地方债务问题分析（精选12篇）
地方债务问题分析 篇1
2011年5月16日, 根据当时美国政府公布的数字, 美国的国债规模已经触及到了国会所允许的14.29万亿美元上限。面对这种情况, 美国财长盖特纳表示, 到8月2日之前, 美国政府必须提高债务上限或削减开支, 否则政府就会开始出现债务违约。这样的情况一旦出现, 国际金融市场必将陷入混乱不堪的局面, 而世界经济的发展也会受到重创。此时, 希腊债务危机的影响仍持续蔓延, 而作为世界头号经济大国的美国也出现问题, 由此引发了国际社会对于债务问题的高度关注。尽管在8月2日, 美国政府提高了债务上限, 但是美国国债还是遭到了降级, 由原来的AAA+变为了AA+, 由此引发了国际金融市场的大震动。在这之后, 欧债危机更是愈演愈烈, 许多西欧国家都陷入了前所未有的困境。一时间, 世界经济的发展似乎迷失了原有的方向, 各个国家发展的前景变得更加迷茫。我国在世界经济发展缓慢的情况下依然增速不减, 保持着良好的发展势头。但债务问题并不是发达国家所独有, 从我国内部深层次的角度看, 我国所面临的债务问题似乎更加严重。
一、我国地方政府性债务现状
根据中华人民共和国审计署审计结果公告 (2011年第35号) , 截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中, 政府负有偿还责任的债务67109.51亿元, 占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元, 占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元, 占15.58%。
地方政府性债务余额中, 有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。其中, 2008年及以前年度举借31989.04亿元, 占29.85%;用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元, 占21.30%。
在同一时间, 国际评级机构穆迪表示, 国家审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了3.5万亿元, 并且实际的不良贷款的规模可能远大于预期。而央行则表示, 地方平台贷款融资的规模约为14.4万亿。此外, 银监会公布的数字则为9.1万亿。四个部门公布的数字有着较大出入, 不考虑这些数字的真实与否, 四个部门的报告也传递出十分明确的信息, 我国地方债务的规模已过于庞大。有些专家解释称, 可能是因为统计口径不同, 以致出现误差, 这是一个很重要的因素。但是, 从数字上来看, 最直接的体现是, 危机已经出现, 并且有可能进一步蔓延。
北京市在进入2011年之后开始大规模的还本付息, 每月需要偿还的本息总额在一百亿元以上。其在2011年5月份公布的数据显示, 从1月份到5月份的土地出让总收入约为250亿元左右, 已不能满足还款需要。此外, 由于国内面临着较大的通胀压力, 央行在2011年连续几次上调利率, 这直接加大了地方政府的还款成本, 使其违约的风险变得更大。
我国目前面临的地方政府性债务问题已经十分严峻, 必须采取措施加以控制和解决, 否则, 一旦危机爆发, 我国的经济发展会遭受到严重的伤害, 社会也会因此动荡不安, 和谐稳定更是难以保证。因此, 我们必须深挖地方政府性债务形成的原因, 进一步采取措施, 以保证我国经济健康有序发展。
二、我国巨额地方政府性债务的形成原因
我国地方政府性债务问题由来已久。通过详细论证分析, 将其产生原因归结为以下几个方面:
(一) 我国没有合理的预算制度
所谓预算制度, 即预算管理体制, 是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度。预算管理体制的核心, 是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据, 是财政管理体制的主导环节。一些西方国家, 如美国, 有着完善的预算制度, 各个州乃至中央的每一笔开支都要列入预算, 对于资金的数量、用途等等方面都有严格的规定, 所以, 地方资金的规模以及用途就有了明确的限制和要求;投放之后还要详细的登记在册, 这样就确保日后一旦出现问题, 就有详细的账目可以查证。但在我国, 并没有如此完善的制度, 举债之后的用途、数量没有明确的规定, 地方政府在拿到款项之后, 大都拼命进行建设。由于没有成熟的预算制度的存在, 这就使得相关部门在统计债务款项的时候出现了偏差, 而且也不会清楚记录下资金的具体用途。根据审计署公布的报告显示, 大约80%的资金都投到了无收益的公益性项目以及在未来很长时间才会有收益的基础设施项目上, 许多花销更是毫无目的性可言。在进行建设之前, 也没有列出相应的建设项目, 或者是对项目的收益性、风险性等方面进行详细的评估, 而是盲目乱拆乱建。此外, 各级政府贪污腐败, 肆意挥霍现象比较严重。在没有完善财政预算制度约束的情况下, 这样的情况会愈演愈烈, 这也是地方性政府债务问题进一步扩大化的根本原因所在。
(二) 各级政府融资平台数量过多, 缺乏管理
我国的《预算法》规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。此外《担保法》也明确规定, 严禁地方政府从事商业担保活动。那么, 如此庞大的债务资金又源自何方?
据资料记载, 从上世纪80年代开始, 各个地方政府就成立了所谓的“地方融资平台公司”, 通过政府不直接参与的方式进行融资。发展到现在, 我国地方融资平台公司的数量伴随着经济的强势发展更是逐年攀升, 其数量之多令人难以想象。通过这些融资平台公司, 地方政府可以获得大笔的款项, 然后将这些款项根据自身需要投入建设当中, 而地方政府也因此承担了许多巨额债务的清偿责任。虽然地方融资平台公司已运行并发展了几十年, 但这些公司的盈利能力及管理模式仍显稚嫩。由于缺乏有效的投资环境和营运模式, 大量的资金都投放到了基础设施建设上。而这些项目回收期漫长, 等到其发挥经济效益的时候, 地方政府债务早已到期。此外, 投入巨量资金的许多公益性项目更是没有收益的, 此类债务该怎样偿还?一旦政府换届, 这样的债务负担将留给下届政府以及当地的居民, 这对于地方经济的发展十分不利。
(三) 地方债务资金获得和使用不规范
地方政府在获得资金之后, 由于事先未能充分有效地对资金使用做出规划, 且国内也没有较好的投资渠道, 使得大部分资金未能得到有效利用, 造成极大的浪费。当前我国利率水平处在相对高位, 由此也会产生较大的利息成本。此外, 在地方融资平台取得资金之后, 许多单位通过各种手段得到款项, 而后将这些资金投入到其自身需要的项目上, 这其中的许多项目都违反了国家相应的政策法规, 地方政府也未能采取措施对其进行监督约束, 这样就难以保证在未来会有充足的现金流收入。一旦这些投入的资金不能够得到有效的偿还, 充当担保角色的地方政府就直接担负起偿还的责任, 这就直接将地方债务的危机扩大化。
(四) 监管机制欠缺
随着地方融资平台的出现, 政府融资手段更趋多元化, 但针对融资平台却缺乏有效的监管。国家没有明确其具体的监管机构, 也无从谈起融资平台公司运作的透明度。此外, 由于缺乏专业的监管和评估机构对相应的建设项目进行过程监督和事前评估, 使得项目的盈利性以及运行过程的安全性没有充分的保证, 这对于资金使用的安全性是很大的考验, 也对地方政府性债务问题进一步扩大化起到了推动作用。
三、应对地方政府性债务问题的具体措施
在目前看来, 我国地方政府性债务问题已经十分突出, 必须加以控制和解决, 以保证我国经济平稳快速发展。
(一) 完善预算制度
关于预算制度的完善与选择, 一直存在争论与探讨, 对于“预算”这个概念的模糊, 使我们在这方面的经验也有所欠缺, 因此, 我们可以参照世界其他发达国家, 例如美国, 来建立完善我们的预算制度。在美国, 上到中央政府, 下到各个州政府, 每一笔款项都要经过严格的审查, 针对其用途、目的以及相应的收益都要做出充分的评估和考量, 并且要向纳税人公开。我们要积极学习和借鉴美国在这方面的经验, 以国国情为背景, 进一步建立和完善我国的预算制度。首先, 政府的举债规模要有所限制, 地方政府在资金运用的问题上要更加透明公开;其次, 每一笔款项都要经过相应的审核和批准, 让民众都能清楚地知道地方政府使用资金的规模以及资金的使用去向;最后, 对项目的可行性以及未来的收益性要进行详细的评估, 确保未来能有相应的现金流收益。
(二) 加大对地方融资平台的管制
融资平台在我国并不是一个新兴事物, 但是在其存在的这些年来, 并没有明确的法律法规及监管机构对其进行监控, 因此, 我们需要加大对地方融资平台的管制。首先, 出台法律法规确定针对融资平台公司的监管机构, 明确其监管职责;其次, 监管措施必须严格有力, 杜绝其盲目借款, 对于地方政府试图通过担保获得款项的行为要严格控制;最后, 不能将政治问题商业化, 政府在地方建设中发挥的作用应更加明确, 在举债规模上要适度, 不能变相利用融资平台筹措的资金建设过多无收益的项目。总之, 我国对于这些地方融资平台公司的运行过程一定要通过立法来加以限制和监督, 改变过去“软约束”的方式。
(三) 地方政府对于投资项目需进行严格评估
地方政府应对当地的经济结构以及相关产业进行详尽透彻的了解, 以明确投资的方向和资金的使用目的。首先, 地方政府应当以国家产业政策为指导, 集中资金投入到当地的产业结构升级和调整方面, 发展优势产业, 带动地方经济的发展;其次, 对于可选择的项目要进行科学的审核和评估, 对项目收益的可持续性进行专业论证, 保证有足够的收益;再次, 对于现存的盲目建设现象要加以杜绝和制止, 将资金投入到有保证且能够促进经济发展的项目上;最后, 在建设过程中, 要坚持科学发展的基本原则, 要保护环境, 杜绝污染, 做到人与自然和谐相处。
(四) 建立健全监督和管理机制
对于地方政府从举债到建设的整个过程, 我国应该建立一套完整的监管机制加以约束。在目前看来, 我国地方债务规模巨大, 因此对于地方政府的举债规模要严加控制。对于资金的运用, 要完整地公开操作流程, 使社会大众能够有效地监督并约束其行为, 提高运作的透明度。只有这样, 在得到有效的控制和监督之后, 资金的使用及投资的去向才能得到强有力的保证, 资金使用过程中暴露出的盲目性也能得到有效遏制。
地方债务问题分析 篇2
摘要：近年来，随着中国加快经济建设步伐，成功应对国际金融危机、全球性经济危机，国家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身财力无法维持其支出。于是地方政府大量举债，使地方政府性债务规模不断增加，并在中国地方政府性债务管理中出现了大量问题。分析了中国地方政府性债务管理中存在的问题，并分析这些问题出现的原因，最后试着提出一些合理化建议，希望对完善中国地方政府性债务管理起到一定的促进作用。
关键词:地方政府性债务；财政体制；投融资平台
所谓地方政府性债务，是相对于中央债务而言的。二者均是以公共部门作为债务人，并按照相关法律的规定，向另一个经济主体即债权人承担一定的义务所形成的债权债务关系。二者的不同体现在政府的举债主体的不同的，地方政府性债务是指由地方政府或其相关职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的，最终必须由地方政府偿还的债务。近年来，随着中国城镇化进程的不断加快，一些地方政府或下属机构以地方政府的名义通过各种手段举债、融资。这种行为较快促进了地方经济发展、并提高了本地区公共服务水平；在稳固基础设施建设、调整产业结构、保障民生工程方面发挥着积极的作用。但随着中国政府性债务规模的日益庞大，地方政府性债务管理相关问题逐渐凸显出来。本文拟从中国地方政府性债务管理现存问题入手，深入分析其问题存在的成因，并对如何进一步完善中国地方政府性债务管理问题提出相应的解决思路。
