地方政府债务预算

地方政府债务预算（精选12篇）

地方政府债务预算 篇1

一、我国传统地方政府债务管理存在的问题

(一)地方政府举债融资方式有待规范

基于传统《预算法》的限制,我国地方政府没有举债的权利,因而纷纷寻求体制外的融资渠道来进行变相融资。根据审计署的数据,截止至2013年6月底,地方政府通过BT(建设-移交)、向非金融机构以及个人借款等方式违规举债多达2457.95亿元;涉及多达544.65亿元的债务来自地方政府将高速公路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入融资平台公司。

(二)地方政府债务管理的相关法律法规有待完善

相比较我国的债务管理制度主要集中在国债的管理和规范方面而言,地方政府的债务管理制度还处于不完整、零散的状态。目前,我国只有《担保法》和《预算法》明确涉及到地方政府债务管理问题,而这仅有的法律法规对地方政府债务管理的具体实施还相当的不完善。再加上地方政府债务性管理办法大都由地方政府自己制定,这与国债管理制度相比很不系统,很不全面,约束性差。

(三)地方政府债务未纳入预算管理的范畴

我国地方政府编制专门债务预算的少之又少。尽管从法律的角度来看地方政府是不存在债务的,更谈不上专门编制债务预算。而且我国预算会计中也没有针对地方政府债务的核算方法,预算管理处于无序管理状态,再加上债务监管的不到位,导致了地方政府债务的来源、使用和偿还等各环节都脱离了预算的管理和监督,很容易导致财政危机。

(四)地方政府债务没有受到有效监管

第一,由于地方政府举债规模不公开,同时也缺乏各级人大组织及社会公众的舆论和监管。第二,地方政府债务在统计方面难度较大,这是由于大量的债务分散在政府下属职能部门及企事业单位造成的。第三,由于地方政府性债务没有在地方预算中反映,地方政府性债务使用去向、规模、偿还数额和偿还时间等都不公开透明,难以对地方政府性债务行为进行有效的监管和约束。

(五)地方政府缺乏债务风险管理意识

尽管地方政府性债务在推动经济社会持续健康发展起到了的重要作用,但不断扩张的地方政府债务也给社会带来了一系列问题,为了偿还债务,地方政府进一步加大了对土地财政的依赖,这是不科学的做法。并且地方政府官员在“唯GDP规模考核政绩”的观念驱使下,注重“重产出轻成本、重投资轻还债务”的短期效应,使之很难客观评估地方政府性债务的风险,地方政府债性务风险的管理意识薄弱。

二、新《预算法》对地方政府债务管理的约束性作用

(一)限制举债主体

新《预算法》规定以后地方政府不能随意举债,发债的权利从国家下放到了省级政府层面上。我国大量的税收收入归中央所有,2016年5月,随着全面“营改增”的推行,原本作为地方政府主要收入税种的营业税,全部改征增值税,这又在很大程度减少了地方政府的财政收入。

(二)控制举债规模

省级政府必须得经过全国人大或者全国人大常委会的批准,才能发行债券,同时发债的规模必须严格控制在国务院规定的限额内,并且要求将其列入本级政府的预算调整方案当中,也必须由本级的人民代表大会常务委员会批准通过才能发债。

(三)明确举债方式

我国地方政府以往除了可以发行债券之外,还可以通过由市级政府向县级政府借款来举债。根据新《预算法》的规定,地方政府举债的方式只能采取发行地方政府债券的形式,而不得采取其他形式,这样不仅可以缓解地方政府的还债压力,而且可以有效地约束地方政府债务管理行为。

(四)限定债务资金用途

基于我国的新《预算法》,举债取得的资金只能用于公益性资本支出项目,而不能用于经常性支出项目。目前,我国地方政府债务资金主要用于基础设施建设(道路、桥梁等)、招商引资和新建办公楼等方面。

(五)列入预算并向社会公开

按照《新预算法》的要求,政府部门要编制、公布资产负债表来向社会公开自身的举债情况,同时要接受各级人大以及社会公众的监督,同时地方政府也不得给任何单位、个人提供任何债务担保。若负责地方政府债务的主管人员和其他相关负责人违反《预算法》的规定,中央政府将对其进行责任追究和处罚。

(六)严格控制债务风险

新《预算法》规定,地方政府必须建立债务风险预警评估体系和相应的应急处理机制,除此之外。还要制定债务偿还计划,对债务风险进行有效的识别、测算和分析,并将风险控制在安全范围内,严格控制好地方政府的债务风险。

三、科学规范地方政府债务管理的建议

(一)建立规范的地方政府融资举债机制,控制好资金来源

新《预算法》规定,地方政府只能通过发行债券的方式进行举债。对于地方债务融资平台可以采取转型、合并和关闭等办法进行搭建,对于投向公益性项目的融资平台,可以发行地方政府债务,用政府信誉来举债。同时,可以通过各种方式和渠道将大量的民间资本引入公益性服务项目中来,这既能达到规范民间资本的使用,又可以保证一部分地方政府债务的资金来源。

(二)加强地方政府性债务管理的法制化建设,提高地方债务管理的可操作性

新《预算法》起到的重要作用和权威性不言而喻。但现在任然存在操作上的问题,即需要与新《预算法》配套的具体的实施条例来予以地方政府更为明确科学的指导。我国现在使用的任然是1995年颁布的《预算法实施条例》,这显然与目前新实施的《预算法》缺乏可操作性和匹配性。因此,这就需要相关立法机关赶紧修订《预算法实施条例》,从而对地方政府债务从具体发债规模、发债用途和发债责任等方面做出更为详细明确的规定。

(三)明确地方政府债务资金的用途,控制好投资方向

新《预算法》不仅要解决地方政府债务资金来源,更应该控制好债务资金的去向。将更多的资金用于民生经济的建设,更加合理规范资金的用途未来对地方债务资金进行疏导,降低固定资产的投资比例。与此同时,每一地方政府债务资金的使用将接受各级人大和社会公众的监督,确保每一分钱都花到实处。只有做到对地方政府债务的疏堵结合,才能加强地方政府的债务管理,从而切实有效地提高新《预算法》的可操作性和可执行性,控制好投资方向。

(四)加快转变政府职能,规范地方债务管理

近些年,我国一直在积极努力转变政府职能以及转变政府执政理念。2014年,《关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布,就是为了加强地方政府债务管理,防范地方政府债务风险。从省到市到县政府,所有的政府权利、职能都被大幅度地缩减,建设服务型政府是各级政府共同努力的方向。未来地方政府债务资金更趋向使用于提高人们生活水平方面,努力做到全心全意为人民服务的政府。

(五)避免债务危机的出现

欧洲政府的债务危机教训表明,区域性的债务危机如果没有妥善处置,很可能产生连锁效应,从而引发大范围的危机。我国一些地方政府负有高债务率,承受着较大的偿债压力,并且存在容易引发大范围危机的可能性。对于这些危机的出现,要鼓励地方政府提前做好准备,建立债务风险预警及相应的应急处理机制,地方政府可以通过盘活国有资产等方式增加现金流入,同时减少金融资本投资来避免资金链断裂,如减少持有的上市公司股份。

参考文献

[1]范艳红.健全我国地方政府债务管理体制的措施[J].洛阳师范学院学报,2015,06:116-118.

地方政府债务预算 篇2

债务融资工具试行政策

一、哪些企业注册发行债务融资工具需要额外出具说明性文件？

答：发行人存在下列情况的，应由所在地同级财政及审计部门出具专项说明：

（一）在国家审计署2013年全国政府性债务审计涉及的7170家融资平台公司名单范围内；

（二）在银监会融资平台监管名单内；

（三）2013年6月后有新增债务纳入地方政府负有偿还责任的债务内（以下称一类债务）。

发行人存在下列情况的，无需发行人所在地同级财政及审计部门出具专项说明，可在注册发行材料（募集说明书/定向协议、尽职调查报告、法律意见书）中进行专项披露，并由主承销商出具专项尽职调查报告：

（一）在名单内，但在申请注册时，已无存量债务纳入一类债务；

（二）下属子公司在名单内，但相关子公司不直接作为募集资金使用主体；

（三）担保公司在名单内；

（四）业务涉及城市基础设施建设等领域，但不在名单内企业。

二、专项说明的具体要求？

答：由发行人所在地同级财政部门及审计部门出具专项说明，主要内容包括：

（一）发行人存量一类债务金额或甄别清理进展；

（二）发行人举借债务符合国发[2014]43号等相关政策文件要求，发行人举借债务不会增加地方政府债务规模；

（三）地方政府不会通过财政资金直接偿还该笔债务。专项说明形式不限，审计部门可就财政部门说明进行确认，无需就上述内容一一说明。

对于已经剥离地方政府融资职能的发行人，在出具说明性文件时，可以一次性说明未来发行人新发债务融资工具不会增加地方政府债务规模、且不以财政资金直接偿还未来发行的债务融资工具。

