建立健全地方政府举债机制

建立健全地方政府举债机制（共8篇）

建立健全地方政府举债机制 篇1

目录

一、地方融资平台发展现状、问题及其原因

（一）地方融资平台发展现状及问题

1、适度宽松的货币政策与四万亿投资推动了地方融资平台数量与规模的超常规增长

2、融资规模的急速扩大与偿还来源的不确定性加大了地方财政风险

3、商业银行对融资缺乏有效的信息识别能力导致大量不健康贷款产生

（二）地方融资平台问题产生的原因

1、地方政府财权与事权不统一，存在融资需求

2、我国政治体制及官员升迁机制导致地方政府存在内在的高负债的倾向。

3、融资平台缺少股权制衡机制，市场力量难以进入融资平台

二、界定和明确地方政府与融资平台利益边界

（一）融资平台与政府间的基本关系——企业和股东

（二）政府在融资平台中的利益边界

1、按照其出资比例，享有资产收益权和表决权

2、按照其出资额承担有限责任，不包括担保责任

3、作为董事会成员，提名高级管理人员。

4、作为基础设施及公益项目的招标人

5、按照公共品补贴原则对纯公益性项目提供财政转移支付

6、根据融资平台特点设定相应的税收减免等优惠政策以吸引民间资金进入

三、完善融资平台的治理结构

（一）促进投资主体多元化，改善平台公司股权结构

1、通过税收减免等政策引入战略投资者参股融资平台

2、引入战略投资者过程中，应注重其经营行业的多元性。

（二）聘用非政府人员进行管理，实现所有权与经营权分离

（三）降低政府对于融资平台的“绝对控股”，引入股权制衡机制，（四）建立健全地方融资平台内控机制，提高财务披露与透明度

四、整合融资平台之间、融资平台与政府主管部门之间的同类业务

（一）理顺各类平台业务内在关系，清理无效交叉，按照业务特性整合资源，提高融资平台内部业务协同效应

1、理顺各平台业务内在关系，清理平台间业务无效交叉

2、熟谙各类业务间关系，依其特性对平台公司进行整合，提高融资平台内部业务协同效应

3、清理整合部分政府主管部门交叉职能，将可下放部分下放融资平台

（二）清理合并规模较小的融资平台，保证融资平台资源协作运用空间充分

1、县乡级融资平台的激增导致风险急剧上升

2、县乡融资平台的设立不符合融资平台经营所具有的规模经济的特点，3、清理县乡区级融资平台，以地市为统筹进行平台建设

（三）建立金融控股公司统筹融资平台，严控风险，为地方政府建座“防火墙”

1、建立金控公司统筹融资平台，协调资源运作

2、严控风险，为政府建座“防火墙”

五、加强融资平台公司的外部监管

（一）建立健全相关法律制度

（二）完善融资平台审计制度及信息披露制度

（三）建立健全地方融资平台风险预警机制

（四）建立融资平台评级机制

1、评级机制有助于融资平台引入市场资金

2、评级机制有助于对融资平台经营产生约束作用

（五）加强融资平台的日常经营监管

1、加强项目的立案审核监控

2、加强项目进行中风险监控

3、加强对于平台公司的跟踪审计工作

4、加强融资平台日常KPI汇报管理

（六）完善融资平台的惩戒激励机制

1、激励机制应赏罚分明，形式多样。

2、建立平台公司退出机制。专题三：规范地方融资平台行为 降低地方政府债务风险

09年以来，地方融资平台飞速的发展，无可讳言，其为地方基础设施的建设与公共事业的发展带来巨大的助力。然而，长期缺乏规范性的发展，使得部分地方融资平台累积的大量的风险。如何规范地方融资平台的行为，使其能够合法、合规、合理、健康、良性的运作与发展，对于地方融资平台这一创新性实践更好的扮演经济社会的发展的助推器，为地方经济的发展带来“活水”而言，至关重要。

一、地方融资平台发展现状、问题及其原因

（一）地方融资平台发展现状及问题

1、适度宽松的货币政策与四万亿投资推动了地方融资平台数量与规模的超常规增长 地方政府融资平台自1994年分税制改革起步，到2009年开始进入快速扩张时期。2008年末，为应对国际金融危机的冲击，中国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以刺激经济。在相关部委指导意见的鼓舞下，地方政府进一步集中资源，全面展开融资平台的设立，继续强化国资公司、城投公司、开发投资公司等融资平台的功能，做大其资本金规模，将部分财政资金、划拨土地、国有股权乃至学校、公用地等都纳入融资平台的资本金中1。

2008年初, 全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元, 而据中国人民行2009年第四季度披露的数据显示, 全国地方融资机构已达8000多家, 其中县级融资平台占70%以上。各级融资平台管理的总资产约为8万亿元, 总负债已达5万亿到6万亿元的水平,平均负债率高达60% 以上。2

2、融资规模的急速扩大与偿还来源的不确定性加大了地方财政风险

伴随着各类融资平台的不断发展，地方政府高负债倾向所产生的巨额融资规模已远远超过其还本付息能力，高达60%的融资平台平均负债率，极大的加深了地方政府的财政债务风险。此外，巨额的贷款余额偿还来源的不确定性以及其担保本身的法律无效性，也为金融系统的稳定带来了极大的风险。

3、商业银行对融资缺乏有效的信息识别能力导致大量不健康贷款产生

商业银行在这一时期开始大面积涌入地方融资平台业务。但大多数商业银行对政府支持的融资平台并不具备必要的信用信息分析和识别能力，导致无序竞争，严重破坏了金融生态环境，对融资平台的贷款审核频频违规，地方政府为融资平台违规担保的现象也十分普遍。12唐洋军，财政分权与地方政府融资平台的发展：国外模式与中国之道，2011 杨燕英，刘栓虎，规范地方政府融资平台的路径探讨，2011

（二）地方融资平台问题产生的原因

融资平台快速发展所引起的诸多问题，究其原因，主要还是由于其内在机制的不健全。综合起来，主要包括以下几个因素。

1、地方政府财权与事权不统一，存在融资需求

税收制度与相关法律使得地方政府财权与事权不统一，存在资金缺口。分税制改革后，地方财政收入急剧下降。然而，随着经济的发展，地方政府既要支持地方经济的发展，又要履行相当的事权。而这些事权大多刚性较强，所需支出的基数大，增长也快，地方财政出现了缺口。地方政府财权与事权的不统一，使得地方政府存在融资需求。而我国《预算法》规定，地方政府不得举债，使得该部分需求无法通过正常的债务手段进行化解。地方政府“捉襟见肘”的财政局面使得其内在即具有融资的刚性需求。

2、我国政治体制及官员升迁机制导致地方政府存在内在的高负债的倾向

我国现行的“淘汰式”的地方官员激励机制，使得官员在进行社会管理和市场交易的过程中同样扮演着“经济人”的角色。处于“政治锦标赛”中的官员其决策行为主要按照其任期政绩最大化进行。而“资源密集型”工程或基础设施建设，是在其决策中最有效率的部分，一方面，公共基础设施的建设可改善城市面貌和人民生活质量，其可获得良好的口碑；另一方面，其本身亦可获得较强的政绩信号。因此，我国政治制度下官员本身即对高基础建设投资具有强偏好。而官员的任期制度与相关金融产品期限的不匹配，也在一定程度上使得官员在进行融资时权利义务的高度不匹配，从而越发强化了其极为进行政绩工程而衍生的负债需求。

3、融资平台缺少股权制衡机制，市场力量难以进入融资平台

地方融资平台大多经营公共产品，其本身的低效率所导致的低收益特征使得市场力量不愿亦不能进入。市场力量的难以进入，使得融资平台大多股权单一，而很多融资平台管理人员由政府公务人员担任，更使得其经营完全无独立性可言，其经营大多地方政府“一言堂”。股权的高度集中，治理结构的不完整使得融资平台缺少经营独立性。而某些地方政府所提供的显性或隐形担保更模糊了融资平台的利益边界，使得其融资决策时缺乏理性的对其还款能力的考量，融资行为明显过于激进而缺乏风险意识，这也在另一方面刺激了融资平台贷款余额的非理性快速增长。

二、界定和明确地方政府与融资平台利益边界

现代企业理论认为,企业是一系列契约(合同)的组合,是不同的利益主体(理性的经济人)在追求其自身利益的过程中,为降低交易成本、节约交易费用而采取的一种相互之间交易财 产的方式。企业的这一本质特征实际上意味着以下三点:(1)企业契约作为不同利益主体相互交易财产权的方式,其参与者必然是对投入企业的资产(包括非人力资本和人力资本)享有财产权的权利主体。(2)企业契约是不同的利益主体基于对自身利益的追求而签订的。这就决定了企业的深层运行动机就是为了追求经济利益的最大化。(3)企业是由不同的权利主体组成的,他们各有其独立的经济利益,有基于其财产权而获取收益的权利。这就内在地要求参与企业的利益、权利主体必须明确界定各自的主体地位与权利边界,以便合理地分享企业组合资产(包括各企业参与人投入企业的各类非人力资本和人力资本)在运营过程中所带来的“不确定的最大化利益”。

(一)融资平台与政府间的基本关系——企业和股东

我们认为，对于地方融资平台而言，其本质是一种企业，作为独立承担民事责任的市场主体，独立的进行经营决策，维持企业的良性运转，对股东负责。现阶段利益边界的模糊以及治理结构的缺失使得地方政府融资平台失去了其作为企业的基本经营独立权，转而成为地方政府变相借债的手段和工具。

而地方政府在融资平台的经营管理中，所能扮演的角色只能是“股东”——以财政资金或者土地储备等方式对融资平台注资，按照其出资为限承担其有限责任。而作为股东，在现行法律框架内，政府不应也不能对融资平台的债务进行任何形式的担保和承诺行为。

（二）政府在融资平台中的利益边界

现阶段地方融资平台发展所出现的诸多问题，主要在于政府对于自身所应扮演的角色定位不明，管了太多不该管，管的太多，管的太宽。界定政府和融资平台的利益边界，主要在限定地方政府可参与的范围，可扮演的角色。综合来说，包括以下几个方面：

1、按照其出资比例，享有资产收益权和表决权

政府作为融资平台出资人，按照其出资比例，享有资产收益、分红的权利。同时，政府可根据其出资份额，对融资平台重大经营事项，行使表决权。

2、按照其出资额承担有限责任，不包括担保责任

政府作为融资平台股东，按照其出资额，承担有限责任。政府不应对融资平台融资行为进行任何形式的担保。

3、作为董事会成员，提名高级管理人员。

政府可作为董事会成员，提名高级管理人员。通过董事会投票决议高级管理人员任免工作。其中，为避免寻租行为，融资平台各层级经营管理人员均不应为政府公务人员

4、作为基础设施及公益项目的招标人

政府作为基础设施及公益项目的招标人，选择有资质、有实力的融资平台作为项目投、承标人对项目进行运作。项目运作过程中，政府实行预防监管的职能，不直接参与项目运作具体细节的决定及执行。

5、按照公共品补贴原则对纯公益性项目提供财政转移支付

对于纯公益性公共物品，政府应承担主要提供职能，由财政提供。对于其委托融资平台投建部分，政府按照公共品补贴原则对承建平台提供足额财政转移支付。

6、根据融资平台特点设定相应的税收减免等优惠政策以吸引民间资金进入

对于融资平台，政府可根据其特点制定相应的税收减免等优惠政策，以此促进民间资金的进入，优化融资平台股权结构。融资平台则作为企业，在规则内依法纳税。

三、完善融资平台的治理结构

完善融资平台的治理结构，作为一种现代企业管理的有效手段，能够在引入多元化股权制衡机制的情况下，有效抑制地方政府的过度融资行为。

（一）促进投资主体多元化，改善平台公司股权结构

1、通过税收减免等政策引入战略投资者参股融资平台

由于公共物品提供本身所具有的低收益的特点，对于市场投资者而言欠缺吸引里，在引入战略投资者的过程中，应通过税收优惠等方式对其补贴吸引其购买融资平台股权。例如，可对参股企业进行部分收益所得税的减免。