一、中国地方政府性债务管理的现存问题
1.地方政府举债规模较大，其还贷压力极大。
近年来，全国各地加快经济建设步伐，特别是由于国家实施积极地财政政策和适当宽松的货币政策以来，中国政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，不断加大对地方基础设施建设的力度，地方经济也的确获得一定层次上的增长。但是随着负债规模的不断扩大。这种无可持续性的负债模式使政府偿债资金难以得到长效保证，政府面临较大的还贷压力，只能通过融资平台公司融资垫付或通过“借新还旧”等方式来偿还债务。
2.地方政府举债、融资缺乏规范性。本文提到的规范性
缺乏不仅表现在地方政府性债务管理一般性的机制不健全，规章制度缺乏规范，而且表现在地方政府对于举债行为随意，缺乏科学性。中国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中，即存在大批的债务项目是游离于预算管理之外的。并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。审计结果显示，7 个省级、40 个市级和107 个县级政府及所属部门，2010 年在国务院明令禁止
政府担保的情况下，违规提供了担保了464.75 亿元债务；部分地区融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物通过高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53 亿元。
3.地方政府性债务举债主体多元化，导致地方政府无法有效监管。
目前，地方政府除了由各级财政部门管理一部分债务外，大量债务分散在政府的其他部门（机构）、单位以及融资平台公司。从举债主体来看，政府部门举借债务占主导地位，一些事业单位也占有一定比例。从债务来源看上，既有银行贷款、又有发行债券，还有上级财政部门转贷的。这些单位多渠道、多方式的举债方式，使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多，举债形式较复杂，不利于对地方政府性债务实行有效的监管。
二、中国地方政府性债务管理存在问题的成因
1.财权与事权的不匹配。1994 年分税制改革以后，大量财力向上集中，地方财力倒越来越小，但应由地方政府承担的公共事务却越来越多。地方政府为了促进地区经济快速发展，完善城镇基础设施建设，加强民生项目的重点投入，并且为了满足保工资、保运转、保稳定的需求，地方政府财政支出增加的速度远远超过其自身财政收入的增加速度，地方政府支出需求并没有得到有限的财政收入满足。为了解决财力缺口，当地政府只能通过举债来弥补。
2.对地方政府官员政绩考核体系不科学。
目前，对地方政府官员的政绩考核方面着重GDP 的增速、地方财政收入，及本上缴上级资金的完成情况。而债务的负担状况，债务的偿还情况等反映地方政府性债务问题的相关指标却不纳入地方政府政绩考核评价体系中。这样容易造成地方政府为了追求政绩，大量的举债甚至以高贷款率为代价贷出资金来发展经济及城镇基础设施建设。甚至个别政府的相关部门提出“负债经济”、“先上车，后补票”等口号，他们不关心经济成本，不关心项目的合理性、科学性，只要主要领导拍板同意的项目，就坚决使项目上马。但相关的资金负债如何偿还等事项却没有太多考虑。这些地方政府官员只关心政治前景，对相关债务产生的经济成本不过多的考虑，导致中国地方性债务规模不断增加。
3.配套资金的问题也导致中国地方政府性债务规模不断增加。
长久以来，上级财政对地方经济的发展扶植往往是给项目，但却没有相应的资金支持，往往需要地方政府针对特定的项目给予相应的财政资金。这种方式对于地方原本捉襟见肘的财政资金更是雪上加霜。这种“钓鱼式”的支持政策往往使一些贫困地区政府陷入“积极争取项目，但却无相应的配套资金”的尴尬境地。这迫使地方政府不得不靠举债来筹集配套资金。
4.相关投融资体制、制度不健全。
中国虽然在完善相关投融资体制方面做出了积极地努力，但与市场经济体制下健
康发展的投融资模式还有一定的差距。其具体表现在以下几个方面：（1）在投融资还是以政府为主，各级政府融得的资金不仅进入公共产品领域，而且涉及到一些竞争性领域。这样会使政府需要承担由市场机制带来的风险。（2）地方债务资金缺乏有效管理，造成相当一部分资金的闲置，其使用效率并不高，投资收益得不到保证。（3）地方政府缺乏正规的融资渠道。部分政府的融资平台公司管理不规范，且自身实力不强，难以满足地方对资金的需求。部分地方政府在不得已的情况下，只能通过举债来解决支出问题。
三、中国地方政府性债务管理问题的相关对策
地方政府性债务在一定程度上促进了地方经济的快速、高效的发展。地方政府性债务规模在一定范围内是有利于政__府提高其公共服务质量的，但超过一定范围将会产生各种各样的问题。针对产生的各种问题，本文拟从以下几个方面提出解决意见：
1.改革现行财政体制，合理规范各级政府财权、事权范围。
现行的财政体制对地方政府的财权与地方政府承担的事权不匹配，使地方政府经常是出现“钱少事多”的情况。要解决这一矛盾应从两个方面来改革：第一，加大地方政府的财政收入，逐渐使各级政府财权事权匹配，从根本上改善政府举债的状况。对于关系国计民生的项目，中央应承担较大责任。相关的转移支付应提前、全额的发放给地方政府。减少地方政府对债务的依赖程度。第二，允许省级地方政府发行公债。对省级政府发放公债的程序进行严格规定：对发行公债主体、发行公债条件、发行公债的步骤及相关监督体制都要在制定的制度中得到明确的体现。
2.建立科学合理的地方政府官员考核体系
应该注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况纳入地方政府主要官员的考评体系中，以降低其政府举债规模恶意增加。对于地方政府无视相关规章制度大量举债的行为，应给予主要领导不得提拔晋升甚至降职的处分。并责令其在一定时间内把举债规模降低到合理的范围。从制度上对地方政府官员这种通过过度举债达到经济发展，增加自己晋升机会的行为给予一定程度的约束。
3.进一步完善专项转移支付制度。
中央给予地方政府的专项转移支付其立项意图是相当科学、合理的。但专项资金 的配套问题一直困扰着地方政府。因为这些专项资金的配套资金并不是地方政府财政预算范围之内的。地方政府在收到相关专项资金时，为了解决其配套问题，势必要挪用其他项目资金或者依靠举债，造成各级地方政府不得不举债的事实。
4.进一步规范地方投融资平台公司的管理。
浅析地方政府债务问题形成的根源 篇3
摘要：随着地方经济规模的不断上升，地方政府举债带来的一系列问题也逐渐显现。作者结合自身工作，对当前地方政府债务的多种表现形式及问题深入分析，从三个方面阐述了地方政府债务问题形成的根源，为如何从源头上控制地方政府债务理清了思路。
关键词：政府债务；问题；根源
2013年6月，国家审计署继2011年地债审计后再度发布我国地方本级政府性债务的审计结果，审计署不仅看到了2011年以来地方政府在加强债务管理方面所采取的措施和取得的成效，也看到了在债务余额的背后，地方政府债务管理的安全漏洞仍然存在。如何有效的掌握和控制地方政府债务的规模，避免出现债务风险，必须从问题产生的源头上着手，才是解决问题的根本。本文通过阅读大量的文献资料，总结了三个方面对地方政府债务问题形成根源进行了剖析。
一、信息不对称
信息不对称是由美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯就社会人在市场经济活动中对信息了解的差异不同提出的。
（一）信息不对称理论的现实意义
信息不对称理论重视信息的成本和价值，探索如何合理运用信息资源，提高市场经济效率的途径。
信息不对称理论主要强调政府在经济运行中的重要作用，加强对经济运行进行监督，使信息尽可能做到对称，从而消除由信息不对称造成的不良影响。交易双方之间需要沟通与对话、相互传递信息，才能促使交易成功，市场机制才能有效发挥作用。但是，现实交易中往往存在信息不完整或信息不对称现象，可能造成信息优势方会作出“败德行为”，而信息劣势方会面临交易中的“逆向选择”，这两种行为的结果直接扭曲了市场机制的作用，造成了市场机制失灵。因此，政府必须有效地干预市场，才能尽可能地弥补信息不对称引发的问题。
（二）地方政府债务中信息不对称问题
信息不对称理论揭示了市场体系中的缺陷，完全的市场经济并不一定是天然合理的，完全靠自由市场机制也不一定会给市场经济带来最佳效果，尤其是当前我国正处于经济体制转型期，由于制度建设滞后于经济发展水平，致使很多经济行为缺乏相关的法律和规章制度约束规范，在地方政府举债过程中就体现出了这个特点。
地方政府与债权人之间存在信息不对称问题。地方政府不但是公共服务的提供者还是社会秩序稳定的维护者，无论举债的最初目的是提高社会公众福利水平还是投资建设城市基础设施，其最终都是为了改善人民的生活福社。但作为经济人角色的地方政府，常会利用信息优势先保证政府自身利益最大化。如地方政府将部分融资资金用于维持政府正常运转等，这无疑违背了债务合同的约定。当前我国政府的财务状况未做到完全公开，债权人对政府的还款能力无法评估，也对债务资金使用缺乏有效监督。
地方政府与被担保人之间存在信息不对称。主要是指地方政府在为当地行政事业单位或企业提供借款担保的时候，承担了一定的道德风险。地方政府由于其公益性和权威性，无法完全摆脱担保责任，这类债务成为地方政府或有债务的重要组成。借款单位会利用信息优势来隐瞒资金的用途和风险状况，更有甚者通过作假帐等违规违纪手段将债务资金贪污挪用，导致资金无法收回，政府作为借款担保人势必承担其相应的责任。因此，在上下级政府基于信息不对称的博弈中，地方债务问题成为重要的项目。
二、激励机制不健全
激励理论是行为科学中用于处理需要、动机、目标和行为四者之间关系的核心理论。
（一）激励理论的现实意义
激励理论是现代人力资源管理运用的战略性工具。所有管理都是需要激励的，在企业管理中，要不断给员工给予物质与精神的激励，而最重要的是精神激励，激励的根本目的是鼓励和激发员工的工作动机，主动发挥内在潜能，为企业做出更大的贡献。
激励可以调动人的工作积极性、主动性和创造性，努力实现目标。在企业人力资源管理中，激励的重要任務就是让人全身心地投入到企业的各项工作中，充分发挥出自己的才能。
激励可以增进企业的凝聚力，能够吸引、培养和留住企业所需的优秀人才。人才是企业的生命力，成功企业都认可这一观点。
（二）激励理论催长地方政府债务规模
对于政府管理来说，激励理论同样适用，并且很好的从一个侧面解释了地方政府债务规模庞大的部分因素。
从委托代理视角下看，政府与政府官员之间形成委托—代理关系，地方政府成为地方官员行使行政权力的一个载体和平台。也就是说，政府和政府官员都扮演着“经济人”的角色。政府有自身利益需求，地方政府官员除了要满足政府利益之外，还要同时满足自身的利益诉求，其实质无外乎钱权二字。由于当前我国干部任用制度，上级政府对下级地方政府官员的任免有着决定性的作用，而对地方政府官员的考核主要通过单纯“GDP”来考核，这样地方政府之间就会在如何提高地区经济总量上互相攀比，恶性循环。经济发展快的，GDP水平高的，就更有希望升迁。无形中激励地方政府不惜一切代价，想方设法提高GDP，利用各种手段筹集资金，为地方几经发展提供充裕的资金源泉，从而形成了庞大的地方债务。加之，我国干部任命制度，责任只局限任期经济责任而非责任终身制，这就更加激励了盲目举债兴建形象工程之风。地方政府官员只关注短期经济效应，未放眼长远利益。这种行为不仅威胁到了地方政府的经济安全运转，更不符合可持续发展的要求，甚至会对自然环境造成难以逆转的破坏。