三、对上述企业募集资金用途方面有什么要求？

答：发行人应合理匡算注册金额，避免出现盲目融资现象。

（一）募集资金用于项目的，募投项目应为具有经营性现金流的非公益性项目，披露募投项目基本情况、合法合规性、总投资额度、资金来源、资本金到位情况、项目收益及回款计划、拟使用募集资金额度等；

（二）募集资金用于补充流动资金的，应披露合理可信的流动资金缺口匡算依据及拟使用募集资金额度等；

（三）募集资金用于偿还银行贷款的，不能用于偿还甄别为一类债务的银行贷款；如用于偿还的银行贷款为地方政府负有担保责任或救助责任的债务，应追溯所偿还的银行贷款用途，披露银行贷款金额、期限、起始日期、利率、抵质押、所用项目基本情况、合法合规性、总投资额度、资金来源、资本金到位情况、项目收益及回款计划、拟使用募集资金额度等。

四、债务融资工具如何支持重点领域项目融资？ 答：对于轨道交通、水利建设等国家重点领域建设项目，只要具备市场化运作条件、财政补贴、政府购买服务收入合法合规，支持通过注册发行债务融资工具融资。通过财政补贴、政府购买服务取得项目建设或运营收入的，可由同级财政部门就合法合规性予以说明。保障房建设和棚户区项目注册发行债务融资工具需要根据国家有关“过渡期”安排明确后再予以推进。

地方政府债务预算 篇3

关键词：债务；总预算；会计；改革

中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0329-01

自2008年全球金融危机以来,债务问题逐渐纳入人们的视野。今年以来，欧洲主权国家债务危机愈演愈烈,更加剧了国人对我国地方政府债务的担忧。固然，政府债务有其产生的历史背景，对于刺激我国经济增长产生了积极的影响，但由于地方政府债务管理的手段落后，如果配套措施不能有效跟进，必将持续加大我国的地方政府性债务管理的风险。现在仅从加强地方政府债务的财务管理的角度，浅议将地方政府性债务纳入行政、事业单位会计及总预算会计核算对加强地方政府性债务的会计管理的重要意义及方式、方法。

一、将地方政府性债务纳入总预算会计报表的重要意义

（一）有利于形成全面揭示政府财务稳健状况的资产负债表，以助于领导决策、管理。多年来，政府债务由于资金来源的渠道问题或财务会计的核算问题，一直未能将地方政府性债务纳入总预算会计，各行政、事业单位会计核算中也未设立长期借款、债券借款、应付利息等反映单位举债状况的会计科目。在总预算会计中，举借债务纳入地方收入，偿还时，列入预算支出，对于各年度的偿债责任以及存在的逾期违约风险无法有效评估；行政事业单位会计核算中，由于开发商出于税率负担及偿债及时性考虑，提供发票不及时，各债务单位通常对于拖欠工程款不挂帐，无法评估单位债务水平，致使国家无法动态的掌握各地方、各部门的财务状况，在一定程度上削弱了评估地方、部门财务状况的依据。

（二）有利于建立正确评价地方政府、各部门官员的经济责任评估体系。将地方政府债务纳入总预算会计及各部门单位的资产负债表，并作为领导干部经济责任评估的重要组成内容，有助于消除领导干部的短期行为，增强决策的科学性、民主性，增加债务资金使用管理的科学性。在此基础上，有助于形成行政事业单位及各地方政府的全面的、科学的政绩观，对于构筑我国全面的、真实的、责任与绩效相统一的财务会计体系必将产生积极的影响。

（三）有利于形成完整地、有效地地方政府债务管理体系，提高我国的地方政府债务管理水平。如果将地方政府性债务纳入各级各类财务报表，有助于债务产生的科学性、民主性，有利于财政部门对于本地区全部债务的科学规划和管理，有利于完善部门预算制度，对于防范各种债务管理中的弊端，建立健全各项债务管理制度并推进各项制度的有效运行产生积极的影响。

二、将地方政府性债务纳入会计体系的方法

（一）改革现有行政事业单位及总预算会计的计量方法，在政府债务核算方面推行权责发生制的会计制度。现在，在推行国库集中支付的基础上，很多地方政府总预算会计基本上实行的是收付实现制基础的收入与权责发生制国库集中支付、收付实现制的实拨资金支付相混合的会计制度，这种“四不像”的会计制度是不完善的。为了制定合理、全面的政府预算，真实反映每年地方政府应当承担的债务利息，对于大额的利息支出应当建立利息的预提及债务提前偿还的摊销制度进行债务的核算，根据债务协议，分年度确定各年度的债务偿还责任，以真实反映各年度的债务筹集、使用、偿还情况，清晰界定各个年度的债务资金一般预算支出，对提供真实、准确的债务报表以及正确考核领导经济责任起到基础性的作用。

（二）改革现有的行政事业单位会计、总预算会计科目设置及核算方法。参考企业会计的科目设置，在总预算会计上增长期借款、政府债券、应付利息等反映地方政府债务的会计科目，对于行政事业单位也相应增加银行借款、其他长期借款、应付利息等反映债务的会计科目。具体核算如下：

在一笔债务产生时，借：其他财政存款（国库存款－地方政府债券）； 贷：长期借款（应付债券、其他长期应付款）

如果每年偿还的利息过大，每月预提利息时，

借：一般预算支出（根据债务资金的实际用途）；贷：预提利息

支付预提利息时，借：预提利息；贷：其他财政存款（国库存款）

对于较小金额的利息偿付，也应该通过应付利息进行核算，以便于通过应付利息会计科目明细帐全面反映各地方、各部门的每年债务利息的收付情况。对于每笔利息偿还支出，分别——

借：一般预算支出（债务资金用途）；贷：应付利息

借：应付利息；贷：其他财政存款（国库存款）

两笔核算，并分别登记明细帐。

在偿还债务时，总预算会计、各行政事业单位会计应该如下核算

借：长期借款（应付债券、其他长期应付款）

贷：其他财政存款（国库存款－地方政府债券）

由于总预算会计无法汇总各部门的债务情况，通常总预算会计资产负债表中的债务余额通常只是财政部门、政府通过财政部门举借的债务余额，这个余额对于一个地方来说是不完全的，在这种情况下，部门决算数据中的债务数据是各行政事业单位债务的合计数，将这个合计数与本地总预算会计债务数汇总，会得到本地区地方政府债务余额。

（三）改进总预算会计、行政事业单位会计担保债务的披露方法。对于各地方、各部门每半年、年度的资产负债表，各地方、各部门要在会计报表中增加附注内容，分条清晰披露本期末担保债务的金额、用途及违约风险情况，以正确评估各地方或有债务的余额。由于省、市擔保债务较多，可以按类型合并披露担保债务的金额、用途及违约风险状况。

由于债务数据不再纳入收入、支出核算，可以考虑在决算报表中增加债务收支情况表，列示债务的借、用、还、余额及利息应付、实付情况，以便全面反映各地方、各部门的债务收支状况。

作者单位：鱼台县财政局

地方政府债务预算 篇4

2008 年金融危机的爆发给世界经济的发展带来了重创, 面对这一形势我国政府快速做出反应, 并推出了总值在4 万亿元的投资计划, 采取了一系列扩大内需的有效措施。各地方政府为了能够获得更多的投资项目和配套资金, 通过各种途径举债。据不完全数据资料统计, 各地政府的投资规模已经超过了20 万亿元。在此大背景下, 各地方政府面对的横向竞争压力逐渐增加, 在政绩考核的误导下不断增加预算外支出, 各地政府中存在的利用体制外隐性债务收入来发展经济的事实已经基本确定, 这就导致地方政府债务规模逐年增加。我国新预算法修订实施后, 新预算法中允许省级地方政府发行地方债券, 这也就使得地方政府的债务管理逐渐向着规范化、制度化、科学化、法制化的发展方向。与此同时, 新预算法的实施, 使得地方债务风险管理也迎来了新的挑战。

二、新预算法对地方政府债务的影响

我国预算法最早是于1994 年通过的, 其中明确规定:除法律和国务院另有规定, 否则各地方政府不能发行地方政府债券。但是, 随着我国经济的不断发展和各地城镇化建设发展步伐的加快, 各地方政府加大了基础设施建设的投资力度, 对建设资金的需求缺口也在增加。经过多年的努力, 2014 年, 我国重新修订了《预算法》, 其中第三十五条中明确规定:经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中的建设投资的部分资金, 可以在国务院确定的限额内通过发行地方债务的方式筹措。但是, 举借债务的规模则由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。对于举借债务的用途有明确的要求, 用于公益性支出, 不得用于政府的经常性支出。

