地方财政局

地方财政局（精选12篇）

地方财政局 篇1

引言

后土地财政是一种相对概念, 指的是在地方政府无法继续依靠土地财政收入维持地方支出时的情形。土地的供给是有极限的。对当下地方政府来说, 土地财政既增加了GDP又搞好了地方形象建设, 同时也利用土地达到了招商引资的目的。但是对于下届政府来说, 可能面对的就是一个巨大的财政窟窿, 如果新的可持续财政收入渠道没有建立, 地方政府面对的将是入不敷出的境地。因此理清土地财政的弊端和前景, 找到可持续的财政收入渠道是摆在地方政府面前的首要问题。

一、我国土地财政的弊端

与我国不同, 发达国家的土地财政现象主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。而我国主要是依靠土地出让金等非税收入创造财政收入。存在着诸多弊端。

(一) 土地财政是房价飞涨的直接推手, 近年来连续推出的房价调控政策效果甚微, 根本原因就是与地方政府的利益不一致。

实行分税制后, 地方政府就一直处于财权与事权不对称的困境。但土地收入属于地方性收入, 地方政府可以支配, 因此土地财政成了地方政府增加收入的最大来源。本文利用房地产销售价格指数代表房价, 国家财政收入增速代表财政收入, 采用2005年1月-2011年12月的月度数据, 结果表明二者之间具有协整关系, 证明了财政收入与房价具长期的均衡关系, 见表1。

(二) 土地财政通过作用于房价, 对工业和农业等实体经济部门产生挤出效应。

地方政府垄断了土地使用权交易的一级市场, 以低价征用集体土地, 然后高价转让, 从中赚取了巨大的垄断利益。开发区一般都在城市边缘或者乡村, 这从一个侧面说明了耕地被大量占用。对于工业来说, 土地价格的上涨直接导致了生产要素价格的上涨, 成本增加。大量的资金投入到房地产市场, 而制造业却缺少资金支持, 沿海地区小企业的大规模倒闭就是一种佐证。

(三) 土地财政抑制了消费, 土地财政虽然表现为政府卖地给

开发商, 开发商卖房给消费者, 实则是财富向开发商和地方政府的一种转移。表面上看是政府和开发商获得收益, 其实是政府透支了未来的土地供给, 开发商则透支了消费者的购买能力, 而购房者则是透支了

未来的消费能力, 从长期看这是一个三输的的局面。

二、地方政府改变财政收入格局的对策

首先要通过建设保障房, 利用保障房增加政府收入。保障房的建设是一个可持续的财政收入来源, 地方政府可以将保障房出租, 也可以通过提供各种物业服务, 创造税收, 这样即造福了人民又增加了财政收入, 同时也做到了地方的可持续发展。其次要通过产业结构调整, 发展地方支柱产业, 带动实体经济发展提高地方产出。最后, 减少对教育、医疗、能源、通信方面的垄断, 通过市场化手段发展上述产业, 这样既能减少地产财政支出, 又能利用民间资本发展经济。

三、结论及建议

通过以上分析可以发现, 分税制是地方政府依赖土地财政的导火索。但土地财政的形成的本质却是利益。因此要解决地方政府依赖土地财政的问题, 首先要通过制度的改革, 完善政绩考核指标。其次要拓宽地方政府收入来源。最后, 要改变住房供给方式, 由商品房主导转为双轨制供给, 这样既能保证商品房的投资价值得到体现, 也能保证民生, 地方政府也可以从服务于保障房中获得稳定的长期收入。

参考文献

[1]唐在富中国土地制度创新与土地财税体制重构[M]北京:经济科学出版社2008。

[2]陈国富, 卿志琼财政幻觉下的中国土地财政——一个法经济学视角[J]南开学报 (哲学社会科学版) , 2009 (1) 。

[3]刘红梅, 张志斌, 王克强我国土地财政收入研究综述[J]开发研究, 2008 (1) :141-144。

[4]王美涵我国财政收入体制特征和改革路径[J]财经论丛, 2007 (5) :24-30。

[5]Engelhardt, Gary V, 1994, “House Prices and the Decision toSave for Down Payments”[J], Journal of Urban Economics, Vol.36, No.3.Sep, 209-237.

地方财政局 篇2

通过2005年各项工作开展情况的总结，总结当前及今后财税工作存在的实际问题，我局2006年财政总收入预计在2005年基础上增长14%，力争超过7亿元。基本指导思想是：以三个代表重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六届五中全会和上级经济工作、财政地税工作会议精神，按照全面建设小康社会、促进和谐社会发展的要求，以跻身全国两百强为已任，切实履行财政职能，促进地方经济持续快速发展；完善税收精细化管理，积极调整财政支出结构，不断增强财政保障能力；深化财政改革，加强财政管理，努力构建地方公共财政体系；强化财政监督，整顿和规范财经秩序，努力提高财政运行效益。

按照这个指导思想，2006年我局的工作基本思路是：

一、支持经济发展，统筹城乡发展，为我市跻身全国两百强奠定坚实基础

以科学发展观正确审视面临的经济形势，密切关注国家宏观调控政策走向和新一轮税制改革动态，积极开展调研，引导企业加大科技投入，努力做大做强“财政蛋糕”，为建设“平安我市”提供财力保证。

（一）进一步加大对经济的投入，壮大财源，增强地方财力

增强工业经济对经济、社会事业和财政收入的支撑作用。积极构建招商引资平台，进一步加强了对企业技改项目财政贴息资金的投入和管理，结合我市实际，对相关的财政支出政策进行调整，大力扶持中小企业发展，做大、做强、做优六六产业。及时兑现市政府鼓励发展各项财政贴补政策，促进经济健康快速发展。

（二）整合各项资源，集中财力办大事

财政支出要以推进跻身全国两百强建设为重点，按照轻重缓急、有保有压的原则，保证急需、急办的教育、交通、公共卫生项目和城乡统筹发展的资金需求。一是充分发挥国资公司“非转经”资产作用，努力盘活行政事业单位闲置资产，拓宽融资渠道。二是加大对交通设施、城市基础建设等项目的投入，重点做好黄衢南高速公路我市段等重大项目的建设。三是要坚持和谐发展，加强对农村的基础教育、公共卫生、以及以新型合作医疗为重点的农村社会保障事业建设。进一步推进教育布局调整，加快城乡公共卫生卫生体系建设，巩固和发展农村五项社会求助体系成果。

地方财政“减收”实录 篇3

在接到这个选题之后，记者花费多天时间，紧急联系了河北、山东、宁夏、湖北、湖南、辽宁、新疆几地市县乡镇财政局、所，希望得到这些基层的真实状态。

高端危机

“这次的危机，我不知道是不是可以叫做‘高端危机’。因为我们这些比较落后的地方财政并没有受到太严重的影响。”河北省承德市某县财政局局长表示，由于该县矿业发达，财政收入主要来源于资源税，而由于该县戴着贫困县的“帽子”多年，资源税收入占当地财政收入高达95%左右。“在资源税改革之后，我们的财政收入不仅没有减速的情况，而且在逐步上升。”该局长表示。

无独有偶。几乎本次接受采访的所有农业大县，和某以旅游业为主要收入来源的地方财政表示，农业在减税减速的过程中并未受到太大冲击，而旅游业受门票价格高涨等影响，也并未有太明显的财政减收迹象出现。

但显然以企业为主要收入来源的东部地区，如山东以钢铁为主要财政收入来源的某市财政，就受到了很大的影响。由于其主要出产建筑业钢材，而现在由于该地方土地出让金收入滑坡，房地产业不景气，加之钢材降价，该地财政局预算处处长表示，基本上“已经停止增长了。”

而以企业税收为主要财政收入来源的东部许多沿海城市，更是叫苦不迭。远非“还能撑住”那么简单。

全面下降的税收

日前，福布斯中文版对外发布了2012年第一季度我国93个城市GDP排行榜。其中东部地区城市平均增长幅度低于中西部城市。名单中位次较后的城市集中分布在华东及华南沿海地区。记者联系了该区域内某城市，该市辖区内中小企业众多且以外向型发展模式为主。财政局相关部门负责人回复，“我们这里刚完成地方政府换届，领导们都想拼政绩，你提的经济和税收增速的话题比较敏感，我们不方面透露。其实这段时间我们一直忙着陪领导到各地调研，准备拟定对企业的扶持办法。”

浙江省财税政策研究室主任余丽生分析，“今年的经济形势整体比较困难，收入形势严峻，像浙江、广东这些东部沿海地区可能都会出现发展比较困难的情况，这可以说是普遍的共性问题，相比较，西部一些资源多的城市可能会发展比较好。”

以浙江省为例，余丽生对不同地区出现的经济和税收增长减速情况做出了分析对比，“总的情况是，要素制约比较严重的地方，比如温州、台州等浙南地区，情况比较严重。原来调整的早并且调整的好的地方，发展相对好。另外就是要素供应能够得到保障，可以满足其发展需要，比如土地资源丰富，可以引进一些企业的地方，发展形势也不错。”

浙江省台州市财政局工作人员称，一方面是要素资源的制约，作为主要要素的土地资源在浙江比较稀缺，于是企业发展空间受限，而且现在很多地方除了土地本身少的原因外，国家对土地指标的控制也比较严格。

另一方面，从外部环境来看，沿海地区经济对外依存度比较高，欧债危机之后，全球经济受到影响，导致企业外贸出口减少，直接影响到企业的发展，同时融资难和招工难也为企业生存发展蒙上了一层阴影，使企业面临下一步转型升级的问题。面对这样的形势，一些企业外迁，也影响了沿海地区的发展。

去年四季度以来，浙江省出台了一系列结构性减税政策，如实施个人所得税改革，提高了工资薪金、个体工商户经营所得的减除费用标准，并对税率结构进行调整，受此影响一季度个人所得税大幅减少；提高个体工商户增值税、营业税的起征点,对集成电路重点项目和部分进口设备留抵税额予以退税；从今年1月1日起，对700多种商品降低进口关税，对小型微利企业实行企业所得税减半征收优惠政策,免征蔬菜批发零售环节的增值税，开展营业税改征增值税改革试点等等，这些减税政策的实施，使一些主体税种都有不同程度减收。“减收的幅度应该是比媒体所报道的要大。具体数字不方便透露，但可以说的是，我们一些企业明年的税已经提前入库了，依然不能让我们的财政收入看起来好看一些。”台州市财政局工作人员表示。

内忧外患

该工作人员对《新理财》表示：“现在我们可以说是‘内忧外患’。内忧，忧我们的财政收入上不来，预算已经做出去了，我们需要钱来做这些事；外患，可能就来源于我们的地方政府。”该工作人员表示，如果财政自身可以被视作税收减速的内因，那么来自地方主政者主观意愿的决策，导致税收减速，或许可以被归为外因。

