地方政府财政能力研究论文

地方政府财政能力研究论文（共12篇）

地方政府财政能力研究论文 篇1

一、引言

随着我国地区经济发展差距的不断扩大, 县级地区间发展水平、政府财力的差距也在加大。同时, 分级财政体制、政府间转移支付体制、农业税费改革对县级财力、基础教育投入水平的差距也产生了重要的影响, 地方教育公共投入的不平等日趋明显, 而这种教育发展差距必将导致经济发展差距的进一步扩大。因此, 地区基础教育服务水平的均衡已经成为了经济协调发展、社会和谐的重要组成部分。如何在财政经费有限的情况下, 实现区域教育公共投入的均衡是我国各级政府面临的重要政策目标, 也是学者们研究的重要问题。

在我国, 基础教育经费主要来源于地方财政教育支出和其它筹资渠道取得的预算外资金。因而国内学者主要从地方教育经费和教育财政支出两个角度考虑基础教育投入的地区差异。对教育经费地区间差距的研究多数以省级数据为基础。王善迈, 杜育红 (1998) 通过对我国20个省、直辖市1988-1994年的数据进行的聚类分析认为, 教育经费的区域性差异呈上升趋势。袁连生和王善迈 (2002) 对省际间义务教育经费的研究认为我国省际生均预算内公用经费的基尼系数超过了0.5, 应加大中央政府对贫困地区的教育转移支付力度。魏后凯, 杨大钊 (1997) 认为教育财政分权化改革是引起我国地区间教育投入不平衡的重要原因。其中, 人均财政支出与人均国内生产总值是影响教育经费的重要因素。从县级数据出发的研究较少, 其中王蓉 (2002) 对我国县级义务教育经费的不平衡分析后, 认为我国义务教育经费支出的不均等大部分是由省内差异引起的, 而非省际差异。沈百福 (2003) 对省级、地市级、县级地区之间教育投资的差异进行比较, 也证明了省内各地级市之间的差异明显大于全国各省之间的差异, 省内各县市之间的差异明显大于各地级市之间的差异。

教育公共投入差距是研究地区教育投入差距的另一个重要方面。蒋鸣和 (1999) 采用1753个县的数据, 用基尼系数分析了不同收入水平县人均教育投资的相对差异以及生均教育支出的城乡差异, 发现我国公共财政分配差异是引起财政教育投入差距的因素之一。同时教育经费的来源越来越多地依赖民间教育资金, 也引起了区域教育投资差距的扩大。“中国政府义务教育支出”课题组2005年的研究指出, 教育不平等源于政府教育支出的管理级次, 以县为主的教育投资体制使经费投入和地方政府的财力密切结合起来, 不可避免地会引起地区教育公共投入的差距。廖楚辉、张吕 (2005) 在分析我国政府教育财政体制的问题中指出, 目前的财政体制中教育财政管理权限的不断下移是财政教育支出总体不足、教育机会不均等加剧的主要原因, 教育的发展需要有新的教育财政体制加以配合。

在公共教育投入不均等的影响因素分析中, 转移支付制度对地方基础教育投入的影响是学者研究的重点之一。杜育红 (1999) 指出教育转移支付是财政转移支付的重要组成部分。财政转移支付分为一般转移支付和专项转移支付, 前者包括税收返还和过渡时期转移支付, 对缩小区域间公共教育服务水平的差距没有起到实际作用。专项转移支付资金多用于一次性或临时性的项目, 不能从根本上减小地区教育投入差距。王善迈、袁连生 (2002) 认为, 建立规范的、中央和省级政府承担更大财政责任的义务教育财政转移支付制度, 是解决贫困地区义务教育经费问题的关键。李祥云 (2002) 在义务教育财政转移支付类型与不同政策目标组合的研究中指出, 在不考虑财政纵向平衡的情况下, 配套补助是实现效率目标的最佳选择, 一般性转移支付是均等地方义务教育财政地位最合适的机制。张光 (2006) 以浙江、湖北、陕西省为例, 研究了县级净转移支付对生均财政教育支出的作用, 认为在不同的省区, 净转移支付对地方政府增加基础教育投入的刺激作用是不同的。

这些研究大多从省级数据出发, 但是在分税制财政体制下, 县级政府是基础教育的主要负担者, 也是转移支付的基本单位, 基于县级数据的研究更具有现实意义。而且以往对教育支出影响因素的研究中, 并没有进一步划分地方财力结构, 缺乏针对各项转移支付对财政教育支出影响的实证研究。本文在借鉴前人研究方法的基础上有所创新。首先, 考虑到地级市辖区和直辖市所属区在一市之内有部分教育投资是共享的, 在研究县级教育支出时这一部分教育投资无法体现, 有必要将市辖区与一般县级单位区别考虑。因此本文仅包括了一般县级市、县区的样本, 考虑一般县级单位教育公共投入的现状。其次, 从地方财力总量和结构两方面分析它们对教育公共投入的影响。尤其是对本级收入、各项转移支付对公共教育投入的不同效应进行了详细分析, 以此为基础提出平衡地区财政教育投入的政策建议。

二、数据和方法介绍

本文对教育公共投入不均等的描述运用了个人收入分配领域内常用的极差系数、变异系数、基尼系数、泰尔指数等方法。为了理解总体不平等有多少来源于组间、有多少来源于组内, 我们对泰尔指数进行分解。

不平等指标的分解有很多种方法, 常见的有基于一定分组标准进行分组的分解 (GE熵指数) , 还有根据不同的收入来源进行不平等贡献的分解 (shorrocks, 1982) 。本文采用的是划分人口子集的泰尔指数分解办法。

假定总体可以分为J个组成部分, 并且假定每个组内各元素的收入都相等, 且等于该组均值时的不平等, 即满足人口子集的可加可分解性:

其中, I为总体的不平等指数, I (j) 为第j部分的不平等指数, Pj为第j组人口占总人口的比重, Sj为第j组收入占总收入的比重。表示组内的不平等;I (∏) 代表组间的不平等。同时满足以上性质的不平等指标组成通熵系数类 (the generalized entropyclass) :

对于通熵系数类, 分解的权重和组间的不平等为:

其中, 分别为总体和第j组的均值。当α=1时GE (1) 就为泰尔指数

泰尔指数的分解公式为:

为研究地方可用财力结构、各项转移支付等因素对教育公共投入的影响, 我们运用多元回归分析的方法, 采用弹性和非弹性分析两种手段, 令控制变量和虚拟变量进入模型, 对教育公共投入与地方财力结构的关系进行分析。

所用数据来自于财政部预算司编写的2003年《全国地市县财政统计资料》中关于农村县级财政的数据。 (1) 包括全国27个省、4个直辖市共2056个样本。在进行统计分析前, 我们对原始数据进行了整理。删除了辖区内总人口、在校生数据缺失的县区。同时, 财力数据缺失的县区共90个, 我们在对教育支出统计性描述时保留样本。根据研究需要, 我们对所有的县区按照省区、不同区域进行划分。区域划分按照东中西部的划分标准, 东部包括北京、河北、福建、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、海南、广东11个省区;中部包括吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、8个省区;西部包括四川、重庆、陕西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省区, 把湖南的湘西地区、湖北的鄂西地区和吉林的延边地区也划为西部地区。在此基础上对样本添加了区域、省区编码变量。考虑到教育投入的比较关系到一地区的学生规模, 我们用生均财政教育支出作为衡量财政教育支出的地区间差异的指标。

三、生均教育公共投入的不均等描述及分解

我国2052个县级样本的统计结果见表1。结果显示, 2003年县级地区教育公共投入存在较大差异。全国范围内, 生均公共教育支出均值为1141.024元, 最高的县达到6117.813元, 而最低只有人均208.862元, 二者相差近30倍。县级人均教育财政支出的基尼系数为0.289。在收入分配领域的研究中, 基尼系数在0.3~0.4是比较理想的, 0.4~0.5表示不平等程度较高。但是基础教育是一种公共产品, 各地区大体一致的公共服务水平是理想的财政协调目标。目前地方教育经费主要有两个来源, 一是政府的财政教育投入, 另一个是来自民间的筹资。我们所比较的是第一种来源。但富裕地区其他筹资渠道获得的资金更多。因此, 在包含了其他资金来源后, 教育公共投入的基尼系数将会增加, 王蓉 (2002) 的研究显示, 我国1999年预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费。

教育公共投入在区域间存在较大差距。表现在东、西部生均财政教育投入水平明显高于中部。2003年, 东、西部生均教育公共投入均达到生均1220元以上, 而中部地区仅为908.025元。同时, 东、西部地区内部的不平等程度较高, 中部地区则普遍处于较低水平。分析这种问题的可能原因是, 东部地区经济发展水平、政府财力水平较高, 进而财政教育投入多。在西部大开发的背景下, 西部得到的政策性财政支持较多, 加上人口较少, 生均教育支出水平相对较高, 但是中部很多不发达省份在政府财力水平低、人口多的双重压力下, 财政教育投入水平较低。

教育公共投入的省际比较见图1, 其中第一部分包括11个东部省区, 第二部分为8个中部省区, 第三部分为西部12省区。由图可以看出, 东部的北京、上海、浙江、山东的生均教育投入远高于其他省区, 但东部地区内部差距也较大, 河北、海南的生均支出与中部省区相当、甚至更低。西部地区西藏得教育投入水平与浙江、山东相当, 但重庆、贵州、陕西、广西、甘肃处于较低水平。中部地区除吉林、黑龙江处于全国平均水平外, 其他省区均处于全国财政教育投入水平的较低阶层。

为了理解不同群组内部与群组间的不平等对整体的不平等的贡献, 我们对不平等指数进行分解。利用泰尔指数在组群间的可加可分解性, 从东、中、西三大区域以及省际这两个角度划分人口子集。

东、西部地区内部的不平等程度明显高于中部地区。东部地区泰尔指数I1为0.149, 西部地区为0.14, 均高于中部地区的0.10, 这与基尼系数的比较结果相同。但值得注意的是, 区域之间的不平等对总体不平等的贡献仅为5.44%, 而区域内部对整体不平等的贡献率高达94.56%。我国一般县级生均教育公共投入的不平等主要是由区域内部不平等引起的。同时, 对省际之间的泰尔指数分解也有相同的结果, 省内部的不平等对总体不平等贡献较大。

注:生均财政教育支出为财政预算内教育支出与在校生人数 (小学、初中在校人数总和) 之比。

注:横坐标中表示全国31个省、直辖市的简称, 不包括港、澳、台地区。纵坐标表示2003年各省区生均教育公共投入的均值, 单位为元。

四、地方财力与教育公共投入

基础教育的分级管理体制不可避免地使公共教育投入与地方财力有着紧密的联系。地方可用财力与财力结构如何影响教育财政支出水平、政府间各项转移支付对教育支出的作用是替代、增加还是减少, 我们通过建立回归模型进行分析。

(一) 地方可用财力总量与教育公共投入水平

我们采用了三个衡量财政教育投入的指标作为因变量建立回归模型, 考虑地方可用财力总量与区域因素对教育投入的影响。

因变量Y为衡量地方财政教育投入的三种标准, 分别是教育公共支出占当年县级财政总支出的比重、 (2) 生均财政教育支出、人均财政教育支出。其中, 教育支出比重反映了地方政府对基础教育的参与度、重视程度。随着基础教育筹资渠道的多元化发展, 这一指标也反映了教育支出对政府财政的依赖性。生均、人均财政教育支出反映了该县级单位所提供的教育公共服务水平。

模型中的自变量FP代表地方可用财力, 即地方本级财政收入 (3) 与得到的净转移支付 (4) 之和。X代表加入的控制变量, 包括地区农业人口占总人口的比重以及东、西部虚拟变量, 选择中部地区为参照组。

表3报告了三组模型的主要回归结果, 我们看到三组模型都有较好的拟合度, 各自变量对教育投入的指标均有显著影响。

模型一中人均可用财力与教育投入相对水平的回归系数显著为负, 即越是贫困的县区, 其财政教育支出的比重反而越高。以前我们用财政教育支出的比重衡量政府对基础教育的重视程度, 但是随着教育经费筹资的多元化发展, 越是富裕的地区筹资渠道越多, 财政性教育支出所占的比重慢慢降低。而贫困县区的筹资能力低, 教育经费严重依赖于政府财政收入, “吃饭”财政的问题越严重。

模型二、三考虑的是财政教育支出水平绝对水平与财力的相关性。结果显示, 人均可用财力每增加1元, 生均、人均财政教育支出分别增加0.58元与0.11元。可见财力大的县区, 财政教育投入的绝对水平越高。而贫困地区有限的可用财力导致低水平的财政教育投入、高水平的财政教育支出比重, 从资金的机会成本角度来看, 将财政资金大部分用于教育投入, 势必会影响基础建设、科学研究、医疗卫生等事业的发展, 将进一步拉大与富裕地区的经济发展差距。

注:Y1 Y2 Y3分别代表教育公共投入占总财政支出的比重、生均教育公共投入 (单位为元) 、人均教育公共投入 (单位为元) 。FP代表地方人均可用财力 (单位为元) , Rural ration代表地方农业人口占总人口比重, east、west分别代表东、西部地区的虚拟变量。

城市化的程度对财政教育投入有显著影响。农业人口比重上升1%, 财政教育支出比重增加0.09%, 生均财政教育投入水平降低2.57元。可见, 人口结构是教育财政投入差距的重要影响因素。在其他变量水平不变的情况下, 东部地区财政教育支出的绝对水平显著较高, 财政教育支出的比重也高于其他地区。西部地区的财政支出比重低于其他地区, 但生均、人均财政教育支出的绝对水平高于中部地区。

(二) 地方财政收入结构对教育公共投入的影响

政府的可用财力主要由地方本级收入和政府间转移支付构成, 其中本级收入反映了地方政府的税收能力和地区经济发展水平, 一般来说差异是比较大的。净转移支付政府在政府间转移支付中得到的实际可用的收入, 政府间转移支付反映了中央政府为平衡地区财力、实现大体一致的公共服务水平而对财力低下地区进行的财政补助。为了研究政府本级财力、净转移支付如何影响财政教育投入水平, 我们建立了关于生均财政教育支出双对数回归模型, 同时对东、中、西三大区域的分别回归, 可以比较不同地区间那部分财政收入对教育支出的积极作用越大, 或者说, 地区教育投入的增加更加依赖于那部分财政收入的增加。

模型中Ln Y代表生均公共教育投入的对数, Ln LF、Ln TR分别代表地方本级财政收入和净转移支付的对数, X代表农业人口比重。β1、β2反映了本级收入增大的百分比对财政教育投入增加的影响。

全国整体与分区域的回归结果均显示本级财政收入与净转移支付对生均财政教育投入的弹性显著为正。即政府本级税收收入与得到的净转移支付的增加都会刺激政府增加财政教育投入, 同时, 净转移支付的弹性略高于本级财政收入。

在东、中、西部区域间, 财力结构的弹性系数有差别, 东部地区教育投入的增加更依赖于本级税收收入的增加, 净转移支付的系数仅为0.25。中部地区与西部地区更依赖于转移支付的增加, 其中西部地区净转移支付的弹性最高, 达到0.56, 即净转移支付每增加1%生均教育投入增加0.562%。但西部地区本级财力的弹性系数仅为东部地区的一半。可以理解, 东部地区的财力雄厚, 教育投入的增加可以主要依靠政府财力, 而转移支付的作用较小。而中、西部地区经济发展落后、财力小, 教育投入更加依靠政府间转移支付的补助。尤其是西部地区, 受到中央政府的很多财政政策的倾斜, 转移支付成为教育投入的主要来源。

(三) 教育公共投入与各项转移支付的关系

一般来说, 转移支付的增加对于地方财政教育投入的作用可能有三种。一是刺激作用, 即转移支付的增加会鼓励地方政府增加教育投入。即转移支付刺激了地方财政收入的增加, 政府将增加的收入用于教育。二是替代作用, 即政府将增加的转移支付直接用于教育事业, 原本用于教育的财政支出用于其他事业的发展。三是减少的作用, 即转移支付的增加减小了政府发展教育事业的动力。例如有些转移支付所占比重很小, 但要求地方政府安排配套资金发展教育, 这种情况下, 转移支付实际上对财政教育投入的增加具有减少的作用。为了进一步划分转移支付的结构, 理解目前转移支付体制中各项主要转移支付对公共教育投入的作用, 我们对上一模型进行了扩展, 将净转移支付替换为各项转移支付。 (5)

其中, 为本级财力, 为农业人口占总人口比重, 包括五种主要的转移支付类型, 分别是税收返还 (6) (转移支付中最主要的组成部分, 目前占转移支付总额的比重超过三分之一) 、专项转移支付 (7) , 一般目的转移支付中的一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付 (包括中小学教师工资补助) 。

回归结果中最值得注意的是, 农村税费改革转移支付在全国样本的回归系数显著为负, 平均税费改革转移支付增加1元, 生均教育公共投入减少1.5元。东、中、西部分区域的回归结果也显著为负, 尤其是中部地区税费改革转移支付与公共教育投入的负相关系数达到了-5.321, 也就是说农村税费改革转移支付对农村基础教育公共投入存在一种“挤出效应”。农村税费改革转移支付是2002年我国免除农业税以后, 中央政府为弥补农村县级地区原教育附加费、农村教育集资减免而专门设立的转移支付类型。农业税的免除减轻了农民负担, 但是实际上并没有增加农村教育公共投入。很多学者有过理论上的研究。认为在农业税取消以前, 很多县级地区 (尤其是中部贫困县区) 农业税费占财政收入的比重很大。税费改革以后地方财政面临很大财政缺口, 有的县区甚至80%的财力来源于上级补助.而新的税费改革转移支付并没有规定用于教育的比例。在这种情况下, 县级政府会将增加的税费改革转移支付首先用于行政事业费的补充, 勉强维持财政平衡, 减少基础教育投入 (陈维青2005) 。同时, 其他的可能原因是上下级政府之间政策执行的不相容。一般来说, 教育事业并不能在短期内反映地方政府的“政绩”, 对高效益的追求使县级政府在得到转移支付后更多投入那些短期产出高的产业, 从而减少了教育投入, 对基础教育的努力程度降低 (张光2006) 。我们的实证研究证实了这样的一种结果。因此, 提高县级地区财政能力, 完善政府间转移支付制度, 是解决基础教育投入不足的关键。

东部地区税收返还与教育公共投入的正相关作用显著。税收返还增加1元, 公共教育投入增加0.29元。但是在中、西部地区作用并不显著。税收返还是中央对地方税收上缴的部分返还。越是经济发达地区, 其税收收入较高, 按比例所得到的税收返还也就较多。一般来说, 税收返还的目的是为了照顾地方的既得利益, 其协调各地区经济发展差距的作用较小。因而, 财力充足的东部地区得到的税收返还较多, 对公共教育投入的增长作用明显。

注:LF为人均本级财力, X为农业人口占总人口比重, TRi依次为人均税收返还TR1、人均专项转移支付TR2、人均一般性转移支付TR3、人均调整工资转移支付TR4、人均农村税费改革转移支付TR5, 单位为元。

专项补助与一般性转移支付对生均教育财政支出的作用显著为正, 同时, 一般性转移支付的系数大于专向补助。专项转移支付的款项有严格规定的用途, 例如针对教育 (8) 、医疗、社会保障等公共服务的专项补助。各省在使用这类资金时不得挪作它用。分区域的回归分析结果显示, 专项转移支付中、东部地区的系数大于1, 对财政教育投入有刺激作用较大。而西部地区的系数仅为0.50。目前专项补助的名目繁杂、分散, 很多专项资金的下发缺乏严格有效的管理, 地方政府“驻京办”、“跑部钱进”使得有能力的地区获得更多补助, 专项转移支付专项补贴的效果被限制。同时, 专向补助中有部分是要求县级单位有配套资金, 因此对于贫困地区来说, 如果难以拿出资金与众多名目向配套, 专向补贴的作用将被弱化。与之相比, 一般性转移支付是根据因素法确定的转移支付, 它在规模、数量上的确定更加科学。其回归系数大于专项补助, 对教育财政支出具有显著刺激作用。同时, 一般性转移支付对东部地区教育投入的对刺激作用大于西部地区, 人均一般性转移支付每增加1元, 东部地区增加的生均财政教育投入为3.56元, 而西部地区仅为1.91元, 中部地区的回归结果不显著。

调整工资、农村税费改革转移支付虽然与一般性转移支付相同, 都属于财力性转移支付, 但是, 他们都是由于中央政府出台的某项政策、调整而专门推出的转移支付类别, 在一定程度上类似于专项转移支付。调整工资转移支付始于1998年, 直接分配给我国的老工业基地和中西部地区。模型回归结果与之相适应, 东部地区大多为经济发达地区, 这一系数为负, 而在中、西部地区, 调整工资转移支付对于财政教育投入具有刺激作用, 中部地区的系数达到了2.88。