上述新预算法中关于允许地方政府举借债务的相关规定中可以看出:第一, 限制了举借债务的主体, 只能是经国务院批准的省级政府;第二, 对举借债务的用途进行了限制, 只能用于公益性资本支出, 而不能用于地方政府部门的经常性办公或其他支出;第三, 对举借债务的规模进行了限制, 即:由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准, 省政府在国务院下达的限额内进行举借债务, 并将其列入到政府预算的调整方案中, 再报本级人大常委会批准;第四, 对举借债务的方式进行了限制, 要求地方政府只能通过发行地方政府债券的形式举借债务, 不能采取其他方式, 地方政府更不能为任何个人与单位提供债务担保;第五, 对地方政府债务风险进行了控制, 地方政府举借债务必须具备偿还计划、拥有稳定的偿还资金的来源, 国务院还建立了关于地方政府债务风险评估预警机制、应急处置机制、责任追究机制等。可见, 上述新预算法中关于地方政府债务的规定十分详细, 这样做不仅坚持了从严控制地方债务的基本原则, 更促进了地方经济发展的现实要求, 还从法律上对地方政府举借债务的问题进行了明确的规定。新预算法中关于地方政府债务的规定将地方政府融资行为彻底暴露在阳光下, 这有利于广大社会公众、国家财政、人大等及时对地方政府的债务融资行为进行监督, 有效地防范、化解、规避了地方债务风险的发生, 为促进地方政府经济的发展创造了条件。

三、新预算法修改后地方债务风险控制面临的新挑战

(一) 省级政府发行债务是否能够满足各市、县、乡镇的建设资金需求的挑战

就目前我国审计署公布的全国各地方政府债务总额情况来看, 基本上处于可控的状态中, 但是, 由于地方债务的总量增速过快, 地方政府债务在未来的年度内需要偿还的债务比例逐年增加。这也从另一个层面表明, 地方政府债务融资的还本付息压力逐渐增加。考虑到各地方政府还在继续进行新型城镇化基础建设, 资金的需求缺口仍很大, 而我国新预算法中明确规定, 地方政府不得以其他形式举借债务, 这样一来, 在短时期内面临的第一个挑战就是, 地方政府债券发行量能否满足地方政府债务资金的需要。

(二) 中央政府不救助原则下地方政府面临的债务风险管控挑战

为了进一步硬化预算约束, 防止出现道德风险, 我国国务院于2014 年9 月21 日下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出:地方政府对举借债务负有偿还的责任, 中央政府不得救助。这就为地方政府的债务管理带来了挑战, 例如, 有的地方政府的存量债务较高, 如果仅依靠本级政府来还本付息还存在一定的困难, 风险隐患也增加。另外, 在我国的单一制体制下各级政府如何实现债务风险的分级管控, 也是目前存在的问题。

(三) 地方政府投融资平台的转型和发展形成了隐性负债如何管理的挑战

《关于加强地方政府性债务管理的意见》中提出, 剥离融资平台公司政府融资职能, 融资平台公司不得新增政府债务。地方政府的投融资平台转型和发展的重要方向就是同社会资本进行合作, 即PPP模式。但是, 由于PPP模式的项目一般经营期都在20-30 年, 投资的金额较大、要求的技术较高, 如果站在地方政府债务管理的角度, 政府与社会资本合作项目中的财政补贴等就会形成新的隐性债务, 这对地方政府的债务管理是一项新的挑战。

四、加强新预算法下地方政府债务风险的举措

(一) 建立并完善全口径债务预算管理机制

各地方政府应在对原来债务存量甄别的基础上, 再加上预算法实施后的新增债务都要纳入全口径债务预算管理中进行统一管理。简单而言就是对不同类型的地方政府债务分别纳入不同的预算管理, 例如:对于在发行债券时并没有具体项目对应的应由政府统一筹划使用债务资金, 对于在推行PPP项目中由政府承诺、担保所形成的隐性债务, 如果并未发生支付时, 应在政府预报表中单独说明。

(二) 逐步建立地方财政破产制度

中央已经明确对地方债务采取不救助的原则, 并再次强调谁借谁还, 风险自担的基本原则。正是基于此情况, 有的省级政府也对下面的市县政府的债务采取了不救助的原则。那么, 面对这一问题, 各市级地方政府应迅速建立地方政府财政破产制度, 这也是新预算法实施后各地方政府债务管理中的必然选择。

(三) 建立以中期预算管理为核心的隐性债务增长控制机制

我国已经开始于2015 年起编制3 年期的中期预算框架。它为我国地方政府加强隐性债务风险管理提供了机遇。各级政府可以利用这一契机有效地控制隐性债务的增长。由于隐性债务的特点, 在编制年度预算时不能直接将其还本付息支出列入预算中, 而只能是在预算报表说明中进行解释, 从而无法全面的反映隐性债务的增长趋势、调整等问题。但是, 三年期中期预算框架的建立以及滚动发展, 将有效地控制隐性债务的增长, 并对地方政府的债务风险进行化解和防范。

参考文献

[1]辜胜阻, 曹誉波, 李洪斌.深化城镇化投融资体制改革[J].中国金融, 2013 (16) .

[2]白景明.我国公共财政债务风险的衡量[J].中国金融, 2012, (5) .

我国地方政府债务风险初探 篇5

摘要：

根据公共产品理论，地方政府债务是一把“双刃剑”。一方面，地方政府债务的积极使用加快了本地发展的速度，为地方经济建设做出了贡献；另一方面，债务的不当运用会带来巨大的金融风险，给地方财政带来极大的考验。当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。并且在举债的同时使政府蕴涵了巨大的债务风险,随着债务规模的扩大,其潜在风险也在增加。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。如何扬长避短，防患于未燃，这既是中国政府、学术界乃至全社会关注的重要问题,也是尚待破解的难题。关键词：

地方政府负债 成因 防范措施 正文：

一、地方债务风险的现状

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。目前，我国对财政赤字的弥补方式主要是通过向银行透支或借款，但债务作为弥补财政赤字的来源，会随着财政赤字的不断增大而增长。同时，债务需要还本付息，债务的增加也会反过来加大财政赤字以及大量隐形债务的增加，依次循环，风险逐渐被积累放大。

中国银监会曾披露，目前地方融资平台贷款中存在严重偿还风险的贷款占比为23%，这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率已经超过400%。地方融资平台局部风险的隐患，对于银行的影响不容忽视。

二、地方债务风险的成因分析

中国地方债务的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。

（一）制度因素 转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年实行分税制时，并未对中央政府与地方政府之间的事权进行实质性调整。此后，虽然对这两级政府之间的事权进行过调整，但总的趋势是事权向地方下放。与此同时，为了增强中央政府的宏观调控能力，中央将消费税、关税等大税种划归中央，将增值税、企业所得税等税种实行中央与地方共享，留给地方政府的收入主要是大税种的小部分、小税种的大部分以及税源零散、稳定性差的税种，并且省以下是越往下越“无税可分”的局面。这就使地方政府无法实现支出责任与财力相匹配，建设性事务只能转而寻求制度外融资，部分县乡甚至连工资等经常性支出也通过借债来支付。政府投融资体制改革滞后，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下。政府投融资体制存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由此形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。经济风险和社会风险的转嫁，加剧了地方债务压力。由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高及市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散和化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。

（二）政策性因素 积极的财政政策。为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，1998年到2005年，中央共发行国债9900亿元。这一政策从推动了地方政府债务规模的扩张，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。机关事业单位调整工资政策。国家在扩大内需政策的指导下，连续几次大幅提高机关事业单位人员工资。尽管中央安排了大量增资转移支付补助，但地方财政也需要安排一定投入。即便是由中央财政全部负担，地方还要自行消化“超编”人员的工资，福利费、住房公积金等支出，以及与财政支出挂钩的法定支出。在财力增长低于工资性支出增长的地方，要么借债发工资，要么形成拖欠，其结果都直接增加了地方政府的债务负担。

（三）管理性因素 机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置，无论有无必要，均苛求“上下对口”，大量增加了财政供养人员总量。在人员负担加重的同时，支出标准也在不断提高。除了“国标”工资之外，各地还竞相出台“省标”、“市标”等地方津补贴项目。管理松弛造成的财力缺口，只能举债或形成拖欠。各类升级达标活动加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。近几年来，为加快经济和各项社会事业发展，纷纷开展了名目繁多的升级达标活动，一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”。由于领导者本人不必为当地政府所欠债务负责，导致地方政府在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本，更不计风险，行政行为任期化、短期化。