无独有偶，据记者联系的某地财政局工作人员反映，该市新任领导主张绿色可持续发展理念，将环境治理作为上任后的主抓工作，于是原本矿产资源丰富，并依靠其发展支柱产业的该市已经全部叫停了与之相关的企业，这位工作人员表示，“受国家宏观调控政策影响，今年财政形势原本就比较严峻，我们财政收入中40%都是靠矿，现在矿业叫停，肯定受影响，今年财政收入提上去目标能不能完成还两说。现在的事实是，我们的主政者正在逼着我们做出漂亮的数字，但这违反了起码的经济规律。”

财政收入的大幅回落，主要是因为经济滑落所致。2011年，欧洲国家受到主权债务危机的严重冲击，对中国经济的影响不可忽视。首先表现于国外订单的减少和出口的下降，其次表现于外国来中国的投资减少，进而影响中国国内的投资需求下降。

从国内看，银行信贷紧缩，这对于需要大量资金周转的企业来说是致命的。即使是那些资金周转良好的企业由于不能获得足够资金，也难以形成合理的现金流，投资建设项目下降，企业被迫降低其投资速度，交税速度自然下降。

土地出让金占地方财政收入的比例非常高，有些地方甚至占财政收入一半以上，而且多年来不断攀升，地方财政对土地的依赖可谓“名不虚传”。2011年至今，房地产市场一直处在“史上最严”的的调控政策压力下。财政部科研所基础理论研究室主任杨良初表示：“土地财政是导致财政收入减缓的重要因素。”

在中国，很多地方财政依靠中央转移支付的程度非常高。一位西部地区的财政局长曾向记者这样形容：“如果我们财政收入有1元钱，中央转移支付至少有8角，我们地方财政收入只占2角钱甚至更少。”各种因素导致中央转移支付资金下拨速度缓慢的现象十分常见，地方财政局年底收到当年转移支付资金的情况时有发生。某财政研究者说：“6月正处一年的中旬，财政收入增幅减缓也非偶然，大量转移支付资金还没有到位。”

四万亿不再来

一位发改委内部人员称，发改委在逐渐热起来的六月，继2009年金融危机之后，再一次门庭若市。因为许多地区都在把十二五规划中的基础项目建设时间提前上马。

乍一看，似乎这与三年之前的救市方式毫无二致，但我们似乎忘了一个很重要的因素：投资。

确实，地方在没有像当年一样的四万亿基础投资的前提下，再次启动了公共投资开支项目。对此，一些地方财政表示“很危险”。

“由于你上一次的危机所带来的债务还没有还清，是吧。”中国社会科学院财政贸易研究所副所长林旗表示，十二五期间的“铁公基”项目设计并没有错，但对于提前启动一事，他表示：“我不发表意见。”

而地方财政可能相对要现实的多。河北某高铁建设项目负责人表示，年初业已停工的高铁线路，现在已经恢复生产。“这对于地方财政来说，其实不是什么好事。这些项目的开工势必会拉动经济，但这不是复苏。不去投钱，而是继续压榨地方财政资金，这种做法会在几年之后对财政造成更大的伤害。”湖北省黄石市财政局某工作人员称。

在这种“内忧外患”的共同挤压之下，财政事实上正在面临着前所未有的挑战。

浅析地方政府财政预算 篇4

一、地方财政预算现状

(一)预算编制时间存在不足一方面，预算草案的编制是一项政策性、技术性很强的工作，按照“二上二下”的预算编报流程，需要经历很多环节。但是现在大多数地方财政从每年8、9月启动下一年度部门预算编制，到下年度确定、批复预算，仅有四、五个月的时间，预算编制的许多基础性工作都难以完成，更难做到科学、细致。此外，政府五年规划的刚性不强、变化大，难以与年度预算相衔接。

(二)预算决策机制不完善我国的地方政府非常缺乏预算自主权一方面，国家已有的法定支出政策对经费增长的要求之间存在矛盾，地方各级财政部门在预算安排上无所适从，难以操作，处理尴尬的政策环境中。根据社会主义市场经济的内在要求，我国的财政职能包括资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能四个方面。其中的资源配置职能就决定了财政部门是审核、配置预算资源的核心机构。但事实上，财政仅仅是一个与各预算单位平级、具有预算管理专长的专业部门，要履行其核心预算机构的职责，还存在很大的困难。

(三)财政监管机制不健全其一，机构设置不规范。有些地方至今没有成立专门的财政监督机构，而在成立的财政监督机构中也存在诸多问题。其二，经济监督的职能分工与监督范围界定不明确。财政监督、审计监督、税务稽查监督、社会监督等形成了我国的经济监督体系。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都以预算收支、财务收支以及其他经济运行质量作为监督对象。虽然在日常工作中各自监督的侧重点不同，但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而存在相互扯皮的现象。

(四)预算编制手段落后预算编制仍然部分延续基数加增长的旧模式。目前项目预算管理程序尚不规范。由于受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却不断增加，形成刚性支出的项目越来越多，难以在预算编制全局上使财政资金配置的整体效率得到提高。地方财政预算编制方法不规范多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。采用“基数法”编制预算，只对新的增支因素分析，不对基数分析。这种方法不科学、不规范，也不符合公平原则，造成支出刚性增长。

二、地方政府财政预算现状成因分析

(一)政府部门责任意识不强专项资金应该是一种具有专门用途，专款专用的资金，不得挪作他用。但是有的地方财政部门在预算的执行过程中，由于正常的收支矛盾比较突出，从而就不得不挤占或挪用专项资金，用以解决正常预算收支的矛盾。这说明地方政府部门对预算管理的责任意识并不强。由政府层面对项目完成得好的部门进行奖励，对项目完成差的进行惩罚。同时，尽量使用不同的方法来评估和控制项目的完成，尤其重视来自于服务对象和公众的系统性反馈意见。这些做法都有利于逐步培养和强化部门的责任意识与绩效意识。

(二)地方政府绩效评价理念不足由于政府部门缺乏良好的绩效评价理念，因此预算管理的指标就不能作为考核的依据。那么财政预算的好坏就缺乏统一的衡量标准。从这个角度出发，财政预算的经济后果无法体现出来。预算人员的工作努力，就难以得到客观评价。只有地方政府绩效评价理念良好，预算管理才能体现出其应有的作用。

(三)预算法执行不彻底预算法是调整政府在进行预算资金的筹集与取得、使用和分配、监督和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范，它是财政法规的核心。《中华人民共和国预算法》第13条规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。财政预算的监督不力与预算法执行不彻底是有重要关联的。

三、提高地方政府财政预算的措施

(一)延长预算编制时间合理延长预算编制和审批的时间，克服代编预算现象。首先，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年，可以考虑在每年人代会之后，政府就开始组织编制下一年度的预算。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人大会会议应当自下而上逐级提前召开，以保证汇编预算所需要的时间，从根本上解决代编预算的问题。其次，增加人大审批政府预算的时间，保证审批结果的严肃性。各级政府至少应在同级人民代表大会召开的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，提交的预算草案必须细化，且附有支出的基础资料，以保证人大有足够的时间进行详细的审查和询问。因此，建议能够适当延长人大审查预算的时间。同时政府的预算也应尽可能及时递交人大，以保证在财政年度开始之前可以有足够的时间对预算进行调查和讨论。

(二)完善预算编审组织系统其一，将分散在各职能部门(如发改委、科委等)的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来，以现有的预算司(处)为核心，组成类似国外预算局的预算编制专职机构，集中预算编制职能。其二，在各级政府成立预算顾问委员会，由各部门主要领导和财经专家组成，对预算编制专职机构上报的政府预算建议书提出意见和建议。其三，在地方各级人大成立专门的人大预算监督机构———预算委员会，专司与预算编制、执行有关的审查和监督职责，辅助人大及其常委会行使权力。在预算法中应明确其法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容，所承担的法律责任、以及工作程序都做出明确的规定。

(三)健全预算监督及公开制度公共预算监督制度是对经过法律程序批准的公共预算计划执行情况的监督。为了确保公共预算严格按照法律规定执行，必须建立严密的监督制度体系，包括财政监督、审计监督、人大监督、社会公众监督、新闻舆论监督等制度。依法理财，加强监督加强预算信息的披露增强预算的透明度。应增加预算编制、预算内容、预算执行及预算执行结果等各个环节的透明性，主动接受公众的监督。预算编制应建立在前期充分磋商基础之上，并注重吸引社会公众的广泛参与。

(四)强化预算绩效考核预算的编制、执行和监督是预算的三个不同的环节，又共同构成了预算的整个过程。但目前，我国各地方财政预算基本上是投入预算的理念。对预算的绩效评估考核也比较淡化和薄弱，要强化政府预算的绩效考核，就必须采用产出预算的理念和方法，产出预算是绩效预算的一种典型模式。而对于财政支出预算的考核就要借用产出预算的理念，加强对预算绩效的考核，通过考核结果来进一步完善和改进财政预算的编制。根据我国公共财政建设和部门预算改革的实际情况.借鉴国外先进经验，按照公共财政改革的总体部署和要求把绩效管理理念与方法引入财政支出管理。按照统一规划、分步实施的原则逐步建立起与公共财政相适应的、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的、以实现绩效预算为目标的科学、规范的公共支出绩效评价体系。

(五)强化财政预算审计财政审计是国家审计永恒的主题，预算执行审计是财政审计的重要组成部分，是法律赋予审计机关的一项重要职能。明确指导思想，真正把财政预算执行审计作为审计机关的要务。在预算执行审计的指导思想上，应坚持服务于政府和人大的思想，妥善处理及协调部门间的关系。这就要求审计机关严格履行审计的法定职责，把财政预算执行审计作为审计机关根本性、首要性的监督内容，把它作为审计工作中的重中之重。适应形势需要，围绕预算改革，改进审计方法并适时准确调整财政预算执行审计监督的重点。进一步推进综合预算、部门预算、国库集中支付制度建设是今后我国财政体制改革的主要内容。

参考文献

地方财政局 篇5

2009年，局全体干部职工，在上级主管部门和市委、市政府的正确领导下，团结奋斗、求真务实、开拓创新，围绕“兴工强市、借力发展”和推进“六六”产业发展两大战略和其他各项决策部署，以及全省财政地税工作会议精神，认真落实“三个三”工作措施，围绕确定的工作思路，聚财为国，执法为民，在各方面都取得了较好的成绩。

一、切实转变职能，调整优化收支结构

一全力优化收入结构

一年来，在国家宏观经济政策的调控下，我市建材等支柱产业和房地产行业效益下滑，地方财力增收的难度不断加大，收入形势极其严峻。我局进一步调整、优化收入结构，实现地方财力稳步增长，为确保完成市委、市政府下达的6亿元目标而努力。

1、加强税费调研，强化税源监控。积极开展企业所得税、建筑房地产营业税等经济税收调研和社会保险费等普查工作，加强税源管理和分析研究。对年纳地税额在10万元以上的重点企业实施重点税源监控，强化税收动态管理，确保税收的及时入库。

