债务风险管理

债务风险管理（通用12篇）

债务风险管理 篇1

政府债务是指政府及其职能部门向国内外或境内外承借或担保, 最终由政府偿还的债务。

2008年全球金融危机爆发, 各国经济下滑, 为应对国际金融危机, 在积极的财政金融政策激励下, 地方政府展开了轰轰烈烈的融资运动, 政府债务出现爆发式的增长。按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以中国此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范, 政府性债务风险防范预警机制没有真正形成, 政府债务的举借和偿还行为尚缺乏法律和制度上的有效约束。这一度使政府债务游离于财政预算管理体制之外, 加之职能部门分散决策、缺乏统一管理及不规范行政, 致使政府债务风险日渐凸显。不能否认, 地方政府举债资金大多投向城市基础设施建设、拆迁补偿、工业园区建设等, 这些投资对提升城市功能、改善民生、培植财源起积极作用, 但正如麻省理工学院人工智能学权威教授马文明斯基所说, “稳定中含有不稳定因素”。政府债务作为一种公共风险, 过度举债如饮鸩止渴。政府债务不断积累, 会扩大政府财政运行的不确定性, 影响财政可持续发展的能力, 甚至这种危险会进一步演化成经济危机、社会危机。

一、地方政府债务风险现状

地方政府债务自产生以来就一直缺乏明确的规则, 这就为地方政府债务风险打下伏笔。目前我国政府债务风险主要表现在以下方面。

(一) 地方政府债务的规模风险

如今全国各地、各层级的地方政府债务规模到底有多大, 尚缺乏准确数据。但从总量上估算地方政府的债务规模数以万亿元计, 已达财政收入的三倍, 并可能随时间推移而继续放大。

2010年6月23日, 在十一届全国人大常委会上, 审计署公布了该署审计调查的18个省、16个市和36个县本级财政数据。数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。

(二) 或有债务占有相当的比重, 潜在风险很大

或有债务是指由某一或有事项引发的债务, 或有事项引发的债务最终也要由政府来承担。在地方政府债务中, 或有债务占有相当的比重, 如社会保障资金缺口、农村合作基金、金融风险转嫁、粮食采购和流通中的积累亏损、地方政府担保等, 都属于或有债务风险。虽然其目前还不是地方政府的直接债务, 不需要地方政府现期偿还, 但它是很大的潜在债务风险。最近几年地方政府的或有债务和隐性债务规模在不断扩大, 而在一般的财政预算、债务统计中, 几乎都不包括这部分债务, 甚至很多地方政府在进行决策时也不考虑这些债务, 但可能造成的风险损失不容忽视。

(三) 地方政府债务的运行效率风险

从目前我国债务使用和管理水平来看, 效率风险很大。这一方面是指由于债务资金的使用效率不高, 可能使偿债资金不能从债务资金的投资项目中有效获得的风险;另一方面是指由于债务资金的管理效率不高可能造成的不利于债务资金有效使用的风险。

(四) 债务偿债风险

任何债务都需要偿还, 从对某些地区的典型调查来看, 一方面, 地方政府债务的规模已较大, 有的甚至已超过地方财政的承受能力, 由于债务规模过大而可能导致到期债务无法完全支付的风险。今年到2013年期间, 大量地方债将进入还款期, 政府债务风险将会进一步积聚。另一方面, 政府投入的公益事业和民生工程不能形成直接收益, 而大多数政府偿债资金来源都集中在土地收益上, 这种政府债务是建立在土地不断升值的基础上的, 若土地出让不能达到预期增值收益, 债务到期无法偿还, 也会形成债务清偿风险。

二、防范化解政府债务风险的途径

防范化解政府债务风险必须从建立健全地方政府债务管理机制入手。

(一) 建立完善政府债务管理制度, 进一步规范政府债务管理的举债、偿债程序

目前按《预算法》等有关法律规定禁止地方财政赤字和地方政府举债, 所以此前并没有对地方政府建立一套全面的债务管理制度和法律规范。为了防范地方政府债务风险, 应当不断完善现有的法规, 适时制定包括政府融资投资决策条例、偿还条例和投融资决策失误问责条例在内的一系列法规, 对政府融资实行法制化、规范化管理。目前财政部正与全国人大预算工委组织起草《预算法》的修改稿, 试图解决政府负债的约束监督问题。参与《预算法》修订的人士透露, 政府债务管理没有科学统一的口径和标准, 许多债务都没有纳入预算管理之中, 政府举债缺乏约束和控制, 多数没有建立偿债机制。新法案将在强化政府债务管理方面做出一定突破, 并建立风险预警机制。鉴于财政在政府债务工作中的职能, 应进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位, 强化政府债务的归口管理, 实行举债批准制度, 防止各部门各自为政的多头举债行为, 达到切实有效约束和控制相关政府部门的举债行为, 由专门的部门统一管理政府债务, 明确其职责、权限, 赋予相应的职能, 发挥管理、监控、预警的作用, 统一负责地方政府债务工作。

(二) 加强政府债务预算管理, 积极推进预算制度改革

通过政府债务预算, 掌握政府债务总体规模, 摸清政府债务底数, 划分债务责任, 明确偿债主体, 规范举债行为, 防范和预警政府债务风险, 以政府预算管理机制来约束各级政府和部门的举债和偿债行为, 有利于相关监督机制的完善, 有利于各市县党政主要领导经济责任的明确划分, 有利于地方政府形象的提升, 有利于有效防范和遏制金融风险转化为财政风险。

由于上级部门对政府债务数据口径没有十分明确的界定, 目前各部门向其他机构上报债务数据相差较多, 报送口径各异, 比较混乱, 影响了统计数据一致性、真实性和可比性。2010年6月, 国务院专门发布了《关于加强地方政府融资管理的通知》, 明确提出将地方政府债务收支纳入预算管理, 逐步由收付实现制转变为权责发生制。统一按照权责发生原则对政府债务进行确认和计量以后, 政府及其部门所负担的全部债务事项, 只要偿债责任应该由政府预算会计主体承担的, 都应纳入预算会计核算和监督范围。在权责发生制下, 预算会计应反映当期发生的债务行为对以后年度的财务责任和影响。这样可对预算会计主体所担负的债务风险进行合理确认和计量, 以防范和化解现实的和未来的偿债风险。要贯彻谨慎性原则。对地方财政来讲, 其运行过程中不可避免地存在各种风险和不确定性, 这就要求政府会计核算应当保持必要的谨慎, 以充分估计各种财政风险和损失。

(三) 建立地方政府债务风险预警机制

1. 构建统一的财政预算监督机制。

强化人大对财政预算的监督。进一步规范和完善财政部门内部预算编制及其执行的监督。由监督型向管理型转变, 由被动监督向主动监督转变。为进一步加强政府债务监管力度, 及时了解和掌握政府债务运行动态, 要相应建立透明的财政预算监督信息披露机制。搭建一个媒体和公众监督平台, 建立预算支出、监督信息披露系统, 定时发布信息公告, 让媒体和公众进行监督。

2. 建立政府债务档案。

建立政府债务档案是健全政府债务管理体系的一项重要举措, 是完善财政部门对政府债务管理职能的内在要求。对政府举借债务个案进行备案登记, 包括项目借款合同及相关抵质押合同, 贷款 (或转、分贷款) 协议, 担保函和配套资金承诺函, 还款承诺协议和还款计划, 以及项目建议书、可行性研究报告、立项审批文件等。债务档案的建立弥补了债务管理信息不对称问题, 真正做到举债有规、还债有源, 系统掌握政府债务运行情况。根据债务档案编制政府债务统计软件, 动态把握政府债务运行情况, 按最终债务人、政府债务类别、项目资金用途等实现检索、统计、分析、预警。

3. 建立最终债务人政府债务资金使用报告 (季报) 制度。

以建立和完善政府债务预算执行报告为手段, 改变债务举借、分散使用、财政兜底的局面, 逐步建立科学举债、及时偿债, 逐步消化旧债, 科学透明、规范合理、安全有效的政府债务管理体系, 为政府宏观管理提供科学、可靠的依据。

4. 研究应用债务软件, 通过可以量化的指标, 对地方政府负债进行长效约束。

一个科学合理的地方政府债务预警机制的建立需要大量可以量化的指标, 以减少地方政府为了短期内经济增速而大规模举债、且轻视还款的弊病。具体指标包括国际通行的负债率 (债务余额/当地G D P总量) 、债务率 (债务余额/年度财政总收入) 、债务依存度 (债务收入/财政支出) 、偿债准备金率 (偿债准备金余额/债务余额) 等。不要一味参照国际标准, 一定要考虑我国的具体情况, 如:发达国家规定政府债务负担率的最高警戒线为45%, 而在我国地方财政收入或者地方可用财力占G D P比重仅为20%以下, 所以我国的地方政府债务负担率应根据国情将警戒线控制在20%为宜。将地方债务纳入统一的国家债务监测体系, 制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系, 并结合财政、经济、社会发展相关指标, 建立地方政府债务风险预警机制, 定期汇总、分析地方政府债务的状况、构成, 新债务产生的原因、趋势, 对可能出现的地方政府债务风险及早预警, 采取措施, 做到防患于未然。瑞典政府将政府债务风险管理与保持预算平衡和财政状况稳定结合起来, 一方面要求每年必须有一定的预算盈余, 将保持预算收支平衡和盈余作为债务控制和管理的现实目标和手段, 另一方面采用资产负债方法对政府债务规模与政府资产以及政府未来可能获取的税收收入 (即政府未来的偿债能力) 的匹配状况进行分析, 以评估债务风险。如果两者之间不匹配, 则风险增大, 此时则应联系公共财政状况采取措施加以防范。