2、引入战略投资者过程中，应注重其经营行业的多元性。

在引入战略投资者过程中，平台应特别注重其经营行业的多元性。一方面，在选择投资者时，应选择不同实体的公司。不同行业的公司，能够减小风险的行业集中度、改善融资平台的股权结构。另一方面，部分融资平台亦可邀请所建涉及领域的上下游企业参股平台，以此形成产业链条，提高平台运作效率。

（二）聘用非政府人员及专业人员进行管理，实现所有权与经营权分离

在聘用平台公司高级管理人员时，应尽量规避政府人员，实现所有权与经营权的分离。在高管的聘用中，应注重其专业性，选择专业、有经济金融管理经验的人员进行管理，以保证平台公司的良性运作。高级管理人员应由董事会进行选择、任免。

另外，在融资平台经营过程中，应注意各项目负责人专业水平的选择、培养，一支懂经济、会管理的管理团队，是融资平台持续健康发展的基本保证。

（三）降低政府对于融资平台的“绝对控股”，引入股权制衡机制

应积极改善融资平台股权结构，降低其股权集中度，降低政府对于融资平台的“绝对控 股”，积极引入股权制衡机制，从公司内部抑制政府的高负债偏好。

通过内部牵制，使得政府无法单独控制的决策，从而达到股东相互监督的股权安排模式，既能保留股权相对集中的优势，又能有效抑制股东对公司利益的侵害。股权制衡程度越高，外部股东相对于政府的制衡能力就越强，相应地外部股东监督的意愿和能力也就越强，从而股权制衡对维护企业价值的积极作用的效果就越好。

（四）提高融资平台财务披露与财务透明度，建立健全地方融资平台内审内控机制 为确保投资者利益，财务信息披露和高度透明是必要的。完善的财务信息披露制度与透明度能够对公司管理者产生内在的约束机制，从而达到优化公司治理，降低经营风险，改善经营绩效的目的。

与此同时，健全融资平台的内部审计制度，从内部控制风险，保证公司的长效、健康经营。建立内部控制应遵循以下基本原则：

①有效性原则。建立的内部控制必须具有有效性，即各种内部控制制度包括最高决策层所制定的业务规章和发布的指令，必须符合国家和监管部门的规章．必须具有高度的权威性，成为所有员工严格遵守的行动指南。

②审慎性原则。建立内部控制必须以审慎经营为出发点，要充分考虑到业务过程中各个环节可能存在的风险，设立适当的操作程序和控制步骤来防范各种风险，并且设定在风险发生时要采取哪些措施来进行补救。

③全面性原则。建立的内部控制必须渗透到公司的各项业务过程和各个操作环节，覆盖所有的部门和岗位。

④及时性原则。建立的内部控制必须要跟上业务和形势发展的需要，树立“内控先行”的思想，不能因为法律没有规定或监管当局没有要求而不采取必要的控制措施。⑥独立性原则。内部控制的检查、评价部门必须独立于内部控制的建立和执行部门，直接的操作人员和直接的控制人员必须适当分开，并向不同的管理人员报告工作；在存在管理人员职责交叉的情况下，要为负责控制的人员提供可以直接向最高管理层报告的渠道。

四、整合融资平台之间、融资平台与政府主管部门之间的同类业务

2008年金融危机爆发后，我国地方政府融资平台出现了爆发式的增长，其中尤其以县级“府投平台”增长最为迅速，它们在为地方经济发展做出贡献的同时也出现了很多的问题，如加重了政府债务负担，造成了地方资源的浪费，因此需要对现存的“府投平台”进行整合。

2010年8月，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求地方 各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

从理论上讲，我们认为对“府投平台”的整合应从两个方面入手。一是旨在理顺各平台业务特性，清理无效交叉，按照业务特性对进行资源整合，以期提高平台内部业务协同效应所进行的横向业务整合；二是为扩大融资平台经营规模效率、减小其风险成本所进行的纵向业务整合。

（一）理顺各类平台业务内在关系，清理无效交叉，按照业务特性整合资源，提高融资平台内部业务协同效应

1、理顺各平台业务内在关系，清理平台间业务无效交叉

目前各级地方政府融资平台的业务主要涉及交通运输、公共设施管理、水利、环境保护、租赁和商务服务业、公共管理和社会组织、电力、燃气及自来水的生产和供应业等，这些业务中有的业务能给融资平台公司带来收益，属于可经营性公益项目，如交通运输、租赁和商务服务业、电力、燃气及自来水的生产和供应业；有的则是主要依靠地方政府财政收入支持，不能带来收益的，属于纯公益性经营项目，如公共设施管理、水利、环境保护、公共管理和社会组织。而各级地方政府尤其是地市级和县级政府往往组建了多家政府融资平台公司，一方面，各融资平台公司往往从事以上提到的多项业务，精力分散业务杂。另一方面，一个种类的业务往往有多个公司同时参与，业务交叉现象突出。平台间的业务交叉与重复产生严重内耗，大大降低了融资平台的经营效率。因此，有必要根据各融资平台业务的内在关系，清理平台间的无效交叉，让每个融资平台都能显现其比较优势，集中优势力量做擅长的事。

2、熟谙各类业务间关系，依其特性对平台公司进行整合，提高融资平台内部业务协同效应

对于各融资平台的横向整合，首先要熟悉各类业务间的关系，知道哪些业务能够产生协同效应，深谙其内在机理。而后依照其特性对各类平台公司进行整合，同类业务的相关企业或者不同类业务但是存在内在联系的相关业务均可进行整合。

受到普遍追捧的“重庆八大投”模式，在一点上做的尤为突出。比如，重庆城市交通开发投资（集团）有限公司（简称开投）的成立，即是整合了同类业务的相关企业公司，其由重庆开发投资公司（此开投可视为老开投）、公交集团、站场集团三大国企合并重组而成。主要负责城市交通基础设施的投融资及建设，侧重于铁路、轻轨、公交、站场、民航等方面的建设营运。其整合资源，理顺了体制，提高了效率。整合前，有时一件很简单的事也要分别听取3个企业的意见，程序复杂。整合后，对于城市交通如何发展，直接在公司董事会上讨论解决，什么地方建公交线、什么地方铺轻轨、什么地方建站场，统一协调安排。

另外，重庆高等级公路建设投资有限公司（简称高投）到交旅的华丽转身，则是将不同类但是存在内在联系的相关业务进行整合的经典案例。2006年，重庆市将高投改名交旅集团。这是重庆市政府对高投的战略转型。其中包含了重庆市政府对于旅游产业相对交通设施依存度的精准认识，充分发挥了高投修路的优势，使交通与旅游两相互动，共同促进。由高投华丽转身过来的交旅集团很快提出了“旅游管理一体化”的概念，并相继成立“长江三峡”、“都市旅游”、“乌江画廊”三个子公司，用最快的速度对重庆各景区实施整合和打造。

可以看到，谙熟各类业务间的内在联系，根据其特性进行平台整合，方能有效提升融资平台内部业务的协同效应，提高融资平台经营效率。

3、清理整合部分政府主管部门交叉职能，将可下放部分下放融资平台

在现实中，地方政府的农业管理部门、交通运输管理部门、食品监管部门、文化管理部门、水务管理部门、环境保护治理部门等政府部门职能交叉非常普遍。一项整体性职能往往分割给多个部门行使，造成不同部门在行使相同或类似职能的现象。如食品监管部门涉及到从“田头到餐桌”的多个部门，如农业、动检、质检、工商、卫生、食品监督等，每个部门各管一段；水务管理分散在水利、环保、建设以及公用事业等多个部门；交通管理中的路政与运政、公交与轨道及出租车客运分离等等。由此可见，现阶段我国地方政府存在机构设置过细、职能交叉、职责不清、权责脱节的弊端，造成行政系统部门分割、政出多门、多头管理、协调困难、内耗严重，难以形成合力，影响政府决策的科学性和执行力3。

针对此种情况，应该将政府职能部门的权利下放，将其合并到地方投融资平台中去，由融资平台集中办理原应由政府职能部门负责的事务，政府职能部门仅发挥其引导、协调、监督的作用，两部形成合力，集中力量办大事。

（二）清理合并规模较小的融资平台，保证融资平台资源协作运用空间充分

1、县乡级融资平台的激增导致风险急剧上升

2009年末全国有3800多家地方融资机构，大约8000家政府投融资平台公司，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元，负债规模急剧扩大。除了规模的爆炸式扩张，融资平台结构亦发生了巨大的变化，出现了一大批县级融资平台，截至2009年末。县乡级 3王玉明，优化政府组织机构,构建地方大部门制，2008，（08）融资平台共4907 家，占全部平台数量的60%，贷款余额约1.85 万亿，占全部平台贷款余额的25%。在一年半时间内，县乡级平台数量迅速扩张了3倍，占融资平台的一般以上。

县乡级“融资平台”的功能与省市级相同，而由于其财力有限再加上其管辖地域相对狭小，可供利用资源相对贫乏，这就注定了县乡级“融资平台”的资金来源主要是依靠银行贷款。县乡级“融资平台”不仅使得原本紧缺的银行资金呈分散化，不利于集中财力办大事，还造成了县乡级政府的债务风险及银行信贷风险的急剧上升。

2、县乡融资平台的设立不符合融资平台经营所具有的规模经济的特点

融资平台具有规模经济的特点，和单个项目相比，其抗风险能力大很多。一是单个项目有盈有亏，而融资平台可以用盈利弥补亏损；二是部分行业收益比较稳定，但有些基础设施行业具有公益性质而没有财务收益，融资平台通过行业整合，能够以丰补歉，使两者都能顺利融资；三是同一个行业的项目周期不同，有的项目已经还完贷款，还在收费；有的刚开始筹建，可能缺少资本金而难以立项，其至于同一平台进行整合，融资就成为可能4。因此，一定规模的整合“空间”，是融资平台良性运作的基本保证。

而县乡级融资平台，其过小的规模明显不符合融资平台规模经济的特点，在经济学角度，其存在明显效率地下。

3、清理县乡区级融资平台，以地市为统筹进行平台建设

在进行行业梳理整合的同时，对于某些规模较小的融资平台应进行纵向的梳理合并，取消小平台，合并后的融资平台应拥有充分的资源协调运作空间。

因此，存在上述问题的各地方应首先学习石家庄的“四资整合法”，将其国有“四资”（资源、资产、资金、资本）进行有效整合，将县乡级“府投平台”逐步合并到省级或地市级，或将区县的政府基础设施融资平台重组为县域投资发展公司的子公司，市县两级通过母子公司形式实施县级基础设施投融资项目，以此改变国有资源浪费、资产低效、资金分散、资本缺位的状况，为城市及乡镇基础设施建设和重大公益类项目建设构建一个开放式大规模的投融资平台，发挥其规模经济优势。

（三）建立金融控股公司统筹融资平台，严控风险，为地方政府建座“防火墙” 金融控制股份公司简称（金控），以控制其他公司的股份作为主要业务。根据控股关系形成一种母子公司关系。母公司除控股子公司外，本身还有特定业务的控股公司为事业型控股公司。本身没有特定业务，专门以控股子公司为公司业务的控股公司称作纯粹型控股公司。4周慧兰、曹理达（2009）

