政府融资平台（精选12篇）
政府融资平台 篇1
为了促进地方经济的发展, 地方政府进行了投融资体系的探索, 逐步建立起地方政府融资平台, 2009年以来地方政府的投融资平台逐渐成为较为活跃、引人注目的融资主体, 在一定程度上解决了地方经济发展的资金短缺问题。但地方政府投融资平台发展不规范, 其无序发展产生了诸多风险。
一、地方政府融资平台运行简析
1. 地方政府投融资平台的建立
地方政府投融资平台是地方政府为解决地方经济项目建设而设立的融资机构。融资机构一般由地方政府出资设立, 通过地方政府所划拨的资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司, 以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源, 有的以财政补贴等资金作为还款承诺, 融入的资金重点投入到市政建设、公用事业等项目之中。
2. 地方政府投融资平台投融资特征
(1) 融资平台主要由地方政府主导。融资平台以“地方政府”冠名, 说明了地方政府在融资平台中所发挥的作用。1994年我国实行分税制改革, 地方政府的发展资金严重不足, 国家明确提出发展社会主义市场经济, 为筹集建设资金, 地方政府进行了创新。融资平台由政府支持, 所融资金主要用于市政建设, 而还款来源也是政府的收入甚至是财政资金, 因此政府是地方政府融资平台的主导。
(2) 融入资金是主要业务。地方政府融资平台建立的初衷就是为地方经济的发展筹集资金, 地方市政建设以及相关基础设施建设都需要资金, 通过融资平台进行融资正好解决了资金不足的问题, 融入资金也成为地方政府融资平台的主要业务。
(3) 资金用途目的性强。通过地方政府融资平台融得的资金主要用于本地基础设施建设或者公益性投资项目, 以及具有公益性质的经营性项目, 比如地方经济综合开发, 城市基础设施建设, 城市公共交通建设等项目。
3. 地方政府融资平台投融资的作用
首先, 融资平台的投融资有力支持了地方经济的发展。其次, 通过地方政府融资平台投融资改善了地方民生。第三, 融资平台促进了基础设施的建设。
二、地方政府融资平台投融资存在的问题及风险分析
1. 融资平台投融资存在的问题
(1) 融资平台过多, 融资规模过大。据统计2013年我国已经有超过一万家政府融资平台, 其中七成以上为县级融资平台。2012年年末地方政府融资平台贷款融资余额已达9.3万亿元, 据摩根大通估计, 我国地方政府融资规模总量已经突破14万亿元, 融资平台和融资规模盲目扩大, 出现违规担保等管理问题。
(2) 资金来源单一、负债过多。地方政府融资平台融入的资金大部分来源于银行, 导致资金来源过于单一, 一方面融资成本过高, 另一方面也给银行带来了资金负担, 平台融资偿还一般较长, 相对挤占了银行贷放给企业的资金额度, 不利于地方企业的经营发展。地方政府为了支付巨额的建设资金, 不得不借助于融资平台进行投融资, 一轮债务没有偿还, 又有新的债务出现, 导致债务累积, 平台负债过多。
(3) 资金运用缺乏透明性, 管理混乱。地方政府融资平台的融资者和使用者不一致, 即融资平台是借款者, 但不是用款者, 因此融入的资金存在被挪用的风险, 而且存在部分利用融资平台套取贷款的情况。平台的法定代表人或管理人员大部分由地方政府官员兼任, 从投融资平台的实际运作看, 其决策、经营等事务完全受制于地方政府, 地方政府主导着融资平台的决策、人事、财务、资金调度以及资本投入等重要事务。
2. 融资平台投融资产生的风险
首先是资金偿还风险。融资平台资金融入量较大, 平时要支付巨额的利息成本, 进入资金偿还期需要大量资金偿还本金, 而资金偿还的主要来源是地方政府的财政收入以及部分经营性收入, 其中财政收入是主体。由于累积了巨额的资金, 是地方财政收入的数倍, 因此难以将资金按时偿还, 对银行来说是巨大的风险。其次是合规性风险。融资平台的投融资一般是通过政府担保来实现的, 但是按照担保的相关法律, 政府担保的范围有限, 导致部分贷款的担保不合规, 出现合规风险。第三是政策性风险。地方政府融资平台是为解决地方发展资金不足而进行的融资创新, 并没有相关的法律作为保证, 且管理运作缺少规范性, 目前融资平台规模出现暴涨的局面, 为解决存在的问题, 国家必然要采取相关措施进行治理, 使整个融资平台的投融资面临政策性风险。
3. 产生问题及风险的原因分析
(1) 行政权与财政权的分离是主要原因。我国之所以存在地方政府融资平台, 是因为地方政府缺乏建设资金, 需要筹集资金用于地方建设。地方的相关基础设施建设都有地方政府负责, 中央政府只进行重点政策性建设, 缺少政策支持的地方要进行建设必须自己筹集资金, 这样融资平台的出现就成为一种必然。
(2) 追求经济社会发展是直接推动力。基础设施是发展地方经济的前提, 基础设施不完善, 便难以招商引资, 本地经济发展的规划也无法实现, 因此对基础设施进行投资也成为必然。
(3) 不健全的金融市场和管理是风险产生的直接原因。地方政府融资平台有政府的支持, 还有财政资金作为保证, 自然是风险最低的放款渠道, 于是银行大量放款, 而资金的偿还却需要很长的时间, 本来低风险的贷款却聚集了大量风险。加之部分地方政府融资平台管理的混乱, 使资金的使用与管理出现问题, 进一步增加了风险。
三、解决问题及规范发展的措施
1. 合理分配地方政府的行政权与财政权
当前中央政府应该适当考虑合理配置地方政府的行政事务权与财政权, 使财政权与行政事务权相匹配。分税制已经有近二十年的时间, 如果当初改革是为了中央的统一管理, 经济发展向纵深发展的今天, 应该适当给地方政府放权。另外中央可以统筹地方政府的部分基础设施建设, 减轻地方政府的负担, 这样也能够避免地方政府相互攀比状况的出现。
2. 通过法律合理界定地方政府投融资平台的职能
地方政府融资平台已经成为一种事实, 而且在全国已经超过万家, 对融资平台只能加以引导, 规范管理, 使其降低风险。可以考虑通过相关法律法规对融资平台的职能进行规范, 明确地方政府投融资平台的投融资领域, 以解决推进城市化进程与城市规模盲目扩张之间的矛盾。
3. 加强地方政府的债务管理
目前地方政府融资平台累积了巨额债务, 给银行造成的巨大负担, 对整个社会经济发展也存在不利影响, 因此应该加强地方政府债务的管理, 采取合理措施按时偿还贷款。比如可以考虑由地方财政部门管理政府债务, 建立地方债务偿债基金。
4. 改变依靠投资拉动、项目拉动的经济增长模式
要解决地方政府融资问题, 需要从根本上解决城市的发展模式, 改变依靠投资拉动和项目拉动的经济增长模式, 转而依靠内需和科技等力量推动经济的发展。通过市场手段为其便利的提供融资渠道, 减轻地方政府融资平台的压力。这需要国家相关部门切实支持资本市场的发展, 鼓励市场化融资机制的运作推行。
政府融资平台 篇2
规范政府投融资平台的政策汇总
北京市工程咨询公司 二○一一年五月
委托单位： 北京市发展和改革委员会 编制单位： 北京市工程咨询公司 课题领导组：韩晓芳 课题组组长：黄林芝
课题参加人：段艳红 沈 漫孟兆辉梁 栋
目 录
一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络.........................................1
二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响.................................................3 重点政策文件分析：.............................................................................................5 政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知......................5
（一）抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.........................................5
（二）对融资平台公司进行清理规范.................................................................6
（三）加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理.....6
（四）坚决制止地方政府违规担保承诺行为.....................................................7
（五）加强组织领导，确保工作落实.................................................................7 政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）...........................................................8
（一）关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务.................................8
（二）关于对融资平台公司进行清理规范.......................................................10
（三）关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理...............................................................................................................................10
（四）关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为...........................................11
（五）关于加强组织领导，确保工作落实.......................................................11 政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知............13
（一）着力提高信贷科学化管理水平...............................................................13
（二）继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松...............................................................................................................................15
（三）加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减...............16
（四）加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设.......................17
（五）强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系...............................17
（六）密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控...............................18
（七）规范开反代忍保险和产品销售业务.......................................................19 政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见...............................................................................................................................20
（一）充分认识普通公路发展的重要性...........................................................20
（二）总体要求和基本原则...............................................................................20
（三）切实保障普通公路养护和建设资金.......................................................21
（四）抓紧完善相关配套措施...........................................................................22
（五）工作要求...................................................................................................22
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地方政府投融资平台的政策背景
为克服国际金融危机的不利影响，2008年11月中央出台了四万亿的经济刺激计划，借以拉动经济增长。在这一轮投资中，中央财政承担一部分，剩余部分需要由地方财政承担，造成地方配套资金出现缺口。为解决资金缺口问题，各地纷纷通过原有及新设的融资平台公司筹集建设资金，平台公司的信贷规模快速膨胀。2010年欧洲债务危机的爆发及蔓延，使得主权债务问题受到广泛关注。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，政府通过多种手段加强对地方政府融资平台公司的管理，特别对融资行为以及金融机构的信贷审批和贷后管理等方面加强了规范和约束。
一、规范地方政府投融资平台政策出台的基本脉络
2010年以来，财政部、发展改革委、人民银行和银监会等国务院部门研究出台了多项政策措施，规范地方政府投融资平台。银监会于2010年1月26日和4月20日先后召开了经济金融形势分析通报会议，提出并分析全面评估和有效防范地方融资平台风险的问题，指出银行应按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的原则做好地方政府融资平台贷款风险管控工作。5月17日，银监会发布《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号），禁止商业银行向投融资平台发放项目资本金搭桥贷款，即为企业发行债券、短期融资券、中期票据、发行股票、股权转让发放搭桥贷款。
5月26日，国务院常务会议部署了加强地方政府融资平台公司管理的一系列基本原则：一要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题；二要分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司，划清职能，规范运作；三要加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理；四要坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）（以下简称《通知》），《通知》明确要求，地方政府融公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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资平台公司须尽快承担存量债务的还本付息责任，地方各级政府采取有效措施，落实有关债务人偿债责任；对融资平台公司的存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务；对融资平台公司的存量贷款，银行要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，在贷后管理上，银行应适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