因此，解决地方政府债务问题，就要从根源入手，引导地方政府形成正确的举债观，维护财政安全和生态安全。
三、制度变迁的影响
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。对制度变迁可以从新制度经济学“需求—供给”的框架下研究。
（一）我国财政体制的变迁
我国的财政体制在各个不同的历史时期进行了多次的改革和完善，经历了统收统支阶段、分灶吃饭阶段、分税制三个阶段过程。
财政体制改革是权力和利益的调整和再分配的过程，即中央与地方、地方与地方之间财政收入的相互协调平衡。新制度经济学认为，制度变迁是一个渐进的、连续的演化过程，是制度在平衡各方利益的边际上不断的调整。
财政体制改革实质是财税体制改革，是以建设法治财政为目标、民生财政为根本、阳光财政为方向，进一步优化预算管理制度，构建更加完善税收制度体系，初步形成财权与事权相匹配的制度，稳步建立现代财政制度，保障国家经济体系的健康运行。
（二）财政体制改革进程中出现的问题
在财政体制改革的进程中，中央政府与地方政府都没有摆脱“经济人”的属性，且相互之间利益博弈。由于在财政体制变迁的过程中缺少法律体系对各级政府行为的约束，从最初的统收统支到现在的分税制，地方政府运用各种手段与中央进行博弈，中央在财权上占有绝对优势，但随着经济增长以及宏观调控的需要，地方政府事权逐步扩大。在宏观调控过程中常采用中央投资的同时，要求地方政府提供一定比例的配套资金，这就间接扩大了地方政府的事权。再者，当前政府官员考核制度直接导致了地方事权的膨胀。由于政府官员考核制度上片面，在自己的任期内，部分地方官员不择手段追求政绩，热衷于一些容易出政绩项目，开始大兴“短平快”工程建设之风，这种短期的项目支出直接带动了GDP的增长，提升了官员任期内的政绩，更加大了晋升的筹码。由于目前官员考核制度未实行终身制，制度约束不健全，仅单凭数字看政绩，无形中激励现任官员不顾牺牲长远利益，挖空心思上新项目，把财政数字做大，便使数字增长演变成为一种官员晋升的普遍游戏规则，最后结果就如高质量的车从二手市场退出，在一段时间内出现一种选次弃优的逆向选择行为，这种行为会导致了政府支出的不断扩张，在这种情况下，地方政府举债成为了一种非常普遍的现象。
地方债务问题分析 篇4
根据地方经济金融发展状况, 本次从陕北、关中、陕南三个地区各选取了一个样本县 (为表述方便, 陕北的样本县称为A县;关中的样本县称为B县;陕南的样本县称为C县) , 其中, A县经济发展状况属于相对较好, B县经济发展状况属于一般, C县经济发状况属于相对较差。
(一) 财政收入情况与运行特点分析
一是在经济状况较好的县, 税收是财政收入的主要渠道。2011年, A县和B县的税收收入占比分别为50.5%和66.2%, 而C县的税收收入占比仅为14.8%, 这说明在经济状况较差的县, 税收对当地财政收入的贡献十分有限。
二是经济状况较差的县对上级财政的依赖程度较大。2010年C县的上级财政调拨和返还为2.84亿元, 2011年增加到3.82亿元, 同比增长34.51%。2011年, 上级财政调拨和返还占C县财政收入的比重为29.8%, 同期A县上级财政调拨和返还占当地财政收入的比重为24.14%, 而B县则没有上级财政调拨和返还。三个样本县中, 经济状况较差的C县对上级财政的依赖程度最大。
三是经济状况较差的县对土地出让金收入的依赖程度较大。2011年, C县土地出让金收入占当地财政收入比重为14.3%, 同期A县土地出让金收入占当地财政收入比重仅为4.5%, 而B县则没有产生土地出让金收入。不仅如此, C县的土地出让金收入还呈现快速增长的趋势, 2010年, C县土地出让金为1.49亿元, 到2011年上升为1.83亿元, 同比增加0.34亿元, 增长22.82%。
(二) 财政支出情况与特点分析
一是县级财政支出整体上呈现逐年大幅度增长的趋势。经济状况较好的县, 财政支出增长幅度相对较大。2010年, A县、B县、C县财政支出总计分别为39.2亿元、28.9亿元、11.9亿元, 分别较上年增长41.5%、37.6%、-11.2%。2011年, A县、B县、C县财政支出总计分别为52.8亿元、43.7亿元、13.5亿元, 分别较上年增长34.7%、51.2%、13.4%。以上数据显示, 经济状况较差的C县受地方财政实力约束, 财政支出增长幅度较小, 甚至下降。
二是县级财政支出主要用于支持“三农”和改善民生领域。近年来, 三个样本县按照国家有关支持“三农”和改善民生领域的政策导向, 不断加大对农林水事务、教育、医疗以及社会保障方面的财政投入力度, 县级财政支出结构不断优化。2010年, A县、B县、C县用于支持“三农”和改善民生领域的财政支出占比分别为46.6%、68.3%、53.8%。2011年, A县、B县、C县用于支持“三农”和改善民生领域的财政支出占比分别为69.3%、62.9%、61.4%;以上数据显示, 不论是经济状况较好的A县, 还是经济状况较差的C县, 都将“三农”和社会民生领域作为财政支持的主要方向。
二、县级财政收支情况总体评价
(一) A县财政状况良好, 但是可持续性偏弱
A县凭借丰富的煤炭资源, 地方经济快速发展, 财政收入实现了大幅度增长, 且收入结构比较合理, 对上级财政和“土地财政”的依赖程度较小。全县财政支出保持了快速增长, 主要用于支持“三农”和改善民生, 符合国家政策导向, 支出结构比较合理。全县财政收支缺口压力较小, 2010年全县财政赤字仅为0.7亿元, 2011年全县财政盈余2.6亿元。但是, A县财政也存在不容忽视的问题:从短期看, 今年以来全球经济形势转趋恶化, 煤炭市场低迷, 煤价接连下跌, 对以煤炭开发为主要产业的A县来说, 财政收入稳定增长难度加大。从长期看, 仅靠开发不可再生资源, 财政高速增长难以为继。
(二) B县财政自给能力较强, 但是财政赤字压力较大
与经济发展速度相适应, 全县财政收入实现了较快增长, 税收是最主要的财政收入渠道, 当地财政自给能力较强, 基本不依赖上级财政和“土地财政”。近两年来, 全县用于支持“三农”和改善民生的财政支出占比均保持在60%以上。但是全县财政支出增长过快, 财政收支缺口压力较大, 2010年、2011年全县财政赤字分别为12.5亿元、22.4亿元, 财政赤字逐年大幅度扩大。2012年以来, 受市场供需矛盾突出, 原材料、产成品价格波动等不利因素影响, 当地工业经济运行极其艰难, 企业普遍开工不足, 长期处于停产和限产状态。2012年1季度, 全县75户规模以上企业, 有27户处于停产、半停产状态。作为全县财政收入主要渠道的税收收入完成不足1.3亿元, 仅占全年任务的15.7%, 可以预计, 2012年B县财政收支状况不容乐观。
(三) C县财政自给能力较弱, 但是财政赤字压力较小
受限于当地经济发展水平, C县财政收入增长缓慢, 对上级财政调拨和返还的依赖程度较高, 同时“土地财政”的问题也相对突出。近两年来, 该县财政支出增长幅度相对较小, 2010年甚至出现负增长, 基本体现了量入为出的原则, 财政支出主要用于支持“三农”和改善民生。C县财政收支缺口压力较小, 2010年财政收支基本平衡, 略有盈余, 2011年财政赤字0.7亿元。目前该县财政面临的困难主要有两个方面:一是县级财政收入空间难以拓展。近几年, 县政府在“三农”方面投入财政资金较多, 有力支持了农业和农产品加工企业。但是, 大部分农业产业化龙头企业均享受了免税政策, 在短期内对当地增加税收的贡献较小。二是财政收入来源不广。C县县域财政收入主要依靠当地两家有色金属公司, 然而这两个公司的产品价格不够稳定, 存在大起大落的情况, 在产品价格处于低迷状态时, 对当地财政收入影响较大。
三、县级政府债务状况及其对金融机构的影响
近年来, 在加快发展地方经济, 加强公共基础设施建设、改善民生以及政绩形象工程等多种因素的共同作用下, 地方政府财政支出大幅度增长, 但是, 地方财政收入增长却不能满足财政支出快速增加的需要, 由此, 政府债务融资成为缓解地方财政收支矛盾的重要途径。
(一) 县级政府债务规模状况
1. A县债务负担较小, 具备较强的偿债能力。
A县于2009年、2010年先后发行5251万元和4030万元的三年期政府债券, 截至2011年末, 债务余额为9281万元, 占地方财政收入的2.06%。
2. B县债务负担适中, 债务增长速度逐年放缓。
2011年, B县政府债务余额为5.91亿元, 占地方财政收入的27.7%, 偿债压力适度。近几年来, B县债务增长速度呈现逐年放缓的趋势, 2009年增长率为178.8%, 2010年增长率为17.1%, 2011年放缓至1%。债务资金用途主要为公益性事业和基础设施建设。
3. C县债务负担沉重, 债务规模逐年扩大。
2009年C县政府负债为6.43亿元, 增长50%;2010年政府负债为7.99亿元, 增长24.26%;2011年政府负债为13.48亿元, 增长68.71%, 占当年财政收入的105.3%, 当地财政已经到了入不敷出的程度。资金用途主要集中在:一是公益事业工程建设费用, 如城区亮化工程、乡村公路建设材料款、绿化工程款等, 占比79.11%。二是乡镇招待费用及办公配套设施费用, 占比4.21%。
(二) 县政府融资平台情况及其对金融机构的影响
按照人民银行定义, 地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 承担政府投资项目融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。调查显示, 三个样本县都设立了地方融资平台, 主要通过银行贷款等方式筹措资金, 为当地社会经济发展提供资金支持。
1. A县政府融资平台资本实力雄厚, 没有银行贷款。
该县融资平台为A县国有资产运营公司, 该公司成立于2002年11月, 注册资本20亿元, 资金来源主要是政府注入的资本金、公司经营收入和参股企业分红等。截至2011年末, A县国有资产运营公司代表县政府出资参股20户, 共投入股本金19.69亿元, 扶持了一大批具有带动作用的骨干项目, 产业涉及电力、煤炭深加工、建材、农产品加工以及养殖等多个领域, 带动完成固定资产投资200多亿元, 有力促进了地方民营经济的发展。
2. B县政府融资平台资本实力增长迅速, 银行贷款规模适中、风险较小。
B县政府融资平台公司成立于2005年, 注册资本2000万元, 资产总额3500万元。截至2011年末, 注册资本达到4.6亿元, 资产总额8.4亿元, 目前只有国家开发行贷款, 贷款总额5730万元。目前已归还贷款2380万元, 尚有贷款余额3350万元, 相对于该公司的资本实力, 还贷压力较轻, 银行信贷资产风险较小。
3. C县政府融资平台银行贷款逐年剧增, 金融风险隐患不容忽视。
2008年, C县利用城投公司在银行贷款贷款7938万元, 2009年增至19297万元, 增长98.16%;2011年增至26984万元, 较2009年增长39.84%。其中, 在国家开发银行贷款金额达2.19亿元, 占比80.97%。贷款期限一般较长, 有10年期、12年期和15年期三种。贷款利率执行人民银行基准利率, 合计每年支付利息约1600万元。据了解, C县每年新增的财政收入除偿还利息外, 不够偿还所欠银行贷款的五分之一。县政府要求延长债务期限, 致使贷款逾期, 负债逐年积累, 银行贷款风险不断加大, 金融风险隐患不容忽视。