(四) 建立科学高效的举债偿还机制

任何债务都是要偿还的, 政府债务不能按期足额偿还, 将会影响政府的公信力, 给社会带来不良影响。政府应当建立自身债务偿还机制。其一, 要建立和完善偿债准备金制度, 政府在安排每年的财政预算时, 应充分考虑偿债的因素, 在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分, 或从预算中单独安排, 建立各级财政部门的偿债准备金专户, 所有政府债务资金收付均在此账户统一核算, 债务资金借入、配套资金安排、债务本息偿付统一进入该账户核算。其二, 形成以资产运作为模式的政府债务偿还机制, 资产运作是实现建设资金良性运行的基础性机制, 推进政府性债务偿还保障机制建设。

债务风险管理 篇2

一、问：当前我国政府债务风险情况如何？《通知》出台背景是什么？ 答：《中华人民共和国预算法》（2014年修订）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的我国2016年GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

与此同时，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。针对上述问题，财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会专门印发《通知》，进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

二、问：《通知》主要内容是什么？

答：《通知》严格依据现有法律法规和制度规定，坚持问题导向，重点在组织清理整改地方政府融资担保行为、切实加强融资平台公司融资管理、规范政府与社会资本方的合作行为、进一步健全规范的地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面，提出了下一步工作要求，明确了规范的举债融资行为的政策边界和负面清单，正面引导地方政府履职尽责，坚决制止违法违规举债担保行为。

一是组织全面清理整改。《通知》要求各省级政府抓紧设立政府性债务管理领导小组，尽快组织一次摸底排查，全面改正不规范的政府融资担保行为，对逾期不改正或改正不到位的，依法依规追究相关责任人的责任。

二是切实加强融资平台公司融资管理。《通知》要求规范地方政府注资行为、融资平台公司举债融资行为以及金融机构提供融资行为，包括土地注资、担保承诺、境外发债等方面，分清政府和企业的责任边界。

三是规范政府与社会资本方的合作行为。《通知》要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP），允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四是进一步健全规范的地方政府举债融资机制。《通知》强调地方政府举债必须按照预算法有关规定，一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

五是建立跨部门联合监测和防控机制。加强对政府中长期支出事项以及融资平台公司举债融资情况的监测，建立跨部门联合监管机制，对地方政府、融资平台公司、金融机构等的违法违规举债融资行为实施跨部门联合惩戒。

六是大力推进信息公开。《通知》依据现行法律法规和政策规定，要求全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的信息公开，严格公开责任追究，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作（PPP）、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么？

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么？ 答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

七、问：《通知》对大力推进信息公开提出了哪些要求？ 答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域，要求地方政府及其所属部门做到举债融资行为决策公开、执行公开、管理公开、结果公开等“四个公开”，主动回应社会关切，自觉接受社会监督。

一是完善地方政府债务信息公开制度。县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。

二是推进政府购买服务公开。地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

三是推进PPP项目信息公开。地方政府及其所属部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。

四是推进融资平台公司名录公开。

八、问：近期在制止地方政府违法违规融资担保行为方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八大以来，按照全面深化改革的要求，2014年修订了预算法，并出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），构建了地方政府债务管理的法律制度框架，明确了地方政府融资担保行为的“正面清单”和“负面清单”。但由于个别地方政府法治观念薄弱、责任意识和风险意识不强等原因，违法违规融资担保问题仍时有发生，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，会同有关部门依法坚决制止违法违规融资担保行为，切实防范政府债务风险。

一是建立地方政府债务常态化监督机制。印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预〔2016〕175号），发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制，加快推进建立全方位、常态化的监督体系。

二是认真核查违法违规融资担保问题。2016年以来依据审计移交线索和举报线索，先后组织驻相关地区专员办，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

三是严格依法惩处违法违规行为。依据预算法、国务院文件等法律和政策规定，对部分地方政府、金融机构违法违规融资担保行为，一律按照管理权限转请有关省级政府、中央监管部门核实情况，严格依法处理，及时防止风险扩散。

新兴市场警惕债务风险 篇3

新兴市场已患“债务病”

近日，国际投资机构高盛指出，新兴经济体拥有大量外币债务，这在本国货币贬值、美元走强、大宗商品价格暴跌的时期会令前述国家遭受重创。而国际评级机构标准普尔（简称“标普”）则更加直白，声称新兴经济体已患“债务病”。

其实早在今年9月，IMF就在其《全球金融稳定报告》中发布数据称，在主要发达经济体实行低利率的大背景下，主要新兴经济体的企业债从2004年的4万亿美元增长到2014年的18万亿美元。在此期间，这些经济体债务占国内生产总值（GDP）的比重显著增加。

“新兴经济体的确面临债务风险隐患”，国家信息中心经济预测部世界经济研究室副研究员张茉楠在接受《经济》记者采访时表达了肯定看法。在她看来，新兴经济体的债务风险主要由3个因素造成：自身债务上升、本币贬值、美元升值和资本外流。

2008年经济危机以后，资本大量进入新兴市场国家，之后的很长一段时间这些国家都长期采用扩张性货币政策，包括大规模信贷投放和大量投资刺激政策，这加剧了私人部门和政府部门的债务。张茉楠说：“从长期跟踪的国际金融数据看，2014年新兴经济体企业外债规模达到2.6万亿美元，数额巨大，而且其中四分之三是以美元计价的。”

然而，新兴市场国家的货币如今多数处于贬值期，这就触发了另一个问题：还债成本上升。

新兴市场大量借债的时候正值美元贬值阶段，融资成本较低，规模巨大，如今本币表现平平，巴西、俄罗斯等金砖国家的货币甚至在今年一直下行，毫无回升趋势。而美元自从2015年年初以来整体表现良好，加之美联储加息在即，全球资本市场都对美元未来抱有很大期待。“以前，美联储加息的话题没有提上日程，新兴市场国家的压力或许没有太大，如今加息近在眼前，债务压力就变得更大”，张茉楠分析，“特别是美联储若年底加息，不排除新兴市场次贷回流的可能”。

此外，张茉楠强调，全球经济增速放缓，新兴市场吸引资金的魅力也不似从前，加上美元升值，资本基于利益和安全的考虑，也会为新兴经济体债务市场造成“抽血”。“现在美元指数已经突破了100大关，其最大影响就是会让新兴经济体债务情况恶化。”

上述3个方面叠加，都对新兴市场国家的债务问题产生消极影响，而这些国家的偿债能力也会因此降低不少。

那么，看上去颇令人担忧的状况是否代表危机近在眼前呢？

惊已现危未到

近年来，全球债务水平一直处于上升趋势。张茉楠告诉记者，跟踪数据显示，2007年国际清算银行数据显示全球债务规模为70万亿美元，而在2014年这个数字就超过了100万亿美元。显然，这其中既有发达经济体的也有新兴经济体的。

那么，风险到眼前了没？“只有当潮水退去，你才能看到谁在裸泳。”如今用这句话来形容新兴市场的债务问题似乎再恰当不过了。

国家发展和改革委员会对外经济研究所国际合作室主任、研究员张建平对《经济》记者说：“最近确实有国际机构或国外媒体谈论这些问题，个人以为，这些观点是预警性质的，毕竟新兴市场包含很多国家，而债务本身也是一个很复杂的问题，一概而论并不能够说清问题。”

张建平这样解释，债务危机说到底是资不抵债或延期偿还债务或者构成债务根本违约，比如曾经的希腊，大家对该国债务局面有目共睹，可是如今还没有任何一个新兴经济体国家对外宣称没有能力偿还债务。因此，“要区分不同国家地区的情况，详细看待”。

按照他的分析，中国的债务重点在企业债和地方债，而巴西则是政府债，俄罗斯目前最头痛的并非债务而是国际油价的走势，马来西亚和印度尼西亚则因为货币贬值严重而面临偿债能力降低的风险。“即便如此，新兴市场国家也有很好的表现，比如中国的外商投资一直逐年增加，大量资金进入高端制造业和服务业，而印度则在2015年成功吸收了四五百亿美元的外资。”

在他看来，新兴市场的确在当前有消极表现，但这种倾向并没有实际转变成危机，至于国际机构的评价或外媒的舆论，都可以为新兴经济体提醒。毕竟，在过去十年间，新兴市场经济增长很快，投资回报率也很高，资本追逐新兴市场，大量进入，如今出现上述问题也并不意外。

与此同时，张茉楠则表达了更多担忧。“美元结束量化周期和美元升值，这是一个时间跨度很长的周期，不是说一两年就结束，这也就意味着一旦美元启动加息，会对新兴经济体债务市场造成更多‘抽血’。更何况，国际大宗商品市场并不景气，今年全年也没有起色，国际油价暴跌，石油美元缩水，对依靠资源出口的新兴市场国家来说，这种打击是很沉重的。”因此，她认为不排除风险在未来转变成危机的可能。

改革是关键

张茉楠的担忧不无道理，石油美元的大幅缩水已经让包括OPEC（石油输出国组织）成员国和中东国家出口受阻。而从前投资新兴经济体国家房地产、资产、证券的资金也已经出现逃离倾向。消息显示，2014年以来，新兴市场就出现了净撤资的情况，连锁反应下，财富缩水，资产重新配置不是不可能。

然而，新兴经济体能做些什么呢？“对于新兴市场而言，有些传统优势消失后不会回来，比如中国的加工业，逐渐向海外转移，曾经的低成本已经过去了，但是大宗商品就不一样，它是一个变量，对所有新兴经济体国家而言都有翻牌机会”，商务部国际贸易经济合作研究院国际市场研究部原副主任白明这样回答记者的问题。在白明看来，新兴经济体需要提升自身在全球经济链条中的地位，减少对出口的单纯依赖。

张建平则强调这些国家应该将重点放在改革上面，在他看来，经济结构改革几乎是每个新兴经济体都面临的问题。“一些国家的居民消费潜力很高，但是自己产品不好，结果民众都跑到国外消费，但是如果能够提升商品品质，致力于挖掘本国消费空间，很多资金或许不会流向国外。因此，寻求新的经济增长点，创造价值才能创造收入，才最有利于偿还债务。”

