的控制与管理, 尽可能减少土地资源流失;其次, 融资平台公司要增强与国土部门的联络协调, 争取土地政策与土地开发指标, 增加土地存量;再次, 融资平台公司要增强与规划部门的联络协调, 减少规划修编导致的规控土地流失, 优化经营土地范围内公共用地的配置, 在不影响公益的前提下, 尽可能节约土地;第四, 融资平台公司还要积极与发改委协调, 加快项目审批进度, 缩短土地开发周期。最后, 融资平台公司还应该与各区政府、乡镇办事处等基层组织加强沟通协调, 加快土地报批及征地拆迁速度, 缩短土地开发周期、降低土地开发成本。
2.2 改善融资平台公司内部管理, 提高土地经营效益
内部管理绩效是影响融资平台公司土地经营效益的关键因素。融资平台公司要改善内部经营管理机制, 提高土地经营效益。首先, 融资平台公司要对所控规范围内的土地资源进行全面清理, 摸清家底, 并对资源利用情况进行认真分析研究, 尽可能提高土地资源利用效率;其次, 融资平台公司要建立科学的评估体系, 从报批、拆迁及出让等各环节对土地经营项目进行全面评估, 提高对土地经营的流程控制;再次, 融资平台公司要主动延伸土地开发链, 实施一、二级联动开发, 增加土地开发收益, 特别是土地二级开发收益;第四, 融资平台公司要加强项目成本收益分析, 在项目立项时就要对项目进行全面的成本收益分析, 对达不到收益标准的项目尽可能不立项, 以减少土地资源的浪费;此外, 融资平台公司还要制定科学合理的开发计划, 实现所有规控土地范围内的片区建设和土地经营在资金和时间结构上的合理匹配, 缩短开发周期, 节约开发成本, 提高经营效率。
摘要：土地经营是地方政府融资平台公司推动地方经济社会发展的重要手段。以某融资平台公司为例进行分析, 指出融资平台公司面临土地资源流失与土地开发成本上升的困境, 并认为有必要通过加强融资平台公司与相关政府部门之间的联络协调和改善融资平台公司内部管理来化解困境。
关键词：融资平台公司,土地经营,成本收益分析
参考文献
[1]唐在富.中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来[J].经济经纬, 2012, (2) .
[2]冯兴元.土地财政、地方政府融资平台与规则[J].中国市场, 2011, (1) .
解决地方融资平台融资困境 篇8
一、地方政府融资平台的由来
地方政府融资平台, 指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权, 经营性资产等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。它们多以城市建设投资公司, 城市开发公司, 城市资产经营公司或投资控股公司等形式存在, 通过政府以财政收入, 特殊经营权等作为担保而获得贷款, 再将这些贷款投入到各项地方基础设施建设中, 以实现融资功能并完成地方基础设施建设任务。
二、地方政府融资平台的发展
以一系列的重要历史事件 (主导了融资平台的发展) 为分割点, 我们将地方融资平台的发展分为四个阶段:第一阶段 (上世纪80年代——1994年) ——萌芽阶段, 1988年交通部下发《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁, 隧道收取车辆通行费规定》开启了各级政府进行基础设施建设新的融资模式;第二阶段 (1994年——1997年) ——初步发展阶段, 由于分税制改革, 中央和地方的财权及事权逐渐明确, 各地方政府积极组建建设开发小组等各类机构, 地方融资平台公司的作用开始显现;第三阶段 (1997年——2008年) ——加速发展阶段, 随着亚洲金融危机的爆发, 中央实施积极的财政政策, 地方政府承担了较重的财政负担, 各类城建, 城投公司兴起;第四阶段 (2008年底——至今) ——大发展阶段, 2009年3月23日, 中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 明确指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债, 中期票据等融资工具”。截止2009年底, 各级地方政府组建了融资平台公司8000多家, 县级及以下达4000多家。
三、地方政府融资平台的投融资渠道
国外地方政府融资行为也十分普遍, 他们主要通过发行债券, 引入投资基金, 信托产品或采用BOT, BT等模式进行融资。我国地方政府融资平台的融资渠道单一, 地方政府没有发债权力, 80%以上的融资来源于以地方财政收入为担保的银行贷款。而通过发行债券, 信托理财, 投资基金等形式的融资只占很小的比例。
四、融资平台问题的显现
地方政府融资平台对于国家基础设施建设任务的完成, 实现国家宏观经济目标起到了关键的作用, 但随着下半年宏观经济增速的放缓及国家对房地产调控政策的实施, 地方政府融资平台的还贷能力受到了广泛担忧:
1. 宏观经济放缓, 作为银行贷款的第一还款来源的基础设施项
目的营业收入及投资收益将有可能下滑, 银行将不能按期收回贷款, 从而影响银行资产质量及经营效益;
2. 国家进行严厉的房地产价格调控, 土地成交量急剧萎靡, 地
方财政财政收入受到很大影响, 进而影响贷款偿还和基础设施的后续建设。而如果一旦还贷风险向银行扩散, 银行收紧贷款, 将会对整个宏观经济造成更大的负面影响。
我们认为现在地方融资平台公司的最首要问题不是公司能不能最终还款的问题, 而是中央政府以后如何定位地方政府在我国基础设施建设中的职能, 如何规范地运作地方基础设施建设项目以及如何有效化解地方基础设施建设项目的融资难等一系列问题。
五、政策建议:建立地方政府及现有融资平台公司融资的长效机制
2010年6月13日, 国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。其中对于对融资平台公司, 主要包括以下两点:划清地方政府与融资平台的还贷责任, 逐步去融资平台为政府融资的职能;同时拓宽地方政府及融资平台公司的融资渠道, 引入民间资本, 走市场化道路。
如果按照国务院的上述通知内容继续执行下去, 随着政府与融资平台公司关系地逐渐分离, 由于没有政府信用, 财政收入等担保, 而其自身资产的抵押有限, 融资平台公司因自身经营从银行贷款将变得越来越难。地方政府也失去了为基础建设服务的融资渠道, 不管是政府还是平台公司的融资都将成无源之水, 无本之木。因此改革基础建设项目投融资体质成为国家当前必须考虑的一个重大问题。