五、主要结论及政策建议

本文的主要结论为:第一, 我国农村县生均财政教育支出存在区域性、省际间的不平等。表现为东、西部地区教育投入水平高于中部。省际生均教育公共投入均值比较中, 北京、上海、山东、浙江远远高出其他省区, 而中部的河南、安徽处于全国最低水平。同时, 整体不均等主要来源于区域内、省内, 组间贡献小。地方财力的不平等是教育投入差距的重要原因。财力越低的地区教育投入水平越低, 教育事业对地方财政的依赖性越高。同时农业人口结构也对教育投入有显著影响, 农业人口越多的地区生均教育投入水平越低。

第二, 东部地区与中、西部地区相比更依赖于本级财政收入的增加, 而西部地区教育支出基本依靠政府间转移支付。对各项转移支付的作用分析显示, 税收返还、一般性转移支付、专项转移支付对于财政教育投入的作用为正, 其中一般性转移支付对政府增加教育投入的刺激作用最大。在不同的区域之间各系数略有差别。但是, 目的在于缓解农业税费改革为县级政府带来的收入减少压力的农村税费改革转移支付并没有使县乡并摆脱财政困难, 农村教育经费仍然短缺。

这一结论促使我们对如何缩小地区间教育公共投入差距, 完善我国的教育管理体制, 尤其是政府间转移支付制度的问题作进一步的思考。首先, 完善省以下财政体制, 解决县级财力不足的问题。农业税的取消使县级财政在一定程度上失去了持续、稳定资金来源。中央和省级政府应当采取转移支付等手段减少地区间财力的差距, 使基础教育公共支出具有稳定的财力保证。同时, 要关注中部县级地区财力、财政教育支出较低的问题。目前我们实行的转移支付对于西部优惠, 但很多中部的贫困地区被忽略。在地方财政较为困难的中部地区, 中央、省级政府更需要采取财政手段保障其财政能力, 实现教育财政能力的均等化, 促进基础教育的区域协调发展。

其次, 完善各项转移支付, 提高转移支付资金在教育投入中的使用效率。教育是地方财政支出的重点, 政府间转移支付中有相当一部分是用于教育事业的。目前我国政府间转移支付中, 既包含目的在于照顾地区既得利益的税收返还, 也包括针对教育的专项转移支付和因素法转移支付。但是各种转移支付对财政教育支出的作用有所不同, 有的甚至具有对教育投入的“挤出作用”。面对巨大的财政缺口, 还没有真正发挥其平衡地区间教育财力差距的作用。应在加大转移支付规模的同时, 科学地设定转移支付的项目与额度, 设立针对基础教育的转移支付。

最后, 基础教育投资主体的重心上移, 使中央、省级政府负担部分基础教育发展的责任。分税制改革的进行, 是中央政府掌握了主要财力, 基本摆脱了负担基础教育支出的责任, 而县级政府的财力有限, 尤其在农村税费改革以后, 丧失了大部分的财力来源, 但却成为了基础教育的主要负担者。这种财权与事权不相符的现状也是导致财政基础教育投入不平衡的重要原因, 应加大中央、省级政府对基础教育的投资责任, 形成中央统筹、省级参与管理模式。

摘要：本文利用我国县级财政统计数据, 对教育公共投入差异以与地方财政能力的关联性进行研究。统计性描述发现我国生均教育公共投入呈现出显著的区域和省际差异;泰尔指数分解结果显示我国财政教育支出总体不平等主要由区域内以及省内差距引起。回归方法在控制地方财政能力总量、财力结构、政府间转移支付等因素对公共教育投入的影响后, 发现政府可用财力和财力结构是引起财政教育支出差异的重要因素, 而目前转移支付体制还没有充分发挥减小财政教育投入差距的作用, 部分转移支付甚至有减少财政教育投入的效应。

关键词：教育公共投入,不均等,地方财力

地方政府财政能力研究论文 篇2

摘要：随着中国市场经济体制的确立，特别是城市化进程的不断加快，城市基础设施和产业项目的投资对资金需求量也越来越大，仅靠各级有限的财政收入，已很难满足城市建设和产业发展的需要。如何充分发挥财政部门的职能作用和信用优势，主动为各级政府承担融资压力，建立健全地方财政投融资体制，规避财政风险，推动地方经济快速发展，已成为当前地方经济发展和城市建设中着重研究解决的问题。

关键词：地方财政;投融资;对策

近年来，随着经济和社会事业的快速发展，特别是城市化进程的不断加快，城市基础设施和产业项目的投资对资金需求量也越来越大，仅靠各级有限的财政收入，已很难满足城市建设和产业发展的需要。如何充分发挥财政部门的职能作用和信用优势，主动为各级政府承担融资压力，建立健全地方财政投融资体制，规避财政风险，推动地方经济快速发展，已成为当前地方经济发展和城市建设中着重研究解决的问题。

一、地方财政投融资的作用

财政投融资是指以政府为主体，采取有偿的手段通过直接或间接方式筹集资金，并按照政府特定的政策目标进行资金投放，以形成固定资产为主要目的所进行的一系列资金筹集和资金运用活动。其主要作用为：

一是在不增加财政负担的前提下有效利用市场机制加速推动产业发展。首先，财政投融资以信用形式筹集资金并以经营成果偿还本息，不会给财政增加负担;其次，在实现产业发展的过程中，主要依据产业政策调整，向相关行业提供政策性低息贷款或投资参股，并以市场为基础配置资源，引导社会资金在各个行业有效合理的流动和配置;再次，财政投融资资金的运用不以营利为主要目的，在投资过程中主要发挥社会资金的导向和集聚作用，形成财政投融资资金与社会资金的“导向——跟踪”模式，促进社会产业形成规模。

二是有效地解决基础设施和基础产业对经济发展的瓶颈。由于基础设施和基础产业均属于准公共产品，其工程建设具有高投入、低经济效益、高社会效益、回收期长等特点，若考虑资金时间价值，这类项目年收益率将很低，若由市场自发调节供给，将直接导致基础设施建设严重滞后于经济发展需求，成为严重制约经济发展的瓶颈。而财政投融资具有明显的优势，政府可以利用BOT、优惠利率贷款、投资参股等方式引入更多的市场化机制对项目进行运作，有效地缓解财政支出的压力，纠正财政支出结构上的不合理。既使闲散资金得到充分的利用和增值，还能很好地解决由于基础设施和基础产业发展滞后而拖累社会经济增长的问题。

三是有效地填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资的空白。财政投融资的特点在于既体现政府政策取向，又在一定程度上按照信用原则组织经营。财政投资的主要领域是准公共产品，这类产品若完全依赖财政无偿投资，因财力有限势必出现供给不足;若完全依靠企业筹资，银行融资，由于准公共产品“效益外溢”的特点，供给更加不足、甚至无人投资。所以，在私人产品与私人投资、纯公共产品与财政无偿投资大体对应平衡的情况下，财政投融资介于二者之间，填补了准公共产品投资的空白。

二、财政投融资实施过程中的问题

财政投融资作为政府以市场运作方式合理利用资金的形式，虽然在减轻财政负担、使财政支出结构趋于合理、促进产业发展、加速基础设施和基础产业的建设、完善市场经济体制等方面都有相当明显的优势，但这种制度是以信用为前提，以市场化运作为基础的，那么政府就不可避免地承担信用风险和市场风险。

一是社会闲散资金不足将制约财政投融资发挥作用。财政投融资的资金主要来源于社会闲散资金，当经济处于高速发展时，各行各业的投资机会较多，闲散资金将趋于减少。如果财政投融资挤占私人投资的部分资金，虽然可以发挥财政投融资的作用，但势必会引发私人资本对资金的过度需求，而使利率上升，加大财政投融资利用资金的成本，抑制其继续挤占私人投资所需资金的趋势，这将不利于财政投融资各项投资计划的实现，削弱其对经济发展的贡献。

二是有偿性原则使财政成为风险最后的承担者。由于财政投融资资金的利用不以营利为目的，只要投资收益能弥补资金利息支出且略有盈余即可，这就增大了资金经营管理中的风险。对基础设施和基础产业建设来说，一旦实际投资收益率低于项目要求回报率，则闲散资金利息支出就会很大。而对于高风险的产业政策行业的投资，若没有较高的利润盈余留存，一旦某一项目投资风险显现，不但利润无从谈起，就连投资成本也将很难收回。这两种风险都将缩小财政投融资的规模，减弱其对国民经济的影响力和推动力。

三是对财政投融资政策运用和认识存在误区。有些人对财政投融资的理解，局限于利用政府信用融资并直接投资于各项产业以拉动经济发展，许多地方政府将借来的钱投资于投资期短、见效快的竞争性行业，导致了不公平竞争。在与民争利的`同时挤出了许多民间资本，而且由于政府经营这类企业容易出现在内控上的风险，最终导致亏损，将风险转嫁给财政。这种错误的操作方式，既减少了民间资本对经济的拉动作用，也降低了财政对宏观经济调控的能力。

三、转变政府投资观念，规范财政投资行为

针对地方财政投融资活动中存在的不足及运作过程中出现的问题，各级政府要尽快转变投资观念，强化和创新投资责任机制，规范财政投资行为。

第一，抛弃计划经济观念，树立现代市场观念。长期以来，受计划经济体制的影响，政府习惯于建设靠国家计划、给指标定项目，指挥或干预企业和社会投资活动，导致不能准确依据市场需要做出正确的决策，并受政绩和地方利益驱动互相争项目，搞“政绩工程”、“拍脑袋工程”，盲目投资，重复投资，导致各地产业雷同，效益低下，浪费严重。因此，各级领导干部应加强学习市场经济下财政投融资知识、投资风险相关的法律法规，切实转变投资观念，规范财政投资行为，以效率和效益为评判标准来选择和确定财政投融资项目，更好地促进社会经济的快速健康发展。

对地方政府财政困难的问题研究 篇3

关键词:地方政府;财政困难;债务

中图分类号:F810.7 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0031-03

随着我国分税制改革的不断深入,中央财政保持持续增长的趋势,基本上保证了国家经济建设的发展和社会政治局面的稳定,为我国市场经济的发展和完善提供了可靠的物质基础｡但另一方面,分税制改革却影响了地方政府的财政增收,随着财权的不断上移和事权的不断下放,地方政府在财力不足的情况下,难以保证其地区经济的发展,尤其是县乡两级政府,为了保证县域经济的发展,有效提供公共物品,不得不举借外债,从而加剧了地方政府的财政困难｡现阶段,我国地方政府举债会有促进其发展的积极作用,但是债务负担过于沉重,这在一定程度上就会影响整个国家经济的全面发展,成为中央财政的“包袱”,是制约中央政府财政的“瓶颈”｡因而,加强对地方政府的债务管理,防范地方政府的财政危机是现阶段我们不容忽视的问题｡

一、现行我国地方政府财政状况概述

1994年中央开始实行分税制改革,由此确定了中央和地方政府之间的财政关系,虽然在一定时期内我国的财政保持了稳定的增长,但是从地方政府的角度来看,分税制改革并没有给地方政府的财政带来有益的影响,相反更加剧了地方政府财政的困难｡地方各级政府的财政困难主要表现为地方政府的债务问题｡

所谓地方政府债务,指的是地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定,依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务｡我国现阶段主要包括省､市､县(自治县)､乡(镇)四级地方政府的债务问题｡实际上,依照现行的法律规定,地方政府是不允许随意举借外债的｡我国的《预算法》规定:地方各级预算按照量入为出､收支平衡的原则编制,不列赤字｡除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券｡尽管中央在规定中明令禁止,但地方各级政府仍然我行我素,举债度日,债务规模呈不断膨胀的趋势,而且越低层的政府债务数目和规模越庞大,透明性越差,这就增加了中央对地方财政监督和控制的难度｡

总体来看,我国地方政府债务的特征主要表现在以下几个方面:

一是债务类型､举债的方式和渠道各有不同,地方政府的债务类型主要有生产性负债､基础设施投资负债､消费性负债､行政事业性负债等[1]｡地方政府在举债的方式和渠道上,往往绕过中央关于《预算法》的规定,变相地､以各种不同方式进行融资举债,比如说通过国有企业的项目开发,为其担保获得金融机构等部门的贷款;二是债出多门,不管地方政府的哪个部门都不同程度存在负债问题,而对债务的偿还责任却没有明确的规定;三是我国大部分的地方政府债务规模失控,各级政府为了偿还之前的债务,填补现有的财政赤字,不断地举债,又形成新的债务,这样发展成了“滚雪球”式的债务｡有的政府不顾自身的偿还能力盲目举债,扩大了债务规模,而且在资金的使用过程中,还存在着资金分配不均,使用不合理的现象,有些政府为了自身利益大搞“政绩工程”､“形象工程”,这样造成了投入的成本无法回收的后果｡

二、地方政府财政困难产生的原因剖析

1.财政体制不健全,财权和事权的严重不对称

分税制改革后,除了中央和省级政府之外,财政体制在地方各级政府,尤其是县乡两级政府的差异很大,各行其是,极不规范｡由于事权和财权划分的不对称性,财权不断向上移,事权不断下放,尤其是政府层级之间,上行下效,将事权都推到下级政府的身上,导致地方政府在财力不足的情况下承担了许多本该由中央和省级政府提供的外部性公共物品的成本,比如教育支出､医疗保险支出等,从而增加了地方政府的财政负担｡

2.监督和制约机制存在缺陷

我国地方政府在对债务的监督和约束机制上存在着严重的问题｡一方面缺少来自上级政府和本级人大的监督,另一方面外界舆论公众的监督约束力也不强,预算的软约束导致政府的债务规模扩张,缺乏规范化的地方政府财务报告,对债务的来源和使用方向无法做出明确可行的规划,从而造成了许多领导为了本届政府的政绩和形象进行了大量的重复建设,资金严重浪费､使用极其不合理,并且各级政府以及政府内部对债务的预算管理分散,缺乏统一的管理,许多债务来自不同部门,不同的债权主体,这样导致许多债务到了偿还期限却找不到偿债对象,产生了多数的陈年旧账,给政府的信誉带来不好的影响｡

3.政企不分

我国的地方政府一直以来都和乡镇企业以及当地的国有企业存在着连带关系,大多数的地方政府对当地企业的发展格外偏爱,甚至向金融机构或债权主体进行贷款的担保,导致某些企业对经营状况放松警惕,当他们破产倒闭时都会不由自主地认为应该由地方财政来兜底｡有的企业发展过程中暴露出的体制弊端所带来的财政困难､发展市场经济中出现的企业风险､企业发展项目工程拖欠的款项等都来由政府“买单”,政府通过其他途径来获得本不需要自己承担的债务,这就增加了地方政府的财政困难;而且,有的政府强行介入市场经济的管理,用政策来压制市场培育,扭曲了市场的价格,严重破坏了市场秩序,可以说地方企业的发展不仅没有促进地域经济的发展,反而加重了地方政府的债务负担｡

三、化解地方政府财政困难的建议

从国外一些地方政府的财政体制上看,一定程度的举债会促进地方经济的发展｡现阶段,我国地方政府如果不进行举债,发展也许不会很迅速,所以举债在一定程度上来说对地方政府是有积极作用的,但在举债的规模､程度上需要加以监督和控制｡

(一)完善和加强宏观财政政策

1.明确划分事权和财权,进行财政体制创新

在分税制改革的背景下,各级政府尤其是中央更应该将事权和财权明确划分,使得事权和财权相适应｡地方政府在财权一定的情况下行使相应的事权,对于中央和地方共同承担的事权部分,该是地方政府管辖范围内的事务交由地方政府负责,超出地方政府职责范围的则由中央政府或上级政府进行相应的协调,避免财权和事权的不对称｡上级政府不得随意转移本级政府所应该承担的提供公共物品和服务的权利,如果将属于上级政府的事权转移给下级政府时,应该确保资金及时到位,保证地方政府充分行使财权;深化财政体制改革并逐步进行体制创新,对不同地区､不同部门根据实际情况制定政策｡

2.制定中长期的发展战略,扩大本地区的财源

地方政府应该根据本地区财政发展的实际情况制定滚动计划,分不同时期实现对债务的管理和清偿,实现对债务的总体规划和有效控制,制定债务管理的中长期发展战略,在发展规划期内,通过稳定的债务管理扩大本地区的财源｡

中长期发展战略主要包括:(1)根据地方经济社会发展状况､财政收支形势､现有债务状况确定地方财政中长期债务融资规模;(2)根据现阶段地方债务偿还的期限结构,在确保偿债负担均衡的条件下,确定未来债务融资的期限结构;(3)对利率､汇率变动情况做出分析,合理选择政府融资的动机和利率､汇率条件;(4)对未来债务资金使用方向作出明确规划,以保障债务资金的使用效果和偿还能力;(5)根据各级财政债务风险程度不同,对其举债采取不同的合理限制措施[2]｡

(二)细化地方各级政府的债务管理制度,实现财政的循环发展

1.完善归口管理制度

为防止债务规模的膨胀,发生债务危机,各级地方政府应该进一步完善和强化债务的归口管理制度,而归口管理主要还是应该强调财政部门的作用,即要进一步明确财政部门在各级地方政府的主体地位,对本级政府和下级部门的债务资金使用情况要进行严格的审核,有必要建立专门对债务进行管理的部门,统一债务的进入和支出的窗口,实现对债务资金的集中有效管理,完善归口管理制度,明确统一的统计数据,统一的统计口径,这也是进行地方政府债务监控指标运用和债务预警机制建立的前提条件｡

2.建立债务的偿还机制

(1)对现有债务进行分类和核实,逐步消化债务

地方政府债务按划分的标准不同,可以分为四种:直接债务和或有债务(按预见性分)､显性债务和隐性债务(按是否具有法律约束力分)｡对于拖欠企业工程建设项目施工款项､事业单位职工工资､中小学校职工工资这类直接债务以及养老金､失业保险金､最低生活保障等由于体制变动和政策因素形成的地方债务,应该由上级政府以转移支付的形式予以解决;对于由地方政府提供担保或变相担保而形成对金融机构的债务以及地方政府绕过《预算法》变相发行的地方债等这些或有债务,应该设计偿债计划,由预算进行偿还安排;按照国际通用的做法,在条件成熟时,对政府拖欠个人或企业债务实行债务重组,由政府与债权人进行协商确定重组方式;对于尚未到期的债务,要对其进行评估,根据债务的风险程度采取相应风险防范措施,对偿债基金的未来规划做出合理的安排[3]｡

(2)将地方债务纳入预算管理当中,规范政府财务报告编制,同时建立债务预算报告制度

对地方政府债务的清偿,主要还应该建立一套完整的债务偿还基金,对这部分资金的合理管理运作,可以实现债务的逐步消化,减轻政府的债务负担｡而偿债基金的来源主要是通过地方政府在年度财政预算管理中实现的,比如说可以从地方政府当年的预算余额中提取一部分调剂补缺作偿还基金;还可以通过预算外资金收入提取适当比例补充到基金中;另外,土地出让金也是地方政府获取基金来源的一个可行方法｡在基金运作的过程中,各级领导要互相监督,确保偿债基金的规范运作,以实现基金的循环使用｡另外,我国传统的预算管理体制存在着管理不严,预算时间跨度短､过程简单化的缺陷,在对地方政府财政状况进行研究的同时必须与当地政府的预算管理结合起来,即通过对预算管理体系的完善,把对地方政府的债务管理纳入到预算管理体系当中,根据政府预算确定债务规模,以预算约束举债和还债行为,防止债务规模的扩大,这就需要规范政府财务报告,建立完善的债务预算报告制度,下级政府如果有大规模的举债要报上级政府和人大进行审批,进行备案[4],明确债务的使用方向､数额､债务偿还期限,做到专款专项专用｡

(3)加强对地方债务的监督和控制

加强对地方政府债务的监督和控制,主要是加强对或有债务的监督,对或有债务进行有效的事前控制,要保证政府的担保,控制或有债务转化的规模,降低市场外在风险向政府风险转化的可能性,提高政府的信誉;另一方面,对地方债务的监督是多方面的,债务的来源和使用方向要受到同级各部门以及本级人大的监督｡

3.绩效考评体系的重新界定

中央和上级政府在考核下级政府工作能力的时候,应该禁止领导大搞所谓的“形象工程”,而是将重点放在领导所完成的工作当中有没有满足老百姓的实际要求,有没有真正实现本地区经济的发展｡从这个角度来说,国家“应当建立决策责任追究机制,保证地方政府的重大政策和措施､重大建设项目和重大发展规划在科学民主的决策机制中产生,使政府的决策能更好地体现民意”[5]｡在考察各级地方领导工作绩效的时候,完全可以将偿还债务的数额纳入到考评范围之内,这样可以促进地方领导在对本地区进行经济管理,提供社会服务的同时将还债作为另一个工作的目标,减少资金的浪费和项目工程的重复建设,起到规范领导随意借债行为的作用｡

4.建立债务风险预警系统

对地方政府的债务情况进行全方面的摸底和统计,这是建立债务风险预警系统的前提,以此来反映政府财政债务风险,并对这些潜在的风险进行实时跟踪监督｡

但是要综合反映政府债务的运行情况还需要建立一个地方政府债务风险指标,主要是针对政府的直接显性债务来说,具体指标有:新增债务违约/地方财政总收入,反映地方财政的流动性,债务风险首先表现为流动性风险,当期财政收入不能满足财政支出的需求时,财政就会出现流动性风险,它对地方财政风险的影响最大;地方财政债务余额/地方财政总收入,反映地方财政的清偿能力;地方财政逾期债务余额/地方财产总收入,作为地方财政的流动性和清偿能力的补充,后两项指标主要反映了长期支付需求和债务总量情况,在衡量政府债务风险程度时,应该赋予三项指标不同的权重,而具体的权重应该根据本地区的实际情况来确定｡

(三)理顺政府与市场､企业的关系

在深化财政体制改革的过程中,应该彻底划清政府与市场､企业的关系,在处理政府和企业的关系上,应该以法律的形式明确规定企业的债务清偿主体,当企业出现经营危机的时候,地方政府可以出面进行协调,但是不要过分干预,减少企业对政府的依赖心理;在政府对市场的关系上,应该转变政府职能,政府逐渐从竞争性领域中退出来,尽量减少对市场行为的干预,相应地介入到公共服务性领域,将工作重点转移到本地区的经济建设上来,更多更好地为本地区提供公共物品和公共服务,不该由政府管的事政府不要干预,充分发挥政府宏观调控的作用｡

(四)允许地方政府有条件地发行债券

我国在向市场经济体制转轨的过程中,在中央和地方财力有限的条件下,地方政府举债是必然的,不然,地方的经济建设和社会发展是无法与国家经济的发展步伐相一致,这也必然影响到全局利益｡所以,对于地方政府当前的目标不是消除债务,而是对债务进行逐步控制,使之有效利用｡为此,国家应该对《预算法》中有关“地方政府不得举债”的规定作适当的修改,并且应当允许地方政府有条件地发行市政建设债券,对地方政府的发债行为以法律的形式加以规定,因为发行地方债券需要进行严格的审批,条件严格,这样可以提高政府财政的透明度,使隐性债务显性化,增加政府的融资空间和渠道,有效地避免各种违规举债行为的发生｡

参考文献:

[1] 傅晓,欧阳华生.我国乡镇债务问题形成的财政体制根源分析[J].产业与科技论坛,2006,(9).