3、加强社保费收入征管。建立欠费情况等征收信息的反馈联系制度，积极稳妥的推进养老保险金全覆盖工作，做好大病医疗补充保险费的移接交和征收工作。

二努力优化支出结构

按照公共财政的要求，不断优化财政支出结构，保障重点支出需求，确保建设“平安我市”的资金需求，促进“三个文明”协调发展。

1、强化预算约束。2009年，我局以增强财政预算严肃性、准确性为预算管理改革的立足点，在加强制度建设上下功夫。制定了《我市部门预算管理暂行办法》、《我市市级行政事业单位基本支出预算管理暂行办法》和《我市市级行政事业单位项目支出预算管理暂行办法》，规范了预算编制标准、程序，促进了预算编制质量的提高。

收集整理]一些历史性遗留问题。初步划清乡镇公共卫生支出和其他卫生事业费支出界限，对乡镇卫生院院长、防疫、保舰血防等公共支出，实行定员定额的经费包干办法，进一步加

地方财政声音之纪律 篇6

但作为一个地方综合性部门，财政也曾经被人笑称是一个“内无制度，外无制服”的部门。也正因此，建立完备的财政制度、完善严格的财政纪律，也成为了2014年的地方财政声音之一。

制度建设

说到财政制度建设，一般人想到的都是财政的资金制度。但在今年的采访中我们发现，许多地方财政将财政制度更多的定位为一种财政的行为模式的规范。

例如，广东省湛江市坡头区财政局将挖掘制度文化，规范财政管理作为明年工作的一大重点。该财政局工作人员称，2013年以来，该局着力挖掘制度建设文化潜力，加强财政制度管理，完善了各项不仅是资金方面的规章制度。

他们表示，一是完善“三公经费”制度。今年该局制订并转发区《会议费管理办法》和《差旅费管理办法》；推进公务卡制度改革持续深入，逐步推进公务支出统一使用公务卡结算；规范财政基本支出项目程序，着力推进部门决算的三公经费在政府网站公开，接受社会监督。二是重点推进村财镇管制度。为规范农村财务管理，推进村级财务制度改革，该局联合各镇街政府部门、财政所，发动群众，积极推进村财镇管工作。此项工作作为2013年该区重点工作推广铺开。三是深化村级集体财务换届及信访审计制度。2013年根据统一部署，抽调6个基层财政所骨干及农业办人员对该区换届的52个村民小组完成换届财务审计，全面营造基层清正廉洁的财务纪律环境；开展针对上访案件村民小组财务审计工作，专门成立财务清账领导小组，积极化解上访案件财务纠纷；四是完善行政审批事项制度。清理更新办事程序，简化专项资金审批程序，公开行政许可审批项目相关事项，并对重大事项公开，包括人员录用公开、干部职务晋升公开、党员发展公开、干部调配公开、基建项目公开等。

麻雀虽小五脏俱全，作为一个基层财政而言，这些工作可以清晰的看出基层财政制度建设的脉络。

纪律建设

说到财政纪律，从2013年各地的年终总结来看，基本上可以分为两个部分。

第一部分，是财政资金纪律的进一步深化。广西壮族自治区财政厅厅长黄伟京表示，突出压缩一般性支出和“三公”经费。预算处、预算编审中心认真贯彻落实中央“八项规定”和政府带头过“紧日子”的精神，起草压减2013年自治区本级部门预算支出方案，牵头组织对区直部门2013年一般性支出按5%的比例统一压减工作。广东省佛山市三水区财政局也明确表示，接下来的一年里要严控变量，强化“过紧日子”理念，健全厉行节约反对浪费的长效机制，进一步严控“三公”经费和行政成本。

试析地方财政的“买税”现象 篇7

财政体制是处理政府间财政关系的基本制度,包括政府间支出责任划分、收入划分和财政转移支付等基本要素。改革开放三十多年来,中国财政体制改革大致经历了改革初期的包干体制以及明确社会主义市场经济体制目标后的分税制财政体制两个阶段。1992 年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后,在立足国情的基础上,借鉴成熟市场经济国家的经验,相继实施了分税制财政体制改革、所得税收入分享改革和出口退税负担机制改革等措施,符合市场经济一般要求的政府间财政关系框架初步形成。

增值税和消费税返还制度。1994 年分税制改革,实行按税种划分收入的办法后,原属地方支柱财源的增值税和消费税收入(增值税的75%和消费税的100%)上划为中央收入,由中央给予税收返还,返还额以各地上划中央增值税和消费税收入增长率为基数逐年递增。

我们可以了解到分税制改革后增值税,企业所得税和个人所得税等属中央与地方共享收入。但是,笔者在大学生暑期社会实践中了解到中国中部地区地方财政,增值税和企业所得税是税收数额中比例较大的部分。而此部分收入的共享让一些基层财政部门的人员为争业绩有机可乘。利用税收返还制度来完成自己的任务指标。可以通俗地称为政府“买税”。笔者调查结果展示如下:A市是一个中部工业城市,辖区内国有企业四个,民营企业若干,企业所得税收入数字客观,而临近A市的B市没有A市的工业基础,经济来源单一,省财政厅下放到B市的任务指标B市很难完成。所以B市财政局与A市的几家企业私下交流,希望该企业的所得税在B市税务系统交,并协商好,中央的税收返还和税收共享按10%的比例走财政支出途径(常记应付账款科目)退还给该纳税企业。这样一来,从总量上讲,真正用于地方财政支出的钱变少了,一定程度上损害了广大基层群众的利益。还有一种情况,如果B市的财政系统负债很重,税收返还和共享部分用来暂时贴补负债,而对于私下答应企业的退税条件没有能力履行,地方财政便形成了新的负债,一来一回空转,负债总数多数情况下只增不减。

二、形成原因分析

1.分税制改革的内在缺陷和弊端,“灰色地带”为买税提供了滋生的沃土。现如今中国省以下并没有形成真正的分税制,省以下收入划分由省级政府根据实情自主决定,而上级政府单方面决定下级政府的收入分配模式,也使财权划分极不规范,造成了地方政府财力逐渐向省、大地级市级财政集中,县乡财政却步履维艰,艰难度日。财权层层向上集中,上级政府的拨款又被层层截留,造成基层政府财权与事权高度不对称,事权大而财权不足,不能有效履行各自的职能。所以地方财政部门铤而走险,违法进行税收买卖然后再将此支出分散地归置到其他审计部门标准认定不属于地方负债的项目上,但是这些“隐型债务”不可能就一笔勾销,政府还是要负担和还债的。此外,在中国现行的28 个税种中,虽然划归地方的税种有18 个,但这些税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。虽然营业税、企业所得税和个人所得税收入较为稳定,但企业、个人所得税已划分为共享税,不能成为地方主体税种。地方主体税种的缺位一定程度上也激发了地方买税泛滥。

2.长期依靠的“土地财政”不再可靠。由于上面提到的分税制改革进行得不彻底,地方财政的财权与事权不对称使得地方财政税收收入基本不能负担地方的财政支出,财税部门不得不长期依靠土地收入来寅吃卯粮。据统计,中国中部地方财政收入,土地收入(第二财政)比重高于税收收入(第一财政)。而近十年以来,因为房价的持续飙涨已经严重影响到民生大计,群体性事件屡屡发生,如再不采取措施则会进一步激化社会矛盾,所以政府开始大刀阔斧地进行房地产改革,限购令,“国五条”的颁布等,这些使得坐吃山空的地方“吃饭财政”、“土地财政”的发展不可持续,财税部门逐渐失去了主要收入和主要偿债来源。而除了土地,地方财政还可以靠什么吃饭呢?所以一些县、乡财政部门就各怀鬼胎,不惜铤而走险违法买税来维持财政基本活动。他们称此为“无奈地盘活”。

3.财税部门的业绩考核的问题显现。我从几位最基层财政的管理人员那里了解到,他们买税的目的,其实就是完成上面的任务指标,争取拿到上一级的奖励和荣誉称号。他们也对此感到无可奈何,因为买税行为会让他们的负债量增加,在经济形势不好的情况下,日子越发难过。当前中国财税部门的业绩考核绩效管理理念偏差。在一些财税部门的绩效管理中,出发点不是为了实现绩效改进,带有明显的任务导向和自利导向。一方面,部门财税组织所采取的绩效管理办法,形成了年初明确目标考核任务,定期地进行考核的固定模式,而平时考核常流于形式。另一方面,对组成成员的考评和晋升以民主测评为主要参考依据,造成了各级成员过分注重内部的人际关系,上下“一团和气”,同样使考核流于形式。不仅如此,一些地方的考核特别注重平级的竞争,根本不考虑平级不同地区的不同情况,而是“一揽子”地拿来比较评优。不合理竞争催化了买税。

三、笔者建议

(一)治本之策:完善分税制

1.建议将消费税划归地方税种,重建地方税体系。那么消费税成为地方主体税源的可行性如何呢?一位税收科研所的工作人员表示,地方主体财源的税种应具备以下特性:一是税基较宽,税源丰富,且具有增长潜力,对增加地方税收规模影响较大;二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性;三是在税收制度方面严密规范、透明度高,便于征管。在我看来,将消费税划归地方的一个重要的前提是征收环节下移到零售。这样一来可以增加消费税的税目,可以不断丰富消费税征税对象,为地方带来稳定的税源,除此之外,它也符合中国调节消费总量、结构、引导消费方向从而促进经济发展的要求。但是,我们也必须要看到这一举措实行的困难:.如何实现地方消费税制度的严密规范,防止“乱位”现象,这值得我们思考。

2.国税和地税合理拆分合并。我在社会实践过程中发现中部一些城市已经开始试点实行国税和地税拆分合并,实行部门化,并且效果不错,对于异地买税行为产生了一定的遏制作用。这样一来,地税这一主体就没有了,自然地税和财政任务指标的挂钩关系就不复存在,地方财政就不必去买税来完成任务从而就不再使债务越滚越多。但是,这样就会面对“过于集权”的质疑,如何使税务系统部门化体现分权与集权的统一又成为一个问题。

(二)治标之策:严格依法治税、改革财税部门业绩考核机制、绩效财政和地方财政中的金融思维

1.转变思维,正确地对待依法治税和任务完成的关系,发展经济是出路。中国的税制改革要逐步由任务治税向依法治税改革。社会主义市场经济是法制经济,只有依法治税,才能实事求是,实现最大限度的公平。最基础的管理者要坚持以发展经济为“利剑”,避免采取变通手段治税。而对于任务的完成情况,则要以是否依法治税为最重要的指标进行考核,考核要从轻“量”重“质”。当组织收入与执行税法发生冲突时,要坚持执行税法。

2.地方财税激励机制改善。对于财税系统的任务指标,我觉得应该要有弹性,也要具体问题具体分析,对于不同的行政区,根据其具体情况上一级部门须制定合理的任务,根据其完成自身任务的情况来进行奖励而不是平级机构互相竞争,以书面上的数字论英雄评先进。激励机制直接影响的是财税部门人员的道德选择和财税部门的信用体系,而信用体系和人员的道德选择则对于地方负债问题有着直接的作用。