为此我们考虑将政府投资建设项目分为三类:第一类——非经营性项目, 指那些主要为社会发展服务, 难以产生直接回报的非营利和具有社会效益性, 属于公共产品的建设项目。如城市绿化, 城市立交桥建设, 街心花园建设, 污水垃圾处理, 校园建设, 党政机关、社会团体办公设施等。第二类——半经营性项目有部分收入, 但不能自负盈亏。
这三类项目并没一个十分精确的界限, 第一, 二, 三类项目之间有可能互相转化, 产生交叉。比如污水垃圾处理, 现在完全靠财政承担, 居民免费使用, 如果以后在水费之中加入污水处理费, 那么污水处理有可能转化为第二或三类项目。又比如高速路的建设, 如果过了收费期限, 那么公路维护费用将全由政府承担。
对于第一类纯公益性项目:应该主要依靠财政投入, 通过发行政府债券从公开市场融资, 并以地方政府财政税收, 土地出让收入, 中央转移支付及第二, 三类中可产生收益的投资收益来进行偿还;或通过出让特殊经营权, 将非经营性项目转变为经营性项目, 引入民间资本直接进行开发经营并通过财政收入给予对方一定补助以及通过政策支持给予给予低息贷款等。
对于第二, 三类经营性或半经营性项目, 由于能产生一定收益, 考虑到各个项目收益率及成本收回周期各不相同, 可整合在一起归入地方融资平台公司, 将优质的原融资平台公司整合上市, 或纳入已上市基础建设类公司中, 通过已上市公司的定向增发然后在二级市场配股, 发行可转债等融资的方式进行融资。现A股市场中道路桥梁, 供水供电等基础建设类具有国资背景的公司占大多数, 所以对地方融资平台公司具备很强的接纳能力。
地方政府境外融资的思考 篇9
一、地方政府境外融资的机遇
(一) 境外资金市场价格完全依供求关系波动, 融资利率一般远远低于国内贷款利率水平
境外资金市场经过多年的发展, 已经形成一套成熟的运作体系, 资金价格的形成机制完全取决于供求关系的变化, 在资金需求旺盛时, 融资利率就会爬升, 反之, 资金需求疲软, 融资利率就会下跌。在世界经济的平稳发展期, 利率价格一般也比较平稳, 不会出现大的波幅。当前, 各国普遍公认的利率价格标准是LIBOR (London interbank offered rate) , 即伦敦银行同业拆借利率, 它是基于伦敦银行间资金拆借市场主要资金交易主体的成交价格, 加权平均形成的一种利率基数, 较好地反映了近期各币别资金的供求关系, 成为各市场参与主体的资金定价依据。尽管英国监管部门偶尔质疑一些大型金融机构操纵LIBOR价格, 并对其课以高额罚款, 但也说明, LIBOR的形成机制得到监管部门的高度关注, 从而确保了其合理合法性。
综观近些年LIBOR的变化趋势, 其反映的利率水平远远低于我国国内的贷款利率, 甚至低至几倍或者十几倍, 这也是境内企业渴望利用境外资金的冲动所在。各级地方政府, 通过借用境外资金, 可以大大降低自身的融资成本, 减轻自身的财政负担, 提高自身的资金管理水平。
(二) 融资品种更多, 直接融资和间接融资渠道通畅
首先, 境外直接融资市场远远优于我国国内, 既有着成熟的股票发行和市场交易, 又有着成熟的债券市场, 企业既可以通过发行股票筹集营运资金, 也可以通过债券市场发行企业债、各种票据工具来直接融资, 而且直接融资的渠道资金期限长、资金价格更为优惠, 地方政府融资平台借助这一渠道可以进一步实现融资来源的多元化。
我国各种经济实体长期以来过于依赖的仍是间接融资渠道, 尤以银行贷款为甚。地方政府利用境外贷款, 也有多种选择, 既有国际性金融组织或区域性金融组织贷款, 例如世界银行贷款、国际货币基金组织贷款、亚洲开发银行贷款、欧洲复兴发展银行贷款等, 也有境外商业银行的商业性贷款, 另外还有外国政府转贷款。随着非银行金融机构在我国的兴起, 租赁、信托、保理、投资基金等业务日趋活跃, 这也为境外融资拓宽了渠道, 可以借助租赁公司、信托公司、保理公司、投资基金公司等的力量, 实现境外融资的目的。总之, 各种金融机构的参与, 不仅为地方政府融资提供了更为广阔的融资渠道, 壮大了融资的规模, 而且也为地方政府融资引入了竞争机制, 便于通过金融机构之间的竞争, 形成更加合理的融资价格, 避免过度依赖银行贷款, 在贷款议价上没有足够的发言权。
(三) 跨境人民币业务的发展促进了境外人民币融资的活跃, 有效降低了汇率风险程度
人民币走出去已成为我国的一项基本国策, 在国家政策的大力扶持下, 跨境人民币业务发展不断跃上新的台阶。当前, 人民币业务在境外的发展规模不仅越来越大, 而且使用人民币进行结算的交易品种也越来越多, 除了进出口贸易、服务贸易等经常项目之外, 资本项目也已对使用人民币进行结算全部放开, 境内经济实体可以到境外以人民币进行融资。这样做的好处对融资主体来说是显而易见的, 一是人民币作为我国的法定货币, 直接融入人民币可以避免货币之间相互兑换形成的换汇成本, 降低融资费用。二是境外人民币融资利率不受境内监管的限制, 利率水平要低于国内的整体水平, 融资价格比较优惠。三是政府监管政策大力支持, 受到的监管制约要少。四是偿还时仍使用人民币, 无须考虑有无外汇来源。正是由于这些利好因素的存在, 境内企业对境外人民币融资趋之若鹜, 地方政府融资时也应关注这一渠道, 在条件具备时加以运用。
(四) 金融机构境内境外经营的一体化, 为充分利用两个融资市场提供了便利
随着我国金融业的全面对外开放, 越来越多的外资金融机构来我国抢滩设点, 开展金融业务经营, 这也为地方政府增添了融资的新渠道。更为重要的是, 通过这些分支机构, 可以将境内的资金需求直接反馈到境外的母行或母公司, 由境外母体以境外的融资条件, 向境内融资主体提供融资支持, 实现境外融资的目的。而对于境内商业银行, 随着企业走出去步伐的加快, 为满足走出去企业全球金融服务的需要, 我国商业银行走出去的步伐也越来越快, 在越来越多的国家或地区设立了分支机构, 在境外开展金融业务经营, 参与到全面市场化的国际金融竞争, 这也为地方政府申请境外融资提供了更大的便利, 可以借助国内商业银行的境外分支机构以完全境外的融资条件申请融资, 实现充分利用境外市场资金的目的。
二、地方政府境外融资面临的问题
(一) 地方政府的融资规模没有科学的论证数据做依托, 存在无力偿还到期融资的可能, 极易发生信誉风险
地方政府各级平台的融资, 本意是以未来的收益作为还债资金来源, 提前实现各种基础设施和公益项目的成功建设, 提高辖内居民的生活水平和便利程度。按照各自分管区域的范围, 结合当地的发展水平和环境承受能力, 作出科学的规划, 从时间进度和可用资金的实际出发, 进行统筹安排, 在资金出现短暂性紧缺时, 可以向金融机构先行借款确保项目的正常推进, 待资金到位之后迅速偿还, 这是一种正常的政府管理行为。然而, 由于盲目的追求政府业绩, 加之无休止的攀比跟风, 越来越多的地方政府不再考虑当地的实际需要和财政实力, 抛开科学决策, 拍脑门上项目, 而这些项目由于缺乏科学的论证和充分的准备, 项目建设资金根本无从保证。在此情况下, 向金融机构融资便成为唯一选择, 银行借款、信托、中期票据、短期债券、租赁、保理等融资产品无所不用其极, 结果造成地方政府债台高筑, 偿债缺乏充分的资金保证, 政府信誉面临严峻考验。而如果这些地方政府融资来源于境外, 一旦偿还发生问题, 稍有不慎便可能造成极坏的国际影响。