以上分析显示, 县级财政收支运行、债务状况与当地经济发展水平密切相关。经济状况较好的A县财政运行良好, 债务状况健康, 没有银行贷款, 对当地金融机构稳健经营基本没有影响;经济状况一般的B县, 财政收支缺口压力比较大, 财政赤字问题比较突出, 但是债务规模适中, 银行贷款较少, 偿债能力较好, 对当地金融机构的影响较小。经济状况较差的C县, 财政收支缺口压力较小, 但是财政自给能力较弱, 地方债务负担沉重, 银行贷款逐年剧增, 偿债压力过大, 给当地金融机构造成较大的风险隐患, 需要引起足够重视。
摘要：当前, 我国地方财政债务问题日渐突出, 为了解县级财政运行状况与债务负担情况, 分析地方财政对当地金融机构的影响, 本文在陕西省选取了经济发展状况不同的县区, 重点比较经济发展差异对地方财政债务的影响。
如何认识地方政府债务结构性问题 篇5
作者：刘蕾卓宇《光明日报》（2016年09月28日 15版）
地方政府债务去杠杆是供给侧结构性改革中的一项重要内容。加快地方政府债务去杠杆，可以优化地方政府资产负债表，有效化解债务风险，为推行供给侧结构性改革提供良好的财政环境。
在新《预算法》出台之前，地方政府通过融资平台举债进行基础设施建设，对经济发展起到了积极作用。在对地方政府债务清理甄别后，2015年底地方政府负有偿还责任的债务16万亿，或有债务7万多亿，按照2013年审计结果20%的代偿率进行折算，2015年地方政府债务杠杆率为25.58%，没有超过欧盟规定的60%警戒线的标准，风险总体是可控的。当前，我国地方政府债务主要是结构性问题，具体表现在以下方面：
或有债务游离于监管之外。近年来，财政部和银监会出台了多项措施，加强对融资平台公司的管理，清理了部分“空壳”平台，并对融资平台债务进行甄别，将符合规定的纳入预算管理。没有纳入预算管理的债务，按照规定地方政府不再承担偿还责任，但在实践中地方政府对该类债务进行了背书。同时，目前仍有许多融资平台的融资职能尚未被彻底剥离，继续为地方政府进行融资。这些通过融资平台形成的或有债务游离于预算管理之外，2015年底地方政府或有债务规模占总债务的30.5%左右，对此需要加以重视。
融资途径主要依靠间接融资。地方政府债务资金来源主要依靠银行贷款、BT和基建信托等间接融资途径，较少通过直接融资途径。间接融资和直接融资相比，存在成本高、流通性差的弊端。新预算法规定新增债务只能通过发行地方政府债券这种直接融资途径。同时，从2015年开始实施地方政府债务置换计划，逐步将部分期限短、成本高的债务置换成地方政府债券，地方政府通过直接融资途径的负债占比才有所提升，但债权人仍是银行业金融机构。一旦地方政府债务出现违约，对银行业金融机构会有较大的影响，还会将金融风险由银行市场引至债券市场。
债务期限错配。地方政府债务主要投资于基础设施建设，其投资回报期限平均在10年左右或为公益项目而没有直接收益。但从地方政府债务资金来源及其债务期限上来看，银行贷款期限主要集中在5年期。截止到今年6月30日，地方政府债券中10年期以下的债券发行数量占发行总数的75.41%。虽然通过债务置换，部分解决了短借长用的问题，但期限错配问题仍然存在。
各地区债务承受力不均衡。由于经济发展速度、产业结构等因素的影响，各地区地方政府债务规模大小、杠杆率高低、债务风险程度具有明显的差异性。经济增长速度慢、产业结构单一的地区，在去产能政策的影响下，债务风险会进一步加大。针对这样的地区，需要减少债务规模来降低杠杆率，避免出现区域性债务危机。但对于产业结构相对合理，对经济增长贡献比较大的省份，不仅不需要去杠杆，还可以通过加杠杆来推动经济增长。
举债主体集中于市级政府。根据2013年审计署公布的数据，省级、市级、县级、乡镇的债务规模分别占地方政府性债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%、2.04%。地方政府债务主要集中于市级政府，但根据预算法规定，市级政府没有独立发行地方政府债券的权力，其债务需要由省级政府代为举借，导致当省级政府分配的债券指标不能满足其发展需求时，市级地方政府可能会在财政预算管理之外，通过其他途径变相举债。
地方政府债务结构性问题表明，去杠杆不仅是简单的消除杠杆或降低杠杆率，而是通过供给侧结构性改革，建立合理、科学、高效的地方政府债务管理制度，将地方政府债务杠杆率控制在合理范围，使其债务结构更合理，债务管理更科学，并可以有效防控债务风险。
笔者认为，解决地方政府债务结构性问题，需要着重于通过以下几种途径：
推行财税体制改革。改变现行中央和地方财权与事权配置不合理的现状，合理划分中央和地方的财权与事权，使地方的财权与事权相匹配，充分发挥地方的积极性。通过财税体制改革，增加地方政府收入，增强地方政府债务偿还能力及其可持续性。同时推动政府职能由“建设型”向“服务型”转变，改变地方政府作为地方基础设施建设最大供给方这种局面，大力推行PPP模式，让民间资本融入，为地方政府腾挪出更多的资金空间。
完善地方政府债务的相关立法。为地方政府举债行为提供基本法律依据，使其在法律制度框架内进行举债融资活动。应制定地方政府债务管理的系统性法律规范，明确规定地方政府债务规模、举债程序、债务偿还或有债务的法律责任及债权人权利保护等内容。要以法律规范的形式明确禁止违法违规举债行为、违法担保行为及变相融资行为。
健全地方政府债券管理制度。应根据不同地区的GDP、可支配的综合财力等因素，制定地方政府债券发行规模标准，使债券规模在不同地区、不同层级地方政府之间合理配置。还应推行交易机制市场化，改变金融机构作为持有主体的单一结构，使居民逐步成为地方政府债券的重要投资者，激发地方政府债券二级市场的活力。可以尝试建立地方政府债券保险制度，使地方政府债务由中央政府兜底的政府行为转向由保险提供偿还保障的市场行为。
建立长效的地方政府债务风险防控机制。地方政府债务去杠杆的根本目的是为了防范可能引发的财政风险和金融风险，因此应该从事前、事中、事后建立包括债务规模控制机制、债务资金运行管理机制、债务处置机制、债务预警及应急处理机制、债务监管机制和债务问责机制在内的全方位、多角度、系统性的地方政府债务风险防控机制。
地方债务问题分析 篇6
关键词：地方政府；债务融资；监管；立法；模式
中图分类号：DF438 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）03-0132-004
一、地方政府债务融资监管法律界定
地方政府债务是指地方政府所承担的以地方政府财政为偿还保证的债务。世界银行专家白海娜（Hana Polackova Brixi，1998）创建的财政风险矩阵，把政府债务按照两个标准分为四种类型：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐形或有债务。[1]9从经济学角度来看：融资是指为支付超过现金的购货款而采取的货币交易手段，或为取得资产而集资所采取的货币手段。从管理学角度的定义为：企业根据其资金需求规模，通过可能的渠道筹措企业生存和发展所需资金的行为。[2]地方政府债务融资是指地方政府通过负债的方式而进行的资金融通行为。地方政府债务融资与企业和个人所进行的融资行为目的、方式、资金用途、偿还来源等都有所不同，这是由政府投融资行为公共性、非盈利性等特点决定的。
地方政府债务融资监管是指为了防止地方政府过度负债融资，而由人大（议会）、政府及其部门或者行业自律组织、民间机构、社会监管机构等主体对政府因融资而产生的债务进行监督和管理的行为，监管对象包括地方政府部分负债现状和融资活动的事前、事中和事后行为和结果。融资监管的方法采用直接和间接相结合的组合方式，目的是确保代际公平、财政可持续性和防范地方政府债务危机，维护金融与社会稳定。
地方政府债务融资监管法律是指对地方政府债务融资进行监督和管理一系列规则总和。到目前为止，没有哪个国家有以“地方政府债务融资监管法”命名的单行法，但这不代表就没有对地方政府债务融资的法律规范。大多数国家都在公共债务法、财政法、预算法、借贷法、中央与地方关系法、地方自治法、金融监管法、证券法、会计法、破产法等法律中规定了监管规则，如美国州预算法（此外还有证券法、证券交易法等）、巴西财政责任法、印度由第十二财金委员会制定的《联邦财政责任和预算管理法案》、墨西哥2000年的地方借贷法则、秘鲁《财政责任和透明法》（2003）以及《普通负债法》（2005年）、南非《地方财政管理法案》（2003年）、日本《公共债务法》，等等。邱本教授把市场监管法的特征概括为微观性、强制性、标准化、针对性、直接性五个特点[3]，笔者认为这五个特点可以适用于地方债务融资监管，但又要作必要的修正。地方债务融资监管不仅仅是对微观经济的监管，也是确保国家宏观经济稳定的需要，是确保国家金融秩序稳定和防止系统性财政风险的需要，具有宏观性，在对地方政府微观债务融资经济行为监管中体现宏观目标。由于地方政府债务融资监管主体的复杂性以及监管对象的特殊性，所以有的监管主体对被监管对象的监管具有强制性，如上级政府对下级政府债务计划的审批与同意，对地方政府债务融资违反法律强制性规定的责任追究等；但有的监管主体对被监管对象的监管不具有强制性，比如银监会对地方政府债务融资监管主要是通过对金融机构贷款行为（贷款对象、规模、贷款风险控制等）等直接监管来达到对政府债务融资监管的目的，是一种间接监管。许多监管指标可以量化，比如地方政府负债率等，但有些监管效果很难量化，只能达到“大致如此”，“留有弹性”。比如地方政府当年不留财政赤字这个法律标准现在看来过于僵化，与地方政府大型项目的投资实际不匹配，党的十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”的改革目标，是对我国预算法赤字财政禁止的一种突破。
二、地方政府债务融资监管立法模式概括
地方政府债务融资监管立法是指为了规范地方政府融资负债行为而进行的规则制定活动。立法模式是指某一类相同或相似特点的立法方式的理论概括，是以实践的不同国家立法样态为基础所进行的学术性理论分析。地方政府是相对于中央政府而言的。在联邦制国家中，地方政府是指与联邦中央政府对应的地方州（市、镇等）政府。我国的地方政府是指与中央政府——国务院相对应的省、市、县（区）、乡（镇）四级政府。通过融资支撑经济高速发展和解决民生等问题是我国近几年地方政府普遍的做法，社会的公共空间和流动性大大拓展，政府的监管能力常常显得捉襟见肘，暴露出社会管理的局部失灵。[4]由于监管缺位，我国地方政府融资负债规模过大，透明度低，已经引起了国家层面的高度重视。可见通过完善立法来加强对地方债务融资进行监管已经成为当务之急。而对他国债务融资监管立法经验进行模式化分析，对完善的我国地方政府债务融资监管立法，无疑具有重要的参考价值。
各国地方政府债务融资监管的立法模式概括起来大致有以下几种。
一种是分散立法模式。分散式的立法模式典型特点就是没有一部统一的地方政府债务融资监管法，也没有统一的地方政府债务法，对地方政府债务融资监管的主要规则散见于中央和地方的一些关于政府投融资、财政责任、金融监管、税收规则、债券管理等立法之中。比如美国，没有统一的地方政府债务融资监管法，也没有地方政府债务（公债）法，所有的监管规则分散在联邦及州和州以下金融监管法、证券法、财政责任规则、税收规则、破产法等各法律及规则体系中。美国地方政府的融资主渠道是市政债券，但是没有专门的市政债券法，对债务融资行为的规范是由联邦及地方的其他相关法规则完成的。比如美国《证券法》规定发行市政债券不需要向美国证券交易委员会报告和登记，更谈不上由美国证券交易委员会核准发行，是否发行证券完全由本级政府决定。各州的法律不同，地方政府治理结构各异，是否发行市政债券的决定权、程序控制等在不同的州也会有细微差别。例如，豪伍德县执行官任命由市民和有关政府官员组成“限额支出委员会”，负责审查该地方的每年债务情况和还本付息情况；加州橘县则是由该县监督委员会来批准市政债券的发行。endprint