[2] 苏忠林.中国地方政府债务管理研究[J].武汉金融,2006,(4).

[3] 史春玲.关于如何加强地方债务管理的探讨[J].金融经济,2006,(4).

[4] 赵春荣.加强地方政府债务管理[J].经济论坛,2006,(14).

[5] 胡荣.地方政府债务风险及其防范[J].集团经济研究,2006,(3).

地方政府财政能力研究论文 篇4

分析省域内不同级次政府间的纵向财政差异情况, 可选取反映财政自身发展能力的税收收入、反映经转移支付调整后的实际财政支出指标进行比较。

(一) 省以下各级政府自身财政能力差异——各级政府税收收入总量增长和结构变化情况

通常, 一般预算收入可反映一个地区或一级政府对基本公共服务的自身供给能力。但是从实际情况来看, 由于其中非税收入部分来源不稳定, 有些属于一次性收入, 故用税收收入来衡量政府间自身财政能力更为准确。

1. 甘肃省各级政府税收收入总量及增长情况

2003年以来, 省以下各级税收收入年均增长最快的是市级, 由2003年的22.15亿元增加到2008年的53.50亿元, 年均增长19.29%;其次是省级, 由2003年的23.08亿元增加到2008年的53.64亿元, 年均增长18.37%;县区级 (含乡镇, 以下同) 增长较慢, 由2003年的27.01亿元增加到2008年的55.67亿元, 年均增长15.56%。

由于2003年省对下财政体制进行了调整, 再加上之后几年税收政策调整的影响, 各级政府税收增长在不同阶段变化较大。以2003年为基期, 2004-2005年两年各级税收年均增长最快的是市级 (17.23%) , 其次是省级 (17.15%) , 而县区级年均仅增长了5.11%。这一阶段省以下各级税收增长差异较大, 县区级税收增长慢的原因, 主要是由于甘肃省从2002年开始在全省范围内全面进行了农村税费改革试点工作, 县乡税收增长受到较大影响, 到2005年全省全面取消农业税为止, 县乡税收收入连续三年 (2003-2005年) 均低于2002年的水平。

2005年全面取消农业税之后, 2006-2008年三年各级税收年均增长最快的是县区级 (23.09%) , 市级次之 (20.69%) , 而省级最低, 只有19.18% (见表1) 。

单位:万元、%

资料来源:根据2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

2. 甘肃省各级政府税收收入占全省的比重变化情况

各级政府税收收入的分配结构由特定的财政体制决定。从甘肃省省以下各级政府的税收收入分配结构来看 (见图1) , 县区级税收占全省税收收入的比重自2003年以来不断下滑, 由2003-2004年占全省的比重大于三分之一, 到2005年开始下降为低于全省三分之一以下 (32.45%) , 2007年达最低点 (32.43%) ;市级所占比重从2003年的30.65%上升到2004年的33.30%, 之后基本维持在33%左右, 2007年有所下降 (31.50%) ;同期, 省级财政所占比重上升较快, 由2003年的31.95%上升到2005年的34.45%, 2007年的最高时达36.07%。

2008年, 由于受市场环境变化等外部因素的影响, 省级税收比重出现下降 (32.94%) , 市级税收收入占全省的比重略有回升 (32.86%) , 而县区级税收比重出现明显回升 (34.19%) , 重新超过全省总量的三分之一。

以上情况说明, 2003-2005年期间, 受农业税的逐步取消以及一些工商税起征点的提高和省对下财政体制调整的影响, 省以下各级财政自身能力增长差异较大。而2005年农业税全面取消之后, 随着中央和省上一系列缓解基层财政困难政策措施的出台, 县乡自身财政能力开始逐步得到恢复和提高。

(二) 省以下各级政府提供公共服务实际能力的差异———各级政府财政支出总量增长和结构变化情况

财政支出在一定程度上反映了一级政府或一个地区公共服务供给的真实水平。不同的财政体制构成不同的财政支出格局, 通过对不同级次政府财政支出的比较可以了解现行财政体制下转移支付制度安排对省以下各级政府财政能力的调节力度。同时, 也可反映出各级政府提供公共服务的实际能力大小。

1. 甘肃省各级政府财政支出总量及增长情况

2003年以来, 省以下各级政府财政支出年均增长最快的是县区级, 由2003年的145.69亿元增加到2008年的593.05亿元, 年均增长32.41%;其次是市级, 由2003年的62.11亿元增加到2008年的163.64亿元, 年均增长21.38%;省级增长最慢, 由2003年的92.20亿元增加到2008年的211.74亿元, 年均增长18.09%。

分阶段来看 (见表2) , 以2003年为基期, 2004-2005两年各级财政支出年均增速最快的是省级 (24.11%) , 其次是县区级 (17.98%) , 市级最慢 (16.67%) 。2005年税收返回政策调整以后, 2006-2008三年各级财政支出年均增长最快的是县区级 (43.0%) 、其次是市级 (24.63%) , 省级最慢 (14.24%) 。

2. 甘肃省各级政府财政支出占全省的比重情况

2003年以来, 省以下各级政府财政支出占全省的比重情况 (见图2) 是:省级财政支出比重在2005年之前呈波动式上升趋势, 2005年之后呈不断下降趋势, 2008年降至最低 (21.86%) ;市级财政支出比重2003-2007年期间基本维持在20%左右, 2008年达最低 (16.90%) ;县区级财政支出在2005年之前三年的比重均低于50%, 2006年以来均超过50%, 且呈不断增长态势, 至2008年达到最高 (61.24%) 。

单位:万元、%

资料来源:根据2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

财政支出情况反映了在可用财力基础上, 加上财政专项转移支付补助等因素后各级政府支出的实际水平。从上面的数据分析可以看出, 在省以下各级政府中, 县区级财政支出比重最高, 说明其支出任务最重。另外, 近几年县区支出增长较快, 说明其支出水平也在不断提高。但是各地在提供公共服务实际水平方面的差异情况, 还需要进行横向的分析比较才能得出初步结论。

(三) 省以下各级财政自给率和对转移支付依存度的差异

1. 甘肃省各级财政自给率比较

甘肃省总体财政自给率 (一般预算收入占一般预算支出的比率) 较低, 2003年以来一直徘徊在28%左右。分级次来看, 2003年以来, 省级财政自给率稳步上升, 由2003年的30%一直提高到2008年的56.06%, 五年间上升了近26个百分点;市级财政自给率由2003年的41.88%上升到2004年的46.77%, 2005年以后呈下降态势, 除2007年有所波动外 (45.44%) , 至2008年下降为42.59%;而同期县级财政自给率呈不断下降趋势, 由2003年的23.32%, 下降至2008年的12.91%, 五年间下降了约10个百分点 (见表3) 。

单位:%

资料来源:根据2003-08年甘肃省财政总决算报表计算整理

2. 甘肃省各级财政对转移支付的依存度比较

2003年以来, 省以下各级财政转移支付依存度 (转移支付占财政支出的比重) 最高的是县区财政, 由2003年的81.71%一直上升到2008年的88.81%。市州支出对转移支付的依赖度由2003年的64.81%下降至2006年的53.42%, 之后又上升至2008年的71.94%。省级支出对转移支付的依赖度2004年最高, 达82.80%, 之后下降至2005年的60.20%, 2006-2007年有所回升, 2008年又下降至44.95%。

单位:%

资料来源:根据2003-08年甘肃省财政总决算报表计算整理

省以下各级财政自给率和支出对转移支付依存度的差异情况反映出, 在现行财政体制下, 省以下各级财政中基层县乡级财政承担了大部分的支出责任, 而与此同时, 省级财政承担着平衡市县财力的宏观调控责任。随着这几年基本公共服务支出责任的扩大, 如基本社会保障和基础教育范围的扩大以及标准的逐步提高, 基层财政自给率不断下降, 对上级财政转移支付的依赖性愈来愈强。

二、省域内不同市州间的横向财政能力差异情况

人均财政指标更有利于说明省域内地区间的财政能力差异。本部分选取了反映财政自身发展能力的人均财政收入 (一般预算收入) (1) 、反映经转移支付调整后的实际财政能力的人均财力以及反映公共服务实际供给水平的人均财政支出等指标, 对省以下市州 (含县区) 间的横向财政能力差异和公共服务实际供给水平差异进行比较。

本报告采用的分析财政能力差异的指标参数主要有三种:绝对差距、相对差距和变异系数。其中绝对差距=最大值-最小值;相对差距=最大值/最小值。这两项指标可用来比较同类变量值间的差异情况, 其共同点是:值小表示变量值之间的差异小, 值大表示变量值之间的差异大。但在有些情况下如比较单位不同的变量值间的差异情况时用这两项指标来分析就不适宜了。需要引入另一个 (不受单位限制的) 指标——变异系数CV来比较两组或两组以上单位不同的数据, 其公式为:CV=S/X100%, (其中:S为标准差, X为平均值) 。这一指标的引入不但可以比较单位不同的变量值间的差异, 还可以比较均数相差悬殊的变量值间的差异。

(一) 各市州间自身财政能力的横向差异——人均财政收入状况比较

2003年以来, 甘肃省域内市州之间人均财政收入最高与最低市州间的绝对差距呈逐年扩大的趋势, 由2003年的1464元扩大到2008年的3064元, 五年间差距年均增长达15.92%;从相对差距来看, 2003-2005年呈逐年扩大趋势, 2005年最高时达25.60倍, 之后几年呈下降态势, 2008年降至23.32倍;变异系数的变化趋势与相对差距的变动相似, 也是先增后减, 2005年最高时达1.28, 2008年降至1.11 (详见表5) 。

根据人均财政收入的各项差距指标可以初步判定, 2003年以来, 市州间自身财政能力横向差异以2005年为最大, 均等化程度也最低, 2008年市州间的均等化程度已有所改善。

资料来源:根据2004-2009年《甘肃年鉴》和2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

(二) 各市州间公共服务实际供给水平的横向差异——人均财政支出状况比较

市州之间人均财政支出的三项差异指标均低于人均财政收入在相应年份的差异指标。从各项差异指标的变化趋势来看, 人均财政支出最高的嘉峪关市与最低的定西市之间的绝对差距也是逐年扩大, 由2003年的1361元不断扩大到2008年的2593元, 五年间绝对差距年均增长达13.76%, 年均增幅为246元, 均低于人均财政收入绝对差距的增长速度和幅度;人均财政支出的相对差距和变异系数的变化规律与人均财政收入的相似, 也是先扩大后缩小, 2005年最高, 但差异程度要低于人均财政收入的差异水平 (见表5) 。相对差距先由2003年的3.48扩大至2005年的3.72, 之后又逐年缩小至2008年的2.43;变异系数由2003年的0.44扩大至2005年的0.51, 之后又逐年缩小至2008年的0.38。

人均财政支出的各项差距指标表明, 2005年市州间人均财政支出横向差异最大, 所反映的相应公共服务实际水平的均等化程度也就最低。但到2008年, 地区间横向差异明显缩小, 不平衡情况较前几年有所改善。说明自2005年以来随着各地自身发展能力的提高和转移支付力度的不断加大, 调节地区间公共服务横向差异的效果正在逐步显现。

(三) 各市州间实际财政能力的横向差异——人均财力状况比较

财力可反映一级政府对基本公共服务的供给能力。一般来说, 某级政府的财力是指其可自主支配的财政资源。对于地方政府, 某一级次政府的可支配财力 (又称可用财力) 构成是:“地方一般预算收入”加上“上级财力性转移支付补助收入”, 减项是“专项补助”和“原体制上解”等。

1. 按总人口计算的人均财力差异

从按总人口计算的人均财力看, 最高的嘉峪关市与最低的定西市之间的绝对差距由2003年的1107元扩大至2008年的2600元, 五年间绝对差距年均增长达18.61%, 年均增幅为299元;相对差距先由2003年的3.95扩大至2004年的4.63, 之后开始缩小, 由2005年的4.44一直降到2008年的3.41;变异系数与相对差距的变动一致, 先由2003年的0.48扩大至2004年的0.53, 之后开始缩小, 到2008年的降至0.40 (见表5) 。这表明, 2005年以来, 经过转移支付调整之后的市州间实际财政能力的横向均等化程度在逐年提高。

2. 按供养人员计算的人均财力差异

从按供养人员计算的人均财力看, 最高的嘉峪关市与最低的临夏州之间的绝对差距先由2003年的52740元扩大到2005年的66944元, 之后两年缩小至2007年的63414元, 2008年又扩大至70060元。五年间绝对差距年均增长仅5.84%, 年均增幅为3464元;相对差距和变异系数2003年与2004年大体持平, 之后年份均呈不断下降的态势, 而且下降幅度超过了人均财政支出和按总人口计算的人均财力指标的下降幅度 (见表5) 。说明2005年以来按供养人员计算的人均财力的横向差异改善最为明显, 这也表明近几年省以下转移支付在调节地区间财力差异、提高均等化水平方面发挥了有效作用。

(四) 市州间各项人均财政指标的变异系数比较

综合比较市州间各项人均财政指标的变异系数可以看出, 省内各市州间变异系数指标值最大的是人均财政收入, 而人均财政支出和按总人口计算的人均财力的变异系数值各年均较为接近, 远低于人均财政收入的变异系数值。另外, 各项人均财政指标中, 按供养人员计算的人均财力的变异系数下降最快 (见图3) 。

以上情况表明, 经过转移支付调节之后的市州间公共服务供给能力和实际供给水平的均等化程度都得到明显改善, 其中按供养人员计算的人均财力的均等化程度2005年以来改善最为明显。

三、省域内不同县区间的横向财政能力差异情况

(一) 各县区间自身财政能力的横向差异——人均财政收入状况比较

2003年以来, 县区间人均财政收入无论绝对差距、相对差距还是变异系数都呈逐年扩大态势 (见表6) 。与表5所反映的市州间人均财政收入差异相比较, 有如下特点:

首先, 人均财政收入最高与最低的县区间绝对差距扩大幅度要快于市州间扩大幅度。分阶段来看, 2003-2005年三年间县区间绝对差距要小于市州间的差距, 但2005年以后县区间绝对差距跳跃式扩大, 远远超出了市州间的绝对差距扩大幅度。以2003年为基期, 到2008年绝对差距年均增长高达61.06%, 年均增幅达2650元。这既与国家政策、省域内县区间

资料来源:根据2004-2009年《甘肃年鉴》和2003-2008年甘肃省财政总决算报表计算整理

自然条件和人口等差异大、自身经济发展能力和发展水平不平衡有关, 也与市州自身对下的转移支付补助能力有关。

其次, 县区间人均财政收入相对差距远高于市州间二十几倍的相对差距, 除2004和2007两年分别较其前一年稍有回落外, 总体上呈不断扩大的趋势。

再者, 县区间各年变异系数均高于市州间相对应年份的变异系数。除2007年较2006年稍有回落外, 总体呈不断扩大的趋势。

综合分析县区间各项差异指标所反映的情况, 可以看出:2003年以来, 县区间自身财政能力的差距在不断扩大, 特别是2005年以来的差距扩大幅度要高于市州间的差距变化幅度, 说明县区间的财政自身能力的非均等化程度比市州间的要高、差异也更大。

(二) 各县区间公共服务供给水平的横向差异——人均财政支出状况比较

2003年以来, 县区间人均财政支出的绝对差距不断扩大, 五年间差距年均增长达29.18%, 年均增幅为3604元;相对差距先升后降, 2005年最高, 之后下降明显, 但2008年又有所回升;变异系数的变动趋势与市州间变动趋势相似, 即2003-2005年呈扩大趋势, 2005年之后逐年下降, 2008年差异系数最低 (为1.20) 。但县区间人均财政支出的绝对差距、相对差距和变异系数几年来均高于市州间的同类指标, 说明县区间财政公共服务供给水平的横向均等化程度更低。

(三) 各县区间实际财政能力的横向差异——人均财力状况比较

1. 按总人口计算的人均财力差异

2003年以来, 县区间按总人口计算的人均财力的绝对差距逐年上升, 五年间差距年均增长达34.62%, 年均增幅为3019元;相对差距和变异系数2007年以前均呈逐年下降态势, 2008年出现增大迹象。这三项差异指标值2003年以来县区间水平均高于市州间差异水平, 说明县区间财政实际能力的横向差异更大, 均等化程度较市州间更低。

2. 按供养人员计算的人均财力差异

与其他人均财政指标的变化不同, 县区间按供养人员计算的人均财力的绝对差距总体呈扩大趋势 (除2004年稍有缩小外) , 五年间差距年均增速为28.71%, 年均增幅为13348元;相对差距2003年-2006年呈下降趋势, 2006年降至最低, 之后两年又开始上升, 2008年升至4.00倍;变异系数则总体变动不大, 最低为2007年的0.25, 最高为2008年的0.30。说明这几年按供养人员计算的人均财力较为均衡。

(四) 县区间各项人均财政指标的变异系数比较

综合考虑县区间四项人均财政指标的差距变化情况, 人均财政收入的变异系数最高, 人均财政支出和人均财力次之, 按供养人员计算的人均财力的变异系数最低, 历年来均低于其他三项指标的变异系数 (见图4) 。说明转移支付在调节县区间财政实际能力和公共服务供给水平的差异方面发挥了重要作用, 按供养人员计算的人均财力差异最低, 而且历年变动不大, 说明在中央转移支付力度不足的情况下, 省对下转移支付分配中按供养人员进行均衡分配的比重更大。

四、小结

1.甘肃省在总体财力水平低下的背景下, 省以下不仅存在纵向财政能力的不均衡, 而且不同区域间横向财政能力的不均衡性也很明显。近年来, 随着中央对地方转移支付力度的不断加大, 省对下转移支付力度也在不断加大, 对省以下纵向财政能力差距的扩大有所抑止。但总体来看, 目前财政体制和转移支付制度的调节力度仍然有限。

2.无论是市州间还是县区间, 其自身财政能力的差异均大于实际财政能力和人均财政支出差异, 说明现行转移支付起到了一定的调节区域间财政能力和公共服务供给水平不平衡的作用。但从各项人均财政指标反映的情况来看, 转移支付按财政供养人员进行调节的政策倾向较为明显。

3.省域内县区间无论是自身财政能力还是经过转移支付调整之后的实际财政能力的不均衡程度都要大于市州之间的不均衡程度。说明在目前的省以下财政体制和转移支付制度框架下, 越是基层, 提供公共服务的财政能力和实际水平的差异也越大。这种状况必然影响财力薄弱地区基层政府提供基本公共服务职能作用的正常发挥。

4.按照基本公共服务均等化的目标要求, 地区间横向财政能力不均衡的状况需要改变, 这必然要求对制约基层政府公共服务能力提高的不合理的财政体制性和制度性安排做进一步调整和改革。

(1) 因统计口径问题, 2006年之前市、县两级的税收收入难以全面获取, 故用人均一般预算收入指标代替人均税收收入来分析地区间财政自身能力的养异。

(本文是2008年立项的甘肃省哲学社会科学规划项目《完善财政体制增强基层政府公共服务能力》的阶段性成果)

◇作者信息:

课题组成员单位及主要成员:

