政府债券

政府债券（共12篇）

政府债券 篇1

一、概述

(一) 经济背景

国家审计署在2009年公布的《对地方财政和地方政府性债务管理的审计情况》表明地方政府性债务总体规模大、形成时间长, 历史遗留债务负担仍比较重。总体而言地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范, 具体体现在两个方面:一是地方政府性债务总体规模较大, 融资平台公司的政府性债务平均占一半以上。这些地区共有各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%, 余额共计1.45万亿元。二是部分地方政府偿债压力较大, 存在一定的债务风险。上述地方政府性债务中, 政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元, 分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。从债务余额与当年可用财力的比率看, 省、市本级和西部地区债务风险较为集中, 有7个省、10个市和14个县本级超过100%, 最高的达364.77%。从偿债资金来源看, 2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元, 占其全部还本付息额的47.97%, 财政资金偿债能力不足。

(二) 研究综述具体如下:

(1) 国外研究现状。国际上对政府负债和赤字的研究是比较广泛的, 但绝大部分的研究起点是政府债务的成因和管理, 研究对象主要是针对发达国家。涉及发展中国家的研究, 主要是侧重研究其债务危机, 未见有对发展中国家地方公债和地方债务的研究实例。

(2) 国内研究现状。在早期我国发行地方政府债券的可行性研究中, 大部分学者对于我国发行地方政府债券持支持态度 (孟丽, 2002;贾康, 李炜光, 刘军民, 2003) , 研究认为:地方政府通过制度创新, 结合资本市场的发展, 逐步完善地方政府债券管理方法和流转机制, 有利于规范运作地方政府债务, 深化财政管理制度改革。但是也有部分学者对于我国发行地方政府债券持反对态度 (杨光, 2001;曾忠生, 2001;郭琳、樊丽明) 。而近两年, 也有大量学者从我国当前发行地方政府债券的风险入手, 认为只有解决了当前发行地方政府债券的偿还风险、宏观调控风险、政治风险。政府信息不对称、财政分权不彻底、地方利益驱动、不合理的政绩评价机制等风险, 才能够为我国发行地方政府债券扫清障碍, 才更有利于发行的顺利进行 (王学忠, 2008) 。

二、地方政府债券融资现状与不足

(一) 新中国成立之前阶段

清宣统年间发行了我国最早的地方政府债券出, 而民国以来, 除中央政府大量举借内债, 省地方政府因装备军队、从事地方建设、弥补政费不足等原因, 也先后发行大量省债。特别是在军阀混战时期, 广东政局长期对中央政府保持若即若离的半独立态势, 发行地方公债是统治当局筹措财政经费的重要来源, 次数多、债额大, 且债券币制特殊, 有着较为独立的体系。

(二) 新中国成立后

1950年中央人民政府批准在东北发行采取折实形式计值的地方公债。1958年4月政府作出《关于发行地方公债的决定》, 决定从1959年起, 不再发行全国性的公债, 但允许地方在确有必要时发行地方公债。1959年后, 只有黑龙江、安徽等少数几个省份自行发行了少量的地方经济建设公债。

(三) 改革开放后

在80年代末至90年代初, 许多地方政府为了筹集基础建设资金, 都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的, 以支援国家建设的名义摊派给各单位, 有的直接充当部分工资。这种情况在1993年被国务院制止, 其重要原因是对地方政府承诺的兑现能力有所怀疑。

直到金融危机爆发后, 由财政部代理发行2009年地方政府债券, 部分地方政府债券在上海证券交易所实现上市。这是我国地方政府债务在形式上的一次新尝试。2009年地方政府债券, 是指经国务院批准同意, 2009年发行, 以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体, 由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。

从我国地方政府债券的发展历程和现状来看, 虽然我国地方政府债券的有较长的历史, 但是离符合市场经济和现代金融的要求的政府债券还有很大差距。这些不足主要体现在以下几个方面:

(1) 法律制度制约了地方政府债券的发展。地方政府在发行债券的过程中首先要解决的就是地方政府债券发行的合法性问题。根据我国《预算法》第二十八条的明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”因此, 正如2009年财政部代发的地方政府债券也只能看作是中央政府一手“包办”的发行行为, 而不是真正意义上的地方政府债券。

(2) 风险控制水平较差, 甚至在很少考虑风险因素。由于我国是单一制国家, 中央政府对地方政府承担着无限责任, 地方债券最后的责任和风险承担方是中央政府。在地方风险意识相对淡薄, 自我控制机制严重缺乏的情况下, 各种风险将会向上一级政府转移。这也是中央政府一直禁止地方政府发行地方政府债券的重要原因。

(3) 缺乏有效率和成熟的债券市场。虽然我国资本市场已经走过了20年的发展历程, 但是债券市场发展仍然十分欠缺。直接融资无论是对企业而言还是对政府, 都还是其最主要的融资渠道, 间接融资的比例仍然很低, 这重要的原因就在于缺乏有成熟的债券市场, 缺乏足够的交易渠道, 市场中介, 制度法规等。

三、地方政府债券融资渠道构建相关建议

(一) 逐步解决地方政府发行地方政府债券的制度障碍, 建立起一套以地方政府为主体的债券发行体系

在地方政府债券融资渠道的构建中, 必须坚持以地方政府为主体。要由地方政府来确定发行的规模, 利率, 期限, 资金使用方向等一系列事宜。中央政府只能作为第三方进行监管, 并且立足于全国宏观经济发展来进行相关协调。而不能越俎代庖, 替地方政府决定一切。在制度设计中特别需要强调的是, 由于地方政府在债券发行中处于主体地位, 因此债券偿付的最终债务人是地方政府, 中央政府不能成为最后偿还人。

(二) 建立科学有效的风险控制体系

在债券融资渠道中, 风险控制是其中最重要的一环, 只有科学和健全的风险控制体系才能保证融资渠道的顺利运转。在这一体系中, 地方政府是主体, 中央政府要按照法律法规进行严格监管, 市场中介需要中立地将相关信息客观、公正及时的反应给市场参与者。具体而言, 地方政府需要有着较强的自律性, 能按照风险控制的要求进行自我约束, 避免短期行为。加强对地方政府债券发行行为的监督与管理的核心是要加强中央政府对全国地方债券发行监督管理, 增强中央政府的宏观调控能力, 改变地方政府的执政导向。具体而言上就是要保证全国的地方债券的发行规模和国民经济发展, 政府整体负债水平和偿债能力相配合和适应, 保证中央政府的宏观调控政策的效果, 抑制地方政府过度发债的冲动。与此同时, 构建健全的地方债券资信评估、信息披露、债券保险制度, 需要市场中介提供专业和公正的服务。

(三) 健全债券流通市场

为地方政府债券的流通提供高效的交易平台, 这是促进地方政府债券发展的市场动力。目前, 我国的债券交易主要被分割在证券交易市场和银行间债券市场进行, 根据国际发达市场经验, 包括企业债券在内的债券发行与交易, 95%以上都是在场外市场完成的。而从我国现阶段的债券发展现状上看, 交易所市场明显呈现边缘化的趋势, 无论是投资者规模、债券托管量还是流通性都低于银行间市场。从债券市场的发展趋势来看, 银行间市场与交易所市场的统一是一个必然的趋势, 因此, 建议地方政府债券未来主要流通市场应该选择银行间市场而非交易所市场。另一方面, 一般而言, 地方政府债券的流动性是低于中央政府债券, 但又高于企业债券。因此, 健全债券流通市场, 保证中央政府债券, 企业债券和地方政府债券协调发展。但由于地方政府债券在目前还主要处于探索阶段, 所以在健全债券流通市场的过程中需要对地方政府债券进行相应扶持。

(四) 清理地方政府违规的融资平台, 将地方政府的融资行为纳入中央政府制度和市场监管

在4万亿投资中, 各地方政府为了解决配套资金来源, 纷纷成立各种融资平台。截至到2010年6月末地方融资平台贷款达7.66万亿元, 存在严重偿还风险的贷款, 占比23%。由于一些地方政府融资平台法人治理结构不完善, 操作程序不规范, 责任主体不清晰, 一旦融资平台的项目投资不能收回成本, 这些“隐性债务”将必然显性化, 而最终买单的必将是中央财政和商业银行。因此, 清理地方政府的违规融资平台, 引导其发行地方债券, 这不仅有利于扩大地方建设资金来源, 更加能有效地监督地方政府的资金使用。

参考文献

[1]陶雄华:《试析我国地方政府债务的债券化》, 《财贸经济》, 2002年第12期。[1]陶雄华:《试析我国地方政府债务的债券化》, 《财贸经济》, 2002年第12期。

政府债券 篇2

(一)、拉动内需,实现经济稳定增长

当前,由美国次贷危机引发的国际金融危机尚未见底,将是我国经济发展非常困难的一年。为扩大内需,20我国实施积极的财政政策,通过发行国债较大规模增加政府公共投资。国债资金主要用于公路铁路等基础设施、民生工程、环境保护、结构调整和技术改造、汶川大地震灾后重建等。大规模的国债投资短时间内对经济有巨大的拉动作用,但长期这种拉动作用是有限的,此时就应该充分发挥地方政府债券的作用。地方政府配合中央政府,采取积极的财政政策,充分调动资金,加快资金使用效率,带动地区经济增长,从而推动整个国家的经济稳定增长。

(二)、减少中央财政压力,完善地方政府财政职能

1994年以来,我国实行分税制,明确中央与地方的事权。对于中央政府来说,一方面要承担国家机关运行、外交、科研,宏观调控支出及国家直属事业单位发展;另一方面,还要协调地方发展,财政压力相当大。为调动各方面积极性,减缓中央财政压力,地方政府应相应安排配套资金,根据实际情况扩大本级政府投资,政府投资资金来源其中之一就是地方政府证券。分税制的实施中,存在着地方税体系不完善、缺乏主体税种、有税种无税收或征收成本偏高及地方税的立法和管理权限过于集中等问题 。多数地方财政入不敷出,没有能力通过政府投资和扩大财政支出实现地方财政配置资源实现经济增长的能力。因此,应该适当赋予地方发行职权的权利。

(三)、增加地方融资渠道,促进地方经济增长

目前,国家加大对基础设施的建设和投资,基础设施的不断完善一方面可以改善地区的投资环境,引进投资,促进经济增长;同时可以改善居民生活环境,有利于社会稳定。对基础设施的投资资金来源,既有中央财政拨款,又得依靠地方政府财政支持。而地方政府面对巨大的投资资金,以地方财政收入是无法满足的,要依靠发行地方政府债券,扩大资金来源。

(四)、发展我国资本市场,增加投资渠道

目前我国债券市场的运作还不够规范,金融产品结构欠合理 ,形成了以国债为主,金融债和企业债比重较小的债券市场结构,这导致广大居民的投资渠道过窄。在这种情况下,以政府信用为保证发行地方政府债券,不仅能扩大直接融资规模,还为广大投资者提供了更广阔的投资渠道。

三、 我国发行地方政府债券的制度安排

在发行地方政府债券时,应该遵循偿债能力原则、效益原则、对地方公债适用范围限定的原则和以促进发展为目标,而不是以援助贫困为目标的原则。并应

制定相应的制度安排:

(1)完善分税制,明确中央与地方政府的事权。为了避免发行地方政府发债所造成的债券市场紊乱,应该继续深化分税制的改革,实现中央和地方两级政府的事权与财权独立。

(2)建立和完善地方政府债券监管体制,保持安全性。地方政府债券比起国债,信用度相对缺乏,安全性不高,为保护投资者利益、避免地方政府滥用资金,建立地方政府债券监管体制非常必要。可由国家计划部门和财政部门及证监会共同负责我国地方债券的管理,保证其稳定发展。计划部门根据国民经济发展计划和经济结构调整的要求,把握资金的使用方向;财政部门则根据宏观经济政策的要求,确定地方债券发行总规模;证监会主要对地方债券的发行、流通和偿还进行监管。

(3)完善债券信用评级制度,以市场约束地方政府发行债券。根据发行地区的税收能力和项目收益能力,坚持“公开、公平、公正”的原则,对其进行科学、严谨、动态的信用评估。同时地方政府应该进行信息披露,包括发行规模、资金使用方向、资金使用情况、财政收入状况及项目收益性。这样有利于投资者做出正确的投资选择,并对其进行监督,约束地方政府,达到资金有效使用。

参考文献

【1】郭忠孝 周欣 刘钟钦. 中国发行地方政府证券的必要性、可行性及对策. 沈阳农业大学学报 (社会科学版 ).-12

【2】刘钟钦 周欣. 中国发行地方政府债券的经济分析. 沈阳农业大学学报 (社会科学版) .–6

【3】董奋义 苗锋. 我国地方政府债券融资研究. 经济体制改革-3

中美地方政府债券状况比较 篇3

2009年经国务院批准,以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体,由财政部代理,总量规模2000亿元的地方政府债券开始发行。但在随后的债券发行中各债券的市场表现不佳,大部分地方政府债券在二级市场跌破发行价的情况下交易量不足发行总量的20%,甚至相当比例的地方政府债券在二级市场零成交。与此表现相反,以地方政府财力支持为背景的各级地方政府的城投公司企业债(通常被看做事实上的地方政府债券),在市场化的运作模式下,依据市场化信用评级确定利率水平及发行价格,发行规模不断提升,市场认可度较高,交易状况良好。

本文以中美财政制度比较为视角,提出市场化运作模式下是地方政府债券市场发展的必然。

美国财政体制与地方政府债

美国是财政制度相对稳定的财政分权体制国家,其财政制度安排是典型的对称型财政分权模式。美国实行三级财政体制,即联邦财政、州财政和地方财政,各级地方政府有与财政支出责任和事权基本对应的财政立法权、财政收益权、财政征收权与财政预算权。