第二种立法模式是以一部债务（公债）法为基础，加之其他法律中的相关规定形成一个监管的体系。在这种模式中又可以分为两种情况，一种是把中央债务（公债）与地方债务（公债）分开立法模式，例如日本制定了《地方公债法》，这与日本的《地方自治法》、《地方交付税法》、《地方财政法》等以及一些行政控制性的计划（如《地方政府债务计划》、《财政同融资计划》等）形成一个监管体系。还有一种模式是把中央债务（公债）和地方政府债务（公债）合并在一起，制定一部适用于中央和地方的统一的债务法，如我国《台湾公共债务法》对公共债务作了解释性规定，这是属于技术性规范。该法第3条声明该法所称公共债务，指“中央”（不包括“中央”银行为调节、稳定金融所负担之债务）及各地方政府为应公共事务支出所负担之下列债务：“中央”公债、“国”库券、“国”内外借款及保证债务，直辖市、县（市）公债及“国”内外借款，乡（镇、市）“国”内外借款。该法所称借款，指各级政府以契约形式向“国”内外所借入之长期、短期及透支、展期款项；所称举债额度，指弥补岁入岁出差短之举债及债务基金举新还旧以外之新增债务。
第三种立法模式是在有关的财政（责任和透明度）法律中对地方政府债务收支等作出相对集中的规定，再配合以其他规则构成监管体系。例如巴西。20世纪60年代后半期，巴西州政府开始为基础设施建设举债，主要州公用事业和其他州级企业，当时主要向联邦金融机构借款。20世纪80年代以来，巴西发生了三次以州政府为主的债务性危机，分散监管的无序促使巴西2000年的《财政责任法》出台。这是一部单一制法律，适用于联邦政府、州政府和市政府，比通常法律更为严格，为州预算管理、人员管理、债务管理等设置了最低标准。1997年的9696法案与财政责任法紧密联系在一起，再加上其他相关的法律中的规则形成一个监管体系。但这种通过财政责任法的方式约束地方政府债务融资行为的方式具体到不同的国家也有所不同。不同国家的法律制度对借款人的约束各不相同，有些财政责任法适用于各级政府，或至少适用于中央政府和省级政府，如巴西、哥伦比亚和秘鲁。有些国家中央政府通过的财政责任法仅适用于自身，只对地方政府自愿颁布约束地方的财政责任法起示范和带动作用，如印度和阿根廷。各国财政责任法具体实施情况也不尽相同。如巴西各级政府实施同一部财政责任法，而哥伦比亚是一个各级地方政府都享有自治权的统一国家，已经颁布了多部法律来约束地方政府借款行为，而且颁布了明确的财政责任法，从制度上来保证国家财政平衡政策目标的实现。墨西哥是一个未考虑颁布财政责任法但却维持财政谨慎的国家，由于各州在宪法上太过独立，联邦政府无法实行自上而下的财政责任法，只能通过金融部门的新融资框架条例来激励州政府实行财政谨慎。阿根廷国家法律对年度赤字、经常性支出和全部公共债务都有明确限制，并要求实行中期预算，建立稳定基金。
三、我国地方政府债务融资监管立法模式选择
因为法律不允许地方政府举债融资，也就没有制定有关规范地方政府举债融资的法律监管制度，所以我国关于地方政府举债融资的法律监管基本处于空白状态。对地方政府债务融资监管更多的是靠行政法规、规章和政府性文件，政策性文件占的比例很大，有的是以党内文件形成来管理。比如在2013年12月10日，经中共中央批准，以中央组织部名义印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，虽然把地方债纳入到地官员政绩考核重要指标范围之内，强化留烂账离任责任追究，但这毕竟是党内文件，不是立法形式，与实现法治国家目标是不太切合的，只能作为立法缺位期间的过渡性措施。一些省（市、县）都制定有地方债务政府债务管理地方性法规、文件等，但也只是探索性的举措，缺乏国家层面上的统一性和科学性。由此可见，加强我国地方政府债务融资立法，以及对地方政府债务融资监管应采取何种立法模式，已是迫在眉睫之事。
笔者认为某一方面的立法模式的选择受到该国的政治结构、经济发展水平、文化观念、法治程度、立法体例和该相关领域的法学研究及规则体系现实状况等多种因素决定。我国是社会主义国家，党的十八大提出的道路自信、理论自信、制度自信三个自信在从宏观层面上为我们法学研究和立法实践指明了正确的方向。法学理论的研究或规则体系的设定都应该体现中国特色，当然这并不是说，我们可以关起门造车，其他国家的一些理论研究或立法成功经验完全可以“为我所用”。法治中国既要立足中国传统文化、现实情况，也要关注其他国家的可资借鉴的成功的法治经验，保持法的移植性和本土化的协调共生。
具体到如何选择我国地方政府债务融资监管立法模式，笔者认为可以参考第二种模式，这主要与我国的现实情况相契合。理由如下：
第一，我国是是集权与分权相结合的单一制国家，美国是典型的联邦国家，其立法模式不合符我们国家的政治体制机构。我国地方政府及其机构的设置具有共同性，法律的适用具有高度的统一性，所以采用分散立法不符合我国情况，但采用统一立法模式下，民族自治地方可以结合当地情况在法律规定的框架内制定自治条例和单行条例，但整体的立法必须统一。
第二，我国采用中央与地方统一的债务立法模式或者中央与地方分开债务立法模式的条件都已经成熟。首先，在对国债规范方面，早在1992年，国务院就颁布了《中华人民共和国国库券条例》（国务院令[1992]第95号）并规定自发布之日起施行。结过20多年的适用，条例本身的利弊得失已经经过了实践的检验，为我们制定国债法提供了充分的现实经验。而且国债法也曾列入立法计划。其次，在地方债务方面，我国很早就有过这方面的立法经验。1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过的《中华人民共和国地方经济建设公债条例》对发行地方经济建设公债的发债主体、规模、利息、流通、偿还等作了原则性规定，虽然只有八条，但毕竟也是一次地方政府公债规制的尝试；另外一方面，近几年来，我国地方政府融资方式经历了多元化尝试，针对地方政府债务规模不断攀升的现实危险，国务院出台了许多行政法规、规章、规范性文件对地方债务融资行为进行规范，地方大部分政府也制定了地方政府性债务管理办法，这些都为制定统一的地方政府债务（公债）积累了实践素材和立法经验。endprint
第三，制定统一的《地方债务（公债）融资监管法》可以提高现行文件管理型的法律效力等级，维护法律适用的统一性，修改其他法律中涉及与地方政府债务融资监管相关的法条内容，以形成以地方债务法为基础、其他法律相协调的地方政府债务融资监管法律体系。
在这种立法模式选择下，需要对涉及我国地方政府债务融资监管的法律进行及时的立、改、废。首先，要对我国浙江省等有关地方政府政府债务管理立法经验进行调研，进行规则的实效评估，总结成功经验，厘清监管的目标和基本原则，监管规则设定要体现“管用”，保持规则体系的严密与开放，法律后果清晰有效，与其他法之间协调统一。其次，要修改我国《担保法》、《财政法》，对地方政府债务融资担保禁止性规定进行修改，改变严格禁止地方政府债务融资担保规定，实行有条件担保，对担保主体、担保范围、担保财产进行严格限制，增强金融机构对地方政府借贷还款来源的保障性，防止出现因地方政府借贷违约而造成的系统性的金融风险。再次，要修改金融监管程序、监管者与被监管者之间的权力（利）与义务等。第四，制定地方债券法或完善现有的债券法，加快社会资本特许经营立法。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发行债券等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。这已经把我国预算法第二十八条地方政府债券发行权禁止加例外变成了“例外成为主流”，也就是说债券融资将可能成为我国地方政府债务融资的重要方式之一。这是确保地方政府债务融资透明化的重要方法，也是对理论上反复呼吁的“开前门堵后门，实行规范化债券融资”的一种回应。地方政府发债权的突破必然要求加快地方政府债券立法，要么制定一部地方政府债券法，要么修改我国《债券法》。此外，对社会资本以特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营的规范制定也要体现立法在前的法治精神，使改革实践有法可依，发挥立法的前瞻性指导意义。
参考文献：
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地方债务问题分析 篇7
根据审计署2012年11月至2013年2月对36个地方政府本级2011年以来政府性债务的审计结果。截至2012年底, 36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元, 比2010年增加4409.81亿元, 增长12.94%。其中:政府负有偿还责任的债务18437.10亿元, 占47.92%;政府负有担保责任的或有负债9079.02亿元, 占23.60%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务10959.69亿元, 占28.48%。
二、地方政府债务规模过大
近年来, 我国地方政府债务总额一直在上升, 且增速一直在20%以上, 2009年地方政府债务增长率甚至超过了60%。虽然在2010年回落到20%以下, 但无论从绝对量还是相对量来看, 我国地方政府债务规模都是过大的。
2005年至2010年地方政府债务余额分别为28262.86亿元、35701.64亿元、45098.31亿元、55687.4亿元、90169.03亿元和107174.91亿元。地方政府债务余额呈现上升的状态, 且在2009年的地方政府债务增速最快, 由地方政府债务余额不足3万亿到超过10万亿仅仅用了5年时间。
如表所示, 2005年至2008年地方政府债务负担率分别为15.28%、16.50%、16.97%和17.73%, 2009年和2010年地方政府债务负担率则达到26.45%和26.71%。而债务负担率的国际公认标准是20%, 由此可以看出, 我国近几年的地方政府债务负担率已超过国际公认标准。同样, 2005年至2010年地方政府债务率依次为106.31%、112.25%、108.12%、107.84%、147.42%和146.91%, 均超过了公认的100%的标准。
单位:亿元
三、地方政府债务规模过大的原因
地方政府负债数额过大且债务管理存在问题的根本原因是地方政府的财权与事权不匹配。1994年的分税制改革, 在划分了中央政府与地方政府之间收入的同时, 却没有明确划分中央与地方之间的事权, 导致财权不断上移, 而事权却不断下移。
从财权方面看, 地方税收大多是税源分散和收入不稳定的税种, 而收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种则作为中央固定收入或中央与地方共享收入。加之近年来个人所得税的调整和营业税改增值税的试行, 使得地方政府的收入来源再次被缩小。虽然辅之以转移支付制度, 但如今的转移支付效率较低且不规范, 因此无法解决地方财政收入不足的问题。
从事权方面看, 各级地方政府在向上集中资金的同时, 仍要承担本区域内的经济发展、义务教育、基础设施建设等资金支出, 地方政府支出比重要远高于其收入比重。例如2012年, 地方财政收入为61077亿元, 占全国财政收入的52.11%;而地方财政支出为106947亿元, 占全国财政支出的85.07%。
这种财权与事权的不匹配, 使得地方财政收入难以满足地方政府事权的需求, 驱使地方政府以举债的方式扩大收入, 从而满足其对资金的需求。
四、控制地方政府债务规模的对策
(一) 合理划分事权范围