甘肃省财政厅预算处:祁建邦王炯玉张国伟

甘肃省财政厅科研所:李兴文刘小梅张力恒

地方财政收入结构分析研究 篇5

目 录

摘 要

关键词

Summary

Keywords

前言

1.研究目的与意义

1.1研究目的1.2研究意义

2.国内外研究现状

2.1国内研究现状

2.2国外研究现状

3.分析吉林省的几种的财政收入的构成3.1吉林省税收收入构成3.2 吉林省非税收收入构成3.3吉林财政收入质量

4.吉林省各种收入对地方财政收入的发展与影响

4.1 税收收入对吉林省地方财政收入的发展

4.2 税收收入对吉林省财政收入的影响

5.吉林省财政收入与三产产值结构分析

5.1 吉林省财政收入结构分析

5.2 三产产值结构分析

参考文献

摘 要

地方财政收入包括税收收入和非税收收入，税收收入是地方财政收入的主要来源。本文通过研读大量文献，说明了研究吉林省地方财政收入结构的目的意义和国内外研究地方财政收入结构的现状，重点实证分析了吉林省地方财政收入结构及影响因素，提出调整产业结构，培育税源，增创第三产业税收，增加地方财政收入的意见，对引导吉林省提高财政支出效率，增加地方财政收入，提升财政自给能力，实现地方收支平衡具有重要意义。

关键词：吉林省 地方财政收入结构 实证 分析

Summary

Local fiscal revenue includes tax revenue and non-tax revenue, and tax revenue is the main source of local fiscal revenue.Through the study of a large number of documents, this paper explains the purpose and significance of studying the local fiscal revenue structure of Jilin Province and the current situation of studying the local fiscal revenue structure at home and abroad, focusing on the empirical analysis of the local fiscal revenue structure and influencing factors in Jilin Province, and proposes to adjust the industrial structure and cultivate tax sources.Opinions on creating additional taxes for the tertiary industry and increasing local fiscal revenues are of great significance for guiding Jilin Province to improve the efficiency of fiscal expenditures, increase local fiscal revenues, improve fiscal self-sufficiency, and achieve local revenue and expenditure balance.Keywords: Jilin Province, local fiscal revenue structure, empirical analysis

前言

自2004年下半年开始,我国在东北地区进行了消费型增值税试点改革,允许对装备制造业、鉴证咨询业、建筑业等八个行业购买机器设备所含的增值税进行抵扣,通过退税的形式返还给企业。当时，东北地区推行的增值税改革试点范围是仅局限于部分地区、部分行业用推行类似消费型增值税为目标的制度变革。经过16年的发展，目前东北老工业基地增值税改革转型己取得较明显的积极作用,但随着时间推移，也出现一些亟待解决的实际问题。增值税改革转型政策牵涉到国家、省、市、县和企业等各方面的利益,需要在调整中不断完善。分析东北地区增值税转型改革试点对经济的影响结果,尤其是对财政收入的影响,将有助于我们认识税收改革中存在的问题,总结经验以便为增值税改革转型在全国推广提供借鉴。

当前对增值税转型改革研究的一个主要热点是增值税转型是否会显著影响政府的税收收人。针对增值税转型对国民经济及财政收入的影响,我国一些财政税收学者做了大量富有成效的研究工作。其中行伟波从税收负担、税收收入等方面入手,通过综合分析国外研究文献，提出了增值税对国民经济的影响情况,其研究发现,引人增值税以及增值税税率的设置都会对政府税收收人产生重要的影响。另外，程瑶、陆新葵从产业结构、行业结构、区域结构、投资与消费比例结构等不同角度，对增值税改革转型对我国经济结构产生的影响程度。做了实证分析,结论表明：增值税转型可能会使本已失调的经济结构进一步恶化。增值税转型推进方案的选择应该慎重考虑。

以上研究取得了很多富有意义的结论,但同时也还存在着不足。第一,大多数文献从整体上研究了增值税转型对整个国民经济的影响效应,很少有细致单独分析增值税转型对财政收入影响的研究成果。第二,较少有文献研究增值税转型对单一省市财政收入的影响,本文认为研究增值税转型对试点省份的财政收入影响针对性更强,反映的问题和取得的结论将更加富有借鉴意义。第三,大多数文献研究仅停留在理论分析层面,较少有具体的实证量化研究,而少数的量化研究方法较为简单,仅停留在简单的统计性描述。为了弥补以上研究的不足,本文以吉林省单一省份为研究对象,建立计量经济模型,专项细致地考察增值税转型对财政收入的影响,以得到更加具有针对性的研究结论,以期为增值税转型的全国推广提供新政策建议。

1.研究目的与意义

1.1研究目的自新中国成立到上世纪九十年代,在丰富资源不断投入以及有利的计划经济政策等影响下,东北地区开始成为新中国的重工业基地,其不仅在我国建设完整的工业化体系的进程中占据重要的历史地位,还为我国的经济发展承担了巨大成本并贡献出卓越力量。建国初期,东北地区因其历史地位而被作为重工业基地,各种工业生产资源被引入东北地区,以及苏联工业改革经验借鉴及技术援助,多重因素促进下,奠定了新中国的工业基础。计划经济时期,根据政府的计划安排,东北工业基地为全国生产工业产品,提升了中国生产力水平。东北重工业基地的基础性作用,为中国经济从上世纪70年代困境中走出奠定了关键基础。随着东北地区经济的蓬勃发展,带动了大批优质工业企业的创建和运营,在此过程之中,积累并建立起多个经营企业的实用经验和优质的企业管理模式,诸如“鞍钢宪法”、“大庆经验”等都对全国各地的工业企业起到了很好的示范作用和重要的参考意义。另外,东北工业基地为全国各地输送了众多工业技术和企业管理等方面的优秀人才,发挥自身优势的同时为建设国家贡献自己的力量。

1.2研究意义

在改革开放背景下,传统的计划经济体制已然不能很好的同中国实际情况相适应,我国经济体制开始逐渐转变为中国特色的市场经济体制。自经济体制改革以来,作为曾经中国重点重工业基地的东三省而言,更是在实现国有企业改制脱困及国有经济结构布局调整的道路上不断贯彻落实并探索前进。然而,东三省的经济发展情况由于一直受到计划经济体制的严重影响而长期处在不容乐观的落后水平。于此同时,2008年席卷全球的金融危机更使得东北工业基地深深陷入发展困境。2014年中国经济发展进入到一种“增长速度换挡、对前期政策刺激消化和结构调整阵痛相叠加”的特殊时期,东三省经济发展处在新常之中态势必受到巨大阻碍和挑战,同时未能被及时发现并解决的结构性、体制性矛盾等众多隐藏问题也陆续的显露出来。首先,东三省拥有巨大的耕地资源并一直以“中国大粮仓”著称,随着农业现代化进程的加快,仍沿用传统的生产方式的东北农业具有形式粗放、低机械化和低产业化等劣势,面对粮价和产量逐年降低的现状以及受到粮食价格倒挂、各种自然灾害侵袭以及农业生态环境承载力降低等难题愈加严重的困扰,致使东北农业发展形势极为严峻。其次,作为物产极其丰富的东北地区而言,其工业增加值仍然是以众多城市开发出售石油和煤炭等资源为主要来源渠道,而近年来市场上对石油和煤炭的需求及价格都呈明显下降趋势,同时多个地区已经出现资源严重匮乏甚至枯竭的现象,许多企业因此出现亏损甚至倒闭的情况,进一步抑制了东北经济可持续发展的进程。

2.国内外研究现状

2.1国内研究现状

对二者之间关系的研究来看,国内学者要晚于国外,同时,理论分析相对实证研究也十分匮乏。一些国内学者经过研究分析得出二者之间呈现正向关系。贾康和白景明(2000)认为经济增长对财政收入拉动作用具有时变性,而非按稳定比例增长。宋文新和姚绍学(2003)持类似观点,其以OECD国家为对象进行研究,发现大多数国家而言经济增长以非线性方式促进财政收入增加。特非线性观点的类似研究还有王剑锋(2007)。张国华(2004)以上海为对象进行研究,发现二者呈正向关系。李国锋和王乃静(2004)利用回归模型及相关系数对经济增长和财政收入进行实证分析,二者之间呈现出紧密的正向关系。郭庆旺和吕冰洋(2004)以中国整体为对象,通过计算得出税收对经济增长弹性系数为1.54。刘思东和童小娇(2005)对财政收入长短期决定因素进行分析,发现经济增长在长期和短期均对财政收入产生重要影响,而季节性波动只有短期影响。韦邦荣和杨玉生(2006)也对财政收入决定因素进行研究,并得到了与之相似的结果。王华和柳光强(2010)从中央和地方财权两个角度进行分析,得到了“财政收入对经济增长具有显著促进作用”的结论。除正向关系外,部分研究得出相反结论。马拴友(2001)通过回归分析发现税收收入对经济增长的影响为负。马拴友(2003)认为基于不变的平均税率,边际税率的降低将引起经济增长,其还量化了边际税率的经济增长负效应。

除上述单方向关系的分析外,还有一部分国内学者通过实证分析,得到了经济增长同财政收入之间相互关系的丰富结论。原崇信(2001)财政收入一方面对经济增长具有依赖性,同时财政收入又能够调节经济增长。戴子钧(2003),林毅夫和刘志强(2000),殷德生(2004)研究结论与之类似。早期研究多数采用线性回归模型、协整等,而近年来随着计量方法的普及,相关研究在实证方法上日益复杂。梁蕾(2009)采用相互预测的Granger因果关系检验,发现二者存在相互促进关系。王乔和汪柱旺(2009)研究非税收入和经济增长关系,得出二者相互促进的结果。得出相似结论的研究还有赵鸿鑫等(2014)。郭鹰(2011)对浙江省11个市的数据进行面板单位根和协整检验。金林和刘洪(2013)采用非参数方法,得出“当经济增长率处于正常范围时,财政收入与经济增长呈线性关系;当超出时则表现出非线性”的结论。吴仕宗(2015)基于偏最小二乘和固定效应模型等研究经济增长、财政收入和产业结构的关系。

2.2国外研究现状

在理论研究方面,早期学者普遍认为税收收入阻碍自由经济发展且大多持轻赋税的观点,政府不应过多干预,强调限制政府规模。威廉配第在其《赋税论》中对财政收入、经济实力和国民财富三者关系进行论述。亚当斯密在其《国富论》中亦探讨了财政收入和经济增长间的关系。类似的研究还有庸俗经济学代表人物萨伊。这些早期经济学家认为市场机制是经济增长重要决定因素并主张限制政府规模,政府财政收入不能对价格机制乃至经济增长进行干预。中不同于威廉配第等学者的观点,19世纪开始部分学者认为应扩张政府规模,主张政府干预市场。阿道夫.瓦格纳认为作为财政收入主来源的税收反过来能对社会经济进行干预。其后出现的凯恩斯学派,同样反对自由放任的市场经济。凯恩斯主张国家干预社会经济,提出财政政策、货币政策等需求管理的宏观经济政策,其中,税收作为重要的财政政策能够通过乘数作用影响总需求。随着70年代滞胀的出现,总需求管理政策失灵,供给学派“供给创造需求,需求会自动适应供给变动”的观点逐步成为主流。其代表学者阿瑟.拉弗专门研究了税收问题,认为政府征税税率必须保持在一定范围内,税率过高时税收收入不升反降,而在限定范围内税率提高会引起税收增长。拉弗的最优税率观点中蕴含了经济增长和财政收入关系的讨论:当税率低于一定水平时,经济呈增长态势,税收随之增长;当税率过高时,企业成本过高,经济不增长,甚至收缩,税收规模下降。

在财政收入与经济增长关系的研究当中,国外学者除了在理论方面贡献力量,更收集整理大量相关数据进行计量分析。其中,一部分学者通过计量分析得到了财政收入能够促进经济增长的结论。RosaCapolupo(2000)基于内生增长模型发现,税收增长并不会反作用于经济增长,而税率降低对增长具有抑制性。peden(1991)在探究美国税收收入同生产率关系时得到这样的结论:当财政支出占GDP比重小于17%的时候,税收对经济增长存在促进作用。4]Kocherlakota&Yi(1994)以英国和美国数据进行回归分析,得出“边际税率提高对经济增长有促进作用”的结论。还有一部分学者通过实证分析却得到相反结果,即财政收入抑制经济增长。Marsden(1983)经过对多个国家上世纪70年代经济情况对比分析得出。

重税负国家的经济增速慢于轻税负国家。6lReynolds(1985)通过分类对比发现二者间呈负相关关系。Karras(2003)对11个国家的相关数据进行实证,发现长期中税负和经济增长呈反向变动关系,即当税收提高1%时,GDP相应降低0.6%。还有部分学者认为财政收入对经济增长作用存在两面性。Scully(1996)研究发现税负超过23%时二者呈反向关系,低于19%时则呈正向关系。l9lMiller&Russek(1997)采用回归分析方法对39国家的数据进行研究,发现税收用于政府支出和政府发行债券分别对经济增长影响呈正和负两种反向效应,即财政收入的不同来源用于政府支出时会产生异质性增长效应。Karagianni(2012)通过计量分析得到“调整生产、进口税及企业所得税可实现税收对经济增长的调整,实施个人所得税方面的政策有助于实现经济增长的稳定”的结论。

3.分析吉林省的几种的财政收入的构成地方财政收入由税收收入和非税收收入两部分组成，其中税收收入是最主要的构成，占比70%左右，其余为非税收收入。地方税收收入主要来源于增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、契税和城市维护建设税；非税收入主要包括专项收入、国有资源（资产）有偿使用收入、行政事业性收费、罚没收入等。

3.1吉林省税收收入构成吉林省2010-2020年税收收入总体上呈现先增长后下降的态势。“十二五”期间，吉林省的税收收入从2010年的439亿元增长到2014年的884亿元，2015年稍有回落，为867亿元。“十三五”期间，吉林省的税收收入态势较为波动，在2017年下降后又在2018年上升并达到十年以来的最大值，在2019和2020年又逐年下降，2020年的税收收入仅为772亿元。十年间吉林省的税收收入平均增速为8.0%，波动较大，在2011年达到42.1%，为十年以来增速最快的年份，随后增速逐年回落，仅在2016、2018和2020年三年稍有回升，在2015、2017、2019和2020年四年还出现了负增长的情况，这既是受到了新旧动能转换和减税降费政策的影响，也反映出吉林省税收收入的稳定性还有待于进一步提升。[13](见图1）

图1：吉林2010-2020年税收收入和非税收入及增长率

注：图来源于《吉林十年：经济财政发展回顾与展望》

从财政收入来源结构来看，税收收入占一般预算收入在70%以上，行为税、财产税等所占比例呈上涨趋势，流转税所占比例却呈下降趋势。流转税作为我国第一大税类，其增长与经济增长高度正相关，其增长的缓慢，反映出吉林省的经济发展制约了吉林省本级财政收入的增长。同时，在共享税中，中央政府获得了超过一半的分成，且随着共享税基数的增大，中央政府与吉林省在共享税分成上的差值也逐渐增大。因此，中央转移支付的绝对数也在逐年增加，且保持了大于本级财政收入的趋势。

3.2 吉林省非税收收入构成吉林省2010-2020年非税收入总体上也呈现出先增长后下降的态势，从2010年的163亿元增长到了2016年的391亿元，其后逐年下降到2020年的313亿元。十年间吉林省非税收入平均增速为9.6%，历年间的波动幅度较大，呈现出较大的不规律性，在2011年达到最大值38.7%，在2017、2018、2019和2020年四年却出现了负增长，分别为-8.7%、-2.2%、-8.6和-1.9%（见图5）。对比来看，吉林省税收收入增速和非税收入增速的关联度较高，相关系数较高。(见图1）

3.3吉林财政收入质量

税收收入在财政收入中的占比是财政收入质量的重要体现。通常情况下，税收收入占比越高，意味着财政收入质量越好，因为与非税收入比较，税收的法定性、规范性更强；同时，经济增长会在税收上得到更多的体现，也是地区营商环境优劣的重要体现。十年间，吉林省财政收入质量平均为72%，而同期全国财政收入质量平均为85%，吉林省低于全国13个百分点。吉林省的财政收入质量在“十二五”期间有所提升，2013年达到了74.0%，为十年来最高；但在“十三五”期间却有所回落，2016年跌破70%，降至十年以来的最低点。在2017、2018年两年有所回升后，2019年又开始下降，到2020年，吉林省的财政收入质量仅为71.2%。[13]见图2）。

图2：吉林和全国2010-2020年财政收入质量

注：图来源于《吉林十年：经济财政发展回顾与展望》

4.吉林省各种收入对地方财政收入的发展与影响

吉林省地方财政收入包括税收收入和非税收收入，税收收入是地方财政主要收入。经以上分析，近10年来，吉林省的税收收入都占地方财政收入的70%左右。其中2013年占比最高，达74%，2016年占比最低，仅69.1%。其它年份都在70%以上。税收收入主要包括增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、契税和城市维护建设税等。

4.1 税收收入对吉林省地方财政收入的发展

从上面分析可以看出，税收收入是吉林省地方财政收入的主要来源，吉林省要增加地方财政收入，就必须扩大税源，增加税收收入。纵观吉林省历年税收收入情况，吉林省是老工业基地，制造业税收贡献最大。但制造业税收已经达到顶峰，很难再增加。吉林省的第三产业税收贡献较小与经济发达地区（如广东、浙江）第三产业税收贡献超过其总税收的50%相比，吉林省第三产业税收体量还很小，增长空间较大。吉林省一直以制造业为主体、忽视了第三产业，导致吉林省产业结果不合理，税收结构畸形，近年来，随着其它地方先进制造业的崛起，吉林省的制造业正面临挑战，其制造业税收贡献短期内存在波动，会限制其税收的增长速度。因此，吉林省要增加地方财政收入就必须增加税收收入，而增加税收收入应提高第三产业税收比重。通过调整产业结构，提高第三产业在经济总量中的比重，进而提高第三产业的税收贡献，实现地方财政收入总量提升。

4.2 税收收入对吉林省财政收入的影响

财政支出的投入会影响生产性资本和非生产性资本的形成，而生产性资本和非生产性资本的构成会影响经济社会发展的方向和速度。吉林省在社会保障和就业、城乡社区事务等方面的支出较大，而经济发达地区（如广东、浙江)在一般公共服务支出、公共安全、教育等方面的投入比例相对较大。公共服务支出、公共安全、教育等非生产性资本支出，具有长期性，更有利于为生产性资本的积累提供外在动力，从而为经济发展提供更有利条件。而社会保障和就业、城乡社区事务等支出，更侧重于短期的、民生建设的性质，不具有成长的功能。财政支出结构差异的存在，一方面反映了吉林省经济发展水平较低，另一方面反映了吉林省的经济发展又受到这种差异的约束。只有通过改善财政支出的结构，创造有利于经济发展的财政条件，才能促进经济总量的增大，从而提升财政自给能力。

1994年分税制改革以来，中央财政自给能力大幅提高，地方政府财政自给能力却趋向薄弱，尤其是吉林省，过度依赖中央转移支付来弥补财政收支缺口。原因在于分税制存在较多缺陷：一是共享税划分比例不合理。共享税在总税收收入中占据了大约50%，而中央政府的分成比例比地方政府大，导致地方政府财政资金不足、财力与事权不匹配的局面。二是弥补地方政府财政资金的方式不合理。中央政府通过税收返还、一般转移支付和专项转移支付三种转移支付方式来调节上下级政府之间的财政资金。但是，这三种方式对地方政府的财政影响却不相同，分税制设计中适当提高地方财政收入留成比例对地方政府的财政努力具有正向激励作用，而一般转移支付和专项转移支付对地方政府努力程度具有负向激励作用。因此，必须改进现行的分税制和中央转移支付制度，为吉林省等地方政府提升财政自给能力提供制度安排。

5.吉林省财政收入与三产产值结构分析

5.1 吉林省财政收入结构分析

表1吉林省10年地方财政收入与税收收入和非税收收入的关系

地财收入（亿）

财政支出（亿）

税收收入（亿）

非税收收入（亿）

地财支出

（亿）

占比（%）

缺口（亿）

2010

602.4

1942.77

439

163.4

1787.25

72.9

1340.37

2011

850.1

2385.60

624.2

225.9

2201.74

73.4

1535.5

2012

1041.3

2804.72

760.57

280.73

2471.2

73.0

1763.42

2013

1157.0

3042.41

856.41

300.59

2744.81

1885.41

2014

1203.4

3217.20

884

319.4

2906.9

73.5

2013.8

2015

1229.3

4032.99

867.1

362.2

3217.1

70.5

2803.69

2016

1263.8

4359.87

872.95

390.85

3586.09

69.1

3096.07

2017

1210.9

4693.89

853.95

356.95

3725.72

70.5

3482.99

2018

1240.9

4500.67

891.71

349.19

3789.59

71.9

3259.77

2019

1116.9

4514.32

797.9

319

3933.4

71.4

3397.42

2020

1085

5055.10

772

313

4127.2

71.2

3970.1

备注：表中数据来源于吉林省各国民经济和社会发展统计公报。其中“地财收入”指地方财政收入；“地财支出”指地方财政支出；“占比”特指税收收入占地方财政收入的比例；缺口特指财政支出与地方财政收入差值。