1、建立金控公司统筹融资平台，协调资源运作

建立金控公司，通过控股关系统筹各行业融资平台，归口国资委管理，有利于从宏观上协调资源，进行资本运作。各融资平台作为独立的经营主体，由金控公司控股形成一种母子公司关系。金控公司主要负责对其子公司进行战略指引。于此同时，作为国有资产的代表，金控公司还可参与处置不良资产、储备土地、参股国企等方面运作。

2、严控风险，为政府建座“防火墙”

金控公司作为归口国资委管理的国有企业，其存在防止了地方政府直接插手融资平台经营，缓冲、降低了地方政府风险，其存在无疑为地方政府建了一座“防火墙”。

在金控公司的建立上，重庆渝富资产经营管理公司（简称渝富）的运作为其设立提供了成功范本。重庆渝富成立于2004年，注册资本金10亿元，归口国资委管理。是重庆市的地方金控集团,负责处置不良资产、金融控股、土地储备、参股国企；在“九大投”中,渝富作为金融类的投资集团而别于另外八大建设类投资集团。渝富运作模式主要有3个。分别是不良资产处置、资本运作与储备地产。这三个模式中，重庆渝富娴熟地变换着角色。其发动大量现金资本直接进行投资已成为常态；在不良资产面前，它以资产管理公司身份出现；对金融资本领域大举进入，又现回金控面目；坐拥大量土地储备，则近似一家地产集团；其“善变”的协调各方关系，充当着重庆国资委统筹融资平台的有力工具。

重庆模式结构

五、加强融资平台公司的外部监管

现阶段我国融资平台公司还处于发展的初期阶段，各种监管制度措施还相对不完善。建立健全监管法律制度及体系，加强其外部监管，有利于规范融资平台经营行为，减小相关风险，对于我国融资平台的健康发展有着重要的现实意义。全面外部监管包括对与融资平台经营过程中事前规则建立、事中风险管控以及事后惩戒机制三个方面内容，具体来说，应从以下几个方面完善其监管体系。

（一）建立健全融资平台相关法律制度

地方政府融资平台在设立和运行中存在诸多法律问题，主要表现在以下几个方面：第一，在政府融资平台领域，一些《公司法》的基本原则难以落实，融资平台公司不能独立承担民事责任。第二，非货币财产出资很难处置变现。在不少政府融资平台公司的财产构成中，货币出资部分一般较少，大部分的出资均为非货币性资产，甚至有些出资资产是城市的基础设施或者行政部门的办公设备等，处置变现极为困难。第三，公司法人治理不够健全，经营管理难以完全按照市场化方式操作。第四，项目建设手续完整性较差。一是项目法律手续不全，在申请贷款时，部分大项目的合法性手续往往不完全齐备。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一边建设、一边报批等的现象。第五，相关担保缺乏法律依据。

针对上述法律问题，我们认为，应从以下几个方面健全相关法律法规，防范法律风险的出现。

1、推动立法或出台司法解释，完善权利质押制度。除了要求相关政府部门尽快制定规范融资平台的措施外，还要积极通过立法或出台司法解释对相关的事项做出新的有效的规定以从根本上防范此类质押的法律风险。

2、严格约束出资人资格，强化地方融资平台自身的建设，督促平台公司尽快健全法人治理结构，增强其市场运作和资本运作，加强平台公司自身造血功能，确保稳健运行。

3、建立健全地方政府融资责任制度，约束地方政府行为。

4、由于我国《预算法》尚未将政府债务纳入到预算管理范围内是造成地方政府融资平台债务规模庞大的主要原因，融资平台增加的是政府隐性赤字，导致政府隐性风险大，《预算法》应明确指明将政府融资平台债务收支纳入预算管理范围，从而从源头上遏制政府隐性债务的扩张

（二）完善融资平台审计制度及信息披露制度

审计制度在保障经济和社会健康运行中有着重要的免疫系统功能。审计制度强调宏观性、建设性、预防性、主动性和时效性，以此在促进经济社会和企业又好又快发展中发挥更大作用。建立完善的审计制度，有助于协助投资者和社会各界了解企业的真实运营状况。同时，也在一定程度上对融资平台的经营管理行为起到了约束作用。审计署应根据《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》尽快制定出地方政府融资平台审计实施细则，明确各类融资平台的审计目标、审计方式、审计内容、审计公告等，使审计机关在调查过程

杨正荣 地方政府融资平台设立和运行中的法律问题探析[J] 甘肃金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促进审计工作顺利开展。

其次，我国地方政府融资平台公司在会计政策的使用上随意性较强，信息披露制度形同虚设，比如存在资产虚增，财务报表“事业化”，计量基础使用不规范，或有事项披露不足等的现象，因此有必要完善融资平台公司的信息披露机制，提升企业的透明度。作为法人公司，平台公司要严格执行新的企业会计准则，履行信息披露制度，特别是在科目使用、合理计量、资源评估、财务确认、关联交易披露、风险揭示等方面，应严格执行相关规定。并且从人员匹配，制度保证等方面，确保其财务状况简洁明了，合理可信。

（三）建立健全地方融资平台风险预警机制

风险预警机制的构建是防范风险发生和控制风险程度的有效手段，是融资平台风险管理的核心。地方政府投融资平台风险的形成有一个逐步显现的过程，因此，需要建立投融资平台的风险预警机制，对投融资平台的运行过程进行跟踪、监控，及早地发现风险信号，预测面临的风险，从而使有关部门能够在投融资平台风险的萌芽阶段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融资风险控制在安全可靠的范围之内，使地方政府的投融资平台能够健康发展。

（四）建立融资平台评级机制

外部评级一般采用国际上比较先进的评级技术和方法，拥有专门的研发部门和专业的技术人员，更重视对评级对象偿债能力、意愿的评价，尤其关注行业间风险的比较，能够给出相对准确的评级结果。同时外部评级机构外部评级机构一般拥有更多的渠道搜集企业相关信息，尤其是企业相关的负面信息，因此对公司进行评级时一般较为客观公正。更重要的是，外部评级机构是以独立的第三方的身份开展信用评级业务，不易受委托方和评级对象间利益的左右，其评级结果为市场所接受。

1、评级机制引入有助于融资平台引入市场资金

完善的外部评级机制，一方面能够帮助投资者了解融资平台运营状况，实现市场的价值发现功能，也向市场提供了融资平台的价值信号，为融资平台引入民间资金提供了有效信息。

2、评级机制引入有助于对融资平台经营产生约束

外部评级制度在一方面向提供了融资平台的价值信号，另一方面亦对融资平台经营产生约束作用。其存在能偶帮助融资平台公司发现存在的问题，完善公司的内部控制机制，为公司的管理层决策提供参考，抑制其非理性过度融资行为。

（五）加强融资平台的日常经营监管

1、加强项目的立案审核监控 根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，融资平台公司的融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。

2、加强项目进行中风险监控

加强融资平台贷款跟踪管理，及时掌控资金运用。贷款发放以后，金融机构应当对贷款合同的履行情况加强跟踪管理，及时全面搜集融资平台公司已经完全履行主合同项下义务的有关证据，督促其及时将质押物产生的收入转入特定账户。在主债务到期未获清偿的情况下，应尽快与融资平台公司、地方政府协商，尽早采取措施收回贷款，防范可能的风险。

3、加强对于平台公司的跟踪审计工作

审计机关在开展地方政府融资平台的审计工作时，应制定短期和中长期两个层次的审计目标。利用跟踪审计，全程监督公共投资建设项目。审计部门应“因项而异”，对不同性质的投资项目采用不同的跟踪方式。对于完全依靠政府财政支持的融资平台，审计应重点跟踪其项目在融资过程中是否合规、公开和透明，并在项目建设完成之后持续跟踪监督，关注其是否按规定不再承担融资责任，不再保留融资平台的职能；而对于有稳定现金流入具有一定的偿债能力的融资平台，审计应重点跟踪信贷资金投向是否合理，项目建设是否有力、有序和有效。审计在对项目建设进行全程跟踪审计时，应联合工程建设，资源环保等行业的专家，通过对投资项目前期规划、论证进行评估,所监督的项目是否存在搞盲目投资、重复建设以及面子工程的现象；通过对投资项目设计、施工、竣工验收全过程的动态跟踪，关注项目建设是否尽力而为、量力而行，管理制度是否健全、内控制度是否有效、项目进度是否合理有序，进而评价建设项目的经济性、效率性；通过对建设项目投入运营使用情况进行后续跟进，评判建设项目的经济效益，是否产生稳定经营收入，是否具备长期还款能力，评判建设项目的社会效益，是否顺应民意、适应国民经济可持续发展的要求。跟踪审计通过对项目建设全过程的监督，适时揭示项目建设存在的倾向性、苗头性问题和重大风险关键点，进一步防范财政风险的扩大及向金融风险转化的趋势。

4、加强融资平台日常KPI汇报管理

KPI指标作为一种可量化的指标体系，其运用具有简洁、高效、低成本的特点。由于当前中国地方政府融资平台公司的普遍特点是管理基础不成熟，发展战略不清晰，因此在此阶段监管部门选取企业的一些KPI指标要求其定期汇报来了解和监管融资平台的发展程度和方向，能够节约大量的人力物力。6陈珊 地方政府融资平台审计研究[J] 审计月刊2010(08)第24-25页 在指标的选取方面，可以选择三类中国公司常见的指标：（1）发展性指标：基于公司战略发展的关键绩效指标。发展性指标的作用在于，以更为清晰和量化的标准，阐述企业的战略意图，指明企业经营的方向与重点。（2）改善性指标：基于公司经营改善的关键绩效指标。具体选取改善性指标时，可以从指标的波动性程度切入，通过与外部标杆企业数据进行对照分析，发现那些波动性大、差距也大的指标。（3）监控性指标：基于企业经营保障的关键绩效指标。

（六）完善融资平台的激励机制。

建立健全信用激励机制，对于违规行为进行相应的惩罚规范，也能够对于违规意愿产生威慑作用，减少其发生。

1、激励机制应赏罚分明，形式多样。

对不守信的融资平台公司可采取社会、行政、组织、经济、法律等综合惩治措施，如对违规行为进行警告或者罚款，降低其信用评级等。而对于资信较佳的融资平台公司可以颁发信用卡，纳入区委、区政府重点扶持企业范畴，在信贷、工商注册、税务等方面给予相应优惠。

2、建立平台公司退出机制。

应建立融资平台公司的推出机制，对于长期资信水平恶劣的融资平台，应建立相应的退出机制，同时追究其公司管理人员管理责任。

建立健全地方政府举债机制 篇2

一、铜川财政科学化精细化管理实践探索

铜川财政在强化收入组织、优化支出结构、保障重点支出、推进财政改革、完善公共服务以及推进民生工程建设等方面作了大量卓有成效的工作, 特别是“两基”建设工作走在了全省乃至全国的前列。财政管理坚持以预算、执行、监督为主线, 以信息网络平台为支撑, 在推进部门预算、国库管理制度改革、乡财乡用区 (县) 监管、基层财政规范化建设、目标综合考核、信息化建设等管理方面进行了积极的探索和实践, 取得了一定成效。