(二) 地方政府各融资机构缺乏高素质的金融人才, 无法真正按照市场规则操作各项融资
随着市场经济的深入发展和对外开放力度的不断加大, 各级地方政府服务经济界的能力也在不断提升, 各地的经济发展水平都取得了长足的进步。然而, 在地方政府的融资管理上, 还缺乏足够的专业人才来打理这一事务。这是因为地方政府的人员构成一般都来源于公务员, 而国家和社会对公务员的基本要求大多是政府管理和服务社会的职能, 对人员的考核也侧重于这些方面的职能, 很少会触及到金融知识。尽管很多地方政府融资平台名义上定位于企业, 但在日常经营管理中, 仍基本上照搬政府的运作模式和行事方式, 而且事实上, 很多融资实务也完全听命于政府, 融资平台公司没有最基本的自主权, 因为融资的归还最终要受制于政府的财政安排。正因为如此, 操作地方政府融资的人员没有动力和积极性去学习金融知识, 管理人员也没有感受到应有的压力来引进专门的金融人才。在这种情况下, 地方政府的融资行为根本不是理性的市场行为, 无法按照市场的规则去运作, 而由于专业人才的缺失和市场规则的缺位, 即使境外资金市场上存在着利好的融资机会, 大多数地方政府也无法及时把握, 充分运用, 只能望洋兴叹, 错失良机。
(三) 地方政府融资行为在严格遵守各项政策规定上面临着一定压力
地方政府融资的偿债资金, 无论以何种平台的形式操作, 本质上都属于财政资金的范畴, 那么这些资金的使用就应严格遵守国家的各项财政政策, 然而, 在日常操作的过程中, 很多地方政府为迅速取得融资, 置相关的财政政策于不顾, 盲目签署财政担保类的偿债协议, 甚至为绕开财政政策的约束, 不惜弄虚作假, 偏离了政府财政审慎、严谨的原则, 而一旦经由审计发现问题, 往往使地方政府融资处于被动局面。而至于境外融资, 还涉及到国家外汇管理政策和对外经贸往来政策。对于外债的管理, 涉及国家投资项目的, 需要经由国家发改委各级机构立项审批, 涉及走出去项目的, 需要国家商务部门各级机构立项审批, 而涉及到境内外之间的资金往来, 无论是经常项目还是资本项目, 都需要严格遵循国家相关的外汇管理法规政策, 这些政策对保证境外融资的合规合法性是必不可少的, 但地方政府往往对此还缺乏必要的了解。
(四) 境外融资的利率风险管理面临较大的压力
正是由于境外资金市场是完全放开的, 境外融资的利率风险是始终存在的。从境外人民币资金市场来看, 在人民币长期得不到国际认可的背景下, 人民币的融资利率是相当低的, 与世界主要货币的利率差别并不大, 但随着国家跨境人民币政策的出台, 人民币在国际上的地位迅速提升, 人民币的需求不断膨胀, 导致境外人民币市场的利率短期内急剧飙升, 打破了既有的稳定局面。而地方政府和国内企业又倾向于在境外申办人民币融资, 这就需要高度关注境外人民币市场的利率走势, 但由于受国内人民币利率管制政策的长期浸淫, 国内融资实体对利率管理没有主动出击的先例, 长期以来只能被动接受, 无法适应境外融资市场的形势。而至于外汇融资, 我国的融资实体更缺乏话语权, 只能被动接受境外放款人开出的价格。然而, 外汇利率的波动更为频繁, 因为其既受到货币发行国宏观政策调整的影响, 又直接受制于国外资金市场的供求关系, 任何一方影响因素的变化都可能引起利率的巨幅波动。对于利率避险工具的使用, 大多数地方政府并不在行, 因此只能采用固定利率或者按一定期限浮动的方式, 至于最为基本的利率锁定工具即利率互换, 国内融资实体都不会涉足, 更枉提复杂的避险工具。这就使得境外融资的利率如同一场赌博, 国外利率大幅度降低了, 但已有的融资仍被迫支付高利率, 而国外利率上涨了, 已有的融资也可能因为浮动期限的巧合而使原有利率上涨。
(五) 境外融资的汇率风险容易被融资主体所忽略
汇率风险越来越引起融资主体的重视, 这是一个好的方向。然而, 在具体的融资实务操作过程中, 汇率风险是体现在多个方面的。有些融资实体只关注所融入的外汇可以兑换的人民币金额, 以此锁定换汇成本, 并进行相应的避险操作, 但对于要归还的利息, 则完全暴露在汇率风险之中。由于地方政府融资的金额一般都比较大、期限长, 融资利息并不是一个小数目, 没有相应的避险操作可能会引致较大的汇率损失。当然, 还有一些融资实体, 采取了过于激进的避险措施, 叙做了风险较高的金融衍生产品, 由套期保值变为了汇率投机, 这也是不可取的, 因为汇率的波动反复无常, 没有规律可循, 加之金融大鳄的人为操作, 一般融资实体的汇率投机行为是面临极大风险的。
三、地方政府境外融资的对策
(一) 培养更多具备较高素质的金融人才
随着政府职能的不断改革, 政府内部培养出一批懂金融知识的人才越来越迫切。这需要采取多方面的措施, 一是将金融人才的引进和培养纳入政府的工作规划, 形成正式的工作日程, 有计划有步骤地稳妥推进, 尤其是在各级融资平台公司内部, 人员的招聘不能完全照搬公务员的管理模式, 要更多向公司化治理转换, 引入真正懂经营、懂金融的专门人才。二是要加强政府和平台公司内部相关人员的金融知识培训, 既可以通过邀请金融机构专家、培训公司讲师授课的方式向相关人员讲授金融专业知识, 也可以参加各金融机构的推介会、宣讲会学习具体的业务知识, 还可以采取座谈的方式, 由融资实体提出自己的要求, 由融资提供方设计融资方案, 并向融资实体宣讲, 通过这种方式使相关人员了解最具操作性的金融知识。三是要注重融资实体之间的相互沟通交流, 通过彼此的信息交换, 相互之间取长补短, 既了解了新的业务, 又培养了人员, 增长了其业务知识和能力。四是要确保相关人员的培训机会和培训时间。当前, 各种金融培训机会很多, 涉及地方政府融资行为的针对性培训也不少, 然而很多机构并没有抓住这些机会, 有的没有及时派出人员参加, 有的敷衍应付, 没有派出真正操作业务的人员参加, 造成参加培训的人员不经办实际业务, 而操作业务的人员又未参加相关培训, 导致不了解最新的金融业务知识。
(二) 严格遵守国家各项政策规定