的确，在全球经济基本面缺乏明显改善迹象、国际大宗商品价格持续疲弱、而美联储加息在即、美国经济复苏相对明显的大环境下，新兴经济体短期可能无法摆脱债务压力加大的困境。但是，我们也需要看到，曾经长期的贸易顺差为这些国家带来了充足的外汇储备，与发达国家相比，多数新兴经济体的债务规模并没有明显过高，如果保持灵活的货币政策，避免本国资本市场大幅波动，爆发债务危机的概率可以降低。

白明还告诉《经济》记者，新兴经济体也可以联合起来共同面对这个问题，互帮互助能够凝聚更多力量，“在曾经的亚洲金融危机中，许多国家迫不得已面对资金外套的难题，而中国当时就坚持人民币不贬值，为其他国家提供了有力量支持”。

中诚信国际信用评级有限责任公司日前发布的报告也指出，新兴经济体中，东南亚地区主权信用状况稳定，可抵御经济放缓；俄罗斯、哈萨克斯坦等国将在“一带一路”战略的带动下加强与亚太地区的整合联系；而拉美及非洲资源出口型国家债务风险会明显增加。新兴市场内部的分化或将进一步加剧，但整体展望维持稳定。

债务风险管理 篇4

政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源,关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善,则会制约国家经济社会的发展,增加政府债务风险,并可能引发债务危机和执政危机。因此,解决好政府债务问题,降低政府债务风险,规避政府债务危机和执政危机,已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。

政府债务与政府债务管理,具有宏观性、预算性和强制性,能确保国家执政职能的实现。因此,不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内,几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金,“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期,会使得政府扩大举债规模和举债范围,加速债务膨胀,导致政府债务危机。

政府债务的管理有自身规律,如果管理不善,也会出现债务危机和执政危机,进而导致政府破产。目前,更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”,诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等,都是政府债务管理不当的实例。

我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策,使得政府债务水平总的保持在合理范围之内,并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然,客观地讲,在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下,我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊,而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以,必须客观评价我国政府债务现状,建立政府债务风险预警机制。

二、政府债务披露与政府债务管理

(一)政府债务的内涵

政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中,由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项,即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式,是显性负债。除此以外,政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。

然而,传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确,金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限,从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看,有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓,而有的则不能为外部知晓,因此基于债务的披露特征,把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务,更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。

就偿债主体而言,政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系,由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异,必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资,主权债务的发行权力在中央政府,加之地方政府债务的转移性,使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性,我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外,便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源(主要是财政收入)和国家信誉两个方面。因此,只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款,都会导致政府资源的流出,从而成为政府债务。不过,这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为:

(二)政府债务披露与管理

提高政府债务的使用效率,正确识别、评估和应对政府债务风险,确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用,是完善政府债务管理机制的目标。为此:首先,以行政事业单位会计制度披露政府债务,并结合企业会计核算方法,借鉴“权责发生制”核算方法,正确核算政府债务。其次,坚持财政总预算和分预算统一的原则,将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来,加强中央对地方债务的管理和监督。再次,坚持统一性与差异性并存的原则,各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异,为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性,必须妥善处理这些差异。

政府债务管理,是以国家各级政府机构为执行主体,以相关法律规范为指引,以各类政府债务为对象,在多利益主体的参与下,协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中,要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控,详细记录各项财政收支预算情况,评价债务使用和偿还效率,并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩,充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效,同时最大限度地降低政府债务风险,避免政府债务危机和执政危机。

三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价

(一)我国政府债务状况调查

我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务,而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务,只是表内政府债务的近似数,实际上,还有许多表外政府债务难以统计,这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示:

从表2、表3、表4可以看出,1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势,显示我国政府债务偿还压力逐步增大,如图1 所示。同时说明,债务总数占GDP的比重在下降,基本维持在10%的水平,政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态,反映我国政府对债务的控制是有效的,如图2、图3和图4所示。

(二)政府债务风险预警模型的构建

政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对,为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型,设计合理的财务指标体系和非财务指标体系,赋予每个指标不同的权重,综合衡量政府债务风险,实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块,每一模块分别设置财务指标与非财务指标,其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项,如表5所示:

在表5列示的各项指标中:1中央政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 11 项用于评估债务的可能变动状况。2地方政府债务财务指标1 ~ 2 项用于评估债务构成状况,3 ~ 8 项用于评估债务偿还保障状况,9 ~ 10 项用于评估债务的可能变动状况。3主权债务财务指标1 ~ 4 项用于评估债务构成状况,5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况,13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。

表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。

有的研究模型在建立评价体系时,还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重,以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等,本文对此不做权重设置,直接评估我国政府最近阶段的债务状况。

(三)对我国政府债务风险的评价

根据表5 所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据,可对2011 年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估,结果如表6所示。

从表6列示的政府债务风险评估结果看,目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内,因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看,我国政府债务管理还存在一些突出问题,应作为今后政府债务管理工作的重点:

1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值,并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此,且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性,存在一定程度的政府债务风险披露缺口。

2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大,增长较快,远远超过了同时期的GDP增长速度,2011年地方政府债务较2010 年增长20.78%,2011 年主权债务较2010年增长了26.6%,而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率,也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力,对于经济的长远发展来说,还是具有制约作用的。

3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀,中央政府基本没有自发性债务(主权债务独立分析),每年的财政预算都为盈余,这说明中央政府可能存在闲置资金,也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要,降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入,这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义,但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一,扩宽融资渠道是亟待解决的问题。

4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分,也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异,有的地方债务规模膨胀,有的地方难以自主融资,进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机,大量金融机构破产倒闭,我国在海外的投资和债权受到影响,进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。

加之短期债务比例较高,短期内偿还外债的压力较大,国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大,都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。

四、对我国政府债务管理的措施建议

我国政府债务目前虽无大的风险,但对上述问题仍不可轻视,务必提高警惕,强化政府债务管理。

1. 完善我国财政体系,实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡,为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务,源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系,提高财政预算的合理性和可控性,逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时,逐步实现预算约束的弹性化管理,减少预算约束的弹性,制止一些不合理的开支项目,以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入,减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系,明确中央债务和地方债务的关系,以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移,加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。

2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段,我国地方有很大的债务管理自主权,但各级地方政府不同于一般的营利性企业,不能用市场规则去约束地方政府的举债行为,需要中央政府严格管理地方政府的举债行为,严格控制债务膨胀,稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明,中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家,其地方财政就会健康运行,经济就会平稳增长,反之,整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外,虽然我国外债这一块已经归口财政管理,但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督,因此应在财政归口的基础上,设置专门的管理人员和监督人员,强化地方政府债务管理。

3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理,重点是要加强对政府债务源头的调控,即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段,欧美等许多国家相继出现了政府债务危机,其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的,对政府债务的认识还比较浅,尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理,相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理,逐步制定专门的法律法规来加以规范,严格审批程序,抬高自主债务行为的门槛,鼓励多种举债方式并存,保证债务资金来源的合理性和合法性,降低举债成本和债务风险。

4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门,这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此,必须对政府债务管理工作进行审计监督,以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体,组成专门的审计机构,审计政府债务管理工作,为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计,实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况,稽核资金流向、流量,为预算制定的审核提供决策依据。

5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事,也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性,政府债务管理的直接执行者只能是政府部门,但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下,无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性,发挥公民的监督职能,就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度,各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息,都应该向社会公开,接受社会监督和质问,才能体现债务信息的真实性和完整性,从而提高政府债务管理的效率。

债务转让风险的规避 篇5

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债务转让风险的规避

摘要：随着经济的不断发展，现代社会中发生一些债权债务关系是很正常的，但是大家都知道债务的转让是有很多法律风险的，如何规避债务转让的风险呢?这是困扰大家的疑惑，为了解答您心中的疑惑，赢了网小编为您总结了相关资料，希望可以对您有所帮助。

一、债权债务转让注意事项

(一)债权转让需要注意哪些事项

1、债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。

债权人转让权利的通知不得撤销，但经受让人同意的除外。

2、债权人转让权利的，受让人取得与债权有关的从权利，但该从权利专属于债权人自身的除外。

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3、债务人接到债权转让通知后，债务人对让与人的抗辩，可以向受让人主张。

4、债务人接到债权转让通知时，债务人对让与人享有债权，并且债务人的债权先于转让的债权到期或者同时到期的，债务人可以向受让人主张抵销。

(二)债务转让需要注意哪些事项

1、债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意。

2、债务人转移义务的，新债务人可以主张原债务人对债权人的抗辩。

3、债务人转移义务的，新债务人应当承担与主债务有关的从债务，但该从债务专属于原债务人自身的除外。

二、债权债务转让法律风险的防范

(一)针对表见让与的风险

债权让与人在未如实收到债权受让人对价的情况下，不向债务人送达债权让与的通知，这样也可以防范受让人与债务人恶意串通，损害债

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权让与人合法权益的风险。

(二)债权受让人的法律风险

1、避免签订已过诉讼时效或债务人下落不明的债权让与的风险，受让人在与债权人进行谈判时，应尽量聘请律师参与谈判和调查。签订合同前受让人应聘请律师调查债务人的相关情况，如住所、财产状况等，避免利益受损。

2、对于债权人通知债务人的期限和形式，在转让合同中应做出明确约定，要求债权人须于合同签订后×日内通知债务人，并约定通知的形式。不轻信债权让与合同中载明的“债权转让通知由债权人负责通知债务人，否则一切风险和责任由债权人承担”或“如无法通知债务人的，将退回已收对方的价款”等谎言。