8月17日，财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委发出《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）（以下简称《细则》），对《通知》逐条解读，明确《通知》中所出现的有关概念定义和有关事项的范围，实现了加强地方政府融资平台的管理从指导原则到实施细则的过渡。
此后，银监会又相继出台了《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）和《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）。文件在风险防范方面规定了融资平台贷款的五级分类规则和风险权重系数；在贷款发放方面允许商业银行对地方融资平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域（公租房、廉租房、棚户区改造）适度新增；对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。2011年4月2日，银监会出台了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号），进一步收紧平台贷款并要求所有银行对平台贷客户实行“名单制”管理，信贷审批权统一上收总行，各银行总行对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。
2011年4月24日国务院办公厅转发发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号），在普通公路建设方面进一步放松了金融机构对政府投融资平台的贷款限制。2011年6月9日，发改委下发《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1355号），明确各地按有关规定进行规范后继续保留的投融资平台公司可申请发行企业债券，募集资金优先用于保障房建设，只有满足当地保障性住房建设融资需求后，投融资平台公司才能发行企业公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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债用于其它方面。保障房融资政策的开口有利于缓解政府投融资平台资金困窘的局面。
图1 规范地方政府投融资平台政策出台脉络
《中国银监会关于规范银行业金融机构搭桥贷款业务的通知》（银监发[2010]35号）
《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）
《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》发改办财金[2010]2881号
《中国银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发[2010]110号）《中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号）《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展若干意见的通知》（国办发[2011]22号）《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金[2011]1355号）
二、规范地方政府投融资平台政策出台的影响
《通知》及《细则》的出台对投融资平台公司产生了重大影响。首先，按照《通知》和《细则》的要求，平台公司的债务范围较以往有了拓宽，不仅包括银行信贷资金，还包括了所有因直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按此规定，以担保平台、银行理财产品、信贷信托、BT回购等方式进行融资的模式都将受到严格控制，增加了通过债权融资方式运作政府投资项目的难度。其次，《细则》进一步扩大了《通知》中对“公益性资产”的界定范围，在原有范围的学校、医院、公园基础上，新的界定范围加入了广场和党政机关、公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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经费补助事业单位办公楼，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等基础设施。此变化导致目前政府注入平台公司的许多资产无法再为平台公司的融资提供抵押担保。最后，平台公司治理及运作尚需完善。《通知》中要求融资平台“要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作”。目前，我市相当部分的融资平台公司尤其是区县投融资平台公司章程中规定的资本金仍未足额到位，公司治理结构也尚未合理搭建起来。我市许多平台公司经营的项目是无收益的公益项目，能带来稳定现金流的项目较少。我市平台公司需积极探索可行的商业化运作模式。
不过，虽然《细则》要求没有稳定经营性现金流或没有可靠偿债资金来源的平台公司不得贷款，但是按照土地出让金收入计入公司收入的原则，地方政府仍然可以通过注入土地、过路费等形式在特定领域支持融资平台建设。地方政府在土地抵押、公路建设、轨道交通等具体领域，可以继续通过融资平台为项目续建提供资金支持，也可以通过注入土地资产来获得融资。银监发[2011]14号文和国办发[2011]22号文进一步为保障性住房建设（公租房、廉租房、棚户区改造）和普通公路建设领域的融资打开了通道。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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重点政策文件分析：
政策1：关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知
（一）抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。
对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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债时限，切实承担还本付息责任。
（二）对融资平台公司进行清理规范
在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
（三）加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
（四）坚决制止地方政府违规担保承诺行为
地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
（五）加强组织领导，确保工作落实
各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。
各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。
政策2：关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预[2010]412号）
（一）关于抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务
清理核实融资平台公司债务是规范管理的前提。纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。
融资平台公司债务经清理核实后按以下原则分类：融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；融资平台公司因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；融资平台公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务。
《通知》中“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
《通知》中“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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等专项收费收入。
《通知》中“在建项目”是指截至2010年6月30日，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。为避免损失浪费，防止出现“半拉子”工程，应当妥善安排在建项目的后续资金。“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”中的“法律和国务院另有规定”是指对按照《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划。
《通知》中“信贷审慎管理规定”是指人民银行和银监会发布的相关信贷政策与管理规定及银行自身信贷管理要求，如《固定资产贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2009年第2号）、《流动资金贷款管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第1号）、《项目融资业务指引》（银监发〔2009〕71号）等。
《通知》中“对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置”，是指地方政府应根据实际情况，按照国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求，对相关项目采取整改、终止等措施，妥善处置。对于整改后仍不符合上述要求的项目，银行不得再发放新的贷款。如果融资平台公司贷款风险缓释措施不到位，必须按照有关法律法规规定采取足额追加抵质押等措施，否则银行不能追加贷款。
《通知》中“逐包打开”是指要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。
《通知》中“逐笔核对”是指对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。
《通知》中“重新评估”是指重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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《通知》中“整改保全”是指针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。按照“规范退出、保全分离”的原则，对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司贷款中剥离，纳入一般公司类贷款管理。
（二）关于对融资平台公司进行清理规范
对融资平台公司进行清理规范时，对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照规定原则进行清理规范。
《通知》中“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。
《通知》中“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
（三）关于加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 融资平台公司融资和担保要严格执行《通知》中相关规定。经清理整合后保公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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留的融资平台公司，其融资行为必须规范。《通知》中“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”的规定，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。银行业金融机构的项目贷款审查流程、程序、授权授信等要严格按照商业贷款审查标准，不得放松信贷管理条件。《通知》中“向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定”的“项目”是指要符合《通知》第一部分所要求的“符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目”。
（四）关于坚决制止地方政府违规担保承诺行为
《通知》明确，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。
《通知》中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。
（五）关于加强组织领导，确保工作落实
各省（区、市）人民政府财政部门要会同发展改革部门、人民银行分支机构、银监会派出机构等，抓紧制定具体实施方案，建立协调机制，配备专职人员，加强对这项工作的指导监督。
各省（区、市）人民政府财政部门要于2010年10月31日前将地方政府融资平台公司债务清理核实情况报告报送财政部，抄送发展改革委、人民银行和银公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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监会。报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：本次融资平台公司债务清理核实工作的组织实施情况；债务核实情况（包括债务总量、分类、分级等情况）；特殊事项及说明；问题及政策建议等。
各省（区、市）人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上报国务院的加强地方政府融资平台公司管理工作落实情况报告应由各省（区、市）人民政府负责人签字并加盖公章，包括以下内容：组织实施情况；债务总量、分类、分级等情况；在建项目后续资金安排情况；规范管理的具体措施及效果；特殊事项及说明；问题及政策建议等。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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政策3：中国银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知
当前，国民经济平稳较快运行格局进一步巩固，银行业继续稳健运行，风险抵补能力稳步提高。但是，国际金融危机仍在持续，我国重要领域和关键环节的改革也进入了攻坚时期，银行业面临的困难和挑战依然艰巨。为贯彻落实十七届五中全会和中央经济工作会议要求，积极推进体制改革和发展转型，确保“十二五”良好开局，现就银行业重点风险防范及下一阶段银行业改革发展等相关事项通知如下，请各银行业金融机构认真贯彻执行。
（一）着力提高信贷科学化管理水平
一是推进信贷科学合理投放，优化信贷结构。各行要着重把信贷资金更多投向“三农”、小企业、节能减排等薄弱领域“三农”和小企业贷款增速不能低于各项贷款平均增速。要在风险可控、商业可持续的前提下支持保障性住房建设。要加强行业研究，自觉将国家宏观调控和产业结构调整政策纳入中长期发展战略规划和经营计划，更好地服务于经济发展方式转型。
二是继续深入推行“三个办法、一个指引”的实施，确保信贷支持实体经济发展。各行要及时总结去年执行“三个办法、一个指引”的经验和不足，并加以改进。对工作不到位、成效不明显、未能在限期内达标的银行业金融机构，银监会将采取对不到位贷款提高资本附加和增加拨备、与人行联合调减贷款规模、调整存款准备金率，直至限制市场准入、暂停相关业务、限制贷款发放等联动监管措施。特别对没有严格落实“三个办法、一个指引”、没有执行笔笔贷时审查和至少一年一次的贷后跟踪检查，并因此诱发贷款挪用和其他风险的机构，要追究首席风险官、条线主管领导及相关人员的责任。各行要确保2011 年按照贷款新规走款比重达到80%以上。