从世界各国实践来看, 许多发达国家都以法律的形式明确了中央政府与各级地方政府之间的事权范围。因此, 我国也应通过立法的方式确定各级政府之间的事权范围, 避免各级政府在事权上的缺位或越位等。
根据公共产品受益范围, 确定各级政府的事权范围。首先, 由全国居民享用的公共产品应由中央政府提供, 如国防、外教等;此外, 调节地区间和居民间收入分配的支出也应由中央政府负担。其次, 由本地居民享有的公共产品应由地方政府提供, 如地区性交通、基础教育、消防等。再次, 具有跨地区“外部效应”的公共产品, 应由中央政府和地方政府按一定比例分别承担, 如垮地区的铁路、江河治理、高等教育等。
此外, 公共产品的提供应遵循市场经济原则。可以由市场提供的公共产品, 由市场提供;市场提供有困难的公共产品, 由政府帮助市场提供或市场与政府共同合作提供;市场无法提供的公共产品, 应由政府提供。公共产品提供主体的多样化, 不仅可以促进经济的发展, 还可以减轻各级政府的事权压力。
(二) 增加地方税收收入
按事权与财权相匹配的原则, 在确定地方政府事权范围的同时, 根据事权范围给予相应的财权。
首先, 建立地方主体税种。根据税种的属性, 将各地区间分布均匀的、税基流动性小的且税收收入较多且稳定的税种作为地方主体税种。根据以上原则可以考虑以财产税作为地方的主体税种, 这也是国际通行做法。建立地方主体税种不仅可以增加地方税收收入、为地方政府支出提供收入支持, 还可以调动地方发展经济的积极性。
其次, 调整中央政府与地方政府之间税收分享比例。如今的税收划分比重偏重于中央政府, 增值税在中央和地方之间的分享比例是75%:25%;个人所得税和企业所得税在中央与地方之间的分享比例都是60%:40%。显然, 地方政府的税收分享比例较低, 可以适当降低中央政府在增值税和所得税方面的分享比例, 相应提高地方政府的分享比例, 使地方政府有足够的收入满足其事权需要。最近的营业税改增值税的改革和个人所得税免征额的提高使得地方政府的税收收入收到较大影响, 这些都为提高在中央与地方共享税中地方政府分享的比例提供了理由。
再次, 给予地方政府一定的税收立法权。在保证中央政府税收主导地位的同时, 下放一部分税收立法权, 使地方政府可以根据自身情况开征部分新税种、确定税率等, 不仅可以促进地区经济发展, 也可以增加地方政府税收的自主性, 从而增加地方的税收收入。
(三) 完善转移支付制度
由于分税制导致地方财政收入比重相对减少, 为了解决这一问题, 中央对地方实行了转移支付制度, 通过税收返还、专项转移支付等方式向地方转移财政资金。但从目前的情况来看, 转移支付的力度还不够, 对既得利益的保护较明显。针对转移支付制度存在的一些问题, 提出以下对策建议。
首先, 建立转移支付相关法律。如今我国还没有相关的转移支付法律, 这使得转移支付的随意性较强、不规范, 还会出现寻租等问题。因此, 应在参考国际经验的基础上, 充分考虑我国具体国情, 建立转移支付相关法律法规, 规范转移支付的程序、资金分配的方式和方法等, 并逐步形成稳定的转移支付制度框架。
其次, 加强转移支付的均等化作用。由于专项转移支付需要地方政府提供配套资金, 使得越是富裕的地区转移支付越多, 不利于均衡地区间财力差距。因此, 应在坚持公共服务均等化原则下, 加大对地方政府的一般转移支付, 适当减少专项转移支付。将一般转移支付与专项转移支付相结合, 减轻地方政府的资金压力。同时, 改进一般转移支付规模的计算方法。用“因素法”取代“基数法”确定转移支付资金的规模, 科学、准确的考虑经济发展水平、税负高低、城市化程度、人均GDP、人口教育状况、农业产值等因素, 使转移支付促进公共服务均等化的职能得以真正实现。
摘要：近些年, 我国地方政府债务总额不断上升, 债务规模的不断扩大, 对于我国经济的可持续健康发展带来极大的隐患。究其原因, 主要是地方财政以举债的方式扩大收入, 财权与事权不匹配, 转移支付效率较低且不规范。有效控制地方政府的债务规模, 应合理划分各级政府之间的事权范围, 增加地方税收收入, 完善转移支付制度, 以化解债务风险, 促进我国经济持续健康发展。
关键词：财政体制,地方政府债务,债务规模,问题与对策
参考文献
[1]谢启标.地方政府债务风险的防范与化解探析[J].税收经济研究, 2012 (6)
地方政府债务审计问题研究 篇8
一、地方政府存在债务审计的问题
1. 地方政府债对债务审计不够重视, 没有健全风险监管体系
到目前为止我国对地方政府债务专门进行过两次大规模的审计, 对审计监管更显不足, 我国法律没有规定地方政府有权借款, 缺乏对地方政府借款融资的管理。各地借款融资的方法不同, 而且不能透明借款。在地方政府债务的基础管理方面, 我国的地方政府债务统计、计量和报告体系还没有完全的成立, 各级政府对整体的债务问题不能全部掌握。而且政府各个部门对政府性债务不能准确理解和认识, 相关的数据统计缺少相比性。这种状况加大了地方政府债务审计的难度, 不能够及时预警债务风脸和准确掌握债务的总体情况。在监督体系方面, 缺乏对地方政府的债务体系常态化的监督机制, 各级人大和常委没有建立有效和系统的评价和监督体系, 使审计机关无法对地方政府债务的规模和结构进行常态化、动态化的审计监督, 不能及时预警风险、将问题透明化, 阻碍国家审计充分发挥保证我国经济安全的“免疫系统”功能。
2. 轻视绩效审计与经济责任审计, 只注重审查地方政府债务的情况
由于我国宪法规定地方政府领导干部的任职时间不是很长, 而且频繁调动任期内的领导干部。中央政府对地方政府干部实行“重视政绩考核、轻视债务考核”考核机制, 所以说债务问题形成的内在因素之一是由于各级政府领导干部考核机制的推动。我国地方政府债务审计只是重视摸清地方政府性债务的结构、规模、管理、成因、类型等因素, 更好的掌握基本的债务情况和内在风险。对于领导干部经济责任审计和没有开展债务绩效审计的地方政府, 所以地方政府债务资金的使用效益无法进行评估, 不能对地方政府的行政权力进行限制, 让地方政府的领导举债行为逐渐合理化。这种对于绩效审计还有经济责任审计不是很重视, 不能有效防范财政风险和规范政府债务管理机制。
3. 由于地方政府审计债务单一, 套路老旧呆板不科学
我国财政预算债务管理地方政府上还未进行, 因为政府各部门各自为政信息各自封闭, 因而地方债务的数据统计就缺失。无法运用互相联系的债务数据, 以至于我国在进行地方政府债务审计时不能高效、充分的进行, 找到线索原因, 由此确定鉴别审计的判断。另一方面, 是实现审计工作现代化、信息化是的重要条件, 同样是审计领域在当前的一项重要工作, 而在我国利用现代高科技产品审计, 如审利用计计算机信息化这方面还需大力发展, 由此审计信息公开化便很低。另一方面, 我国的地方政府债务审计套路不开放。地方政府债务审计在监督管理债务上没能从多方面、全方位同预算执行审计、经济责任审计、绩效审计相结合。
二、地方政府完善债务审计的相关措施
1. 强化监督检查, 预警地方政府债务风险
因为有“免疫系统”的理论, 所以要对审计的风险进行预防还要对审计进行保护, 审计要通过部门的审核, 在运用的时候也要进行监督, 在监督的时候要对问题及时的发现并且解决, 更要对隐藏的问题进行修复, 防止危险事件的发生, 要对地方政府的的问题进行进行及时的修护, 对使国民经济的健康的发展, 要想达到这个目标就要减少政府的风险。在现在这个社会, 我国地方政府的统一管理方式没有完整的制度, 不同的地点没有一样的管理方式没有办法将管理统一化, 统计地方政府也没有办法对现在的情况进行预防和掌握, 运用每一个地区的债务情况就可以全面的了解到整体的情况, 对政务的债务和债务的结构和举债的方法还有资金的投入都有着了解。在这个为基础的情况下对每一个地方的政府进行分析和预计风险, 将风险的问题及时的提出, 2001年六月的审查就对地方政府的债务问题有了全面的了解。审计署将地方政府债务的整体的规模不小, 融资平台公司债务占比较高、地方政府偿债压力大一系列问题, 这让政府对这个问题很是重视。
地方政府的债务问题很严重, 对地方政府的问题及时的解决, 审计部门要对其进行严格的审查, 要将地方政府的债务进行全面连续, 动态的审查, 防止风险的发生, 就可以让政府有着风险意识, 及时的采取防止风险的方法, 可以使用一定的方法解决旧债的问题, 在举借新债的时候, 也要看看现在的社会和财务是不会可以承受, 要运用合理的方式进行规划, 要使债务规模具有科学的方式。
2. 严格杳错纠势
地方政府债务的主要监管部门是政府部门和金融监管机构, 但是两者在行使权力的过程中会出现监管失灵或是监管缺位的现象, 就是因为信息不对称或自身利益驱使所致的。行政机关、社会团体以及个人不得干涉作为第三方的审计部门, 审计机关为更全面深刻的揭示出地方政府债务管理中存在的问题, 就按照法律独立行使具有独立性和强制性的审计监督, 并且使审计监督职权行使的更加客观、公正, 为对地方政府债务形成有效的监督制度、资金使用管理、政府融资平台管理等, 因此对严重犯罪问题要进行严惩。我们从以下四个方面来看:首先, 对地方政府债务监管制度的建立和执行问题进行审查, 主要审查对象就是地方政府归口管理制度的建立情况、政府审批程序的建立是否合格、财务预算管理约束机制的建立情况、以及地方政府债务管理办法是否建立、对财政性风险预警和风险控制机制的建立是否完善、包括建立政府债务报告制度和偿债 (还贷) 准备金制度, 以及在实际工作的过程中各项制度的执行力度、规定的执行和管理办法相关部门实施的情况;其次, 对债务资金投向、使用情况和管理措施进行审查, 主要包括按照国家产业政策的规定来看债务资金的投向, 看其用途是否按照标准来, 是否存在挪用、挤占和节流的情况, 以及资金使用效率底、存在资金闲置结余的情况;然后, 对融资平台公司的管理情况进行审查, 是否有虚假收入、虚假出资的情况在融资平台公司中发生, 以及贷款的情况是否有虚假和不合法贷款的现象, 融资公司有没有存在利润率底、收入来源不足、资产负债率高等现象;最后, 对贷款担保情况进行审查, 主要审查对象就是看企业 (融资平台公司) 的贷款担保, 地方政府和人大及有关部门有没有出现违规的以宽慰涵和已承诺函的形式为其担保。以上所述的问题, 通过近几年的审查我们可以看出, 均有发生, 说明我国地方政府债务管理缺乏规范性和严格性。对地方政府债务管理中存在的问题审计部门对其进行审查, 并且相关部门也会及时的对其重视起来并其对相关问题及时改正, 这些措施的实施及时的对地方政府的债务风险进行了及时的防范。
3. 注重绩效审计, 提高债务资金使用效益
为缓解地方政府投资需要和自身财务问题的矛盾, 地方建设的主要资金来源就是地方政府债务资金。在建设、教育、农业以及基础设施的等方面都有债务资金的使用, 加快地方经济的快速发展, 快速的产生经济效益, 是债务资金有利的一方面, 当然债务资金也有其弊端, 在使用的过程中, 使用方法不当, 就会发生债务危机, 不仅没有带来相应的经济效益, 反而会发生财政危机、金融危机等, 严重影响社会稳定和国家安全。地方政府债务审计在市计部门中开展, 目的是使债务资金的使用效益得到提高是必要的。地方政府债务审计的重点是对债务资金的使用项目进行审查, 并且主要从债务资金的支出投向入手, 项目的建设是否合理, 与地方经济的发展是否一致, 并且在项目建设用款和举债资金的是否一致, 避免出现资金沉淀或者逾期情况。为使地方政府加强对项目建设的监管和对项目建设质量加强保证, 以及确保债务资金使用的安全性和有效性, 就要对竣工项目的社会效益、经济效益和功能作用包括偿债能力进行绩效评价, 并且使地方政府建立政府债务资金使用监督得到保障, 通过绩效审计, 使地方政府债务的低效扩张能力可以避免。
参考文献
[1] .杨亚军.地方政府性债务审计研讨会综述.财会研究, 2011.09.