地方政府融资问题已成为一个热点问题引起全社会的关注, 这就要求地方政府的融资行为更加审慎, 经得起全社会的考验, 经得起时间和实践的考验。尤其是在地方政府充分了解了境外资金市场的优势, 做出境外融资的打算之后, 更应关注宏观政策要求的合规性。在财政政策上, 应该强化预算的严肃性, 科学决策财政安排, 结合当地发展的实际和居民的真实需要, 制定本地的基础设施和公益项目投资规划, 并据以做出务实的融资安排, 切忌贪大求全, 跟风攀比, 超越当地的承受能力过度融资来实现破坏长远发展愿景的所谓经济增长。在具体融资项目上, 还要充分了解国家相关的外债管理政策、项目审批政策和外汇监管政策, 并将这些政策的精神要求贯彻到相应的融资行为中。要严格遵守各项审批登记制度, 需要到国家发改委和商务机构立项审批的, 要及时按要求办理, 需要国家外汇管理部门进行外债登记的, 也要严格履行相应的程序。同时, 地方政府和融资平台应发挥遵守政策规定的模范带头作用, 相关政策严禁办理的融资行为, 要坚决杜绝, 不越雷池半步。
(三) 加强贷款资金使用管理
地方融资平台之所以引起社会的诟病, 原因之一是贷款资金的使用缺乏透明度, 或者没有用到当地急需的建设项目上, 大量资金被用作形象工程建设, 透支了当地未来的财力。但对于境外融资来说, 由于境外融资提供方与地方政府没有了千丝万缕说不清道不明的纠结, 融资行为完全按照商业规则运作, 其对融资项目有着严格的要求。资金提供方一般在协议中约定了明确的用途, 对于提款时间和步骤的规定也相当详尽, 对提款条件做出了严格的规定并需满足一系列的前提条件, 要提供明确的文件或文字材料佐证。更为重要的是, 境外融资提供方一般并不直接监督贷款资金的使用, 而是委托境内的商业银行或者中介机构代为监管, 通过签订详尽的协议来约束各方的行为。因此, 境外融资的资金使用也就受到了规范化的制约, 倒逼各级融资实体严格按照协议约定运用资金。
(四) 严格控制操作风险和道德风险
境外融资不仅涉及到金融业务的境内外差异性, 还广泛涉及到语言、文化、法律等多种非业务因素, 加之地方政府的运作方式与商业运作模式相差较远, 因此在涉及境外融资的事情上一定要慎之又慎, 严防操作失误, 避免引起不必要的不良影响。尤其是融资协议的谈判和签署, 一定要充分听取法律界和金融界人士的意见, 履行必要的法律和行政程序, 确保协议无明显瑕疵。在各操作环节, 要加强复核把关, 避免将过多责任集中在个别人员身上。要善于总结前期工作的经验和不足, 实体内部要加强业务沟通, 坚决杜绝推诿扯皮, 引起不必要的操作失误。同时, 还要加强地方政府和融资平台的内部控制建设, 完善内控制度, 避免行为人的道德风险。一是要完善内部决策机制, 形成严格的事权划分, 决策和操作要职责清晰, 互不交叉。二是要注重事中控制, 加强操作人员和决策人员相互之间的制约, 保证业务流程顺畅进行。三是注重审计监督, 通过审计发现操作中的违规违纪行为, 采取措施加以整治和完善。四是要加强员工管理。国家正出台越来越严厉的措施来规范公务人员的履职行为, 这对各级政府的规范运作是必不可少的, 各级政府部门应严格落实这些规定, 提高人员工作效率, 规范其操作行为。
(五) 规范运用套期保值产品, 加强外债风险管理
利率和汇率风险的防范, 是境外融资不可逾越的一环。这首先要求在融资行为中做好币种的选择, 能够采用人民币的, 优先选择人民币, 切实规避汇率风险;必须选择外汇币种的, 要优先选择那些币值稳定、在世界范围内接受程度高的币种。在利率的选择上, 要做好期限匹配, 要结合自身的资金安排妥善选择固定利率抑或浮动利率, 前提是提前锁定可以承受的资金成本。在融资行为达成后, 可以通过利率和汇率衍生工具来规避可以预见的风险, 但叙做这些金融衍生业务应坚持的原则是仅限于套期保值, 而非通过市场投机来盈利。目前金融衍生工具有很多, 一定要围绕既有的融资交易开展外债风险管理, 切忌买空卖空行为。由于衍生工具本身内在的风险, 地方政府一定要慎重从事这类交易, 在资金保值的基础上锁定风险, 同时在交易对手的选择上也要慎之又慎, 优先选择经营稳健、信誉卓著的境内外金融机构, 充分听取金融机构的意见, 并结合自身实际加以分析运用, 且不可轻信一些金融机构的盈利承诺, 要始终坚信高盈利是与高风险相伴相随的。
摘要：地方政府通过境外融资来降低成本面临着较为有利的机遇, 体现在融资价格、融资品种、融资币别和银行服务支持等多个方面, 但也面临着信誉、人才、政策合规和风险管理等一系列问题。为成功实现境外融资的目的, 就必须加快人才培养, 熟练掌握境内外政策规定, 加强内部控制, 完善风险管理。
地方政府融资风险防范研究 篇10
一、地方政府融资存在的风险
地方政府融资是指各级地方政府为了促进地区经济发展和改善人民生活水平, 在非竞争性或者竞争性较弱的领域而进行的投融资行为。根据这一定义看以看出来, 地方政府融资主要流向公路、交通等公共基础设施或者学校、医疗等初期投入巨大, 而资金回笼慢的公共领域。与此同时建立了一批城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司、土地储备整理中心等融资平台。经过多年不断地深入发展, 地方政府通过融资平台筹措资金满足了地方经济发展需要, 但积累起来的风险也已经日益显现出来。
1、债务规模日益庞大, 地方政府财政风险加剧
由于地方政府融资形式多样化, 从而导致融资所形成的债务也是繁杂多样。既有地方政府融资平台直接形成的债务, 也有因地方政府出面为企业向银行贷款提供担保形成的债务, 还有比如基本医疗、义务教育、道路交通建设等公共服务领域造成的费用。目前, 对地方债务不仅缺乏标准的统计口径, 而且连负债率、偿债率等财务指标也无法运用, 加之这些债务种类内容繁杂多样。因此对地方政府债务难以掌握其真实规模。根据美国花旗银行的经济学家预测, 2011年底中国地方政府融资平台贷款将达到12万亿元。另外根据国家审计署的审计报告, 部分地方政府偿债压力较大, 存在一定的债务风险。从债务余额与当年可用财力的比率看, 省、市本级和西部地区债务风险较为集中, 有7个省、10个市和14个县本级超过100%, 最高的达364.77%, 由此可以看出, 在地方政府偿债能力明显不足的情况下, 仍然举债发展, 无疑加剧了地方政府的财政风险。
2、土地财政依赖严重, 地方经济失衡日益显著
所谓土地财政, 是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地及其他进一步的“土地滚动开发”手段获得财政收入和其他城市经营所得, 以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。根据财政部的统计资料, 2009年, 政府性基金收入总值约为18335亿元, 其中土地出让签订合同总价款就高达15910.2亿元。在前期规划公布以后, 就可以带动周边土地、房产、商铺增值, 活跃市场交易, 而涉及土地、房产交易的税收基本归地方所有。因而, 出售土地本身不仅可以给地方政府带来巨大的财政收入, 在土地开发过程中的联动效应同样也可以给地方政府带来巨大的税费收入。