三是大力推进中长期贷款合同整改工作，补签贷款差额补足协议，弥补还款资金缺口。对于新发放的非基础设施类固定资产和项目贷款，要根据项目原概算和原定建设期、合理运营期，确定贷款期限以及科学的本息偿还方式，还本期限公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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不得超过15年，原则上自项目建成投产起，每年至少两次偿还本金，利随本清。
四是对集中度风险加强前瞻防范。各行要坚守客户授信集中度红线，将所持有的债券、发放的贷款以及表外担保和贷款承诺（合同明确可无条件撤销的除外）统一纳入授信集中度限额管理。严格设定行业授信集中度，对国家明令限制的行业可以实行更严格的动态差异化管理。加强对重点领域的压力测试和风险监测。银监会将根据需要在第二支柱下对集中度提出专门的资本要求。
五是加强贷款的精细化管理，全面监测信贷质量变化。各行要坚持实施前瞻性、指导性的经济资本管理，在风险定价和内部考核中运用风险调整后资本收益率(RAROC)和经济增加值(EVA)，做到“算了放，不是放了算”。在认真做好现金流贴现和利率敏感性分析的前提下，做好本息覆盖率的测算。要加强对还本到期的偿付比率考核(对于所有展期和贷新还旧贷款，也必须与拖欠一起计算违约率，同时剔除只偿还利息而本金还未到期的部分)。要更加注重贷款分类的准确性和贷款质量管理的精细化，密切监测贷款逾期率、非应计贷款比率和贷款质量向下迁徙率等系列指标的异常变动。
六是严格规范“影子银行”业务。重点把握好三个方面:一要坚持科学理念。要确保成本对称，坚决禁止监管套利。各行要加强“防火墙”建设，严防不当授信，抓好并表管理。二要继续坚决清理规范银信合作业务。各行要确保2011 年将银信理财合作业务表外资产全部转入表内，同时在计算杠杆率、流动性和资本充足率以及拨备比率时充分反映。严禁用理财资金直接购买信贷资产。对于未转入表内的银信合作信托贷款，信托公司应按10.5%的比例计算风险资本，并按照银信合作不良信托贷款余额150%和银信合作信托贷款余额的2.5%(孰高为准)计提信托赔偿准备金。对融资类银信合作房地产业务，用于股权投资的，必须明确资金来源是私人银行高端客户，并充分披露信息。进一步督促财务公司规范开展委托贷款业务。三要审慎规范开展信贷资产转让业务。转让信贷资产必须严格遵守真实性、整体性和洁净转让的原则，坚持实质重于形式，做好信贷资产转让的尽职调查、授信审批、风险评估、重签协议和担保物权转移等工作，防范“不当销售”、担保落空等合规与法律风险，确保信贷资产转让真正服务于银行信贷风险管理的真实需要，并及时、不遗漏地对转出方和转入方的资本充足率、拨备覆盖率、大额集中度、存贷比、风险资产等监管指标计算做出相应调整。商业银行不得将正公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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常类贷款转让给资产管理公司。
（二）继续推进政府融资平台贷款清理规范工作，后续风险防控不可放松 一是严格控制增量。仅允许平台贷款在有偿还能力的保障性住房建设领域(公租房、廉租房、棚户区改造)适度新增。对已发放的和2009 年及以前所签项目合约下的分期贷款，要重新统筹平台公司整体偿债能力和贷款项目本身还本付息能力，严格落实贷款“三查”制度，加强资本金到位和工期成本管理。对于到期的平台贷款本息，不得展期和贷新还旧。
二是扎实缓释存量。要严格落实银监发[2010]110 号文的要求。对于经平台、银行、政府三方签字确认的全覆盖类贷款，不再列为平台贷款，改作一般公司类贷款，并按商业化原则运行，做好贷时和贷后检查管理;对于现金流为全覆盖且拟整改为公司类贷款的，要严格落实抵押担保，开展会谈，补正落实，推进确认工作，核实一家，退出一家;对于保全分离和清理回收类，要严格按照有关要求，制定整改时间表，通过项目剥离、公司重组、增加担保主体、追加合法足值抵质押品、直接收回等措施，完成相关工作并定期报告工作进展。今年各行要严格遵守平台贷款风险资本和拨备的新要求，即针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自今年一季度起就坚决做到分别按照100%、140%、250% 和300%计算贷款风险权重，提高资本占用成本。要重点加大对贷款风险分类准确性的督查，特别是对正常和关注类中实际隐含较大风险的，要严格按照标准重新认定，相应加大次级和可疑类的占比，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。要确保平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不低于一般贷款拨备水平，对于短期内因客观限制确实难以提足的，也必须制定分年补提计划，确保2～3年内补足，期间要按新资本监管协议对资本作相应扣减。
三要强化问责处罚。对于国发[2010]19 号文发布后，即下半年继续违规发放平台贷款，以及接受地方政府违规担保的，要严肃追究贷款发放机构“一把手”及总行相关负责人的责任，并对该行固定资产贷款实施整顿，代偿性风险大且整改不力、情节严重的，将发布叫停令。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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（三）加强房地产信用风险防控，确保房地产信贷调控力度不减
一是强化土地储备贷款管理。要抓住其平台贷款的特点，按照前述平台贷款的要求严格防控风险。
二是切实加强房地产开发企业风险控制。对有重大违规行为的不得发放新贷款，原有贷款到期收回。要认真做好“名单式”管理，对住建部、国土资源部等相关部门认定有重大违法违规行为、以及因法人代表的违法违纪行为，致使企业不能持续经营的房地产开发企业，银行业金融机构要按出现重大违约事项的贷款合同约定，采取加速还款等保全措施。要密切关注存在高价购地、跨业经营、过度扩张、负债率偏高的高风险房地产企业风险暴露。要加强对开发贷款的全流程监控，严禁信贷资金用于购地，严防集团公司通过母子公司借款和其他各种关联交易将信贷资金违规流入房地产市场。不用土地而改为用在建工程抵押，重视销售回笼款的封闭运行管理。对于商业物业抵押贷款，要根据物业的合理经营期限、产生的现金流和合理的折现率审慎评估物业价值，不能简单呆信中介公司的市场估值，避免因物业估值虚商导致信贷风险缓释不足。
三是继续严格执行差别化住房信贷政策。要确保住房信贷政策执行的连续性和严密性，着力抑制投资投机等非理性的购房需求，严禁个人消费贷款用于购房。对房价过高、上涨过快的热点城市，当地银监局要主动开展房地产调控政策执行情况专项检查。一旦查实金融机构盲目竞争，甚至通过内外勾结、变相降低贷款标准、打“擦边球”等途径来规避调控政策，要给予严肃处理。要把现有监管要求落实到位，防止出现“次级房贷”避免信贷资金违规进入房地产投资投机领域。
四是强化内功防范房地产信贷风险。银行业金融机构要高度关注房地产需求增速可能明显降低的潜在影响，认真审视自身业务发展战略与风险偏好，加强行业信贷集中度管理，科学制定房地产行业信贷战略、合同期控制和抵质押风险管控措施，避免信贷风险过度累积，实现良性发展。要探索开展多种压力情景下房地产贷款综合压力测试，对有重要影响的客户，要开展敏感性分析，深入分析其资金链和现金回流情况，并建立必要的风险应急机制。要按照更严格和更审慎的标准，建立房地产客户的内部评级体系，开发针对房地产企业集团整体的风险计量和评估方法。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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（四）加强操作风险管理，深入推进案件防控长效机制建设
一是进一步完善案件防控考核体系，使案防工作朝着持续化、常态化的方向发展。对案件防控工作的考核办法要由单纯考核案发数量和涉案金额的“单一型模式”向综合考核工作机制、队伍建设、工作力度和有效性的“复合型模式”迅速转变。各行要层层落实新的案件防控责任制建设，并确保案件信息报送迅速、准确、全面，推动各项工作抓早、抓实、抓到位。
二要加快内部机制建设，形成风险管理的内生动力。各行要着重加强内审稽核等内部机制建设，提升内审稽核人员素质和工作的独立性，明确其信息报告特殊路线，合理设定突查频率、覆盖范围、延伸要求和工作方式及质量的基本评判标准。内审稽核各项工作的质效评价将纳入监管评级参考要素，并将进一步推行制度执行和案防队伍建设的承诺制度。对于未接承诺要求在年内出现实质性改变的银行业金融机构，一律由监管部门视情况调低监管评级，严格限制市场准入，并限期整改到位。同时，银监会将进一步研究明确案件风险的针对性资本要求，充分结合我国案件实际，研究建立把案件风险金额与资本各类缓冲和附加挂钩，与当期拨备立即挂钩的机制。
三要强化责任追究。案件防控的责任在总行和省分行，要严格落实责任追究要求，做到人员该开除就开除，案件该移送就及时移送，且责任要上追商级。对于各类违规问题，特别是对屡查屡犯、屡纠屡错和各类重复出现的操作风险隐患和违规行为，不仅要追究当事人的责任，而且要追究总行和省分行以及所在机构的领导责任。对于已进行过风险提示、却又发生同质同类案件的机构，除追究其案件责任外，还要追究其落实风险提示不到位的责任。此外，要不断加强信息科技治理和建设，规范电子银行、外包业务和运营管理，切实提高系统稳定运行水平，保障业务连续性。
（五）强化市场风险意识，建立健全市场风险管理体系
一是加快建立与风险相适应的市场风险管理体系。对于大中型银行，要结合自身的发展战略，在实施新资本协议进程中，不断学习借鉴国际最佳作法，针对性完善信息系统建设，严格提升数据质量水平，合理利用风险模型，加强管理技术的实际应用和持续改善。中小型银行应着重解决基础性问题，包括账户划分、公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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估值、使用简单有效的方法计量风险等，建立起完整的市场风险管理架构。
二是加强衍生品风险管理。合理设定衍生品交易风险暴露的指导性上限，对于非套期保值衍生产品交易，要科学把控其标准法下市场风险资本占核心资本的比例，禁止从事无限风险的产品以及再衍生产品等高杠杆业务。对于套期保值类衍生产品要全部划入银行账户管理，非套期保值衍生品交易必须划入交易账户管理。
三是强化市场风险的资本约束。2011年起，取消原来规定的市场风险计提阀值，所有银行业金融机构至少按照标准法的要求严格计提市场风险资本。
四是不断增强市场风险管理的独立性和全面性。要建立健全市场风险与各业务条线和风险模块的沟通协调机制，提高有关数据的完整性、全面性和准确性，提高风险管理能力与银行现有风险水平和业务发展的匹配度。要着重加强防火墙建设，并切实做好对交易对手风险和新增风险的研究和评估。
（六）密切关注改革坏境影响，加强流动性风险的防控
一是建立科学化的流动性监测体系。要推动建立月度日均存贷款的统计制度，各家银行要按月度监测日均存贷款流动性水平，进一步加强资产流动性和融资来源稳定性的管理。
二是切实提高流动性管理能力。各家银行业金融机构，尤其是中小商业银行，要严密监测流动性风险变化趋势，积极分析货币政策调整的冲击影响，加强现金流预测和限额管理。要充分考虑各类风险要素之间的关联性，适时开展流动性风险的压力测试，并根据测试结果早预案、早部署。坚决禁止高息揽储、高价交易存款、违规吸存和违规串类。
三要积极推进新的流动性监管指标体系的实施工作。各银行业金融机构要做好流动性覆盖率(LCR)指标的管理，持有合理水平的高流动性资产储备，保证在流动性压力情景下至少能满足三十天的流动性需求。对于净稳定资金比率(NSFR)的管理，各行要切实增加长期稳定资金来源，降低资产负债的期限错配，避免在市场繁荣、流动性充裕时期过度依赖批发性融资，并应严格对表内外资产的流动性风险进行充分的评估，确保投行类产品、表外风险暴露、证券化资产及其他资产业务的融资都具有相匹配的最低限额的稳定资金来源。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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（七）规范开反代忍保险和产品销售业务
各家银行业金融机构要规范开展代理保险业务，强调保护客户利益原则，向客户出具投保提示书，全面客观披露相关信息。对风险测评和适合度评估满足要求的客户，要签字确认客户本人的风险测评结果和真实购买意愿，并承诺自担责任;不得对客户出售不适合其购买的金融产品。银保专管员和保险顾问应当持有保险代理从业人员资格证书。不允许保险公司在银行驻点、开窗口和直接销售。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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政策4：关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若
干意见
改革开放以来，我国普通公路建设取得了巨大成就，通车里程规模迅速扩大、服务能力显著增强，对经济社会发展发挥了重要支撑作用。但也存在着债务偿还困难、养护相对不足等问题，特别是成品油价格和税费改革以及逐步有序取消政府还贷二级公路收费以后，普通公路的建设、养护管理面临新的发展环境。为进一步完善普通公路投融资体制机制，促进普通公路持续健康发展，现提出以下意见：
（一）充分认识普通公路发展的重要性
1.普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成，构成了我国公路网的主体，是我国覆盖范围最广、服务人口最多、提供服务最普遍、公益性最强的交通基础设施，是保障经济社会发展和人民生产生活的重要基础条件。不断完善普通公路网络，充分发挥普通公路的基础性服务作用，对于便利群众出行，推动社会主义新农村建设，促进城镇化和工业化发展，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。建设和维护好普通公路，是各级人民政府履行公共服务职能的重要内容。各地区、各有关部门要高度重视普通公路建设、养护和管理，统筹交通资源，积极筹措资金，保障普通公路持续健康发展。
（二）总体要求和基本原则
2.总体要求。以科学发展观为指导，按照加强政府公共服务职能的要求，根据经济社会发展需要与财力可能，建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制，实现普通公路的持续健康发展。
3.基本原则。坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主解决普通公路投入问题，规范融资渠道，加强资金使用监管。坚持需求和财力相公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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统筹，综合考虑发展需要和财力状况，实事求是，量力而行，有序推进普通公路发展。坚持财力和事权相匹配，明确各级政府对普通公路的建设与养护管理责任，根据各级政府事权合理配置财力。坚持科学规划，根据经济社会发展需求和路网功能定位，合理规划、适时调整普通公路的总体布局、路网规模和标准。坚持存量优先，合理安排新建、改扩建及养护资金，做到建养并重、养护优先。
（三）切实保障普通公路养护和建设资金
4.规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用。成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。
5.加大对普通公路发展的支持力度。继续安排中央预算内投资用于普通公路的建设。调整车购税支出结构，提高用于普通干线公路的支出比重。在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。除中央预算内资金、专项资金和政府债券外，地方各级人民政府应加大力度安排其他财政性资金用于普通公路发展。完善中央资金分配调节机制，加大向西部地区倾斜力度，实现区域间的合理分配，促进区域交通协调发展。
6.多渠道增加普通公路投入。中央预算内投资和车购税资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。各地转让政府还贷公路经营权益所得，应安排一定比例资金用于普通公路建设。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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（四）抓紧完善相关配套措施