地方公办高校债务化解问题研究 篇9
一、化解地方公办高校债务工作中要注意的问题
1、地方公办高校债务成因分析
地方公办高校巨额债务是伴随着1998年以后我国高等教育布局调整和1999年开始的大规模扩招出现的, 主要原因如下。
(1) 高等教育布局调整和扩大招生规模的需要。1998年开始, 我国高等教育教育布局结构大规模调整, 众多国家部委管理高校下放到省级政府管理。以湖北省为例, 截止2007年, 该省先后接收管理部委高校10所, 组建、升格综合性大学11所, 新批普通本科院校12所, 批准设置42所高职学院。1999年6月, 根据中央决定, 全国教育工作会议提出“大幅度扩大高校招生规模”, 高校招生人数和在校学生数快速增长。随着高等教育布局结构调整和招生规模急剧扩大, 各高校为了解决办学资源紧缺问题, 加大投入, 重新规划校园, 大规模兴建教学、运动、生活等设施, 购置教学实验设备, 引进大量师资和高水平人才。为此, 一些高校在没有经费来源的情况下, 不得不举债加大办学条件的投入。
(2) 高等教育快速发展与高等教育投入机制不相适应。2005年以来, 国家和省大幅度增加了教育, 特别是基础教育和职业教育的投入力度。通过建立农村义务教育保障新机制和家庭经济困难学生资助政策新体系, 农村义务教育问题和贫困生资助问题得到较好解决, 但对高等教育投入增长有限。根据分级管理的原则, 中央财政主要保中央部委高校, 地方高校则主要依靠地方财政和向学生收费维持。高等教育教育布局大规模调整和扩招后, 地方高校普遍存在投入不足的问题, 特别是一些高教大省, 存在“小马拉大车”的现象, 在优先保障义务教育后, 矛盾更为突出。另一方面高校扩招后, 基本建设经费投入机制没有建立。加之地方公办高校办学条件基础差、底子薄, 贷款搞建设成为不得已也是唯一的选择。
2、人口数量变化和高等教育规模关系密切, 地方高校依靠规模形成的财力无法自主化解债务危机
世纪之交和“十五”时期, 是我国高等教育改革与发展不平凡的时期。我国高等教育通过“共建、调整、合作、合并”等措施, 建立了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制, 有900多所高校参与了各种形式的共建、合作和合并, 教育资源得到优化配置, 组建了一批学科综合和人才汇聚的综合性大学和多科性大学。
“十一五”伊始, 国家教育部门就提出必须全面贯彻落实科学发展观, 坚持“巩固、深化、提高、发展”的方针发展高等教育。由此可见, 高等教育发展的客观形势已经发生了变化。
相关研究结果表明, 人口数量变化和教育规模关系密切。地方高等教育的发展和区域内大学适龄人口的变化情况也是如此。下面以湖北省为例进行分析。
《湖北省“十五”期间各级教育发展状况分析及“十一五”期间发展趋势预测研究报告》 (湖北省教育事业发展“十一五”规划研究课题组) 预测湖北省“十五”期间各级教育学龄人口变化如下。
小学阶段适龄人口将继续下降, 到2008年后稳定在290万人左右的低水平上, 2010年比2005年将减少17%。
初中阶段适龄人口在2005年退出高峰期, 快速向低谷方向运行, 2010年人数将减少到155万人, 比2005年减少50%。
高中阶段适龄人口在“十一五”前三年仍处在370-300万人高峰期内, 2008年后退出, 到2010年下降到250万人。2010年比2005年减少37%。
大学阶段适龄人口将始终运行在高峰期, 最高峰在2008年, 达到650万人。2010年人数比2005年还增加11%。
根据以上资料, 我们认为, 高等教育规模在“十一五”期间内达到最大, 在目前国家高等教育招生政策发生重大转变、大力发展中等职业教育、大学毕业生就业困难、新农村建设取得大发展的背景下, 地方高等教育的发展在“十一五”以后相当长一段时期内将受到影响。由于收费政策的刚性因素, 地方高校依靠招生规模形成的财力无法自主化解债务危机。
3、事业单位改革背景要求化解地方公办高校债务
近年来, 高校教师工资水平成为社会关注的焦点。2000年开始, 高校实行岗位津贴为主的收入分配制度改革, 使高校教师的工资水平不断提高。根据党的十六大和十六届三中全会关于推进事业单位收入分配制度改革的精神, 经党中央、国务院批准, 将改革包括高校在内的事业单位现行工资制度, 建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。与此同时, 在高校范围内实行事业单位养老保险制度已经提上议事日程。地方公办高校在实施上述事业单位改革时需要较大的财力支撑, 巨额的债务势必严重影响地方高校改革的进程。
高校债务问题已经成为制约高等教育事业发展的问题之一, 防范和化解高校潜在的财务风险, 确保高等教育事业的健康、可持续发展应引起各方面高度重视, 各级政府和各高校要采取有效措施, 积极化解风险, 保证教育事业的良性发展。
二、化解地方公办高校债务的基本思路
1、加大政府对高等教育投入力度, 建立地方高等教育经费保障机制, 帮助高校化解债务
高校是提供准公共产品的事业单位, 不管高校是合并还是扩招, 都是在教育体制改革框架范围下、政府允许的范围内进行的。解决教育问题, 要依靠政府的投入和为高校创造良好的投资环境, 增加政府高等教育的日常正常投入和发展投入, 是贷款高校可持续发展的重要保障, 增加财政拨款, 针对已有债务, 政府应该适当帮助高校化解贷款危机。从长远看, 中央和地方政府应建立地方高等教育经费长效保障机制, 在保证地方高校正常运转前提下, 逐步化解债务危机, 促进地方高等教育健康、持续、科学发展。
2、在筹集化债资金和增加地方高等教育财政投入总量上, 中央应承担更多责任
研究表明, 1994年开始的分税制财政体制改革以来, 中央财政占全国财政收入的比重显著提高, 处于绝对支配地位。近年来, 一方面由于地方政府将主要财力投入在发展区域经济、建立社会保障体系 (包括家庭经济困难学生资助政策新体系) 、优先保障义务教育、职业教育等方面;另一方面地方政府在1998年开始的高等教育布局调整过程中接收了大量的国家部委管理高校。因此在地方高等教育投入上“小马拉大车”的状况与我国当前的财力分配格局极不适应。要改变这种不合理的状况, 必须强化中央支持地方高等教育的职责和投入力度, 特别是在化解高校债务方面。
3、完善教育成本分担机制, 制定更加合理的收费标准
根据世界各国高等教育发展经验, 建立教育成本分担机制, 使受教育者通过缴纳一定的学杂费承担一定比例的教育成本, 在政府教育投入有限的情况下, 已经成为多渠道筹措高等教育经费的一个重要手段。据2005年8月30日《新京报》报道, 原教育部副部长张保庆在《直言中国教育现状5大问题》中透露, 从1998年至今。高校在校生人数净增1000万。按照教育部的成本生均5万的基本建设标准计算, 政府在高等教育投入上要比1998年增加5000亿。目前维系我国高等教育正常运转的经费大约需要4000亿元, 而政府现有的实际投入只有800亿元。因此政府应尽快组织各级相关部门, 联合出台高校生均成本核定办法, 在厘清高校生均培养成本的同时, 进一步完善教育成本分担机制, 按照办学水平、专业差异与就业去向制定更加合理的收费标准。
4、坚持多元化办学, 多渠道筹集还贷资金
贷款作为高校的一项负债, 需要以资金来偿还。所以要积极坚持多元化办学, 拓宽高校资金来源渠道。政府可出台优惠政策, 鼓励民间资本、社会资本进入高校, 投资高校后勤建设等, 切实解决高校扩招带来的宿舍严重不足问题。通过参加科研招标等方式, 承担科研任务, 以获取更多的科研经费, 支持学校的发展建设。鼓励捐资助学, 通过完善捐助法规使捐助者在经济与名誉上得到合法回报等方式, 争取企业、个人向高校捐赠。政府还可借鉴福利彩票和体育彩票的经验, 发行教育彩票筹集化债资金。
5、强化高校风险意识和勤俭节约办学意识, 控制债务进一步膨胀
一些高校负责人认为, 教育是社会公益事业, 高等教育是“准公共产品”, 在政府投入不足的情况下, 负债发展是无奈之举, 缺乏责任意识和风险意识。同时, 极少数高校没有制定科学合理的事业发展规划和校园建设规划, 不考虑承受能力, 盲目扩张、贪大求全, 存在铺张浪费现象。地方政府应加强高等教育事业发展规划管理, 严格对新建项目以及银行贷款的管理和审批, 制定相关的制度, 控制新增债务。
参考文献
[1]杨帆:我国高等学校贷款风险与对策研究[J].学习导刊, 2009 (8) .
[2]张莉:化解高校贷款风险的政府作为探析[J].事业财会, 2006 (6) .
浅谈地方政府债务问题 篇10
一、地方政府债务风险的界定
1. 定义与内涵
地方政府债务风险是指地方政府未来拥有的可支配资源不足以偿还其债务负担以至于对经济、社会产生损害的一种不确定性。其内涵为地方政府债务风险是指向未来的。债务逾期不等于地方政府债务风险增大。债务逾期是确定性事件, 而债务风险是不确定性事件, 二者性质不同, 不能划等号。当然, 两者并不是没有联系, 债务逾期, 说明政府可支配资源与承担的偿还债务负担在匹配对应中存在问题, 即资源不足或紧张, 因为财政运行具有连续性, 这就为以后埋下祸患, 易引起风险;如果未来在资源的筹集上进行较为完善的改进, 债务负担相应调整, 则目前还不出债不一定构成以后的债务风险。
2. 风险是不确定的
地方政府债务风险来自于不确定性。这种不确定性, 既来自于政府管理、政策调整, 也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化。一般而言, 以下三个情况中的任意一种情况的出现都意味着地方政府债务风险:一是地方政府可支配资源确定, 而债务负担不确定;二是债务负担确定, 而地方政府可支配资源不确定;三是两者均不确定。
3. 地方政府可支配资源总量是有限的
地方政府拥有政治资源、经济资源和社会资源, 其中经济资源是核心, 包括流量经济资源和存量经济资源, 而可支配资源的总量是有限的, 可支配资源与债务的配比是评估债务风险的重要指标和分析框架。
二、地方政府负债的现状和特点
地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务, 并由此承担的资金偿付义务。我国的《预算法》严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债, 但各级地方政府都有不同程度的负债。据银监会一份资料透露, 到2009年6月末, 全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家, 其中县级政府平台公司4907家, 银行对这些地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元, 贷款余额超过5.56万亿元, 几乎相当于中央政府的国债余额。再后来, 媒体引用较多的数据:一是根据财政部财科所估算, 2007年末地方政府债务约4万亿元, 其中融资平台债务约1万亿元;二是2009年5月份银监会最新数据, 地方融资平台的债务为7.38万亿元;三是据估算, 2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元, 相当于2009年地方本级财政收入的3倍。2010年6月23日, 公布的数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中, 2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元, 当年新增约1.04万亿元。审计还发现, 各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。这些巨大的政府债务呈现出以下特点:
1. 规模大、具有隐蔽性
目前我国地方政府债务融资的机构分散, 合法与不合法的债务并存。虽然我国《预算法》规定, 严禁地方财政出现赤字和地方政府进行举债, 实际上, 各级地方政府都不同程度地举债度日或负债经营。在举债方式上大都采用变向的举债方式, 这样在表面上看不到地方政府的巨额负债。但是使显债务的类型由显性负债变成了隐形负债, 不利于我们掌握政府债务的真实情况。
2. 复杂性
这主要体现在我国地方政府债务风险的产生既有现行财政体制问题, 又有经济体制改革未彻底的因素, 以及地方政府缺乏统一、综合的信息来源渠道, 导致不能实施统一的管理手段。地方政府风险意识和信用观念淡薄, 对地方债务风险的认识不足也是一个重要原因。
3. 具有传导性
一方面, 地方债务最初的形成可以表现在其他领域, 以其他风险形式表现出来, 如地方金融机构的债务风险, 地方国有企业的债务风险等。另一方面, 其他领域的各种风险最终会转嫁到地方债务风险上, 因而可以说地方债务是各种风险的最终传导者, 是影响最大、范围最广的宏观经济风险。
三、地方政府负债风险的成因
1. 部分地方政府非理性的行为
由于目前还没有建立对基层政府绩效考核的完备而科学的体系, 对相关地方政府官员政绩的考核也只停留在感性层次和短期表象上, 致使地方政府官员追求短时间的政绩, 并产生相应的机会主义行为。首先, 地方政府有强烈的政绩心理, 大搞形象工程。由于政绩没有平衡的标准, 政府领导大多把资金用在能看的到醒目的地方, 例如:要想富、先修路。大部分政府领导会把路修的很好, 再建点有名无实的形象工程。这些项目都是需要巨资的, 上面拨款不够, 政府就想方设法的举借外债, 到处欠款。政府领导政绩做出来了, 得到了升职, 但是留下来的却是一大笔政府负债, 接下来的领导也是这样。这样就产生的恶性循环, 更严重的是在政府领导中形成了盲目攀比政绩的不良作风, 久而久之, 政府负债像滚雪球一样越积越多。这种不良风气会使群众对政府领导不满甚至憎恶。其次, 地方政府为了缓解短期债务压力, 采取一些不合理的手段创造财源。例如:一些地方政府搞“圈地运动”强行低价收购高价卖给开发商来追求短时间财政收入的增长。这种做法是不可取的, 虽然短时间内财政收入增长了, 但是增长的同时埋下了深深的隐患。地方政府的很大部分财政收入是来源于土地经营的, 这么做等于自断财路, 以后会带来更大的财政风险。农民土地没了, 更会激化政府与农民之间的矛盾。
2. 基层政府财政与事权不对称
1994年我国进行了分税制的财政体制改革, 对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分。但各级政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的现象普遍存在, 基层政府拥有相对较少的财权, 而具有相对较多的事权。为了完成辖区内的各种管理事务, 基层政府只能以负债的方式解决资金紧张的问题。
3. 投资融资体制不健全。
地方政府在投资融资活动中仍扮演着十分重要的作用, 行政干预较多。另外, 目前融资渠道混乱, 管理分散, 融资的决策主体及偿还主体不明确, 投资失误的责任由谁承担也不明确。
四、解决地方政府负债问题的建议
1. 引入科学的绩效考评制度
绩效考评制度在企业中得到广泛的应用, 起到了激励员工和管理者的作用, 这种制度如果在政府部门有选择性的实施, 必将有利于政府官员把工作重心转移到绩效考核上, 而不是一味的追求政绩, 讲究形象工程。从注重计划控制的“有限政府”向注重绩效的“效能政府”转变;强化地方政府的指导作用, 地方政府要加强区域经济发展指导, 研究和制定社会发展规划。这样不仅有利于减轻地方政府的负债压力, 地方经济的持续稳定发展, 更有利于拉近政府与人民群众之间的关系, 建立清正廉洁的地方政府。
2. 科学界定地方政府的财权和事权
基层政府财权与事权的严重不对称是形成政府负债风险的重要原因, 科学界定基层政府的财权与事权是防止负债风险进一步恶化的关键。首先要正确理顺中央与地方的财政关系, 合理界定各级财政支出范围, 要做到中央政府事权由中央政府负担支出, 地方政府事权由地方财政负担支出, 中央与地方的共同事权, 也要以规范的方式确定下来, 防止事权模糊不清, 找不到归属者;在收入方面, 也要适当调整中央与地方财政的收入范围;在管理权限方面, 可适当下放, 让地方政府有权管理、调整新开征地方税种, 如对一些不影响国民经济全局的地方小税种的征收这样才能给地方政府增加一部分收入。其次要统筹全局, 全面发展, 解决和缩小各地方政府财力的差异, 尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜, 使之加快经济发展。再次国家可出台法律制度保证其顺利实施。
3. 建立建全政府负债风险预警机制