在土地财政的支持下, 土地无疑成为了地方政府摇钱树, 因此在地方政府融资过程中, 土地成为了最好的担保物, 而且土地的价值越高, 地方政府的信用度也越高, 可融资金就越多。于是各地区房地产行业蓬勃发展, 房价节节攀升, 成为区域主导经济产业。既然土地成为了地方政府主要财政收入来源, 在抑制房价, 地方政府缺乏积极性就可想而知了。
3、政绩工程泛滥不止, 地方发展损耗触目尽心
由于我国干部选拨机制, 造就了政绩工程过多过滥。从20世纪90年代房地产热留下的“烂尾楼”, 到当代盲目扩建的的各色开发区、大学城、商业圈都无疑扣上了政绩工程的帽子。近些年来, 在中国600多个城市中, 居然有183个城市提出要建国际化大都市, 大兴土木。以鄂尔多斯的康巴什新区为例, 除了宽阔的大道和广场几乎处于完全荒芜的状态。钱是政府的钱, 项目是政府的项目, 而树立起来的形象确实自己的, 于是在判断项目可行性时, 经济效益退而求其次, 重点考虑的是形象面子问题。据世界银行估计, “七五”到“九五”期间, 中国投资决策失误率在30%左右, 资金浪费损失大约在4000亿到5000亿。另外, 在地方政府大兴土木的过程中, 还伴随着政府寻租问题、对私人投资产生的“挤出效应”, 这些无疑给中央政府宏观调控增加了政策风险。
二、地方政府融资失衡的原因
1、地方政府事权与财权分配不统一
1994年实行分税制以后, 地方财政收入比重由1993年的78%急剧下降为44.3%, 而地方政府财政支出比重却仅下降了2%。随着经济体制不断深入改革, 国家推出了“抓大放小”兼并破产、从竞争领域有序退出的国有经济战略性调整。地方政府除了要承担公共设施建设及维护费用, 还要承担国企下岗职工的安置费用, 破产国企的债务清算费用以及企业养老金等方面的支出缺口, 因此带上了沉重的经济负担。地方政府既要促进地方经济发展, 又要履行相当的事权, 而这些事权大部分是刚性需求, 所需支出基数大、增长快, 导致地方政府收支缺口越来越大。于是, 在对资金需求量越来越大的情况下, 通过搭建政府融资平台进行项目建设, 成了地方政府常用做法, “举债发展经济”的观念也越来越为地方官员所接受。
2、地方政府融资平台约束失效
对于有政府背景的融资平台而言, 对其缺乏科学有效的约束机制, 其结果必然是造成融资平台快速扩展, 融资渠道日益依赖银行, 最终造成地方债务规模严重膨胀。对政府融资平台的约束缺乏主要表现在两个方面:一是内部约束缺乏;二是外部约束缺乏。
融资平台内部约束主要是指融资公司内部的治理结构、机制设计等。融资平台公司往往都有政府背景, 公司法人结构不完善, 极有有可能出现“对外公司制, 对内事业制”的状况。另外, 公司高管大都是从原政府官员里面挑选, 很有可能缺乏企业经营管理知识和融资风险意识。如此极易出现盲目融资或投资的现象, 从而造成经营失利, 政府埋单。
融资平台外部约束缺乏主要表现为商业银行盲目放贷。由于融资平台在过程中, 有政府做隐形担保, 而地方政府不仅有大量待开发土地, 而且还有上级政府直至中央政府“财政兜底”, 所以在银行看来, 融资平台信贷风险比一般企业要小。于是, 信贷过程中就存在的信息不对称效应被进一步放大, 对融资平台公司的资质、财务、治理等信息不愿进行严格审查的内在动力。授信之后, 对贷款资金也缺乏必要的监控。
三、防范地方政府融资风险建议
基于地方政府融资形成的债务风险对宏观经济形势可能造成的危害, 迫切需要从法律和制度层面对对其进行规制, 以保证地方经济健康有序地发展。
1、转变政府职能理念, 促进建设服务型政府
由于受到计划经济时代的影响, 政府在市场经济发展过程中, 往往还是会出现越俎代庖的现象。在招商引资的过程中, 政府往往充当中间人或担保人的角色, 给原本市场领域的经济行为, 带上了浓厚的政治色彩, 降低了经济效率。因此, 地方政府应该逐渐从属于市场领域的经济行为中退出来, 将融资贷款事宜完全放手交给企业去做, 消除金融机构将地方政府视为“隐性担保人”的观点。政府需要做的就是维护公共基础设施建设, 规范融资流程, 创造一个良好的投资环境。从国外发达国家政府转型的过程来看, 也是如此, 逐渐从经济、政治领域退出, 转向公共服务体系的管理。
同时对于政府在公共产品领域的投资项目, 都应该在前期组织专家对项目的可行性、投资与收益进行分析。只有经过专家组讨论的通过的公共项目才能进入实质建设阶段, 而未经通过的项目则不予开工。这样不仅保证了公共项目在实施过程中的科学合理性, 而且避免了在项目过程中地方官员产生的寻租行为。
2、整合融资平台资源, 推行市场化发展方向
当前各级地方政府都拥有数量规模庞大的地方政府融资平台, 融资平台的巨大规模无疑是造成地方政府融资风险的重要原因。因此需要整合融资平台资源, 使之真正向市场化方向发展, 以减轻其对地方政府的财政依赖。融资平台市场化发展只要包括两个方面:一是遵循“大并小, 优吞劣”的原则, 对各级地方政府平台进行关闭、联合、收购等市场手段, 关闭乡镇一级的小融资平台, 将一些经营管理好的融资平台联合或者收购, 从而整合各融资平台的优势资源, 组建起真正有效率的资产管理组合和机制。二是自负盈亏, 脱离地方政府的行政保护。地方融资平台经营业绩不佳, 很重要的一个原因就是地方政府对其善后作用, 因而缺乏经营激励机制, 将融资平台市场化, 使其与地方政府彻底脱离关系, 不仅可以减轻地方政府财政负担, 更重要的是增强了融资平台激励和约束机制, 以市场调节手段, 保证了投资平台的运行效率和投资项目的科学性、可行性及收益性等。
3、摸清现有债务规模, 提高分类处理债务的能力
组织专班人员对目前全国范围内的地方债务进行清查并分类, 摸清地方政府融资债务的结构和数量, 对其偿债能力、资金使用情况等方面进行全面统计和审计, 在此基础上对于不同类型的债务采取不同的手段。对于因融资平台公司承担公益性公共项目而举债, 主要由地方政府财政进行还贷;对于融资平台公司承担可盈利性公共项目, 可通过公司自身还债, 政府每年予以一定的财政补贴;对于融资平台公司承担的非公共项目, 应参照一般企业的还款标准, 坚持谁贷谁还的原则。另外, 中央财政也应该予以一定的资金援助。今后还应该进一步增强地方政府负债行为的透明度, 及时、详细公布地方政府的各类融资平台合并报表, 提高信息透明度, 加强监督。
参考文献
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地方政府融资分析与市政债券 篇11
【关键词】市政债券 中央转贷 土地财政 项目融资