从上表1可以看出，吉林省财政支出缺口逐年扩大，从2010年缺口资金1340.37亿，到2020年缺口资金3970.1亿，10年增加缺口资金3成。就地方财政支出与地方财政收入来分析，缺口虽然较小，但要实现本级财政收支平衡，还是要提高本级财政收入能力来实现，不能一直靠中央转移支付弥补。中央转移支付只是暂时权宜之策，不是长久之计。可以通过中央转移支付这个外在动力来为增强财政自给这个内在动力提供更好的发展环境，进而促进内在动力形成，不能长期靠中央转移支付弥补。

因此，要实现吉林省本级财政收支平衡，首先要解决吉林省自身内在动力问题。其主要途径在于增加税收收入，合理调整财政支出，将财政支出向科技、教育等有利于未来增大经济总量的方面调整。因为财政支出和财政收入是相互相成的。财政支出的最终结果会影响经济总量，而经济总量大小将决定财政收入的大小。而要增加经济总量，必须通过调整产业结构，改变财政收支结构来实现。根据上面的分析，吉林省的财政收入主要来自制造业税收，已达到顶峰，要再提升的难度大；而第三产业税收占比小，提升空间大。所以，要增加吉林省地方财政收入应重点挖掘第三产业税收收入，才能实现本级财政收支与当地的经济良性循环。其次，才是解决解决吉林省自身外在动力问题，就是要改进现行分税制和中央转移支付制度存在的不合理部分。这个外在动力问题比较难解决，将随着我国财政体制改革而不断完善。

5.2 三产产值结构分析

据调查，吉林省的三类产业产值结构图形呈现枣核形，即第一产业占19.4%，第二产业占45.2%，第三产业占35.4%；而美国三类的产业产值结构呈现倒三角形，即第产业占2%，第二产业占23%，第三产业占75%；我国沿海经济发达的广东、江苏、上海等省市的第三产业产值也占70%以上。通过三类产业的产值结构的比较可以看到美国的产业结构为一元化结构，产业产值由高到低的顺序是三、二、一。吉林省的产业结构为二元化结构，第二产业明显占大部分，优势凸显，而第一产业和第三产业呈扁平状，三类产业分布呈橄榄型。特别是占就业劳动人口最多的第一产业，其产值反而最少，第三产业明显滞后，跟不上第二产业发展。

吉林省产业结构的不合理性主要体现在落后的手工农业、基础雄厚的机械工业和缓慢发展的第三产业。为了增加地方财政收入，必须积极推进吉林省产业结构调整。可以充分利用吉林省第二产业优势，扶持第三产业发展，促进形成吉林省独特的产业结合优势，实现经济结构转型升级。同时，吉林省还可以利用本地的自然资源优势、地缘优势，发展旅游服务业和国际贸易，促进第三产业快速发展，最终形成第三产业占比大于一、二产业的倒三角形三产结构。

培育税源是增加财政收入的主要途径。吉林省可以灵活运用国家的税收政策，制订有利于扶持壮大本地企业的税收优惠政策，暂时减轻本地企业负担，扶持本地企业壮大转型，最终达到培育税源，增加税收的长远目标。

合理安排财政支出，提高财政支出效率，是壮大经济总量的重要手段。吉林省要学习外国和我国经济发达省市的财政支出比例，调整既有利于壮大地方经济总量，又能保持社会稳定发展的财政支出结构，提高财政支出效率，实现地方财政收支平衡，良性循环。

参考文献

地方政府财政能力研究论文 篇6

关键词：闭环现象；参与式预算；淮南市财政预算；项目评审

中图分类号：F812.42

文献标识码：A文章编号：

16721101（2014）06003405

Abstract：As there exists a certain “closed loop” phenomenon in the public finance budgets of local governments at all levels of our country which lacks effective supervision， participatory budgeting has become a breakthrough and innovation mechanism of some local governments to break the phenomenon. The empirical study of the public finance participatory budgets of Huainan city of Anhui province， finds that it has made scientific and standard attempts in the process of budget participation main body， program and project review， which is enlightening to the active construction of local governments public finance participatory budget.

Key words：closed loop phenomenon； participatory budget； Huainan citys finance budgets； project evaluation

地方政府公共财政的预算如何体现其科学性与规范性，一直是检验政府效能的重要途径，也是现代民主关注的主要方面，尤其得到相关地方政府的积极实践，但是对引入参与式预算的学术考量还没有得到太多回应，本文试图在此方面进行实证研究，以期抛砖引玉。

一、地方政府公共财政参与式预算的产生与发展

参与式预算发端于20世纪80年代末发展中国家巴西的阿雷格里港市，产生的背景是面对财政赤字、行政秩序混乱和低效率的公共财政使用情况，获胜的工党决定引入社会公众直接参与该市公共财政预算当中，以实现有限资源最大化利用和公众的支持。此后，这一制度在亚非众多发展中国家和欧洲得到借鉴和发展。参与式预算一方面是传统代议制民主的自我完善和发展的结果，另一方面也是当代公共财政预算改革的直接产物，它“是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处，在决策的过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。”[1]其基本特征是引入社会公众参与到政府的公共财政预算的编制、评审和监督实施阶段各个环节，以杜绝政府在预算过程中的舞弊，消解公众对政府公共预算的怀疑与抵制，实现政府行为的合法性，是公民实现民主权利即参与式民主的一项制度创新。

在国内，这种参与式民主，不仅契合“人民当家作主”的立国理念，也是实现实现财政民主和国家治理现代化的必然选择。随着财政民主改革的不断推进，参与式预算成为一些地方政府开启预算公开和民主的试金石。自2005年起，浙江温岭市新河镇通过把“民主恳谈会”形式引入该镇年度财政预算的编制、审议、执行和监督过程，开启了有中国地方政府的参与式预算实践与探索。2006年后，更多的地方政府开始尝试参与式预算实践，包括江苏无锡市滨湖区和北塘区、哈尔滨市道里区和阿城区、云南禄劝县云龙乡等在借鉴新河模式基础上进行的参与式预算改革试验；河南省焦作市进行“四权分离”的权力制衡机制而形成的焦作模式的参与式预算；上海市惠南镇实行“人大代表票决实事工程”，闵行区七宝镇通过“预算实事项目意见征询”以及浙江宁海县通过“政府实事工程代表票决”等形式对参与式预算进行了有益的探索。

可以看出，受国外参与式预算理论和实践以及国内财政民主等改革的多重影响下，国内有条件的地方政府进行的本土化参与式预算实践，虽然模式不一，但均是公民直接参与公共财政预算的某一过程或环节，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处，从而促进本地区预算公开和财政民主，从而丰富和发展了参与式预算的理论和形式。

二、地方政府公共财政参与式预算的基本功能

地方政府公共财政进行参与式预算得到不同程度的关注，尤其在中国地方政府拓展施政空间与争取得到广大基层群众的支持，越来越对预算的公开化与科学化探寻参与式预算的实践模式。具体而言，地方政府公共财政的参与式预算具有较为鲜明的综合功能，是解决政府治理能力现代化的有效途径。

一是解决公共财政预算普遍存在的“闭环现象”，增强公共财政预算的透明性。在我国，公共财政预算是指各级政府在每一个财政年度经财政预算部门编制最后经权力机关（各级人大）批准实施的关于本级政府公共财政收支情况与计划安排。不过，由于公共财政预算涉及社会各阶层利益，成为各级政府极为谨慎的事务，长期以来被视为“国家秘密”而备受人们诟病，加之财政预算极为专业甚至冗长，公开性与透明度不高，闭门办预算成为常态，因此缺乏有效的外部监督，造成项目预算执行难，绩效难以有效监督评估，资金使用效率低。这种现象被业内专家人士形象的称为“闭环现象”。地方政府公共财政预算的各个环节普遍存在这一弊端。而“公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处”的参与式预算，正是打破这一弊端、实现预算公开透明的创新制度。

二是解决财政收入和公共财政预算支出的紧张关系。地方政府的传统产业是其发展的主要支柱，相关行业税收是其长期以来的主要财政收入来源。但中国经济快速发展，对传统产业的影响尤为突出，一方面随着行业产能过剩以及国家相关政策的调整，传统产能及其税收遭遇增长的“瓶颈”，加之结构性减税政策的影响，导致地方财政收入增长乏力。而另一方面，随着城镇化进程的不断推进和原有城市的公共基础设施老旧等原因，地方政府公共财政支出逐年快速升高。这样一个紧张的关系成为急需解决的现实问题，迫使市财政主管部门寻求一条如何提高有限财政资源使用的科学化和效益最大化。而传统的预算编制过程中因为“闭环现象”的存在，导致编制者对于各种项目资金的安排缺乏优先顺序的理性认识，而引入公众参与，让相关利益者公开辩论和博弈，以实现财政资金使用的更高效益。

三是促进财政民主和提高预算管理水平的改革需要。自改革开放30多年以来，我国正在逐步从自产型国家向税收型国家转型，“随着中国进一步向税收国家的转轨，预算民主的要求也会出现，纳税人会要求在税收政策的形成过程中体现民主和控制政府的征税权。”[2]从1998年中央政府正式开启财政制度的改革以来，各级政府均把建立配套的现代预算制度作为改革的重点。而在全球范围内，参与式预算“这一突破专家和政治家在公共决策中传统统治地位的新型预算管理方式成了各国民主政治与民主行政改革的重要内容之一。” [3]

三、公共财政参与式预算的实证考察

作为国务院1984年10月批准的首批13个较大城市之一的安徽省淮南市，早在2009年就已在一些基层进行网民参与政府公共事务管理的实践经验。为打破和改变现行预算编制的“闭环现象”，促进财政民主和提高预算管理水平，创新资金分配机制，提高项目支出预算编制的规范化、科学化、精细化水平，2012年起，淮南市财政局在市委市政府的支持下，在部分预算项目上进行参与式预算实验。通过对其进行实证考察，发现淮南市公共财政参与式预算具有以下几个较为突出的特点。

1.“四位一体”的参与主体设计

对于社会评审的主体，也就是预算参与的主体，经过三年的实践，淮南市已形成财政部门、项目单位、专家和社会公众“四位一体”参与公共财政预算的主体架构。

如前文所述，目前我国各级政府公共财政预算普遍存在 “闭环现象”。项目编制部门、人大代表能否全心全意代表公众利益便受到质疑和挑战，公共财政能否以最科学最具效率的使用也是未知数。实际上，政府的公共财政预算绝非政府关起门来闭门造车的专门事务，它本质上是各种利益或者政治力量较量的结果。美国学者阿伦·威尔达夫斯基和艾伦·鲁宾等人认为预算是政治博弈的过程和公共选择的结果。阿伦认为“如果你不能制定预算，你怎能治理？”[4]艾伦·鲁宾认为“公共预算不仅仅是技术性的，它在本质上是政治性的。”[5]所以参与式预算首先是向社会公众公开预算，让相关利益者参与讨论、博弈，故此参与主体的构成及其参与方式便是首要问题。

淮南市参与式预算通过引入公共选择制度，创新参与主体。在过去三年参与式预算实践中，网评阶段每年参与入选项目网上投票、讨论的网民平均高达几十万人次。在项目会评阶段，评审会议中，财政局组织人大代表、政协委员、业内专家和网民代表共15人组成评审小组，对入选的预算项目再进行实质的广泛的讨论、建议和评审。两个阶段的参与评审的主体构建了“四位一体”的崭新模式，保障了预算参与主体的广泛性和代表性。同时，专家和社会公众（实名认证的网民）参与到预算项目的评审过程并决定参选项目的评审结果，有效的打破了传统的预算项目封闭式审批模式。

2.预算参与的民主决策机制

为保证公众有序参与，淮南市参与式预算建立了一套有效的民主决策机制。

一是坚持实行科学的预算编制方式和参与原则。2011年以来，淮南市财政预算编制实行零基预算、绩效预算、综合预算、参与式预算相结合的预算编制方式。同时坚持“积极稳妥、先行试点、逐步推开、不断完善”的原则，按照“广评议、严评审，后安排预算”的新模式，提高预算编制的科学性、公开性和透明性。每年选择一定数量的与公众最具有直接利益的子项目围绕“参政议政、民主理财、项目竞争、绩效提升”这一理念进行科学编制与评审。

二是不断完善的参与预算的制度与机制保障。将强化制度保障作为参与式预算的起点，制定了《参与式预算工作实施方案》和《开展参与式预算管理工作的通知》，成立领导小组，下设业务组、宣传组、后勤组，统一领导，分工协作，对项目申报部门、候选项目进行细化分类以确保精细化，在步骤上分为网络和会议评审两个阶段以确保规范化，并进一步完善《绩效目标申报表》以确保科学化，形成了一套较为完整严密的制度与机制保障体系。在网评阶段，市财政局会同市信息办、市公安局、网络评审技术支撑软件公司等部门，对所有投票进行了甄别分析和科学统计，从而实现社会公众有序参与的民主决策。

三是建立一套参与预算的平台与物质保障。为顺利开展参与式预算实验，淮南市财政局成立参与式预算领导小组，专门为预算参与建立平台、提供物质物质保障。如加强会议评审评委的培训，召开专题培训会议，加强财务、工程、项目管理等业务知识的培训；制定科学评分标准，从项目和资金管理的全过程为评委评审提供具体、直接的要求和指导；建立专门的网络平台，积极进行宣传，将信息公开与维护公平相结合，及时发布评审方案、项目公示、评委得分、评审结果等所有信息。

3.网民投票和会议评审两结合的参与程序

淮南市参与式预算核心是在程序设计上分两个阶段，即采取网评和会评相结合的制度。采取功效系数计算法，网络评审和会评得分分别按2：8的比例计入项目最终得分。第一阶段网评过程中网民对预算项目进行广泛的讨论、建议基础上投票表决，并因此决定某些项目的淘汰与否，这被普遍认为是国内首例；第二阶段会评有财政局参与式预算领导小组召集15名各界代表进行辩论、咨询、评议等多种形式博弈，最后票决出最后确定实施的项目。这样的程序设置，在现有的体制下保证了各种意见得到最广泛的交流和碰撞。对过去三年的实践进行梳理，其具体操作如下：

第一阶段：网络评审阶段。为便于广大社会公众参与到预算项目的评审中来，淮南市政府门户网站“市民心声”专门设立参与式预算网民讨论区对外开放，淮南市财政局建立专门的参与式预算网络评审系统，向社会提前公布候选项目的详细信息。网民和市民可以分别通过注册网名和“身份证+实名”两种方式参与评审，2013年还开通手机短信讨论和投票平台，三种方式参与投票方式的累计票数之和后，通过功效系数法计算得分排名，进入会议评审阶段。

根据淮南市信息部门的统计，每年在网评阶段，参加网上讨论、评审的30万到50万人次不等，占本市常住人口240万的1/8到1/6；而最后收到有效网络评选投票在2012年是21 718票，2013年是250 413票，2014年为194 234票。会评阶段的评委由人大代表、政协委员、党代表和网民代表，以及高校、工程、计算机、财政财务专业的专家组成，其中社会各界代表占评委总人数的五分之三。

第二阶段：会议评审。评审会议分为项目基本情况介绍（陈述申请预算理由）、财政部门作情况说明、评委现场提问、评委评分、评审小组闭门独立合议等5个具体阶段，在整个会评阶段，领导小组还邀请纪检、监察、审计、招投标等部门现场进行监督。

项目介绍和情况说明阶段。各项目单位负责人按抽签顺序分别介绍项目情况，陈述项目实施依据、可行性、制度保障、预期目标、资金预算等基本情况，并由淮南市财政局归口业务科室对候选项目作推介说明。

专家询问阶段。在这个流程中，每位专家都会从自己专业角度拷问各个项目，多方进行尖锐对话。例如2012年预算项目的会议评审现场，15位评审成员“连珠炮”式的提问，考验着每一个项目的陈述答辩者。“这个项目实施后，要多少年才能实现盈利？”“你们有没有考虑如何弥补后期的管理漏洞？”“这个项目由企业实施，是否会扰乱正常市场竞争？”最终，有两个项目因操作性不强，被评审小组成员“问倒”而淘汰。

评分阶段。为了确定入选项目，评委对最后项目进行独立打分。15个评分，去掉2个最高分，去掉2个最低分，根据11个有效分计算会议评审得分。会议评审得分与网络评审得分按照8：2的比例加权相加确定候选项目最后得分。

专家评审小组合议阶段。为了提高入选项目资金预算的科学性、合理性，评委闭门合议，最终确定入选项目资金预算建议数阶段。评审组成员对入选项目申报资金计划进行合议和讨论后通过无记名投票方式确定入选项目预算资金安排初步意见，调整幅度为项目单位申报资金预算的-30%—+10%。入选项目一旦决出，一般不会变动，与人大会批准的预算项目一样具有法律效力，直接进入依法实施阶段。

四、建构地方政府公共财政参与式预算的实践路径

2014年8月31日，《预算法》的修改历时10年，几易其稿，终于通过，确立了预算公开、民主以及公共财政预算的相关理念、原则以及规则，并在第四十五条中明确了地方政府公共财政预算过程中加强公众参与的立法旨意。虽然地方政府公共财政参与式预算在实践运行过程中会遇到许多困难，甚至是较为突出的阻力，但是其较为科学规范的制度价值为地方政府解决财政成本以及效率提供有效的技术支持，因此，需要为建构我国地方政府公共财政参与式预算探寻较为有效的实践路径。

1.完善参与式预算相关制度，实现参与式预算的制度化

目前为止，地方政府进行的参与式预算实践，均是局部的的、被动的财税民主改革，其动机或为转变政府职能、或为完善公共财政管理制度、或为促进社会和谐等，不一而足。其中又伴随着个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随机性和偶然性，这难免出现“人走政息”的可能性。而实际上，参与式预算在当下国内有着更加宽松和强力支持的政治土壤，并随着新《预算法》对公共财政预算民主、公开理念原则的确认，完善参与式预算相关制度，实现参与式预算的制度化成为可能和必须。借鉴国内外相关立法，对参与式预算的制度成果进行立法确认，形成长效机制。一方面，可以根据《预算法》的相关立法旨意，制定和修改适合地方政府公共财政预算的《实施办法》；另一方面，借鉴国内外成功的立法范例，如南美洲的秘鲁制定的适用其国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。

2.扩大预算参与的范围和预算资金的安排

地方政府公共财政参与式预算局限于财政部门筛选的预算项目的评审这个较窄的范围，需要扩大预算参与的范围。预算包括编制、审批、执行和决算，完全意义上的参与式预算，公众应该通过各种渠道和方式全程参与公共财政预算的四个阶段。而项目资金的总量同样需要扩大。对于老百姓生活、生产相关度高的民生项目大都可以通过公众参与的方式进行评审，公众也可以参与到这些项目的预算全过程，如此可以稀释改革成本的同时，实现更大财政民主的改革红利。

3.创新人大审议机制和公众参与形式

我国对于各级政府公共财政预算的审议和监督主要通过各级人大实现的，但长期以来，各级人大审议程序化和监督被动与滞后化备受诟病。“由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。” [6]《预算法》修订后，强化了各级人大对于各级政府公共财政预算的审议和监督。这为推动人大监督由被动监督向主动监督转变、事后监督向事前监督转变奠定了坚实的制度基础。地方政府在参与式预算实践中，可以《预算法》为框架，构建“以人大为主体+公众广泛参与”的参与式预算模式。一方面创新人大审议预算的机制，例如建立人大代表获取关于财政预算方面民意的长效机制、赋予代表对于预算项目的特别调查权等另一方面政府积极创造条件，为公众拓展新的参与预算的方式。如通过召开征询会、咨询会、听证会等形式实现公众互动参与，对项目评审进行电视直播或电视辩论，通过手机短信平台向社会发布预算相关信息以及项目绩效评估过程中委托第三方等。

4.加强参与式预算相关理念和知识的普及

参与式预算是一崭新的公共事务的民主决策机制，其理论对于民主法治进程中的中国并没有得到普及和认知。对于其价值与目标，在当下中国的普通公众的思维中，依然是模糊的。美国学者卡罗尔·佩特曼认为“只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值，如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。”[7]103它还提出，“公共领域的公民参与能够增强们的政治能力，弱化人们对权力中心的疏离感，提高人们对公共事务的关注，增强人们的政治责任感。”[7]40国内的学者们也普遍认同了参与式预算的价值和目标，如学者原宗丽博士认为公共参与价值与目标基本上包括“公共领域公民参与促进政府决策的合法性，倡导基层公共事务的主动参与可以提升公民的自我发展能力，深化基层公共事务的参与领域能够推进国家制度层面的民主建设等。”[8]但在遗憾的是，众多进行参与式预算的的地方政府并未把参与式预算相关理念和知识在公众中进行广泛的普及，这在某种程度上影响了参与式预算的价值与目标的实现。

地方政府正在进行的这场公共财政预算编制改革，虽然只是有限范围内的实验和探索，在学术界也尚未得到认真的对待，但是可以肯定的是，它已经不是一场简单的预算编制的技术性变革：因为在这场变革中传统的公共权力在制定公共财政预算过程中不再封闭，而是通过向社会公众和体制外专家开放，从公众和利害关系人那里获得意见和支持，在讨论和博弈中公众对公共财政预算和最后的决策产生影响，实现了预算编制的实质合法化。尤其是随着《预算法》修订的通过，这场富有时代意义的参与式预算实践，对于打破公共财政预算过程中的“闭环效应”，促进预算民主变革和地方政府实现扩大公民有序参政议政具有极强的示范效应和研究价值。参考文献：

[1]陈家刚.参与式预算的理论与实践[J].经济社会体制比较，2007（2）：52-57.