三、政府债务的防范和化解

地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。

（一）建立健全政府债务预警机制

地方政府如果有健全的政府债务预警机制，就能对政府债务的规模结构和偿债能力实施有效预警和防控，实现政府债务管理的系统化、规范化和科学化。在预警机制的建立和完善过程中，特别要注意预警部门的专一性，避免出现多部门同时监管出现利益纷争，应由专门机构和专门人员对地方政府债务进行定期统计和动态监控，同时可以发挥市场机制作用，通过市场评价机构对政府信用进行评价，达到使公众对政府发债行为的监督和约束。

（二）建立科学的偿债机制

政府债务所取得的资金是对以后收入的提前使用，因此建立科学有效的偿债机制是保证政府信誉和财政可持续发展的必要措施。政府增加偿债能力可以通过加大资金统筹力度，通过经济的发展增加财政收入，也可以通过压缩不必要的财政开支来加大偿债能力。必须指出的是，地方政府可以探索性的建立偿债基金，其基金的来源可以是政府债务项目的收益，也可以是纳入预算管理的政府性基金，但偿债基金的数额底线必须要保证当年债务本息所需的风险准备。

（三）建立健全政府债务信息的公开机制

由于政府负债没有纳入政府会计核算体系，因此政府财政报告中没有公开透明的政府负债风险信息，这样既不利于地方政府对本身负债情况的自查，也会在一定程度上影响政府的信誉，所以有必要建立政府负债信息的交流和公开机制，这样有利于上级政府更好掌握地方政府的负债情况，可以更为合理的对地方政府进行财政转移支付，同时可以通过对政府负债余额、还债情况即新增债务情况的分析比对，为政府决策提供真实、系统、科学的数据信息，以便使今后的政府债务计划更为高效合理。

总之，市场经济条件下财政经济不可能在“零风险”状态下运行，但目前地方政府不规范、不透明、不可控、不受监督的举债行为容易积累足以冲至财政危机的债务风险，因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，未雨绸缪，徐图整治，确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。

参考文献：

[1]苏忠林：中国地方政府债务现状与改革出路[J].中南财经政法大学学报，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：试论我国地方政府债务及其风险控制[J].经济经纬,2005（3）：133—135.[3]戈文鲁，芮晔平：我国地方政府债务现状、成因与对策分析[J].济宁学院学报，2007(10)：40—43.[4]魏加宁.中国地方政府债务风险与金融危机[J].商周刊，2004（5）.[5]李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析—基于公选择视角[J].新华文摘，2004（16）.[7]何晶，陈巍，朱辉，王青春.李志军地方政府债务成因分析及解决办法[J] 哈尔滨职业技术学院学报 2009（2）

[8]毛莹.论我国地方政府债务风险防范[J]经济天地，2009（4）

地方政府债务正解 篇6

一切存在的事物都有它存在的理由。从基本的常识来看，政府借钱最根本的原因是钱不够花。这里面有三种情况：一是政策因素导致的收支缺口，二是发展因素形成的收支缺口，三是代际因素产生的收支缺口。

从政策因素看，1994年分税制财政体制改革，致使地方政府长期面对财权有限、财力不足而形成资金缺口。从发展因素分析，近年来以经济增长主导的政绩考核体系，极大地刺激了地方政府举债建设的冲动。从代际公平角度看，基本建设项目等耐用型代际公共品的提供，其成本需要合理分担到后代人身上，通过中长期债务的形式来解决当期投入资金不足问题，客观上具有一定的合理性。

因此，中央对地方政府债务问题一度采取“容忍”的态度。

非理性表现

公开信息显示，地方政府债务非理性集中体现为四个方面：一是扩张的非理性，增量过大，增速过快，与经济发展和财政收入增长不适应、不协调；二是认识的非理性，简单说就是从地方局部利益出发，从短期利益出发，将偿债寄望于土地变现。在一般预算收支体系之外，出现了相对独立和封闭运行的第二财政、第二预算（土地、城建），其规模有的可以与一般预算比肩，表面上与财政预算脱钩，但其最终偿还还是要落到财政身上。此外也不排除有意赖账，寄望于以坏账形式由中央统一核销等道德风险的存在；三是操作的非理性，信贷合同、担保承诺文件本应是借贷双方共同意愿的真实表达，但有的担保、承诺文本完全由银行主导拟定，借款单位无权修改，完全陷于被动局面，其中有无霸王条款甚至“陷阱”让人存疑；四是成本的非理性，地方政府债务大都通过各种融资平台如城投公司、土地收储机构、国资投资公司等主体承接，由于缺乏科学的绩效评价体系，这些机构可能更偏重于从部门利益出发，重借轻还，不注重债务成本的考量。

在政府债务激增的过程中，很难做到每一笔贷款都经过科学论证和成本测算，特别是缺乏统筹性和计划性，承债主体过多，使政府不能从全局角度科学安排放款时间，合理规划债务收支，造成资金沉淀，闲置成本过高，徒增政府财务成本费用。从贷款期限看，政府一般偏重于中长期贷款，以减轻当期偿债压力，但目前短期贷款也时有发生。比如2年期、3年期贷款，到期只能倒贷，这样的贷款只是为银行创造了一块无风险利润而已，对地方政府来讲，负担进一步加重。有些看似利率较低或利率折扣贷款，也被附着了手续费、管理费、财务费用等名目变相增加了融资成本，政府最终承受的真实负担并不见得减少。现在回过头来看，在地方政府债务激增的2009年，由于供求主导权转向，地方政府完全有可能通过公开招标的方式选择贷款银行、贷款期限、优惠条件，利用这一有利时机，通过贷款置换的方式，降低以前的高成本融资比例，把偿债期限后延，延缓债务高峰的到来。但事实上各级地方政府大都只把这一年做成了融资规模激增的一年，却没有把这一年做成压缩融资成本的一年。

后果正显现

在非理性状态下运行的地方政府债务，呈现出以下四个后果：一是扩张过快。中金公司研究报告预计，2009年末，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元，主要是搭乘了应对国际金融危机一揽子刺激政策的便车。二是风险加大。目前地方政府债务大多体现为各类政府融资平台公司的借款，这些平台名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，注入资产不具有变现性、收益性（主要是公园、绿地、路桥等公益性资产），这类平台采取的融资方式或以政府所拥有的土地作质押，或用综合收费能力来保证项目的还款能力（而不是靠项目自身）。并且这些公园、绿地、路桥等资产，多次反复注入不同平台，掩盖了融资平台真实资产负债率。同时，银行对政府融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断，但又由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力，既无法做到对借款人客户评级，更不可能实现对具体贷款的债项评级。三是操作失范。在中国现行的《预算法》等有关法律的约束下，地方政府举债只能通过融资平台等变通的方式进行。而地方政府融资平台缺乏约束机制，融资金额多少，是否超过政府实际可承受能力,没有明确的限制。一些公司的设立、运作也不规范，包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。四是信息失真。地方政府的融资平台不仅数量多，而且每个融资平台又是多头融资、多头授信,使得任何一家贷款银行很难获取全面的信息。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况并不掌握，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚。

规范之路

要化解地方政府债务风险，一个可行的办法是冻结存量，控制增量。采取具有中国特色的破解改革难题惯用的模式“老债老办法、新债新办法”，对现有政府债务由央行、审计部门牵头摸清底数，逐笔核对确认，从银行系统内部直接便捷准确全面地获取信息，防止地方政府弄虚作假，对各类平台注资情况进行全面梳理，核清真实情况，以一个固定的时点锁定，协调各级政府明确偿还计划和资金来源。财政部（最好由人大立法）应出台新增债务规范化管理办法，严控使用方向和额度，健全有效的考核、控制、风险评估等指标体系和可行监督方式，让地方政府债务在可持续、可监控的状态下稳定增长。

为此，需要加大“四个力度”：一是加大法制化力度。举债权是世界各国立法机构的基本权力。2006年起，我国开始参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，每年由人大批复。地方政府年度举债额度、期限、偿还计划等也应逐步纳入同级人大审批范围，提高债务管理的权威性和约束力。二是加大科学化力度。改变目前粗放的债务管理模式，引入精算师对存量和增量债务进行合理配置，设计低成本债务产品，与预期财政收入相匹配后，确定年度适宜举债额度和期限结构，同时根据金融市场运行情况，选择合适的贷款方式（如：利率招标、银团贷款等），最大化降低政府财务成本。三是加大精细化力度。建立政府债务管理信息系统，健全债务发生全过程的文书档案，严密举债责任主体、各环节流程控制机制、人员签字手续等，做到责任落实到人，强化问责机制。四是加大规范化力度。建议由财政部门统一归口管理，政府债务最终的承担者依然是各级财政。当然，如果演化为政府破产，最终变为金融机构坏账，另当别论。此外，应编制政府债务收支预算，对政府债务支出严格监管,提高债务资金运转效率和使用效益。