7.加强资金使用的监督管理。尽快制定成品油价格和税费改革转移支付资金使用管理办法，规范专项资金的分配使用和监督管理。各级财政用于普通公路发展的资金应纳入预算管理，各级财政和交通运输主管部门要严格执行国库管理制度有关规定，确保及时足额拨付资金。成品油价格和税费改革形成的交通资金实行专款专用，不得挤占、挪用。要健全资金使用的绩效考核管理，加强对公路基础设施领域社会资金的引导和监管，依法加强对各类资金使用情况的审计监督，切实提高资金使用效益。
8.规范政府性交通融资平台。地方各级人民政府要认真落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）有关规定，加强对各类交通融资平台公司的监管，严禁违规提供担保或进行变相担保。
9.妥善处理债务问题。地方各级人民政府要全面清理普通公路建设形成的债务余额，合理分担政府性债务还本付息责任，统筹安排财力，严格按规定和协议偿还普通公路发展形成的历史债务。金融监管机构要采取措施加强金融风险的防控。财政部、交通运输部、发展改革委等部门要密切关注普通公路发展的债务问题，适时研究提出防范信贷风险的政策措施。
10.理顺公路管理体制机制。抓紧研究制定公路管养体制改革方案，进一步明确公路事权归属，分清各级政府责任，逐步理顺公路管理体制机制。要根据明晰事权、理顺管理体制的要求，认真总结实践经验，适时修订完善相关法律法规。
（五）工作要求
11.切实抓好组织实施。各地区、各有关部门要根据本意见的要求，结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，统筹安排落实工作任务。要正确处理改革、发展与稳定的关系，稳妥推进各项工作。
12.进一步加强协调指导。发展改革委、财政部、交通运输部等部门要根据各自职责，密切协同配合，加强对普通公路发展投融资工作的宏观指导和监督检查，及时解决工作中出现的重大问题。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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政策5：关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知
各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司: 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发（2010）19号，以下简称国发19号文）等政策要求，银监会今年将继续按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台贷款（以下简称平台贷款）风险监管工作，现就相关事项通知如下：
一、严格加强新增平台贷款管理
（一）健全“名单制”管应系统。各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，系统至少包括企业法人、事业法人、机关法人三类融资平台的基本情况及授信、贷款期限结构投向、风险定性及还款来源结构等要素。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整;各银行问风险定性存在差异的，由监管部门在各银行呈报的风险定性材料的基础上进行统一协调认定。
（二）建立总行集中审批制度。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。各银行总行应制定相应的平台贷款管理制度，对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。
（三）严格信贷准入条件。各银行应严格按照国发19号文规定，制定平台贷款的审慎准入标准。平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造）、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。同时，应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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对于2010年6月30日前已签订合同但目前未完成全部放款过程的，必须同时满足以下三个条件才能继续放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80%；三是抵押担保合法合规足值。
对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款，不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，以实现全年平台贷款的降旧控新和风险缓释。
（四）合理确定贷款期限和还款方式。各银行应按照《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发（2010）103号）的要求，根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定新增平台贷款的期限结构和还款方式。项目建成投产后，应按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。
二、全面推进存量平台贷款整改
各银行应以平台客户为单位，按照额度、期限、风险状况等因素，落实具体责任人，逐户制订整改计划，有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。
（一）贷款条件整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应对照国家政策和审慎信贷规定，全面核实存量平台贷款的合同条款和信贷条件，重点关注借款人资质是否健全，项目资本金比例是否达标和同比例到位，各项审批文件和手续是否合法齐全等，限期采取整改措施，有效化解合规风险和信用风险。
（二）贷款合同整改。各银行应加强贷款合同和还款期限管理，限期整改存量平台贷款整借整还、期限过长、还款来源不足等问题。对于整借整还的存量平台贷款，应根据平台自有现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订和补充完善工作，整改为分期偿还，化解集中还款风险；对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，应积极协调地方政府和平台客户协商补签相关还款差额补足协议。
（三）抵押担保整改。各银行应严格执行《担保法》、《预算法》和《银行业监督管理法》等法律法规规定，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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提供的原有担保，应在充分协商基础上重新落实合法的抵押担保；对于以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的，应要求融资平台以合法的非公益性资产进行全额置换；对于各类担保公司特别是地方政府新设担保公司应进行严格的资质评估，审慎估计其实际担保能力；对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备（如土地储备证）抵押的等，均应及时追加合法有效押品，消除违规担保的风险隐患。
（四）货后管理整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应加强贷款发放时再次审查和支付管理，严格执行“三个办法、一个指引”。在贷款发放后，应针对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取提前收贷、追加担保等风险化解措施。各银行应建立季度贷后管理机制，以平台客户为单位，按季考察撰写贷后管理报告，至少每半年实地深入检查一次，写出相应情况的半年管理报告，统一纳入平台名单管理信息系统。银团贷款牵头行或代理行应履行银团贷款的贷后管理职责，按时完成贷后管理报告并分送各银团成员行，分别纳入本行平台名单管理信息系统。
三、切实强化平台贷款的规制约束
（一）强化监管约束。各监管部门应在指导和协调各银监局工作的同时，加大条线工作力度，指导和督促各银行总行对全系统每半年进行一次有针对性的风险检查，每次自查覆盖面不得低于平台贷款总额的50%，并于自查结束后30 日内报本行董事会及相关风险管理委员会审阅，批准后报送对口监管部门。2011 年检查报告应于7月末和2012年1月末前报送。同时要督促各银行总行做好以下五项工作：一是加强平台贷款“名单制”管理，确保与各银监局、各银行分支机构核对一致；二是上收平台贷款审批权限，并严格制定全行统一的平台贷款准入标准；三是严格按照银监会统计信息系统要求，核实各项数据，及时准确上报；四是对平台贷款进行准确的五级分类，监测和防控不良贷款；五是按照《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发（2010）110号，以下简称《指导意见》）的要求，根据平台贷款自有现金流覆盖四分类情况，严格按照100%、140%、250%和300%计算信贷资产风险权重。
（二）强化合规约束。各银行应切实落实“三个办法、一个指引”等信贷风险管控要求，针对信贷评审、合同、支付、抵押、信贷资产转让、集中度等违规公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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问题，重点强化贷款项目资本金管控、贷款担保管理、协议管理、支付管理和贷后管理，切实提高按照贷款新规走款的比重。
（三）强化统计约束。各银行应建立健全平台贷款的统计台账管理制度，将平台贷款管理纳入日常管理和监管统计体系。按照《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》（银监办发（2010）338号）的要求，对平台贷款信息进行按季统计报送，确保数据统计的全口径、准确性和一致性，实现实时监测、分类管理、动态调整，为信贷决策提供客观依据。各监管部门和各银监局应按照平台贷款统计制度要求，各司其职，协调配合，确保数据及时有效报送。
（四）强化质量约束。对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度管理要求等情况的，银行应及时按照《指导意见》等规定要求下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施，以促进平台贷款风险的早期暴露和早期化解。对于因非不可抗力因素造成不良的，按照“谁签字谁负责”原则，严肃追究贷款行行长（即三方签字中贷款方的签字人）及相关责任人的责任。
（五）强化拨备约束。各银行应根据《指导意见》要求，对平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不得低于贷款拨备的平均水平。对于短期内因客观限制确实难以提足的，须制定分年补提计划，确保尽快补足，期间应按新资本监管协议对资本作相应扣减。
（六）强化资本约束。各银行应根据《指导意见》要求，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自2011年一季度起做到分别按照100%、140%、250%和300%计算贷款风险权重，发挥资本约束作用。
四、统一实施平台贷款现场检查
（一）检查组织。2011年平台贷款现场检查按照属地原则进行，由各银监局、银监分局负责组织实施，凡涉及到平台贷款的相关监管处科室均要参加。属于异地平台贷款的要按借款人属地监管原则，由借款人所在地银监局（分局）一并组织检查，必要时可提请贷款行所在地监管部门参加。检查方案由银监会银行一部统一制订，其他监管部门可不再另行组织检查。检查中如需要进一步协调，请与相关监管部门联系。公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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（二）检查方式。2011年平台贷款现场检查统一采取报表分析和大户检查相结合的方式进行。由各银监局、银监分局在汇总分析平台贷款季度报表的基础上，以单户融资平台的全部表内外授信及其银行为检查对象，每季至少各选择一个辖内平台大户进行现场检查。
（三）检查周期。2011年平台贷款现场检查按季进行。各银监局分别于4月末、6月末、9月末和12月末前将每季检查报告以省局为单位合并汇总，报送银监会。
（四）检查内容。各银监局、银监分局应重点选取公路、码头、机场等行业大户进行检查，各季度现场检查内容要有侧重。
第一季度：重点检查截至2010年末平台贷款余额最大客户。检查内容包括：一是地方政府融资平台资产负债情况，是否存在资不抵债等；二是地方政府融资平台贷款资金使用情况，包括用途和投向是否合规，资金使用效益等；三是2010 年6月至12月底、2011年1月1日后新增贷款情况；四是现金流覆盖的划分认定情况；五是落实原定整改计划情况等。
第二季度：重点检查截至2011年3月末已整改为一般公司类贷款余额最大客户。检查内容包括：一是现金流是否为全覆盖；二是抵押担保是否合法有效；三是是否符合退出平台贷款管理的退出条件；四是各贷款行是否重新评估客户风险及债项风险；五是公司治理是否健全，资本金是否真实到位，运营是否规范正常等情况。
第三季度：重点检查2011 年上半年新增平台贷款最大客户（若与第一季度检查对象相同，则检查贷款增量第二大的客户）。检查内容包括：一是是否符合前述新增贷款准入条件；二是是否仍有地方政府担保；三是涉及各贷款行审批权限是否已上收至总行；四是是否合理确定贷款期限和还款方式、是否签订差额补足协议弥补还款资金缺口；五是贷款资金使用情况，用途和投向是否符合贷款新规等。
第四季度：重点检查截至2011年9月末平台贷款整改变化最大客户（若与第一、三季度检查对象相同，则依次顺延）。检查内容包括：一是项目条件是否整改合规；二是抵押担保是否整改合规，是否对无效担保进行追加和置换；三是是否针对整借整还、期限过长、还款来源不足等贷款合同问题进行整改；四是是公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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否建立贷后管理机制并按季形成贷后管理报告。
五、严格监测“整改为一般公司类贷款”的凤险
（一）严格退出条件。满足以下全部条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作：一是符合“全覆盖”原则，即各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖；二是符合“定性一致”原则，即各债权银行均同意整改为一般公司类贷款；三是符合“三方签字”原则，即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字（地方政府相关部门、融资平台及各债权银行）进行确认。对于本《通知》印发前已整改为一般公司类并按商业化原则运作的贷款，各银行应重新逐一审定是否为公司法人且满足上述三项退出条件：不合要求但此前已纳入一般公司类的贷款，各银行应重新将其归入平台贷款管理，于2011年6月末前完成。
（二）有序组织退出。在三方签字完成后，由最大债权行将借款人现金流计算、三方签字等文件报送至平台所在地监管部门，由银监局、银监分局按月对现金流测算的准确性、三方签字等情况进行审查，并于审查通过后有序组织平台贷款退出。退出时间、方式由各地监管部门自行确定。
（三）明确风险自担。对于已整改为一般公司类、进行商业化运营的贷款，各银行应按照审慎信贷要求进行管理，在原有债权债务关系不变的前提下，信贷风险由借贷双方承担，如出现风险只追究贷款人责任。
（四）健全台账统计。各银行及银监局应建立对整改为一般公司类贷款的台账统计机制，密切关注整改后贷款情况，进行持续跟踪、动态监测。各银监局应督促各银行严查公司资本金是否真实到位，还款来源是否充足，抵押担保是否合规，运营是否规范正常等情况，确保风险可控。
（五）审慎许估新增贷款风险。对于整改为一般公司类贷款的新增债务，各银行应按照“三个办法、一个指引”等审慎信贷规定重新评估客户风险及债项风险，对借款人情况、还款来源、担保情况等进行审查，全面评价风险因素，重点审查和监测现金流覆盖程度的动态变化。各银监局应严格监测该类贷款新增债务是否存在集中度违规、是否仍存在财政违规担保等问题。