3.推行绩效财政。去年,广西的“五个财政”理念中的绩效财政部分引人注目。而这一部分对于地方政府这种“再障性贫血”有一定的积极作用,所谓绩效财政,就是强调结合财政收支规模扩大、财政监管任务加重的客观实际,更加重视预算绩效管理,更大力度加强预算绩效管理,这是实现绩效政府和财政科学化精细化管理的根本方向和主要抓手。广西的具体措施是“三覆盖”一是预算绩效管理全覆盖。二是预算信息公开全覆盖。三是财政债务风险监控全覆盖。财政债务风险防控机制不断健全,防控责任更加明确,监控指标全面科学,预警及处置更加规范,建立各类财政债务风险监控体系。但是我们需要清醒地认识到绩效财政是一种财政体制规范化的必然,对于解决地方负债问题的作用是基础性的,以防为主,保证“不失血”。要最好地解决该问题还需其他措施“主动出击”为财政“造血”。

地方财政局 篇8

改革开放以来,财政分权已经成为我国经济体制改革的一项重要成就, 它调动了地方政府1发展经济的积极性,推动了地方经济发展,[1,2]但是也导致地方政府过于重视经济发展而忽视了公共物品的供给。[3]随着国家经济的发展,居民对教育、医疗等公共服务的需求愈加迫切,地方政府经济发展型政府的定位越来越不合时宜。 显然,中央政府也意识到了地方政府现时定位的重大缺陷,也做出了很大的努力来推动地方政府实现转型,并取得了一定的成效,但是中国地方政府转型之路依然艰辛。 这一点从地方政府支出结构的统计数据便可看出,2截至2009年, 经济事务支出在地方政府一般预算支出中所占的比重已下降 为28.25%, 远远低于2006年的36.85%,但是与大部分经合组织 (OECD) 国家15%左右的比例对比,我国地方政府在这一方面的支出仍显偏高。 从社会性支出比重的角度来看,中国地方政府一般预算支出中用于教育、医疗和社会保障的支出在2004—2009年的6年间有了显著的增加,由2005年的22.82%增加到了2009年的43.02%,但与绝大多数OECD国家动辄超过50% 的比例相比, 我国地方政府在社会性支出方面的比重依然偏低。

一般而言, 世界各国的地方政府都存在着财政支出偏好, 其中一个重要的影响因素就是地方政府间存在竞争。 Oates和Schwab、Taylor、Keen和Marchand、Qian和Roland指出,地方政府间的竞争会导致公共支出的系统性扭曲,出现政府支出结构无效率, 基础设施过度供给, 直接消费的公共物品则供给不足,造成地区环境恶化以及社会福利的净损失。[4,5,6,7]然而,这一观点并不一定适用于中国,其中最重要的原因就在于中国独特的政治和经济体制所确定的地方政府间的竞争不同于西方国家。确切地说,是地方官员的激励机制不同于西方国家, 即西方国家的政府官员所关心的是居民的选票, 而我国官员则主要考虑通过政绩获得上级政府的认可,进而获得晋升。 国内不少学者对此也做了很多的研究, 其中影响最大的是政治晋升锦标赛理论。 周飞舟从制度上分析了集权化的行政体制本身会内生出“锦标赛”机制。[8]周黎安、杨宝剑、姚洋等、徐现祥等、王贤彬等、陈钊等基于中国独特的政治经济特征,提出了政治晋升锦标赛理论,他们分析了中国地方政府主要官员所面临的政治激励,认为这些官员间存在的以GDP增长率为主要考核指标的政治晋升锦标赛是他们追求经济增长的主要政治动力,政府会因此将更多的财政资源投向经济发展,而非公共服务。[9,10,11,12,13,14,15,16]因此,在这种政治激励的指引下,地方政府必定重视经济建设而忽视公共服务,导致政府支出结构出现扭曲。Li和Zhou、乔坤元利用相关数据证明了省级领导人的晋升概率随着其辖区的经济增长率的提高而增大, 即晋升锦标赛模式在中国确实存在。[17,18]张军等、方红生和张军、傅勇也都获得了地方政府偏好经济性支出而忽视社会性支出的经验证据。[19,20,3]

不可否认,政治晋升锦标赛对中国地方政府官员间的竞争机制做出了一个有益的探索,也获得了部分经验证据支持,但是该机制并不能全面地解释地方政府的偏好。 首先,锦标赛机制要求中央政府在评价地方政府的政绩方面有可供选择的能够准确度量地方政府政绩的考核指标,然而受考核指标的可操作性及可对比性的限制,中央政府在考核地方政府政绩的时候只能将GDP增长率作为主要考核指标。这就意味着在锦标赛机制下,除GDP外,其他支出责任都会被地方政府所忽视。 显然,这种观点过于绝对。 陶然等也对晋升锦标赛制度提出了批评, 认为地方领导人的选拔标准实际上是多元化的,而非单一的经济增长指标,并且经济的考核会导致数据的扭曲。[21]其次,晋升锦标赛强调中央对地方政府的绩效的(GDP增长率除外)考核指标面临着量化难题,并没有进一步考虑中央政府的考核力度与指标量化程度之间的关系;显然,随着中央政府对某些指标考核力度的加大,会提高相关考核指标的准确度,即相关考核指标的方差会因考核力度的加大而降低,这也可能会对地方政府的行为产生相应的影响。

本文认为,诚然GDP增长率是考核地方官员政绩的一个良好指标, 使地方政府重视经济发展,但是这并不意味着地方政府一定会忽视公共服务。 其原因在 于虽然公 共服务方 面的考核 指标相对 于GDP增长率难以量化和测度 ,但是如果中央政府加大对相关指标的考核力度,这些指标测量误差程度会降低,准确度会提升,从而会影响到地方政府的财政支出结构。 因此,本文所关心的问题主要是:在中央政府增加对某项公共支出的考核力度的情形下,随着财政分权程度的提高,地方政府的行为是否会发生变化,是否还如锦标赛理论所预期的那样继续忽视公共服务支出? 如果考核力度不同,财政分权程度的提高对地方政府支出偏好的影响又会怎样?鉴于我国地方政府面临着转型的现实要求,对这些问题的考察具有一定的现实意义。

二、模型分析

事实上,我国中央政府与地方政府之间的契约关系主要包含两个方面:财政分权与政治集权。 财政分权使地方政府获得了决定财政支出的自由度, 而政治集权深深影响了地方政府财政支出的结构, 决定了地方政府的定位, 塑造了地方政府行为特征。 在这种分权契约下,中央和地方政府的关系发生了显著的变化,地方政府不再受到中央政府的严格控制,而是拥有了一定程度的自主权,成为中央政府在地方上的代理人,承担发展经济和为居民提供公共服务等职能,中央政府则通过人事控制和绩效考核来影响地方政府。 Holmstrom和Milgrom认为,当代理人面对多项任务时,如果有的任务考核指标无法测度,那么代理人将会在这些任务上投入更少的努力,而将更多的努力投入到可以测度的任务上。[22]基于他们的研究,本文构建了一个地方政府在面临多任务时的模型,并考虑了中央政府考核力度对地方政府行为选择的影响。

在Holmstrom和Milgrom的模型框架下, 本文假设地方政府面临着两种任务1和2。 地方政府的努力向量为e=e(e1,e2),e1、e2分别为两项任务上所做的努力;努力的期望收益分别为B1(e1)、B2(e2), 期望收益向量为B=B(e)=B(e1,e2); 努力的成本向量为C=C(e)=C(e1,e2),C1(e1)、C2(e2)分别为两种努力的成本,这意味着Cij=0,i≠j。 中央政府通过观测地方政府的政绩指标向量y(y1,y2)=u(e1,e2)+ε 来决定地方党政主要官员是否获得晋升,其中,y1=u(e1)+ε1、 y2=u(e2)+ε2,ε1、ε2为随机冲击,它们服从正态随机分布,其均值为0,协方差矩阵为△。 再假定中央政府是风险中性的,地方政府是风险规避的,且其效用函数是不变风险规避效用函数。 地方政府的收益函数为线性的条件下,其收益函数s(y)=α+β1y1+β2y2= α+βTy,地方政府的确定性等价收入为:

其中,α+βTy为地方政府的期望收益,ρ 为地方政府的绝对风险规避系数,1 /2ρβT△β 为风险成本。 通过对e1,e2求导,可以得到地方政府的激励相容条件:

中央政府的期望收益为:

中央政府的目标是实现社会总体收益最大化, 即中央政府是为了最大化社会总体的确定性等价收入:

max TCE=B(e1,e2)-1/2ρβT△β-C(e1,e2)(4) 由(2)式可得:

由(2)式可得:

式(5)决定了e是 β 的函数,即e=e(βT)。 对式 (5)求导得到:

为了简单起见,假设两种任务之间是相互独立的,则,

利用式(5)和式(6),并最大化委托人的目标函数式(4)可以得到,

其中

。 将 [Cij]、△带入(7)式可得,

极端地,当有一项工作不可观测时,在该项工作上的激励程度将会趋于零,而可观测到的那项工作将会具有强激励。 即,假定 σ22→+∞,则:

进一步假设,中央政府在两项任务绩效上的考核努力为a1、a2,则 σ12、σ22分别为a1、a1的函数,且满足。 中央政府对不同任务的考核力度也会对地方政府的激励强度产生影响,进而影响到地方政府的行为选择。

从本文的模型可以看出,在地方政府面临着多任务时,地方政府的选择行为不仅会受到任务指标可测性程度的影响,还会受到中央政府考核力度的影响。 首先,可测性程度高的指标会给地方政府带来强激励,进而导致地方政府把过多的精力和资源投入到该项任务上去;相反,对于指标可测性程度较低的任务,其激励程度也较低,地方政府因此会降低在这上面的精力和资源投入。 其次,由(11)式可知,随着中央政府对某项任务的考核力度增大(a1增大), 中央政府对地方政府在该项任务上的激励强度会增强(β1也变大)。

三、实证分析

(一)提出假设

随着中央政府对公共服务重要性认识的加深, 中央政府加大了民生相关方面的重视力度和投入。 假设地方政府所承担的任务1是提供公共服务1, 任务2是提供公共服务2。 而不同的公共服务之间也存在着考核指标可测性问题,那么,那些中央政府加大考核力度的公共服务种类的指标的可测性就会相对增强(其指标的方差会大幅下降),从而会增加在该项目上的激励,地方政府也会相应地将比较多的财力和资源投入到这些项目上来。 即(11)式所示,随着中央政府加强任务1的指标考核的的力度(a1增大),地方政府提供公共服务1的激励也会增强(β1也增大)。 据此,提出本文的假设如下:在财政分权与政治集权的央地契约关系下,地方政府对于不同的公共服务的供给会有所差别。 随着财政分权程度的提高, 对于中央加大考核力度的项目,地方政府会增加在其资源和财力上的投入力度,而对于那些考核力度不大的公共服务,则不具有相似的影响。

以上假设与晋升锦标赛相比, 锦标赛理论认为, 中央将GDP增长率作为考核指标是无奈之举, 因为其他指标由于可测性较差,无法作为政绩考核的有效依据。 不过,本文认为中央有许多指标可供考核,尤其是在政府越来越重视民生的今天,与民生相关的考核指标体系早已被纳入到了地方政府的政绩考核体系之中, 尽管他们的考核难度较大, 但仍然具有一定程度的可操作性,这与中央的考核力度有关。