“债”虽然是形声字，但做会意字理解似乎更恰当一些，即：人之责也。政府债务最终无论以何种方式偿还，甚至核销，实际上仍然要落到全体纳税人的身上。

地方政府债务预算 篇7

一、当下乡镇债务过大问题的原因探讨

(1) 收入分成制度导致乡镇可利用财力规模有限。各地的税收分成制度不尽相同, 但是, 税收的大部分要上缴上级政府是基本的制度要求。那么留给当地乡镇的预算财力水平就相当有限了, 一些地方的税收分成政策导致乡镇政府仅能获得当年实现财税收入的15%左右。而随着各项惠农的税收减免政策以及经济危机导致的乡镇工业企业产值的下滑等原因的影响, 使得乡镇政府的可用财力进一步下滑。在预算执行过程中, 乡镇政府可以获得一定的转移支付, 但是额度和用途都有严格的规定, 未能起到较强的预算补充作用。这样乡镇政府为了进一步的发展经济, 活跃乡镇的市场, 完善产业格局, 只能通过大量的债务融资来获得建设资金, 开展必要的基础性建设和供给侧结构调整, 促进乡镇的经济发展, 带动税收的增加, 形成一个良性的资金循环过程。但现实问题是, 贷款支持的建设改革项目并非全部能够获利, 获利水平也不一定和预期相同, 债务偿还出现问题, 也就无法形成资金的良性循环过程, 增加了乡镇的债务风险。

(2) 项目的预算控制效果不理想。部分乡镇项目预算水平不高, 预算编制过粗, 导致项目在实施前预计估算不足。在项目实施过程中的各项支出增加使得乡镇政府不得不调整预算, 而预算调增部分无法从预算中获得补充, 只能继续通过向银行借贷融资来获得。这样新的债务就产生了, 加剧了乡镇级政府性债务风险。预算的约束力在每次调整的过程中逐渐被减弱了, 预算的控制效果很不理想。对于每届乡镇政府来说, 加大对本地区的经济建设, 不但可以推动本地区的经济发展, 也是政府工作成绩的重要指标。所以, 每届乡镇政府都在努力促成适合本地区的经济建设项目的实施, 虽然出发点很好, 但是预算编制过粗, 预算约束力度的不足, 直接影响项目的顺利实施, 也成为增加乡镇债务的一个重要因素。

(3) 乡镇政府社会管理任务的多元化与融资途径单一矛盾。当前的乡镇政府需要承担更多的社会管理和发展任务。除了维护管辖区的治安稳定与公共事务管理以外, 还要促进农业生产力的解放、城镇化的发展、环境保护责任、县域经济的发展、公共教育和医疗事业的完善和提高等事业的发展, 需要乡镇政府投入更多的资源。上面也提到了, 发展经济和调整乡镇产业结构, 基本预算并不能完全满足, 更多地是依赖银行的信贷融资来满足经济建设的资金需求。而同时, 全抓统管的模式也让乡镇政府面对了更大的管理压力和融资困难。融资途径的单一, 与多元化的乡镇建设需要产生了矛盾。一方面, 乡镇政府力量弱小, 对金融市场的了解程度和利用能力不足, 造成了融资途径的单一。另一方面, 乡镇政府是解决三农问题的直接机构, 多元化的乡镇建设需求是其基本的工作任务, 是实现全面建成小康社会目标的重要支撑元素。所以, 化解当前乡镇债务水平较高的困境, 需要解决融资困难问题, 才能实现降低乡镇负债率的目标, 促进乡镇经济的发展。

二、利用预算来调节管控乡镇债务的对策

(1) 完善财税分成制度和加强转移支付力度。解决当前乡镇过高的债务问题, 适当增加地方的可用财力水平, 是解决乡镇预算供给不足矛盾的一个重要途径。破解当前财税分成制度给乡镇政府综合财力带来的不利影响, 首先需要完善顶层设计, 有步骤地将预算向基层乡镇财政倾向, 从而不断提高对基层政府财政供给水平, 扩大的预算供给也能减少乡镇发展对银行债务的依赖程度。其次, 需要国家继续完善转移支付的制度, 特别是支持农村基础设施建设和解决三农问题的配套资金供应, 从而减轻乡镇政府的支出压力, 发挥出宏观调控的作用。另外, 预算的增加还要考虑对旧债进行偿还的因素, 即在每年的预算中, 安排一定的偿债预算或者专项预算来进行对旧债利息和本金的偿还, 逐步降低乡镇债务的偿还风险, 使得债务水平始终保持在安全范围内。

(2) 提高预算编制的科学性和预算约束力。随着乡镇财务核算工作逐步纳入到县财务集中核算中心中进行, 乡镇预算将交由更加专业的财务人士来组织与执行, 为提高乡镇预算编制的科学性提供了必要的智力保障。但是, 单纯依赖集中核算中心的专业力量, 将产生预算与实际相脱节的可能, 仍不能全面保障预算的质量。所以, 需要加强乡镇的项目实施组织者积极同预算编审人员进行沟通, 将项目可能发生的各种因素与可能, 在预算编报过程中予以充分考虑。这样就能实现预算的准确性, 也保证了乡镇贷款融资规模的可控性。另外, 乡镇政府以及上级政府要加大对项目预算的监督和控制力度, 对超预算的活动采取谨慎对待的态度, 一般不予审批。如果却为需要的, 也要结合下一年的预算, 进行相应的预算调配, 并对相关负责人进行约谈, 在项目绩效评价中予以披露, 以不断增加预算的约束力和强制性。

(3) 多元化融资途径辅助预算支出与管理。多任务性是当前乡镇政府基本的管理属性, 解决乡镇单一融资渠道问题的办法是采用多元化的融资模式进行替代, 更多地引入社会资本参与乡镇建设, 缓解预算支出的压力。利用社会资本的多元融资模式, 如PPP等形式, 需要县或者更高级别的政府部门出面, 组织引导社会资本参与本地区乡镇的社会建设, 以化解单个乡镇谈判的弱势地位。乡镇财政将从中实现负债水平的降低, 而农村建设的任务也能得到满足, 预算资金将起到更多的管理作用, 引导社会资金对乡村产业进行改革与升级。另外, 预算资金依然要起到对社会资本利用的保障性作用。相比较银行债务融资而言, 社会资本成本相对较低, 也有更长的资金利用期限, 对于缓解了乡镇贷款的偿还压力有重要作用, 但是还需要在预算中计提一定的偿债预算, 以保证社会资金利用的连续性和稳定性。

参考文献

[1].顾声江.苍南县乡镇财政管理改革研究.华东理工大学, 2011.

[2].贺虹.完善地方财政与地方金融关系的思考.财政研究, 2011 (22) .

地方政府债务预算 篇8

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

地方政府债务审计问题研究 篇9

一、地方政府存在债务审计的问题

1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系

到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。

2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况

由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。

3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学

我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。

二、地方政府完善债务审计的相关措施

1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险

因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。

地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。

2. 严格杳错纠势

地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。

3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益

为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。

参考文献

[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.

我国地方政府债务问题研究 篇10

关键词：地方财政,风险化解,债务风险,地方政府债务

自2007年金融危机爆发以后, 很多国家都深深陷入政府债务危机当中, 欧洲甚为严重, 现在欧洲很多国家都因为政府债务问题向欧洲中央银行、世界货币基金组织申请援助。先后出现希腊、冰岛、爱尔兰、西班牙、意大利等国家债务危机, 近来美国的政府债务问题也很严重。虽然我国目前的总体水平还不是很高, 但地方政府债务规模在快速不断的扩大。我国地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定, 地方政府债务风险是地方财政风险的集中体现, 一些个别地方地方政府债务存在较高风险, 制约了地方经济发展。

近年来, 我国地方政府债务增长速度较快, 尤其在金融危机后表现得更为明显。实践表明, 地方政府合理举债能够加快经济发展, 促进社会和谐。允许地方政府借款或举债的最大好处是扩大地方政府财源, 为基础设施建设提供资金。在支持地方经济社会发展、提高公共服务能力、改善民生方面发挥着积极作用。但在取得积极成效的同时, 部分地区地方政府债务中存在违规使用债务资金、虚增收入发行债券等问题。我国地方政府债务的期限与资产的经济年限不相匹配, 不符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则。2012年随着《预算法修正案 (草案) 》二审通过, 在第十一届全国人大常委会第二十七次会议上审议预算法修正案草案, 明确规定除法律和国务院另有规定外, 地方政府不能举债。但是我国在上海、浙江等省市试点执行地方政府自主发债, 以解决目前很多地方政府融资问题。但是我国目前很多市级地方政府更多依赖于土地收入和银行贷款来偿还即将到期的地方政府债务。我国地方政府债务主要存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的主要成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。