现今，地方债务问题突出，地方财政压力巨大。财政部制定的2013年政府债务占比应在GDP的2%左右，然而，渣打银行《亚洲债务大起底》的报告中指出，加上地方融资平台的债务量，准官方学术机构对政府债务的普遍估计为占GDP的50%。由此可见，地方债务情况不容乐观，亟需开辟融资渠道，在这一点上，市政债券应运而兴。
目前，市政债券并没有完全放开，仅在部门省市做试点工作。由于现行财政体制致使地方政府在财权与事权上的不匹配，因此地方政府除正常的税收以及有限的上级拨款资金外，还需要多种渠道进行融资。解决资金不足的办法有中央转贷、商业银行贷款、土地财政、项目融资、准市政债券融资等渠道，这些渠道在一定程度上能够满足地方政府的资金需求，但与市政债券相比，也存在诸多弊端和不足。
一、中央转贷融资
中央政府通过发行国内外债券以及向外国政府贷款，并将部分资金转贷给地方政府，以缓解地方政府的财政压力。首先，这种方式是将全国范围的资金集中用于小部分地区，容易造成地区间的发展不均衡，同时在地方项目的选择上也可能有失公平。其次，由于资金的筹集者与使用者是不一致的，导致在资金筹集方面不能够有效的考虑到地方政府的需求，在资金的运作方面也可能存在道德风险和逆向选择。最后，中央转贷这种方式实际上是由中央政府作为最后的责任人，地方政府债务违约的后果是直接导致中央政府的财政风险加大。
由地方政府发行市政债券可以有效的克服上述的缺陷。市政债券的发行规模是地方政府根据自身的资金需求，综合考虑财政收入能力而制定出来的，做到了筹资者与资金使用者的统一，一方面会对地方债务产生约束，另一方面，这种市场化的融资方式也能够保证资金的筹集和使用效率。
二、商业银行贷款融资
地方政府通过行政指令或者其他担保方式（如土地资源或政府信用）向银行贷款。通过该种融资方式来获得资金较为简便，资金到位迅速。
但是地方政府直接向商业银行贷款挤占了整个社会的放贷资金，致使企业融资更加困难，同时近年来商业银行呆账坏账比例上升，地方政府的这一举动会加重金融系统的负荷，加剧金融风险。同时，在融资期限上，与地方项目建设存在期限错配的现象，且利率较高，地方债务负担也较大。期限错配隐含巨大的流动性风险，从而加剧金融风险。
通过市政债券筹资，相较于商业银行贷款，有着如下优势：首先，地方政府在筹集过程中占据主导地位，能够合理的设计债券利率，不受银行浮动利率的约束，财务风险稳定;其次，能够克服银行贷款期限错配的问题，以获得低成本的长期资本;最后，市政债券的投资者类型众多，能够分散资金来源，结余社会放贷资金。
三、土地财政
土地向来是地方政府的生财之道，地方政府通过对“土地财政”的运作可以达到拓展财力的目的。批地引资使得地方政府能够在短期到位大量的资金，是各地政府较为偏好的一种融资方式。
目前地方政府性债务对于土地出让收入的依赖程度较高，截止2012年底，省市县三级政府负有偿还责任的债务总额共93642.66亿元，其中地方政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额高达34865.24亿元，占比37.23%。很显然，批地引资这一融资方式是不可持续的，之前的行为已经带来了种种恶果。土地出让是对未来资产的透支行为，地方政府的短期获利可能导致未来政府在实现其职能的能力消耗殆尽。同时近年来房地产价格飞速上涨，同时耕地面积急剧下降，逐渐影响到民生的稳定。另外，地方政府的这一行为是制度内的举债行为，难以得到市场的约束，在交易上违背了等价对换的原理，在资金的使用效率上也缺乏监管。
近年来，国家层面加强了对房地产市场的管理，地方政府出让土地的收入全额纳入政府基金预算管理。市政债券作为地方政府融资的新渠道，能够很好的代替“土地财政”融资。市场化的融资方式，能够起到稳定民生，升级金融市场的作用。
四、项目融资
从国际经验上来看，项目融资是地方政府引进民间资本建设基础设施的有效途径。该融资方式以特定项目的资产、预期现金流或权益作为抵押而取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款，通常可以采用BOT、TOT、ABS、PPP、PFI等模式进行。
项目融资一般用于未来现金流较为稳定的大型项目建设中，这种无追索权或有限追索权保证了项目投资者在项目失败后不危及其他资产，更加有利于吸收民间资本;然而对于提供贷款的金融机构来说，这种追索权的缺失意味着较大的金融风险，并且项目投资一般期限较长，回报率低。其次，项目融资模式并不是在所有领域都可行，比如在权责利不明确的项目，容易生成系统性风险。最后，要保证项目融资的顺利进行，需要专业的评估团队，具有过硬的专业技能。
相比项目融资，市政债券融资适用范围更加广泛，且操作简单，无需计算预期现金流，地方政府源源不断的税收就的保障。当然了，项目融资在现行的地方政府融资渠道中，仍然占据重要位置，市政债券和项目融资二者可以起到相互补充的作用。
五、“准市政债券”融资
“准市政债券”融资是由隶属于地方政府的地方投融资平台，以地方政府信用作为担保的融资方式。2010年地方政府融资平台6576个，2013年已经增至7170个。“准市政债券”融资的方式绕过了国家《预算法》的限制，使得地方政府可以按照自己的需求进行融资，可以自主的安排和制定债务负担，地方政府在债务规划的自由度上类似于发行市政债券。但是这种融资方式在保障程度不及市政债券，然而又比企业债券享有更好的信用，其存在两者之间的灰色地带，由于运作方式具有隐蔽性，运作流程缺乏法律依据，因此监管难度较大;其次，地方政府在融资规模的设定上具有主动权，同时在信息的透明度上又缺乏强制性，因而难以对地方政府产生债务约束，容易酿造财政风险;最后，在资金的使用方面，容易寻租现象，滋生腐败问题。
“准市政债券”的存在一方面说明了市政债券在中国的可行性，另一方面也说明市政债券在中国有存在的必要性。市政债券的发行，使得“准市政债券”融资行为走向阳光化，在操作上更加简明，能够有效的客服寻租腐败问题，强化监管，降低财政风险。
显而易见的是，市政债券是地方政府走向资本市场的重要渠道，是真正市场化的融资方式。市政债券能够有效的攻克其他融资渠道的弊端，弥补其他融资渠道的不足之处。作为资本市场上是资金需求者，地方政府更加能够综合考虑自身的资金需求，约束自身债务膨胀，从而制定相应合理的融资规模。同时，在利率设计的过程中，地方政府占据主导地位，不仅需要考虑自身的融资成本，也需要迎合投资者的回报需求，保证资金的筹集和使用效率。
地方政府融资管理与风险防控 篇12