依据基本财政制度安排,美国各级地方政府通过平衡自身财政预算安排,可以发行各自的政府债券来筹集一定的财政资金。美国地方政府债券有一般责任债券与收益债券两种类型:一般责任债券是以地方政府的全部声誉和信用为担保,并以地方政府财政税收为支持的债券;收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系,其还本付息来自于特定项目的收入。美国的地方政府债券主要用于地方基础设施建设方面的融资,在面临大规模进行基础设施建设的时期,地方政府债券规模会迅速膨胀。发展到20世纪末期,地方政府债券成为地方经济发展的重要融资工具。据统计,1998年流通中的美国地方政府债券总量达到了115万亿美元,占各类流通中债券的比重超过了10%。现阶段,美国地方政府债券发行规模大约为国债发行规模的50%,企业债券的25%。

中国财政体制与地方政府债

中国自1994年实施分税制财政体制改革后,基本的财政制度框架被确立下来,属于财政分权体制国家。分税制财政体制改革,提高了中央财政收入占全国财政收入的比重,增强了中央财政宏观调控的能力;同时建立起适应中国基本发展国情的转移支付制度。为此无论从基本财政制度建立的基本理念,还是从随后的15年财政数据的统计分析来观察,中国的分权财政体制属于非对称型财政分权制度模式。

在中国基本财政制度安排下,要求地方政府做财政预决算平衡表,不允许列赤字,地方政府没有举债权。但1994年建立的基本财政体制,在促进社会和谐发展的同时也带来一定的问题,即财权上收的同时,地方政府的财政支出责任并没有相对减弱,造成地方政府在经济发展规划下一定的财政收支缺口。为此,从本世纪初,地方政府绕过法律障碍,通过间接的方式发行地方政府债券已经成为一个比较普遍的事实(各地城投公司的企业债是一种事实上的地方政府债券)。近年,各地经济的快速发展,投资拉动的比例更大一些,而其中公共投资占有较大的比重。换句话讲,通过变相的债务融资推动地区基础设施建设,进一步推动整体经济的快速稳步增长是一个不争的事实。2009年3月放行的地方政府债券,一方面是中央政府宏观经济调控措施的重要组成部分;另一方面也是考虑到地方政府由于地方公共基础设施建设资金的融资需求,对地方政府合法举债融资模式的积极探索。

两种体制的比较分析

中国与美国的财政体制的基本建制均属于分权财政,但相应的财政分权模式是有差异的。美国的财政分权制度是对称型的,采用这种财政分权模式是与美国长期奉行自由市场经济的基本理念相一致的。对称型的财政分权模式比较充分地尊重了各地方政府对地方经济发展规划的自由,保护了地方经济发展的多样性,同时在财政支出责任与财政收益权对等的基本制度设计下,有效地激励了地方政府官员的责任心。

但这种制度设计的缺陷也是明显的,由于在财政立法权、财政预算权方面有较大的自由度,中央政府对各级地方政府的财政协调能力与对地方政府财政预算监管能力是有限的,造成美国的地方政府在财政预算安排上长期执行赤字财政。由于美国地方政府有依据自身财政收入状况发行政府债券的权利,为此美国各级地方政府均负担着高额的债务。2008年加利福尼亚州政府负债规模达510亿美元,财政赤字近300亿美元;今年6月加州政府被爆财政赤字维持高位,达到243亿美元,将在美国下一个财政年度面临破产。虽然美国其他州政府的财政状况还没有恶化到加州政府现在的境地,但各地方政府债务规模也在增加,美国地方政府的财政信用风险不断凸显。

中国从政治哲学到经济发展最终目标设计上一直推崇平等,中国非对称型的财政分权制度安排是其政治哲学与经济发展最终目标的集中体现。非对称型财政分权体制强调公民享有均等的公共产品服务权利,转移支付制度的设计是这种思路实现的基本手段。非对称型的财政分权模式由于财政立法权主要集中于中央政府,保证了税收制度相对统一,限制了地方政府财政预算不平衡的无限膨胀。中国《预算法》相关条款规定,除中央政府特殊的制度安排外,地方政府必须编制收支平衡预算,地方政府不能举债和列赤字。

这种制度安排不能像对称型财政分权制度有效地保障地方经济发展的多样性,激励地方政府官员长期的责任心效力也比较有限,但非对称型财政分权模式较对称型财政分权模式能够更有效控制地方政府的财政风险。2009年3月前,中国地方政府直接显性债务非常有限,主要是国债转贷项目,而被视为地方政府的直接负债的各城投公司债务由于起步较晚(此项债券的发行始点是2002年),其规模也是有限的,截至2008年底此项债券规模总量不足1000亿元,占到当年地方财政总收入的3%,与这一指标的财政预警边界30%还有一定的距离。

中国基本财政制度设计虽然不同于美国,但各地地方政府在基础设施建设融资方面的巨大需求与美国有一致性。现阶段地方政府债券发行还没有完全进入市场化运作的轨道,但中国市场经济基本发展方向是确定的,资本市场规范化运作已是既定的方向;与此同时各地方政府在资本市场通过市场化的方式进行间接融资已是不争的事实,为此可以预期,合法的、规范的地方政府债券通过市场化进行运作是历史的必然。■

地方政府债券发行的思路研究 篇4

在我国目前的财政体制下, 地方政府面临着事权与财权不平衡的困境, 一方面, 公共设施建设的任务下移, 另一方面, 没有发行地方政府债券的权利, 资金来源被限制, 在双重挤压下, 经济增长的压力也随之而来。所以, 本文就探讨财政困境下的地方政府是否能通过发债的形式自救, 而为了能够发行地方政府债券, 促进它的诞生, 我们能够做出哪些努力以及使这种形式能长久造福一方政府和百姓, 我们又应该做些什么来维护系统的良好运行。

二、地方政府债券的历史沿革

我国发行债券的过程磕磕绊绊, 从曾经历史上出现的地方政府债券以及近几年国家的一些尝试中, 我们可以看到地方政府债券仍处在萌芽阶段。

(一) 建国初期~1981年, 碎片化发行。建国初期, 国共内战, 内耗严重, 资金极度缺乏, 为了加快经济恢复, 1958年中央颁布了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》, 黑龙江, 安徽等地区首次发行了地方政府债券。

(二) 1981年到1995年, 逐步叫停。1981年之后, 国债的发行挤压了地方政府债券, 由此地方政府出现了财政困难, 发行叫停因此出现几次反复。随后中央政府在1995年颁布的文件中, 严格禁止地方政府发行债券, 财权集中于中央手中。

(三) 1995年~2007年, 全面禁止阶段。虽然不能发行债券筹集资金, 但在建设的资金严重需求下, 仍是积累下了很多的隐形负债来满足资金的需求。

(四) 2007年~2009年, 政策松动阶段。2009年, 由财政部代理发行2, 000亿元债券, 列入了省级预算管理, 这标志着地方债券开闸放水。

(五) 2009年~2014年, 实践与探索。2009, 2010年, 中央代发代还2, 000亿元债券, 2011年, 上海、浙江、广东、深圳4地被批准在发债规模内可以自行发债。但是地方政府的发债权的限制仍没有放宽。2013年, 自主发债的地方政府增加了江苏省和山东省, 达到六个。

(六) 2014年5月21日, 财政部下发通知。上海、江苏、山东、北京、江西、宁夏、浙江、广东、深圳、青岛等地方政府将在本年度试行债券自发自还。

三、地方政府债券的必要性与紧迫性

真正意义上的地方政府债券的诞生被众多学者们呼吁了很久, 因为它的确在地方政府的财务困境中会起到开路先锋, 打开局面的作用。主要体现在下面几个方面。

(一) 有利于地方政府缓解资金压力。尽管我国已经规定了科学的财政体制, 但仍然是一个理想化的愿景。在事权和财权没有合理分配的地方政府与中央政府之间, 资金短缺的问题已经严重到地方没有足够资金进行公共设施的建设。资金支出的责任层层下放, 财权却集中在中央手中, 必然导致失衡。“一级政府、一级事权、一级财权、一级债权”仍是个目标, 这个体制的长期性决定了资金需求的长期性。加上我国地方政府“以GDP为导向”的考评思路, 不够科学的考评体系导致地方政府强烈的发展冲动, 进而对资金的需求进一步膨胀。

(二) 有利于地方政府治理。地方政府在长期缺乏独立性的环境中, 扮演的其实更多的是一种在中央政府和辖区居民之间的代理角色, 在与辖区居民的互动中并不活跃, 双方也处在并不是很了解对方的立场上, 这样无论是居民对政府政策的理解和支持还是地方政府了解居民的所需所求方面都达不到对方的期许, 民主化不够, 地方凝聚力不够。如果地方政府能够自主发行债券, 直接方面, 可以利用资金, 实实在在为当地提供急需的公共产品, 为居民谋福利;间接方面, 发行债券要求地方政府财政透明度, 居民对政府政策的了解监督都会大大增加, 有利财政稳健和地方政府民主化的进程。

(三) 分税制体制的自我完善。各级地方政府必须有其独立性才能发挥主观能动性, 决定地方政府做事能力之一的是有多大的自由度和独立性, 这又在于地方政府是否能够拥有财权。分税制的彻底实行, 就可以解决这个权责不一致的问题。“有多少面粉, 做多大的饼”讲的也是这个道理。所以, 能够自主发行地方政府债券的实现, 就是这些问题的解决能够水到渠成的关键。

(四) 有利于规范地方政府发行债券行为。长期以来, 地方政府在不能自主发债和强烈的资金需求的夹缝中, 另辟新路, 纷纷通过投融资平台筹措资金, 在带来经济发展的同时, 也导致政府债台高筑, 投融资平台乱象纷呈。相较之下, 地方自主发债具有透明度高、规范性强的优势, 规避了投融资平台所具有的弊端。

四、我国地方政府债券发行制度的运行环境建设

一项事物的诞生一定要有适宜的环境才能继续生存下去, 否则就会夭折。地方政府债券的衍生一样需要宏观环境作基石, 环境建设具体主要从以下几个方面着手。

(一) 动员地方民主作用, 加强监督。发展地方独立的债券融资制度, 在一定程度上是地方财政自主权的赋予。为保障地方举债权这一公权力不偏离公益目的, 须将政府举债行为置于规范与监督之下。地方举债行为除了来自中央的监管, 更重要的是提升地方治理水平, 唤醒居民的主人翁意识, 调整“中央———地方———辖区居民”之间的关系, 调动地方民主对政府举债行为的监督和约束。地方政府对于辖区事务管理具有信息掌握的“现场优势”监督更为有效, 能够弥补中央政府因信息不对称等因素产生的监管无效。

(二) 深化分税制财政体制改革, 促进央地关系法治化。地方政府债券发行制度的建立过程实质上是地方争取财权的过程, 中央与地方政府间财政关系的法治化清晰化是地方债券融资制度化发展的必要前提。我国宪法没有对政府间财政关系作出规定, 人大及其常委会制定的法律中, 仅《预算法》第八条抽象规定:“国家实行中央和地方分税制”, 缺乏可操作性。地方事权财权的不稳定必然导致地方债券融资缺乏可持续性。所以说, 分税制是处理央、地关系的基本制度。发展制度化的地方债权融资机制, 需要继续深化分税制改革促进央地财政关系的法治化。

(三) 修改和制定法律, 为地方债券发行提供合法性保障。我国地方政府债券发行制度应遵循法制化原则, 应当完善相关法律制度, 将地方债券融资“法制化”, 确保债券发行“有法可依”, 为地方政法债务融资提供合法性保障。法律法规的健全完善好比开山辟路一般, 创造一个债券发行与流动的宏观环境。目前我国政府债券市场的法律法规还存在不系统、不协调、不完善的问题。法律法规体系呈现以下特点:一是法律法规, 部门规章庞杂繁多, 没有清晰的脉络;二是各部门, 从上级到下级, 各有标准, 制度规范不能由上覆盖, 也不能很好地形成互补。

完善我国的证券市场法律制度, 需要建构好一个具有大格局的完整框架法律体系, 不再是哪疼治哪, 这远远不够, 而且并没有长远效果。在法律法规不系统的情况下, 各种条例, 规章层出不穷, 也是逃避问题的表现。万事开头难, 有格局, 有框架的法律体系的建立才是对债券市场负责任的表现。

五、我国地方政府债券风险管理制度的完善

(一) 建立地方政府债券信息披露机制。地方政府债券信息披露制度的建立很有必要性, 主要体现在下面五个方面:地方政府作为债券市场参与者的必备条件;有利于增强地方政府的风险管理意识;有利于投资者对地方政府债券进行合理定价;有利于对地方政府进行信用评级;有利于提升政府活动透明度, 维护政府形象。而且地方政府公开包括政府债务在内的政府财政情况, 已经成为世界各国财政风险管理的大趋势。我国地方政府信息披露机制是发行债券的基础, 信息披露在现阶段有一个最优度, 各级政府, 各地政府都有适宜的信息披露度, 即最优化, 理想化, 高效化的社会的信息披露机制, 逐步达到这个标准的时候, 我国的政治, 经济, 文化也都在逐步提升。可以考虑从以下几个方面来建立我国地方政府债券信息披露制度。

1.定期向公众披露政府财务状况。选择年报, 月报, 周报多层搭配的定期报告制度, 并将信息网上公布, 是在网络时代互联网对政府监管的要求。本着对监管层、当地民众以及投资者负责的态度, 地方政府应当将资产负债、财务收支和现金流量等财务信息定期进行充分披露。

2.披露地方政府债券融入资金的项目信息。从公众手里筹集来的资金不能由着政府自己去随意挥霍, 投向具体项目的信息和跟踪信息都应持续公布。项目的信息必须进行披露, 根据相关财务信息估算出的项目的净现值, 内部报酬率以及可行性分析报告。