3、为防止受让瑕疵债权，债权受让人要求债权转让人对转让的债权承担瑕疵担保责任。

4、为避免债权二重让与的情况发生，债权受让人必须注意落实以下防范措施：

(1)设立债权人保证条款，如：债权人明确声明合同项下的债权无任

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何第三人主张权利，且权利不受限制，即不存在被法院保全、查封或强制执行的情况或已设担保;在签订本合同之前，债权人没有与第三方签订过本合同项下债权让与合同;并约定相应的违约责任。

(2)双方共同将债权让与通知送达债务人签收，或公证邮寄转让通知给债务人。

(3)共同拟定债权转让通知回执的内容格式，载明：“债务人于×年×月×日收到债权人×××将××(内容及金额)的债权让与受让人×××的债权转让通知，债务人声明，在签收本通知回执日之前，没有收到债权人将相同债权转让给第三人的通知。”据此证明本受让人受让的债权通知时间在先，同时也可避免债权人与债务人串通。

(三)新债权人的风险

原债权人将其债权转让给新的债权人，一般是有对价的，并且双方都会签订债权转让合同或者直接交付债权凭证。那么，为了减少新债权人的风险和麻烦，新债权人最好要求原债权人在债权转让合同签订时，履行通知义务，或者把履行通知义务作为债权转让合同生效的条件。这样就可以避免转让不生效的风险，也可以清楚债务人对原债权人享有的各种抗辩。如果在转让合同签订时原债权人没有履行通知义务，债务人拒绝向新的债权人还债，而导致进入诉讼程序，原债权人

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在起诉前通知债务人还为时未晚，因为法律只规定了通知的义务，并没有规定通知的时间，但是不得晚于债务履行的时间。

以上就是赢了网小编为您总结的关于“债务转让的风险规避”的相关资料，在文中有详细的介绍，希望可以帮助到您解决疑惑。本网站致力于打造优质的律师咨询服务，如果您还有任何疑问，欢迎进行律师咨询。

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地方政府债务与风险管理探析 篇6

【关键词】地方政府 债务 风险管理

地方政府债务风险是指地方政府拥有的公共资源不足以偿还其承担的债务义务时，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。地方政府沉重的债务负担会造成地方财政收支矛盾激化，巨额的财政赤字会导致地方政府债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出反过来又使赤字规模进一步扩大，两者相互催化，等规模积累到一定程度，会严重影响到地方财政及经济的良性发展。

一、地方政府债务风险特点

（一）地方政府债务增长过快，规模失控

2011年，审计署对全国地方政府性债务进行了“普查”，结果显示，到2010年末，我国各省市县地方政府债务余额已经达到10.7万亿元的规模，继2011年全国地方政府性债务“普查”后，从2011年开始，审计署同时面向30多个地方政府的债务情况进行统计，数据表明，从2011年到2013年这些地方的政府债务相比之前有了12.94%的增幅，有好多个省和省会城市增幅在20%，有的甚至超过100%，其债务余额最高的城市已经赶超当地财政收入的2倍，可以看出，债务量在不断变大，风险也会随之越来越大，必须引起相关部门的重视，尽快通过相应的措施进行调控。

（二）多头举债，管理混乱

由于中央政府不允许地方政府以直接融资方式获取资金，地方政府就以分散在各部门或机构的各种贷款以及为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，不仅政府借债，下属部门、事业单位也各自举债，有的是通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还存在向个人或单位集资的现象，造成地方政府的举债主体多元化，其中多数行为缺乏明确的法律依据，甚至是不合法的。

（三）债务隐蔽性强，透明度低

因地方政府的举债行为是非法或违规的，所以对于这些举债行为一般不会明目张胆，会通过变相的方式进行，就不易察觉，隐藏的很好，债权人因没有辨别和提供相关信息的措施，而地方政府债务统计工作也有很多的困难障碍。即使地方政府存在债务，但在财政风险问题上不会如实的反映出来的，通常地方人民是不会知道的，处理起来都是比较隐蔽的。

（四）责任不清，信用不佳

通常，大部分地方政府只对地方政府的直接债务进行偿还，而对于由政府担保或类似担保的，如通过融资平台的担保债务，对于这部分的债务，因没有相关的法律条文，那么如何判定债务的责任主体和相关偿还事项都是无法说明的。由于缺乏对举债单位和有关责任人有效的制约措施，导致债务的借、用、管、还等各环节相互脱节，举债单位因有财政担保或兜底而使其产生转嫁债务的愿望和可能。

二、防范和化解地方债务风险的一些对策

（一）推进经济体制改革，完善财税体制

地方政府要尽快退出竞争性领域。从“替代市场”转变到“服务市场”的行为上来。要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的财权与事权划分。如果在债务风险上由国家中央政府承担的，那么必须要明确由中央政府来承担，不得改变由地方政府来承担，避免出现中央出政策却由地方政府来出资金的情况，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重，从而降低债务风险。

（二）摸清债务总量，落实偿还主体

地方政府债务管理的当务之急是全面摸清债务规模底数，并在地方财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小，同时落实还债主体。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化。

（三）建立完善的债务管理体系

首先确定政府债务归口管理部门，切实改变目前政府债务多头管理、各自为政、权责不明的现状。建议由财政部门对政府债务进行统一管理，负责制定地方政府债务中长期规划和年度计划，控制地方政府债务的总体规模，调整和优化政府债务结构与债务种类，统一筹集和调度债务偿还资金，监督债务资金使用，以降低债务风险和融资成本；其次是统一地方政府债务的决策权。在目前地方人大普遍未对政府债务实行实质性审查监督的情况下，直接显性债务的举债决策权应控制在政府手中。建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制，对政府举债项目进行评审论证，避免盲目性和随意性，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任。

（四）完善相关法律法规，加强债务法治化管理

随着经济社会的不断发展，地方政府举借债务不可避免。以法律规范地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效措施。当前，与政府债务有关的主要涉及《预算法》和《担保法》两部法律。我国应尽快修订《预算法》，赋予地方政府法定发债权，同时规定将地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度；应尽快修订《担保法》，规范地方政府隐性债务管理，强化担保的法律责任。

参考文献

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债务风险管理 篇7

1999年以来, 我国高等教育走上了跨越式发展的道路, 高等教育规模以前所未有的速度超常规扩张。而要尽快使高校扩大规模, 改善教学条件, 提高高校综合实力, 对外举债无疑是一条重要的筹资渠道。于是, 负债办学成为缓解高校资金紧张、充分利用社会资金的有效手段。但是, 在举债办学模式得到普遍采用的同时, 高校贷款规模急剧扩大, 导致过度负债, 使高校财务面临前所未有的危机。

本文拟通过对高校债务风险的现状与危害进行分析, 以更加全面细致地把握高校债务风险, 并在此基础上提出一些化解债务风险的对策和建议。

一、当前我国高校债务风险的现状

1. 债务总额绝对数额巨大

2008年12月21日, 中国社会科学院发布了一份名为《2008年:中国社会形势分析与预测》的社会蓝皮书称, 为了扩建或吸引人才, 部分公办高校向银行大量举债, 并热衷于圈地和参与大学城建设, 有的高校贷款已经高达10亿至20亿元, 高校向银行贷款总量约在2500亿至3000亿元之间。从单所高校的角度来看, 几乎每个高校都背负了一定程度的债务, 少则上亿元, 多则数十亿元。在国家不可能大幅增加财政投入的情况下, 新增高校办学支出恐怕最后还是要通过向银行融资贷款解决, 中国高校背负的债务至少在一定时期内不会很快降低, 甚至还有上扬的可能。

2. 债务相对自身偿债能力过大

当前, 高校的收入主要有以下来源;政府财政拨款、教育事业收入、科研产出收入和校办企业收入。从现状来看, 高校的收入显然无法满足自身偿债的需要。 (1) 财政拨款不足以满足日益增长的高等教育需求。近年来, 无论是国家还是地方财政对高校教育经费的投入虽然年年都在增加, 但增长率却呈下降趋势, 拨款的绝对数也远远不能满足高校发展的需求。 (2) 学费收入增长空间有限。近十年来, 高校的学费收入不断上涨, 加上近几年的扩大招生, 应该说高校的教育事业收入是相当可观的。但是, 随着在校学生数量的增加, 学校对教学、教辅设施、师资力量的需求也在增加, 而加大对这些项目的投资也是进一步扩大招生的必然要求。但是, 学校的事业收入不仅要用在基础设施的建设上, 还要用于学校人员经费、业务费、公务费等方面, 以弥补财政经费的不足, 剩余的资金还要发放不断增加的“校内津贴”, 这样算下来, 教育事业收入能有多少用来还贷就很难说了。 (3) 校办产业收入利润微薄。虽然目前各高校都有一些校办产业、经济实体, 但由于种种原因, 至今仍然存在着产权不清、责任不明、管理思想落后、行政干预过多等问题, 学校的科研成果也很难通过校办产业转化成真正的生产力。多数校办企业经济效益较差, 有的甚至要学校拨款进行补贴。因此, 用校办产业的收入来偿还贷款的设想, 显然是不现实的。

3. 负债结构不合理

银行贷款从时间尺度上, 可以简单分为长期贷款和短期贷款两大类, 在习惯上把五年以下的贷款称为短期贷款, 五年或五年以上贷款称为长期贷款。而债务结构主要是指长期贷款与短期贷款比例。一般来说, 长期债务的资金成本较高, 短期借款的资金成本较低。我国高校债务大部分是用于基础设施建设, 长期贷款使用期限长, 财务风险较小, 但资金利率较高, 如果规划不科学易造成负债资金的闲置, 负债成本较大;短期贷款周转速度快, 资金利率较低, 负债成本相对较小, 但受到国家利率政策影响较大, 不确定性强, 财务风险较大。从现状来看, 高校为了追求低利率, 普遍选择短期贷款的形式, 但实际上短期贷款利率不稳定, 且还款期短, 对高校资本周转健康状况要求比较高。一旦出现周转不灵的情况, 债务风险爆发的可能性很高。