(二)指标选取与研究设计

1. 财政分权度的度量。 对财政分权进行度量是经济学领域内一个研究热点,众多的学者对财政分权给出了自己的度量。 比如,林毅夫和刘志强、张晏和龚六堂,乔宝云、徐永胜等。[1,2,23,24]其中,张晏和龚六堂以及徐永胜和乔宝云详细讨论了财政分权的度量方法,[2,23]张晏和龚六堂在考虑了财政支出、财政收入和中央对地方的转移支付后提出了六种度量财政分权的指标。 徐永胜和乔宝云则通过公理化推演得到了一个全新的财政分权指标。 本文对财政分权的指标的选取主要是依据张晏和龚六堂的研究, 选取的指标主要是“省级人均财政支出与中央人均财政支出的比”和“省级财政支出与中央财政支出的比”,分别用“fd_average”和“fd_aggregate”来表示。 之所以选取这两个指标作为财政分权度的度量,首先是因为本文的研究主题主要是地方政府的财政支出,而非财政收入;其次,只选取一个财政分权的度量指标并不能充分保证本文结论的可信度,因此,采用多个财政分权指标进行回归的目的是为了保证回归结果的稳健性及可信度。 数据来源主要是 《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》。

2. 因变量的选取。 地方政府为社会提供的公共服务主要包括教育支出、医疗支出、社会保障支出, 即前文所说的社会性支出。 其中,有关教育的度量指标是 “公共财政教育支出占公共财政支出的比重”,用“expend_edu”来表示;有关医疗的度量指标是 “ 一般预算 支出中用 于医疗的 比重 ”, 用 “expend_med”来表示 ;有关社会保障的度量指标是 “ 一般预算支出中用于社会保障和就业支出的比重”,用“expend_sec”来表示。 经济发展、医疗和社会保障的数据主要来源与《中国统计年鉴》,而教育相关的数据则来源于《全国教育经费执行情况统计表 (2007-2013)》。 由于国家在2007年对财政支出的统计口径有所调整,导致有关教育、医疗和社会保障的数据2007年前与2007年(含)后的数据不具有可比性,因此,这三项的数据区间均为2007—2013年。 而经济发展的数据区间为2004—2013年。

3. 控制变量的选取。 地区经济发展水平会对地方政府的财政支出结构产生一定影响,因此选取地方人均GDP的对数来衡量,用“lngdp”来表示,数据来源于《中国统计年鉴》;而地方政府间的竞争是影响地方政府财政支出结构的重要因素,故这里选取地方实 际利用外 资总额的 对数为衡 量指标 , 用 “lnfdi”来表示,数据来源于《中国统计年鉴》,此外人口结构对教育、 医疗和社会保障也有重要影响,本文选取各地区的老年抚养比作为衡量人口结构的重要因素,用“old”来表示,数据主要来自于《中国人口和就业统计年鉴》及《中国统计年鉴》。

此外,本文所有指标均剔除了西藏的数据。

(三)模型设计与实证结果

1. 模型设计。 本文主要通过面板数据回归方法来对由第二部分引申出来的假设做实证检验。 F检验和Hausman检验分别拒绝了混合效应模型与随机效应模型,因此,选取个体固定效应模型,模型的回归方程设定如下:

Expenditureit=αi+βitFDit+γitXit+εit

其中,i表示省份,t表示时间,α、β、γ 表示常数项和相关的回归系数,ε 为随机扰动项。 Expenditure为被解释变量,表示地方政府的各项支出;FD为财政分权变量;X为控制变量。

2. 实证结果 。 本文利用stata12对社会性支出中不同的项目分别进行了最小二乘的稳健标准误回归,结果见表1。 由表1可知,两个分权度量指标与教育支出和社会保障支出的比重具有显著负相关关系,均在5%显著性水平下显著,这说明财政分权程度的提高不仅没有提高,反而降低了地方政府在教育和社会保障两方面的投入比例。 对于医疗支出的回归显示,财政分权程度的增强能够增加医疗支出,但其影响并不显著,而当以“地方一般预算支出/中央一般预算支出”作为财政分权的度量指标再次进行回归时发现,财政分权显著增加了医疗支出在一般预算支出中的比重,这一结论支持了本文的假设。 出现这种情况的原因在于,随着医疗体制改革的深入,基本覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度已经建立,中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度, 提高了医疗相关考核指标精确度,进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强,地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。

注:统计数字在括号中,*p<0.1,**p<0.05,***p<0.01。

控制变量中,地区经济发展水平、人口的年龄结构对各项支出的影响均不显著;而作为衡量地区间竞争程度的地方实际利用外资的数额的lnfdi对医疗和社会保障支出没有显著影响,但是却能够显著降低教育支出,这意味着地方政府为了吸引外资流入本地区是以牺牲教育支出为代价的,最有可能的解释是,地方政府将教育经费挪用至吸引外资方面,这也是造成教育支出达到GDP的4%的目标迟迟无法实现的原因之一。

四、结论

晋升锦标赛理论指出,GDP增长率之所以成为中央政府对地方政府考核的主要指标甚至是唯一的指标,是因为没有其他指标能够更加准确地考察地方官员的政绩。 然而晋升锦标赛理论的这一论断并不完善。 本文的研究可以作为晋升锦标赛理论的一个补充,来对其面临的批评作出一个简单的回应。

本文以财政分权与政治集权为特点的中央与地方政府间契约关系为出发点,认为中央政府与地方政府 之间存在 着一种委 托代理关 系 , 据此在Holmstrom和Milgrom的研究框架下构建了一个多任务委托代理模型,说明了作为代理人的地方政府在这种契约关系下,会将有限的财政资源投向那些相对能够准确度量和中央考核力度大的任务上,比如医疗。 在各项社会性支出中,也存在着结构性差异。 具体而言,财政分权对于教育支出与社会保障支出具有显著的负效应,而对于医疗支出却呈现出正相关关系,这一差异的原因在于中央从契约关系上加强了有关医疗项目的考核力度,提高了医疗相关考核指标精确度,进而导致对地方政府在提供医疗服务方面的激励强度有所加强,地方政府也因此加大了在医疗方面的支出。

尽管本文研究的重点对象是省级政府的财政支出偏好,但由于省级以下政府与其上级政府也存在着相似的契约关系,因此本文的结论对于省级以下政府的财政支出偏好也会有很强的解释力。 当然,本文也存在着一定的不足之处。 首先,本文的模型中没有考虑不同任务之间存在相关性; 其次,本文模型没有考虑不同任务存在互补或者替代关系时,会对激励的强度产生何种影响,从而如何塑造地方政府的行为。 这些不足之处也为未来进一步的研究提供了一个方向。

摘要：尽管晋升锦标赛理论在解释我国地方政府的财政支出偏好方面具有较强的说服力,但也面临不少批评。作为对锦标赛理论的一个有益补充,本文以中央与地方政府间契约关系为出发点,在Holmstrom和Milgrom(1991)的框架下,构建了一个多任务委托代理模型,说明地方政府在这种契约关系下,可能将有限的财政资源投向那些能够相对准确度量和中央考核力度大的任务上面去。这一趋势会随着财政分权程度的增加而得到加强。

地方财政改革的实践与思考 篇9

一、财政改革的历程回顾

改革开放以来, 我国经济体制改革经历了由计划经济向市场经济过渡、建立社会主义市场经济体制和完善社会主义市场经济体制三个重要历史时期。相应地财政改革也经历了“放权让利、分灶吃饭”、“分税制财政体制改革”和“建设社会主义公共财政”三个时期。

改革之初, 为有效激发活力, 财政实施了以“让利放权”为核心内容的一系列举措。在处理政企关系上, 通过利润留成、企业基金制度和两步“利改税”等措施, 增加了企业自主支配的财力, 推动了企业市场主体地位的形成;在处理政府间关系上, 通过“分灶吃饭”和不同时段多种类型的“财政包干”体制, 充分调动起地方政府发展经济和自主理财的积极性;在发挥财政职能作用上, “生产建设”财政特征开始逐渐淡化, 较好地配合了政府角色的转变。这一阶段的改革, 很好地实现了预期目的, 使整个经济释放出空前巨大的活力, 劳动生产效率显著提高, 国民生产总值快速增长。但与此同时, 探索性改革所固有的不完善也诱发了一系列的问题, 如“财政包干”体制直接导致了地方保护主义的泛滥, 各地市场封锁、重复建设愈演愈烈;过度的“放权让利”极大地削弱了中央的宏观调控能力, 政府汲取的财力难以应付经济社会深刻变革引发的种种矛盾困难等等。

1992年, 邓小平南巡发表重要讲话, 之后党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济的改革目标, 从而彻底解决了意识形态上的障碍和束缚, 中国经济体制改革又向前迈进了一大步。与此相适应, 财政领域的改革也实现重大突破。针对“放权让利”引致的“两个比重”偏低等问题, 我国启动了意义深远的分税制财政体制改革, 建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度, 并通过国地税分设强化了对税收的征管, 从而较好地规范了政府间财政分配关系。与此相配套, 我国税制改革也同步推进, 在简化税制的同时, 赋予了地方一定的税权, 使财政收入良性增长机制得以有效构建。上述财税制度改革, 有效扭转了“两个比重”不断下滑的局面 (财政收入占GDP比重由1993年的12.3%提高到2007年的20.6%, 中央财政收入占全国的比重由22%提高到54.1%) , 增强了中央政府的宏观调控能力, 为市场经济有序运行奠定了重要的制度性基础。但这一阶段的财政改革, 仍属于财政制度对经济体制转轨的一种被动性适应, 未来财政改革的远景目标模式究竟应该是一个什么样子, 在理论与实践层面还没有形成统一的共识。这也导致了改革的不彻底, 并引发了后来区域差距进一步扩大、财政“缺位越位”严重和基层财政普遍困难等不良后果。

1998年底, 全国财政工作会议正式提出了建立公共财政基本框架的思路及相关原则。其后, 十六届三中全会明确提出要进一步健全公共财政体制, 并将其作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。公共财政理念的确立, 使我国财政改革方向更加明晰, 各项改革举措得以通盘考虑, 有序推开。围绕公共财政建设, 我国先后启动了农村税费改革, 推进了以部门预算、国库集中支付、政府采购等为主要内容的预算管理制度改革, 深化了以出口退税、增值税转型、“两税合一”、取消农业税等为主要举措的税制改革, 进一步调整了财政支出的结构, 从而有力地促进了“公共服务型”政府职能定位与转换, 并为当前和今后一个时期经济、政治、社会各个领域改革的全面深化提供了极其重要的物质基础和制度保障。

二、地方财政改革与发展取得的突出成就

地方财政伴随改革开放脚步, 经历了由小到大、由弱到强的实践过程, 积极推进自身改革, 充分发挥职能作用, 支持经济发展, 为社会事业全面发展提供了有力保障, 取得了突出成就。