3.设立重大地方财政事项通知解释制度。地方政府债券发行债券之初, 对公众的信息披露中已包含了资金投向, 偿债来源以及资金管理的内容。而随着项目的进行, 在债券的存续期间, 宏观环境, 政策程序等众多影响因素一定会发生许多的变化, 将对债券产生影响。尤其当冲击事件发生的时候, 地方政府应当立即评估其后果, 并在第一时间通过电视、网络、自媒体等多渠道多方式向公众发布消息作出说明。

(二) 建立政府信用评级制度信用环境。评级机构的产生与发展, 会强化金融市场特别是债券市场的信息透明度。对于地方政府来说, 在政府自觉能够公开的信息程度之外, 还需要评级机构的参与来督促政府提高透明度, 这样一来, 向投资者呈现出真实偿债能力的地方政府。上层监管机构也可以参考其出具的评估报告, 提高监管效率, 降低成本。而地方政府评级制度的探讨, 有很多相关的论文给出了建议。政府的信用受到诸多方面的影响, 有学者提出下列的权重来评估地方政府信用:地方政府财政健康 (40%) , 地方政府债务情况 (20%) , 地方经济发展程度 (30%) , 地方政府治理效率 (10%) 。以GDP为导向的政府绩效评价模式已经在某种程度上忽略了财政的健康稳定, 不能很好地评价政府信用, 以上的评价模式更加科学地涵盖了地方政府信用评价的方面。

(三) 地方政府债券发行风险预警体系。地方政府债券风险控制机制的建立可从下面5个大方面来着眼:一是要实行严格规范的债券融资决策责任制, 二是要建立地方政府负责信息公开披露制度, 三是加强地方政府债券资金使用管理, 四是建立起行之有效的地方政府债券偿债机制, 五是要加强金融监管。

六、地方政府债券的主要特征设计

(一) 地方政府债券期限几何。债券期限的设计关乎对投资者的吸引力, 设计期限一般要考虑到以下三个方面:一是考虑经济周期与趋势, 资金投放后利息偿还的时间与经济趋势相吻合的话, 使得财政不容易吃紧, 像齿轮之间一样吻合, 经济也会像部件运行良好的汽车一样跑得更加安全和快速。二是项目周期, 与经济周期同理, 不过在看好项目的投资人眼中, 项目的收益能够直接满足利息偿还的需求代表着这笔资金运用的活力和正确性, 能够极大提高投资人的信心。三是国债的发行和其他地方政府债券的发行时机和期限, 与国债或者其他经济形势很好的地区债券撞期, 应该是毁灭性的打击, 选择合适的时机和期限设计有着重要的联系。

(二) 地方政府债券利率的设计。债券利率的设计必然要考虑相关利率几何。

1.市场利率情况。市场利率是借贷成本的直接反应, 也是投资者比较的首要选择。市场上必要权威的利率比如Libor, Shibor等都是很重要的参考数据。在我国这样高储蓄率的环境中, 同期银行储蓄利率是地方政府债券利率的一个隐含的下限。

2.公司债券利率。除了少数信用评级高的企业发行的债券, 一般来说, 地方政府债券利率要略低于公司债券。

3.同期国债的利率。国债在信用和保障方面强于地方政府债券, 所以具有很强的替代性, 地方政府为了能够发行成功, 必须高于国债利率。

4.利息税率。利息税率过高则会失去大额投资人, 大额投资人多为了避税而购买政府债券, 找到一个最优税率也与利率设计有很紧密的关系。

(三) 债券资金投向项目的设计。地方政府债券筹集来的资金不能用于日常运营, 这是基本原则之一。投向项目多在公共产品设施之类, 在财政到了跑轨的边缘时, 还可以将其抵押出售, 来缓解财政危机。

七、地方政府债券预算的编制

(一) 债券发行收入预算。应当考虑上年度发行债券额度的结转以及本年度预期没有使用完的额度向下年度结转, 同时应当列出大的建设项目的筹资计划明细。

(二) 债券支出预算。债券支出预算细化, 编制表格, 具体到每个环节。

(三) 债券偿还预算。偿债来源也应在预算表之内, 作为信息公布的一项。

八、结语

地方政府债券的诞生需要大环境的支撑, 就像蛋壳里孵出小鸡来, 就必须有母鸡的保护。地方政府债券发行的呼吁是一个起点, 是改善中国法律环境、债券市场环境的一个契机, 也与贯彻分税制财政体制有紧密联系。若地方政府债券发行成功, 则象征着中国债券相关法律制度, 监管机制, 信息披露机制, 债券市场化程度一个里程碑式的进步。“一级财权, 一级事权”的分税制财政体制与地方政府债券发行有着相辅相成的作用, 前者创造科学合理平衡的央地关系, 后者能否稳健筹集资金, 发展当地经济可以检验这种平衡是否稳定。

参考文献

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[6]孙维.当前我国发行地方政府债券的模式选择与制度设计[D].财政部财政科学研究所, 2013, 6:46~52

议地方政府债券的风险及其防范 篇5

在地方政府发行债券过程中，应建立公民权利表达机制，这不仅便于政府收集决策信息，而且能保证决策符合人民的根本利益。因此建设项目要向社会公布，让社会公众发表意见和建议，同时建立听证制度。听证制度是一种让社会公共利益得到有效保护的制度。它通过吸纳各方利益的代表参与社会公共事务，协调各方利益，使公共决策更加合理，有利于缓和社会矛盾，保持社会稳定。

（二）政府信用社会评价机制

社会评价机构利用专业优势搜集、整理、分析地方政府的财务及资信状况，向社会和投资者提供与债券发行有关的信息，既弥补了地方政府自身决策不足，又增加了债券发行的透明度，促进了约束与监督机制的形成。评价效果的优劣主要取决于评价机构的独立性程度，只有独立才能保证评价结果的公正。评价结果的公正性是地方政府债券管理制度成功实施的保证。本文认为，在不影响国家主权的情况下，中央

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政府可批准一些国际知名评估机构在我国从事地方政府的信用评估活动。 （三）地方债信息披露制度

地方债信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还是中央政府宏观调控的依据和发挥人民监督作用的前提。发行公开原则应成为政府发行债券所遵循的基本准则之一，地方政府在发行债券时，必须按规定将债券发行情况及其财务经营状况等向社会公布。我国的地方债信息披露内容除政府财政收支信息、建设项目本身信息外，债券的批文、规模、用途、期限、利率、偿还保证、发行程序、风险提示也应公布。其中风险提示也是对投资者的一种教育方式，让投资者明白地方债也有偿还风险，激励他们加强对资金使用的监督。

（四）政府自我约束机制

合理的财政分权不仅是地方债券发行的前提，也是约束政府行为的手段。一旦明确地方政府对债券债务独立承担责任，地方政府也就明确了“应做什么”和“怎么做”，这在一定程度上能排除中央政府承担发债“兜底”责任的可能。因此，建立地方债制度必须深化财政体制改革。一是合理确定地方政府的财权与事权，进一步完善财政体制。除尽快完善转移支付制度外，应进一步明确划分中央与地方的事权和支出边界，做到谁受益，谁支出，消除地方政府对中央财政的依赖心理。二是赋予地方政府一定的税收立法权，适当给予地方政府制定税种、选择税率的权力，增加地方财政收入的确定性，增强地方政府的偿债能力。

（五）权力对地方政府发债行为的制约机制

孟德斯鸠认为，从事政治的人都有无限扩大权力的欲望，一切有权力的人都容易滥用权力；为了防止权力的滥用，就必须以权力约束权力。除了要完善政府绩效评价和监督体系，防止地方政府超越自己的经济实力大搞“政绩工程”外，中央政府对地方政府的发债行为要适当控制和协调。一是实行集中统一的地方债管理体制。地方债发行的规模、用途、期限、利率决定权等都应由中央掌握。由于地方政府非理性投资比较突出，为稳妥起见，建议暂限于省级政府以及特大城市政府有权发行地方债，资金使用范围应仅限于公用基础设施建设。二是协调地区间的利益关系。贫困地区的经济和社会发展水平偏低，偿债能力较差，按照统一的评价标准，贫困地区能够发行债券的可能性不大。为了缩小地区差距，必须充分协调好地方利益关系，以公正、合理原则为基础在不同地方之间分配发债额度。为了提高贫困地区的偿债能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性贷款，免征或减征地方债券收益所得税等。三是强化审计监督。对发债项目的收支进行审计不但可以提高融资的使用效率，而且可以明确政府的债务责任，防止前建后拆、前拆后建现象的发生。

（六）权利对地方政府发债行为的制约机制

社会契约论者认为，国家和政府是公众自然权利让渡的产物，人民是主权者。如果没有人民运用民主权利对权力的约束，各种权力的执掌者很有可能实行不当联合，因此还要实施“以权利约束权力”。来自债权人和人民对政府权力的制约是防止地方发债权异化的关键。一是加强对债权人的保护。对权利的保护即是对权力的制约。最重要的是防止政府利用手中权力强行摊派或变相摊派债券，侵犯债权人的选择权。二是建立社会公众监督机制。除了继续在现有法律框架内完善人民的批评、建议、控告、检举权利实现机制外，可尝试建立公益诉讼制度。公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段。只要地方政府的行为损害了社会公共利益，即使没有直接损害某一公民的利益，该公民也可以以原告身份起诉地方政府。把地方政府的发债行为置于人民的监督之下，可以规范地方政府发债权的行使。

参考文献：

1.马红漫.中国发行地方政府债券的先决条件研究[J].特区经济，2007

政府债券 篇6

“三峡全通”延迟三月兑付，成首例信托违约事件

根据记者跟踪的最新信息，中信信托近日披露的该信托计划第9次临时公告显示，因三峡全通公司的违约行为，相关信托计划优先级信托受益权无法于预定到期日届满时获得足额兑付，公司决定将其到期日延期3个月。

此前中信信托在1月18日就发布了临时信息称，三峡全通分别应于1月14日和16日清偿两期贷款本息合计5.91亿元，但截至1月18日，该信托计划开立的信托专户尚未收到上述两期应收款项。虽然经过各方磋商，但目前此事尚未有实质性转机。中信信托已向三峡全通发出《违约通知函》，并且表示不会去实现刚性兑付。鹏元资信评估公司副总裁周沅帆表示，实质性违约出现了，抵押资产拍卖将会是最后的风险处置方式。

该信托项目抵押物为宜昌市夷陵国有资产经营有限公司持有的两块住宅和商业用地，面积为2800亩，评估值不低于30.7亿元，抵押率为36.16%。中信信托有限责任公司发起设立的“中信制造·三峡全通”贷款集合资金信托计划分4次分别募集完成，信托本金共计人民币133350万元，信托期限为18个月。信托受益权分层分类，其中优先级信托本金 99，993万元，期限为各类成立日起12个月，可延长3个月。信托资金全部用于向宜昌三峡全通涂镀板有限公司发放流动资金贷款。

中信信托表示，三峡全通公司应当于2013年1月14日偿还贷款本息11855万元，于2013年1月16日偿还贷款本息47247万元。截至2013年1月28日，该信托计划信托专户仍未收到该两期应收本息及违约金。

针对三峡全通公司及担保人的违约行为，中信信托表示，将依据贷款文件的约定，向三峡全通公司发出《履行应偿债务义务并核实债务通知书》，并向担保人夷陵国资公司、梁士臣发出《履行担保义务并核实债务通知书》，宣布各期贷款立即到期，要求三峡全通公司立即偿还全部贷款本息及违约金，并要求夷陵国资公司、梁士臣履行相应的担保义务。若三峡全通公司、夷陵国资公司、梁士臣未履行偿还全部贷款本息及违约金的义务及担保责任，中信信托将直接向有管辖权的司法机关申请强制执行。

不过，信托实务专家唐琪认为，在中信三峡全通信托事件中，该信托计划最主要的抵押物是宜昌市夷陵国有资产经营有限公司的两幅地块。该抵押物并非融资方宜昌三峡全通公司的资产，其产权人为国有企业宜昌市夷陵国有资产经营有限公司。如果抵押物被强制执行，将直接造成宜昌市夷陵国有资产经营有限公司的财产损失，其中的处置阻力也是需要考量的。

中信信托还指出，因三峡全通公司的违约行为，导致该信托计划优先级信托受益权无法于预定到期日届满时获得足额兑付，公司决定存续的优先级信托受益权的到期日延期3个月。贷款本息回收后，中信信托将按照信托文件的约定，同顺序向优先级信托受益人分配投资本金及收益。

房地产信托对付方式多样，“借新还旧”难持续

三峡全通兑付危机并非先例，历史上中融、平安、中诚等大型信托公司曾相继爆出违约事件，但大部分通过自身或其他信托公司“借新还旧”、资产管理公司等第三方接盘、自营资金垫付方式草草应付了事。但是这种兑付方式本身就不正常，掩盖了真正的风险。

为了应对房地产信托的集中兑付，信托业内的处理方式主要有以下几种：第一种是信托公司或信托公司大股东的资金接盘，通过信托公司自有资金先期接盘， 形成过桥资本，然后寻找下家进行处理。这种情况下，由于信托产品发行时，对其担保抵押物已经做了充分的调查，一般不存在资不抵债的情况，信托公司可以放心接盘。

第二种情况是寻找地产私募接盘，或者寻找有意出手的买家，这是很多信托公司对具有潜在风险的信徒进行处置的最佳方式.