(一) 建立了一套细化的财政法规制度体系, 确保依法理财与依法行政

近年来, 铜川市新建以及修改完善财政管理制度50多项, 公布财政系统行政执法依据60多项, 切实保障各项管理有章可循、有法可依。编辑出版了《铜川市财政局依法理财制度汇编》, 涵盖了财政权限和职能范围内制定的各项预算管理、国库集中支付、社会民生事业、农业综合开发等14大类、150多项财政业务方面的规章制度, 为规范财政管理与财政执法建立了一套完整的规章制度体系。编辑出版了《铜川市财政工作运行过程》, 进一步完善了对财政权力的监督制约机制, 规范了财政权力运行, 把各项财政财务活动纳入法制化轨道, 规范财政执法行为, 切实提高了依法理财水平和能力, 基本构筑起“用制度管钱、按制度办事”的管理机制。

(二) 积极推进全口径预算管理, 初步建立了综合预算体系

以全口径预算管理为目标, 进一步细化预算编制。一是全面推进国有资本经营预算。会同市国资监管部门研究制定了市属企业国有资本经营预算编报办法, 明确国有资本经营预算收支范围, 强化国有资本营运的过程监控, 实现国有资本经营预算管理的科学化精细化, 促进产业结构调整和发展方式的转变。二是进一步规范政府性基金预算。进一步细化了政府性基金预算编报体系, 在综合考虑政策变化的基础上, 全面编制政府性基金预算。三是建立社会保障预算。根据国家法律法规以及社会保险有关政策, 结合铜川实际, 试编社会保障预算。

同时, 把政府收支全部纳入预算, 针对地方财政收入来源的结构特点, 分门别类地采取针对性的细化措施, 围绕税源、费源、利源 (国资收益) 、资源 (煤炭、建材资源等) 、外源 (上级补助资金) 五大收入渠道, 细化财政收入组织编制。为提高基本支出预算的科学性、透明度和公信度, 规范了部门支出定额标准, 修订完善了基本支出定额标准和24类通用办公设备配备标准, 大力压缩“三公”经费。积极探索、建立起了一套收支项目详尽、定额科学合理的预算收支编制体系。在总结部门预算试点经验的基础上, 充分利用信息平台, 建立了规范统一的部门预算编审系统和基础信息数据库系统, 对一般预算、政府性基金预算、财政专户等资金实行统一管理, 统筹安排, 实行预算内资金安排不足的由预算外资金弥补, 使单位收入与支出在部门预算中得到全面反映。

(三) 全面加强预算编制管理, 提高了预算编制的科学性

一是逐步建立财政收入科学预测机制, 加强与市发改委等部门的联系与信息沟通, 实现了对全市生产总值、居民消费、固定资产投资等经济指标的跟踪研究分析, 为科学预测税收变化奠定了基础。二是对预算编制实行动态化管理, 提高预算编制的准确性。铜川市从2011年起, 对市级部门预算编制选取9个试点单位实行动态化管理试点, 实行随时编报, 随时审核, 并实行预算公开。三是实行资产管理与预算编制有机结合。建立了资产管理与预算管理结合的工作机制和流程, 加强对资产预算审核, 实现对市级部门资产配置、使用、处置、收益等环节的动态监管, 提高预算编制的科学性、规范性和完整性, 提高财政资金和公共资产的使用效益。

(四) 不断强化预算执行管理, 硬化了预算约束

针对财政资金运行的所有重要环节, 通过财政信息平台和内控信息系统对收入组织、预算安排、指标下达、审核拨付进行全过程、制度化控制。一是收入预算执行管理得到加强。根据各类税源和非税源基础信息分布情况, 充分利用财税库银联网信息平台, 率先建成了省内首个“财税联网信息系统”, 并结合工商、房管等信息, 实现了财政、税务、统计、工商、房管、人民银行等机构的即时、基础信息的共享, 互通各类信息、强化数据比对、监控征管质量, 强化税费征管, 堵塞了漏洞。二是国库集中支付改革不断深化。2007年, 市级国库集中支付改革启动试点, 25家预算单位的预算内资金上线运行, 截至2009年, 在试点的基础上, 按照“指标管理, 预算总控, 资金集中, 统一调度”管理方式, 预算外资金、社保基金、其他财政专户资金、单位往来资金全部纳入国库集中支付改革范围, 市本级国库集中支付改革实现所有预算单位的全覆盖, 节支率达31.4%, 资金沉淀率14.5%, 财政资金运行效率明显提高, 调控能力明显增强, 资金安全得到切实保障。三是专项资金管理更加科学。2010年初对市级财政专项资金进行全面清理整合, 将市本级62个财政专户按照资金性质及是否具备独立的会计核算制度为依据进行整合, 整合后开设非税收入归集账户、社保基金归集账户、财政专项资金归集账户、支农和农业综合开发资金账户等, 财政专户较前减少52个, 多头开户、人情账户从根本上得到杜绝, 财政专户开设进一步规范。整合后的财政专户按照资金性质设置计算机账套, 并根据每个资金性质的管理要求启用不同辅助核算要素进行会计核算, 账务更加明晰、核算更加规范、查询更加方便、情况反映更加全面, 也为所有财政性资金纳入国库集中支付改革奠定了基础, 财政专项资金账套由前49套, 精简到7套。在不改变专户资金所有权、使用权和管理权的前提下, 对财政专项资金存放商业银行实行“指标管理, 预算总控, 资金集中, 统一调度”, 对商业银行按考核量化打分所占比重进行存款分配, 引导商业银行加大对地方经济发展的支持力度, 发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。四是结余资金管理更加有效。2010年出台了市级财政预算结余资金管理暂行办法, 对当年预算已经安排资金但因各种因素未能如期实施的项目和历年结转未下达投资计划的项目, 及时调整资金用于急需项目。每年定期开展结余资金清理工作, 清理的资金全部统筹用于保障重点支出需要。五是控管约束更加有力。依托财政系统应用支撑平台, 规定市级部门预算一经批复, 原则上不得调整, 确需追加预算的, 须经人大批准。并将预算单位银行账户资金信息纳入了实时监控范围, 促进了事权部门进一步规范用财行为, 预算执行进度更加均衡。

(五) 完善财政监督体系, 创新了监督机制

近年来, 铜川市财政坚持预防与服务并举, 整合监督资源, 积极开展专项资金监督检查和小金库专项治理, 加大会计执法检查。2008年以来, 全市各级财政监督机构共检查机关以及企事业单位187户, 发现并处理违规单位26户, 查出各类违规资金4970万元, 追缴财政446万元, 纠正违规资金2816万元。大力推行绩效预算, 财政绩效评价改革全面启动。

(六) 积极推进财政“两基”建设, 初步实现了财政规范化管理

加强财政基础管理, 财政投入方式改革取得重大进展, 支农资金、教育资金整合方案率先实施, 产业发展类资金整合全面启动。“乡财县管”和“村账乡管”全面实施, 农村义务教育债务化解取得突破;全面启动了村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点, 制定出台了《铜川市村级公益事业建设一事一财政奖补度点工作方案》, 印制了《铜川市一事一议财政奖补试点工作政策指南》、试点工作流程和申报程序, 出台了全市奖补资金管理暂行办法, 全市194个村实施了“一事一议”财政奖补试点。落实农业综合开发和扶贫开发配套资金。

(七) 加强干部队伍建设, 理财能力明显提高

在财政队伍管理上, 通过创新管理机制进一步完善人事管理和干部任用工作。利用“人才兴财”大讲座这一平台, 邀请中、省、市有关专家学者举办各类业务培训班轮训和培训财政干部, 以强化干部业务素质为重点, 以提升干部业务知识、工作技能、服务态度, 增强理财能力为目标, 建立年度目标责任考核制度, 将考核考评结果作为年度评先评优、干部选拔任用、后备人才培养的重要依据, 真正实现用机制选人、用人。

二、建立地方财政科学化精细化管理运行机制的制约因素

铜川市财政科学化精细化管理虽然取得了一定成效, 但建立地方财政的科学化精细化管理运行机制的难点在县区, 重点在基层和基础管理。区县财政受财力与事权不匹配的制约、财政自给率低下问题, 以及预算编制管理绩效、政府采购预算、项目支出滚动预算、重大债务投资的委派监督机制建设、信息公开中预算和决算的公开程度、信息系统建设运营维护成本较高等一系列问题, 仍制约着地方财政建立有效的财政科学化精细化管理运行机制。

(一) 区县预算编制管理受财力制约还不够精细

财政科学化精细化管理要求在支出预算编制管理科学精细, 既要符合经济社会发展所需, 又要体现分配过程的公正合理。目前, 铜川市一部分区县随着基数增长, 保工资、保运转的标准和要求越来越高, 提高民生保障水平、加大经济基础投入等资金需求越来越大, 财政收支矛盾依然存在, 财政困难状况没有从根本上得到扭转。一部分区县预算基本能保障基本支出需要, 但项目支出预算安排由于受财力限制很难列入。由于支出定额很低, 使得个别部门预算虚编项目来争取经费弥补正常开支, 形成了基本支出与项目支出混同使用, 一方面盲目申请项目, 另一方面可能导致有限的资金却不能发挥其效率。区县的预算编制管理效率有待提高, 没有实施财政资金使用的绩效评价, 政府债务管理机制有待进一步加强。

(二) 大部分区县预算执行约束软化

据调查, 目前, 县级预算执行信息系统还存在漏洞, 稳定性不强、信息发布不统一。预算监控系统的监控规则还不够统一、明确、实际。非税收入改革和国库集中支付改革相互衔接还不到位。大部分区县的预算单位财务人员的财政业务知识和计算机操作能力的亟待培训提高。

(三) 预算完整性和透明度还不够

县区在部门预算推进过程中, 各相关预算单位对部门预算精细化科学化改革认识不够到位;行政事业单位资产管理系统单位版操作不熟练, 操作水平亟待提高;政府采购管理工作有待进一步加强, 在信息公开和操作流程方面急需规范。

(四) 地方政府性债务管理模糊

调研中发现, 一是区县对各单位地方政府性债务统计资料保存不规范, 原始资料大量缺失, 使得政府债务难以统计和把握;二是受地方财力所限, 地方政府性债务的偿债机制难以从根本上建立;三是各相关债务单位财务人员水平有限, 难以正确填报债务管理系统单位版。

(五) 信息系统建设运营维护成本较高

调研中县区普遍反映, 信息化建设财政部门过于被动, 区县财政认为运营成本的前期一次性投入太大。

(六) 基层财政制度、机构建设和人员配备有待加强

据调查, 区县财政局30-40岁年龄阶段的业务骨干人员占全系统比重24%, 40岁以上的占50%以上, 干部年龄结构不尽合理。同时, 具有会计经济专业技术职称人员占全局系统总人数的30%左右, 专业业务素质整体水平亟待提高。

三、建立地方财政科学化精细化管理运行机制的思路与建议

财政管理科学化和精细化是紧密联系的有机整体, 其中科学化是精细化的前提和基础, 精细化是在科学化的指导下, 按照统筹兼顾的原则, 把科学化落实到管理的各个环节, 落实到人员岗位, 体现集约管理、注重实效的要求。建立地方财政科学化精细化管理运行机制是一项长期而艰巨的任务, 就铜川而言, 当前及未来一个时期内必须抓好以下工作:

(一) 继续完善依法理财依法行政制度约束体系

继续建立健全支出责任制度、预算公开责任制度、政务督察制度、信息化建设有关制度等, 在制度建设上突出机制创新, 强化权力内部制约和监督, 完善内部会审制度, 建立决策、执行、监督相分离的工作机制。完善财政信息公开办法, 保障财政管理相对人的知情权、参与权、监督权。强化制度约束, 做到依法行政和依法理财。