融资平台是地方政府通过划拨土地、股权及其他资产而成立的受地方政府直接或间接控制的企业法人实体。融资平台的主要特征是:①具有政府公益性项目投融资功能;②拥有独立企业法人资格;③具有经营实体资格。政府通过利用平台公司向银行融资来解决公共产品供给不足问题, 这也是成立政府融资平台的主要目的。2008年下半年以来, 美国次贷危机引发的全球金融危机对中国宏观经济运行造成了明显冲击, 出口、消费和投资都不同程度受到了影响。为应对全球金融海啸对中国的影响, 在2008年中央出台了4万亿投资政策保增长、促经济, 同时颁布了进一步扩大内需刺激经济的十项措施。为克服金融危机带来的负面影响, 进入2009年浙江省坚决贯彻实施中央的扩大内需项目投资方针, 适时推出政府主导项目投资计划, 在国有投资的主导与带动作用下, 全省投资稳中有增。2009年, 全省全社会投资比上年增长15.2%, 创近5年来的最好水平, 增幅比上年提高4.5个百分点。
有关数据表明:浙江省2012年12月以前, 固定资产总投资达到15399亿元 (已接近浙江省2011年GDP总量的一半) , 比上年同期增长21.8个百分点, 高于全国平均水平的百分之1.1, 该项数据是浙江省近9年来首次增速高于全国平均水平。
浙江的固投数据显示, 项目投资10652亿元 (同期增长23.4%个百分点) , 占固投总量的百分之七十左右。同时据有关消息其他项目依旧在按计划有序进行中, 其中包括浙江省领导联系的有35个、省发改委直接联系的有110个、省市县三级发改部门共重点联系服务的有1100余个项目。
截至2012年11月底, 包括杭州地铁1号线等项目在内的64个省级重点项目已经建成并投用、上海大众汽车宁波乘用车等760个项目正在推动进行中、甬台温天然气管道工程等192个项目已经开始动工建设、其余包括台州第二电厂等24个“国批”项目已经获批, 投资项目为近年来最多的一年。
尽管以上项目在如火如荼的进行中, 然而, 社会现实情况却表现出了较为相反的一面, 社会资金参与4万亿计划的热情不高, 地方债、银行贷款及政策性贷款仍然是配套资金的主要来源。有关资料显示, 在以上经济刺激政策颁布情况下我国实现了固定资产投资的大跃进, 包括中央在内的各个部门、各级地方政府固定资产总投资超过50万亿元。地方政府配套资金不足问题一直存在, 多数县、市级城市都是“吃饭财政”, 根本拿不出相匹配的资金, 因此地方政府投入资金绝大部分来自于银行贷款, 包括地方政府融资平台的贷款。当贷款主体成为了非市场化、实体化的政府部门时, 信贷资金的安全形势就有待考量了。地方政府用贷款搞建设, 业绩体现在本届, 而还款责任在后届。地方政府每届5年, 而基本建设项目还款期短则3到5年, 长则15到20年。本届政府官员很容易形成先搞好眼前建设、还款问题留给后界政府考虑的短期行为。
由于地方政府直接或间接承担着平台公司的债务问题, 因此政府的财政状况及现金流以及信用情况对于信贷资金的安全性显得尤为重要。更可怕的情况是由于我国行政体制、财政体制的缺陷, 新官不理旧账、借新钱还旧债已经成为地方政府行政的惯常逻辑。根据2011、2012年国家审计署审计结果显示高速公路由于债务规模大、增长较快, 偿债压力较大, 全国高速公路项目政府借新还旧率超过50%, 这不仅仅会引发银行信贷风险, 更会引爆地方财政风险, 最终形成地方倒逼中央, 要中央为地方政府的烂摊子埋单。于是迫使中央通过开动国家机器、超发货币, 使用财政政策增加赋税等方式化解地方政府债务风险, 最终受害人将是老百姓。一旦财政风险及信贷风险双重爆发将直接威胁到我国经济安全、影响社会稳定和谐和民族团结, 因此研究地方政府融资平台信贷风险管理及风险防范有重大的现实意义。
二、融资平台乱象
1.利用财政存款撬动平台贷款
随着银行考核制度的变化, 银行存贷比考核制度成为衡量银行实力的重要标杆。因此各大型商业银行纷纷为扩大存款规模完成考核制度绞尽脑汁, 最为有效的提升存款数额的办法便是挖掘自身可利用资源加大财政存款的营销力度, 将财政存款存入自己的银行。一方面地方政府给予经办人及相关领导支付存款奖励, 同时地方政府可利用巨额财政存款要求银行发放平台贷款, 大型商业银行是地方政府融资的主要来源。同时中小型银行本身就缺乏自我独立生存能力, 其生存受制于地方政府的权力庇佑, 实际上为地方政府所控制。
2.包装项目进行融资
为获得银行信贷资金, 符合贷款准入条件, 通常由财政部门牵头在发改委、环保局、建设局、国土局等多部门通力合作情况下虚构项目进行项目融资。由于地方政府协调各部门配合包装, 天衣无缝地进行粉饰造假, 即使客户经理实地调查也难辨真假。
3.整合项目打捆贷款
地方政府通过与银行签订“银政合作”框架协议, 将分散的建设项目整合, 统一履行借款、还款责任。这就很容易将缺乏自有现金流或者无法达到资金测算平衡的公益性或半公益性质的项目和有稳定现金流的项目进行打捆包装, 通过利用非公益性质项目的现金流弥补公益性质项目现金流不足的手段来达到符合银行信贷准入条件的目的、从而贷款人成功稀释了不良贷款, 掩盖了风险, 解决了燃眉之急。
4.贷款充当资本金
有时还存在平台公司的注册资本和项目资本金无法足额到位的情况, 一些政府会通过调用关联公司的银行贷款充当资本金来做大资产, 同时利用银行间激烈的竞争及信息不对称性套取银行贷款
5.政府出面违规担保
银行对于平台的融资常常基于财政兜底承诺或者人大决议。但是按照《担保法》和《预算法》规定, 地方政府和国家行政机关不得为他人提供担保。实际上是以未来的财政收入作为担保, 属于政府违规担保。
当然, 相对地方政府而言银行明显处于劣势, 而且商业银行的实质为企业, 企业的发展需要地方政府的支持, 地方政府通常利用巨额财政存款为诱饵逼迫银行就范。
三、地方政府融资平台贷款风险成因
1.资金挪用风险
有些地方政府融资平台同时运作多个项目, 融资渠道广泛, 账户资金进出频繁与地方政府及关联公司往来密切。在资金使用上融资平台使用资金受财政或划归项目建设主营单位统一调配使用, 信贷资金难以有效监管容易形成风险。
2.总体债务规模失控风险
地方政府向银行举荐的项目多数为在本级行政区域内比较优秀的项目, 但从全国商业银行角度分析却未必最优。银行有限的信贷资金本不应支持该类项目, 而来自地方政府或行业主管部门的压力会迫使银行违反效益性原则相相关企业和项目发放贷款, 从而形成信贷风险。
3.借款人资质差风险
地方政府融资平台虽然都是注册的企事业法人, 但在组织上一般是以政府的资金管理部门为主体。公司治理结构形式不规范、政企不分, 不是按照企业模式运行, 存在管理缺陷。许多平台单位是一套班子、两块牌子特别是公路、城建等单位, 向银行融资时是经营性事业单位, 贷款发放后即变成地方行政管理机构。对于资金的运用管理、回收没有严密的管理体制, 没有绩效奖惩制度、很容易造成贷款项目出现问题。
4.后续资金不足风险