据了解，有不少地产私募基金，会在房地产信托面临兑付的节点上，以较低的价格去接盘，这主要取决于对房地产后市的预判，如果他们觉得目前是房地产反转的时机，那么抄底房地产信托将是赶上房地产投资和创富的机会。

第三种情况是，通过资产管理公司接盘，这种情况主要是信托公司为了方便省事，通过专业的资产管理公司，可以有效地处理后续事务，而让自己专注于核心业务。

但是在目前情况下，由于监管部门对房地产信托的监管愈发严格，“借新还旧”的模式基本上难以为继。

地产信托发行量不减，购买需谨慎

统计资料显示，今年以来新成立的房地产信托募资规模达169.05亿元，占比29.49%，远高于去年22%-23%的平均水平，强势回归龙头地位。据央行公布的1月社会融资规模数据显示，2013年1月信托贷款增加2054亿元，同比增长了1807亿元，信托行业仍处在高速发展阶段。业内人士分析，多种迹象表明3月份将迎来房地产信托新一轮发行高峰。

中国信托业协会最新公布的2012年4季度信托公司主要数据显示，截止到2012年底，全行业信托公司管理的信托资产规模再创历史新高，达到7.47万亿元，与 2011年底相比，增速高达55.30%。值得一提的是，信托资产规模首次超过了保险业，一跃成为仅次于银行业的第二大金融部门。

但是一些数据或许会让投资者警醒。地产信托将在2013年迎来更大的兑付压力。有机构预测，2013年房地产信托兑付规模或达2800亿元，兑付高峰将在二季度出现，达1301亿元。如此庞大的兑付量如洪水猛兽般袭来，有多少家信托公司能在这轮压力中顺利挺过来，目前还不得而知。从去年兑付危机的曝光频率来看，中信信托这样的王牌企业都够呛，中小信托公司的产品就更得当心了。

中国信托业此前经历过六次整顿，但是，依旧存在很多制度性顽疾。目前市场上大多数信托公司违背了央行关于金融机构分业经营的有关规定。名为信托，实为一种变相的信贷模式。经营方式、风险规避、资产负债比例、专业人才培养等方面存在诸多问题。普通投资者在涉足这个领域的过程中切不可盲目大意，看到高额收益的同时，也要有一双审度风险的“火眼金睛”。

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相关专家表示，目前需要重点盯防两方面风险：一是信托项目的还款来源；二是信托计划的担保方。前者直接关系到投资本金安全，后者则是前者出现问题后的保险屏障。

超日一月发布四次风险警示

1月22日，超日发布风险警示称，“11超日债”于2012年3月7日发行，发行规模10亿元，票面利率8.98%，首次付息日为2013年3月7日。 公司董事会特别提醒投资者关注“11超日债”存在的以下风险：

风险提示一：目前，公司流动性困难并未得到缓解，资金仍然较为紧张，“11超日债”是否能按时首次付息存在不确定性。

风险提示二：根据《深圳证券交易所公司债券上市规则》和《债券业务备忘录第1号》的相关规定，债券付息两个交易日前，发行人应发布是否能够按时支付利息的公告并在中国证监会指定媒体上公告债券付息有关事宜。因此，公司须于2013年3月5日前发布是否能够按时支付债券首次利息的公告。如果公司于2013年3月5日前发布无法按时支付首次利息的公告，那么“11超日债”将自2013年3月5日起被实施停牌，并可能被停牌至债券暂停上市。如果债券暂停上市，发行人在暂停上市公告披露次一交易日起30个交易日内仍不能支付利息，则不再进行交易。

风险提示三：因公司2011年度亏损，且预计2012年全年亏损9亿元至11亿元，按照《深圳证券交易所公司债券上市规则》的有关规定，“11超日债”将自公司2012年年度报告披露之日起（公司2012年年度报告预约披露时间为2013年4月18日）被实施停牌，深圳证交易所将在停牌后15个交易日内作出是否暂停债券上市交易的决定。

风险提示四：公司控股股东倪开禄先生及其女儿倪娜与青海省木里煤业开发

集团有限公司签订的关于转让公司股权的意向书仅属于框架性、意向性约定，不具有法律效力，且该意向书是否能够最终付诸实施仍存在重大不确定性。同时，前述事项并不会对“11超日债”首次付息产生有利影响。

这是本月内，ST超日第四次发布“11超日债”风险提示公告，一旦没有按时付息，“11超日债”届时将可能被停牌至债券暂停上市。

危机之因——超日的资金黑洞

在超日债付息危机的背后，是超日资金链危机，而应收账款，投资款项和担保无疑充当了资金链危机下面的资金黑洞，在一边国内资金紧张不堪时，另一边超日却对它的海外电站的控制人和合作伙伴非常大方。

1，投资：

根据超日披露的数据，截至2012年下半年度，超日对其四家从事海外电站业务的公司的投资成本高达5.64亿元。

同时，截至2012年6月30日，超日对这些境外投资公司的应收账款余额为2.67亿元，其他应收款余额为1.27亿元，也就是说，超日在其海外电站业务上消耗的资金总额在9.58亿元。

而比较诡异的是，超日对这些境外投资的企业持股比例最大，但却无实际控制权。根据超日2011年的年报披露，公司四家主要海外电站开发公司的持股比例和控制权情况如下：持有超日sunperfect股份43.8%，超日sunpeak股份100%，超日意大利股份100%，超日卢森堡股份70%。

为何超日是这些公司的大股东甚至是100%持股，却还没有实际控制权？超日的理由是：电站的选址、施工、与当地银行和政府的谈判、日常经营和财务运作都有合作方完成，所以超日不具有控制权。但对于超日太阳能来说，投资额加应收款已经有9.58亿流入这些海外电站企业，如果对这些企业还不掌握实际控制权的话，未来还款的保障在哪里？

2，应收账款：

一些媒体在猜测超日太阳能的应收账款大户的实际控制人是谁，其实，超日太阳最大的应收账款还是来自它的“海外电站的实际控制人”。超日太阳一方面自己在海外的巨额投资的公司由他人实际控制，同时，这些实际控制人和合作伙伴还成了超日最大的欠款户。截至2012年6月30日，超日与境外投资公司及下属电站项目公司的控制方及其关联公司交易里，应收账款余额高达9.3亿。超日对对计划投资公司的合作方及其关联公司的应收账款账面余额为5.08亿，另外，通过出口公司对上述境外投资公司及下属电站项目公司、计划投资公司的境外合作方及其关联公司销售而形成的应收账款账面余额合计3.11亿元，三者合计形成的应收账款余额高达17.49亿元。

投资者有权利知道，到底是谁欠了超日15亿？到底这些公司的实际控制人到底是谁？

3，担保：

除了投资和应收账款的支持，超日对这些境外投资公司及其下属电站还提供了担保。截至2012年6月30日，担保额度高达51亿人民币！更可怕的是，超日对这些公司大多数并没有实际控制权，这给超日暗藏了一个怎样的炸弹？！

侥幸的是，在超日对海外公司开始大规模担保之前，上海证监会在专项检查中发现了问题，责令超日整改。2012年10月17日，超日太阳能发布整改报告称， “立即暂停了对海外电站项目公司的担保事项，今后的担保将谨慎进行并要求反担保”，但此时已经对境外公司提供了6480万欧元（合5.34亿人民币）的担保。

11超日债或成信用债违约第一案

算上2012年3月发行的10亿元5年期11超日债，超日太阳在上市的两年内融资总额为33.76亿元，超过了公司的净资产，不可谓不成功。

然而，随着行业滑坡，公司经营模式面临转型。通过收购和新建，超日拥有从多晶硅、硅片、电池、组件到电站建设全产业链，将业务方向瞄准光伏电站市场。

虽然超日太阳维持着行业少有的正利润，但应收账款却节节攀高，公司的报告里将原因归结为“回款时间较以往的传统零售客户延长，经营活动现金流入减少”。应收账款规模的大幅增长，给公司带来较大的资金运营压力。

与此同时，董事长倪开禄疯狂的个人投资又给超日添了把火。据超日太阳能第一大流通股股东、天华阳光董事长同时也是倪开禄的好友苏维利向媒体介绍，从2011年开始，倪开禄开始投资一些个人项目，但进展都不顺利。

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也正是那时起，倪开禄父女开始频繁将自己所持超日太阳股份作抵押融资，并将所得全部用于个人的投资上。

根据上市后超日太阳发布的公告，两年内，倪开禄父女进行了17次股东股权质押，6次解除股权质押，2次解除股权质押并同时宣布再质押。

就在倪氏父女将自身股权抵押殆尽后，12月20日超日太阳和11超日债公告停牌，理由为“拟披露重大事项”。停牌一周后，坊间传出消息称倪开禄已经跑路，留下10亿元债务和1000多名员工，虽然事后澄清这一说法，但是仍然让市场和投资者心惊一场。

与此同时，由于超日太阳2011年和2012年上半年亏损，中金公司认为，其公司债有丧失回购资质、暂停上市甚至终止上市的流动性和估值风险。

如今五年期的11超日债马上面临兑付，能否按时付息，备受关注，“11超日债”会否成为中国债券市场上第一只违约债券开始进入倒计时状态。按照1：3的比例，网上、网下各发行了2.5、7.5亿元，其中网上公开发行的25%被个人投资者所持有。

超日债现末日轮行情，资金对赌政府兜底

在超日债饱受争议的同时，其交易价格在节后却上演末日轮的疯狂。继2月18号上涨4.95%后，22日更是跳空1.37元高开，终盘收报82.215元，逆势大涨3.55%。相比春节前最后一日的收盘价，节后两个交易日的涨幅已接近10%。

与此同时，11超日债的“东家”上海超日太阳能科技股份有限公司却接连发布风险提示公告称，预计2012年全年公司亏损9亿元至11亿元，由于连续两年亏损，今年4月18日年报披露之后公司将面临停牌或暂停上市。公告还称，11超日债将于今年3月7日第一次付息，如果无法按时付息或被采取临时停牌措施。从现在算起，上述两个时间窗口还各有41个和11个交易日。

有意思的是，最新的公开资料中并没有对“按时偿债”明显有利的消息，但ST超日和公司债节后均迎来逆势上涨。有券商分析员表示，仅从盘面上观察，11超日债已成为“炒作品”。跳空高开一路上涨，完全背离了其原有的固定收益特征。“总共10亿元的盘子，炒作起来远比股票容易，但大涨的反面就是大跌，而且由于流动性不如股票，风险可能很难控制。”

剩下不多的交易日之后就将迎来付息“大考”的11超日债，猛烈反弹更多是受到非理性因素的刺激。由于春节后市场资金面宽松，银行间市场债券收益率普遍下跌（即价格上涨），尤其是低评级的高收益品种更是成为追捧对象。有债券交易员认为，11超日债的大涨，不排除也受到银行间市场的带动。

“公司债都是在交易所上市交易，散户投资者众多，相比其他机构投资者参与的市场而言，或许政府‘兜底’的概率更大。这正是游资炒作超日债的最大原因，越到最后越疯狂，太像权证了！”记者的一位投资界朋友如此说道。

债市扩容，信用债投资需“排雷”

11超日债的问题，折射出目前信用债定价对违约风险普遍反映不足。特别是当企业力不从心时，政府的兜底行为让债市违约停留在传说阶段。

2012年4月山东海龙短融被潍坊市政府兜底，10月江西赛维4亿元短融券如期兑付，也避免成为违约第一单。但监管机构和市场人士却希望信用债的实质性违约能够早日到来，这样能让市场更加成熟，“谁都知道违约出现对债市发展是好事，但谁都不希望第一单发生在自己身上”。

南京银行债券分析师张明凯则认为，信用债市场的排雷，将提升投资者的风险偏好。而实际上，在宏观经济下滑的大背景下，不排除未来还会有更多信用事件爆发的可能。

万得数据统计显示，今年以来债券市场新债发行总额累计已达8万亿元，而信用产品成为今年债市扩容的主力。国泰君安研究认为，中长期企业债中，传统意义上中低评级（AA及以下）发行人占比为32%左右。这些低等级信用债的发行主体大多数为中小企业。

在宏观经济减速的背景下，超过万亿规模的AA级及以下的发债主体及濒临违约的案例摆在眼前，信用危机随时可能爆发。

民生证券认为，对于债券投资者而言，个券风险排雷应该是当前最为迫切的事情，投资者应重点排查电力设备（光伏、风电）、钢铁、工程机械、船舶制造业、化纤、建材、航运、造纸等行业个券的信用风险，后续信用债市场也将因此承受一定的调整压力。

知名财经评论家叶檀撰文表示，投资者必须有清醒的认识，银行外融资越多，信托与垃圾债越多，未来债务风险预期也就越高。信托与垃圾债等并不保本，很多激进而盲目的投资很有可能血本无归以前的投资者必须认清垃圾股，现在投资者必须认清高风险债，必须认清信托背后的不同信用等级。

债券评级体系不健全，有必要向三大评级机构学学

先来说说债券评级，何谓债券评级？公司公开发行债券通常需要由债券评信机构评定等级。债券的信用等级对于发行公司和购买人都有重要影响。这是因为：

1.债券评级是度量违约风险的一个重要指标，债券的等级对于债务融资的利率以及公司债务成本有着直接的影响。一般说来，资信等级高的债券，能够以较低的利率发行；资信等级低的债券，风险较大，只能以较高的利率发行。另外，许多机构投资者将投资范围限制在特定等级的债券之内。

2.债券评级方便投资者进行债券投资决策。对广大投资者尤其是中小投资者来说，由于受时间、知识和信息的限制，无法对众多债券进行分析和选择，因此需要专业机构对债券的还本付息的可靠程度进行客观、公正和权威的评定，为投资者决策提供参考。

国际上流行的债券等级是3等9级。AAA级为最高级，AA级为高级，A级为上中级，BBB级为中级，BB级为中下级，B级为投机级，CCC级为完全投机级，CC级为最大投机级，C级为最低级。

在国际信用评级市场，三大评级机构：标准普尔公司、穆迪投资者服务公司和惠誉国际信用评级公司几乎垄断了信用评级市场

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标普的长期评级主要分为投资级和投机级两大类，投资级的评级具有信誉高和投资价值高的特点，投机级的评级则信用程度较低，违约风险逐级加大。投资级包括AAA、AA、A和BBB，投机级则分为BB、B、CCC、CC、C和D。信用级别由高到低排列，AAA级具有最高信用等级；D级最低，视为对条款的违约。穆迪长期评级针对一年期以上的债务，评估发债方的偿债能力，预测其发生违约的可能性及财产损失概率。而短期评级一般针对一年期以下的债务。