二、高校债务风险的危害

面对贷款风险, 一些高校一再压缩科研与业务经费, 特别是教学一线院系的经费, 这使得许多项目不得不缩减。比如, 目前我国大学生普遍存在实际操作能力缺乏的问题, 其中重要原因之一即是实习教学环节经费严重不足, 这对于有债务压力的高校来说, 更是雪上加霜。同时, 由于高校规模的迅速扩大, 大量资金涌向基建项目, 部分高校为了维持其他项目的开支而开始限制专职教师工资、奖金和福利待遇的提高, 这使得学校日渐失去凝聚力, 大批优秀骨干教师流失, 从而使教育质量大打折扣。大量的银行贷款带来了沉重的债务负担, 学校为了减轻贷款压力, 通常都通过扩大招生规模, 特别是通过扩大二级学院招收高学费生和自费研究生的途径, 来偿还贷款和利息。一方面, 学校提高学生学费;另一方面, 又压缩教学经费投入, 以保持较高的收支差。这样就使学生的地位类似于企业商品消费者, 而教师如同企业工人, 大学俨然是教育产品的生产经营者。这就大大抹煞了高校“教书育人”的宗旨, 必将影响到整体教育水平的提高。

三、防范高校债务风险的对策

1. 积极引入民营资本

中国高等教育发展的一个矛盾就是国家财政投入增长的速度远远跟不上高校规模扩大的速度, 并且这种局面在相当长一段时期内都将持续。同时, 我国目前国内居民存款及各类金融资产已达15万亿元人民币, 民间资本已占有全社会固定资产的40%, 这笔丰富的资源一直没有为中国高等教育事业作出足够的贡献。过去, 民营资本进入教育领域主要是集中在民办高校方面, 现在正好以化解和控制高校债务风险为契机, 把民间资本引入公立高校。民间资本与公立高校的结合, 最合适的领域在公立高校国有民营的二级学院、大学城建设以及后勤领域。从民办高校的发展历程来看, 只要给出政策空间, 民办高校往往能带来很多惊喜。

2. 合理转变贷款年限

存续期长是高校贷款作为城市公共设施的一大特点。笔者认为, 高校不像企业那样存在短期迅速暴富的能力, 又没有加快资金周转速度的压力, 大量采用短期贷款只能凭空增添自己的风险。为此, 要积极使高校短期贷款转为长期贷款。“短贷变长贷”虽然不能治本, 但却是能够最快速地缓解高校债务风险压力的措施, 因此这种方法得到了比较多的关注和认同。比如, 2007年, 由工商银行牵头, 联合六家商业银行组成银团贷款, 将江苏大学短期贷款9亿多元统一转为五年期长期贷款, 大大减轻了学校的债务压力。

3. 严格控制贷款规模

针对当前高校贷款规模增长过快的情况, 相关部门应及时加以规范指导, 控制高校贷款过度扩张。一方面, 财政部门应加强对银行的指导, 要求其严格根据《商业银行法》、《合同法》等法律规定, 增强风险和效益意识, 严格按照规定程序, 在放贷前对高校贷款规模、利率高低、还款期限、未来可预期收入和偿还能力等进行科学评估, 控制总量、防范风险, 使高校贷款从资金源头得到控制;另一方面, 教育管理部门应对高校申请贷款审核进行严格把关, 全面调查了解高校经济状况, 科学测算其还款能力, 对新增贷款的必要性、可行性进行认真审核, 把握好“度”, 严格控制规模, 坚决杜绝盲目贷款现象。

4. 加强贷款资金的管理

贷款高校应成立以校 (院) 长为组长、主管财务副校 (院) 长为副组长, 财务、基建、监察、审计、工会等部门负责人为成员的贷款资金管理领导小组, 负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督。财务部门必须配备专门人员做好贷款资金的管理工作。 (1) 严格控制贷款资金的使用方向。高校贷款资金应用于解决制约高校当前和未来事业发展的关键问题以及对高校事业发展有重大影响的项目。贷款资金不得用于对外投资 (含对校办产业投资) 、科技开发、捐赠、支付罚没款项以及平衡预算、抵补日常经费开支的不足等。严禁用贷款资金提高或变相提高人员待遇。 (2) 建立贷款项目管理责任制。高校要按照“统一领导, 分级管理”的原则, 按管理层次逐级建立贷款资金项目管理责任制, 责任到人, 各负其责。贷款高校的校 (院) 长是高校贷款项目的总负责人, 对全部贷款资金使用的安全性、合理性和有效性负责, 对确保按期偿还贷款本息负责。各项目负责人必须严格按照项目建设计划使用资金, 不得超标准、超计划使用资金, 坚持厉行节约的原则, 确保项目建设质量。

5. 积极利用土地置换方式

地方债务风险管理研究 篇8

我国地方政府不同程度以各种方式举债, 地方政府所负债务的种类之多, 负担之重, 在不少地区可能超出地方政府的承受能力。由于地方债务的或有性、非规范性和非透明性, 目前尚无法确立统一的衡量口径。不可否认的是, 其规模呈不断上升之势。地方债务缺乏统一管理, 没有有效的风险防范机制, 通过银行体系向金融风险转化, 不仅可能会导致政府信任危机, 还可能成为我国经济发展中一大隐患。因此, 揭示地方债务风险及其风险成因, 提出针对性的政策建议, 对于防范我国地方债务风险具有重要的现实意义, 从而促进社会经济可持续发展。

可持续发展一词由布伦特兰委员会创造:“既能满足我们现今的需求, 又不损害子孙后代, 能满足他们需求的发展模式。”可持续发展是一种新的科学发展观, 一种新的资源配置思维。地方债务能否可持续发展, 在满足现任政府需求的前提下, 能否不损害下届政府乃至以后政府的利益, 决定了可持续发展观念对地方债务的影响。

二、我国地方债务现状

根据审计署公告, 截至2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务108, 859.17亿元, 负有担保责任债务26, 655.77亿元, 可能承担一定救助责任的债务43, 393.72亿元。上述三种债务与2012年底相比, 分别增长了11.55%、6.69%和13.11%。

根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况, 在政府负有担保责任的债务中, 包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中, 包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT (建设-移交) 、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借, 且由非财政资金偿还的债务19, 730.13亿元。

(一) 从政府层级看:

省、市、县、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17, 780.84亿元、48, 434.61亿元、39, 573.60亿元和3, 070.12亿元。截至2013年6月底, 省市县三级政府负有偿还责任的债务余额为105, 789.05亿元, 比2010年底增加38679.54亿元, 年均增长19.97%。其中:省、市、县年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。地方政府还债压力较大。 (表1)

(二) 从举借主体看:

融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体, 分别举借40, 755.54亿元、30, 913.38亿元、17, 761.87亿元, 分别占地方政府负有偿还责任的债务总额的37.44%、28.40%和16.32%, 总比重为82.16%。数据表明, 融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体, 地方政府债务负担过重。

(三) 从债务资金来源看:

银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源, 分别为55, 252.45亿元、12146.30亿元和11, 658.67亿元, 分别占到地方政府负有偿还责任的债务总额的50.76%、11.16%和10.17%, 总比重为72.09%。过分依赖于银行贷款、BT和发行债券, 特别是银行贷款。

三、可持续发展视角下地方债务问题成因分析

(一) 地方政府财权与事权不匹配。

分税制体制下地方政府庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务的制度性原因。从1993年到2003年, 中央财政收入占全国财政收入比重由22%上升到54.6%, 地方财政收入所占比重由78%下降到45.4%。但是, 中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。1994~2002年期间, 中央财权与地方财权之比为52∶48, 而中央事权与地方事权之比则为30∶70。近年来, 各项改革力度不断加大, 特别是社会保障体制改革、农村税费改革等重大改革, 以及地方政府经济建设投入的增加, 地方财政支出大大超过收入, 支撑经济运行的财力匮乏。

资料来源:审计署公布的《2013年第32号公告:全国政府性债务审计结果》

(二) 地方政府缺乏正规的融资渠道。

地方政府缺乏正规的融资渠道, 是形成地方政府债务的根本原因。目前, 我国正处于经济快速发展和工业化、城市化的加速阶段, 巨大的投资无疑超出了地方政府的财政承受能力, 地方经济建设资金缺口越来越大。未来一个时期, 地方政府的融资还将呈现持续发展的趋势。根据国务院经济发展研究中心推算, 按照2020年中国城市化水平达到60%的目标测算, 城市基础设施建设投资每年至少要保持在3, 500亿~5, 100亿元水平。但目前政府每年可提供资金仅1, 000亿元左右。在地方政府事权与财权严重不对称, 地方政府除积极争取中央财政专项资金、国债、国际金融组织贷款外, 只能采用政府担保或变性担保等“多元化”融资方式, 争取外国政府贷款和国家政策银行贷款、商业银行贷款等, 加大城市建设、通信等基础设施投入。

(三) 地方行政层级过多, 政府职能转变不到位。

地方行政层级过多, 政府职能转变不到位是地方债务扩张的体制性原因。从地方行政层级来看, 我国行政架构由五个层级构成, 县市一般常设机构近40个, 还有不少非常设机构。地方政府行政层级过多不仅导致行政效率不高、财政供养人口负担过重, 而且使得地方政府的财源受到很大制约。从政府职能来看, 政府对经济、社会微观领域事务干预过多, 地方政府直接介入生产性、竞争性领域, 造成债务累积。