六、侬法加大平台贷款问责处罚力度
各银行应建立平台贷款风险及其管控的问责机制。各银监局应通过现场检查公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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和非现场监管，及时发现银行在平台贷款经营活动中的各种违法违规违纪问题，并严格按照法律法规规定，采取问责高管、限制准入、暂停业务、处以罚款等方式，严肃追究出现问题的贷款发放机构及相关责任人的责任。
（一）严肃查处违规担保贷款问题。凡是以地方各级政府及其所属部门和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以直接或间接形式提供担保，以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品，以政府承诺担保、无土地使用权证的土地出让收入承诺和规划土地储备（如土地储备证）作为抵押的贷款，均属违反《物权法》、《担保法》、《银行业监督管理法》的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发[2011]14号）规定，对问题机构和高级管理人员进行严格处罚。
（二）严肃查处违规发放平台贷款问题。凡是存在未按国发19号文等规定制定平台贷款审慎信贷标准、违规发放平台贷款，向“名单制”管理系统以外的平台发放贷款，以及将不符合平台贷款退出条件的贷款划为一般公司类贷款等问题的，均属于违反审慎经营规则的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十四条，《金融违法行为处罚办法》第十六条以及《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》规定，对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
（三）严肃查处提供应假文件资料问题。凡是存在未按照要求按季全口径准确、及时报送平台贷款信息，或存在弄虚作假、瞒报误报等问题，未按要求建立平台名单管理信息系统并按季向监管部门报送名单及风险定性情况等问题的，均属违反《统计法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《银行业监管统计管理暂行办法》等法律法规的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十七条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第八十条，《金融违法行为处罚办法》第十二条，《银行业监管统计管理暂行办法》第三十六条、第三十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
（四）严肃查处阻碍监管问题。凡是不按监管部门协调的意见进行平台贷款自有现金流覆盖分类划分，不按照要求开展平台贷款检查，以及对监管部门现场检查过程不配合的，均属违反《银行业监督管理法》及《商业银行法》关于拒绝公司质量方针：科学、高效、求实、创新
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或阻碍非现场监管或者现场检查的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第四十六条、第四十八条，《商业银行法》第七十五条、第七十七条、第七十八条规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
（五）严肃查处违反审慎经营规则问题。凡是对到期平台贷款作展期和借新还旧，或未按照要求计算风险权重、足额提取拨备、准确进行风险分类，或未将平台贷款审批权限统一上收至总行，或未按照要求合理确定新增平台贷款期限结构和还款方式，以及未按照贷款新规等信贷风险管控要求加强平台贷款合规管理等问题的，均属违反《贷款风险分类指引》（银监发[2007]54号）、《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》（中国银监会令2003年第5号）、《商业银行资本充足率管理办法》（中国银监会令2004年第2号）、《关于规范中长期贷款还款方式的通知》、《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》、“三个办法、一个指引”等规定的行为。一经查实，应按照《银行业监督管理法》第三十七条、第四十六条、第四十八条和“三个办法”的有关规定对问题机构和高级管理人员进行问责处罚。
地方政府融资平台问题探究 篇3
关键词：地方政府债务；融资平台；治理
一、政府融资平台发展过程
我国地方政府融资平台的发展大致经历了四个阶段
（一）萌芽阶段（20世纪80年代末至1993年）
地方政府融资平台最早成立于20世纪80年代末期。各地的城市化发展正处于起步阶段，为了弥补资金缺口，一些地方政府成立了一些诸如“城建公司”等法人机构，其目的是以市场经济手段代替传统的行政手段和财政手段。
（二）起步阶段（1994年至1997年）
1994年分税制改革以后，地方政府融资平台开始了真正的发展。分税制以后，地方政府从经营城市的角度出发纷纷建立了一些专门的部门以对辖区的基础设施建设进行统一的计划和管理。在这一阶段，融资平台吸引市场资金参与基础设施的职能还没有发挥出来。其功能更多的体现在简化审批环节和明确领导责任单位等方面。但是，此时的融资平台在转变政府的职能和角色方面却起到了重大的作用，为日后融资平台的发展奠定了坚实的基础。
（三）稳步发展阶段（1998年至2008年）
1997年的东南亚经济危机进一步促进了融资平台的发展，为减轻金融危机对我国的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，而基础设施建设更是其重点内容，但是，由于预算平衡以及有关法规不允许地方政府发行债务的相关规定，地方政府面临了巨大的资金缺口。为弥补这一缺口，地方政府大量建立了各种公司，借助政府的信用向银行进行融资以弥补基础设施建设的资金缺口。这一时期融资平台也发生了相应的变化，对之前分散于各有关部门的公共资源和企业的经营权进行了重新的调整，极大程度上解决了基础设施开发建设环节中审批程序繁琐的问题。提高了基础建设项目的开发速度。
（四）快速扩张阶段（2009年至今）
在2009年后地方融资平台进入了快速扩张阶段。2008年末，为减轻金融危机对中国的负面影响，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以达到刺激经济的目的。此时地方政府加大力度建设地方融资平台，不断强化融资平台的功能。与此同时，地方政府也将国有土地、学校，公用地等都纳入融资平台资本金之中以进一步扩大融资平台可支配资源。
在这种情况下，融资平台的数量和贷款的规模取得了较大的增长。与此同时，商业银行也开始大规模的进入地方融资平台。但由于融资平台的特殊性，大多数商业银行并不能够对融资平台的信用信息进行有效的分析，这就导致了对融资平台的贷款审核的无序化，导致地方政府的违规担保现象频繁发生。
二、地方政府融资平台存在的问题
（一）债务规模仍将继续增长。
尽管社会各界已经对地方融资平台给予了较大的关注。但是由于投融资平台的特殊性，地方政府无法摆脱对其的依赖，仍然需要融资平台为保障房建设等基建项目筹措资金。所以，融资平台带来的隐性债务的规模仍将进一步扩大。
（二）债务结构不合理
1.债务来源以银行借款为主。
目前我国地方融资平台的资金来源主要有以下三种：一是发行城投债；二是从银行取得贷款；三是采取资本市场融资，如融资租赁等。银行贷款所占的比例在这几种融资方式中是最高的。到2011年6月30日，中国银行平台贷款余额为5315亿元 民生银行平台贷款余额为1721亿元 而中国建设银行的平台贷款余额达到5800亿。
2.借债主体结构中市级县级融资平台增多
在2007年之前，发债主体主要为省一级投融资平台。自2007年起，市县级融资平台开始增加。除直辖市以外，2008年共发债14只。其中，县级融资平台仅有一个，而从数量上来看县级融资平台占到了当年融资平台发行债券总量的45.5%；而截止到2010年，这一比例提升到了70.3%。县级融资平台的发行数量也达到了5只。但是在我国目前的财政体制下，县级政府的自有收入十分有限，非常依赖中央的转移支付，这也表示那些县级的融资平台具有更大的风险。
3.债务期限结构的集中到期率高
在已发行的城投债中，还款期的年限为3-20年，其平均年限为8.5年，不难看出这些债券是以中短期债券为主的。由此推算，2015-2017年将进入到还债的高峰期，其中2016年到期的债券有97支，金额将达到1330亿元。而另一些机构则认为还款的高发期将会在2012年到来。
三、解决地方政府融资平台问题的政策建议
（一）逐步摆脱对土地出让金的依赖，建立稳定的地方税体系。
在现有的财政分权体制下，若要使地方政府摆脱对于土地出让收入的依赖，进而降低融资平台隐性债务的风险，则必须为地方提供稳定且金额足够的收入来源。其中，房产税是目前世界各国较为通用的一个选择，而目前我国的房产税不重视对保有环节征税，仅在流转环节课征。这样不利于将土地的增值收益进行公平的再分配。所以，应该将房产税同世界主要国家接轨，在保有环节进行课征，且与房产价值直接挂钩。
（二）加强土地管理，规范政府行为
由于我国相对特殊的土地制度，政府垄断了土地使用权市场，低价从农民手中获得土地，然后在作为商业用地或工业用地进行出让。由此赚取差价已获得资金进行基础设施的建设。但由于地方政府的垄断地位，这些土地在作为融资平台抵押担保物的时候其价值通常会被高估。而一旦融资平台出现违约等现象，土地是否会真正被抵押出去也是不确定的。所以，必须改革现有土地制度，让土地价格市场化、透明化。同时对地方政府的行为进行规范，防止其利用权力影响土地价格。
（三）赋予地方政府一定的发债权
目前地方政府之所以非常依靠城投公司等融资平台，其中一个主要的原因就是在如今的预算法下，地方政府不能合法的发行地方政府债券便只能通过其他手段取得收入。所以，解决隐性债务的一个有效途径就是允许地方政府进行发债，同时建立相应的债务规模控制机制和风险预警体制。对债务地方政府债务进行有效的管理和控制。（作者单位：中南财经政法大学）
【基金项目】中南财经政法大学“研究生创新教育计划”资助项目（2013S0304）
参考文献
[1]贾康，决地方举债的治本之策，中国改革，2009年第12期
[2]梅建明，关于地方融资平台运行的若干问题，财政研究2011年第5期
政府融资平台的投融资模式探讨 篇4
城市中基础设施的投融资形式是不断发展的, 传统的模式是由政府作为投资以及融资的主体, 它适应了计划经济这一体制, 这些资金通常是用过财政收入来实现的。在传统模式中, 城市基础设施建设的资金来源于政府部门, 从工程的规划、决策到建设以及资金的筹集使用一系列过程中, 包括后续施工项目的管理等都是政府一手包办的, 但是由于单独利用政府投资渠道具有一定的限制, 使得城市中基础建设资金投入不充分, 将其了这些基础设施的服务质量, 对社会的有序生产造成了一定影响。
二、城市基础设施新投融资模式的出现及其特点
随着时代的发展出现了投融资的新模式, 第一种模式的主体是政策性的投融资公司, 这种模式叫做政策性投融资公司, 如果按照项目的区分理论来进行区分, 可以将基础设施建设的项目分为经营性质的、公益性质的以及准经营性质的, 但实际上这三者之间可以进行转换。新的投融资模式具有很多特点, 首先, 它能够通过政府的财政部门, 把一些存量的资产、现金等输入到这些政策性的投融资公司中, 委托这些公司对其投资进行管理, 并将基础设施资产的经营权转移给他们。这些投融资公司可以通过金融等各种中介机构, 可以进一步获得各种项目的融资、政策性的贷款等, 通过这些途径, 可以扩大投融资公司的融资规模。其次, 当政府将投资的具体项目确定之后, 政策性的投融资公司就能够根据具体的要求, 提出相关的项目执行的方案, 在经过政府部门等的商榷之后, 决定最终方案。在整个项目建设的过程中, 投融资公司的主要责任是对三种类型的项目进行投资以及管理, 而政府部门则负有监督管理投融资公司行为的责任。最后, 对于项目所获得的收益应该将其交给政府的财政部门, 财政部门进行投资, 来为投融资公司偿还各种成本, 确保投融资公司能够进行增量投资。
第二种模式。全称是资产支持证券化模式, 它的基础是目标项目中的已有资产, 并将这些资产在未来可能产生的收益作为保障, 通过在市场上发行各种高级债券, 来对资金进行筹集。这种投融资模式是一种新型的模式, 国外应用该种模式的时间较长, 应用范围很广, 能够应用在一些大规模且具有较多汇报的环保、电力等领域中。
第三种模式。民间主动融资的模式, 这种模式最初在英国被提出, 后来逐渐延伸, 成为西方很多发达国家一种有效的基础设施的建设以及投资管理等的一种模式, 政府部门会依据社会城市等的实际需求, 提出具体建设的项目, 然后进行招投标活动, 让符合要求的中标者承担该项目的建设以及运营工作, 并规定在一定的时间内完成建设, 到一定时期应该将其归还给政府, 而中标的私营部门则可以从政府部门中获得各种收益。
除了这几种模式之后, 基础设施投融资模式还有很多, 应该根据实际需求来选择。但是目前城市中基础设施建设投融资模式的应用仍存在较多问题, 应对其进行分析并提出优化的途径。
三、投融资公司目前存在的问题
以政策性投融资公司来说, 很多是以国有独资公司的形式存在的, 其投融资的主体实际上是政府部门, 同时, 政府部门也是管理者, 有时候也出现多个政府部门共同参与同一个基础设施建设项目的决策和管理的现象, 因此, 目前还没有形成真正地将风险和收益融为一体的投融资主体, 从而其管理等各方面都存在不到位的缺陷。另外, 目前投融资的渠道较为单一, 虽然出现了很多新型投融资模式, 但是我国在基础设施建设中, 其资金主要还是来源于政府财政的支撑以及银行贷款和国债基金等。
四、优化基础设施投融资模式的措施
首先, 在管理中应该将更多主动权下放给政策性投融资公司, 因为投融资公司中有很多具有较高专业素质的专家, 能够为基础设施项目在建设之前提供准确的、灵活的反应与判断。确保投融资公司能够按照相关的政策以及本行业中对于经济发展的规划和战略, 来对建设项目中每一个具体的项目进行分析, 为其投资做出选点以及经济决策等, 这样不仅能够将政府的政策以及发展的目的展示出现, 还能不断提高投资项目的收益, 以提高投资管理的科学程度。同时, 还能够促进资源的合理配置以及高效利用, 以实现综合管理。
其次, 改变单一的投融资渠道, 不断朝着市场化方向发展。第一, 可以利用存量资产来进行融资, 也就是把具有较高经济效益的资产作为融资的资本, 并转让这些资产的经营权, 通过对存量资产的盘活, 来进行融资。第二, 运用政府组织增信来覆盖单个公共工程项目的风险。组织增信原理就是以特定组织的信用来提高某一企业或组织机构的信用水平, 即信用度。地方政府作为社会经济、政治活动的组织者和裁判员, 在发展市场主体、规范维护市场秩序、建立信用体系、实施政府增信等方面有着重要的作用, 对协调各方行为、弥补现存体制缺损、增强风险防范能力、促进城市建设到良性发展有重要作用。第三, 项目组合融资。组合项目融资方式是指将风险和收益率不同的两个或两个以上的项目结合成一个新的组合项目, 然后到国际或国内资本市场上为该新的组合项目筹措资金, 将具有不同收益和风险的两个或两个以上的项目进行组合以降低项目的风险。第四, 以未来收益融资。现有的融资模式都是以已有资产、建设和经营权等为基础进行融资的, 需要有一定的现实的资产为基础, 对于一些不具备这些基础或者不打算将建设经营权转让的情况, 可以采取将未来收益打包的方式来进行融资。
最后, 寻找新的投融资模式。第一, 采用城市轨道交通投融资和土地储备机制结合的融资模式。根据城市总体规划、土地利用总体规划、轨道交通规划, 政府土地储备机构对轨道交通站点周边一定范围内土地进行储备, 通过土地储备运作机制, 将土地增值收益纳入土地储备专项资金, 支持轨道交通的建设;第二, 利用将房地产和地铁相互捆绑的模式, 包括了地铁中的广告经营权, 周边一些物业开发等等;第三, 可以在城市的轨道交通中设置投资基金。这种模式能够在比较短的时间内筹集到能用于城市基础设施建设的长期资金, 使资金从储蓄转化为一种有效的投资, 这样能够将社会上的闲散资金集中起来, 提高资本金在基础设施项目中所占的比例。
参考文献
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[4]黄如玉, 王挺.我国城市基础设施建设投融资模式现状及创新研究[J].建筑经济, 2006 (10) :21-23.