穆迪长期评级共分九个级别：Aaa、Aa、A、Baa、Ba、B、Caa、Ca和C。其中Aaa级债务的信用质量最高，信用风险最低；C级债务为最低债券等级，收回本金及利息的机会微乎其微。

惠誉的规模较其他两家稍小，是唯一一家欧洲控股的评级机构。

惠誉的长期评级用以衡量一个主体偿付外币或本币债务的能力。

惠誉的长期信用评级分为投资级和投机级，其中投资级包括AAA、AA、A和BBB，投机级则包括BB、B、CCC、CC、C、RD和D。以上信用级别由高到低排列，AAA等级最高，表示最低的信贷风险；D为最低级别，表明一个实体或国家主权已对所有金融债务违约。

中国目前主要有四家全国性的债券评级机构，分别为大公国际、中诚信国际、联合资信和新世纪，它们占据了中国债券评级业务的绝大多数市场份额，且均采用向被评级对象收费的运营模式，因此，我国评级行业的公信力和权威性还不高，级别竞争时有发生，未能切实起到独立、客观揭示信用风险的作用。评级等级总体稳定性差，评级上调突出，部分评级与经济实际运行情况背离，缺乏合理调整依据。

以2011年我国信用债券发行主体等级调整为例，与穆迪1983年至2009年全球工商企业主体等级年均调整情况比较，我国评级行业的级别调整基本集中在上调，下调比例很低，A+以上级别下调比例接近于0，而穆迪在各等级的级别调整均是上调比例远低于下调比例。从各级别上调比例来看，我国评级行业A+以上级别的上调比例大多显著高于穆迪评级体系中相映射的等级。2012年上半年的情况也大体类似，主体信用级别共上调75家，下调7家，A-、A+和AA-级别的半年内上调比例就达到10%左右。

此外，我国评级行业级别上调存在不合理性，未能体现经济变动态势。自2005年以来发债主体级别平均水平呈现逐年上升的态势，即便在2008-2009年宏观经济出现大幅V字波动的情况下，发债主体级别平均水平仍由3.634跃升至4.164。另外，场内场外主体信用评级存在显著差异，在一定程度给投资者传达了不统一的信号，也会引起“虚高评级”的跨市场传导。以交易所上市的公司债发行利差均值均高于银行间市场的企业债、中期票据等最为典型。

以地方财政作为显性或隐性担保的信托增长最快，地位早在房地产信托之上。用益信托数据显示，2012年上半年共发行356款投向为基础产业领域的信托产品，发行规模为718.95亿元，规模同比增长116.02%；6月～8月份共发行了70多款应收账款类财产权信托，实际募资规模达272亿元，其中85%的交易对手为地方融资平台公司。某些激进的信托公司已经面临信用、展期等一系列问题。

叶檀在文中表示，中小企业集合债是垃圾债，也是金融领域的市场化改革成果，无需行政审批即可发行交易。让人担忧的是，投资者只记住了高收益，却把垃圾债的高风险抛在脑后，评级机构诚信与交易深度未能同步跟上。

为了拉动实体经济，多样性融资手段进入市场，既有市场化的改进，也有泥沙俱下的投机。如果拧上银行的水龙头，债务风险不会表现为银行为枢纽的三角债，而会表现为信托与高收益债券的倒账。

未来上述债务不偿还的风险较高，却不能算是坏账或者违约，因为合同上写得清清楚楚。如果说以往以银行贷款融资的方式投资，结果是货币贬值，那现在着眼于社会融资渠道的借贷，很有可能是投资者享受高息之后血本无归。发展社会融资是市场化的一步，但必须警惕市场化的疏漏很可能带来的惨重代价。

地方政府债券的风险及防范研究 篇7

关键词：地方政府,债券,风险防范

2009年2月17日, 十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。财政部3月17日表示, 我国将首次在全国范围内发行地方政府债券。这次发行的地方政府债券是指经国务院批准同意, 以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体, 由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。债券期限为3年, 利息按年支付, 利率通过市场化招标确定。虽然目前由财政部“代发”的地方政府债券从某种程度上来说, 还不是完整意义上的地方政府债券, 但这意味着地方政府第一次在政治和法律层面获得了一个责任主体“举债”的权利, 这对地方公债的发展和完善有着深远的意义。此次中央代发地方债不仅仅是为地方提供资金配套的一个临时性措施, 更多的是一个地方政府财权、事权匹配改革积极的信号。

地方政府债券, 就是以地方政府为主体发行的债券, 通常可分为一般责任债券和收益债券两大类。一般责任债券是以地方政府征税能力为担保发行的公债;收益债券是以政府资助项目的收益为担保而发行的公债。地方政府债券一般具有信用较好、融资成本低的特点。适时开放地方政府发债的限制, 既是在经济起飞阶段发挥地方政府积极作用的必要举措, 也是为地方财政资金提供必要的补充渠道, 缓解当前地方政府在推进地方基础设施等公共产品提供资金方面压力的重要手段。在当前经济发展严峻的背景下, 抓紧时间推动地方政府发债, 也是理顺中央政府财权与事权分配格局, 深化财政管理体制改革, 强化预算硬约束的战略举措。然而地方政府债券的发行也存在一定风险, 必须采取适当措施防范风险。地方政府债券发行风险的预防和控制, 不仅是使地方政府债券能够顺利发行的必要条件, 也是其能高效使用的基本保证。

1 发行地方政府债券的风险

1.1 信用风险

信用风险是指公债发行主体不履行还本付息义务的风险。国债一般被称为“金边债券”, 其发行主体是中央政府, 是以政府的信誉作为保证的, 因而国债基本上是没有信用风险的。而地方政府发行的债券被称为“银边证券”, 其发行主体主体一般为地方政府, 其信用度也很高, 一般不会出现无人购买的现象, 但地方政府债券同公司债券一样也存在着一定程度上信用风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证, 对风险有充分的认识并采取了有效措施, 也不能在绝对意义上消除风险。地方财政收入不足是地方政府发行债券的重要原因之一, 以这样的财政收入担保地方政府债券的偿还, 本身就是存在风险的。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力, 也就不能通过调整税种、税率拓宽财源, 这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行, 给债券的偿还带来了风险。

1.2 宏观调控风险

主要是指由于地方政府债券的管理及其相关政策的不当对国民经济稳定运行所造成的不确定性影响。从具体表现来看, 地方政府债券的主要风险有: (1) 地方政府债券的挤出效应。政府通过大规模发行地方政府债券向社会借款, 导致政府在资金需求上和民间进行竞争, 产生挤出效应。 (2) 地方政府债券的货币化可能引发通货膨胀效应。地方债的发行意味着投资规模的扩大, 投资规模的扩大加速了资金流动, 货币流动性的提升和增大货币发行量一样, 都会导致通货膨胀。 (3) 地方政府债券的发行导致市场利率的上升和投资的减少。发行地方政府债券, 使整个经济产出增加, 抬高金融市场的利率, 从而提高企业的生产升本, 相对降低了企业投资收益率。于是企业的投资意愿受到抑制, 导致投资规模缩减, 使资本出于一种较低的均衡水平, 总需求量下降。

1.3 道德风险

在目前地方长官任命制的背景下, 很多官员的任期都像走马灯一样, 而且一些新官上任都要烧“三把火”。地方政府负责人有可能为了满足自己任期内政绩的需要, 大搞政绩和形象工程, 即在短期之内获取政绩, 而将还款责任延续给后人, 而且很有可能会出现为了短期效益而损害长远利益, 通过盲目的GDP扩张, 来提前攫取社会资源和经济增长的后劲, 制造一大堆腐败工程。

2 地方政府债券风险防范机制构建

(1) 严格控制发债规模。

地方政府发债的规模必须纳入举债规模的整体预算和国家整体投资规模中, 国家总体的举债总量需要由中央政府做决定。同时地方政府债券的审批权应属于中央政府。建议成立地方政府债券审核委员会, 作为地方政府发债的审核机构。这样会避免各地区“各自为债”可能带来债务总规模过大的风险。

(2) 加强地方政府债券资金使用管理。

地方政府债券不是解救债务危机的灵丹妙药。通过发行债券的方式进行融资可以解决缓解地方政府一时的财务压力, 但是借钱消费可能引发跨代融资的道德风险问题。我国许多地方政府多处于财政赤字状态, 从根本上缺乏大规模推动基础设施项目建设的资金支持能力。现阶段地方发债后募集的资金, 应将用于中央财政投资地方项目的配套工程, 以及民生项目。提供配套资金, 靠投资拉动内需。

(3) 建立科学的地方官员的考核标准和健全的监督体制。

地方有权发行债券以后, 为了保障地方政府债券的安全行, 必须进一步深化行政体制改革, 建立严格科学的官员任期考核制度, 认真核实地方政府官员任期内的债务情况, 以防止道德风险的发生。同时财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况, 通过有关部门加强稽核检查, 实行过程控制, 严防项目举债突破计划规模。

(4) 加强绩效评价。

政府性负债建设项目完成后, 财政等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及负债的偿还能力等进行全面的绩效评价。强化政府性投融资机构对财务的监督, 切实规范内部运作机制。引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评级。

(5) 建立完善的地方债信息披露制度。

地方政府债券信息的披露是各项债务管理工作的基础, 实践证明, 信息披露越薄弱, 起造成的损失会越大。虽然信息公开披露可能给地方政府者带来一定的外在压力, 但从长远来看, 他却可以帮助政府的决策者避免风险的发生。地方政府债券信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用, 它不仅可以约束政府的非理性发债行为, 还为中央政府进行宏观调控, 广大进行人民监督提供了前提。发行公开原则是政府发行债券所遵循的基本准则之一, 建立完善的地方宅信息披露制度使能使投资者及时了解地方政府债券风险大小, 激励他们加强对资金使用的监督。

(6) 建立完善地方政府债券市场的外部环境。

发达的资本市场和货币市场是一个规范的公债市场不可或缺的外部环境, 所以应大力发展资本市场和货币市场建设:首先要加强地方政府债券发行市场和流通市场的建设;其次要发展市场中介机构, 使其为地方公债的发行、承销、流通等提供全方位的服务, 平且能够对地方政府债券进行有效的市场约束和监督;最后, 为了提高发债的信誉度, 转移地方政府发行债券的风险, 可以考虑由保险公司进行担保或其他的方式防范风险。

参考文献

[1]赵丽芬, 罗天.浅议地方公债的发行与管理[J].背景财会, 2003, (2) .

[2]廖常勇.地方政府行为规范与地方公债发行[J].四川财政, 2002, (9) .

浅谈我国地方政府债券发行监督 篇8

一、我国地方政府债券发行的现状

随着我国地方城镇化速度的加快, 地方基础设施与公益性项目的建设规模相应地在不断增大, 地方政府承担着城市建设的责任, 财政支出持续高于财政收入, 地方政府财政稳定受到严峻考验。地方政府为了筹集项目建设所需要的资金, 充分利用各种融资手段缓解地方政府的财政压力, 其中发行债券是重要的融资手段之一。地方政府发行债券规模主要取决于债券的发行模式、债券资金的用途、债券的偿还压力等几个方面。表1是我国地方政府债券发行概况。

数据来源:财政部网站

地方政府债券发行在满足地方政府资金需求, 减轻地方政府财政压力, 增加投资者投资渠道, 丰富金融产品市场等方面发挥积极作用的同时, 也存在一定的市场风险、信用风险、操作风险、道德风险。

二、地方政府债券发行监督的博弈分析

在地方政府债券发行监督工作中, 要解决的关键问题是减少发行主体与监督主体之间的博弈, 下面将通过创建一个债券发行主体与监督主体之间的完全信息动态博弈模型分析具体的博弈过程。

1. 完全信息动态博弈的基本假设

(1) 博弈主体为地方政府债券的发行方与监管方, 发行方与监管方所有的行为都是理性的, 即在客观条件的约束下会做出对自己最有利的决策。

(2) 博弈双方都是风险中性的, 债券发行主体即地方政府的目标是追求自身效用最大化, 债券监督主体的目标是追求社会效用最大化。债券发行方与监管方的效用大小取决于各自的收益与成本。

(3) 博弈双方的策略选择包括:发行主体的策略选择为 (合理, 不合理) , 监督主体的策略选择为 (监管紧, 监管松) 。

(4) 博弈双方的行动顺序为:发行主体首先发生合理使用或不合理使用的行为, 监督主体在发现发行主体的策略后, 再决定监管力度紧或是监管力度松。

(5) 博弈双方互相掌握对方的全部策略、信息、效用水准, 即发行主体与监督主体之间的博弈为完全信息动态博弈。

2. 完全信息动态博弈模型结构分析

基于以上模型假设, 发行主体与监督主体之间的博弈关系可以通过博弈树来阐述, 发行主体在不同策略下获得的效用可以表示为G1、G2、G3、G4, 监督主体在不同策略下获得的效用可以表示为R1、R2、R3、R4。这样, 通过博弈树描述的博弈模型结构如图1所示。

3. 博弈双方的效用水平

根据博弈树表现的博弈关系, 发行主体与监督主体获得的效用水平有以下几种情况:

(1) 发行主体选择合理使用策略, 而监督主体选择监管力度松策略, 此时发行主体获得的效用G1为U (G) , 监督主体获得的效用R1为U (R) 。

(2) 发行主体选择合理使用策略, 而监督主体选择监督力度紧策略, 此时发行主体的成本和承担的风险并未发生变化, 发行主体获得的效用G2为U (G) , 而监督主体因加强监管力度而增加了成本, 因此监督主体获得效用R2为U (R) —U (C) 。

(3) 发行主体选择不合理使用策略, 而监督主体选择监管力度松策略, 此时发行主体由于使用地方政府债券资金不合理, 会增加发行主体的隐性收益, 同时也增加了发行主体的成本和地方政府债券的风险 (bond risk) , 因此获得的效用G3为U (G) —U (IB) ;监督主体的成本并未发生变化, 因此获得的效用R3为U (R) 。