(二) 预算编制要进一步突出科学规范和精细

俗话说, “兵马未动, 粮草先行”。预算就是财政管理的“粮草”。因此, 努力探索建立科学精细的预算编审机制, 完善编审程序, 是提高预算管理科学化精细化水平的重要途径。要按照“量入为出、统筹兼顾、保证重点、收支平衡”的原则, 编制财政综合预算。科学制定预算收入预测指标体系和支出定额标准体系, 并对外公开。要细化基本支出和项目支出预算编制, 部门预算编制要求细化到“项”级科目, 并落实到具体执行项目, 便于检查监督。对专项重点支出跟踪管理。重点是加强管理制度建设、完善管理办法和支出绩效评价, 编制绩效财政预算。要加强结余资金的统筹使用, 盘活部门沉淀资金, 提高结余资金使用效率。制定行政事业单位资产配置、更新、报废标准, 加强部门资产精细化管理。

(三) 硬化预算约束

当前, 预算执行要不断扩大税收收入电子纳税范围。实现纳税信息部门间共享, 确保收入及时足额入库。要加强国库资金调度, 采取措施提高预算年初到位率, 同时, 强化支出管理约束, 有保有压, 建成预算支出执行通报机制, 建立地方预算编制与预算执行有机结合的科学运行机制。要改进超收收入使用, 建立财政支出绩效评价体系。要深化财政体制改革, 建立市以下财力与事权相匹配的财政体制。按照财力与事权相匹配原则, 对各区县财政的收入规模、收入结构、增收重点等开展调研, 按照统筹区域经济社会协调发展原则, 在强化市级政府调节地区发展差距和财力差异的同时, 兼顾调动区县培植财源、增加收入积极性。要完善转移支付制度。主要是完善激励约束机制, 每年从新增财力中适当安排一部分资金纳入对县区的均衡性转移支付, 逐步降低专项转移支付的比重, 逐步提高财力性转移支付补助占转移支付的比重, 建立县区财力与事权相匹配的配套政策, 不断提高基层财政提供公共服务的能力和水平。要推进财政专项资金整合。特别是深入推进教育资金板块整合, 将归口多个部门管理的教育专项资金整合在一个平台, 统一规划, 捆绑使用;积极推进区县域支农资金整合。以提升产业发展水平为目的, 大力推进二三产业发展专项资金按类别整合, 统筹使用, 实施结构性减税 (费) 政策, 采取财政贴息、以奖代补等投入方式, 发挥财政资金的引导和激励作用, 支持优势特色产业做大做强。预算执行中积极探索其他专项资金整合办法, 挖掘和提高财政资金使用效益。要继续完善绩效评价工作制度体系。形成财政重点评价与部门日常自评的工作相结合的机制。强化项目资金管理, 逐步建立项目绩效目标指标体系, 对经济发展类、社会事业发展类、公共服务类财政专项资金实行绩效目标申报制度。研究落实绩效评价与挖掘预算管理实效的有效衔接制度, 实现绩效评价成本的充分利用。

(四) 进一步增强预算的完整性和透明度

完善公共财政预算、细化政府性基金预算、扩大资本经营预算范围;建立财政预决算公开机制, 细化预算公开内容、“三公”经费公开制度、重点支出要按“项”即科目公开等。建立健全公开机制, 在完善预算编制的基础上, 积极拓展预算公开内容和公开范围, 把社会公众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为财政政务公开的重点内容, 增强政府预算的通俗性、易读性, 提高预算管理透明度。继续深化部门预算改革, 推进基本支出和项目支出标准体系建设, 提高预算编制的准确性。建立健全适应现代财政国库管理制度需要、涵盖整个财政预算执行管理业务、内部严密控制、实时监控分析的全方位、多层次的国库集中支付制度管理体系。全面实施公务卡改革。深入推进行政事业单位国有资产管理方式改革, 盘活存量资产, 努力实现资产管理工作新的突破。积极推行电子化政府采购, 扩大政府采购实施范围和规模, 逐步将城建支出、市政支出、绿化美化支出、公用事业支出等项目纳入政府采购范围, 完善政府采购预算编制, 强化执行过程的监管。推进各项预算管理制度改革的衔接, 努力实现综合成效最大化。

(五) 加强地方政府性债务管理

坚持“适度举债, 合理负债, 优化结构, 规范管理, 防范风险”的原则, 进一步规范地方政府融资平台公司的融资和担保承诺行为, 坚决制止以财政性收入等违规担保承诺等。建立政府债务规模控制机制, 优化债务结构, 对融资平台实行分类管理, 建立和完善融资平台的法人治理结构, 有效防范和控制风险, 发挥好债务资金对我市经济社会发展的助推作用。

(六) 完善财政监督体系

首先, 要健全和完善内部控制制度, 建立财政内部控制和协调机制, 强化内部考核。将内部监督检查作为工作的重点予以推进, 提升内部监督的层次和效率。要针对内部检查发现问题及时归纳分析深层次原因, 提出相应改进管理措施和建议。其次, 要贯彻“大监督”工作理念, 积极与纪检、监察、审计等部门建立外部协调工作机制, 实现信息互通, 检查结果共享。第三, 改进和创新监督检查方法。采取整合项目集中检查、试点检查集中推开以及交叉检查等灵活多样的方式, 积极开展部门预算监督, 逐步前移监督“关口”, 利用国库集中支付系统, 加强对资金运行过程的监督, 实现财政监督由“纠错型”向“预防型”转变。第四, 坚持内部财政检查机构监督和外部审计监督和社会公众监督相结合, 逐步扩大部门预算项目支出评审的覆盖面, 进一步完善和规范项目支出预算管理中“先评审、后编制”的工作机制, 从源头上合理确定项目投资预算。完善和规范建设项目竣工财务决算审批工作中的“先评审、后审批”机制, 合理确定工程成本和各项费用支出。建立健全“先评审、后招标”的评审工作机制, 强化投资项目全过程的评审监督。第五, 建立社会监督网络。通过广播、电视、报纸杂志、互联网等媒体公开监督的范围、项目和内容, 方便社会监督, 建立财政管理的社会监督体系。

(七) 进一步推进财政基础管理和基层财政建设

建立健全地方政府举债机制 篇3

一、建立多元化的权益诉求表达机制

在利益格局深刻调整的社会转型期，建立合理的表达诉求机制，一方面，能通过搜集民意，向政府部门发送信号，督促政府倾听来自社会各个群体的声音，从诉求中发现社会矛盾，从而将社会风险的诱因控制在初发阶段;另一方面，它能为利益受损者提供一个表达和发泄的渠道，让不满和愤怒的情绪得以通过合法的渠道宣泄出去，从而防止民意淤塞而导致的群体情绪爆发。

首先，改革现有的人民代表大会制度，拓展合法的人民民主空间。

其次，巩固完善传统的民意表达制度，保障合法民意诉求渠道通畅。

再次，积极拓展新型民意表达渠道，增强人民群众的话语空间。

二、健全科学合理的利益协调机制

利益均衡是和谐社会的基础和根本。当务之急是建立起能够抑制利益独占、让各利益群体进行公平博弈的利益协调机制，避免利益分化引发社会成员不满，造成社会动荡，危及社会稳定。

首先，努力打造超然而公正的政府，使政府部门成为利益协调规则的制定者、裁判者，而不是直接的利益分享者。政府必须超越阶层和集团利益，代表最广大人民的根本利益，提供制度公正、社会公平的利益协调机制。

其次，抑制“特殊利益集团”过于膨胀的利益攫取能力。

再次，加快弱势群体的组织化进程，提高弱势群体的博弈能力。

三、构建完善有力的矛盾调处机制

社会矛盾是社会转型和发展的伴生物，随着改革和城市化的推进，特别是因征地拆迁、劳资关系、社会管理等引发的各类矛盾纠纷不断凸显。健全利益矛盾解决和化解的民主机制，提供不同利益主体进行有序博弈、对话和商讨的公共场所，是完善党和政府维护群众权益机制的重要内容。

一是建立健全社会矛盾与冲突预警机制。二是建立健全社会矛盾调处化解机制。三是建立健全应急处置机制。四、建立健全有效的权益保障机制

第一，建立利益共享机制。利益共享机制借助公正合理的利益分配机制和利益调节机制来满足社会多元利益主体的要求，从而缓和利益主体间的矛盾。

第二，建立基本的民生权益保障机制，认真解决群众反映强烈的的突出问题。政府应该通过公共政策如公共教育政策、公共卫生政策、充分就业政策、反贫困政策的创新，加大对弱势地区弱势人群特别是流动人口群体的财政支持力度，保证他们的民生权益得到保障，在制度上保证广大人民群众特别是农民工群体能共享到改革发展的成果，从源头上控制社会矛盾的产生和加剧。

第三，建立合理的利益补偿机制，及时化解社会的不稳定不和谐因素。对于因非个人因素造成利益受损的人们，提供及时、合理、公正的补偿，以最大限度地降低改革对部分社会成员带来的损害。

建立健全三个机制 篇4

构建城市基层区域化党建新格局

中共福州市委

福州市常住人口683万人、其中城镇人口271万人，共有街道43个、社区452个，社区党员7.6万名。近年来，市委认真贯彻落实党的十七大、十七届四中全会精神，以深入学习实践科学发展观为动力，从建立健全 “三个机制”入手，努力构建以街道党组织为核心、社区党组织为基础、辖区单位党组织和社区内全体党员共同参与的区域化党建新格局。

一、以街道社区党组织为核心，着力建立健全区域化党建协调机制

一是强化一个领导核心。坚持重心下移，明确管理权限，要求街道党组织对地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任，通过“报告制”、“评议制”、“会商制”等对区直部门派出机构实行双重领导和双重管理，对各类经济社会组织实行指导协调。各街道普遍成立了党建工作协调领导小组，组建街道党建联 席会43个，社区党建联席分会452个，驻区单位参与率达92.5%。

二是完善一个组织体系。在巩固“一社区一支部”的基础上，积极推行社区党委（党总支）、小区党支部、楼栋党小组三级组织构架，及时做好在城市新区、新建居民区建立社区党组织工作。2008年以来，建立社区党委（党总支）150个、小区党支部130个、楼栋党小组962个。通过支部“建在楼宇”、“建在商业街”，城区133座大型商务商贸楼宇普遍建立了党组织，并由“一楼一支部”向“一楼多支部”拓展，实现了城区规模以上非公有制企业全组建。同时，进一步完善社区组织体系，以社区党组织带动居民自治组织、群众组织、民间社团组织建设。

三是建立一个共建机制。坚持以共同目标、共同利益、共同需求为纽带，引导辖区单位党组织与街道、社区党组织签订共驻共建协议，明确共建责任、共享项目及工作措施，实行党建共商、服务共做、资源共享、难题共解、文明共创。2007年以来，全市累计投入1.2亿元用于社区活动场所建设。目前，共有897 个机关单位与社区签订资源共享协议，为街道、社区提供活动场所913处近27万平方米，提供物质与资金支持达1150万元。

二、以党员作用充分发挥为目标，着力建立健全区域化党员管理机制

一是探索党员双向管理模式。实行“三个双向”（双向联系、双向服务、双向反馈）的管理方法，全面加强对区域内退休人员、下岗失业人员、流动人员中的党员的教育管理。近两年来，有8213名流动党员主动亮出身份，2357名党员将组织关系转入社区。建立 “三卡”（联系卡、活动登记卡、表现反馈卡）制度，把在职党员参与社区服务活动的成效作为其评优评先、选拔任用的重要依据。全市有3.4万多名机关党员参与社区党员登记和服务活动，72.5%的在职党员在社区担任了相应的“社区职务”。