[2]马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化[M].北京：中央编译出版社，2005.

[3]陈静.中国参与式预算改革：比较与启示[J].云南社会科学，2012（4）：98-101.

[4]阿伦·威尔达夫斯基.预算与治理[M].上海：上海财经大学出版社，2010.

[5]爱伦·鲁宾.公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡[M].叶娟丽，马俊，译.中国人民大学出版社，2001.

[6]华国庆.预算民主原则与我国预算法完善[J].江西财经大学学报，2011（4）：99-106.

[7]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006.

日本地方政府财政重建机制研究 篇7

(一) 财政重建的含义。

财政的重要职能是促进经济稳定健康发展, 财政重建与财政危机是紧密联系在一起的。发生财政危机会影响财政职能的发挥以及经济社会的发展, 此时就需要进行财政重建。财政重建的主体是政府和地方公共团体等公共机构, 具体指的是对于财政赤字率过高、超过一定范围, 处于财政收支失衡等财政危机状态的公共机构, 通过各种控制支出增加收入的方法, 致力于使由债务和赤字等恶化的财政状况得以改善, 还清债务, 解除赤字, 让政府财政回复到收支平衡的健全的形态。[1]

地方政府财政重建的设计初衷并非是惩戒式的, 成为重建对象的地方政府要在能够维持城市居民日常生活的最低限度的公共服务基础上进行财政重建。哪怕重建导致公共服务的水平降低, 也决不能发生停止公共服务这种极端伤害民众利益的事情。财政重建有狭义和广义之分, 狭义的财政重建就是缩减财政赤字, 达到收支平衡, 实现财政正常化的过程, 重建的主要任务是完成财政指标优化;广义的财政重建具广泛性和前瞻性, 重建过程不仅要优化财政指标, 更要逐步完善财政体制, 进行财政改革, 从长期性的视点看构筑有效率且有成果的资源分配为可能的财政管理系统。[2]未陷入财政危机中的地方政府也可以进行广义上的财政重建。对于财政状况未出现严重问题的公共机构, 可以整理财政管理系统, 以保证财政运转健康, 防范财政危机。

(二) 日本地方政府财政重建的主要方式。

日本地方政府财政重建路径分为自主重建和协助重建, 陷入财政危机的重建主体可以自主选择重建方式。自主重建, 是指达到了《地方财政再建促进特别措施法》规定的财政重建团体认定标准, 又不愿进行财政重建团体申请的, 可不借助国家力量, 自主进行财政重建, 走出财政困境。选择自主重建方式的地方政府可以保留地方自治权, 在政策制定上具有较高的独立性和自主性, 但是自主重建要被限制发行地方债, 也不能获得来自上级政府的重建指导和支援措施。协助重建方式, 是指地方政府难以依靠自身的力量解决财政赤字, 依据日本的财政重建措置法, 成为财政重建团体, 在中央政府或上级政府的监管下完成财政重建的过程。成为财政重建团体相当于地方自治权的归还, 地方政府基本没有自主性和主体性, 制作预算、实施政策时要向国家或上级政府汇报。据日本学者记述, 简直就相当于连买一支笔都要向国家汇报的程度。

二、日本地方政府财政重建的一般过程

日本的《地方财政再建促进特别措施法》规定了不同级别的地方政府的财政重建团体认定标准。当财政赤字超过了标准财政规模的5% (都道府县) 或20% (市町村) , [3]就可以认为其财政出现了危机状况, 可以申请成为财政重建团体。成为财政重建团体的本质上是承认地方政府财政破产。这时, 地方政府可以在地方议会表决通过后, 向总务大臣提出成为财政重建适用团体的申请, 经总务大臣批准后, 可以在中央政府的监督和指导下制定财政重建计划, 实施财政重建。财政重建计划制定后, 上级政府将对财政重建团体的预算编制、财政收支等进行严格的审查。国家允许财政重建团体发行财政重建债券, 给予负债贴息等财政优待措施, 可以以募集贷款的方式弥补赤字。地方政府在中央政府的监管和支持下恢复财政实质性收支均衡, 从而完成财政重建。日本地方政府的财政重建是在法律框架下进行, 地方政府申请成为财政重建团体获批后, 从重建的准备到重建实施的整个过程都会受到上级政府严格的监管和指导, 也会得到政策和资金上的支持, 因而一般可以保证重建结果。

三、日本地方政府财政重建的基本措施

财政重建的措施与财政收入及财政支出有很大关联, 一般着眼于收入和支出两个方面的措施, 即减支增收, 亦或是增加收入或者减少支出同时进行。

(一) 增加收入方面。

地方政府的财政收入以税收为主, 提高国家给付金、增加税种, 提高税率等增税方法可以直接提高财政收入。在日本, 地方政府的税收的主要来源是地方交付税, 国库支出金、地方税。国家给付的地方交付税, 国库支出金是定额的, 地方税的税率是由法律决定的, 不能任意增加。那么增加地方政府财政收入的有效办法就是导入新税种, 或者提高公共设施使用费和服务手续费。这些费用包括国民健康保险费、公共设施使用费、户口簿手续费、保育费等。相关费用都要征收国家基准类似地方政府中的最高额度, 这就增加了城市居民的负担。

(二) 缩减支出方面。

主要包括削减公务员人事经费、抑制对居民的供给, 降低公共服务水平、减少公共福利等措施, 因此将会影响公众的生活。削减公务员人事经费方面, 财政重建团体会精简公务人员、降低公务员工资。例如夕张市成为财政重建团体后, 公务员数量在同等人口规模的城市中保持最低水准, 工资待遇在同级地方政府中保持最低水平。

法律规定的维持地方政府运转必须负担的费用是很难缩减的, 这就需要缩减法律规定外的对各种组织团体的补助和向公共事业投资的经费。财政重建团体的环境、福利、教育等方面都将保持在相邻地域同规模地方政府中的最低水平。财政重建团体无法对面向未来的城市基础设备进行投资, 学校设施、道路等居民生活上不可缺少的公共设施的更新、修复等会无法实施, 或者比预定时期大幅度延迟。可以预料到公共服务质量会明显下降。减少支出的辅助措施还包括民间组织援助和普通民众的支持, 地方政府通过招募志愿者的方式进行免费的扫雪、街道清洁工作。

四、地方政府财政重建的意义

从短期来看, 地方政府财政重建对地区居民来说是残酷的。由于地方政府在财政重建会实施增收减支措施, 将增加新税种, 提高公共设施使用费和公共服务手续费, 增加地区居民的负担。还会削减与社会福利、公共服务相关的财政支出, 导致公共服务水平下降, 这些都会严重影响地区居民的生活质量。但是, 对于发生财政危机的地方政府, 如果不进行财政重建, 可能其财政赤字会进一步恶化, 债务负担将陷入深层次的不良循环, 影响政府公信力, 甚至拖累国家整体经济发展, 后果极其严重。虽然财政重建过程会降低公共服务水平, 影响城市居民生活, 但却是财政恢复健全的根本路径, 是解决财政危机的苦口良药。着眼于长远, 成功的财政重建可以从根本上解决债务危机, 使财政恢复收支平衡, 有利于经济社会的长期稳定发展。

我国地方政府债务形式多样, 债务规模呈上升趋势, 债务风险在个别地区已经凸显。了解日本的地方政府财政重建制度的过程及机制, 有助于深层理解和实践我国国务院提出的关于解决地方政府债务的“制止新债, 摸清底数, 明确责任, 逐步化解”的原则。日本地方政府财政重建的经验, 对我国构建包含政府、社会、法律、制度等多层面的地方政府债务风险防范机制有重要的意义。可以借鉴日本的地方政府财政重建机制, 完善我国的财政制度。

摘要：解决地方政府财政危机, 日本采取的财政重建机制在法律框架、重建程序、监控机制以及支持体系等方面都有成功的经验, 值得我国在解决地方政府债务问题时借鉴。本文首先对财政重建的含义和主要方式进行梳理, 在此基础上对日本地方政府财政重建一般过程、财政重建的基本措施进行分析, 阐明了财政重建的意义和对我国的启示。

关键词：地方政府,财政危机,财政重建,重建机制

参考文献

[1]孙悦.地方政府财政危机与财政重建研究——以日本北海道夕张市为个案[J].公共行政评论, 2011, 1

[2]岸道雄.財政再建に向けての視点[J].FRI研究レポート, 2000, 9

地方政府公共财政可持续性研究 篇8

本文将研究视角定位在地方政府的公共财政收支上, 开创性地提出“公共财政收支缺口成本异化”假说。在此基础上, 结合跨期预算约束下的财政可持续性理论, 使用时间序列单位根检验方法、面板单位根检验方法及面板序列协整关系检验方法研究了我国地方政府公共财政的可持续性。研究结果显示:无论是从全时间段 (1952-2011年) 、还是以分税制为节点的前后时间段 (1952-1994年和1995-2011年) , 地方政府公共财政收入和公共财政支出之间都不存在着稳定的协整关系, 表明我国地方政府公共财政是不可持续的, 地方财政体制对转移支付的依赖性日渐加强。

一、财政可持续性

凯恩斯主义问世以来, 政府在经济运行中的作用得到重视, 各国政府规模及经济介入程度不断加大, 这一方面提高了政府对经济体的宏观调控能力;另一方面也为政府收支缺口埋下了伏笔, 进而可能演化成政府债务危机。我国政府尤其是地方政府的公共财政收支缺口是否可持续成为必需尽快予以明确和深入研究的问题。财政可持续性是指作为经济实体的国家/地区的财政存续状态或能力, 其实际研究的是政府债务清偿能力问题。当政府有能力偿还债务时, 财政就是可持续的。反之, 财政就是不可持续的。因此就政府主体而言, 财政可持续性和债务可持续性一般是通用的。政府主体的财政赤字和债务规模不合理, 就可能会引发巨大的财政风险和金融风险, 进而导致经济崩溃。因此, 准确地认识和判断财政可持续性就显得格外重要。

总体而言, 国内学者的研究大多集中在中央政府的财政可持续性上, 而没有把视角投向地方政府的财政可持续性上, 主要是因为地方政府因《预算法》规定不能发债而导致债务数据缺失。但是随着我国城镇化进程的逐步深入, 地方政府在新的一轮经济建设中将发挥着越来越重要的作用, 如兴建地方性基础设施、改善民生建设等。正因为此, 考察地方政府公共财政体系的可持续性就十分有必要了。

二、理论基础

(一) “公共财政收支缺口成本异化”假说

关于地方政府公共财政可持续性的研究一直是我国财政领域的研究空白, 究其原因在于我国地方政府受《预算法》约束, 不能自行发债, 从而不存在着负债数据。但是我国地方政府公共财政收支差距是客观存在的, 其收支缺口必然要求有额外资金的注入, 不能形成债务, 那就需要由中央对地方转移支付进行补充。因此尽管不存在理论意义上的地方政府债务, 但仍然可以将中央对地方转移支付视为地方公共财政收支缺口引致的债务。

正如获得债务的成本是利息支出, 地方政府获得中央对地方转移支付也是需要一定成本的。我国现行的中央对地方转移支付体系中, 大部分转移支付项目都需要地方政府予以资金配套, 地方政府提供的配套资金就可以视为获得中央对地方转移支付资金的成本, 而这些配套资金是列示在公共财政支出上的。

另外, 由于目前中央对地方转移支付的分配机制还不够透明、公正, 中央特别是各部委在财政转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间。地方政府为争夺转移支付资源, 尤其是专项转移支付资源时, 往往花费大量人力、物力、精力在部委公关上, 这就形成了具有中国特色的“跑部钱进”和北京上万家的驻京办。这些诸如“跑部钱进”的费用、驻京办的主要费用, 也都是要计入到地方政府公共财政支出中的。

由此可见, 地方政府通过获取中央对地方转移支付而非债务融资的方式弥补公共财政收支缺口, 其面临的类似于债务利息的成本会计入到公共财政支出中。这就是本文提出的基本假说——“公共财政收支缺口成本异化”假说:地方政府公共财政收支缺口由承担着“债务角色”的中央对地方转移支付进行融资, “债务利息”对应的是地方政府为获取中央对地方转移支付而付出的成本, 这些成本会以项目配套资金、“跑部钱进”费用、驻京办费用异化到公共财政支出中去。

(二) 跨期预算约束下的财政可持续性

跨期预算约束下的财政可持续性的原理是:可以允许政府在某一时期发生赤字, 但在足够长的时期内, 政府的跨期预算约束必须得到满足。即现存的债务存量必须等于未来时期内政府预算盈余贴现值之和。根据Hakkio、Rush (1991) , Quintos (1995) 的跨期预算约束理论构架, 地方政府公共财政可持续性可以通过检验地方公共财政收入和公共财政支出 (包含异化的融资成本在内) 之间是否存在协整关系来判断。如果两者之间存在协整关系, 则地方政府公共财政是可持续的;反之, 则是不可持续的。

三、地方政府公共财政可持续性检验

(一) 财政变量的统计描述

为消除绝对量数据方差偏大的不良影响, 本文采用相对量数据, 即用地方政府公共财政收入、公共财政支出占该地区GDP的百分比来进行协整关系检验。

1952-2011年, 财政收入占GDP比重介于4%-35%之间, 呈现出富裕省份的财政收入占比较高, 贫困地方的财政收入占比则相对较低。一方面是因为经济发展水平越高、政府职能越大的省份, 相应地财政收入占GDP比重越高。另一方面是因为富裕地区的财税信息化程度更高, 征管效率更强, 从而每单位GDP提供的财政收入就更高。

财政支出占GDP比重介于8%-66%之间, 呈现出贫困省份的财政支出占比较高, 而富裕省份的财政支出占比相对较低。这是因为地方财政支出中有一部分是由中央对地方转移支付提供的, 贫困地区较富裕地区获得的转移支付相对较多。其中西藏属于异常值, 其边境地区、民族地区的特性使其财政支出严重依赖中央对地方的转移支付, 财政支出占比年均高达65.8% (其中2011年为125.1%) 。图1是部分代表性省份的公共财政收支情况。1994年分税制改革显著地改变了地方政府公共财政收支状况, 由之前的普遍收大于支改变为之后的收不抵支。

(二) 平稳性检验

本文采用了三类方法检验地方政府财政变量的平稳性:标准 (个体) 单位根检验、允许结构变化的标准 (个体) 单位根检验以及面板单位根检验。单位根检验的具体步骤如下: (1) 首先对31个省份的财政变量进行标准 (个体) 单位根检验 (ADF检验, Phillips-Perron检验, DF-GLS检验, KPSS平稳性检验) 。 (2) 考虑到1994年税制的结构变化容易导致单位根检验失效, 为稳健起见, 继续对31个省份的财政变量进行允许结构变化的标准 (个体) 单位根检验 (Zivot-Andrews检验 (1992) 和Clemente-Montanes-Reyes检验 (1998) ) 。 (3) 在单个省份财政变量数据平稳性检验的基础上, 对31个省份构成的面板数据进行平稳性检验 (CIPS检验 (2007) ) , 进而得出更为确切的财政变量的平稳性质。

上述三种检验结果均表明, 公共财政收入和公共财政支出序列都是单位根过程, 即为I (1) 序列。

(三) 协整关系分析

在得到公共财政收入面板序列、公共财政支出面板序列均为I (1) 过程的基础上, 本文进一步验证公共财政收入与公共财政支出之间是否具有结构性的长期协整关系, 这也是用以判断地方政府公共财政可持续性的基本结论。

注释: (1) Westerlund (2007) 共构造四个统计量, 其中有两个组统计量Gt和Ga, 两个面板统计量Pt和Pa。组统计量Gt和Ga验证在允许面板异质性的条件下是否存在协整关系;面板统计量Pt和Pa验证在面板同质性的条件下是否存在协整关系。Westerlund (2007) 面板协整检验原假设是:不存在协整关系。备择假设是作为面板而言, 变量之间是存在协整关系的。 (2) 检验Ⅰ、检验Ⅲ中模型的滞后阶数为2, 自助次数为100。因早些年份的部分观测值缺失, 检验Ⅱ中模型的滞后阶数设定为1, 自助次数为50。

本文使用Westerlund (2007) 提出的面板序列协整关系检验方法进行检验, 结果表明, 在5%的显著性水平下, 无法拒绝“不存在协整关系”的原假设。也就是说, 地方政府公共财政收入与公共财政支出之间不存在稳定的协整关系, 即从整个省级面板的角度考虑, 地方政府跨期预算约束是不成立的, 地方政府公共财政是不可持续的。

四、结论与政策建议

在地方政府“公共财政收支缺口成本异化”假说的基础上, 结合跨期预算约束理论, 本文采用面板序列协整检验方法对我国地方政府公共财政收入和公共财政支出的长期协整关系进行了检验。研究结果显示, 无论从全时间段 (1952-2011年) 、还是分税制为节点的前后时间段 (1952-1994年和1995-2011年) , 我国地方政府公共财政收入和公共财政支出之间都不存在着稳定的协整关系, 这说明地方政府公共财政是不可持续的。地方政府的公共财政收支缺口随着时间推移存在着日益扩大的隐患, 反映出地方公共财政体制日益依赖于中央对地方转移支付的现实。因此, 改善地方政府公共财政的可持续性, 减轻地方政府公共财政对转移支付的依赖程度, 是我国下一步政府间财政体制改革的重点。

理顺政府间财政关系、提高地方政府公共财政可持续性是一个长期、渐进的过程, 必须充分考虑到我国现实国情, 并结合政府间行政管理体制改革进行逐步推进。具体而言, 主要有以下举措:

(一) 明确各级政府基本公共服务支出责任。

按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则, 进一步明确各级政府的财政支出责任。一是属于全国性和跨省 (自治区、直辖市) 的公共产品和服务由中央全额负担, 以保证法制、法令统一。二是属于面向行政区域的地方性公共产品和服务的财政支出责任由省、市、县政府分别承担, 以提高工作效率、降低管理成本。三是属于不同级次政府共同管理的事务, 要区别不同情况, 明确各自的管理范围, 分清主次责任, 对具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任, 由相关地区与上级政府按照一定比例分别承担。

(二) 适当调整主要税种收入的中央与地方分享比例。

结合政府间支出责任划分调整, 以理顺政府间收入分配关系为着眼点, 合理调整中央与地方政府间收入划分, 适当提高地方财政收入占全国财政收入的比重。可以研究考虑的是:配合营业税改征增值税, 适当调整增值税中央——地方分享比例;规范土地资源类收入管理, 明确资源类收入的归属等。

(三) 进一步完善转移支付制度, 加大对财力薄弱地区的支持力度。

转移支付制度是中央政府维护社会公正、公平的重要手段, 中央财政需要继续加大对中西部地区和民族地区的转移支付力度, 优化转移支付结构;中央财政每年新增财政收入中要适当安排一定资金用于加大均衡性转移支付规模, 提高均衡性转移支付比重, 改进资金分配和管理办法, 有效缓解地区间财力扩大的趋势, 促进地区间基本公共服务均等化;控制专项转移支付规模, 规范专项转移支付配套政策, 加强专项转移支付监管, 提高专项转移支付使用效益。

(四) 推进政府间财政关系的法制化, 健全监督约束机制。

按照全国人大常委会的统一部署, 研究起草《财政基本法》、《政府间财政关系法》、《财政转移支付法》, 将规范政府间财政关系、权责划分等财政基本问题以法律的形式固定下来。进一步提高政府间财政关系的规范化、透明度与合理性。

地方政府财政能力研究论文 篇9

1994年我国实行分税制改革,初步明确了中央和地方的财政分配关系,但由于改革不彻底,导致中央和地方的财权、事权划分不对称。在财权划分上,把税源足、税基宽的大税种划给中央,地方政府的主要财源则是大税种的小部分,小税种的大部分;而在事权划分上,部分应由中央政府承担的支出职责被转嫁给了地方,加剧了地方财政支出的压力。此外,现行财政分权体制下,由于财力集中在中央,逐渐形成了地方政府依靠中央转移支付才能满足财政支出需要的格局。因此,财政分权内产生了地方政府债务。

但是,这种财政不平衡并不能否定分权的好处。第一代财政联邦理论指出,相比由中央政府对所有公共支出做出决策,通过多层级的政府体系提供公共产品更有效,并从四个方面提供理论支撑:1.借债比税收更加符合代际公平的原则;2.地方经济的发展带来更低的债务融资成本;3.借款能够为地方政府提供周转资金,实现财政收支与现金收支的跨期匹配;4.通过借债为地方财政赤字融资有利于对地方政府的问责。但是第一代财政联邦理论没有考虑到财政分权下的政府间信息不对称。[1]