负债有好多种, 相对与地方政府而言, 大量的隐性负债是导致政府负债风险的重要的原因, 风险一旦爆发, 其危害性极大。可通过建立一个有限的政府负债风险预警系统防患于未然, 降低政府负债风险。要找出影响地方政府负债的因素、分析警兆。充分运用债务预算系统基础、综合债务负担、风险预期、政府承受能力四个宏观风险敏感指标进行负债风险预警。
参考文献
[1]王芳, 曹军.主权信用评级、政府债务风险和政府会计改革[J].财务与会计, 2009 (11)
[2]贺忠厚.地方政府债务风险的防化与预警[J].财政研究, 2006 (1)
地方债务问题分析 篇11
关键词：地方政府债务；早期预警指标；影响因素
在应对全球金融危机和促进地方经济发展的双重推动下，我国出现了大量的地方政府融资平台，由此产生的地方政府债务不断增加。根据国家审计署《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，地方负有偿还责任的债务约6.71万亿元，高额的地方政府债务蕴藏着极大的风险，可能会引发地方政府债务危机。如何在危机爆发之前向人们传递预警信号从而最大程度上防范和化解地方债务危机就需要构建有效的地方债务危机的早期预警体系，其中，早期预警指标体系是地方债务危机早期预警体系的基础内容，是预警信号发出的初始环节。
一、地方债务危机早期预警指标体系构建的理论基础
构建地方债务危机早期预警指标体系首先需要解决两个基础性问题：第一，地方债务的定义和范围；第二，地方债务危机爆发的影响因素。
在地方债务的定义和范围方面，不同国家存在不同的解释。欧洲某些国家公共债务的定义包括公共实体可能涉及的所有以追索权为基础的直接债务；一些评级机构在使用政府债务概念时还使用“税收支持型”债务的概念，任何主要依靠预算或者最近一直依靠预算的政府企业和单位所涉及的债务都包含在这一概念框架中（柯健，2009）。根据《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6号），地方政府性债务划分为三类：第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。对于第三类债务而言，地方政府具有是否偿债的主动权，因此，本文分析的地方政府债务主要包括第一类和第二类债务。
在我国，由于地方政府不会破产，所以，本文将地方政府债务危机定义为地方政府债务违约，即地方政府无法按时偿还本金和利息的情况。地方经济发展、财政收支、货币政策等因素都会对地方政府债务的风险水平产生影响，然而，地方政府是否发生债务违约取决于地方政府依靠自身力量偿还债务的能力和依靠外部力量偿还债务的能力两个方面，其中，地方政府自身偿债能力取决于财政收支差额、税收收入、土地出让收入等因素；外部偿债能力取决于银行贷款展期、债券发行规模等因素。
二、地方债务危机早期预警指标体系分析
根据上文中对地方债务风险影响因素的分析，本文认为地方政府自身偿债能力指标和外部偿债能力指标共同构成了地方债务危机早期预警指标体系。
（一）地方政府自身偿债能力指标
地方政府自身偿债能力指标包括规模性指标和结构性指标两类。规模性指标主要衡量地方政府债务余额与地方经济以及地方政府财政情况之间的关系；结构性指标主要衡量不同类型的政府债务占地方政府债务总额的比重。
1. 规模性指标
规模性指标主要包括地方政府债务余额/当地GDP、地方政府债务余额/当年财政收入、地方政府债务余额/土地出让收入。
第一，地方政府债务余额/当地GDP显示了与当地经济规模相比地方政府的债务规模，该比率越高表示负债率越大。根据地方政府能够对经济施加的直接和间接影响不同，該指标一般在10%～50%之间。
第二，地方政府债务余额/当年财政收入显示了地方政府的财政收入全部用于偿还债务所需的时间，该比率越高表示债务规模越大，需要偿还的时间越长。一般而言，地方政府的财政收入不可能完全用于偿还债务，因此，该指标可以用地方政府债务余额/当年财政盈余代替。
第三，在我国的地方政府收入来源中，土地出让金收入占有重要地位。据统计，政府融资平台获得的银行贷款中，70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排（刘立新，陈鹏科，2011），而且，2011年审计署发布的《全国地方性债务审计结果》也指出，部分地方债务偿还对土地出让收入的依赖较大。因此，利用地方政府债务余额/土地出让收入这一指标衡量地方政府债务对土地出让收入的依赖程度。
2. 结构性指标
地方政府债务即使规模较小，但结构不合理，也可能会引发地方政府债务危机。结构性指标是指不同类型的地方政府债务之间的结构性问题，主要包括期限结构指标和种类结构指标。
期限结构指标是指短期债务比例，即在当年的地方政府债务余额中，一年和一年以下期限的债务所占的比重，该比例越高，表示短期债务越高，地方政府的短期还款压力越大。而且，可以用当年还本付息额/当年财政收入（或财政盈余）的比重来衡量地方政府是否能够利用本年的财政收入（或财政盈余）对债务本金和利息进行偿付。
种类结构指标是指不同类型的地方政府债务在总债务中的比例。对于第一类债务而言，地方政府具有直接的、硬性的偿债责任，第一类债务余额/总债务余额反映政府必须履行的偿债义务；对于政府负有担保责任的或有债务，地方政府承担连带责任，偿债责任的弹性较强。一般而言，第一类债务所占比重变化较小，第二类债务所占比重变化较大
（二）地方政府外部偿债能力指标
除了依靠自身力量进行债务偿还，地方政府也可以依靠外在力量履行偿债责任，主要包括体现地方政府广义清偿能力的能动性指标。当地方政府无法通过财政盈余偿还债务时，也可以通过借新债、还旧债的方式获取新的资金。例如，地方政府可以通过商业银行贷款展期以及新增贷款进行资金融通，也可以通过发行地方政府债券获得新的融资。因此，利用当年还本付息额/新增贷款以及当年还本付息额/债券发行规模衡量地方政府的能动性偿债能力。
此外，中央政府一般对地方政府债务进行显性或隐性担保，当地方政府债务危机爆发时，中央政府会利用自己的资金以及特有的公共地位对地方政府进行融资。因此，地方政府债务危机是否发生以及是否迅速蔓延取决于中央政府的资金实力以及对地方政府的融资速度、融资方式。
三、小结
构建有效的早期预警指标体系是构建地方债务危机早期预警体系的基础。从地方政府的自身偿债能力和外部偿债能力出发，构建包括地方政府债务的规模性指标、结构性指标以及能动性指标的指标体系，能够较为全面地反映地方政府债务蕴含的风险，在地方政府债务危机即将发生之时，发挥信号传递功能。参考文献：[1]刘立新，陈鹏科.地方政府融资平台的贷款风险，银行家，2011（7）：15-16.[2]柯健.发行地方政府债券与地方债务管理机制研究，财税纵横，2009（6）： 69-71.
地方政府债务风险防范问题探索 篇12
关键词：账务风险,地方政府
受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势, 债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重, 已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视, 采取有效防控措施, 化解并防范地方财政债务风险, 以确保地方经济和社会的稳定与发展。
一、我国地方政府债务风险的现状
1. 地方政府债务风险特征
目前, 我国地方政府债务风险在局部已经显现, 未来潜在的风险很大, 如不积极防范和化解, 将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定, 这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国, 地方政府债务风险有以下特征:
(1) 地方政府债务会产生“挤出效应”
地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目, 有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债, 地方政府负债“挤出”民间投资, 直接损害了民营经济的发展。而且, 地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入, 延缓地方经济社会协调发展, 阻碍和谐社会的构建。
(2) 地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击
地方政府的大量债务, 最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国, 地方政府是中央政府的地方代理人, 代表中央政府去造福一方, 所以地方政府没有破产之犹, 这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。
(3) 地方政府债务危及政治文明建设
政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓, 只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时, 巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机, 造成的干部职工工资拖欠, 国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口, 会严重影响政权运转、群众生活, 从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此, 可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。
2. 我国地方政府债务的风险的现状分析
(1) 债务总量不清, 规模巨大
其中的主要原因有以下两方面:一是我国地方政府债务来源复杂, 巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的, 既有地方政府举借和担保而产生的直接债务, 又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点, 在技术上, 我们不易准确把握其数量。同时, 当前政绩考核机制不健全, 地方政府往往从政绩出发, 认为或有债务不需要本届政府偿还, 因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大, 从上一部分析来看, 我国地方政府债务规模已相当大。
(2) 或有债务所占比重大, 潜在的债务风险巨大
在我国地方政府债务的构成中, 有大量的债务属于或有债务。诚然, 或有债务不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但在一定条件下, 或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下, 地方政府出于大局利益或公众压力的考虑, 承担或有债务的最终偿还责任, 这将会使政府或有债务转化为直接显性债务, 这将会增加地方政府偿债压力。
(3) 偿债能力低, 违约率高
一些处于困境中的地方政府偿债能力低下, 违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱, 还债缺乏经济支撑。一方面, 各种达标升级、形象工程导致债务持续增长;另一方面, 因为债务不能按期偿还, 本息不断堆积, 市场融资能力下降, 还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱, 弱化了财政偿债能力。
(4) 缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制
我国目前地方政府债务种类多, 或有债务比重大, 而政府债务统计主要是直接债务, 未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模, 这样, 债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用, 地方政府债务风险预警机制无法建立, 大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控, 地方政府债务管理基本上处于失控状态。
二、防范与化解地方政府债务风险的探索
1. 深化财政体制改革, 构建公共财政体制
目前, 我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远, 在当前的财政体制下, 过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此, 我们必须要改革和完善现行的财政体制, 通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲, 就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。
(1) 科学划分中央政府和地方政府的事权
首先, 属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下, 只有全国性的共享物品和服务 (如国防、外交、全国性的基础设施) 才由中央政府提供。其次, 调节收入分配的功能主要由中央政府承担, 但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次, 宏观经济稳定的功能应由中央政府承担, 严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。
(2) 进一步深化“分税制”改革
公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权, 拥有能取得稳固收入的主体税种, 构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目, 要坚决取缔;对有继续保留必要的政府性基金和收费, 要严格规制, 由地方税务部门征收, 统一纳入财政预算内管理。
(3) 完善预算体制
首先, 完善预算法, 提高预算法的法律地位, 维护预算法的权威, 杜绝政府践踏预算法的行为。其次, 完善预算体系, 构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率, 进而也就缓解了地方发债冲动。
由以上论述可知, 化解我国地方政府巨额债务风险, 建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制, 我们可以:将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化;明确中央和地方之间事权、财权;进一步完善和推进分税制, 赋予地方政府一定的税收立法权, 所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府债务风险的内在要求。
2. 建立健全统一的地方政府债务管理体制
建立较为完善的政府债务综合管理组织架构, 应包括三个层次:
(1) 风险管理决策机构
(2) 风险管理执行机构
(3) 第三方监督机构
3. 建立地方政府债务预警系统
地方政府债务风险的形成, 不仅涉及政府举借和担保的国内外债务, 涉及经济、社会风险, 而且涉及经济发展和财政的偿债能力, 涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。
4. 充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力
建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中, 很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则, 地方政府理应承担还债的责任。
5. 控制新增债务, 建立偿债基金
地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则, 对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要, 确定每年筹集还债准备金的数额, 最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。
参考文献
[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版