二是畅通党员民主参与渠道。推进社区党务、居务公开，完善社区党员大会、党员议事会、重大事项听证会等相关制度，通过“社区党员论坛”、“社情民意恳谈会”等形式，发动党员群众建言献策，今年以 来累计征集意见建议4319条。探索党代表常任制，建立街道社区党组织成员联系驻区党代表、驻区党代表联系社区党员群众制度，落实重大工作通报、重要决策参与、社区群众接待日等制度，使党代表成为社区党员和群众的贴心人。

三是拓宽党员发挥作用途径。积极搭建党员发挥作用的平台，组织开展设岗定责、依岗承诺、结对帮扶和党员志愿者等主题实践活动，让广大党员说话有底气、管事有名分、干事有机会。目前，全市五个城区活跃着300多支以党团员为骨干的志愿者队伍，建立了58个社区“党员爱心超市”，有1.2万名社区无职党员走上了岗位，有7532名党员主动亮牌服务。

三、以服务群众为根本，着力建立健全区域化服务机制

一是健全服务网络。健全市、区、街道、社区四级党员教育管理服务网络，并与市民服务中心、劳动就业指导站等服务平台对接，形成辐射整个区域的服务网络，积极为党员、群众提供择业指导、帮困救助、热线求助、政策咨询、信息发布等服务。目前，区、街道、社区全部建立服务中心、服务站，在133座商务商贸楼宇和15个商贸街（城）也都建立了党员服务站。今年以来，共受理社区党员群众求助3.84万人次，累计为1875个“两新”党组织和28.5万名党员群众提供了各类服务。

二是打造服务队伍。探索推进社区工作者队伍职业化建设，努力打造一支由社区工作者、党员志愿者、社工组成的专兼结合的服务队伍。全市有3217名社区工作者取得岗位资格证书，335名大学生招聘为社区工作者，111名优秀社区党组织书记选聘为街道事业编制人员，同时从社区党组织书记中公开选拔街道副职，形成了社区工作者—社区党组织书记—街道事业编制人员—街道副职的成长链，有效破解了社区工作者职业发展难题，涌现出一批如东街街道军门社区党委书记林丹等的优秀社区工作者群体。同时，为了壮大社区服务力量，积极发展社工队伍，目前，全市社工人数达５.4万人。

如何建立健全激励机制 篇5

激励是现代企业管理工作的重要手段，激励就是通过激发人的动机，诱导人的行为，鼓舞人的热情，发挥人的内在潜力，其根本目的是调动员工的积极性和创造性，以更好地实施现代企业的组织目标。企业只有通过有效的激励，才能调动人的潜在的积极性，出色地实现既定目标，提高工作绩效，增强竞争实力。要做到有效激励必须注意以下几点；

一、要了解员工的需求

人的需要分为生存需要、安全需要、归属需要、自尊需要和字实现需要无个层次，当人的低一级层次需求基本满足后，就会向高一级层次需求发展，自我实现是最高层次的基本需要。在企业内部，不同的员工及其群体，由于其从事的岗位、知识的构成、兴趣与爱好、年龄与性别、性格与气质、自身的素质等各不相同，往往需求也不相同，管理者应根据其不同特点采取不同的激励措施，有的放矢地激励员工的积极性。

二、要建立健全适合本企业实际的科学激励机制

一般来讲，激励的方法和手段主要有：理想激励、目标激励、榜样激励、荣誉激励、竞争激励、情感激励、物质激励、参与激励等等。企业在利用这些激励手段时，应该建立符合本企业特点的物质激励机制，同时结合中华民族的传统文化，建立起符合国情和本企业实际的科学激励机制。这种激励机制应包括以下内容：（1）提供事业成材与

不断发展的最佳机遇；（2）交付承担部门或较大范围的工作责任；（3）勤奋努力取得的业绩或发明创造得以认可；（4）工作职责或业务技术职务及时得到晋升；（5）劳动工资或福利待遇得到提高；（6）保证员工在病、老、伤、残及事业等情况下的正常生活；（7）来自物质或精神方面的鼓励（奖赏或授予一顶的荣誉称号）；（8）在工资支付、提供劳动条件、裁员、兼并、破产等方面维护员工正当权益的机制。

三、把物质鼓励与精神鼓励结合起来

建立健全银企对帐机制 篇6

各级行对银企对帐工作十分重视，省分行营业部也不例外。去年十月组建了对帐中心，并进行了积极的探索，在制度上严要求，在规范上严操作，在摸索与借鉴上完善，在完善中提高，对帐工作质量和效率明显，对风险防范起到了一定的控制作用。但在实际操作中，也暴露出一些问题亟待解决，少数企业与银行网点，对银、企对帐工作重视的不够，采取怠慢、应付态度，出现了配合难的现象，对帐中心也无制裁措施，从而影响到对帐工作效率和质量，阻碍了对帐工作的顺利进行。因此，为保证银行与企业帐务的核对相符并防范风险，很有必要对此项工作再加以研究。现谈谈我们的看法：

一、对帐中心定位不准。工商银行总行要求各省分行组建对帐中心，与前台业务分离，实行岗位独立，是防范差错和案件的需要，也是事后的一种再监督的过程。其主要作用一是根据“银企余额对帐单”，通过对帐人员与客户面对面的对帐过程，核对企业“银行存款日记帐”的余额，确定是否相符与不相符；二是从勾对、查证落实未达帐，确定银行生产过程的合法性与安全性。但总行对于对帐中心在定位上的含糊，造成了对帐工作开展乏力的现象：少数网点不能很好的去落实对帐中心下发的有关通知和要求，执行意识薄弱，最终成为一纸空文。本文认为“银企对帐中心”应界定为“监督与服务”并存的管理模式，即：监督岗位——监督网点柜员的生产过程合法性：既当监督员，又做信息员。这是因为对帐工作中的信息，也是银行信息的一个重要组成部分，它对加强银行内部管理与生产过程的事后控制，银企间的合作关系的巩固有着举足轻重的作用；服务部门——对帐员对帐的服务主体是我行的高、中端客户和潜在客户，既要当好宣传员，又要做好协调员。通过面对面对帐解决企业的未达帐项，保证银企余额相符一致性，解决他们财务管理工作的实际问题，合理的运用资金，倾听客户的合理需求与反映，达到沟通、筑牢银企合作关系的目的；

二、对帐员岗位职责不明。执行意识是执行力的动力源泉，也是员工履行岗位职责、高质量完成工作任务的根本前提。虽然“对帐员岗位职责”较具体和全面，但对帐的过程是需要与银行网点紧密配合、需要与客户的相互合作的，（未达帐勾对与落实、查凭证与客户信息等等）有在这样的关系的前提下才能落实好、执行好岗位职责制。仅依赖对帐中心、对帐员是不够的。因此，需要一张“特别通行证”，来明确对帐员岗位职责，在一定的工作权限内来行使对帐工作。使他们在操作过程中，有凭证档案的调阅权、有客户信息、资产与负债业务（贷款与欠息帐户）的查询权和建议权，对于发现网点出现的一般技术性差错和客户提出的正当要求，有对网点的整改权等权限。

三、相关部门配合不够。对帐工作效率与质量的高低，取决于办事效率和速度，效率和速度的提高取决于相关部门的共同配合。但从目前实际状况上来看，对内服务在很多的网点却没有引起广泛重视。这是因为各部门都有各自的外部服务主体，而忽视了对内的相互配合与沟通，使对帐工作的发出率、收回率、勾对率等受到一定的影响。双方都有一些想法与怨言，导致了相互脱节的现象。更有甚者，认为银企对帐工作是对帐中心的事，与己无关，采取了推迟多于欢迎的“冷处理”态度，其主要表现在：

1、个别网点的信贷、资产风险管理部门配合难。主要反映在贷款账户及表、内外欠息账户的对帐方面，（正常贷款账户除外）对帐员下企业对帐时，有的单位已不存在，有的单位已破产，有的单位被兼并，有的单位已剥离仍挂有表外的欠息，有的单位已名存实亡。无论是何种原因形成的欠贷、欠息等死滞账户，作为银行信贷、资产风险管理部门都有其相关的重要资料和信息，这些资料和信息理应与对帐部门共享，根据工银办发（2003）473号《中国工商银行银企对帐管理办法》（以下简称为《管理办法》）第八条的规定，上述单位应由信贷部门出具证明为“双呆”的贷款账户清单交对帐中心，在工商银行对帐系统内作标识处理，不再进行对帐回收率的考核。如对帐员五次到某支行信贷、资产风险管理部门有上述类型的企业要求出具证明时都未果。一是二部门相互推诿，多次上门来到该支行都没有一个明确的态度；二是要求对帐中心出具正式公函，由支行上报到营业部相关部门后，在给予答复。我们认为，总行、省行和营业部已下发和转发了《管理办法》的情况下，在实施中为什么如此困难？让人困惑。

2、网点结算部门配合难。

（1）开户时把关不严。客户在办理开户时，银行柜员理应根据系统画面的提示，逐项准确录入，（如办公地址、注册地址、电话、负责人等等）但有少数网点在地址录入中用“待录入”、用“0”、“1”代替，有的甚至于不录入的现象时有发生。众所周知，“银企余额对账单”的地址，来源于CIS的信息。CIS的信息录入的准确度，直接影响到投送效率。邮局对于无法投递的帐单返还给对帐中心，对帐中心依据《管理办法》第二十七条的规定，将“银企余额对账单”交支行进行联系确认后，将有关信息进行调整，由对帐中心进行再次委托邮局人员投递。但有少数网点对此项工作的处理态度不积极，没有落实到专人负责解决，积压账单现象严重。因此，“银企余额对账单”的地址准确度高低与否，取决于网点柜员录入CIS的信息这一源头。只有认真执行了操作规程，严格审查授权，才能把好这一关。

（2）银企回单交接手续不清。企业收、支款凭证回单是企业进行帐务处理的维一合法的依据，交接手续应及时和严密。但从目前来看，很多网点都使用了电子回单柜。我们认为不排除有“串柜”的可能性，并在无任何交接手续的前提下，银企双方责任不清不明，是造成未达帐项的主要因素。通过对帐人员对未达帐的落实了解到，丢失回单现象较突出，主要有下列回单：通兑业务水电费、电话费、帐户管理费、网银年费凭证、利息凭证、手续费凭证、批量入帐凭证等等。据我们观察，上述回单都属于通兑业务，传递过程多，现阶段还没有很好的控制办法和相应措施出台，长期以来是会计管理工作中的薄弱环节，客户叫苦不迭，银行柜员也是有苦难言，需要引起重视。

（3）对帐员查阅资料难。对帐人员因对帐工作的需要，在查阅资料时，有推辞与怠慢现象。一方面向网点查询有关客户的地址、电话、联系人，了解账户相关信息、印章合法性等是一项经常性的的工作。如有一对帐人员到某网点进行查询时，在网点等候长达两小时；另一方面为落实解决企业的未达帐，需要在网点调阅与复印凭证，更是有一定的难度，对帐员出示对帐证与工作证，有的个别网点不予接待；有的给出答复是今天确实没时间，请改日再来；有的虽说已接待，但对于复印凭证，要求每笔支付中间业务手续费等等。因此，需要上级行对于对帐员在联系对帐工作需要网点配合有一个明确规定。