1 我国地方政府债务现状

20世纪80年代后, 我国实行改革开放政策, 进而影响国民经济收入分配格局。这些变化使财政收入无法满足财政支出的要求, 财政开始出现赤字, 政府决定重新向国内外发行国债。1993年以前, 我国政府发行债券的规模并不大。但1994年后, 国家规定了财政部不得向中央银行透支借款, 政府财政赤字只能通过发行国债弥补, 由此导致债券发行规模的迅速扩大, 1994年突破1000亿元。2000年后, 国债发行速度进一步扩大, 与此同时, 地方政府开始发行债券, 并通过地方融资平台大量举债。2001至2010年, 国债规模从4483.53亿元增加到1.3万亿元。地方政府债务方面, 据中国人民银行统计, 2010年地方政府债务规模已超过5万亿元, 约占GDP的70%。而这其中尚未计入高校债务、城投债、政府性实体的信托融资、以隐性养老金债务为主的社会保障基金缺口。根据审计署2011年第35号文件, 公布了对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54061个其他单位、373805个项目和1873683笔债务进行了审计, 除54个县级政府没有政府性债务外, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。

资料来源:中华人民共和国审计署2011年第35号公告文件。

2 我国地方政府债务形成原因

2.1 地方财政收入不足

近年几年以来财政收入的高速增长形成的财政支出刚性增长, 但2012年税收不景气的情况下无以为继。地方财政收入主要可以分为两大类:税收收入和非税收入 (含政府性基金收入) 。非税收入是地方政府财政收入的重要组成部分。近年来, 国有土地出让收入增长极为明显, 2008～2011年全国各省、市地方政府土地出让收入占非税收入比重平均为50%以上。随着国家对土地出让的严加管理, 土地出让收入明显减少, 政府财政收入就会明显减少。例如, 大连市2011年的土地出让金收入为499亿元, 比2010年同期缩水50%。对比过去曾创下千亿 (2010年大连市的土地出让收入达到1157.75亿元) 土地财政的大连市来说, 2012年的财政收入无疑将大受影响。重要的是, 债务压身的地方政府或将面临更为严重的负担。按照审计署的报告, 截至2010年底, 地方政府负有偿还责任的债务余额中, 承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额就达2.5万亿元, 接近去年全年土地出让收入总额。地方政府只有通过新的举债来弥补财政开支缺口。

2.2 地方政府融资平台不完善

地方政府虽然不能像过去那样通过直接举债融资, 目前主要依靠通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。很多地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等未经有关监管部门依法批准直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设, 还有是通过对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品。首先地方政府对融资平台公司注资必须合法合规, 不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定, 地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司, 不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

2.3 地方政府盲目举债缺少有效监管机制

地方政府债务资金监管不力, 部分融资平台存在虚假出资、违规出资、抽逃注册资本等问题, 部分项目单位出现长期闲置和违规使用债务资金的问题, 降低债务资金效益。同时我国地方政府债务主要是中长期债务为主, 但是很多债务资金用于短期的政绩工程和形象工程上, 没有很好规划资金的使用, 同时间接造成政府债务与财政经济增长不同步。对融资平台公司缺乏规范的管理制度, 部分公司法人治理结构不完善, 内部管理级次多、链条长, 资本金到位率低等。全国有1033家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政府和部门违规注资、抽走资本等问题, 涉及金额2441.5亿元;由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目, 盈利能力较弱, 有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。其中违规出资和抽逃注册资本的问题尤为严重, 验资后注册资本全部转出。例如, 辽宁省184家融资平台公司中, 超过三分之一存在注册资本不实等问题, 涉及违规资金440.8亿元。120家经营业绩为亏损或持平。有156家融资平台公司2010年收入不足以偿还当年到期债务本息。

3 我国地方债务问题解决对策

3.1 完善地方税收制度

解决地方政府债务最根本有效的途径就是增加地方政府的财政收入, 控制政府财政支出。地方政府不能仅仅依靠土地出让收入和银行贷款来偿付地方政府债务。应该是完善地方税收制度同时加强对严格的预算管理, 还可以进一步放宽地方政府税收的权力。

3.2 加强地方政府融资平台

规范地方政府融资平台, 防范财政金融风险, 保持经济持续健康发展和社会稳定。例如, 近日财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。目前地方各级政府加强融资平台公司管理, 地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制, 大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行, 银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。还是有些地方政府出现了违法违规融资, 如违规采用集资、回购 (BT) 等方式举债建设公益性项目, 违规向融资平台公司注资或提供担保。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体, 要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定, 不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议, 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押, 不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任, 不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。

3.3 完善地方政府债务风险监管机制

规范管理地方政府债务, 控制债务余额。建立地方政府债务风险机制, 建立相应的偿债准备金制度和第三方监管机制。同时完善相关法律规定, 构建科学合理的债务融资渠道;建立严格举债程序, 控制地方政府举债规模。例如:2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动, 但全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元。

地方政府债务不同于企业债务, 企业债务出现问题, 投资者要自己承担风险, 可以通过破产程序消除企业债务, 而地方政府债务出现问题, 地方政府不能破产清算, 最终会影响地方经济发展。国家财政部门应尽快建立政府债务总体控制和预警机制。参照国际通行标准确定“十二五”时期以及各年度新增政府债务控制规模和预警风险水平, 推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对地方政府债务风险进行早期预警, 并规定合理的债务安全线, 借鉴外国管理办法。例如, 美国政府目前联邦政府财政赤字占GDP的比例接近10%, 联邦政府债务占GDP占93.2%。在2010年2月, 美国国会将债务上限定为14.294万美元。到2011年4月底, 债务总额就达到了14.236亿美元。美国政府为了避免债务违约, 2011年5月6日就停止发行各州政府债券。根据我国未来经济发展与需要, 适当调整未来地方政府举债规模。扩大地方政府自主发债范围, 可以从目前4个省市扩大到10个。调节我国目前债务增长速度过快状况, 尽快形成并并保持政府债务与财政经济的同步增长, 使政府债务总体风险始终处于长期可控状态。

参考文献

[1]傅光明.“六招”化解地方政府债务风险[J].中国经济周刊, 2010, (5) .

[2]中华人民共和国审计署2011年底35号公告[Z].

[3]陈海峰.关于地方政府融资平台规范运行的思考[J].中国证券期货, 2012, (2) .

[4]杨亮.我国地方政府自主发债问题研究[J].黑龙江对外经贸, 2011, (9) .

我国地方政府债务风险成因探析 篇11

关键词：地方政府债务；风险；成因

地方政府债务是指以政府名义向社会公众及外国政府举借或担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。中国审计署于2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计结果》，公告显示截至2013年6月底，中央和地方政府负有偿还责任的债务合计达到206988.65亿元，其中中央政府债务98129.48亿元，地方政府债务108859.17亿元。

一、 地方政府债务风险表现

（一） 政策风险

政策风险是指政府在制定政策法规不符合当前状况而导致风险的产生。1994年分税制改革之后，随着经济的发展我国经历了超高速的增长期，地方政府承担的事权越来越多，这就导致了国家的政策法规不能适应现实的发展，地方政府财权不能适应日益增长的事权，债务慢慢积累，形成了风险。1994年《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。出法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”地方政府在法律的限制下，不得不将政府负债转到预算外负债，大量的融资平台应运而生，融资平台承担了主要的地方政府债务，而地方政府必须作为最后的还款人，融资平台的债务风险转化为了政府的风险。

（二） 规模风险

规模风险是指地方政府债务规模过于庞大可能会导致政府到期无法偿还的风险。截至到2013年6月份，中央政府和地方政府的债务总额达到了206988.65亿元。当地方政府债务过于庞大，地方政府债务风险就会迅速增大，当国家的各级地方政府债务规模大范围偏大时，国家发生信用危机的可能性就会增大，所以控制地方政府债务规模也有助于维护国家债务风险安全。实行政府债务风险管理的国家制定了成熟的风险预警机制，其中包括了大量的风险控制指标。

（三） 外在风险

外在风险是指在地方政府没有能力进行债务偿还时，可能会寻找其他途径进行资金筹集以防止债务到期带来的恶劣影响。地方政府可能通过增加税收、转移其他项目支出和债务转嫁等方式来筹集资金。这样的话就会导致资源转移，给社会带来其他风险。