读懂党和政府之政府融资平台整顿 篇5
延益：鉴于我军群内，常常对银行的政府融资平台风险时有争论。延益将这篇商业银行上海分行行长年初内部发表的文章转载于此（已得其同意）。
该文章深入、客观的展现了银行高层对“党和政府之政府融资平台整顿”的看法。延益认同其观点。
政府融资平台可谓居功至伟
谁是中国最应该得诺贝尔经济学奖的人？我认为第一个是邓小平。他的“姓社姓资论”“发展是硬道理论”，虽然理论的基础仍是马克思主义政治经济学和西方经济学，谈不上什么创新，但这样的眼光和气度，这样水火交融的非凡创举，俨然已是经济学一代宗师风范！这一理论投入实践之后，百年积贫积弱之中国，从此焕然一新，如东海之日，喷薄欲出矣。其对中国经济影响之深远，对世界经济影响之巨大，诺贝尔经济学奖授于他，不是邓公的荣幸，而是诺贝尔经济学奖的光荣！只可惜邓公仙逝，已经不符合诺贝尔奖的授奖条件。第二个该获得诺贝尔经济学奖的，当属于发明政府融资平台的人士。该人士姓甚名谁，老姜不甚明了，但以他对中国经济之贡献，功高堪望邓公之项背！
若无邓公之超卓雄伟，断无改革开放之发端；若无政府融资平台之创举，则中国各城市近十年之飞跃性发展，也绝无可能。这十年来，从南到北，从东到西，对大多数城市的考察我们可以发现，正因为有融资平台的支撑，使得政府手上有了大量的资金，可以大刀阔斧地进行城市基础建设，以至于现在一年建设所取得的成就，抵得上过去十年的日积月累。据统计，2010年政府融资平台的规模已经达到7.5万亿的规模，它相当2010年所有商业银行一年信贷投放的增量，也相当于当年GDP总额的五分之一到四分之一。这些巨额资金的投放，大大加速了中国城市化、工业化的进展，使得中国经济在内需瘸腿，出口颓废的情况下，仍可以靠高投资保持较高的经济增长。就此而言，政府融资平台可谓居功至伟。
政府融资平台整顿是未雨绸缪
从政府体系的负债水平来看，2010年我国国债余额估计7万亿，地方融资平台负债7.5万亿，加上尚未消化的银行不良资产，目前政府负债总额约为16万亿，占当年GDP的41%。与此相比，日本，欧盟和美国的政府负债所占GDP比重则分别为229%、78.9%及87%（2009年水平）。从财政收入上看，2010年中国财政收入预计突破8万亿规模，广东、江苏两省财政收入将突破万亿，其他如北京、上海、浙江、山东等发达省市财政收入也节节攀升。所以，从数据上看，目前我国政府的债务违约风险还不高，如果加上对强势党和政府的附加期望，我们完全有理由相信，政府债务违约的风险会更低。
在这样的背景下，国务院进行政府融资平台的清理和整顿，实际上是未雨绸缪之举。它所要纠正的，是部分城市非理性的、不计成本的、跟风式的、低效率的和为所欲为的投资和扩张，尤其是将公益性项目支出由财政转移到商业银行的风险。为什么说为所欲为？我们可以从某官员的拆迁逻辑中得到印证。该官员称：没有强拆就没有新中国！这位官员来自江西宜黄，却不能信口雌黄。老姜照他的逻辑下个推论：如果继续强拆下去，一定可以拆出一个更新的中国！
从这个案例可以看出，个别政府官员对于城市改建扩张，对于政绩的追求已经到了走火入魔的地步，以至于他们逻辑混乱，慌不择言。一般情况下，我们认为政府融资额度控制在可支配财政收入的2倍水平较为合理。但有些城市和地区，政府融资平台融资额度已经超过可支配财政收入的5-8倍，这就意味着他们已经把下一届政府的钱也借了。事情到了这步田地，中央政府自然认为地方政府融资平台不清理不行，何况这对于治理通胀也不无裨益。而银行监管部门为何要率先提出清理政府融资平台这个议案，其一，作为银行利益的维护者和代言人，自有防范系统性风险，维护银行利益之考虑；其二，适当压缩政府融资平台规模，企图搭建政府和商业银行之间的防火墙，至少挖出一条防火沟来；其三，则是为了提醒政府，不要过度地干预经济和金融秩序。这出“宫心计”，国务院、银监会之心固昭然若揭，但地方政府和商业银行却各有自己的算盘，各有自己的考虑。
比如地方政府融资平台的高管们，最近压力山大，习惯于接受商业银行宴请的他们，开始频频举办商业银行答谢会，银企洽谈会，哭哭穷，叫叫苦，鼓励商业银行出谋划策，如何表面一致地确保融资额度，不影响项目开发进程。
再比如商业银行，在监管部门的勒令下，不得不仔仔细细做清分、一板一眼定方案，但对于政府融资平台这样一块肥肉，已经下了肚却硬生生要吐出去，心下自然不爽。他们尤其不能认可的说法是：说政府融资平台存在系统性的风险，只要商业银行一起收贷，则融资平台一定他妈的死翘翘，后面收贷的银行一定是哭天抢地，血本无归。当然，像老姜这样爱党爱国的公民，第一个就跳出来说不信：平台是政府的平台，政府是我党的政府，银行难道是资本主义、帝国主义的银行？难道银行家都是西方敌对势力的潜伏特务？他们就敢一起去收贷，一起把政府给逼死？所以，所谓融资平台存在系统性风险的论调，无异于说政府存在垮台的危险，正是其心可诛！所以，以信用风险来强调融资平台清理的重要性，显然是不成立的，你还不如干脆说是国家风险！
商业银行不犯迷糊
商业银行在这个问题上，如果犯了迷糊，大力清收政府融资平台贷款，这不仅意味着我们好不容易建立的政府关系毁于一旦，也意味着融资平台给我们带来的高额回报将化为乌有。分析一下先进分行的经验，我们政府融资平台贷了多少款，产生了多少派生存款？如果这一块没了，那将痛何如哉？！而一些新进入的竞争者，一定会冒着较大的风险，光脚的不怕穿鞋的，破釜沉舟，孤注一掷，来替代我们的份额。等风声一过，运动暂歇，谁在笑，谁在哭，也一样昭然若揭矣！
这样的一项政策，既然牵涉了各方的利益，平衡的结果就构成了政策的弹性。2010年年末出台的《中国银监会关于加强地方融资平台贷款风险管理的指导意见》，显然已经照顾了各方的利益，一改之前暴风骤雨的景象，而显得更为温和，比如将地方融资平台贷款风险按现金流覆盖比例划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类，风险权重依次为100％、140％、250％和300％，这说到底其实也就降低了商业银行0.5%左右的资本金充足率；再比如要求金融机构融资平台贷款的拨备覆盖率及贷款拨备率不得低于一般贷款拨备水平，但又表示，短期内难以提足贷款损失准备的，可按照贷款损失准备缺口分2-3年补足。在有的地区，商业银行和地方政府甚至还可以和监管部门商量，签个现金流补充承诺，直接把后两类贷款（半覆盖、无覆盖）归到前两类（全覆盖、基本覆盖）去。由此可见，政策一旦成了烂尾楼，接管它的必定是妥协主义。2010年年末银监会《意见》的出台，不是为融资平台清理擂鼓助威，反而露出有计划、有组织撤退的迹象，而近乎鸣金收兵了。
但是，总体而言，融资平台清理仍有其积极意义：一是给地方政府敲了警钟，不可无限制盲目借贷扩张，尤其是公益项目，必须从财政支出中安排资金；二是给商业银行提了个醒，不能随便发放无项目背景，无现金流匹配的融资平台贷款，原有的无覆盖贷款要清收，估计会压缩1.7万亿左右信贷规模；三是给了监管部门一把锃亮的交椅：银行不是政府的银行，银监会才是银行专业监管机构，关键时候得发发言。
对于银行而言，政策带来的结果是：资金本充足率估计平均会下降0.5个百分点，贷款拨备会有阶段性增加，新发放融资平台贷款成本上升，但该成本的上升可以通过提高融资平台贷款利率方面来转嫁。虽然打着防范风险的旗号，但融资平台贷款其实并不关风险的事情，银行选择不选择发放融资平台贷款，这其实只是商业银行自身市场定位的问题了。
延益：先说一句题外话，邓小平的“发展是硬道理论”若能改成“发展是硬道理论，文化制度是持续发展的基础”，或许我们目前面临的困难会少很多。
盲目导致冲动，冲动引发疯狂，非理性群体疯狂则是魔鬼。虽然，我们常常高估政府、企业、市场等群体的理性（国内外概不例外）；也常常低估对中国文化中“搞运动”的情结。但这次政府融资平台整顿，确实让延益看到了政令的成熟。它实在是太有必要，太及时了，给狂热的人群泼了一盆冷水，让理性重回地方政府。
地方政府投融资平台求变 篇6
管制存量债务端
由于数据的不透明，在具体数据出台之前，关乎地方债务风险的问题是一个无法证伪的事件。我们对地方债务的基础性认识有两点：第一，目前总量风险仍在可控范围，但个别地区有较大风险，这样如果地方债务的风险事件曝出，很可能是由点及面或者多米诺式的；第二，地方债务目前在经过一个被动式收缩的阶段，受经济低迷的影响很可能抵押品会经过一个资产重估的阶段，并且在潜在收益率下降的環境中，资产负债表可能会被动收缩，但由于债务规模比较刚性，故远期风险仍然比较大。
那么从近期来看，城投债也约束了央行货币政策的扩张动能，对于政府债务来说，中央层级的债务/收入比值远高于地方债务/收入，即使考虑按年度的支出水平的话（包括对地方政府的转移支付），中央本级的财政亦呈现出入不敷出的局面，而近期的政府债务的违约预期根本就是地方政府的投资不经济性可能会通过一般性财政收入传导到中央层级。
从数据来看，地方债务余额占政府收入的比重已经从7.5%急剧上升至15.4%，而再考虑贷款和信托等融资渠道，虽然地方债务表面上风险不大，但是考虑到其债务收入比很大程度要靠转移支付支撑的事实，其潜在风险依然不容小觑。在“中央政府转移支付—地方投资—中央财政收入—中央政府转移支付”这一循环中，已经很难再维续资产负债表扩张这一趋势。那么，以国家信用为底线的话，投资权下放以及行政权上收这一对地方政府“架空”式变革，说明大规模政府投入的空间已经不大。这是政策上从增量债务约束角度的治理手段。
笔者认为，地方融资平台以及城投债的转制的相关政策则是对存量债务端进行管制。其中我们看到，5月20日国务院转批的发改委《关于2014 年深化经济体制改革重点任务的意见》指出，“规范政府举债融资制度。开明渠，堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”在《意见》发布前后，多家城投平台已经踏上转型步伐，马鞍山城投首先转制成江东控股，近日安徽亳州3家地方城投也已整合并转制成地方国企名为建安控股，安徽阜阳、江苏镇江、江苏无锡等地城投公司也在筹划改制。
转型方向
在地方政府债务自发自还的预期下，笔者认为这种改制不但是自上而下式的，从实质上更是自下而上式的。也就是说，地方政府的一个预期在于：中央政府的转移支付力度甚至是债务兜底的可能性都会边际性小于以往，在这种情况下，即使用传统的债务/GDP等比值来衡量地方政府债务风险，其亦难以客观有效，重要原因就是在于后期中央政府和地方政府的债务及风险控制可能会缓慢均化，在这种情况下，地方债风险面临着重估的可能性。而除了存量，地方政府仍然需要通过新的债务来平滑过往负债，并起到支撑经济增长的作用。
那么，这种新的融资成本是与市场对地方债务风险的估量息息相关的。在近似刚性的资金需求前，地方政府既要考虑近期风险，又要考虑远期风险，无疑要在融资成本上进行一个调和，除了增信外，城投公司的改制则是较好的降低地方政府融资成本的方式，我们认为在这样一个大的宏观背景下，地方政府对推进城投公司转型有足够的动力。
笔者判断，城投公司的转型或将存在两个方向，一个方向在于规范化改革与重组，与现有资质较好的国有企业进行整合，并整体性提高原有债务主体的信用资质；第二个方向在于城投公司或将转为纯项目公司，作为一个政府的功能性公司存在。而针对这两个方向，我们认为后期地方政府的融资渠道亦将转为两个渠道：一是通过产业债的手段进行发债，而政府投资项目可能通过BOT的形式进行；二则是转为一种项目收益债券，当然，考虑到第一种融资渠道的成本明显高于第二种渠道，我们认为大多数城投公司或将选择第一类整合方案。
历史上相似期限及信用评级的城投债收益率均高于可比产业债，说明随着城投债发债主体的质地变化，地方政府的融资成本下降属于较为现实且合理的现象，并且另外一个事实是：区域等级越低的主体，其发债的成本越高，而对于国有企业来说，其发债的成本在收益率序列中是最低的，也就是说，债务收益越失衡的地方或者区域等级越低的地方，其可能会面临越高的融资成本下降幅度。
上述现象的一个解释在于：虽然市场亦赋予了城投债一定的隐性担保预期，但相对于政策预期和城投公司目前的财务状况来说，这种隐性担保预期在近期逐渐减弱，“刚性兑付”带来的信用泡沫有瓦解的风险。而形成这个现象的关键问题是：城投公司投资的资本回报率低于其余行业，在缺乏业绩的稳定预期的情况下，市场无法将城投债的潜在违约风险与国有企业债务等同。