3、与客户经理配合难。银行负债业务来源于我们的优质客户，在巩固银企关系正常化，客户经理在某种程度上起到了重要的作用。有少数客户的财务部门依赖于银行客户经理，委托办理相关性的出纳人员工作，（如开户、更换印鉴、收支款通知与对帐单领取等等）以减轻财务人员的工作压力。据对帐员观察和了解，有少数的客户经理不愿提供办公地址、电话、财务人员等相关信息；二是企业的收支款通知联、银行的对帐单时常滞留在客户经理手中，造成企业财务部门不能及时记帐与勾对帐务；三是对帐员与该户需要进行面对面对帐时，有的客户不配合，对帐员需要客户经理来协调关系，但根据《管理办法》中对帐工作与客户经理相分离的原则，客户经理不应过问对帐过程。

上述客户经理的做法虽说是个别现象，但应引起有关领导的关注。我们认为，为防患于未然，对客户经理岗位是否需要进行定期轮岗，值得研究。

四、对帐工作宣传不力

《会计法》要求：“各单位应当定期将会计账薄记录与实物、账款及有关资料相互核对，保证会计账薄记录与会计凭证与实物及账款的实有数额相符，会计账薄记录与会计凭证的有关内容相符„„”。企业在办理开户时，与银行签定了帐户管理协议，其中也有关于对帐的具体要求，从法律上讲已明确了对帐制度。企业应主动与银行对帐，真实的反映未达帐项。银、企双方都要切实把它当作进行会计核算的重要监督、制约措施，双方都有义务组织力量，保证对帐工作认真、及时、深入、彻底地进行。但在实际工作中，往往是银行对帐人员着急，而企业配合不够。特别是少数民营企业、有限责任公司，他们在银行开户的账号较多，有的企业甚至觉得银行每月对帐是多此一举。企业对对帐主体的不明，使企业对帐意识淡薄，消极应付，也是银行对帐工作难度加大的一个重要因素。荐于当前少数企业对银行对帐工作认识不足，银行对帐工作难度加大的现状，应采取多种方式加大对帐工作的宣传力度，使广大客户真正认识到银企对账工作的意义与作用，切实从思想上为资金安全做好保障。应强化法律意识，维护法律尊严，按照《会计法》的规定办理。既严肃了财经纪律，加强了管理，增加了会计人员的工作责任感，也充分发挥了会计在经济活动中的监督作用，切实防范了会计风险。这是防范案件、提高银企对帐实效的重要保证。

五、对帐人员待遇偏低。武汉市地域广阔，工行客户群体之多，遍布武汉三镇和四个郊县，对帐员的工作劳动强度在不断上升，在乘车与步行中完成对帐任务。对帐人员待遇偏低的事实给他们造成了一定的经济压力和精神负担，也影响到对帐工作效率的提高。有的企业经多次电话联系，也难以预约到上门对帐；有的企业经多次联系上门后，因其它事务临时外出，也达不到对帐目的；因企业内部不确定性的原因，形成超二个月以上的挂帐，需要到企业进行确认；还有企业因人事变动新官不理旧帐，需要上门做工作等等。无论是盛夏还是寒冬，无论是狂风骤雨还是冰雪漫天，对帐员们是日日忙对帐，时时落实未达帐，他们由“白雪公主”、“白马王子”，变成了“灰姑娘”和“包青天”。虽说上级行对对帐员在交通、电话、生活费用上给予了一定补贴，但事实上满足不了日常对帐工作的所需费用。为此，我们建议上级行在对待这一特殊性岗位在福利待遇上，对帐员人身安全问题上，给予适当的特殊性费用倾斜政策和安全保障措施。

总之，银企对帐工作涉及到银行与客户工作的方方面面，其重要性不仅要摆在桌面上,而且要努力地去付诸实施。需要在独立岗位监督下，行使对帐工作的权限，必须强调相关部门的协作关系，形成一种以对帐中心为主体，上下联动的“组合型”对帐管理模式，只要我们从眼前着手，从现在做起，通过不懈地努力，不断深化工作内涵，努力做到服务思维创新、管理工作创新、对帐手段创新，才能全面提升我行对帐工作质量和效率，才能达到防范和规避经营风险的目的。

建立健全地方政府举债机制 篇7

一、加强高校反腐倡廉教育的重要性

反腐倡廉教育是加强党风建设和反腐败斗争的一项基础工作, 是筑牢拒腐防变思想道德防线最重要的基础性工作。加强反腐倡廉建设是保持党同人民群众的血肉联系, 巩固党的执政地位的重要举措。党风正则干群和, 干群和则社会稳。是非明于学习, 名节源于理性。近年来, 随着经济建设的快速发展, 政府和社会对教育投入的增加, 教育系统职务犯罪日渐突出, 逐渐成为职务犯罪的多发区, 这片“净土”受到了沾污, 犯罪主体绝大多数为校长、副校长等, 在社会上造成了不良影响。这些人之所以由党的高中级领导干部蜕化为腐败分子, 其中一个重要原因就是放松思想政治学习, 忽视思想和世界观改造, 把人民赋予的权力异化为谋取私利的工具。因此, 反腐倡廉教育必须坚持以领导干部为重点, 以点带面加强全体教职员工的教育。其一, 从执政规律看, 领导干部是我们党治国理政的骨干和中坚力量, 只有坚持以领导干部为重点抓好反腐倡廉教育, 才能提高解决自身问题的能力, 增强各级党组织的凝聚力和战斗力。其二, 从其所处的地位和作用看, 领导干部居于领导地位, 职务越高, 其言行的影响越大。重点抓好领导干部的反腐倡廉教育, 可以更好地发挥其示范导向作用。其三, 从权力的监督制约规律看, 重点抓好领导干部的反腐倡廉教育, 是遏制和减少权力腐败的重要环节。各级领导干部都掌握着一定权力, 是权力的掌管者和行使者。只有抓好领导干部的教育, 才能增强其免疫力, 为人民掌好权用好权。其四, 从反腐倡廉教育工作规律看, 领导干部既是受教育者, 也是教育活动的决策者和组织者。抓住了领导干部就是抓住了反腐倡廉教育的关键。

二、当前高校反腐倡廉教育存在的主要问题

高等教育涉及千家万户, 与人民群众的切身利益密切相关。高校因其工作的特殊性, 更凸显反腐倡廉教育的重要性。近年来, 高校围绕“科教兴国”战略目标, 做了大量卓有成效的工作, 反腐倡廉建设取得了明显成效。但是, 随着教育事业的不断发展, 高校的反腐倡廉教育也面临新情况, 出现新问题, 存在着不容忽视和亟待解决的问题, 主要表现在:

从认识上看, 对反腐倡廉教育重要性的认识还存在一定差距。一些党政领导干部对反腐倡廉教育重视不够, 对教育的基础性作用缺乏正确理解, 抓工作的积极性、主动性不够强;少数领导干部错误地认为反腐倡廉教育是做虚功、软工作, 可做可不做, 可多做可少做, 满足于一般应付;个别领导干部甚至片面地认为反腐倡廉教育只是纪检监察机关的事;有的领导干部教育别人多, 自己受教育却很少, 不注重自身的学习教育。

从内容上看, 针对性不够强。不能紧密结合党员干部的思想实际, 因人制宜, 分类施教, 开展“有的放矢”、“按需下方”的个性化教育, 教育内容空洞, 大而化之, 不具体、不生动, 起不到入脑入心、触动灵魂的效果;特别是用本地本单位、身边的先进事迹和典型案例, 进行正反两方面的教育不够。

从方法上看, 教育的方式方法有待创新。当前教育的方式方法仍然以开会、学文件、读报纸、看电教片等灌输法、说教式的传统办法为主, 陈旧单一、创新不够, 吸引力和感染力不强;利用网络、多媒体等先进传媒手段进行教育不够, 缺乏时代性和科学性;采取多种教育形式, 形成整体效应不够, 缺乏系统性和综合性。

从保障上看, 保障措施还有待进一步加强。一些高校没有反腐倡廉教育专项经费, 反腐倡廉教育设施落后, 与现代宣传教育手段和传媒要求不相适应。

三、加强高校反腐倡廉教育长效机制建设的对策措施

(一) 建立健全总揽全局、协调各方的组织领导机制

一是健全领导机构。高校要坚持和完善党委统一领导, 党政齐抓共管, 纪委组织协调, 相关部门密切配合, 广大干部群众通过多种形式积极参与的领导体制和工作机制, 形成反腐倡廉教育的整体合力。二是完善反腐倡廉“大宣教”工作格局。高校党组织要把反腐倡廉教育工作摆到重要位置, 纳入党的建设工作整体规划中, 与反腐倡廉各项工作统筹安排, 全面推进。三是加强组织协调。领导干部要结合业务工作抓好党建工作和惩防体系建设任务的落实, 把反腐倡廉教育作为主要内容常抓不懈。要坚持主要领导带头抓、分管领导具体抓, 班子成员结合业务工作抓好分管范围内教育任务的落实。

(二) 建立健全勇于开拓、注重实效的教育创新机制

一是注重拓展工作领域的创新。做到“横到边”、“纵到底”, 即拓展到高校的各个方面。上到党员领导干部, 下到普通群众, 都成为宣传教育的对象。二是注重教育内容的创新。要把各级党组织开展教育与党员干部职工进行自我教育、主题教育、警示教育等有机结合起来, 大力推进廉政文化建设, 不断丰富教育的内容, 提高宣传教育的效果。三是注重教育方法的创新。采用广大党员干部职工易于接受的丰富多彩、生动活泼、形式多样的方式方法开展教育, 在实践探索中, 通过分类指导、分类施教等教育模式, 把个性与共性、传统教育手段与现代化教育手段等紧密结合起来, 增强教育的针对性和实效性。

(三) 建立健全制度, 注重教育的针对性和实效性

一是坚持中心组定期学习反腐倡廉理论制度。定期安排专题学习, 不断提高党员干部反腐倡廉理论素养和抵御风险的能力。二是坚持和完善党政领导干部定期讲授廉政党课或做反腐倡廉报告制度。各级党政主要领导要认真履行“一岗双责”职责, 通过坚持定期上党课或作报告, 对所属单位党员干部职工进行党性党风党纪和反腐倡廉教育。三是坚持和完善廉政谈话、党性定期分析制度。高校党委要围绕廉政建设主题, 采用任前谈话、提醒谈话、诫勉谈话等形式, 加强对党员干部职工的教育。要把党性分析作为民主生活会主要内容。四是坚持和完善廉政培训、考试制度。要以廉洁从政为主题, 根据不同时期的工作重点、培训对象、培训内容, 采取专题培训、系统培训等形式, 加强对党员干部职工岗前和经常性的廉政培训、考试制度。五是坚持和完善示范教育、警示教育、主题教育和岗位教育制度。大力宣扬廉洁奉公、勤政为民的先进典型, 运用先进典型开展示范教育;深刻剖析违纪违法案件, 运用反面典型开展警示教育;围绕中心工作, 积极开展主题教育;针对不同岗位的廉政风险点, 进行岗位廉政教育, 把风险点变成“安全区”。

(四) 建立健全形式多样、内容丰富的活动载体机制

一是深入开展廉政文化进校园活动, 大力营造“以廉为荣、以贪为耻”的廉政文化和拒腐防变氛围, 全面推进廉政文化建设。二是完善教育基地活动载体。进一步加强反腐倡廉理论教育基地、爱国主义教育基地、反腐倡廉警示教育基地、优良传统教育基地建设。三是利用报刊、电台、电视台、校外园网、广播、宣传栏等都要开设廉政专栏或专题节目, 加大宣传力度, 加强对热点问题的引导。

(五) 建立健全强化责任、目标管理的督查考评机制

一是明确责任。按照建立健全党建工作长效机制和惩防体系建设、党风廉政建设责任制的要求, 高校要把反腐倡廉教育工作列入党的建设和党风廉政建设责任制、惩防体系建设任务落实督查考评的重要内容, 党委书记要切实履行抓党建第一责任人职责。二是落实任务。根据年度工作任务, 制定反腐倡廉宣教工作责任目标和量化考核标准, 将任务层层分解, 逐项落实。三是注重结果应用。对考核成绩好的高校以表彰奖励, 对不履行反腐倡廉宣传教育工作职责、完不成工作任务或因忽视宣传教育而导致问题较多、群众意见较大的应进行通报批评, 要把反腐倡廉教育同领导干部的培养、选拔、管理、使用等结合起来, 充分发挥考核作用。

(六) 建立健全基础建设与配套建设相结合的工作保障机制

一是抓好队伍建设, 切实加强对宣教干部的培养、使用和管理。二是增加必要的现代化设备。高校应当根据工作需要在每年的财政预算中安排适当的经费, 逐步加大对反腐倡廉教育工作的投入, 保障反腐倡廉教育活动的顺利开展。三是营造环境。要把一些行之有效的教育方式用制度的形式固定下来, 逐步建立起一套反腐倡廉教育制度体系。

参考文献

[1]党的十八大报告

[2]宁夏教育系统廉政教育读本.