在国债投资项目的资金供应问题上财政与银行进行着博弈。在项目的资金配置过程中, 财政有时并不直接出面, 而是把财政资金支付给自己的代理人――各个地方的实际用款人和行业主管部门。于是在资金使用过程中财政部门更具信息优势, 他们认为只要把银行牵扯进来, 发放了第一笔贷款, 以后即便形成了不良贷款, 银行为了不让上级和社会知道不良贷款不断上升, 会通过借新还旧等形式帮助项目维持资金运行或新增贷款。这样的结构式导致大部分项目由银行贷款支付, 而建设方、行业主管部门级地方财政获益。政府建设项目常常由各方拼盘出资, 在项目开工以后, 但凡一方资金无法落实到位就会出现半拉子工程, 对信贷资金造成威胁。
5.贷款期限集中风险
根据国家审计署数据显示, 全国地方政府性债务余额已经达到10.7万亿。同时在未来几年中地方债将进入一轮新的还款高峰期――根据相关数据预测, 43%的债务在2011年至2012年到期我们称为第一轮集中到期高峰, 第二阶段是2016年至2018年, 预计会有接近40%债务到期;此外其他14%―17%的地方债将在之后到期。由此可见, 地方政府债务集中还款压力已逐渐凸显。由于地方政府融资平台贷款基本上都是中长期借款, 据调查有百分五十以上的贷款期限都在5年以上。但是, 地方政府班子任期为5年一届, 部分地方往往存在着一届政府一届思路的状况, 因此超过本届政府任职期限的贷款都存在不确定的还款风险。还有的政府短贷长用情况明显, 存在资金链风险。
四、融资平台风险转化
地方政府融资平台债务问题从实质上来说就是地方政府的或有负债问题, 因此融资平台的信贷风险将会触发地方政府的道德风险。或有负债的风险大小与该类平台债务的规模大小以及债务本身的风险状况有着直接联系。尤其是现如今在该类问题的承担上存在着地方政府与融资平台公司之间、中央政府与地方政府之间对于风险分担不清的窘境, 一旦平台贷款出现风险, 地方政府就要全力承担, 从而加剧了融资平台和地方政府的道德风险, 而中央政府作为最终支付人需要为地方政府债务埋单, 这反过来又会使得政府扩张了进一步扩大融资的冲动, 由此该类激进举措也会让或有负债转化为直接负债的概率提升。
融资平台的经营风险也会加大地方政府未来不确定支付的几率。由于平台主要代理政府提供公共产品, 经营的项目主要为低收益或无收益项目, 其经营状况较差。因此在实际贷款操作层面, 融资平台的贷款归还主要依靠地方政府是否出具财政兜底还款承诺, 而平台融资的增加也是基于政府土地出让收入的提升和财政收入的增加。
融资平台在一定程度上推进我国地方经济的发展, 经济繁荣又增加了地方政府财政收入, 提升了地方政府偿债水平。但就目前实际情况而言, 地方政府融资平台负债过重, 部分地方政府负债率已经超过150%, 又遇到宏观经济下行因素的影响, 土地出让减少、财政收入下降, 财政风险也极易引发金融风险。
五、地方政府融资平台风险防范
1.认真甄别借款人层级、资质, 严把授信准入关
政府平台项目借款人主要有三类:一、具有独立法人资格、完善财务管理体系和还款能力的按照企业化管理的借款人, 如水务、电力、煤气、热力等公司;二、具有行政管理和企事业双重身份的单位, 如电力局、交通厅、项目建设指挥部等;三、为某项目临时开办的项目公司、项目单位。作为商业银行应优先选择第一类借款人、谨慎选择与第二类客户合作, 弃选第三类。对于成立时间短、人员不稳定、管理不严、财务不健全的授信申请人不予受理。银行对于按照国务院最新要求清理规范后的不再保留融资职能的平台公司, 不得继续发放新增贷款。
2.严格按照授信审批制度, 防止总体债务失控风险
许多地方政府建设项目多, 资金缺口大, 为了筹集资金常常通过多个平台进行融资。由于银行间信息不对称, 容易形成利用一个项目一套材料进行多头融资、多头授信的乱象。同时由于银行难以有效掌握地方政府总体债务水平以及纳入财政资金预算的还款计划方案, 就算是项目的自有现金流足以覆盖授信敞口足以还本付息, 依旧存在着政府通过抽调项目资金、统筹使用的情况, 从而存在项目还款资金来源不稳定的风险。银行应当从多种渠道了解政府实际负债情况, 从工商部门了解平台公司的注资情况、从银监会了解他行授信情况, 从人民银行了解贷款偿还及资产质量情况, 从政府财政部门了解用款及还款资金安排等。对于债务管理规范、还款意识好、地方财力强的平台优先支持, 严格按照银行制度、流程、权限及其他条件办理, 同时应考虑银行贷款规模、存贷比、资本充足率、中长期比例等管理规定。同时还应控制融资平台贷款在贷款总量中的占比。
3.严格审查项目资金筹措安排, 严防后续项目资金不落实风险
按照4万亿项目规划, 中央财政承担1.18万亿, 地方政府承担2.82万亿, 近年来, 由于新建项目剧增, 地方政府配套不足已经显现。作为商业银行要事前认真核实建设项目需要的资金总量, 认真甄别是否存在平台公司为了符合银行审批条件认为调低工程预算的情况, 认真落实查找各方面资金拼盘的来源。对借款人已有的负债也应该调查清楚。在建设进程中后续跟踪资金落实情况, 发现问题及时解决。
4.科学确定贷款期限, 防止贷款期限过长风险
许多平台存在短贷长用情况, 很容易为今后资金链断裂埋下隐患。要根据贷款项目和用途合理确定期限, 还可以采用分期还本, 逐步压缩贷款本金。
5.重视第一还款来源, 优化信贷担保措施
许多政府平台是政府为了筹集资金而发起建立的, 有些资金用于公益性项目缺乏经济效益;也有一些虽然为经营性项目但经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息。平台贷款是否存在风险关键看项目建成后是否有现金收入。因此银行需要严格审查还款资金来源, 除了建设项目自身收益和借款人综合收益外, 尽量要求地方政府安排预算内资金、预算外资金归还贷款, 并把各种收费收益也纳入还款资金来源。
平台融资往往采用土地抵押进行担保, 银行应防止抵押物估值过高, 土地出让手续办理不全, 抵押手续不落实或无法落实的风险使担保形同虚设。
银行应当防止财政部门的无效担保, 可要求省市政府授权投资的机构部门出资设立的全资或控股企业提供连带责任担保。可优化担保措施, 要求借款人提供各种收费权质押优化担保措施, 同时应该认真评估抵押物价值, 务必办妥有效抵押登记及相关核保手续。
摘要：2012年, 审计署对地方债进行了全国范围的审计, 审计报告显示, 截至2013年6月底, 地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元, 负有担保责任的债务2.66万亿元, 可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。审计署公告显示, 地方政府性债务偿还主要依赖未来土地出让收入。融资平台资金大多来自银行贷款, 而由于整体政策导向促使银行放贷时过度依赖政府信用而忽略项目本身的现金流及风险审核, 融资平台贷款风险已成为近年来最受关注的经济论点之一。本文主要讨论了地方政府如何有效的管理融资, 并进行风险防控。