二、我国地方政府债务现状分析

(一)我国地方政府债务规模分析

自2007年以来,我国地方政府债务规模逐年扩大。纵向比较可以发现,地方政府债务由2007年的45098.31亿元增长到2013年6月底的178908.66亿元,其中2008年以前增长缓慢,年增长率在26.32%左右,2008年底在“4万亿”投资计划的刺激下,地方政府债务呈现快速增长,2009年末债务存量达到90169.03亿元,比2008年增长了61.92%,之后增速下降,保持在21.75%左右。横向比较可以发现,在债务数额上,2013年6月底地方政府债务为178908.66亿元,比中央政府多55067.62亿元;在债务比重上,全国政府债务总计302749.70亿元,地方政府债务占比59.09%,比中央政府债务所占比重高出18.18%。其中,负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务所占比重分别为52.59%、91.11%、62.25%;在债务增长上,与2012年底相比,2013年上半年地方政府债务增长率为12.62%,比中央政府债务增长率高出8.41%,而三类债务的增长率分别为13.06%、7.17%、15.09%,比中央政府债务分别高出9.09%、15.46%、8.20%。(根据2013年审计署对全国政府性债务审计结果整理)

(二)我国地方政府债务结构分析

1. 债务来源结构。

在我国2013年6月底地方政府债务的来源中,银行贷款、BT、发行债券是地方政府债务的主要来源,债务金额分别高达101 187.39亿元、14 763.51亿元、18 456.31亿元,所占比重分别为56.6%、8.3%、10.3%。在负有偿还责任、负有担保责任、可能承担一定救助责任的债务中,来源于银行贷款的债务规模最大、比重最高,分别为50.76%、71.60%、61.87%。而在来源于债券的地方政府债务中,地方政府债券和企业债券比重较大,分别为35.96%、47.83%。

2. 举债主体结构。

2013年6月底的地方政府债务余额中,融资平台公司、地方政府部门和机构、国有独资和控股企业、经费补助事业单位举债较多,分别为69 704.42%亿元、40 597.58亿元、31 355.94亿元、23950.68亿元,所占比重分别为38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中,融资平台公司、地方政府部门和机构是主要的举借主体,共占61.65%。在负有偿还责任的债务中,融资平台公司举债40 755.54亿元,所占比重为37.44%。其次为地方政府部门和机构、经费补助事业单位,分别占28.4%、16.32%。而负有担保责任的债务中,融资平台举债8 832.51亿元,所占比重为33.14%,在可能承担一定救助责任的债务中,融资平台举债20 116.37亿元,所占比例达到46.36%。

3. 债务投资结构。

2013年6月底地方政府债务余额178 908.66亿元中,已支出债务资金167 508.47亿元,占93.63%。其中,用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储项目支出较多,所占比重分别为34.64%、24.43%、11.22%。在负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中,三者合计比重分别达到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文卫、生态建设和环境保护项目支出较少,所占比重为5.81%和2.71%。

4. 债务期限结构。

近几年,我国地方政府正处于债务偿还的高峰期。2014年、2015年、2016年分别要偿还债务35 681.13亿元、27 771.11亿元、19 421.30亿元,所占比重分别为19.94%、15.52%、10.85%,三者合计比重占46.31%,偿还债务量接近2018年及以后还债总量的两倍。其中,2014年、2015年、2016年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占21.89%、17.06%和11.58%,而2018年及以后到期需偿还比例仅占18.76%。前三者合计比重高达50.53%,比2018年及以后高出31.77%。

三、我国地方政府债务负担分析

这里选取负债率与债务率来衡量地方政府债务的负担。负债率指当年政府的债务余额占当年GDP的比重,衡量经济总规模对政府债务的承载能力。债务率指当年政府的债务余额占当年财政收入的比重,衡量政府财力对债务存量的负担能力。[2]我国地方政府的负债率由2007年的11.41%增长到2012年的20.56%,其中2009年负债率为17.79%,比2008年增长了5.87%,涨幅较大。债务率由2007年的128.66%上升到2009年的185.99%,随后出现下降趋势,但在2012年又达到174.9%。[3]此外,2012年底有14个地方本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%,36个地方本级政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%,分别比2010年增加了0.16%和0.48%。(根据2013年《中国统计年鉴》和审计署对全国政府性债务审计结果整理)

四、现行分权体制下地方政府债务问题

(一)债务规模庞大

我国地方政府债务存量多,增速快,债务增长率波动起伏较大。同时地方政府债务的债务数额、所占比重、增长速度都高于中央政府债务。其中,地方负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务数额分别为26 655.77亿元、43 393.72亿元,所占全国比重分别为91.1l%、65.25%。可见地方政府或有债务规模庞大,一旦发生支付危机就会表现为直接显性债务,影响到地方政府的正常预算安排。

(二)债务结构失衡

从债务来源来看,地方政府债务以城投债和银行借款为主,来源单一,成本较高;从举债主体来看,地方融资平台公司举债规模较大、比重高、增速快,但是存在定位不清,运作不规范等问题,它的高比重导致变相融资现象凸显、债务透明度差。从债务投资来看,地方政府用于交通运输设施建设、市政建设的支出较多,存在成本高、资金周转慢、偿债能力弱等问题。这些最终导致地方政府债务结构风险突出。

(三)债务管理不规范

不规范的债务管理体系降低了债务资金的使用效率,制约了政府按时偿还债务的能力,加重了地方财政负担。一方面,地方政府盲目举债,造成大量资金闲置,同时资金使用率低下。另一方面,部分融资平台管理不规范,为保证贷款周期足够长,采用借新还旧的方式贷款,并用于投资回报率低的基建项目和过剩产业。银行则普遍认为有政府背景的贷款风险较低,因而授信审核宽松。所以不规范的地方政府债务管理引发了不合理的融资行为,导致商业银行信贷活动扭曲。

(四)偿债负担沉重

首先,近年来我国经济增长缓慢,与经济活动有关的税收都出现下降趋势,地方财政收人增速下降,财源萎缩。面对债务偿还,地方政府缺乏资金。而在还债期限方面,近几年又是地方政府偿债的高峰期,进一步加剧了债务风险。其次,地方政府负债率呈现出逐年上升趋势,并于2012年首次超过国际上20%的控制标准,债务率自2009年就超出了国际货币基金组织90%-150%的控制范围。[4]

五、政策建议

(一)健全地方政府债务风险预警机制

我国地方政府应健全债务风险预警机制,及早预测债务规模风险。首先,对各种地方债务风险进行系统归类和全面分析,通过风险识别为风险评估提供依据。其次,建立包括偿债率、债务依存度、资产负债率等在内的指标体系。最后,根据风险评估结果及时削减地方政府的债务规模。

(二)推行政府综合报告制度,优化债务预算管理

首先,通过完整的会计核算体系,对地方政府显性债务的应收应付金额确认、计量,加强对地方政府债务的财务监管。其次,规范财务、统计报表的定期报送制度。对地方政府融资计划、偿还方式等非财务信息也应及时详细披露。再次,对政府综合报告科学评价,全面完整地掌握地方政府的债务情况,针对结构失衡做出合理的调整。最后,将地方政府性债务收支纳入全口径预算管理。在债务预算编制中引入中长期预算,为地方政府各部门设置未来财政年度中支出预算限额;在债务预算执行中,建立债务投资决策责任制,提高预算管理的效率。

(三)设立偿债准备金,防范偿债风险

各级地方财政部门应在年度预算安排、行政事业收费、土地出让净收益等项目中提取一定比例设置偿债准备金,专项用于地方政府债务的偿还。首先,编制年度偿债准备金收支计划。其次,偿债准备金只可专款专用。最后,要对偿债准备金的使用加强监管。中央政府应将地方政府债务问题纳入考核问责机制和政绩考核中,使地方政府真正成为解决自身债务问题的责任主体。

(四)加快财政分权体制改革,平衡中央与地方的财政汲取能力

首先,做好中央和地方政府的事权和支出责任的划分。地方政府从经营性和竞争性的领域中逐步退出,转到满足社会公共服务上来。为保证地方建设投资的连续性,可吸引社会资本参与,大力推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式。其次,完善地方税收体系,逐步理顺中央政府和地方政府间收入划分。通过规范地方税收体系来提高地方政府财力、弥补收支缺口。

(五)完善转移支付制度,增强清债的可持续性

首先,调整转移支付结构,促成一般转移支付和专项转移支付功能明确,互不交叉,互促互补的转移支付体系。其次,优化纵向与横向相结合的财政转移支付模式。在纵向转移支付中,建立中央对省、省对市县两级转移支付结构。在横向转移支付中,加大东部富裕地区和中西部贫困地区横向的财政转移支付力度。最后,加快财政转移支付法制建设。通过立法的方式规范财政转移支付资金和项目资金的安排。

参考文献

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[2]朱文蔚.我国地方政府性债务与区域经济增长的关系研究[D].深圳:深圳大学,2015.

[3]杨林,侯欢.财政分权视阈下防范和化解我国地方政府债务风险的路径选择[J].当代经济管理,2014(9):74-80.

地方政府财政能力研究论文 篇10

一、东西部地区地方政府财政支农的规模与结构

(一)东西部地方政府财政支农绝对规模比较

地方财政支农支出绝对规模就是一定财政年度内地方政府通过预算安排的对农业的投入总额。由表1可知,近10年我国东部地区地方政府的农业财政支出总额基本上都是大于西部地区的(2004年除外),这是因为东部地区地方政府财政能力相对要强一些。虽然两大地区的农业财政支出总额总体上都是呈增长态势的,但东部地区增长率相对比较平稳,而西部地区地方政府的农业财政支出具有较大的波动性,如2004年西部地区增幅达95%,而2003年、2005年却出现了负增长。人均农业财政支出的状况也比较相似。东部地区人均农业财政支出水平总总体上看是要高于西部地区的,并且在稳定增长,而西部地区人均农业财政支出有一些年份是下降的,也有一些年份比东部还高,如2004年,可见我国西部地区地方政府财政在农业投入的安排上随意性较强,还没有形成稳定的农业投入增长机制。

注:人均农业财政支出是农业财政总支出除以乡村人口数得到。

(二)东西部地方政府农业财政支出相对规模比较

地方财政农业支出的绝对规模要受到地方政府的财政实力以及农业在当地经济中相对地位的影响,因此除了绝对规模以外,笔者还要对东西部地区地方政府农业财政支出的相对规模进行比较。农业财政支出的相对规模通常可用农业财政支出占财政总支出比重、农业财政支出份额与农业GDP份额之比这两个指标来衡量。(2)

从农业财政支出占财政总支出的比重来看,西部地区一直要高于东部地区3个百分点左右,并且两个地区的这一比值总体上都呈下降态势,但西部地区的这一比值在进几年年出现了较大波动,如2003年突然跌至6.9%,2004年又猛然增加到11.4%,2005年又跌至8.85%,这进一步证实了西部地区地方政府财政农业投入的随意性较大。

就农业财政支出份额与农业GDP份额之比这一指标来看,东部地区却是大多数年份都要略高于西部地区的,这一比值在两个地区总体上都呈增长态势,不过目前这一比值依然比较小,2006年两个地区平均水平都还低于0.4,而根据朱刚(1998)的研究,国外一些国家和地区在20世纪90年代时这一比值都已超过0.6,可见目前我国地方政府的财政支农力度还是比较低的。

(三)东西部地方政府财政支农支出结构比较

农业财政支出的结构在一定程度上代表了财政支农资金安排的合理性。由于数据获取的限制,这里主要就东西部地区地方财政支农资金中的农林水利气象等部门事业费及其占比作一个考察。由于农林水利气象等部门事业费中有较大一部分是用于农业事业单位人员机构的办公经费,这些属于非生产性支出,因此一般认为政府财政支农资金中用于农林水利气象等部门事业费的数量越大、比重越高,则农业财政支出的结构越不合理。

从表3中可以看出,在2003年以前东西部地区农业财政支出中农林水利气象等部门事业费的数额及其所占比重都是不断上升的,并且其在西部地区的占比一直要高于东部地区,如2002年东部地区这一占比达到47.08%,而在西部地区这一比例更是高达71.67%,说明2003年以前西部地区的农业财政支出结构比东部更加不合理。2003年以后东西部地区农业财政支出中农林水利气象等部门事业费的绝度数额及其所占比重都大大降低,这其中一个重要原因是2003年以后农业财政支出项目统计口径的有所调整,农林水利气象等部门事业费的统计口径变窄,不过就东西部比较而言,西部地区不管是农林水利气象等部门事业费的绝度数额还是其占比都是一直低于东部的,如2006年东部地区农业财政支出中农林水利气象等部门事业费占比为23%左右,而西部地区为13%左右,可见2003年以后西部地区农业财政支出结构看上去要比东部合理一点。

(单位:亿元、%)

二、东西部地区地方政府财政支农支出效率的比较

政府财政向农业投入资金的目的是为了促进农业经济的增长,对东西部地区地方政府农业财政支出的效益进行分析比较就是要看其支农资金配置运用的效果有何区别。下面笔者以东西部地区各省市区的农林牧渔业总产值为被解释变量,以东西部地区各省市区的财政支农支出为解释变量进行回归分析,依据回归参数的大小就大体上可以看出东西部地区财政支农资金的效率情况。

为了消除价格水平变动的影响,笔者对农林牧渔业总产值使用的是1997年可比价数据,财政支农支出数据也用各地区的居民消费价格指数进行了相应的平减,并对有关变量取了自然对数,因此估计的回归系数可看作是财政支农资金的产出弹性。由于在前面的分析中笔者发现,2003年以前东部地区的农业财政支出结构要比西部合理一些,而2003年以后西部地区农业财政支出结构看上去要比东部合理一点,所以笔者在估计了1997-2006年东西部地区财政支农资金的产出弹性后,又分别估计了2003年前后两个时段的东西部地区财政支农资金的产出弹性。依据Hausman检验值,所有模型都是固定效应回归模型,模型的估计方法采用的都是PCSE(Panel Corrected Standard Errors,面板校正标准误)方法,Beck和Katz(1995)引入的PCSE估计方法是面板数据模型估计方法的一个创新,可以有效地处理复杂的面板误差结构,如同步相关,异方差,序列相关等问题。具体估计结果见表4。

注:(1)回归系数下面括号中的数值为标准差;(2)***表示在1%的水平上显著。

从表4中可以看出,财政支农资金不管是在东部还是西部都对农业经济增长有显著的促进作用。比较来看,就1997-2006年整个时间段来说,东部地区财政支农资金的产出弹性要高于西部地区,东部地区财政支农资金的产出弹性达到0.32左右,而在西部地区这一产出弹性为0.28左右,因此就整个时间段来说,东部地区财政支农资金的效率要高于西部地区。就两个不同的时间段来看,1997-2002年东部地区财政支农资金的产出弹性为0.39左右,西部地区仅为0.20,这一时期西部地区财政支农资金的效率比东部地区差,不过2003-2006年这一时段情况发生了变化,西部地区财政支农资金的产出弹性大大提高,达到0.97左右,而东部地区财政支农资金的产出弹性却有所降低,仅为0.20左右,可见2003年以后东部地区财政支农资金的使用效果很不理想,资金效率水平已落在了西部地区之后。以上结果显示,政府财政支农资金的效率与其结构之间有一定关联,2003年以前东部地区的农业财政支出结构要比西部合理一些,其资金效率水平也是高于西部地区的,而2003年以后西部地区农业财政支出结构变得要比东部合理一点,其支农资金的效率水平也升到了东部之上。

三、研究结论与政策建议

笔者从规模、结构与效率三个方面对我国东西部地区地方政府财政支农支出状况进行了比较分析,研究结果显示:其一,从农业财政支出绝对规模来看,东部地区地方政府的农业财政支出总额基本上都是大于西部地区的,增长相对比较平稳,而西部地区地方政府的农业财政支出具有较大的波动性,西部地区地方政府财政在农业投入的安排上随意性较强;其二,从农业财政支出的相对规模来看,西部地区财政支农支出占财政总支出的比重一直要高于东部地区,而东部地区农业财政支出份额与农业GDP份额之比这一指标值总体上要略高于西部地区,即东部地区地方政府的财政支农力度是要略大于西部的,不过与合理值比较起来,目前两大地区财政支农的力度依然都是偏低的;其三,从财政支农资金结构来看,2003年以前西部地区地方政府财政支农资金中农林水利气象等部门事业费占比高于东部,其农业财政支出结构的合理性不如东部,而2003年以后的情况正好相反;其四,与财政支农资金结构的情况相似,2003年以前西部地区财政支农资金的效率不如东部地区,而2003以后西部地区财政支农资金的效率要高于东部地区。

在分权型财政体制下的,地方政府的财政支农表现对整个国家财政支农的状况有重要影响,而目前我国地方财政支农力度偏低、结构不尽合理、效率不高。今后必须要依靠有关法律规章的完善来进一步规范地方政府的支农职责,将农业与农村的发展以及农民生活水平的改善“量化”为若干项指标纳入地方官员考核评价体系,并赋予这些指标较高的权重,建立起一种能真正调动地方政府支农积极性的机制,不断扩大支农支出规模,否则,为了追求自身利益以及升迁的需要,地方政府官员在财政支出的安排上往往会偏向能带来GDP较快增长的部门和产业,对农业这一正外部性较强、生产周期长但附加值却较低的产业进行投资的积极性不会高。此外,为了进一步优化财政支农支出结构与提升支农资金效率,还需要改变单向的自上而下的支农资金使用决策机制,建立自上而下与自下而上相结合的资金使用决策机制,以解决农业与农村公共产品和服务供需的结构性失衡问题,并通过逐步加强对财政支农资金的审计与监管来减少支农资金的跑冒滴漏问题。

参考文献

[1]朱钢.我国财政支农规模问题分析[J].中国农村经济,1998,(10).

[2]威廉·H·格林.计量经济分析[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

我国政府财政预算公开性研究 篇11

【关键词】政府；财政预算；公开；透明

1.我国政府财政预算的内涵和基本特征

1.1我国政府财政预算的内涵

我国政府财政预算：又称政府预算，由我国政府来规划一年财政收支的状况，并确定支出重点和支出范围，是调控宏观的经济和促进公共服务均等化的主要手段，我国公共财政的预算是政府政策（阶段性政策）着力点的重要体现，它的公开有助于全社会参与到对政府工作的有效监督，对政府财政预算的相关重要数据进行公开，是我国行政管理透明化的重要步骤之一， 这有助于公众及时了解政府的政策倾向、管理成本及行政效率。

1.2财政预算的基本特征

（1）规范性特征（2）完整性特征（3）具体性特征（4）多维性特征（5）易懂性特征（6）及时性特征（7）便利性特征。

2.我国政府财政预算公开性的现状

2.1我国政府财政预算公开性的体系

近些年，我国政府对推行部门预算编制制度的改革上，不断地探索合理、科学的政府财政预算编制方法，以规范部门财政预算管理的程序、细化部门财政预算编制的内容、强化部门财政预算的约束性，确保部门财政预算的公开化建设方面取得了显著性的成效。

2.2我国地方政府财政预算公开性的实践模式

2.2.1白庙模式

在2010年，位于四川省巴中市巴州区的白庙乡政府在网上实施了“晒账本”——对1月份的公务开支细表进行了公示，细致到“购买1.5元的信纸”均记录在内。“中国第一个全裸的乡政府”的一篇网帖，在3天之内吸引到了30余万人次的点击、评论，至此白庙乡被赞为“全裸第一乡”。白庙乡预算改革主要釆取的措施有 “标准限制制度”、“两表五步法”、“五方会签”等方式。所谓的“两表五步法”中的“两表”即一张是资金运行程序表，另一张是办公业务费开支统计表，“五步法”则分别为申请、申报、办理、公示与结算。

2.2.2温岭模式

自1999年起，温岭市首创了"民主恳谈"，即通过官民对话的形式，把问题放在桌面上通过大家一起讨论研究来解决。在2002年温岭的民主恳谈制度获得第二届“中国地方政府创新奖”。

2.2.3焦作模式

开始于2000年的河南省焦作市财政改革公开，其改革首先是通过"会计委派制"来管住会计，着重推进政府的采购、部门的预算、非税收入统一管理、国库集中支付以及强化财税监督等方面多项财政的综合性改革。经过多年的综合改革，焦作初步形成了权力制约架构，财政局机构得到进一步的革新，实行了“四权分立”的权力机制体系：预算编制局、监督检査局、预算执行局和绩效评价机构，形成了“管理收钱的部门不管理支钱”的制度架构。基于此种制度框架之下，实行“人大初审”举措，人大要参与到财政预算编制、执行等一系列环节，并且实施社会公众参与财政预算决策的环节，自项目的选择、项目的公示、专家的论证与社会的听证，一直到人大常委初审部门的预算，均注重广泛的吸收社会各界人士包括普通大众的参与。