建立健全地方政府举债机制 篇8

一、强化管理，着力提升涉农资金科学化精细化水平

党中央、国务院和省委、省政府高度重视“三农”工作，近年来，出台了一系列强农惠农富农政策，各级政府大幅度增加涉农资金投入， 2013年安徽省“三农”资金达到1710.6亿元，占全省财政总支出的39.3%，增长14.2%，无论是占比、相对数还是绝对数，都是很大的，给涉农资金监督管理工作带来了严峻挑战。省财政厅党组始终把财政涉农资金管理、监督放在重要的位置，厅长罗建国在开展全省涉农资金检查前期，做出批示：“要建立长效机制，切实保障财政涉农资金的项目安全、资金安全、干部安全，不断推动财政涉农资金管理科学化水平”。

一是完善管理制度建设。按照财政涉农资金覆盖到哪里，管理制度就延伸哪里的原则，省财政加强制度“立、改、废”工作，进一步清理和整合现行财政涉农资金制度和办法，相继出台了美好乡村建设、农业生产发展、农村义务教育、农村社会保障、农业综合开发、惠农补贴资金管理发放等方面资金监管制度及办法，将涉农资金的使用范围、分配、拨付、使用、管理、监督及农业财政支出预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理等各环节以制度化的形式确定下来，确保涉农资金管理依法按章办事。

二是制定管理工作流程。按照精简流程、理清环节、分清责任、明确标准的要求，建立健全和优化财政涉农资金管理工作责任流程，省财政围绕着涉农预算编制、执行、监督等工作流程运行，在涉农资金管理方面制定了具体措施，特别是结合廉政风险防控，制定了单位、处室、个人的廉政风险防控工作实施方案，确定了个人岗位廉政风险防控点，围绕权力事项，进一步做好清权确权；围绕岗位职责，进一步推进风险排查；围绕风险评估，进一步完善等级评定；围绕制度配套，进一步完善制度建设；围绕防控措施，进一步加强工作创新，有效巩固和扩大了廉政风险防控工作成果，形成财政部门之间上下互动、财政部门与部门之间横向联动，既相互制约又相互促进的科学管理机制。

三是健全管理责任体系。建立健全财政部门涉农资金管理和职能部门项目管理岗位责任制度，做到分工明确、各司其职、各负其责、协调配合。省财政厅与省发改委等六个厅局联合下发关于惠农补贴资金管理发放工作职责，按照“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”的原则，严格落实工作责任制，真正形成“部门管事、财政管钱、金融管发、乡镇管册”惠农补贴资金管理发放机制。2013年底，省财政厅联合省纪委、省委组织部、省监察厅出台了《关于进一步建立健全涉农资金监管长效机制的通知》，健全预算管理、资金使用、监控预警、一线监管、信息公开、绩效评价、监督检查责任追究等机制，提出了具体要求，进一步创新举措、细化措施，加强和规范涉农资金管理。

四是注重管理方式创新。财政涉农资金管理紧紧围绕着现代财政制度的目标和任务，不断创新和改革。一是早编预算。2013年4月份启动编制2014年预算，今年又提前一个月，3月份启动编制2015年预算，提高预算工作的前瞻性，改变过去“追加一年、一年追加”，为实现“预算一年、一年预算”迈出坚实步伐，也为超前谋划，科学合理地确定涉农部门预算安排的重点，细化预算编制，将功能科目、经济科目编细、编实，从源头上进一步加强财政涉农资金管理打下扎实的基础。二是主动会商。建立财政部门与部门预算编制、执行定期会商机制，及时研究解决存在的问题，增强涉农预算编制的准确性和预算执行的高效性。今年1—6月份，省财政厅各处室单位共与预算单位会商1099次，同时，省财政厅18处室单位分别帮联16个市和2个直管县财政局，深入各地指导和督查工作，系统推进财政涉农资金监管工作全覆盖、常态化。

二、强化监督，着力建立涉农资金监管长效机制

按照“全员参与、全程监控、全面覆盖”的财政监督理念，着力构建事前、事中、事后相结合、覆盖所有财政涉农资金全过程的监督机制。

一是推行管理政务公开。按照公开、公平、公正原则，及时制定发布涉农项目立项指南，强化项目前期调研，在涉农资金项目管理上全面推进“九项制度”，即竞争立项制、专家评审制、招投标制、政府采购制、资金公示制、县级报账制、工程监理制、工程决算制、竣工验收制，确保项目规范建设和管理。

二是实施绩效考评管理。为提高财政涉农资金使用效率，省财政厅会同相关职能部门对每一项涉农项目分别制定了具体的绩效考评体系，对各项资金安排分配、使用管理、项目效益、项目管护责任的落实、涉农资金整合等情况进行全面考评。同时，强化对考评结果的运用，建立以考评结果为导向的资金分配管理机制。2013年，省财政出台了《安徽省乡镇财政资金监管工作绩效评价办法》、《安徽省惠农补贴资金绩效评价办法（试行）》，确定每年对上一年度资金监管、惠农资金发放实行县自查评价、市核查评价、省检查综合评价，强化绩效考核，落实县乡一体化监管。

三是开展专项监督检查。2013年5月下旬至9月底，省财政厅组织开展了全省涉农资金检查工作，对2010—2012年各级财政安排用于“三农”的各项资金使用情况进行了全面疏理和检查。成立了全省涉农资金检查协调小组，制定了检查工作方案，动员部署全省涉农资金检查工作。各地结合省厅检查方案和本地实际，制定了详细实施方案和工作计划，明确职责分工，层层分解任务，进行再动员、再部署和业务培训。在检查中坚持做到“四个结合”，即：专项梳理和分级检查相结合，乡镇自查和县级全面检查相结合，检查资料和实地走访相结合，检查和整改相结合。自查自纠阶段，各县（市、区）检查乡镇面达到100%，深入3407个行政村，走访了32370户农户，检查了3843个涉农项目实施单位。各市在县（市、区）自查自纠基础上，采取分组包干县区或分项目包干等多种方式，检查县级面达到100%，检查296个乡镇，深入524个行政村，走访农户1902户，检查702个涉农项目实施单位。省财政厅组织8个检查组，对全省16个市涉农资金进行了重点检查，共检查35个县（市、区），深入55个乡镇和90个行政村，走访134户农户，检查75个项目实施单位。此次专项检查进一步促进了财政涉农资金规范管理和使用。

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三、深化改革，着力构建涉农资金安全网

今年，按照安徽省委、省政府部署，省财政积极推进了预算信息公开改革、清理专项转移支付改革、加强存量资金管理改革、强化“三公经费”改革、推进政府购买服务改革、严格政府性债务管理改革等六项改革，这些改革举措都与财政涉农资金管理改革密不可分，每项改革的背后必将进一步推动和加强涉农资金的管理。

一是深化财政涉农资金预算编制、执行改革。根据财政管理改革的要求，着力强化“整”、“实”、“细”、“严”。“整”： 创新财政涉农资金整合统筹机制，加大财政涉农专项资金整合力度，全面清理省级预算安排的涉农专项资金项目，归并补助市县支出项目。“实”：科学编制2015年省直农口部门预算，围绕省委、省政府确定的“三农”中心工作，编准编实，确保重点涉农项目支出并统筹列入预算，不留硬缺口。“细”： 进一步细化预算编制，省级预算安排需要二次分配的，省财政会同相关农口部门统筹考虑并细化编制到具体市县，减少预算执行中二次分配事项，提高预算执行率。“严”：严格执行中央和省里有关厉行节约的要求，严格控制一般性支出，加强省直农口部门“三公”经费管理。

二是深化财政涉农资金分配管理体制改革。按照“规划引领、确定投向，因素分配、切块下达，自主选项、省级备案，注重绩效、加强监督”的原则，深入推进财政涉农资金分配使用机制改革创新。对中央财政安排的财政涉农专项转移支付，如只明确使用方向没有明确到具体项目，原则上采用因素法分配切块到市、县（区），由市、县（区）根据有关管理规定自主确定项目并备案上报到省；对省级财政预算安排的有关重点支农项目，压减和下放财政支农项目审批权限，减少二次分配资金规模，规范省对市、县（区）财政分配关系。省财政将会同相关部门组织开展项目资金的检查、绩效考评和监督，建立健全科学规范、公开透明的支农专项转移支付制度。

三是深化财政涉农资金支持方式改革。坚持底线思维，将财政涉农资金重点向高标准农田建设、支持美好乡村建设、促进贫困地区脱贫减困、生态资源保护等基础性、公益性领域倾斜。减少财政资金对企业的直接投入，推动财政涉农资金逐步从农业竞争领域退出。创新财政支持方式， 充分发挥市场机制作用，运用财政贴息、担保、投资参股、信贷融资等手段，积极探索“以奖代补”、“购买服务”等方式，激活农业新型经营主体的内在活力和动力，撬动社会资本投入涉农领域发展。

四是深化财政支农项目绩效评价改革。建立健全财政涉农资金绩效评价机制，财政部门将选择资金数额大、社会影响广的省级涉农项目开展重点评价。引进第三机构评价等方式，逐步将绩效评价制度覆盖所有的财政涉农项目，将评价结果作为预算安排的重要依据，取消无绩效项目，调减低绩效项目预算，不断提高农业财政资金分配的合理性和效益性。

五是深化财政涉农资金监督管理改革。一是通过现代信息手段加强监管。今年4月由我厅牵头开发的省级涉农企业项目资金管理信息系统成功上线试运行，实现了财政与工商、质监、税务、海关及项目主管部门的信息共享，克服和避免了企业多头申报、重复申报，系统的建设和管理，更为提升财政涉农资金管理创造条件，增加了项目透明度，有力地保障了涉农资金在阳光下运行。二是创新农村集体“三资”管理改革，省财政厅将积极会同监察厅、审计厅、农委等部门尽快建立管理制度，对村级财务进行全面性审计和经常性审计，强化村级财务监督。三是创新乡镇财政资金监管工作机制，大力推广金寨等地乡镇包村干部监管涉农资金试点经验，推进财政涉农资金监管关口前移，监管重心下沉，形成资金监管合力，确保强农惠农政策有效落实。

（作者单位：安徽省财政厅）

责任编辑：洪峰