四、加强地方债务风险管理的建议

随着新型城镇化的推进, 地方政府面临巨大的融资需求, 债务规模扩张趋势凸现。因此, 强化地方债务管理, 防止地方债务危机的爆发是非常必要的。

(一) 完善政绩考评机制。

某些地区存在地方政府官员举债竞争的“逆向选择”:迫于GDP导向的政绩考核、改善基础设施的愿望以及提升地方经济发展速度, 从而在“标尺竞争”中得到晋升。地方政府为了提升地区经济发展, 大力发展地方融资平台, 增加资本性投入, 导致地方债务快速膨胀。政府目标是社会的稳定和全社会经济的可持续发展。因此, 必须完善政绩考评体系, 创新政绩考评方法, 设计多元评价主体。

(二) 改革现行财政分权体系。

中央和地方财权和事权不对称是地方债务膨胀的原因之一, 应该重构财权体系, 可从两方面进行:首先, 按照“财权与事权匹配”原则规范中央和地方的财政分权改革。城市基础设施、公共卫生、社会保障项目等支出应由中央政府和地方政府合理分担。其次, 开征房地产税, 以便稳定地方政府税源。

(三) 构建违规举债问责机制。

为了防范地方政府由于眼前利益而盲目举债, 应构建债务问责机制。可实行行政首长举债备案登记制度, 债务期限与政府官员任职期限匹配, 地方如违规举债追究其主要领导人责任。同时, 地方财政审计以及领导干部经济责任审计中加入地方债的审计。在举债问责制下, 对乱举债及不履行偿债责任的地方政府及主要负责人严厉惩处, 留下烂摊子离任也追责。

摘要：新型城镇化背景下, 地方债务规模的扩大造成债务风险集聚, 影响我国经济可持续发展。本文阐述我国地方债务现状, 分析地方债务问题成因, 并提出加强地方债务风险管理的建议。

关键词：可持续发展,地方债务,风险管理

参考文献

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债务风险管理 篇9

关键词：地方债务,地方政府性融资平台,希腊主权债务危机,违约风险

据资料显示, 中国地方政府债券最早产生于1979年。1994年的分税制改革, 促使国家颁布了《中华人民共和国预算法》, 该法第28条明确规定, “除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”从而使得地方政府的融资由显性逐渐转为隐性。

到1996年, 包括计划单列市在内的全国所有省级政府, 90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都有举借债务。在1997年东南亚金融危机危机中, 为了应对危机, 刺激经济增长, 中央通过发行国债并转贷地方政府, 代地方发行政府债券, 这大大增加了地方政府的债务负担。同时, 为寻求发展, 地方政府自身也积极通过地方融资平台的方式大量筹集资金。

地方政府投融资平台是地方政府为筹集用于城市基础设施资金, 组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司, 这些公司通过地方政府划拨的土地等组建资产和现金流可以达到融资标准的公司, 必要时再辅以财政补贴等作为还款承诺, 重点将融入资金投入市政建设、公用事业等项目。

2008年金融危机来袭, 各国政府紧急救市, 增加市场流动性。为加大消费, 繁荣市场, 促进经济平稳过渡, 2009年我国财政部颁布《2009年地方政府债券预算管理办法》, 为地方融资提供“绿色通道”。发行国债并转贷地方导致的地方政府债务再次迅猛增加。

根据国家审计局数据, 截至2010年底, 全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91万亿元人民币。其中, 政府负有偿还责任的债务率, 即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%, 再加上政府负有担保责任的债务, 则该比率达70.45%。另外, 地方政府债务余额有79%来自银行贷款, 规模约有8.5万亿元人民币。根据中国人民银行数据显示, 截至2010年底, 地方融资平台总数由4 000增加到9 828, 其中约70%为县政府服务;贷款额也由2009年初的1万亿元增长到2010年底的7万亿元, 约为2008年地方政府财政收入的121.1%。此外, 部分贷款已被出售给信托基金, 而不再出现在银行资产负债表中, 由于这些信托基金无须向公众披露更多的信息, 故实际数据无法计算。若根据央行在2011年6月初发布的“2010中国区域金融运行报告”所述, 2010年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过30%计算, 在2010年末人民币贷款余额达到47.92万亿元人民币的背景下, 地方融资平台贷款规模上限在14.4万亿元左右。

次贷危机以来, 欧洲主权债务危机风起云涌, 虽一为地方债务, 一为主权债务, 但笔者认为二者存在许多相似之处, 以其为鉴, 反思自身, 可能对我国未来对地方政府债务的处理和其可能导致的后果的估计会有颇多启示。本文仅以希腊债务危机为例, 做一下简单分析。

(1) 地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括地方政府债券、外国政府与国际金融组织的贷款、国

一、解读希腊主权债务危机

(一) 希腊主权债务危机爆发的原因

2009年10月初, 希腊总理帕潘德里欧公布了希腊财政的真实情况, 宣布当年政府财政赤字将达到GDP的12.7% (该数据后被调整为13.6%) , 而公共债务将达到GDP的113%, 约为3 000亿欧元, 远超欧盟《稳定与增长公约》规定的3%和60%的上限。上述数据一经公布立即引起投资者对希腊偿债能力的担忧, 希腊主权债务危机一触即发。

使对美元霸权地位造成严重威胁的欧元区国家发生债务危机, 无疑是美国不可错失的良机, 随即, 全球三大评级机构之一的惠誉国际信用评级有限公司于2009年12月8日宣布, 将希腊主权信用评级由“A—”降为“BBB+”, 前景展望为“负面”。随后, 其他两大评级机构标普和穆迪也纷纷调降希腊主权信用评级, 这使得希腊的筹资成本大幅攀升。然而希腊经济长期不景气甚至出现衰退迹象, 更加深了债权人对希腊偿债前景的不信任, 故希腊债务违约掉期合约的价格也直线攀升, 进一步增加了希腊资金使用成本。美国三大评级机构不断调降希腊、爱尔兰、西班牙甚至欧元区核心国意大利的主权信用评级, 引发市场对欧元区边缘国偿债能力的担忧, 直接引爆希腊主权债务危机, 以至传导至整个欧洲。

但究其根源来说, 希腊主权债务危机的爆发有其深刻的文、历史和经济原因。

1. 文化根源

2011年6月19日, 伦敦市市长鲍里斯·约翰逊在《每日电讯报》上的专栏里写道:“如果希腊人能够改变他们的国民性, 突然发现北欧人对政府的信念和德国人的勤劳与节俭, 那么灾难可能被扭转。”希腊人素来就有着超前消费的价值观念, 当危机爆发后, 希腊政府被迫采取紧缩的财政政策, 大规模削减财政赤字, 这立即引起国内民众的强烈抵制, 甚至诱发国内的党派纷争, 这无疑使希腊经济雪上加霜。

2. 历史根源

2001年希腊加入欧元区, 为了努力达到《马斯特里赫特条约》中提出的要求, 即“政府年度预算赤字不能超过GDP的3%, 未清偿债务总额不能超过GDP的60%”, 希腊通过与高盛等国际投资银行签订一系列金融衍生品协议来降低财政赤字, 这种隐瞒其财政赤字真实情况的举措为日后希腊债务危机爆发埋下导火线。

3. 经济根源

自2001年加入欧元区后, 作为欧盟援助计划的主要受益国, 希腊在2003—2006年之间经济快速增长, 并保持平均增长率达4%。希腊的高增长源于财政和经济项目的双赤字以及加入欧元区后更容易获得廉价的贷款。廉价贷款不仅推动基础设施建设, 还促进消费信贷的增长。但是, 金融危机爆发严重抑制居民消费的意愿, 导致内需不足, 而希腊长期货币高估更使出口一直委糜不振。在没有灵活货币政策的情况下, 政府不得不依靠大量投资和消费拉动经济, 因此, 在财政赤字不断积累的同时赤字与出口下滑的恶性循环最终使希腊的主权信用风险达到无以复加的地步。

(二) 希腊债务危机的本质

希腊债务危机的本质是欧元区僵化体制的一个反映。自希腊加入欧元区之后, 不仅通胀压力可以被其他欧元区国家摊薄, 而且与欧元区其他国家的贸易和出口在一定程度上有了保障, 汇率风险也大大降低。故多年以来, 希腊政府并没有完全遵循《稳定与增长公约》优化其财政状况, 反而采取宽松的财政政策, 以进一步刺激经济增长。然而, 其经济增长的代价就是经济学中的“负外部效应”。

另外, 加入欧元区的国家没有独立的货币政策, 这使得其成员国少了一样重要的宏观调控工具, 所以, 希腊政府在调控经济时, 几乎完全依赖于财政政策。本次金融危机爆发以来, 希腊政府为挽救经济, 避免衰退, 不得不扩大财政开支以刺激经济, 结果是财政赤字更加严重。同时, 这种僵硬的欧元区制度, 仅以通胀作为货币政策的唯一目标, 本身就存在着不合理性, 欧洲各国的差异化国情未得到充分考虑, 财政政策与僵硬的货币政策之间存在着矛盾, 而其他方面的政策协调也缺乏磨合与一致性。所有这些都成为希腊危机甚至欧洲债务危机的隐患。

二、希腊主权债务与中国地方债务的比较分析

(一) 二者相同之处

1. 两国债务的规模相似。

从GDP的规模来看, 2009年希腊人均GDP达2 963美元, 是中国人均GDP的8倍;同年希腊债务余额为财政收入的3.3倍。而在中国, 保守估计, 以审计局公布数据为例, 地方总债务余额应在10万亿左右, 2009年的地方政府财政收入为3.3万亿, 即地方政府债务占地方财政收入的比为3倍多, 这与希腊债务规模相近。

2. 两国都持续采用扩张性的财政政策。

希腊因加入欧元区, 货币政策失效, 为达到条约要求, 只能持续采取扩张性的财政政策;中国政府自东南亚金融危机以来, 虽几经通胀、通缩, 繁荣、衰退, 但扩张性的财政政策始终不改, 在体制因素下, 这一政策被地方政府又高效地放大和强化。