二、 地方政府债务风险成因

（一）“1994年分税制改革”不能适应经济发展

1994年分税制改革是地方政府债务风险形成广受诟病的一个原因，但是94年分税制改革也是根据当时的实际情况而进行的改革。1994年以前，中央政府进行了一系列的放权式改革，地方政府在改革中财政收入得到了提高，但是中央政府财政却在改革中受到挤压，由此，中央政府为中央财政收入重新制定了税制，将财权上收，事权下放。

（二）“4万亿救市计划”需要大量地方配套资金

我国地方政府债务集中爆发期在2008年以后，这其中的主要原因在于2008年美国次贷危机导致了全球范围内的经济危机，全球贸易额大幅下降，以出口导向型为发展手段的中国不得不退出“4万亿救市计划”来维持经济增长目标。4万亿财政刺激计划包括了1.18万亿元的中央投资和2.82万亿元的地方配套资金。地方政府通过发行债券筹集的配套资金只是其中的一小部分，而大部分配套资金是通过地方政府融资平台进行的。融资平台形成的债务是地方政府的或有负债，增加了地方政府债务风险。

（三）经济转型期改革需要

2014年我国经济增速为7.4%，相比于前几年，一直处于下行轨道。这其中有经济危机的影响，也有中国政府主动进行经济改革的作用。在经历了中国经济高速增长期后，我国经济逐步进入了经济转型、低增速的经济新常态，若债务集中在产能过剩、经济下行的产业则就会出现资金流紧张的局面，债务风险转化为债务危机的可能性就会成倍增加。

三、地方政府债务风险防范建议

（一）国家政策应与时俱进。

我国经济一直处于中高速增长期，经济增长会带来很多的社会问题，政府债务问题就是其中之一。1994年分税制改革也是为了适应经济发展，在经济进入一个新的阶段后，需要有与之相适应的政策法规进行规范。政府改革使财权和事权达到平衡，这只能满足当下的要求，随着经济的发展，地方政府事权的不断扩大导致了财权与事权的不匹配，所以现阶段地方政府财权不能应付事权的支出。

（二）划分政府与市场职能

近几年，我国一直坚持市场化改革。市场化改革的核心内容就是市场的扩张和政府从经济领域有选择的推出。但是，在改革过程中，地方政府也具有逐利性，为了掌握更多可支配的资源，地方政府和私人部门在资源、资金、人才等要素之间展开了竞争，由于地方政府作为地方行政单位掌握一定的权力，以至于打乱了市场公平竞争，进而导致某些领域市场化程度低或造成价格上的扭曲。与私人部门之间的竞争，扩大了地方政府的事权范围，地方政府不得不增加开支维持自己的市场地位，主要通过对国有企业的干预、或是为吸引投资而改善基础设施建设、或是为争夺国家的资金投入而配套地方资金，这些都直接或间接导致地方政府债务的产生。

（三）加强内部监管

地方政府债务的外部监管是必要的，但是加强其自身的监管才能解决债务风险问题。地方政府设立专门的监管委员会，对每一笔债务都要进行细致的审核、监测、跟踪，直至债务偿还，就算债务不能偿还也要追究其原因，将原因、债务状况进行报告，让债务生长在阳光下。监管部门也应建立风险预警明显的指标，在债务规模、赤字率等达到上限时，有特定的报警装置公布于众，实现公众的广泛监督，切实做到公开透明。（作者单位：天津商业大学）

参考文献：

[1] 孙浩颉.关于地方政府性债务风险分析及管理建议[J].经营管理者，2015，37（2）：87-93.

[2] 黄燕芬.地方政府债务管理、模式选择和制度借鉴[J].经济研究参考，2011，（23）：3-13.

地方政府债务风险预警研究 篇12

2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称“现行政策”)出台。该政策下,地方政府可以在限额内发行政府债券进行举债,且地方政府举债的方式只能是通过政府及其部门发行政府债券,这就意味着从此以后债务的增量将只有政府债务,而不会再有其他的政府性债务。在现行政策下,研究如何有效地进行地方政府债务风险预警并提出风险控制建议,是具有理论价值和现实意义的。

已有诸多学者对地方政府性债务风险预警进行了研究。章志平(2011)确立了地方政府债务风险指标及区间,基于灰色系统理论对其进行评估,在此基础上建立了风险预警机制。卿固、赵淑惠、曹枥元(2011)建立逐级多次综合评价模型对D地方政府进行风险评价,认为D政府2009年债务风险较大。刘蓉、黄洪(2012)通过对2010年地方政府债务余额相关指标的计算,参照国际公约对地方政府债务风险进行评估,认为债务余额可控,但新增债务比率过大。金荣学、张楠、张迪(2013)从预警指标影响的角度,将指标类型分为正向和逆向指标,根据指标体系建立了风险预警模型,并给出了风险防范建议。邵瑞银(2013)从债务种类的角度对债务风险进行划分,选取了12个风险预警指标,通过模糊综合模型进行风险预警,认为河南省存在债务风险。倪筱楠、王莉、袁若愚(2014)基于模糊综合评价法和层次分析法,结合华北地区某市2011~2013年度相关数据,以该市作为评价对象,认为该市无政府债务风险。朱文蔚、陈勇(2015)利用因子分析法,以2014年30个省市地方政府债务作为风险评估对象,认为整体风险程度可控,但内蒙古、云南、贵州、北京等地区风险较高。

以上学者多是基于旧政策对地方债务风险预警进行研究,而缺乏现行政策下的相应研究。本文立足于现行政策,结合专家研究成果,选取指数指标,建立模糊综合评价模型对地方政府债务进行风险预警,并提出控制风险的合理化建议。

二、现行政策下地方政府债务风险及预警现状

(一)地方政府债务风险分析

现行政策将地方政府债务分为一般债务、专项债务、或有债务,本文基于该政策,从债务总类的角度对风险进行分类,综合对其有重要影响的因素展开分析。

1. 一般债务风险。

由于现行政策剥离了融资平台的政府融资职能,且规定地方政府不得通过企事业单位等举借债务,从而债务存量部分将被以一般债券的形式进行置换。对此类债务的风险,可以分为借债、用债、偿债三个阶段进行分析。

新增债务的举借主要由一般债券承担,就借债阶段而言,一般债务并不能完全满足地方政府资金需要,且债务额度在各级政府间的分配将直接影响地方经济的发展。债务额度过低,地方经济发展将受到阻碍;额度过高,债务风险可能加大,同时可能造成资源的浪费。该阶段的风险主要源于债务额度的确立以及分配。债务额度的确立及分配取决于地方经济水平对一般债务的承受能力和地方财政支出对债务收入的依赖程度,因此,从这两个角度分别选取一般债务负担率和一般债务依存度作为风险影响因素。

用债阶段,一般债务的新增债务主要用于没有收益的公益项目,使用效果间接作用于地方经济增长,其风险主要源于地方经济增长对一般债务增量的承受能力;而一般债务的置换债务主要用于偿还即将到期或已到期的一般债务,其风险主要源于地方政府对一般债务置换的控制力度。因此,借债阶段选取一般债务新增率和一般债务置换率作为风险影响因素。

偿债阶段,此类债务的偿还资金主要来自地方政府财政收入,一定程度上其偿还由地方政府信用作为保障,其债务风险主要源于地方财政偿还债务的能力,因此该阶段选取一般债务偿还率作为风险影响因素。

2. 专项债务风险。

借债阶段,专项债务的风险主要源于债务额度的确立与分配,与一般债务不同的是,专项债务主要以地方经济和项目收入作为依托,对地方债财政支出的影响没有一般债务直接,债务额度的确立及分配主要取决于地方经济水平对一般债务的承受能力,因此,选取专项债务负担率作为风险影响因素。用债阶段,该债务主要用于有一定收益的公益项目,目前来说,专项债务将主要用于债务存量的置换,相对应地其风险主要源于地方政府对专项债务置换的控制,由此选取专项债务置换率作为风险影响因素。偿债阶段,该类债务主要以项目对应的专项收入偿还,与一般债务相比,可能存在更高的逾期风险。专项债务此阶段的风险不仅与地方财政偿还债务的能力有关,还与到期不能偿还债务占专项债务的比重有关,该比重越大,则风险越高。因此,选取专项债务偿还率和专项债务逾期率作为风险影响因素。

3. 或有债务风险。

与前两类债务相比,或有债务的举借主体并非政府及其部门,政府对该类债务主要承担担保或代偿责任,其风险主要源于担保坏账的发生和地方政府偿还债务的能力。因此,从地方政府产生担保坏账的比率和地方政府偿还能力的角度,选取或有债务发生率和或有债务偿还率作为风险影响因素。