一个有趣的现象是：城投债与产业债在收入增速上一直较为相关，但自2013年起出现了趋势上的背离。其中，产业债收入增速继续下降，并且目前已经跌至近几年的新低，而城投债的收入增速则出现了明显的见底回升的态势。当然，除了基建增速快速增长使得城投公司的产能得到释放这一因素外，我们认为城投债的加速整合已经开始，对于频繁注入相对优质资产的城投债来说，业绩改善的效果应较为明显，并带来城投债潜在风险的下降。
城投平台转制
虽然目前城投平台转型的具体路径尚存较大的未知性，但是我们认为，出于地方政府债务的管理目标，城投平台的转制无疑是一个较佳的办法，即使政策层并未显著推进此事，转制亦会自下而上地进行。也就是说，对于地方政府的事业主体来说，其二元性的特征较为明显，那么，将资质较好及较差的主体通过整合的方式进行债务风险的均化，则在这个政府隐性溢价被打破的趋势中，这种国企信用带来的安全垫无疑给地方政府债务较大的缓冲空间。
除了城投债之外，非标产品亦是城投公司的融资渠道之一，但我们看到，去年的8号文以及今年的127号文，使得银行资金与非标对接的可能性明显下降，那么，非标产品则面临着需求的大幅缩水和收益率的上升。虽然政策为了缓冲这种局部风险而打开了券商资管的渠道，我们认为依然难以使非标摆脱这种融资困难的局面。对于非标主体来说，我们大体可将其分为两部分：融资平台及过剩产业，而对于政策偏好来说，融资平台的尾端风险将远远大于过剩产能的自我破坏，所以，这种改制措施则对于政府信用来说，提供了很好的安全边际。
当然，城投债改制的一个潜在的缺陷在于，其可能会拉升国有企业等的融资成本。但我们认为，后者的融资成本上升风险并不刚性，并且可以通过国企改革来对冲这种成本上升的态势，并平滑后期的债务风险。故我们认为，转型对于城投公司以及市场上的城投债来说，利好的程度更大，若后期配之以债务重组改革，短期地方政府债务风险可明显缓释，加之目前的债务规模受到后期逐年的货币深化及通胀的稀释，我们认为地方政府债务的可控度将大大增加。
政府投融资平台债务情况调查 篇7
一、徐州市政府投融资平台债务现状
2008年, 在政府4万亿投资应对国际金融危机的背景下, 徐州市政府投融资平台快速发展。2010年6月, 国务院发布了《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》 (国发[2010]19号) 要求地方政府对融资平台债务进行一次全面清理。随后, 各金融机构按照银监局的要求, 加大对融资平台贷款风险的管理力度, 对平台贷款进行逐笔“解包还原”和全面梳理, 严格执行贷款总额和贷款占比的“双限”管理, 部分平台公司转为一般性公司, 退出了平台目录。截至2012年9月末, 徐州市共有43家政府投融资平台, 其中地市级16家, 县级27家, 按平台类型来看, 各类开发区融资平台7家, 国有资产管理公司5家, 土地储备类平台5家, 城市投资建设公司13家, 交通运输类平台6家, 其他类型平台7家。
目前, 徐州市融资平台采用以银行贷款为主, 辅之公司债等多渠道融资模式。截至2012年9月末, 徐州市政府投融资平台债务余额为188.82亿元, 其中银行贷款 (含异地贷款61.18亿元) 140.32亿元, 公司债48.5亿元。
(一) 银行贷款
1. 银行贷款总量下降, 但占比仍较高。
截至2012年9月末, 徐州市融资平台银行贷款 (含异地贷款) 余额140.32亿元, 较2011年末减少35.96亿元, 占债务总额的74.31%。调查显示, 76%的样本平台银行贷款余额占债务总额的比重达50%以上。
2. 贷款质量较好, 无不良贷款。
从贷款质量五级分类看, 2012年9月末, 徐州市融资平台不良贷款余额为0万元, 较2011年末减少0.2亿元;全市融资平台关注类贷款余额为4.34亿元, 较2011年末减少3.89亿元, 关注类贷款占全部银行贷款 (未包含异地贷款) 的5.48%, 较2011年末下降2.51个百分点。
3. 银行贷款以项目贷款为主, 主要投向基础设施和土地收储。
融资平台银行贷款由流动资金贷款和项目贷款两部分组成。剔除异地银行贷款, 2012年9月末, 徐州市融资平台项目贷款余额78.1亿元, 占其银行贷款的比例高达98.69%。银行项目贷款具有以下特点:一是所有项目贷款均为中长期贷款。其中, 三年以上项目贷款余额为64.02亿元, 占项目贷款的81.97%。二是以地市级平台贷款为主。地市级平台贷款余额62.46亿元, 占项目贷款的79.97%。三是主要投向基础设施和土地收储。据统计, 投向拆迁、旧城改造和保障房等市政基础设施贷款余额共计48.8亿元, 占项目贷款的62.48%;投向土地收储贷款余额13.94亿元, 占项目贷款的17.85%。
4. 贷款以土地抵押为主, 还款来源于土地出让金。
截至2012年9月末, 抵押贷款余额为71.47亿元, 占银行贷款 (未包含异地贷款) 的90.31%, 其中土地抵押贷款余额64.37亿元, 占抵押贷款的90.07%。还款来源主要土地出让收入和其他财政补贴资金为主, 调查显示, 75%的样本平台还款来源主要是土地出让收入。
(二) 公司债及其他
除银行贷款外, 融资平台还通过证券公司发行公司债, 改善债务结构。公司债券募集资金成本低、期限长, 只需要每年付息, 到期还本, 适合轨道交通等城市基础项目融资。自2010年10月, 作为徐州市首家发行公司债的融资平台———徐州市新城区国有资产经营有限责任公司发行了总额10亿元, 年息5.75%的公司债券。截至2012年10月末, 全市有4家融资平台发行公司债券, 共募集资金48.5亿元。
此外, 融资平台还可以通过商业银行发行中期票据和短期融资券, 拓宽融资渠道。据调查, 目前全市共有徐州经济开发区国有资产经营有限责任公司、徐州市新城区国有资产经营有限责任公司等4家融资平台正处于申报阶段, 共涉及中期票据67.4亿元和短期融资券40亿元。
不论是银行贷款和发行公司债, 还是短期融资债券和中期票据, 都需要资产规模支持。为提高平台公司融资负债能力, 徐州市平台公司通过多种方式提高资产规模:一是公司合并重组。如徐州市国有资产投资经营集团有限公司在原徐州市国有资产投资经营总公司、徐州市投资总公司、徐州市城市建设投资总公司基础上合并重组。二是通过市场化方式资产注入。如注入土地, 增强公司经营能力。三是多元化投资, 做大经营性资产。融资平台坚持市场化、专业化的运作模式, 加强公司资产管理水平, 提升资产的市场价值。
二、徐州政府投融资平台债务情况存在的问题
(一) 土地出让金收入下降影响融资平台还款
目前融资平台债务偿还来源主要有:一是财政资金。对承建的公益性项目主要依靠财政性资金偿债。二是土地收益。以徐州经济开发区为例, 目前商业用地市场价260万元/亩, 较2005年增加200万元, 每年度土地收入中可用于贷款的资金不低于5亿元。三是公司经营和投资收益。
调查显示, 由于融资平台的资产多为道路、管网、景观等公益性资产, 除自身经营收益外, 土地出让金收入是大部分平台企业偿债的重要来源。在国家对房地产市场调控不动摇的背景下, 土地出让金收入受土地市场制约较大:一是房地产市场持续低迷, 土地出让形势严峻。2012年前10月, 全市市本级土地出让金收入52.93亿元, 同比少增26.43亿元。从明后年起, 各融资平台将进入还款高峰期, 还本付息压力较大。二是部分平台公司土地出让金不到位。新城区规划建设以来, 累计挂牌成交土地进展顺利, 但存在部分土地出让金逾期欠缴现象, 影响了平台公司的正常运作。三是土地指标紧张。未来较长时间内, 房地产仍是宏观调控的重点, 随着保障住房的逐步入市, 房地产价格出现上涨的可能性较大, 因此预计, 土地市场在较短时间内全面复苏的可能性不大, 土地市场的成交萎缩将对政府财力产生较大影响, 将影响融资平台债务的偿还。
(二) 平台自身现金流不足, 短期偿债压力较大
平台企业现金流不足主要表现在总量和期限结构两个方面:一是现金流总量覆盖不足, 进入还款高峰期, 项目还款压力大。以徐州市棚户区改造项目投融资主体的某公司为例, 随着土地出让金形势严峻, 加之棚户区改造后地块规划用于公益项目较多 (拆迁成本近10.5亿元的回龙窝、云龙山东坡等棚户区被规划为文化街区) , 造成土地出让金明显减少, 项目当期收入难以覆盖贷款本息。据调查, 该公司自2013年将进入还款高峰期, 偿还额23.32亿元, 2012年高达29.92亿元, 棚户区项目还款压力较大。二是贷款与投资项目现金流错配, 导致存在“借壳融资, 短贷长投”现象。目前平台贷款多为项目贷款, 主要投向基础设施项目, 由于大部分基建项目具有建设周期长、收益回收分散的特点, 而平台贷款期限相对较短, 从而给平台公司带来投融资期限错配的风险, 存在“借壳融资, 短贷长投”问题。据调查, 徐州市某平台公司的融资渠道是以该公司所属子公司为贷款主体向银行借款, 借款后转给该公司使用。目前该公司短期借款占借款余额的比例达62.7%, 融资成本高、偿债压力大。
(三) 银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求
据调查, 政府融资平台在建和新建项目较多, 需要大量后续资金保障项目顺利实施, 目前银行贷款等融资渠道受阻, 无法满足平台企业后续融资需求, 在建项目若无法按时完成交付, 将影响融资平台债务偿还。融资渠道受阻主要表现为:一是平台公司银行贷款难度加大。2010年下半年以来, 银监部门要求融资平台公司贷款“只减不增, 降旧控新”, 即贷款余额总量要压缩, 新增贷款严格控制。在此政策背景下, 各家金融机构授信条件不断提高。同时, 各金融机构授信时需提供全额的土地、房屋等资产抵押, 并要求在项目申报时必须明确抵押物及其价值。调查的样本融资平台均表示银行贷款难度加大成为共性问题, 不仅贷款总量下降, 而且贷款条件严格。二是资产总量仍相对较小, 直接融资规模受限。按照规定, 企业债、中期票据等直接融资, 在审批时按照净资产40%的比例进行总量限制。以作为徐州城投公司典型代表的某平台公司为例, 该平台公司总资产在195.44亿元, 净资产80.11亿元, 但与常州、镇江等地的城投公司相比 (一般资产总量为500亿元, 净资产300亿元) , 该平台公司资产总量明显偏小, 直接融资空间受限。此外, 较严的审批条件和较高的融资门槛也限制了平台企业通过发行企业债、中期票据、理财产品进行融资。
三、提高徐州市投融资平台债务偿还能力的相关建议
(一) 政府应引导平台公司规范发展, 增强债务偿还能力
一要引导平台公司合理设定举债规模, 建立科学偿债机制。在国家宏观调控形势下, 积极应对土地市场下行的风险, 提高偿债准备金提取比例, 扩大偿债准备金规模, 扩充偿债资金来源, 有效应对债务高峰期的到来, 避免债务风险。二要适当拓宽平台企业的融资渠道, 推进融资行为市场化。政府应通过财政扶持、资产注入、相关收益投入等渠道, 规范有序地增加融资平台的注册资金规模和资产规模, 满足企业债、中期票据等直接融资的合理要求, 适度利用信托、债券、资产证券化、项目融资等渠道融资, 通过引进会计师、律师、信用评级机构以及投资银行等市场约束, 增加平台公司投融资行为的约束机制和透明度, 逐步摆脱对财政投资和银行贷款的过度依赖, 优化资金来源结构。
(二) 监管部门应完善相应的风险防范机制
首先, 应加强对平台贷款的总体风险情况进行全面监管分析, 并充分发挥窗口指导的作用, 及时传导和解读监管政策, 指导各商业银行提高防范平台授信风险的能力。其次, 要建立和完善商业银行间信息的交流和共享体系。相关监管部门应牵头建立政府投融资平台信息共享机制, 能定期对当地各级政府的融资规模、还贷情况、资产质量等信息进行汇总, 对风险进行提示, 以便商业银行及时、全面掌握平台企业情况。第三, 要强化与政府部门的沟通。相关监管部门应牵头建立与政府相关部门定期沟通制度, 加强各银行之间和银行与地方政府相关职能部门之间的协调。
(三) 银行应强化平台贷款管理, 确保还款来源稳定有效