3. 两国的债务都有还款保证。

在欧洲一体化的制度之下, 即使希腊出现债务危机, 欧盟也不会坐视不管, 否则打击的就不仅是希腊本国的经济, 更能击垮欧元。相似的是, 在中国, 地方债务出现问题, 中央一定会竭尽全力拯救, 否则地方债务影响的不光只是部分地区, 甚至会蔓延至全国。

(二) 二者的区别

1. 希腊债务有70%是外债, 这源于希腊没有自己的货币

发行权, 不能通过货币贬值来消化这笔债务, 只能在接受欧盟和国际货币基金组织苛刻条件下, 获得其提供的援助。而中国地方债几乎全是内债, 其中银行贷款占主体部分。显然中国地方债规模过于庞大, 且与银行业之间存在风险传导的联系。

2. 债务用途不同。

希腊的借款很大一部分被用于不能带来效益的政府日常开支。而中国的地方债多用于建设基础设施、修道路、建地铁等项目。从审计数据可知, 至2010年底, 地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域约13 753.12亿元, 占总债务余额的12.83%;投入节能减排、生态建设、工业等领域约4 016.02亿元, 占总债务余额的3.75%;用于交通运输、市政等基础设施和土地收储能源建设约69 675.72亿元, 占总债务余额的65%。

3. 最关键的是, 中国中央对地方政府以及国内资金市场

的控制与协调能力远大于欧盟对希腊及国际债务市场的控制与协调能力, 地方债即使出现危机也绝不会以显性方式爆发。

(三) 对比希腊债务危机, 分析中国地方政府负债累累的原因

1. 体制原因

体制原因是造成两国政府高负债最根本的原因。希腊在统一的欧元区制度下, 没有独立的货币政策决策权, 在应对金融危机时, 只能依靠扩大财政赤字, 增加政府债务来刺激经济。同样的, 在我国, 1994年分税制改革加剧了中国地方存在事权和财权不匹配的体制缺陷, 再加上长期以来的以GDP增量考评地方政府官员的考评制度的缺陷, 都使地方政府呈现出对资金的极度渴求, 这就使得地方政府在对中央财政项目和转移支付趋之若鹜的同时严重依赖银行和出卖土地解决资金缺口。

2. 法律原因

中国的预算法明令禁止地方政府发行地方债券, 也不允许地方政府开支超出预算, 这样就使得地方政府大型项目无法获得资金支持, 若想建设大型项目也只能依赖于向银行贷款和向中央政府申请。而且中国法律体系不健全, 缺少法律法规对地方政府举债行为进行合法性规范。许多地方政府的高负债有些是为了满足本地区建设开发和公共服务开支而欠下的, 有些债务则是地方政府违规担保, 所借资金大量被挪用、侵占等违法行为造成的。这使得地方债务隐性化加剧甚至扭曲。

在这一点上, 中国与希腊存在极大的差别。希腊是为了达到《马斯特里赫特条约》主观上隐瞒财政赤字, 而中国地方政府则是客观上缺少合法的融资渠道和法律的规范。

3. 经济原因

中国地方政府既难以像希腊那样获得廉价贷款, 也不可能如希腊一样受益于欧盟援助计划, 所以, 长久以来中国地方政府过度依赖于土地财政, 这就直接促使房价、楼价大幅攀升, 各地纷纷出现“地王”。然而, 土地财政带来一种恶性循环, 即为了避免地方政府出现债务违约, 必须确保土地收益的增加;而为了防止房地产泡沫, 又不能放松对房地产的调控, 须努力抑制房价和地价。人民的“安居乐业”被置于一种尴尬的地位, 房地产泡沫成为政府不敢贸然捅破的众人公敌。

三、警惕我国地方违约风险可能导致的后果

目前, 中国有78个市级和98个县级政府负有偿还责任的负债率高于100%, 暴露出地方政府偿债压力巨大。地方政府融资主要投向基础设施建设项目和民生服务领域, 这些项目和领域不仅带有公共服务性色彩, 而且建设周期长, 短期内难以收回投资并盈利。然而地方政府债务偿还期限一般为3—5年, 这就意味着地方政府用短期借款投资于长期项目, 投资期限错配无疑加剧了违约风险。

地方政府债务中银行贷款占79.01%, 而且这些贷款多以土地作质押或以土地收入作为还款保证, 使其与金融机构、金融市场、企业之间存在着众多的风险传导的联系;而中央政府担保, 使一切以显性方式被引爆的概率极低。但中央政府无论是以外汇储备埋单、以其他重要物资储备埋单, 还是以超额货币发行埋单, 最终损失的还是人民的资产。

参考文献

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[9]杨志勇.地方债务不足以导致全国财政危机[EB/OL].财经网, 2011-07-08.

中国地方政府债务风险管理 篇10

关键词：地方政府债务,风险管理,权责发生制

随着我国社会主义市场经济体制逐步建立,财政分税制改革不断纵深推进,大部分财政收入收归中央控制,而地方政府仍需要不断扩大支出。收支的不平衡导致地方政府债务的不断增加,形成巨额债务偿还风险。加强地方政府债务风险的控制对地方经济的发展与社会的稳定有着深远意义。

一、我国地方政府债务风险与问题

地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定、向债权人承担的资金偿付义务。目前,我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债。合理举借债务有利于地方政府及时把握发展机遇,充分利用经济资源促进地方经济又好又快发展,然而,较高的财政赤字也意味着较高的财政风险。据测算,目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态;31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务,而且地方政府的层级越低负债规模越大,债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元,其中乡镇一级净负债超过2300亿元,村级负债则超过2500亿元。不仅如此,乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。地方债务风险不断膨胀给社会经济的发展带来了一系列的问题首先,将有限的财政收入运用于还债,政府可支配的财政收入会相应减少,这使得地方政府职能灵活发挥受到制约;其次,地方政府负债中,有相当大一部分是直接涉及到群众利益,这些债务如果得不到及时有效解决,损害的就不仅是债权人的利益,也包括政府的公信力。最后,由于债务风险责任意识淡薄,地方政府不断地通过债务渠道获取大量资金,支撑了地方政府财政非理性支出。

二、地方政府债务风险形成的原因

(一)分税制改革的不彻底,造成财权与事权的不对称

1. 中央与地方财权与事权的不对称

1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994-2002年期间,中央财权与地方财权之比为52∶48,而中央事权与地方事权之比为30∶70。这意味着,各级地方政府承担着更多的各种社会经济责任的同时所获得的财政收入却相对的缺乏,财权和事权不对称造成地方政府财力匮乏。

2. 地方上下级财权与事权的不对称

与分税制相对应的地方间财权与事权的划分没有相应的明确规定,因此分税制在制度空间中存在的空白被行政命令和红头文件所代替。每一级政府都倾向于将那些好征收、税额大的税种集中到金库,同时将大量公益性、服务性的社会保障等职能下放给下级政府,层层下移最终转嫁到基层政权身上,不合理的分配加剧了地方财政困难,限制了地方社会经济的发展。如我国乡镇财政承担了许多该由中央政府承担的事务,如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等,这些加重了乡镇财政负担,严重影响了农村经济和社会各项事业的发展。

(二)政府债务风险预警和控制机制不健全

1. 地方政府债务结构复杂,中央难以有效监管

我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计口径又不统一,这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,这大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务在某种意义上处于无政府状态。

2. 收付实现制为基础的政府预算管理掩盖了政府或有债务

按照收付实现制的会计记账原则,一项或有债务只有当这一债务导致了财政资金实际流出的时候,它才能够被纳人到政府的收支平衡表中去。而政府债务中有相当一大部分就是或有债务,收付实现制下政府不能将或有负债纳入收支报告中,因而这种财政收人支出管理不能全面、真实地反映政府财政的风险状况。

3. 信息披露制度不健全,信息披露不充分

目前,我国尚未建立起规范的政府信息披露制度,中央政府对地方政府债务规模掌握的信息十分有限,难以制定合理的控制措施;各级人大只能掌握地方政府有选择呈报的债务信息,对债务规模以及结构的合理性难以做出正确评价;公众对政府信息的掌握更是有限,难以形成有效的社会监督,信息的不对称导致了地方政府债务游离在监管边缘,债务缺乏有效控制。

三、加强地方政府债务风险管理举措

(一)合理划分中央与地方财权与事权,积极发挥转移支付功效

进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分和支出责任,应该由中央政府承担的在划分责任明确由中央承担。首先以公共产品受益范围为标准,科学划分各级政府之间的事权,国家安全等全国受益的公共产品有中央政府承担,属于地方受益的公共产品,再按照受益范围的大小有相应的政府来提供。然后合理划分各级政府的财权。中央政府的税收应该以增值税、消费税和关税为主,省级政府以营业税为主,县级政府以财产税为主。同时,通过规范的转移支付制度弥补事权与财权不一致导致的差额。依据中央与地方事权与财权的比例,确定合理的转移支付规模和结构,保证地方转移支付资金足额足量,特别是要加大事权大于财权的困难地区的转移支付力度。通过完善转移支付制度,弥补财权与事权不对称的差额,从而减轻地方政府的财政压力,缩减地方政府的债务规模。

(二)努力构建政府债务管理的良性循环机制,降低偿还风险

第一,建立有效的地方财政风险预警系统。加强对地方政府性债务的统计分析工作,通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源,使地方政府能够及时了解掌握其债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响。同时,通过中介机构对政府债务风险进行评级分析,根据地方实际情况设立一定的警戒标准及处理措施,当政府债务风险高于一定禁戒标准时,提示政府采取相应措施缩减债务,保证债务风险控制在可接受范围之内。

第二,建立偿债准备金,合理偿还债务。地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集、运用的专项储备资金。地方各级财政部门应以年度财政预算安排,财政结余资金等形式建立财政偿债资金,并将政府融资项目投资额及项目投资收益的一定比例划转入偿债基金,专项用于地方政府债务的偿还。通过建立偿债基金,方便政府灵活地根据经济形势和财政经济状况选择债务偿还期。若财政结余,可从市场上提前兑付部分债务以缓解以后年度债务压力;当政府偿债能力不足时,可通过暂时借新债还旧债来缓解债务风险。