(一) 地方财政具有了真正实质性的意义和内涵。

改革开放之前, 地方财政作为一级独立主体并不存在, 并没有赋予地方相应的权利, 地方财政只是中央财政的附属机构。改革开放以来, 为了调动了地方政府的积极性, 财政体制由原来的单一财政转向“财政包干, 分灶吃饭”的财政体制, 从此, 地方财政提升为一级独立主体, 此后预算法正式规定“一级政府一级预算”, 地方财政制度框架由此建立。特别是分税制财政体制改革, 地方财政在分级分税财政体制框架下作为与市场经济相适应的一级财政实体也被赋予了实质性的意义和内涵:为了弥补市场经济缺陷, 需要赋予地方更多的事权和财权, 提供更加有效的辖区内公共产品, 以解决中央财政效率损失和信息不对称的问题;同时, 赋予地方财政实权, 扩大地方政府自主财力, 能够有效激励地方政府发展经济、提供公共产品的积极性。

(二) 地方政府财政宏观调控能力显著增强。

改革开放以来, 地方政府理财规模达到了前所未有的历史水平。随着我国经济规模的不断增长, 财政收入稳定增长机制形成, 收入渠道日益多元, 财政收入持续快速增长。2007年底, 全国地方财政收入达到23565.04亿元, 按现价计算, 比1978年增长了24.6倍, 年均增长11.7%;从辽宁省看, 2007年, 辽宁省地方财政总收入1852.9亿元, 是1978年的17.1倍;地方财政一般预算收入1082.7亿元, 是1994年的7.1倍;可用财力1396.6亿元, 是1994年的6.4倍。与财政收入增长相对应, 财政保障能力也显著增强, 2007年全国地方财政支出达38120.36亿元, 是1978年的64.6倍, 年均增长15.5%;辽宁省地方财政支出由1978年的31.1亿元, 增加到2007年的1764.3亿元, 年均增长15%, 地方财政实力的不断壮大, 提高了地方政府的宏观调控能力, 有力地支持了经济社会各项事业的发展。

(三) 财政运行纳入了一个较规范的体制框架。

改革开放以来, 在经历了一系列改革之后, 目前我国财政分配关系得到基本理顺。通过适度的集权与分权, 积极促进了地区间利益分配格局的改善, 推动了政府事权、财权与财力的统一, 实现了财政运行机制上的重大突破。尤其是分税制财政体制, 代替了原来各个地区不同的包干方式, 成为全国统一的财政体制, 实现了体制的简化和规范:按税种划分收入, 使中央与地方之间的利益界限趋于明确化, 也免除了原来财政体制下分成的随意性和不固定性;分税制下政府间的收支范围、权限和责任明确, 减少了原体制下责任不清、权限不明、相互推诿的现象;分税制改革建立的转移支付制度, 既避免了“鞭打快牛”现象的出现, 也照顾了落后地区的利益。财政体制的规范化、制度化、长期化, 使得上下级政府之间一对一的反复博弈和讨价还价减少, 为地方财政更好地发挥职能作用打下了良好的基础。

(四) 管理的效率和规范性进一步提升。

改革开放以来, 我国地方财政管理现代化有了长足的发展。以辽宁省为例, 1998年开始的政府采购制度改革, 建立了政府采购管理机构和集中采购“管采分离”机制, 采购范围和规模不断扩大, 财政资金使用效益显著提高。2000年启动的部门预算编制改革, 实现了从形式、程序、方法到内容的变革, 预算编制内容日趋细化, 提高了预算管理的透明度及法制化、规范化、科学化水平。而国库收付制度改革的范围不断扩大、预算级次逐步增加、操作流程不断规范。

(五) 职能作用得到更有效地界定和发挥。

改革开放以来, 地方财政逐渐从微观主体的经营活动中脱离出来, 支持企业技术改造和科技创新、建立现代企业制度, 有效促进了经济结构战略性调整。在理清政府与市场关系的基础上, 地方财政发挥公共财政职能作用, 加大社会公益及民生事业, 弥补市场失灵, 从而有效地发挥了财政职能作用, 实现了从生产建设型财政向公共财政的重大转变。1978年, 辽宁省财政建设类支出占地方财政支出的比重为65.2%, 2007年为36.7%, 下降了28.5个百分点。2003年至2007年, 辽宁财政累计用于民生支出1260亿元, 年均增长31%, 其中2007年450亿元, 比上年增长49.5%, 为民生事业提供了有效保障。

三、地方财政改革与发展中存在的问题

与中央财政相对应, 地方财政由于事权范围更加广泛、政府层级更加复杂、政治考量更加多元、自身财力更加有限, 因此财政改革与发展的过程也更加艰难。一般而言, 地方财政要实现良性运行, 须具备以下基本条件或要求:一是地方财政要有稳定的财源或财力;二是地方财政平衡状况基本良好;三是地方政府汲取财力的水平要与经济社会发展相适应;四是地方政府财力安排要体现公平与效率的统一;五是财政运行必须处于有效的监督之下。从地方财政改革的情况来看, 尽管取得了巨大的成就, 但与上述要求相比还存在较明显的差距。主要体现在以下几个方面:

(一) 政府间财政关系缺乏法制化保障。

这是我国地方财政普遍面临的一个共性问题。我国还没有形成一个科学、完备的《政府间财政关系法》, 政府间财政关系的确定和调整往往依据上级部门的红头文件, 因此具有很大的不确定性。由于缺乏法制化的有效保障, 在中国对上不对下的政治架构下, 下级政府在确定政府间财政关系上处于明显的弱势, 缺乏必要的话语权。这既体现在政府间财力的划分上, 如分税制以来一些重要税收收入在政府间的分成比例不断向上集中;也体现在政府间财权的划分上, 如地方政府到现在仍然缺乏必要的税收立法权和举债权。目前, 一些地方政府要求加大自身税收分享比例的呼声也很高, 但是简单的“放权让利”并非解决问题的根本。如果不能以法定的形式对政府间的事权和财权进行明晰的划分, 那么我国财政体制就难以摆脱“一统就死, 一放就乱”的怪圈。

(二) 横向和纵向之间的财政失衡难以化解。

在上述不稳定的财政关系框架下, 体制的调整更多体现出一种依靠政治强制力实施的“单边主义”的特征。这种财政关系进一步强化了上级政府作为“经济人”的自利特征和“本位主义”考虑。而由此衍生出的必然后果, 就是在制定政府间财政关系规则时, 财力的分配易于向上层倾斜, 从而造成上下层级之间“倒金字塔式”的失衡。而从对政府间财力分配失衡修正的层面来看, 出于区域统筹协调的考虑, 上级政府也在不断加大转移支付的力度, 但这种转移支付通常是在较好满足了本级政府财力需要之后才会被更多地考虑和运用, 这就注定了其对财政纵向失衡修正作用的有限性。再从横向失衡来看, 由于分税制改革本身就是一个不断妥协的过程, 出于对效率的考虑使发达地区既得利益得到较大程度保留, 结果造成改革之初横向差距就明显存在。随后的调整中, 在财力难以获取稳定的法制保障的情况下, 下级政府就只能采取“跑部进厅”这种非规范的方式进行一对一的博弈, 而由于富裕地区在同上级政府谈判过程中可运用的政治经济资源和筹码远大于贫困地区, 这就使得横向财政失衡过大的格局也难以在短期内得到根本矫正。

(三) 宏观税负逐步加重, 弱化了可持续发展能力。

各级政府目前都将经济增长作为重中之重, 财政收入也成为紧随其后必须完成的“硬杠子”。财税收入指标制定往往就是“基数加增长”, 而较少顾及这种增长是否与经济、社会、自然生态的承载力相协调。在不合理的行政架构和政绩考核体系下, 行政长官“对上不对下”的价值取向驱动他们更愿意采取机会主义的路线, 弄虚作假、拉税引税等财政不正当竞争行为不断上演。财政收入增长长期快于经济总量增长, 显示出政府汲取财力水平在不断提高。随之而来不可避免的代价, 就是企业税负加重, 发展缓慢, 经济结构无法得到合理优化, 进而影响财源建设。并且, 不合理的财政增收模式加剧了对资源的掠夺和对生态的破坏, 也严重弱化了财政经济的可持续发展能力。

(四) 财政收支的结构和质量均有待优化。

在财政蛋糕不断做大的同时, 财政收入的质量却不高。财政收入结构中, 非税收入的比重仍然偏大, 尤其是基层地区, 严重者甚至达到70%以上。由于基层地区产业发展缓慢, 缺乏可靠税源, 一些地区“资源型财政”和“土地财政”特征十分突出, 过度依赖当地矿产资源的开发和土地出让收入的增长, 使收入增长长期看相当脆弱, 并严重影响了代际间的公平。与此同时, 从财政支出的结构来看, 财政供给范围上依然存在“越位”与“缺位”问题, 公共化特征还不够明显, 财政资金仍不同程度地滞留于一般竞争领域, 财政支出与满足社会发展的实际公共需要相比仍有较明显的差距, 各项民生事业发展仍显滞后。并且, 财政资金使用的绩效也有待提高, 财力资源亟需进一步整合。

(五) 预算管理的科学化、法治化和民主化程度仍需提高。

财政管理在实践中也仍存在诸多问题, 如预算编制粗放, 预算执行刚性不足、资金纳入预算管理不够完整、“小财政”肢解预算分配、资金使用损失浪费等问题还不同程度存在, 成为公共财政建设进程中突出的障碍。财政法治化建设需进一步加强。财政法律体系不健全、法律效力偏低、部门利益法制化、法际间冲突等问题均很突出, 一些地区和部门法治观念不强, 人治特征仍较明显。人大对财政监督也存在缺位, 财政透明度还不高, 民众与政府财政预算信息上严重不对称, 从而大大降低了公共行政领域中信息流通的质量和效率, 使得外部对财政乃至政府的监督严重弱化, 阻碍了财政管理水平的进一步提高。

四、地方财政改革取向的几点思考

经过三十年的不懈努力, 财政改革作为经济体制改革至关重要的一环, 取得了很大的进步。同时, 改革过程中也暴露了一些突出的问题。结合我国未来整个改革开放事业的宏伟战略, 今后地方财政改革要进一步明确指导思想和改革方向, 把握财政改革的脉络, 有针对性地突出改革重点, 在构建社会主义和谐社会过程中发挥更加积极的作用。

(一) 树立财政协调可持续发展理念。

树立协调可持续发展的科学理财观是今后我国财政改革的必然选择。我国财政改革与发展过程中, 限于当期问题的紧迫性, 大多从短期利益出发, 不注重培养财源, 不重视财政支出的长期效应, 没有意识到财政的远期风险, 导致了诸如非税收入比重过大、财政支出刚性过强、地方政府债务过重、宏观税负过高等问题。因此在今后的财政改革与发展过程中, 必须将协调可持续发展理念深入贯彻到地方理财的实践过程, 通过优化财政收入结构、规范非税收入管理, 合理配置政府财力资源、解决人民群众最迫切、最关注的实际问题, 建立起财政与经济相互促进、财政收支平衡协调、财政运行健康有序的可持续地方财政。