(4) 发行主体选择不合理使用策略, 而监督主体选择监管力度紧策略, 发行主体由于受监督主体的监管, 需要整改不合理使用行为, 产生了一定的整改成本, 因此发行主体获得效用G4为U (G) +U (IB) —U (RC) ;由于监督主体加强了监管, 从增加了监管成本, 监督主体获得的效用水平表示为U (R) +U (GC) +U (BR) —U (C) 。

4. 博弈双方在不同策略组合下获得的效用矩阵

发行主体与监督主体在不同策略组合下, 各自获得的效用水平如表2所示。

5. 博弈双方策略选择分析

(1) 当发行主体选择合理使用策略时, 监督主体最优的选择为监管力度松。此时双方都获得最大的效用, 此时的纳什均衡为: (合理使用、监管松) 。

(2) 当发行主体选择不合理使用策略时, 就会出现两种情况:一是监督主体加强监督力度获得收益大于成本, 即U (GC) +U (BR) >U (C) , 如果发行主体获得的隐形收益大于整改成本, 即U (IB) >U (RC) , 此时博弈双方的纳什均衡为: (不合理使用, 监管紧) , 如果U (IB) <U (RC) , 此时博弈双方不存在纳什均衡;二是监督主体加强监督力度所获收益小于成本, 即U (GC) +U (BR) <U (C) , 此时博弈双方的纳什均衡为: (不合理使用, 监管松) 。

综上所述, 当发行主体存在不合理的使用行为时, 监管机构可以选择监管力度松和监管力度紧两种方式;当发行主体合理使用地方政府债券时, 监管机构可以选择监督力度松的策略。2011年以来, 我国地方政府债券的发行工作逐渐规范, 但关于地方政府债券的监督工作却出现了空白, 这给地方政府债券的健康发展带来了风险和危机, 因此现阶段我国很有必要建立起完善的地方政府债券发行监督机制, , 加强对地方政府债券的监督, 提高地方政府债券的使用效率, 保障地方政府的财政稳定。

三、我国地方政府债券发行监督存在的问题及完善建议

1. 尚未健全地方政府债券监督法律体系

我国在发行国债、监管企业债券以及建设债券市场发展的过程中不断完善债券监督的法律法规。这些法律文件对债券的发行、交易、使用、偿还等过程做出了明确规定, 我国国债的发行也在一定程度上为地方政府债券融资积累了经验, 对开展地方政府债券监管工作起了一定的指导作用。随着地方政府债券的发行, 国家也制定了一些行政法规规范地方政府债券的发行工作, 但在法规建设方面普遍存在“重发行, 轻监督”的问题, 致使地方政府债券监督法律体系不完善。我国尚未制定一部专门针对地方政府债券的法律, , 这也导致地方政府债券监督工作混乱, 出现监督部门工作不协调、效率低等问题。

2. 地方政府债券监督部门权限不够明确

为了保障监督主体在债券监督工作中发挥有效作用, 必须明确监督主体的监督责任和权限, 确保监督主体独立地开展债券监督。现阶段我国不同的债券类型由不同的监督主体监管, 财政部负责监督国债、地方政府债券的发行、使用、偿还等工作。国家发展与改革委员会和中国人民银行则分别负责管理企业发行的债券和金融机构发行的债券。由于我国债券发行监督主体混乱, 各监督主体之间开展监督工作的标准不一样, 进而导致债券监督工作效率低下, 浪费监督资源、各监督主体之间工作不协调等问题, 这也影响到我国地方政府债券融资的健康发展。

3. 地方政府债券监督范围仍需扩大, 监督流程仍需完善

财政部对地方政府债券的发行监督工作制定了行政法规, 主要是针对地方政府债券的发行规模、发行程序、定价机制和交易场所等。但是对于直接影响到地方政府债券监督工作的各方面并未做出明确规定, 监管部门过于关注地方政府债券的发行, 而轻视了对地方政府债券的监管, 甚至在某些地方政府债券监督领域出现空白。例如地方政府在发行债券时的信息披露问题、政府承担偿债责任的关联性问题、债券资金使用监督问题以及重要责任人问责等诸多问题都没有实质性的规定。同时, 由于我国尚未建立地方政府债券监督工作的具体流程, 监督部门对地方政府债券的监督工作并没有统一的标准可以参考, 容易出现监督部门开展监督工作时主观性过强, 影响监督效果。

我国地方政府债券发行规模在不断增大, 偿债压力也在不断加大, 所面临的风险程度日益上升, 因此加强对地方政府债务的管理, 建立健全地方债务监督机制尤为重要。首先, 建立地方债券发行监督机制要从源头做起, 严格限制违规举债并进行限额管理, 规范地方政府举债方式, 防止出现由于债务规模过大造成的风险失控;其次, 健全发行监督体系, 明确人大监督主体地位, 建立起上级政府、社会民众、市场主体多方参与的监督体系;第三, 减少政府不必要的干预, 增加债券发行透明度, 强化市场作用, 把信息披露、信用评级、审计问责机制充分融入地方债券发行监督体制中。只有规范管理, 有效防控风险, 才能有效发挥地方债券的作用。

注释

1[1]陈莉.关于我国地方政府债券发行的现状、问题与对策[D].大连:东北财经大学, 2010.

2[2]黄宁.市政债券中的委托--代理理论及其运用[J].金融理论与实践, 2015 (12) :21-24.

3[3]王丽英, 胡伊燕.我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经, 2012 (05) :12-18.

4[4]王晓光, 高淑东.地方政府债务风险的预警评价与控制[J].当代经济研究, 2005 (04) :53-55.

5[5]金大卫.我国地方政府发债:制度根源、风险控制、法律规范[J].财政研究, 2010 (01) :27-29.

发行地方政府债券的政策效应分析 篇9

关键词：地方政府债券,发行,政策效应,经济发展

在2009年2月结束的全国第十一次代表大会第二次会议通过了在我国发行地方政府债券的决定, 且在3月6日的政府工作报告中也提出了2009年将在全国范围内发行超过2000亿元的地方政府债券。这是我国应对国际性金融危机所采取的举措之一, 在我国的历史上当属首例。虽然发行地方政府债券是一把“双刃剑”, 既能给我国带来巨大的经济效应, 也存在着一些负面影响。因此, 笔者以此为题开展研究。

从相关文献来看, 宋立、贾康、李炜光等分析了在我国发行地方政府债券的必要性;刘华、余维彬、张云峰等则分析了发行的可行性;高正平、宾建成、毛翠英、熊晓怡等在需要遵循的原则和注意的事项方面做了研究。笔者在发行地方政府债券的正负效应的基础上进行分析, 以求为我国发行地方政府债券建立长效机制提供建设性建议, 让地方政府债券成为我国经济发展中的不可或缺的一部分, 为我国的经济和社会和谐发展服务。

一、发行地方政府债券的正面效应

在2009年严峻特殊的形势下, 国家再次起用发行地方政府债券以解燃眉之急, 足见其所能起到的积极作用和它在国家财政政策中的重要作用。

1.发行地方政府债券有利于有效弥补地方政府财政资金需求不足, 减轻中央政府的财政压力。由于我国各级政府之间存在着“事权”和“财权”不相匹配的问题, 各级地方政府在不同程度上均存在着收入不足, 即资金不充裕问题。表1中央和地方2005-2007年财政资金缺口统计

(单位:亿元)

此次发行地方政府债券, 可以有效弥补地方政府收入不足, 能够缓解地方政府在分级预算运行中因对短期公共建设等方面的高额支出, 把支出高峰平滑化分摊到较长的时段中, 并借助于社会资金和市场机制发挥提供公共产品的职能, 有效弥补地方政府收入不足问题。比如说1998年中央财政发行的1000亿元专项国债资金中有500多亿元转贷给了地方, 1999年中央财政又安排了300多亿元转贷给地方, 2001年中央代地方发行国债400亿元, 2002年预算的国债规模为5929亿元, 其中包括代地方发行的约250亿元, 这些资金都能够增加地方政府的财政收入。另外, 我国此次发行的是由中央政府代发, 然后交由地方政府使用并承担最后偿还责任的类似于记账式国债的发行方式。这样, 在制定了严格的管理制度之后, 中央和地方政府就可以清晰地划清各自的职责。与中央直接投资地方公共产品相比, 地方政府发行地方政府债券无疑更具有信息对称优势, 且在对地方公共物品的需求和了解信息上掌握更多更有效的信息, 能够更好地实现资源的优化配置, 同样, 能够使地方债券的还款来源得到有力的保障。这样, 就能够减轻中央政府在提高公共产品、提供社会保障水平和提高人民生活水平等方面的责任, 从而成为政府的有力臂膀, 从根本上减轻中央政府的财政压力。

2.发行地方政府债券, 有利于积极应对金融危机, 全面恢复稳定我国的社会主义现代化建设局面。首先, 发行地方政府债券, 能够将更多的民间资金和闲散资金引入到社会主义现代化建设中来, 不但能够为地方政府提供充裕的资金发展各项地方建设、提供公共产品, 有效提高人民的社会福利, 提高地方政府在人们中的威信, 而且能够为主要的投资主体——商业银行提供充裕的资金, 迅速恢复在进入风暴中倍受挫折和打击的银行业。其次, 能够为社会各个资金短缺的中小企业和其他企业提供贷款, 能够使这些企业迅速恢复和发展, 继续为我国的经济发展做贡献。最后, 这些企业发展了, 就能够为社会提供更多的就业岗位, 解决我国所面临的大学生和农民工就业问题, 有利于维护我国社会主义现代化建设的稳定局面。总之, 发行地方政府债券能够起到促进闲置资金的利用、带动其他类型投资的增长、扩大内需的作用, 有利于筹集到足额的资金投入到基础设施建设及其他投入不足的地方, 有利于促进经济的发展, 有利于我国的社会主义现代化建设。

3.发行地方政府债券, 有利于规范地方政府债务, 完善地方政府财政体系建设。据财政部财科所统计, 目前以直接债务、担保债务和政策性挂账构成的地方政府总债务已经达到了4万多亿元以上, 相当于GDP的16.5%, 全国财政收入的80%, 地方财政收入的174.6%。尽管各级地方政府极力回避举债数额, 但据国研中心粗略估计, 全国地方政府债务至少在10000亿元以上, 绝大多数都属于隐形债务。而这次发行的三年期地方政府债券, 不但严格执行了人大和中央政府的有关政策, 而且规定了筹集资金所能运用的领域。财政部负责人说, 地方政府债券资金主要用于安排中央投资地方配套的公益性建设项目和其他难以吸引社会投资的公益性建设项目, 不得安排用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。这样就能够有效减少地方政府自行发行债券的风险, 规范地方债务, 做到地方政府举债公开化、程序合法化、规模合理化, 完善我国的地方政府财政体系建设。

4.发行地方政府债券, 有利于化解地方财政风险。理论上讲, 财政风险是否存在或者是扩大, 与是否发行地方政府债券没有必然的联系。在只发行国债, 不发行地方政府债券的情况下, 如果缺乏有效的管理和控制, 也可能引发和扩大财政风险;在发行国债且允许地方政府自行发行债券的情况下, 如果实施有效、规范的公债管理, 则不仅不会引发财政风险, 相反, 还可能在一定程度上化解现有风险, 防范未来风险。目前, 各级地方政府承担着各种各样的显性和隐性债务负担, 规模难于具体确定, 长期游离于公债管理框架之外, 无法实施统一的监管, 这不仅会缩小积极财政的实施空间, 削弱财政调控力度, 而且在不知不觉中日益形成对各级地方政府的巨大支付压力, 容易导致财政支付危机, 是引发财政风险的主要潜在因素。当债务规模达到一定的临界值的时候, 还可能诱发金融危机甚至是政府信用危机。如果建立起规范的地方政府融资体系, 将无序融资转化为有序融资, 使地方债务明确化, 并使之在政府预算、法律和规范管理的框架内运行, 有利于化解和规范财政风险。

5.发行地方政府债券, 有利于减轻财政负担, 拓宽居民投资渠道。1998年以来在积极财政政策的指导下, 我国采取了大规模发行国债的办法解决内需不足的问题, 然而过多的国债发行加大了中央政府的偿债负担, 而且国债发行过多对地方政府建设带来的挤出效应也逐步显现出来, 所以在不加大国家财政债务依存度的情况下, 通过发行地方政府债券来解决国债规模过大问题也是十分有益的。按照联合国推荐的标准, 发展中国家城市基础建设投资占固定资产总投资的9%至15%, 或占GDP的3%至5%。1999年我国城市基础设施投资完成了1592亿元, 虽然比1996年增长了43%, 但占当年固定资产的比例仅仅为5.3%, 明显偏低。因此, 在国债偿债压力巨大的情况下, 发行地方政府债券无疑是一个比较好的选择。此外, 从目前我国资本市场的供给容量来看, 社会闲置资金量非常大, 也十分有利于地方政府债券融资方式的启动。通过发行地方政府债券其成本是非常低的, 而且在8万亿元储蓄资金投资渠道不畅的情况下, 一旦地方政府债券推出, 只要品种、利率、期限、结构合理, 必将出现新的火爆认购场面。

6.发行地方政府债券, 有利于中西部经济的发展, 缩小东西部贫富差距。发行2009年地方政府债券, 主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题。由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多, 这次中央公益性投资项目向中西部倾斜, 相应的, 中西部地区配套任务较重。因此, 此次发行债券就会有效解决中西部地区地方政府财力普遍较弱、筹集配套资金能力有限的问题, 分地区分配债券规模, 重点考虑配套需求因素, 相应中西部分配到的就会比较多, 这样就有利于中西部经济的发展, 缩小东西部的贫富差距。