最后,强化债务项目管理,提高债务资金的使用效率。各地方政府应注重对债务项目的全过程管理,对债务项目从申报到还贷的整个过程实行有效的监督。在项目实施中,加强和规范政府债务资金绩效评价,坚持事前、事中、事后评价相结合,以确保专款专用,政府债务资金发挥最大效益。

(三)实行以权责发生制为基础的资产负债管理模式,加强信息披露

根据权责发生制的要求,凡是当期发生的会使政府经济利益流出的现时义务,无论款项当期是否收付,都应当作当期的债务在报表中予以列报。在此基础上,预算管理体制应从财政收支管理转向资产负债管理。从本质上讲,财政风险源于资产负债结构的不匹配。将财政的收支纳人到广义的资产负债管理体系中,通过各种债务指标的计算和评价,保证资产与负债保持恰当的比例,明晰化、科学化的资产负债管理有利于政府债务风险的规范与化解。同时,建立健全规范的信息披露制度,要求地方政府除了提交有关预算收入和支出的报告,还应该提交报告中所没有包含的地方政府预算外的活动的情况,尤其是地方政府对地方国有企业的隐形债务、再就业和失业保险资金等等能够导致政府负债的活动。通过报纸、期刊、网络等传播媒体,将信息披露的范围由政府内部扩展到普通民众,接受群众监督。通过提高债务信息披露的质量和覆盖面,从而增强政府对债务的控制以及全民对政府债务的监督。

参考文献

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[5]许芬.我国政府或有债务风险及预算管理[J].宁夏社会科学.2007.6

银行如何“突围”平台债务风险 篇11

而眼下，银行不得不面对的现实是，在当前经济形势下，政府融资平台债务的潜在风险仍在集聚。这不仅是因为地方政府债务实际规模快速增长，还因为违规变相融资问题突出加重了原本清偿能力就十分脆弱的地方政府融资平台的承受力。

银行控制平台贷风险，除按照金融监管部门提出的“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”，“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的指导思想以及“降旧控新”的总体目标之外，在警惕地方政府的投资冲动和对信贷政策的错误引导的同时，还要避免盲目跟风。

政府债务规模快速增加

中国银行业协会近日披露的数据显示，截至2012年末，地方政府债务总额约15万亿元，比2011年末增长25%。其中，地方政府融资平台贷款9.3万亿元，占比超过60%。

一直以来，地方政府融资平台贷款就普遍存在规模大、借款期限长、监管困难等诸多风险，正是由于看到潜在的风险，商业银行近年来对平台贷款多持谨慎态度。曾有研究机构调查发现，六成以上银行家表示，应收缩地方政府融资平台贷款规模。金融监管部门也明确要求各商业银行应控制地方平台贷款总量，不得新增平台贷款规模，对于现金流覆盖率低于100%或资产负债率高于80%的融资平台贷款占比不高于上年。

即便如此，银行信贷资金通过曲线方式、主动或被动进入地方政府融资项目的事情仍时有发生。例如，刚刚清理的银证合作融资模式以及目前仍然存在的大型企业借贷渠道，均存在着银行信贷资金曲线流入地方融资平台的问题。除信贷资金曲线进入地方政府融资平台外，在地方政府融资平台贷款9.3万亿元中，约有1.86万亿元的平台贷款未实现现金流覆盖，潜在风险暴露不容忽视。

银行业协会在日前发布的有关银行业发展报告中分析认为，目前地方政府融资平台贷款中，约20%的平台项目由于本身没有收入来源，属于公益项目，须由地方财政运用未来的其他收入综合进行偿还方可化解。据统计，占平台贷款37.5%、约3.5万亿元的贷款将在未来3年内到期，已进入还款高峰期，地方政府将面临严峻的还款压力。

银行难抵政府项目诱惑

“政府项目对银行来说有很大吸引力”，某商业银行负责人表示。对此，有专家分析，在经济增速放缓、整体信贷需求疲弱的大背景下，经过政府“精心包装”的项目显然对银行更具吸引力。部分地方政府也看到了这一点，某省政府旅游项目负责部门就曾透露，项目设计机构在应对银行等资本拥有者时非常“专业”，他们以银行的思维方式和理念为前提，以银行的需求为导向，对项目产品进行融资包装。

上述专家还表示，银行之所以愿意对政府项目，特别是公益性项目进行支持，除政府包装因素外，数额巨大的政府财政存款是吸引银行信贷资金投入的重要因素。

西部某县一级地方政府曾明确表示，将进一步完善金融贡献奖励政策。具体做法为：适当调整结构，加大对金融机构支持政府融资项目的奖励力度；充分发挥财政资金的引导和市场资源配置作用，鼓励和吸引银行机构将更多信贷资金投入政府项目，促进2013年政府项目融资总额再上新台阶。

受支持政府项目换来财政存款等“动机不纯”因素影响，部分银行机构在平台贷款贷后管理上并不到位。平台公司普遍具有地方政府背景，而地方政府作为地方经济的主导者具有强势地位，对银行的贷后管理不配合。

虽然国家一直在努力调整经济发展结构，试图减少经济增长对投资的依赖程度，提高消费对经济的拉动作用，但短期内，投资对经济增长的拉动作用难以改变。地方政府的投资冲动以及由此形成的投资依赖更难去除。与此同时，在地方政府债务高筑的情况下，政府投资的空间受到很大压缩，但通过行政干预、政策引导，也有可能继续引来银行信贷资金的投入。

避免盲目跟风加强银行间合作

根据河北省金融监管部门统计，到2013年末，河北省到期的地方政府融资平台贷款本息预计达708.9亿元（不含省外金融机构利息），其中利息223.7亿元，占偿债资金的31.55%。从地区上看，主要集中在石家庄和唐山两地，唐山的规模为105.7亿元。就在今年6月，河北某地城投公司过亿元平台贷款被曝出现逾期情况。

据了解，该城投公司平台贷款来自于包括国有商业银行、城商行等在内的多家银行机构。某业内人士就表示，一个平台公司或一个项目中的一家商业银行贷款出现问题，往往会引发连锁反应，所涉金融机构都有可能被牵连。

控制平台贷风险，除按照金融监管部门提出的“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”，“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的指导思想以及“降旧控新”的总体目标之外，有专家建议，首先，应警惕地方政府的投资冲动和对信贷政策的错误引导；其次，避免盲目跟风。区域、行业风险的集中爆发反映了商业银行在风险控制偏好方面的高度趋同，特别是一些风控能力相对较弱的中小金融机构盲目跟进，不仅加大了自身风险，也更容易导致系统风险的出现。

今年银监会在出台的《2013年农村中小金融机构监管工作要点》中明确要求，从严控制平台贷款、监管及监测两类平台贷款合并计算，余额只降不增，重点压缩县及县以下平台贷款。与此同时，有媒体报道乡镇一级政府举债情况也是此次审计署审计的重点。

截至2011年末，全国农村中小金融机构平台贷款规模不到1500亿元，但其中的79.6%为风险级别最高的县（市）级平台，超过10%无现金流覆盖。因此中小金融机构应尽快压缩平台贷款规模，提高对平台贷的风险防范。

债务管理催促政府会计改革 篇12

三部委针对地方债务置换和地方融资渠道接连两份政策的出台, 让外界看到了中央政府在规范融资渠道方面的努力和创新。但要全盘化解政府负有偿债责任的存量债务, 同时缓解地方巨大的资金压力, 这些措施还不足以解决问题。债务置换和针对银行不得对融资平台公司停贷的要求, 只解决了短期风险显性化的可能性, 如果不能同时建立新的约束机制, 会让地方政府、融资平台公司、银行、其他债权人乃至评级公司认为, 中央政府会为化解地方政府的投资行为而成为最终买单者。此外, 我国为化解地方债务风险的一系列努力中, 政府部门及众多专家学者还提出过, 清理地方融资平台;清理规范融资平台公司;禁止政府违规担保行为;建立地方政府债务风险预警机制等诸多措施和建议。

上述措施实质是治标, 防范和化解政府债务风险, 更重要的是制度建设和制度约束。地方政府债务体现着发展与风险的权衡和博弈, 在这个权衡和博弈过程中, 政府债务管理是规范政府举债行为、防范政府债务风险、保障债务可持续状况和资金运用效果的关键。政府会计体系与政府债务管理存在密切关系, 债务管理的目的在于控制风险, 控制风险需要政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效控制。这需要全面、准确了解政府债务的规模、结构, 需要通过透明、全面、系统的政府会计信息来反映。全面、高质量和高透明度的政府会计信息意味着, 信息使用者能够清晰了解政府债务资金的筹资渠道、运用过程和使用效果, 并对未来可能发生的资金流出和潜在的债务风险做出合理预期, 进而有效控制债务风险和保持财政可持续发展。

而要产生高质量政府会计信息, 编制规范的地方政府资产负债表、政府综合财务报告, 应是当务之急, 以全面、真实反映政府债务财务状况的“全景图”和“结构图”, 满足当前公共财政管理环境下政府债务会计信息使用者在加强预算控制、有效防范债务风险、客观评价债务资金使用成本和绩效等方面的信息需求。

编制规范的政府资产负债表、政府综合财务报告, 则需要以相应的会计体系为基础支撑。我国当前的政府会计体系尚未建立完整的地方债管理和会计核算制度, 还无法全面、准确地反映政府债务规模、期限结构、偿债和履约情况以及政府债务形成的资金运用情况。政府会计制度的不健全和信息披露的不完整、不准确已经成为我国实现政府债务的全口径管理和动态监控的理论和技术桎梏。