(二) 进一步完善政府间财政关系。

当前实行的“非对称分权”模式有其合理性, 像我国这样的大国, 中央保持适当的集权是必须的。但现行体制中, “本位主义”的痕迹显而易见, 事权下移、财权上移的状况使基层政府处于困境, 行为受到扭曲。因此在未来的改革中, 必须摒弃“本位主义”和部门利益, 更加清晰地划定政府间的事权, 在此基础上划分财权和财力, 通过完善均等化转移支付制度和改革税收返还制度, 健全地方税制体系, 建立起事权、财权、财力相互匹配的财政体制。

(三) 着力加强“民生财政”建设。

“让人民的钱更好地为人民谋利益”, 这既是政府的宣言, 也代表了全体人民的心声。近年来社会财富分配呈现出两极分化加剧的趋势, 劳动者报酬的增长远低于资本回报的增长, 影响了人民生活水平的提高, 并由此进一步抑制了消费的提升, 不利于经济又好又快发展。财政作为再分配环节的主要手段, 必须充分发挥应有作用, 在以税收政策直接调节收入分配的同时, 通过进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障、生态建设、就业再就业等民生领域的支出力度, 促进社会的公平正义, 使改革开放的成果真正实现全民创造、全民共享。

(四) 积极推进“法治财政”步伐。

我国鲜明地提出了要“依法治国”、“依法行政”, 就财政部门而言, “依法理财”也是这一逻辑推演的自然要求。目前我国财政法治化建设与现实要求相比还有一定差距, 并成为公共财政建设进程中最大的一个障碍。因此必须强化“法律至上”的意识, 以“法治”代替“人治”, 强化预算的完整性、统一性和预算执行的严肃性, 最大限度地减少政府行为的不确定因素, 使财政运行纳入更加稳定、规范的轨道。

(五) 努力打造“阳光财政”。

改革开放至今, 政府职能已经实现了很大的转换, 但直到目前仍没有完全到位。完全靠政府自身的动力来推进其改革是远远不够的, 必须强化外部力量的推动和约束, 特别是监督的力量。财政的收支行为, 是政府施政最直接、最具体的表现。因此, 对财政的监督, 就成为对政府监督最直接有效的途径。打造阳光财政的意义就在于, 它将政府行为透明化, 从而在根本上使民众对政府的监督成为可能, 使纳税人的权利得到充分的保护, 使民众与政府之间的委托———代理关系在操作层面真正得以确立和实现, 并成为推进政治体制改革最为现实的突破口。

摘要：地方财政, 作为中国财政体系的重要组成部分, 在三十年的改革开放进程中取得了突出成就, 也为推进整个经济体制改革做出了巨大的贡献。与此同时, 由于中国渐进式改革自身固有的局限, 地方财政在积极探索的过程当中, 与理想的公共财政模式相比还存在着明显的差距。未来还需要在财政理念和财政制度等方面着力, 进一步推动地方财政的改革与发展。

关键词：地方财政改革,可持续发展,财政管理

参考文献

〔1〕叶振鹏, 梁尚敏.中国财政改革二十年回顾〔M〕.北京:中国财政经济出版社, 1999.

〔2〕张卓元.中国改革开放经验的经济学思考〔M〕.北京:经济管理出版社, 2000.

〔3〕“中国改革与发展报告”专家组.透过历史的表象——中国改革20年回顾、反思与展望〔M〕.上海:上海远东出版社, 2000.

〔4〕吴敬琏.当代中国经济改革〔M〕.上海:上海远东出版社, 2004.

〔5〕高培勇.财政体制改革攻坚〔M〕.北京:中国水利水电出版社, 2005.

中国地方财政支出的影响因素 篇10

改革开放以来,我国经济取得了举世瞩目的成就。随着收入水平的提高,人们对医疗卫生的需求也不断提高,居民卫生医疗健康状况一直是全社会关注的重点民生问题。

二、研究方法

建立多元回归模型,分析各因素对地方财政卫生医疗支出的影响程度。

三、变量引入

Y:地方财政卫生医疗支出额

X1:人口数

X2:地方生产总值

X3:卫生医疗机构数

X4:财政收入

四、数据收集

本文源数据来自中国统计年鉴:2015。

五、实证分析

1.利用Eviews软件绘制X1、X2、X3、X4与Y的相关图显示解释变量与被解释变量之间存在线性相关关系,建立多元线性回归模型:Yi=β0+β1X1+β2X2+β3X3+β4X4+μi

2.最小二乘法得到的估计结果为:

3.统计检验。α=0.05(1)拟合优度检验:R2=0.9776,接近于1,拟合程度较高。(2)F检验:提出检验的原假设H0:β1=β2=β3=β4=0。由于Prob.=0<0.05,拒绝H0,即总体方程是显著的。(3)t检验:提出检验的原假设H0:β(i)=0(i=1,2,3,4)。X1、X2、X4的p值均小于0.05,表明X1、X2、X4对Y均有显著的影响。X3未通过t检验,与F检验通过相矛盾,模型可能存在多重共线性。

4.多重共线性检验。建立辅助回归模型X1=C+β2X2+β3X3+β4X4,估计结果为:X1=393.7453+0.008526X2+0.067003X3,原回归模型存在多重共线性。利用逐步删除法克服多重共线性。X3的p值最大,优先删除后由结果可知,多重共线性已消除。但β2=-0.004135,表示地区生产总值每增加1亿元,我国地方财政卫生医疗支出就减少41.35万元,不符合经济理论。故,删除X2,再进行回归。(1)拟合优度检验:R2=0.964675,接近于1,拟合优度较高。(2)F检验:P值=0<0.05,拒绝H0,总体方程显著。(3)t检验:X1、X4均通过t检验,人口数和财政收入对地方财政卫生医疗支出有显著的影响。

5.异方差检验,分别以X1、X4与Y建立一元线性回归模型,由怀特检验结果显示不存在异方差。

6.DW检验。DW=1.739008位于dU=1.57与4-dU=2.43之间,模型不存在自相关现象。

7.经过检验,最终确立的模型为:

这表明,在其他条件不变的情况下,地区人口每增加1万人,该地区财政卫生医疗支出就增加513.67万元;在其他条件不变的情况下,地区财政收入每增加1亿元,该地区财政卫生医疗支出就增加196.29万元。

六、结论及建议

1.结论:(1)人口数与地方财政卫生医疗支出呈正相关关系。人口数量越多的地区,政府财政医疗卫生支出越高,相应的效率也越高。(2)财政收入与地方财政卫生医疗支出呈正相关关系。财政收入越高的地区,政府财政医疗卫生支出越高。

2.建议(1)地区政府应增强自身执政能力,充分、合理地利用当地资源,大力发展地区经济,提高当地卫生医疗水平。(2)卫生医疗相关企业可以寻求经济发展水平较高的地区进行投资,协助政府改善地方卫生医疗问题。(3)中央及相关部门应针对经济发展水平相对落后的地区,加大卫生医疗扶持力度。

参考文献

[1]中国统计年鉴.2015.

[2]孙群力.地方财政卫生支出的影响因素研究[J].中南财经政法大学学报,2011.

市政债输血地方财政? 篇11

而保障房恐怕只是地方政府众多投资中的一项。中国2010年城镇化率为47%（发达国家一般在80%以上），并且正以每年1个百分点的速度发展。这意味着中国未来一段时间内的基础设施建设投资仍会保持一个比较高的水平，可是土地收入锐减之下，地方财政以何支撑大量投资，成为了一个不容回避的问题。

银行贷款是一个资金来源，但银监会的数据显示，截至2010年上半年，全国地方政府融资平台的贷款总额已达7.66万亿元，有人担心这些债务集中于银行系统是一大隐忧。那么，怎样才能填补地方财政资金不足的问题呢？

中国人民银行行长周小川在一次金融高端论坛上对解决以上问题提出了一条建议，即应该允许地方政府发行市政债券，通过“市政债+财产税”的组合，形成约束力有效的资金流，为中国城镇化过程提供融资。

“国外就是靠市政债来实现基础设施建设的。这实际上是一个通过社会来解决问题的办法。”北京大学光华管理学院金融学教授曹凤岐告诉《英才》记者。

市政债在美国已经存续了将近200年的历史，其早期为美国的运河、铁路、高速公路等基础设施建设融资立下了汗马功劳，但是不同的制度环境之下，市政债是否可为我所用？

看似不错的选择

其实中国已有地方债（可视为市政债的另一种称呼）。2009年为了给“4万亿”经济刺激计划融资，中央政府替各地方政府发行了2000亿的地方债，并且这种地方债在2010年得到了延续，额度依然是2000亿。

“现有的地方债是由中央政府面向市场融资并代为偿还的，地方政府并不在一线面对市场。现在说的市政债的核心意思是地方政府直接作为发债主体。”西南政法大学财税学院教授冯俏彬告诉《英才》记者。

“目前地方债虽然发债主体表面上是地方政府，但实际上是国库担保的，所有地方债的资信都一样，都是财政部的资信，因此也就没有体现出价格上和利率上的差别。”平安证券固定收益部研究主管石磊對《英才》记者说道，“其次，地方债的发行主要是由财政部负责来考核，未来的市政债是要市场进行监督，两者的约束也不一样。”

中央政府为地方政府代为发售债券实为中国特殊法律和财税体制下的一种特殊做法。按照当前的《预算法》，地方政府并无发债权，债务作为地方政府“财权”中除了税收之外的另一重要方面在中国当前体制下并无体现。因此，在地方政府需要资金时便只能通过其它渠道获取。

中国当前的财税体制是1994年以来的分税制。“分税制表面上看是中央政府和地方政府之间划分财政收入——分钱，但实际上它背后是分权，这种权主要体现在对地方政府治理权的划分。”冯俏彬对《英才》记者说道，“我们国家1994年分税制的时候主要还是财政收入方面的划分，事权方面还是保持了属地化的一个基本原则。”

但事权与财权不匹配的结果则造成了地方政府预算外支出过大的问题。

世界银行中国与蒙古局首席经济学家韩伟森告诉《英才》记者，其实国外很多国家的财政支出也分预算内和预算外，但最好的情况是将预算外的财政支出也纳入到预算内，允许地方一级政府直接举债就是其中的一种渠道，这样可使预算外的政府支出显现出来。

也正是从以上意义上说，市政债如若能够在中国推行则可视为“分税制改革以来财税体制改革方面的另一个巨大举措”。

中国式风险控制

政府财务不过是延期的税收，一旦市政债放行，地方政府如何还债？

从美国的实践来看，市政债主要分为两种：一般责任债券（General obligation bonds）和收入债券(Revenue Bonds)。前者的偿付以地方政府未来的全部财政收入作为担保，而后者则以所投项目未来产生的收入流作为偿付。可见，收入债券其实与一般的企业债券差别不大。

但是，一旦一般责任债券不能按时还款，就会出现地方政府破产的问题，这在中国的政治体制下多少有些难以理解。中央财经大学金融学院教授郭田勇认为，美国实行的是联邦制，其联邦政府与州政府在财权、事权上的关系是比较独立的，但中国不是这样。中国的地方政府某种程度上是中央政府投资政策的执行者。