(二)地方政府债务风险预警现状

1. 对风险的界定存在不足。

对债务风险的分析主要基于两种角度:一种站在过程的角度,如借债、用债、偿债三个环节;另一种站在种类的角度,比较有代表性的是直接、间接、显性、隐性四种。无论是从过程还是从种类的角度,对债务风险的分析大多建立在地方政府没有举债权限的基础上,且默认融资平台举借的债务仍然会在债务增量中占较大比重。现行政策对债务进行了重新分类,因此,立足于现行政策对风险进行界定是有必要的。

2. 对风险的预警有其局限性。

现行政策采用了地方政府债务和地方政府性债务两种表述,后者在政府债务的基础上还包括了非政府举借的政府性债务。传统的研究多是对政府性债务风险进行预警,而现行政策下将只保留政府债务。

三、现行政策下地方政府债务风险预警指标及模糊综合评价模型

(一)选取指标

立足于现行政策,基于对地方政府性债务可能遭遇风险的分析,结合专家学者的研究成果,笔者从一般债务、专项债务和或有债务三个方面入手,选取了11项风险预警指标,见表1。其中,债务负担率指标的国际警戒标准为低于45%,而我国警戒标准则为10%;对于债务偿还率,国际与我国警戒标准分别为低于20%和15%;一般债务新增率和一般债务依存度参照国际经验,警戒标准为低于20%。债务置换率的选取,是基于债务存量的转化,这是现行政策下特有的。

(二)构建模型

由指标的选取可知,影响风险的因素很多,且每个指标在一定程度上反映了具体风险状况,并具有模糊性。基于债务信息获取比较困难以及地方债务风险本身具有非线性关系的考虑,本文决定采用模糊综合评价法对风险进行预警。

1. 确定模糊评价等级V。

出于对系统复杂性的考虑,把地方政府债务风险划分为5个等级,评价集合为V={V1,V2,V3,V4,V5}={100,80,60,40,20},具体如表2所示。

2. 建立风险因素集R。

根据选取的指标,将指标集分层,第一层指标集为R={R1,R2,R3},对第一层指标进一步分层,即:R1={r11,r12,r13,r14,r15},R2={r21,r22,r23,r24},R3={r31,r32},且与表1中的指标一一对应。

3. 建立风险指标权重集A。

A是对R重要性的量化表示,因此A可以分为两个层次:A={A1,A2,A3},A1={a11,a12,a13,a14,a15},A2={a21,a22,a23,a24},A3={a31,a32},A1+A2+A3=1,a11+a12+a13+a14+a15=1,a21+a22+a23+a24=1,a31+a32=1。A和Ai分别与R和Ri中每个因素对应。考虑到地方政府债务风险指标目前尚无公认的权重值,且数据获取困难,从操作性和客观性出发,采取专家集体决策法和文献查阅法是相对可行的,具体如表3所示。

对权重进行检验。确立重要性指数Index,在此基础上制定评价等级,见表4。对专家进行问卷调查、统计人数,专家选择高、较高、中、较低和低的人数分别为N1、N2、N3、N4、N5,则该指标重要性指数Index=(100×N1+75×N2+50×N3+25×N4)÷专家人数。

4. 进行模糊评价分析。

首先,建立指标评价矩阵,评价矩阵是对R之于V隶属程度的量化表示。由R和V的关系得到评价对象的评价集,从而得到评价矩阵:

根据权重集A和指标评价矩阵X,可建立模糊评价模型W={W1,W2,W3,W4,W5},且,文中所使用的是(∙,+)模型。

四、J省地方政府风险预警实证分析

根据J省披露的数据,2013年6月底J省政府负有偿还责任的债务为7635.2亿元,政府部门作为举债主体举借的债务为1358.87亿元。或有债务为6155.85亿元,政府负有担保责任的债务为977.17亿元。GDP为59753亿元,财政收入为6568.46亿元。债务率为60.34%,逾期债务率为1.38%,负有偿还责任的债务年均增长率为17.87%。J省政府2015年到期需偿还的负有偿还责任的债务为1504.58亿元,占总量的19.7%,2015年到期的或有债务为126273亿元,政府负有担保责任的债务为173.61亿元。

截至2015年9月,J省发行一般债券995亿元,专项债券409.2475亿元,置换债券为1093.2475亿元。2015年全国地方政府债务限额为160000亿元,新增债券限额6000亿元,其中一般债券5000亿元、专项债券1000亿元,置换债券限额32000亿元。J省2013年债务占全国的8.3%,由此推算,J省新增一般债券约415亿元,新增专项债券约83亿元,置换债券约2656亿元,债务新增率约3.75%,债务置换率约20%。

(1)根据2013年J省相关指标和估算的2015年J省债务相关指标及数据,通过专家打分法得到J省政府债务风险各预警指标权重,得出如下评价矩阵:

(2)根据模糊矩阵与各自的权重得到J省债务模糊综合评价模型W:

(3)根据风险集与评价矩阵得出J省政府债务风险评分结果B:

根据计算结果,一级指标对债务风险的影响从大到小为R1、R2、R3。通过计算,可得出:B1=61.98,B2=62.186,B3=60.32,三个指标的风险程度均属中等,专项债务风险程度最小。二级指标对债务风险的影响从大到小为r11、r31、r13、r15、r21、r24、r12、r32、r22、r14、r23,其对应的指标得分分别为54.2、59.2、69.8、63.8、64.4、59.8、63.8、62、61、57.4、64,可见J省地方政府应重点控制一般债务余额、一般债务本息、专项债务本息、当年担保债务余额和专项置换债务等。J省政府债务风险评分为61.7098分,该市债务风险属于中等水平,较现行政策实行之前风险水平有所下降,这说明现行政策的推行有效地控制了地方政府债务风险。

五、现行政策下地方政府债务风险控制建议

1.对地方政府事权和财权进行适当调整。

在分税制下,地方政府事权大于财权,导致了地方政府债务的产生,虽然在现行政策下,地方政府被赋予了举债权限,这在一定程度上做到了“开源”,但这并不是解决问题的唯一途径。中央政府应做好财政体制改革工作,为地方政府提供更加有力的财政保障,更积极地发挥中央政府的宏观调控作用,对于存在较严重债务风险的地区,应在政策上予以适当的照顾。

2.科学地进行债务存量置换。

应根据地方政府债务存量的特征(包括规模、偿还能力、到期时间等因素),进行存量债务的置换。对于到期债务,项目自身运营状况良好的,以项目收益按照原约定继续偿还;项目自身还本付息有困难的,可依法通过兼并重组或注入优质资产等方法,达到改善其运营状况、提高其偿债能力的目的;对于地方政府负有担保责任的债务存量,应明确债务关系,不得逃废债务;对于合法的协议约定,地方政府应切实履行。

3.制定债券发行和分配的规范流程。

债券作为地方政府债务增量的主要来源,其发行应遵循市场化原则,做到公开、透明,主动接受债券市场监管,工作流程应受到严格管控。债券额度在各省级政府间和省内的分配至关重要,这将决定各级政府当年可以获得的债务资金量。债券额度在省内如何分配也是需要解决的问题,现行政策下发行债券的权利被集中到省级政府手中,各省级及其下属政府应如实上报债务规模,合理进行额度分配。

4.改变地方政府政绩观念,把借债与偿债同时纳入政绩考核范畴。

把借债纳入政绩考核体系,破除急功近利的畸形政绩观,使得地方政府考虑经济发展状况的同时,也要将债务的风险状况纳入考虑范围。在此基础上,还应建立健全追责机制,对于债务问题需分清任期责任,属于遗留问题的,应对相应决策者进行追责,做到谁主导、谁承担。把偿债纳入政绩考核体系,是对借债的补充,防止地方政府消极懈怠。对于偿债情况的考核,既包括遗留债务,也包括新增债务,从而促使地方政府对于政府债务树立正确观念。若发行债券不能完全满足地方经济发展所需,而融资平台的政府融资职能又被剥离,在这种情况下,需要政府与社会资本进行合作。政府可以与投资者就特许经营权、定价、补贴等事先约定规则,确保投资者长期收益的稳定。需要注意的是,政府承担相关偿债责任,投资者应作为举债主体。

5.各级地方政府针对自身需要制定风险预警机制。

地方政府应根据自身债务特点选取科学、有效的指标进行风险评估,做好事前预警、事中控制、事后恢复。地方政府应针对自身警情建立应急处置机制,高风险地区尤其需要确立应急处置预案。由于中央政府实行不救助原则,地方政府发生偿债危机时,则需向上级政府报告,及时启动应急预案,并对相关人员进行责任追究。

总之,地方政府债务问题受到社会各界的广泛关注,做好地方政府债务风险预警工作,有效地控制地方政府债务风险,可以使地方经济发展更加稳健。

参考文献

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