二、发行地方政府债券的负面效应

当然, 不可否认, 当一项决策制度在异国的经济制度中虽然也使用, 但很少使用, 且每次使用时都慎之又慎, 那么这项制度或者是政策无疑也存在着一定的负面影响。

1.发行地方政府债券, 可能在竞争性领域对民间资本产生挤出效应。一方面, 由于地方政府债券的特殊性, 它的利率要远高于国债, 而相对于民间资本来说, 更是具有着很大的诱惑。民间资本在流动性上存在着“羊群效应”, 即会自动向收益率比较高的领域和行业流动, 从而趋利性导致在选择时选地方政府债券, 而舍弃民间资本, 当然这是在民众对地方政府债券存在足够信心的基础之上, 挤出效应的大小仍然取决于市场和政府政策, 但是挤出效应的存在就会可能导致资本利用的失败和低效率。另一方面, 筹集的资金投资的领域过宽也会对民间资本产生挤出效应。总之, 发行地方政府债券会对民间资本形成巨大的压力, 不利于从民间进一步筹集资金。

2.发行地方政府债券, 可能产生“马太效应”。马太效应, 是指好的愈好, 坏的愈坏, 多的愈多, 少的愈少的一种现象。后来为经济学界所借用, 反映贫者愈贫, 富者愈富, 赢家通吃的经济学收入分配不公现象。由于各地经济发展状况不同, 其发行地方政府债券的定价方式和盈利水平都有所不同, 这样, 不同地方政府的债券可能在市场上出现冷热不均的尴尬局面。上海市的地方债和甘肃省的地方债, 市场会选择哪一家?结果不言自明。如果有钱的地方再提高债券的收益率, 地方债市场会明显出现一边倒。因此, 地方债券融资可能出现一定的“马太效应”, 这样将不利于达到我国实施此项制度的预期目标, 且可能产生其他一系列的问题。

3.发行地方政府债券, 可能诱发地方政府行政体制风险, 增加国家有关部门的监控成本。对于不同偿还能力, 不同治理水准的地方政府, 除了体现额度的不同之外, 在利率水平、市场评级等方面根本没有任何区别。很显然, 这是一种风险较大的制度设计。由于地方政府债券的特殊性, 其利率不仅比银行利率高, 并且比国债的利率还高。在这种情况下, 如果没有任何区别的在各地发行地方政府债券, 无疑制度风险会非常大。中央政府之所以一直不肯赋予地方举债权的直接原因, 无疑是出于风险的考虑, 对于行政架构上存在诸多治理和监督空白的地方政府而言, 允许其发债很可能是打开“潘多拉的盒子”。因此, 地方政府能否发债成功, 关键是如何合理设计风险控制和监督机制, 如果在这方面赶不上, 那么发行地方政府债券的各种体制风险就会比较大, 同时会将增大监控部门的监控成本, 带来很多的问题。

4.发行地方政府债券, 可能产生寻租和腐败问题。2000万亿元的发债额度, 僧多粥少将导致地方之间的激烈博弈。2009年2月底3月初, 中央政府在审查各地的负债问题, 以确定在3月份各地的发展额度, 而在中央政府2000亿元地方债代发前夜, 各级地方政府如何尽量争取到更大的一杯羹?结果很明显。在这种情况下, 难免会产生高额的寻租成本和出现一些腐败问题。另外, 也要防止地方政府官员搞“政绩工程”。如果发行地方政府债券所筹集来的款项没有真正用到需要的地方, 而是被官员用来搞“面子工程”、“政绩工程”, 就会对民众造成对政府的进一步信心缺失, 就会影响到此项政策作用的发挥。

5.发行地方政府债券, 可能诱发地方政府道德风险, 引发政府债务危机。有研究报告显示, 我国各级地方政府承担的债务保守估计在4万个亿左右。显然, 个别地方政府的财政并不符合稳健性原则, 负债程度甚高。这样, 发行地方政府债券, 就可能会出现各个地方政府出于对自身利益的考虑, 出现无限扩大支出的偏好和冲动, 最后就有可能导致地方政府债务最终又变成中央政府的负债。1998年中央政府发行交由地方政府使用的“地方建设债券”, 最终就因为地方无力偿还而由中央兜了底。

三、我国发行地方政府债券的政策建议

为了使我国的地方政府债券能够真正起到为我国的经济发展增砖添瓦的作用, 也为了能够建立起地方政府债券的长效机制, 我们应做好以下几个方面:

1.应根据地方政府的偿债能力和经济波动情况发行地方政府债券。地方政府债券的发行与地方财源和财政收支规模应有恰当的配比, 如果地方政府发债规模过大, 会超过地方政府将来用税收筹集资金偿还债务的能力, 会使地方政府陷入债务困境。在美国就曾经出现过这种情况, 因此, 在决定发行地方政府债券时, 应根据各地的情况, 由地方政府确定发债规模, 中央政府协调, 权力机构审批, 以确保地方政务的适度和安全, 在具体操作上可考虑由具有发债资格的各级地方政府在年初时提出发债申请, 经省级初步审查、汇总后报请中央政府批准。国家公债管理机构可帮助地方政府测算该地方发行政府债券的可行规模, 对超出该规模的可采取较强硬的、包括行政手段在内的各种制约办法。总之, 地方政府债券规模要坚持量力而行、适度规模的原则, 防止政府债务危机。

2.建立统一的债券管理机构和债券风险评价指标体系。各地要相应成立独立的地方债券监管管理机构, 并实行垂直管理, 直接对上一级负责的对口机构原则, 与此同时, 制定一套完整的债券风险预警机制, 科学合理地制订各项财政风险监控指标, 对地方政府债券的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控, 对地方债券可能出现的风险应及早预警, 防患于未然。完整的预警机制至少应该能够发挥预警功能、实时监控功能和风险预算三项功能。我国在构建地方财政风险预警系统时要坚持适用性和动态性原则, 这将有助于指导人们通过积极的实践活动, 最终为地方债券风险预警机制的建立找到更具有实用价值的指标体系。

3.建立债券保险制度。为推动我国地方政府债券市场的发展, 增强地方政府债券的吸引力, 减少地方政府公用设施建设的融资成本, 防范和降低偿付风险, 应大力发挥金融担保和信用保险公司的作用, 可要求国有保险公司积极扩大信用保险业务, 也可以借鉴外国的经验, 由一家国内保险公司和一家熟悉全球信用市场的国家保险公司合资成立专门从事债券担保的公司, 做好专业性债券担保业务的各项准备工作。在这种情况下, 投资者只需要评估这家合资公司的信用价值, 而不要过于关注一个特定省、市或借款人的信用, 保险公司可在其担保而节省的发行债券成本中收取费用。目前在美国市政债券市场上, 有十多家专业的市政债券保险公司, 已经成为一种产业, 并成立了行业性组织“金融担保保险协会 (AFGI) ”。市政债券的保险是指在债券发行人实际并未支付债券本息时, 由保险公司承担偿付的义务, 对于债券的购买者而言, 一方面可以加强债券清偿的保障程度, 另一方面, 评级机构也可以据此给予债券更高的评级, 实现信用增级, 同时还可扩大债券持有人所持债券的交易能力。

4.需要强化信息披露机制, 保持较好的体制环境建设。财政部应建立全国性的地方政府债券信息管理系统和债务预警指标体系, 定期在公开媒体上披露地方债的财务信息, 确保公众的知情权和监督权, 并定期向地方人大和国家审计机构报告, 而各级地方政府也应该同样地公开信息并确保资金的适应范围, 切实保证发行地方政府债券的有效性和实用性, 否则一系列的道德风险和其他行为就有可能影响债券资金的归还, 引发新的政府信用危机, 极可能进一步诱发我国的金融危机, 使得我国的经济再次陷入寒冬。

5.需要有体制制度健全的资本市场。完备的资本市场是债券繁荣的关键, 脱离债券的“载体”, 研究其发行是没有意义的。美国、英国和日本被称为世界上最大的三家资本市场, 繁荣的资本市场为国家经济发展提供了良好的运行环境, 极大地促进了企业和城市环境的发展。根据2004年7月数据显示, 我国的公募基金净值3000亿, 股市市值4万亿, 债券市场交易品种则主要以国债为主, 交易品种单一, 基本没有发挥出企业及地方政府融资的功能, 而国外发达的债券市场主要依靠“机构”间交易。债券投资需求的资金量比较大, 这就限制了部分散户的进入, 因此要发展债券市场, 需要培育机构投资者, 有了一定的基金规模, 解决了地方政府债券的载体, 才能使地方债券市场顺利发展起来。

地方政府债券风险的国际比较研究 篇10

我国《中华人民共和国预算法》规定除法律和国务院另有规定外地方政府不得发行地方政府债券。但地方政府负债既已是客观事实。我国中央政府于2009年和2010年由财政部代发地方政府债券,地方政府债券在我国出现。2011年10月财政部发布了《2011年地方政府自行发债试点办法》,地方政府自行发行债券试点出现。

2011年10月15日发布的《2011年地方政府自行发债试点办法》中,有四个地方政府进行了自行发债试点,它们分别是浙江省、广东省、上海市和深圳市。地方政府债券在我国的发展还是件鲜新事,发展历史短,经验积累少。因此,对我国地方政府债券和其他国家的债券管理制度与存在风险进行比较,有利于我国吸取国际经验和教训,建立和发展稳健的地方政府债券管理制度;有助于确定合理的发债规模,避免陷入债务危机。

二、我国地方政府债券的国际比较

目前已有多个国家发行地方政府债券,其中以美国和日本的地方政府发债规模最大,也最具典型性。19世纪初,美国纽约州就采用发行债券的办法筹集到开凿伊利运河所需经费,开创了美国地方政府依靠发债进行基本建设的先河。二战后,随着美国地方政府公用事业,基础设施建设迅速发展,地方债的规模也随之扩大。截至2010年底,其地方债务余额达到2.8万亿美元,发行规模为世界第一。1879年确立“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则后,地方政府债务管理制度不断完善。截至2007年3月,地方债余额198.7万亿日元,占当年GDP的38.5%,比例为世界第一。通过与美、日为代表的联邦制国家和单一制国家相比较,可发现在我国地方政府债券的发行上,存在一些不同特点。

1. 基本构成要素比较

地方政府债券的基本构成要素主要含有发行主体、债券类型及投资主体三个方面。发行主体方面:美国地方政府拥有独立的发债权。日本则是依据“举借地方政府债务必须通过议会决定”的原则确定。目前我国地方政府债券发行主体受到严格限制,试点地方债的发行主体是少数经济较为活跃的地方政府。在债券类型上,美国市政债券分为一般责任债券、收入债券和混合债券三种类型;日本则分为地方公债与地方公企业债两种基本类型;我国则比较单一,主要采用记账式固定利率附息形式,债券以地方政府财政税收为支持,不与特定的项目收益相联系。在投资主体上:美国以个人、共同基金、银行、保险公司等投资者为主;日本以政府、银行、公营企业金融公库等为主。而我国则以企业和机构投资者为主。

2. 发行方式比较

美国的市政债券发行方式目前主要采用协议发行(发行人自行选择愿意合作的承销商)。日本地方政府则实行审批制,主要以公募债和非公募债(以本地区金融机构为认购对象)两种发行方式进行。目前我国是自行组建本省(市)政府债券承销团。

3. 管理制度的比较

美国立法对地方政府的举债权和举债规模进行限制,并通过对债务率、负债率指标设立警戒线(债务率:90%~120%;负债率:13%~16%)对其进行有效的监管。其次是通过完善的政府预算体系约束地方政府债券的发行,各地方政府实行平衡预算原则,并以缜密预算规则、严格执行机制,来有效的规范地方支出。日本通过严格的地方政府债务计划与协议审批制度实现地方政府债务精细化管理。

目前我国试点省(市)自行发债实行预算管理和年度发行额管理,每年发行额度当年有效,不得结转下年,但试点政府自行组织发行本地区的政府债券,除在报财务部备案之外,而无需经国务院批准,具体的投资项目无需申报和受限。

4. 地方政府债券偿还机制比较

美国各级政府分别为本级政府的债务负责,自求平衡,上下级政府之间没有连带的偿还责任。对于收益债券以其项目的收益作为偿还资金来源,一般责任债券则是依靠当地税收进行偿还。因此发行市政债券的地方政府必须有比较健全的财政状况和稳定、充足的税收来源。在日本,实际上存在着双重保证的偿还机制安排,即地方政府作为债券发行的第一偿还人,而中央政府作为行政和道义上的最后偿还人(宋立,2005年)。

我国试点发行地方债表面是利用地方政府的信用进行发债和偿还,但当地方政府无力偿还时,或“地方财政部门未按时足额向中央财政专户缴入还本付息资金的,财政部采取中央财政垫付方式代为办理地方政府债券还本付息”,即中央政府依然会为地方政府的债务进行兜底。

通过对比,可以看出我国地方政府债券发行制度还不够成熟。与美日源远流长的地方政府发债历史不同,试点地方政府像上海和深圳,均是首次在中央政府的限额下自行发债,是“破冰之旅”,有很多细节是在前期的调研中所不能够预料到的,同样很多制度上的限制和缺陷将会暴露出来。另外,一些具体的制度还有待斟酌,比如,中央政府提供担保这一规定,虽然降低了投资者的风险,但由于中央政府提供担保,试点地方债之间的差异缩小了,低差异度使得地方政府自发债券作为投资标的物,缺乏相应的指标去比较和监督。最后,地方政府的财政状况等信息也不被市场充分掌握,市场很难做出评价,这和资本市场高度发达,信息充分披露的美日是截然不同的(贺立平,2010年)。另外,中央政府提供担保的条款,也隐藏了地方政府的败德风险。

三、我国地方政府债券风险的国际比较

最近发生的欧洲债务危机,希腊甚至是整个欧元都面临着违约的风险,表明地方政府债券更是值得忧虑。所以,正如硬币有两面一样,政府性债务也是一把双刃剑。完全不举债不一定合适,但举债额度要限定在一定范围内。关键是要看举债能否有度、债务结构是否合理、规模是否适度。下文对我国地方政府债券的风险进行国际比较,以明确我国地方政府债券横向比较下的风险特征和风险程度,为进一步的制度建设提供依据。