在中国的体制环境里，普通老百姓连银行破产都有些不可想象，何况地方政府破产？但如果地方政府在无法偿还其所发行的市政债时总能“预期”到中央政府的救助，那么市政债就超出其原本的意义了。地方政府如若因此“有恃无恐”滥发债，那么市政债带来的是规模更大的财政风险，而不是一种可以将原本集中于银行体系的风险分散到资本市场的更优、更有效的融资渠道。

据冯俏彬介绍，美国市政债推行这么多年下来，州、市、镇破产常有耳闻，但美国联邦政府只救助过其中的两例。也只有这样，才能有效杜绝地方政府滥发债券的“道德风险”。

因此，鉴于中国中央政府与地方政府之间紧密的关系，中国的市政债若真能推行，与美国的市政债或许会有所区别。加上中国的债券市场一直都没有发展得非常完善，能否有效合理地抑制地方政府发行超过其财力或偿付能力所允许的市政债规模成为了一个优先需要解决的问题。

正如中国的股票发行与企业债的发行都不完全是市场化的，市政债涉及到地方政府乃至中央政府的信誉，其发行与否、发行规模等一套制度更不会是完全由市场来决定的。

郭田勇认为，市政债推行之后，由于地方政府有较强的投资冲动，其债务率提高或不可避免，因此必须给地方政府设定一个债务规模的边界，一旦超过边界，地方政府即不能够再以债务的方式继续融资。

曹凤岐则认为地方政府发债须以发债所融资金所投资的建设项目“有回报”作为前提，所谓回报主要有两类：一类是项目直接产生的回报；另一类则是项目间接产生的回报。

间接项目回报是指项目建成之后，促进了当地的经济发展，这实际上也相当于增加了未来的税收收入，这部分增加的税收收入正好用来偿还市政债债务。

冯俏彬则告诉《英才》记者，“关键还是要有一个当期对市政设施投资的必要性、可行性，以及建设规模有一个很好的科学决策和公共选择，这个是允许地方发债的一个前提。”

试论地方财政预算执行审计 篇12

(一) 指导思想的缺失

财政预算执行审计应有的指导思想的确立没有完全到位。目前的财政预算执行审计, 基本上还是对预算执行结果的事后监督, 没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督。地方财政本级预算执行审计的目标是什么, 向政府及上级机关提交的审计报告必须回答的问题是什么, 在一些地方特别是基层审计机关还很模糊, 工作缺乏思路。没有真正确立起核实收支, 摸清家底, 促进财政管理公开、透明、规范、科学的思想理念;没有确立运用审计监督, 规范财政管理, 推动财政体制改革, 促进防范和控制财政风险, 为政府宏观决策服务的思想理念。在预算执行审计实施过程中, 基本上还是以审计本级财政部门为主, 其他相关部门和单位都是延伸审计, 即使是一些专题审计调查, 也缺乏系统性和针对性, 这已远远不能适应公共财政体系以及财政体制改革的要求。

(二) 严格审计执法的缺失

依法审计, 严肃审计执法, 做到有法必依, 执法必严, 违法必究, 是审计工作的本质要求。但在实际工作中, 地方审计机关很难做到依法审计和处理, 执法力度没有完全到位。因为财政预算执行审计工作直接受政府领导和控制, 这就使得预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权, 审计财政预算实际上就是审计政府, 这样一来, 作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题的审查、处理就难免受到限制。许多重大问题特别是那些与政府直接关系的问题容易被掩盖, 难以对外披露, 结果是查出问题一大堆, 真正能写进报告的问题却寥寥无几, 且大都是一些不痛不痒的问题。严重违反预算法, 随意和虚列财政支出、侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。

(三) 防范审计风险措施欠缺

财政预算执行审计适应能力不强, 防范审计风险措施没有完全到位。目前, 社会各界对审计的期望值及审计结论的依赖程度越来越高, 以及财政体制改革的不断推进, 社会各对审计的质量要求进一步提高, 审计环境也发生了很大变化。然而, 部分审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致地了解和研究, 审计重点还不明确, 审计方式和方法也没有及时调整到位, 使本级预算执行审计工作相对于形势的发展较为滞后, 审计质量大打折扣, 增加了风险隐患。

二、加强地方财政预算执行审计监督的措施

(一) 树立良好的指导理念

端正思想, 把财政预算执行审计真正作为地方审计机关的第一件要事来做。适应形势发展之需要, 创新财政预算执行审计之思路, 这是摆在每一个审计人员面前的一个新课题。地方各级财政部门改革的不断深化, 给财政审计工作带来了一系列的新课题。因此, 地方财政预算执行审计如何以促进规范财政资金管理、提高其使用效益、为建立公共财政制度服务, 深化财政预算执行审计的内容, 完善财政预算执行审计的方法, 这些都要求我们在思想上引起高度的重视。随着财政管理体制改革的不断深化, 财政性资金将从竞争性、盈利性领域退出, 符合市场经济要求的公共财政体制框架将全面建立。这一新形势告诉我们, 审计机关必须严格履行审计的法定职责, 把财政预算执行审计作为审计机关根本性、首要性的监督内容。

(二) 改进审计方法手段

适应形势需要, 围绕预算改革, 改进审计方法并适时准确调整财政预算执行审计监督的重点。进一步推进综合预算、部门预算、国库集中支付制度建设是今后我国财政体制改革的主要内容。其中, 预算制度改革的主要特点是细化预算编制, 硬化预算约束。因此, 审计部门在审计方法的选择上, 必须做好以下几个结合: (1) 是审计与审计调查两种方式灵活结合; (2) 是传统审计技术与现代审计技术的充分结合; (3) 是其他专业审计与财政审计的紧密配合; (4) 是“同级审”与“上审下”结合起来。在调整预算执行审计的重点方面, 审计机关应根据地方经济发展变化情况以及人大、政府和社会关注的热点, 着重加强以下审计内容: (1) 是本级预算收支平衡情况; (2) 是重点支出安排和资金到位情况; (3) 是本级预算超收收入安排和使用情况; (4) 是部门预算执行制度建立情况; (5) 是向下级财政转移支付情况; (6) 是本级人大关于批准预算决议的执行情况, 以及上级财政补助资金的安排和使用情况。结合上述重点内容的审计以及其他对影响预算执行较大的重点资金、重点部门进行的专题审计及延伸审计, 找出问题的症结和隐患, 从体制上、制度上、机制上提出改进建议, 为政府的宏观决策提供可靠的依据。

(三) 深化审计体制改革, 加强制度建设

审计体制改革的核心内容是行政型审计体制向立法型审计体制的转变, 关键是将审计机关的人事权和财权从政府序列中独立出来, 把审计内容的重点放在对政府管理使用财政资金情况的评价和监督上, 这将有力的推动我国现代财政审计事业的发展, 主要体现在四个方面: (1) 是审计机关地位的提升和人事权、财权独立性的提高, 有利于财政审计独立于政府之外, 对政府经济行为进行客观公正的评价和监督; (2) 是审计范围的集中和审计处理处罚权限的扩大, 有利于财政审计工作的深入开展; (3) 是对财政审计认识的统一, 职责进一步明确, 目标进一步清晰, 有利于减少财政审计工作中的阻力, 最大程度的发挥财政审计在经济监督中的作用; (4) 是建立和推行审计结果公告制度, 有利于提高财政预算执行审计结果的透明度, 促进公共财政框架体系不断完善和健康发展以适应社会经济发展的需要。

(四) 提高审计人员素质

要不断加强审计队伍建设, 提高审计人员素质, 尽快建立起一支掌握现代经济理论、审计方法和审计技术的高素质审计队。 (1) 是要增强审计人员法律素养。因为我们是依法审计, 法律、法规、政策是审计工作中的武器, 我们开展审计工作依据的是法律法规, 我们发现问题、处理问题, 实施处理处罚, 适用的也是法律法规, 我们遇到困难、阻力, 靠的也是法律法规, 靠法律的权威来排除各种阻力和困难; (2) 是增强审计人员的分析能力。分析问题的能力, 是审计人员的基本能力, 也是影响审计工作水平的重要因素。审计机关应注重提高审计人员的职业判断和分析问题的能力。以此来增强审计队伍的战斗力, 推动预算执行审计工作上一个新台阶。

三、降低地方财政预算执行审计风险的措施

(一) 选择合理的方法

针对地方财政预算执行审计对象多、情况复杂而且兼顾鉴定地方财政财务收支情况、揭露重大违法违纪问题以及评价财政性资金使用的效益性和其他特殊审计目的等多重任务的实际, 任何一种单纯的审计方法都难于满足财政预算执行审计的要求。我们认为财政预算执行审计机关和审计人员根据具体审计目标和审计对象, 以风险导向审计方法作为基础, 用风险控制意识贯穿整个审计过程, 在审计中把账项基础审计、制度基础审计、风险导向审计方法二者或者三者结合起来使用, 达到最终的审计目的, 称为“目标导向法”。

(二) 目标导向法对降低审计风险的主要作用

根据具体审计目标和审计对象, 以风险为导向, 把账项基础审计、制度基础审计以及风险导向审计三种审计方法综合、灵活运用的目标导向法对降低审计风险的作用主要体现在以下三个方面: (1) 以风险为导向, 在审计全过程关注审计风险, 能够降低最终审计风险; (2) 在具体审计目标中, 能避免单纯运用风险导向审计, 而造成不能准确完成审计任务而引起的财政预算执行审计风险。如确定上下级财政体制数据时, 不使用账项基础审计, 就会造成上下级财政体制划分数据不准的问题。又如执行专案法纪审计时, 审计人员将账项基础、制度基础、风险导向三种方法结合时, 才能在查实举报内容的同时发现未被举报的违法违纪事实以及涉案单位内部控制上的严重问题, 顺利完成审计任务; (3) 充分利用了账项基础审计、制度基础审计、风险导向审计三者的优点。如账项基础审计成果直接指向审计目标, 适合内部控制极差的对象;制度基础审计关注审计对象的控制环境问题, 能够为审计人员指明审计风险所在;充分利用了风险导向审计是开放式审计方法的特点。由于充分利用了三种审计方法的优点, 避免了三者单独运用的缺点, 所以降低了审计风险。

摘要：财政审计是国家审计永恒的主题, 预算执行审计是财政审计的重要组成部分, 是法律赋予审计机关的一项重要职能。地方预算执行审计的发展显得相对滞后, 工作中还存在一些问题, 需要认真思考并加以解决。本文分析了审计机关在地方财政预算执行审计工作中存在的主要问题, 立足于公共财政对财政审计监督工作的要求, 研究了如何改进和提升地方财政预算执行审计工作的具体对策。

关键词：地方财政,预算执行审计,措施

参考文献

【1】谢作文《地方财政预算执行审计必须不断改进和完善》审计与理财2007 (12)

【2】张晓宁, 张静《地方财政预算执行审计存在的问题及对策》辽宁经济2007 (10)

【3】曹建新, 华峰《预算执行审计风险及其控制研究》财会月刊2007 (24)