3.我国政府财政预算公开性的问题及根源

3.1我国政府财政预算公开性存在的问题

3.1.1政府保密思维严重，缺乏透明度与公开性

因我国民主化进程的反复和政治改革的滞后，使得公民对社会缺乏责任的客人意识和普遍的奴化意识在缺少相应的制度化建设的状况下长期存在，参与政治决策和政治过程的意识并不强。从政府官员层面看，一方面，因传统官本位思想作祟， 部分政府官员的服务观念相对落后；另一方面受到我国长期封闭的政治文化影响，部分官员对预算信息公开存在排斥心理，致使他们通常习惯“秘而不宣”的工作模式类型。

3.1.2预算内容专业性强，公开预算条目过于笼统

我国政府财政预算在人民大表大会上的报告，多数存在着专业术语太强、太多，存在大量罗列数据等现象。不仅普通的百姓看不懂，即使是人代会的每位代表也是同样存在着云里雾里状态，哪些钱是可以支配的，哪些钱不能用来支配的。政府预算公开化建设的一个重要环节就是让政府的预算内容能够“平民化”。

3.2我国政府财政预算公开性问题产生的根源

3.2.1利益趋近与等级观念

在政府体系的内部，党委书记、政府行政部门首长、财政部门首长以及预算部门的负责人均可获得完整的政府财政预算信息。除财政部门及其预算部门、党委常委会的成员和政府常委会的成员之外，几乎不存在一个主体可获取相对完整的政府预算信息。在呈金字塔分布的地方政府权力结构中，地位越高的官员和机构，就越有机会获取到更多、更充分的政府预算信息。

3.2.2财政体制和制度的原因

为了有效提高财政支出的效率和效果，能够最大限度地满足公共支出与需求所需要的财政资金，需对所有预算部门的全部收入与支出的预算状况进行细化，主要有以下几个方面：一是，收与支必须进行分门别类，政府的每项支出均必须通过其经济和功能的分类；二是，必须建立国库集中收付制度；三是，对政府的采购支出进行有效控制和监督，合法、合理规范每项资金的支出。

3.2.3政府机构改革与职能转变相对滞后的原因

尽管历经多年的改进和调整，政府机构改革已基本完成，但随之而来的还有企、事业单位人事制度的改革需要展开，对于如何有序推进改革工作，并取得较好的改革效果仍然是个未知数。

4.我国政府财政预算公开性的发展方向及问题解决

4.1加快地方政府财政预算公开立法节奏

就我国目前地方政府财政预算公开性，首先需要基于健全的法律体系为基础，如缺少了法制的保障作用，政府财政预算的公开化就没有意义可言。我国政府财政预算公开的法制化，一是财政预算公开的法律化、制度化，强化这种法律和制度所具有的连续性、稳定性和权威性，并做到有法必依，有法可依，违法必究，执法必严；二是可以避免政府的财政预算因为领导人的注意力和看法的改变而发生变化，做到避免因领导人的变化而发生变化，这会增加我国政府财政预算的预测性。

4.1.1完善《政府信息公开法》

在《政府信息公开法》中明确规定了政府信息公开的范围，以及如何处理好保密与公开之间的关系，并最大限度地确保公众知情权的同时并不会泄露秘密。在我国政府财政预算公开时，需要明确政府财政信息公开的具体程度、公开的范围、公开的方式、公开（下转第89页）（上接第60页）的对象，同时对政府预算公开的具体操作也要给予严密的规定。

4.1.2修订《预算法》

我们需要通过修订《预算法》及其修改具体的实施细则，以解决预算法中所存在部门的预算与政府的预算编制口径出现不一致的现象等问题。

4.1.3制定政府财政预算公开的实施细则

建立政府的财政预算报告与公布制度，逐步增强政府财政预算的公开度与透明度，实现财政预算内容的定例、定期公布。

4.2科学合理编制地方政府的财政预算

4.2.1科学的制定财政预算编制体系

（1）把握好财政预算编制的基本原则内容。

一是保证政府各部门能顺利行使其基本的职能、履行各项工作的原则。二是符合国家的各项政策规定；三是兼顾各部门的可能与需求原则。

（2）改进财政预算编制的使用方法。

第一，政府的收入预算使用“标准收入预算法”。

第二，实行全新的预算编制式的收支分类方法。

第三，政府的支出预算运用“零基预算法”。

4.2.2实施综合性的财政预算内容

地方政府财政能力研究论文 篇12

关键词：财政体制,基本公共服务,均等化

如何实现政府公共服务的公平和效率，需要建立什么样的财政体制机制来与之相适应，以便有效增强基层政府提供基本公共服务的能力，一直是各国政府致力探索的一个重要问题，也是我国当前完善公共财政制度、构建和谐社会需要重点关注和解决的一项课题。

一、财政体制的基本内涵和主要内容

财政体制是在特定的行政体制下，通过一定的方式规定、规范政府间财政分配关系的基本制度。其基本功能是为各级政府行使政府职能提供财力支持、调节地区行政能力差异和服务于特定时期的政策需要。

财政体制通常包括：政府间支出责任安排、政府间收入归属的确定以及政府间财力转移支付制度安排等三方面的内容。这三个方面各自从不同侧面，对财力均等化产生影响。

（一）政府间支出责任的划分

由政府间事权划分决定的支出责任划分不仅是财政体制的基本要素，而且是确定财政体制的逻辑起点。

关于政府间支出责任划分方面的著名理论较多，比较有代表性的是美国经济学家奥茨提出的财政分权理论。这一理论的政策含义是：就政府公共服务分工而言，通常大多数公共服务应由最能取得收益、最贴近公众的地方政府来提供。理由是：1.地方政府更了解当地公共服务的需求，能够提供更适合本地居民偏好的服务;2.地方政府在地理上更接近公民，更有利于公民参与服务决策;3.地方政府权限的扩大，更有利于公共服务创新，促进政府间竞争。

从当代分权改革实践看，许多国家通过权力下放，将公共服务的责任、决策权、财权等管理权限，从中央下放给地方政府，特别是基层政府，调动了地方政府的积极性，但也出现了地方决策易受特殊利益阶层左右、地区间服务差距拉大等问题。

另外，英国学者巴斯特布尔曾经提出了政府间的支出责任划分应遵循的三个重要原则：即受益原则、行动原则和技术原则。其基本含义分别是：应根据公共服务受益对象的特定区域范围、公共服务的实施在行动和规划上的层次要求，以及公共支出项目的技术高低要求等三方面内容来确定公共服务支出责任应划归哪一级政府。

从政府间支出责任划分对均等化的影响考虑，如果一项公共服务项目直接由中央提供，均等化程度会相对高一些，但由于中央政府提供的公共物品不能完全体现各地居民的消费偏好，其有效性会有所降低。而由于地方政府在行政序列中的特殊位置，更了解辖区内民众的共同需求，同时，信息收集、反馈、处理所需时间较短，成本较低，民众对行政的监督更直接。更多的支出责任交由地方政府承担，符合支出效率原则。因此，凡是地方政府能有效行使的职能，都应由地方政府承办。

（二）政府间财政收入划分

由财政体制决定的政府间财政收入划分是确定政府分配关系及调节政府间利益的基本形式，也是政府间的初次财政分配。其更多地是侧重于政府间纵向财力分配关系的处理，但也不排除地方政府间的横向财力分布。

对于政府间的收入划分方法，理论界观点各异，较有代表性的是美国财政经济学家塞利格曼的收入划分三原则和迪尤的收入划分两原则。

塞利格曼三原则要求税权的划分应根据效率原则、适应原则和恰当原则进行。效率原则是指哪级政府征税效率高，就由该级政府征税。适应原则是指以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的归地方。恰当原则是指以税收负担公平为划分标准，如为公平目标而设的税，归中央征收。

迪尤两原则是指效率原则和经济利益原则。前者与塞利格曼的观点相同;后者则以增加经济利益为标准，即应以归属何级政府更为有利于经济发展、不减少经济收益为标准。

另外，我国学者杨志勇提出了依据受益原则划分收入的观点。这种观点认为，不能单凭税种自身特征确定其归属, 应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑, 即依据受益原则划分税权, 以保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。

从世界各国的实践来看，所有实行多级财政体制的国家都明确规定了各级政府的收入权限，并在此基础上形成了各个层级政府的税收范围，从而为多级财政体制的运行和各级政府履行公共服务职责提供了重要的制度保证。但政府间财政收入划分的合理与否也将成为影响政府公共服务的效率和目标的一个关键因素。

（三）政府间转移支付制度安排

政府间转移支付制度是在既定的职能、支出责任和税收划分的框架下一国政府间进行财政资金转移的相关制度安排。通常，政府间的财政转移支付是根据行政设置级次在政府间上下垂直的拨款关系，而且专指上级对下级的拨款。非垂直关系的政府之间和同级政府之间也存在转移支付。

对财政转移支付的功能及实行的必要性，不同国家的学者专家有许多不同的论述和看法，但总体上说主要包括以下四个方面，这也是多数西方发达国家实践中所采用的依据和标准：

1. 矫正财政纵向不平衡。

由于地方政府要承担较多的支出责任，而收入主体集中在中央，地方政府必要支出的财力缺口(纵向财力分配的不均衡)就需要通过转移支付的形式予以弥补。中央或较高级次政府有责任弥补地方或基层政府的收入缺口，保证地方或基层政府具有执行其基本职能、提供最低的公共服务水平所需要的财力要求。

2. 矫正财政横向不平衡。

财政横向不平衡(指同级政府之间的收入能力和支出规模方面存在差异)的存在和加剧不利于各地区均衡发展和社会共同进步，需要通过财力转移支付这种再分配手段来缩小或者消除。

3. 补偿地区利益外溢。

如果地区利益外溢(指一个地区提供的公共服务“溢出”至毗邻地区并使这些地区一些未承担过费用的居民受益)问题得不到解决，就会影响出现利益外溢地区提供良好公共服务的积极性，甚至会出现地区封锁等一系列问题。因此，对于这类跨地区的利益溢出问题，需要由中央或较高级次政府通过转移支付加以补偿或调节。

4. 实现政府特定的经济和社会发展目标。

如为了解决跨地区大型基础设施建设的地区投入不足，中央政府需要以部分财力或者贷款予以支持。中央政府还需要通过转移支付的形式来达到保护少数民族的利益，实现民族平等待遇等特殊的社会目标。

虽然各国财政转移支付制度的终极目标都是追求公民无论身居何处都能享受均等的基本公共服务。但从实践层面来看，由于基本公共服务的提供者是政府，而一般来说，各国都存在财力的纵向和横向差异，因此，大部分国家选择均衡政府之间提供公共服务的财政能力作为具体目标，并假定在有效的财政责任机制下，这种均衡将使公共服务均等化。其中加拿大和德国选择均衡地区间财政收入能力，英国选择均衡政府间人均财政支出水平，澳大利亚和日本等国选择均衡地区间标准财政收入能力与标准财政支出需求的差异。

与这些国家选择均衡政府间财政能力不同，美国则更注重均衡公共服务项目的差异，其均衡制度主要以专项转移支付的方式致力于实现个人享受某些公共服务项目的均衡。

二、基本公共服务的概念、范围及均等化的涵义

关于公共服务的定义，萨缪尔森的界定最为经典，即认为那些具有非竞争性和非排他性的产品和服务即为公共服务。一般认为，公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展;公共服务还包括政府管理和社会管理，如经济的宏观调控、市场监管、发布公共信息等。

由于受市场发育程度、技术手段和政府财力、管理在内的政府自身能力等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目全面实施均等化，而是需要在均等化推进过程中区分出轻重缓急，选择某些处于基础地位、具有重要经济和社会意义的公共服务项目加以保障。因此，需要通过均等化方式提供的基本公共服务相对于一般公共服务而言，是在政府的诸多公共事务中与公民最基本的生存权和发展权密切相关的，由政府财力切实加以保障和提供的公共服务项目。从范围看，其应该是公共服务清单中最基础和核心的部分。

考虑到我国现阶段的经济社会发展水平和政府财力等基本国情，以及国际上关于不把均等化目标复杂化的经验，在本课题中，我们把现阶段基本公共服务的范围重点划定为包括义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障和安居等在内的基本民生性服务，城乡公共基础设施、公共文化等公益基础性服务以及生态环境安全、国防安全、生产安全、食品和药品消费安全等公共安全性服务三个方面。这些都是体现公民最基本生存权和发展权并与其生活生产密切相关的公共服务。当然，基本公共服务的内容不是一成不变的, 而是随着不同历史时期经济社会发展水平和政府的政策主张发生变化的，具有动态性的特点。

基本公共服务均等化制度是随着经济社会的发展和体制制度的完善而逐步形成的。从国际经验和操作性看，不同的国家对于均等化的基本公共服务的内容在不同历史阶段的界定也是不一样的。例如加拿大把教育、医疗卫生和社会服务作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容。在联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。

在各国的实践中，基本公共服务均等化的水平和均等化程度也是受多方面因素的制约，最明显的制约因素是经济发展水平所能够提供的财政资源;同时，地区间社会经济发展所形成的历史性差异和发展过程中所面临的主要矛盾及其变化等，都会对特定历史阶段公共服务均等化所能达到的程度产生影响。因此，均等化只是一个相对概念，它不同于绝对均等和平均主义, 而是既允许存在合理差距, 又使各区域需求对象满意的一种相对均等。基本公共服务均等化的实质是强调“底线均等”，具有相对性、动态性和可行性的特点。

综合考虑以上因素，我们可以将“基本公共服务均等化”定义为：由政府提供的、直接关系公民最基本生存权和发展权的公共产品和服务, 在城乡间、地区间和不同群体间的大致均等。

三、财政体制改革与推进基本公共服务均等化之间的关系———对几个相关问题的分析

为了准确把握财政体制和基本公共服务均等化之间的内在联系，以下通过分析和梳理“推进基本公共服务均等化———建设公共服务型政府———构建公共财政———完善财政体制”几者之间的相互关系，来说明完善财政体制是推进基本公共服务均等化的必然选择。同时也分析了财政能力均等与基本公共服务均等之间的联系与区别。

（一）推进基本公共服务均等化与建设公共服务型政府———推进基本公共服务均等化是市场经济对政府职能转变的客观要求

关于市场经济下政府职能界定和管理模式的理论，有传统公共行政理论、新公共管理理论以及新公共服务理论等。

“传统公共行政理论”主要是以政治———行政两分思想和马克斯·韦伯的理性官僚制组织理论为基础。强调政治不应该侵入行政，公共行政管理的目的是做到经济和效率的理念。然而，传统公共行政理论及其塑造的政府管理模式，在实践中屡遭挫折：按照官僚制组织起来的政府部门效率低下，行政人员墨守成规;政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下;公共服务质量低劣，缺乏创新精神。

与传统公共行政理论不同，“新公共管理理论”认为，政府部门产生、存在和运转的唯一理由，就在于它要生产或提供市场解决不了或解决不好的公共物品和服务。新公共管理理论强调摒弃官僚制，改变了传统公共管理模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，公共管理应由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度。

“新公共服务理论”则更进一步，为政府管理提出了一种全新的管理模式和理念，即强调要实行“以公民为导向”的政府管理，提出公共管理的本质就是服务。新公共服务理论强调政府要以公民为核心，了解其需求和利益，主张政府的职能作用在于协调各方面关系，回应公民的利益与需求，以实现公共利益，保证社会良好运行。

新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与, 适合于现代社会发展和公共管理实践的新理论。这一理论的提出为我国建设服务型政府，推行基本公共服务均等化提供了重要的理论支持。

从我国目前的改革实践看，由于政府转型的滞后，造成了政府公共服务职能的缺位，而这也正是目前公共服务领域存在问题的根源之一。当前我国政府行政管理体制改革的实质和内涵也就是通过由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，体现社会主义市场经济对政府职能转变的客观要求。因此，加快政府职能向公共服务型转变，强化政府在基本公共服务领域的主体地位和主导作用，是推进基本公共服务均等化的关键所在。而坚持把发展作为执政兴国的第一要务，加快经济社会发展，做大政府财政蛋糕，是实现基本公共服务均等化的基础条件。对地方政府来说，实现其基本职能向公共服务型转变就是根据辖区内居民的公共需求偏好，决定提供哪些公共产品和服务，以及采取何种方式提供这些公共产品和服务。

（二）建设公共服务型政府与构建公共财政———公共财政制度体系建设是公共服务型政府建设的重要内容

财政作为践行政府职能的重要手段，财政职能决定于政府职能。不同经济体制下政府模式和政府职能定位不同，决定了财政职能的内容和特点不同。

对于转型国家，要实现有效提高政府公共服务水平这一目标，首要的就是在政府职能合理界定的前提下，确定好财政的职能范围。当前在我国，随着政府职能由经济建设型向公共服务型的转变，也相应要求实现财政职能由生产投入型财政向公共服务型财政的转变。而公共服务型财政职能正是公共财政的主要特征和基本要求。

与市场经济体制相适应的公共服务型政府的本质就是以公民利益、公民权利为本，以为公民服务作为其职能的出发点和归宿点。衡量一个政府是否是公共服务型政府，不仅要看政府收入的来源和途径，更要看政府支出都用在哪些地方，是否以满足社会公共需要为目的。而公共财政作为与市场经济要求相适应的财政模式，其本质和特征就是以政府为主体，以提供公共产品和公共服务、满足社会公共需要为目的财政分配活动。可以说，实现居民基本公共服务水平均等化是市场经济下公共财政的重要目标。这也是履行财政分配职能在新的发展阶段的重要体现。因此，公共财政制度符合公共服务型政府的本质要求，公共财政正是公共服务型政府在财政领域的集中体现。在市场经济体制下，公共财政制度建设也就必然成为公共服务型政府建设的重要内容。

（三）完善财政体制与推进基本公共服务均等化———完善财政体制是构建公共财政制度框架的重要内容, 也是推进基本公共服务均等化的制度保障和重要手段

财政体制作为构成公共财政制度框架的基本内容，由于具有规范政府间财政分配关系的作用，是推进基本公共服务均等化的重要工具和制度保障。

在政府可供选择的实现地区间基本公共服务均等化的各项措施中，除财政体制外，通过调整财政政策和行政区划也可以具有一定的均等化效果。如实施一定的财政政策，在公共工程建设支出投向以及区位安排上加以斟酌处理，也能够对地区公共服务均等化产生积极效应。另外，通过行政区划的变更，将一些财力相对薄弱的地区划归毗邻的发达地区管辖，在一定程度上能够加快地区间公共服务均等化进程。但是斟酌处理的财政政策毕竟是一种短期操作，而行政区划也不能随意更改。因此，这两种措施都不会成为调节基本公共服务均等化的稳定而又可以被广泛运用的制度安排。

财政体制对实现基本公共服务均等化具有关键性的作用。首先，基本公共服务的提供需要政府承担主要责任，而各级政府承担的作用和方式则由特定时期的财政体制来规定。其次，与地方政府相比，中央政府在筹集资金方面有得天独厚的优势，而支出的有效性原则决定了地方政府应承担较多的社会公共事务。由于政府财政能力的状况将很大程度上决定其提供公共服务的能力，因此，作为调节政府间财力分配制度的财政体制，其基本目标就是为地方政府提供充足的财力保障，确保地方政府能有效行使提供基本公共服务的职能。

正因如此，现阶段推进基本公共服务均等化，需要通过调整和完善财政体制，加强公共财政制度体系建设，健全各级财政公共服务职能，规范政府间财政分配关系，确保更多的财政资金能投向基层政府提供基本公共服务的领域。

（四）财政能力均等化与基本公共服务均等化———实现基本公共服务均等化的前提和重要条件是基层政府间财政能力的均等化, 但同时也还需要其他配套条件的支持

地区间财政能力的均等化程度，将直接影响基本公共服务供给的均等化程度。地区财力差距过大，不仅会导致地区经济差距越拉越大，同时也会使包括公共服务在内的社会发展差距不断拉大，致使资源配置低效，贫富程度悬殊，社会矛盾加剧。

通过完善财政体制保障各地政府具备大致相当的财政能力，实现财政能力的均等化，这是保证基本公共服务均等化的重要前提。如果没有财政能力的均等化来保障最低水平的公共服务，基本公共服务均等化就会变成“纸上谈兵”。

但是必须把财政能力均等化与基本公共服务均等化区别开来，因为仅仅靠“财政能力均等化”并不能必然保证“基本公共服务均等化”，前者只是后者的必要条件而非充分条件。

应该看到，财政体制作用的范围和程度也是有限的，即便各地财力相当，如果没有制度保证他们将钱优先花在基本公共服务上，也难以保障基本公共服务均等化的实现。财政能力均等化只是一个旨在实现人人对基本公共服务可及的财政工具，其目标是地区性的，不针对个人。基本公共服务均等化的实现还需要其他条件的支持，如对基本公共服务支出实行问责制，对支出项目实行绩效评价和管理等都是必不可少的。

所以说，财税体制的改革与完善是推进基本公共服务均等化的关键。同时，其他配套改革也不可或缺。

参考文献

[1]王军主编.中外专家谈地区均衡发展[M].北京:中国财政经济出版社, 2007.

[2]财政部干部教育中心组编.财政工作研究与探索[M].北京:中国财经出版社, 2007.