1. 资金使用总体评价

以美国为主要代表的联邦制国家,其完善的资本市场和风险体系,为美国战后复苏以及维持世界经济霸主地位提供了强有力的保证。但联邦各州各自为营、自负盈亏的政策也给地方政府埋藏了很多隐患。美国历史上600多次的地方政府破产和最近发生在2011年11月9日,美国亚拉巴马州杰斐逊县政府宣布破产就是很好的例子。

日本在中央政府实施无国债的财政均衡政策时期,地方债配合地方财政在交通、运输、整地、地域开发、填海造地等方面起了积极作用。但风险与收益是对等的,截至2010年度,日本国家和地方公债(指国债和地方债等)余额为833万亿日元,地方债风险控制形势不容乐观。

中国地方政府于上世纪80年代通过集资贷款建桥修路的模式,开了地方融资先河。此后地方政府通过融资平台和财政部代发债券(2009年后)大量举债,在解决事权和财权不匹配、加快地方基础设施建设、丰富投资产品等方面发挥了很大的作用。

2. 相关风险指标比较分析

在对地方政府性债务及其风险进行分析和评价时使用较多的是负债率、债务率等基本指标。比照审计署的统计口径,负债率是一个地区GDP与政府性债务余额两者之间的比率,反映债券的保障程度,警戒线一般为10%;债务率反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比率,警戒线为100%。在此,本文也借用这两项指标分别对我国和美、日两国的地方债务风险状况做一简单分析和评判。

资料来源:根据《日本发展报告》和《美国统计年鉴》资料整理所得

资料来源:《中国统计年鉴》

美国地方政府债券的两项指标均相对较高。从负债率来看,2009年美国地方政府债券负债率为20.5%(见表1),2005年至2009年美国地方政府债券平均负债率为17.82%,已远远超过10%的警戒值;就债务率而言,2005年至2009年美国地方债平均债务率为22.9%,均低于100%的警戒值。日本地方政府债券2005年至2009年连续5年的负债率均远远高于10%警戒值,平均为40.04%;债务率均低于100%警戒值,平均为50.14%,而且整体呈递减趋势。我国2007年至2010年的负债率指标均高于10%的警戒值(见表2),同时中国的债务率平均为53%,是中日美三国中最高的。

根据以上情况,如果依据负债率、债务率这两个基本债务风险指标来判断,不难得出如下初步结论,即:日本负债率指标各年数值均远远超过警戒值,地方政府性债务风险总体偏高。美国的负债率仅仅略高于其本土的警戒值(13%-16%),但明显要小于日本,债务风险基本可控。我国财政部代发的地方债负债率连续5年超过了警戒线,而且其债务率是中美日三国中最高的,地方债问题不容小觑。另外,我们还可以从以下几个方面对地方债的风险状况进行更全面的考察。

首先,从债务逾期情况看,1999年至今,在美国地方政府发行的3.4万亿美元的市政债中有240亿美元发生违约。仅2009年7月至2010年5月期间,10个月期间共有207个市政债券发行机构违约,欠债总额达60亿美元。据审计署数据显示,截至2010年底,我国有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%,已经进入了循环举债的周期。

其次,从债务偿还高峰来看,2012和2013财年仍将是美国地方政府赤字压力较大的阶段,据估计,两个财年总和可能高达1360亿美元,占地方债务余额的4.5%。早在2011年,日本的全国债务余额对GDP的占比接近200%,2012年恰逢日本大选,这里预计地方债偿还高峰会出现在2012年大选之后。

最后,从债务偿还的资金来源看,日本和美国都普遍过度依赖税收收入。但一来后金融危机时代,为了提振低迷的经济,两国均以减税来刺激经济活力;二是实行多党制的国家,为了赢得更多选票,各党派均以减税和增加福利作为噱头。在本身饥寒交加的情况下,还不能开源(增加税收)和节流(降低福利),债务压力短时间难以缓解。中国的地方债偿还则普遍依赖于土地财政,据审计署2010年地方性债务数据,政府负有偿债责任的债务达67109.51亿元,其中承诺以土地出让收益偿还的为25473.51亿元,占政府负有偿债责任债务额的37.96%。

四、政策建议

从国际经验来看,只有在一套科学完整的风险管理体系建立起来以后,地方债这个金融产品才能有效的发挥其融资功能。结合国际经验和我国试点地方债的实际,我们可以得到由内到外这四个层面的启示:

1. 将发债规模和融资比控制在合理范围内

地方政府债务违约风险与发债规模和融资比密切相关。随着债务规模的扩大,违约概率将会呈现加速增大的态势。如果没有严格的债务管理和债券管理制度和科学的财政事权分界,地方政府发债自主权越高,地方政府的债务扩张冲动就越强烈,风险也越大。

2. 地方债实行法制化管理

首先,建立偿债准备金制度。设立偿债准备金的目的是当地方政府不能偿还到期债务时,可先从中支付。其次,合理规划偿还期。根据地区的经济实力和财政收入,合理规划发行债券的期限,错峰还款,防止地方债的集中到期,造成地方政府巨大的偿债压力。要积极引进试点地区人大会、当地居民和债权人的横向监督机制。

参考文献

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[2]贺力平.希腊债务危机的国际影响和借鉴[J].经济学动态,2010,(7):109-113.

[3]纪慧松,荣艺华.主要发达国家地方债制度比较[J].中国货币市场,2010,(5):33-37.

[4]宋立.地方公共机构债券融资制度的国际比较及启示——以美国市政债券及日本地方债券为例[J].经济社会体制比较,2005,(3):76-83.

[5]左小蕾.地方债必须实施任期内的预算硬约束[J].上海国资,2011,(11):15.

关于我国地方政府债券发行的思考 篇11

地方政府债券是地方政府在经常性财政收资金不足的情况下为弥补地方财政支出而发行的债券。主要用于公租房等保障性住房建设、交通基础设施建设、水利水电建设、教育、通讯、医院和污水处理系统等地方性公共设施建设。地方政府债券的发行主要运用金融学中有关信用的原理，从居民及金融机构中吸收资金，满足地方政府履行公共服务职能的一种融资方式，其收入将作为地方政府的预算，具体使用将由地方政府决定。开放地方政府债券为地方政府提供了一条重要的融资渠道。然而，地方政府债券的发行也是一个复杂的系统工程，在中国经济转轨的特定历史背景下，允许地方政府发行债券也会面临巨大风险，如果不能事先加以有效防范，将会给中国政府的财政安全带来严重威胁。建立地方政府债券发行制度有利于深化财政体制改革，加快多层次金融市场体系建设具有重要意义，有利于促进我国经济又好又快发展。

自2009年开始地方政府债券连续3年发行2000亿元，共计6000亿元，但2012年开始发行2500亿元，2013年发行3500亿元。地方债的发行开始呈逐年上涨趋势。随着地方政府发行规模的扩大，发行债券的风险性，发债方式，债券流动性和收益率逐步引起了投资者的关注。

一、地方政府债券发行中存在的问题及原因

1.市场经济风险的客观存在

地方政府债券主要投资的领域是规模较大的公共基础设施和公益事业的建设。这些项目投资建设周期长，收益见效慢等特点，使得政府对地方公债投入的效益难以准确把握，风险较大。同时，地方公债未来的还本付息资金来源也受多种因素的影响，如宏观经济波动，投资项目的管理利率的变动以及自然因素等，因此存在一定的不确定性，一旦出现地方公债违约的情况，将增加地方政府的财政负担，对地方政府的信用造成极大不利影响。

2.地方债券流动性差

根据相关媒体对多家金融机构营业员的随机调查发现，大部分营业员不会主动推荐地方债，部分营业员对需要购买地方债的投资者表示不解，他们认为很多理财产品比地方债收益高；对顾客的调查发现一些顾客表示对地方债不是很了解，一些顾客表示宁可投资购买股票也不愿购买地方债，认为地方债收益实在过低。因此，地方债券无论在一级市场还是二级市场，都面临着流动性差的问题。造成地方债券流动性差的原因主要有：一是发行规模量太小，使债券流动规模受限，直接造成地方债券流动性差；二是由于不同证券之间的替代作用不同，地方债券与其它证券共同分享着投资市场，资源有限，它们之间存在着替代关系。从目前的投资市场情况来看，保险公司乐于选择长期协议存款和长期国，基金公司则较多选择有税收优惠的金融债，个人也会倾向于购买基金和定期存款。这些投资取向的变化，进一步造成了地方政府债券的流动性不足；三是我国地方政府债券近几年才刚开始发行且发行数额比较少，知名度比较低，许多投资者还不是很了解，购买的积极性较低，导致地方债券的流动性差。

3.地方政府债券收益率低

收益率是指投资者获得的回报大小，影响债券发行流通的一个重要因素，而收益率的高低则主要取决于利率设置的高低。2012年发行的地方债券期限为3年，发行利率主要依据招标发行时的市场利率水平。导致地方债券收益率低的主要原因在于地方债券利率设计的不合理、缺乏发行的经验，由于地方债投标要求地方债券的收益率只能围绕国债收益率的15%上下浮动，地方债收益率与国债收益差别不大，但是地方政府债券相对国债是一个新产品，信誉和风险相对于国债还是较低的，而且15%的溢价远不能弥补地方债券相对于国债流动性差所带来的匮乏，因此，地方政府债券利率设置过低而导致市场的冷淡反应就不难理解了。

二、完善地方政府债券发行的建议

1.构建地方政府债券相关法律监督体系

要想地方政府发放债券有效地用于民生，构建和完善相关法律监督体系是非常必要的。倘若法律监督跟不上，地方政府的债务融资很可能演变成财政危机。因此，有必要在合适的时机出台《地方债券法》，对地方政府发行债券的资格认定、资金用途、投放范围、债务偿还、信息披露、处罚措施等作出详尽的法律规定，使地方政府债券在发行、流通以及问责上，做到有法可依，以有效控制发债风险。

2.合理确定债券的流通规模

合理的发行地方政府债券数量，是控制其流动规模的关键。地方政府发债的发行必须报经中央审批，避免与中央财政计划的冲突，以免造成偿付危机，影响政府的资信。地方政府应该充分考虑当前经济形式以及经济需求状况等因素决定债务规模，规模过大必然影响地方财政的正常活动，规模过小也必然阻碍其经济的发展。根据国际惯例，地方政府债券的规模应以地方经常性财政收入的增量减除经常性财政支出的增量后的余额作为上限。为了避免加大地方财政负担，选择合理的利率也是必要的同时针对我国目前地方政府债券流动性差的现象，应当适度扩大地方政府公债的规模，增加二级市场可占有的地方公债的份额，从而增强地方债券的流动性。

3.合理设置地方债券利率水平

投资者对于某项投资首先关注的就是收益率，因此合理设置地方债券的利率水平也至关重要。如果利率定得过高，势必会影响到国债和其他公司债券的利率，甚至造成证券市场的混乱；而利率定得过低，对投资者来说，又会失去吸引力，使债券难以发售。因此，地方政府债券利率的设计主要还要参考国债银行利率以及其他各种债券的因素。根据这些因素，本文主要考虑到了几方面：第一，与国债相比，由于国债收益的稳健性偏好，其利率低于国债利率。另外，地方政府债券的风险要高于国家债券，其利率又应该略高于国债利率，但不能出现显著差异，应根据具体情况来判定国债和地方债的利率高低。第二，与银行利率相比，地方政府债券风险高流动性低，因此其利率设计应该高于银行利率。第三，要尽可能与企业债券保持在同一水平，否则很难吸引更多的二级市场投资者。综上所述，从目前地方政府债券的发行情况来看，提高利率是目前地方政府债券能够继续吸引投资者的必要手段，但是利率水平的合理设计也是需要得到必要的控制的。

4.地方政府债券的设计可以多样化

地方政府债券的发行既可以是贴现债券，也可以是附息债券；既要有短期债券，又要有中、长期债券。在目前利率比较低的情况下，还可考虑发行浮动利率债券以吸引广大投资者。地方政府债券利率应介于国债利率与企业债券利率之间，即低于企业债券，因为地方政府债券的安全性要比企业债券好，又稍稍高于国债利率，因为地方政府债券安全性方面不如国债。发行以后，应当允许办理质押。地方政府发行债券的对象主要是个人投资者、当地商业银行和当地保险机构。

政府债券 篇12

(福建省总工会, 福建福州350003)

2月17日, 十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。财政部有关专家透露, 有关地方政府债券发行的操作性文件已发给地方讨论, 发债方式为"中央政府代地方政府发行" (《中国证券报》2月18日) 。

在当前金融危机的背景下, 通过发行地方政府债券来增强地方投资能力, 实现地方财政与中央投资项目的同步配套, 以扩大内需、刺激消费, 这确有必要。但是, 如何在发挥地方政府债券最大效益的同时, 防范可能存在的风险, 把好事办好, 则是我们必需考虑的重要问题。在笔者看来, 发行地方政府债券需防范地方政府的"偿还风险"和"政绩工程风险"。

在市场经济条件下, 地方政府已成为具有独立经济利益的主体。由于市场和资源有限, 各地方为了推动本地区经济快速发展, 具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的冲动。一旦赋予地方政府发债权, 我们不排除各地在地方利益的驱动下, 存在一哄而上、竞相举债的可能性, 最终将导致地方债务危机。特别是在"新官不理旧债"的官场风俗下, 一些地方官员在任期内大举借债, 最后把一个烂摊子留给下任的情况并不少见。事实上, 近年来许多地方政府早已负债累累, 如果允许地方政府在欠债不还的同时展开融资, 就可能出现政府失信, 导致公众对政府的信任危机。因此, 发放地方政府债券一定要量力而行, 应尽量避免超出地方政府偿的付能力大量发行地方债券的情况, 严防地方政府的“偿还风险”。