一要应实行逐步有序的退出机制。根据实际情况制订差别性贷款管理方案, 逐步压缩平台贷款总量, 同时, 适当考虑延长融资平台的贷款偿还期限, 以分散企业集中还款风险和还款压力。二要加强管理, 保证平台贷款质量。监控贷款资金的流向和流量, 科学评估还款来源的有效性、还款能力的保障性, 切实提高政府融资平台贷款质量, 如对于国有土地使用权作为抵押物的, 贷款行要与借款人、财政部门、国土部门共同签订土地出让收入监管协议, 确保抵押土地出让收入优先划入设在贷款行指定的账户归还贷款本息。
参考文献
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地方政府融资平台转型发展浅析 篇8
关键词：地方政府,融资平台,转型发展
自1994年国家分税制改革以来, 地方政府财政收入随之减少, 地方政府财权与事权的矛盾不断加大, 而融资平台的出现化解了这种矛盾, 为加快我国城市化和工业化进程发挥了重要作用。2012年党的十八大报告提出, 要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路, 并将城镇化确立为推进经济结构战略性调整, 推动城乡统筹发展的重要手段。经济发展方式的转变和结构调整对地方政府融资平台提出了新的要求, 而融资平台经过十余年的发展, 也存在一些阻碍其可持续发展的问题, 地方政府融资平台到了创新发展转型的关键时期。
一、地方政府融资平台面临的问题
(一) 盲目负债, 债务风险加大
地方政府融资平台作为政府举债主体, 更多考虑的是满足“大投入、大建设”的资金需求, “按需负债”是地方政府融资平台负债的主要特点, 加上政府官员的任期与贷款期限不一致, 政府官员政绩考核机制缺失等因素导致了政府性融资平台负债缺乏科学、专业的评估, 盲目负债。
特别是在应对2008年的全球金融危机中, 我国中央政府推出了总额为四亿万元的经济刺激计划, 借此机遇, 地方政府展开了大规模的基础设施建设投入, 而中央配套资金只有1.18万亿, 远远不能够满足基础设施建设大量的资金需求。在我国实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策的刺激下, 地方政府融资平台创新融资体制, 采用银行借款、信托、融资租赁、BT、BOT等融资模式大量举债, 债务规模迅速攀升。
据有关资料显示, 到2010年底为止, 全国省市县三级政府债务余额共计10.72亿元, 此数据还没有涉及BT、BOT等融资模式带来的隐性负债。2010年, 全国GDP总量39.8万亿元, 全国财政收入8.3万亿元。审计署工作报告首次披露融资平台债务总额占2010年GDP的1/4, 超过当年全国的财政收入。从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看, 债务率为97.8%, 部分城市平台公司贷款债务率超过100%。地方政府融资平台高额举债, 债务风险加大。
(二) 资产不实, 资金链脆弱
地方政府融资平台的发展经历了三个阶段:
一是探索阶段 (1991年-1996年) 。当时, 国务院进行了新一轮的政府投融资体制改革, 要求地方政府不再直接负责基础设施建设, 而是将此类建设活动公司化。由此, 上海市也率先成立了第一家地方政府融资平台——上海市城市建设投资开发总公司, 拉开了融资平台发展的序幕。
二是稳定发展阶段 (1997年-2008年) 。1997年亚洲金融危机爆发, 我国为了应对金融危机采取了宽松的财政政策和货币政策。国家开发银行利用开发性金融资金加强城市基础设施建设, 拉动内需及固定资产投资, 同时刺激了地方融资平台的发展。
三是快速膨胀阶段 (2008年至今) 。2008年下半年, 为应对国际金融危机, 中央政府出台了4万亿的投资计划, 其中70%的资金需要政府配套。2009年3月, 中国人民银行和中国银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》, 意见要求“支持有条件的地方政府组建投融资平台, 发行企业债、中期票据等融资工具, 拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”地方政府融资平台迅速扩张。
从以上发展历程可以看出, 我国政府融资平台的发展是政策牵引式的发展。地方政府为了顺应、抓住发展机遇, 积极包装符合金融政策及银行金融产品的城市建设投资项目向国家开发银行、国家农发行等各大银行申请贷款, 为了满足各大银行的贷款准入条件, 地方融资平台利用政府资源, 在程序上归集了土地、房产、林业、水利等资产, 但无完全经营、处置、收益权, 其有效性、流动性、经营性受到诸多的限制, 特别是随着贷款额度的增大, 可抵押资产越来越少, 而经营性资产的自我造血功能薄弱, 很多融资平台债务偿还依赖“再贷款、再融资”, 借新还旧率非常高, 资金链脆弱, 一旦资金链断裂, 融资平台的财务风险将不可避免, 大批进行中的基础设施建设项目面临停顿, 危及社会和谐稳定。
(三) 政企不分, 运作不规范
我国地方融资平台由地方政府设立, 虽然是独立法人企业, 并按照公司法的规定设立了董事会、监事会等机构, 但其董事长、董事、监事、总经理绝大部分都是由政府官员担任与政府有着很深的渊源, 融资平台的业绩考核实质上就是官员任期的政绩考核, 在投资项目选择、效益分析、风险评估上很难做到“有所为、有所不为”, 决策权更多在地方政府常委会、党政联席会, 而不是企业董事会。企业的“自主经营、自负盈亏”名存实亡。
政企不分的体制导致地方政府融资平台利用政府资源, 背靠政府, 面向市场, 获得大量的违规担保资金, 据有关部门审计结果, 我国7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门为地方政府融资平台提供了464.75亿元的贷款担保, 同时融资平台为了获得项目贷款, 虚拟项目资本金、注册资本金的现象不同程度存在。目前地方融资平台公司的设立、管理、经营、处置等等方面都笼罩着浓厚的行政色彩, 企业财务风险与政府财政风险息息相关。
二、地方政府融资平台转型的必要性
(一) 是可持续发展的需要
随着我国新型城镇化实施, 地方政府事务责任将进一步加大, 事务的责任与财权的矛盾将在未来的发展中继续存在, 地方政府融资平台作为地方进行城市公共基础设施、新型城镇化建设项目的非财政投资方式主体, 其存在及资金的可承载能力、资源配置效率、投入产出效果、可持续发展能力对地方经济意义重大, 地方政府融资平台必须进行创新转型, 走出一条资源资产化, 资产资本化, 资本资金化, 资金收益化的新道路。
(二) 是顺应监管政策的需要
2010年6月国务院下发《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》, 提出了走“政府平台+民间资本”的市场化转型路径。监管部门按照文件的要求加强了对地方政府融资平台的监管力度, 特别是2012年3月银监会出台的银监发[2012]12号文, 对平台融资的总量、贷款的投向等进行了严格限制, 并明确规定平台类公司只能做土地储备、保障性住房和水利等民生类项目, 一般类公司可做经营性项目。现有融资平台已不能完全承担新型城镇化建设的资金承载重任, 根据承建项目类型凭一般企业信用走市场化融资道路势在必行。
三、地方政府融资平台转型发展方向
(一) 由单纯的融资平台向国有控股企业转型
1、在模式上设立国有独资或控股的企业集团, 采用全资、控股等模式控股一个或多个融资平台公司和一般公司, 以适应新型城镇化项目建设的投资需求, 比如:
(1) 设立控股的基金公司, 以经营性项目为载体, 引用市场化机制, 建立股权引导机制, 吸引私募、风投、企业财团等国内外资金的介入, 建立财政资金、私有资金风险共担, 收益共享的核算机制;
(2) 整合城市、交通、水利等国有土地等资产, 控股原有自来水公司等国有企业设立城市建设投资公司、交通建设投资公司、水利建设投资公司、工业园等政府融资平台公司并按程序报备银监会等监管机构, 吸引政策性银行开发性资金贷款或中央资金的投入, 承担公益性项目、民生项目的投资建设建立企业与政府共担风险、共享收益的核算机制;
(3) 设立土地储备公司, 利用政府资源, 收储城镇土地, 做活土地一级市场, 同时, 通过设立房地产开发公司, 成为土地二级市场和房地产市场最大的“运营商”, 建立政府与企业合作的共赢局面。另外, 还可针对保障房建设、环境治理等城镇化建设项目设立与之融资、投资、经营相协调的全资或控股公司。通过集团的设立, 整合国有优质资源, 做大政府和企业融资平台, 发挥中央配套资金、银行贷款资金、私募资金和项目的媒介作用, 并在做大做强国有企业的同时, 涉足资本市场以取得较大收益。
2、在管理模式上严格按照《公司法》的规定引进专业的管理团队, 聘用资本运作的专业型、管理型人才。
董事会、监事会、经理层按照公司章程履行职责, 并严格遵循企业各项管理制度, 奖惩分明, 建立现代企业的决策、执行、考核机制, 用“企业业绩”考核执行者, 从而坚持在市场运行中完成政府宏观的投资计划, 并使集团利益最大化。
(二) 政府信用向企业信用转型
市场化转型后的国有企业集团, 将是地方政府承载中央资金、私募资金、股权资金、债务资金共同参与地方经济发展及结构调整的复合型融资平台, 其在追求实现市场盈利目标的同时, 可进行积累资本, 以企业信用获得市场认可, 从而实现政府信用向企业信用的转型。
四、地方政府融资平台转型发展的重要意义
(一) 有利于拓宽融资渠道
市场化转型后的集团公司完全按照《公司法》的规定进行经营管理, 企业董事会是集团公司的最高权力机构, 应将纯公益性、纯民生投入项目引进政府财政资金, 由政府承担债务风险, 将有收益的可进行市场操作的项目交给市场, 由市场主体享受收益, 承担风险, 包括已市场化转型的复合型政府融资平台。这样, 转型后的融资平台可为私募资金、股权资金、基金、商业银行贷款资金、民间资金提供公私合作的大平台, 不同的项目有不同渠道的资金介入, 不同渠道的资金有其合法的投向、盈利渠道。
(二) 有利于确定偿债资金来源, 规避债务风险
新型城镇化建设项目从其收益性划分, 可分为无直接收益不具备市场化条件的公益性项目及有收益的具备市场化条件的经营性项目, 转型后的复合型融资平台可根据测算项目的盈利能力确定项目建设负债的资金来源, 具备市场化条件的项目交给市场, 不具备市场化条件的项目交由地方政府, 地方政府根据地方财政收入状况建立财政偿债基金, 用财政偿债资金及企业盈利能力双重规避债务风险。
(三) 有利于科学评价企业业绩, 实现企业价值最大化
市场化转型后的地方政府融资平台是一个集融资、投资、经营于一体的企业集团, 市场化的转型将结束“企业负债、政府还钱”的剥离式经营模式, 而转向“自主经营、自负盈亏”的企业核算模式, 所体现的利润、现金流量、投资报酬率等业绩评价指标更加科学、透明, 业绩评价更具权威性, 可促使企业合理负债, 充分发挥财务杠杆作用, 实现企业价值最大化。与此同时, 政府核算体系的建立也最大限度避免了政府的隐性负债, 促使地方政府合理评价财政风险, 从而有效的防范财政风险的发生。
参考文献
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[3]国务院.《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》[z].2010-06-10.
地方政府融资平台债务风险分析 篇9
一、地方政府融资平台债务风险理论分析
国内有关地方政府融资平台债务风险的文献主要有:周轼强等 (2009) 提出要重视地方政府融资平台财务风险, 并相应提出控制平台财务风险的关键路径。巴曙松 (2009) 在回顾地方政府融资平台发展历程的基础上提出平台公司积累的债务风险问题, 并认为可以通过加大平台公司改革力度, 加大市场约束来缓解平台公司过度负债问题。程强鸿 (2010) 通过引用银行风险管理理论, 从银行角度分析融资平台债务风险问题并提出具体应对措施。
尽管地方政府通过各种方式对平台公司进行注资, 但是地方政府融资平台公司由于自身业务特点依旧高负债经营, 此外地方政府也想通过注入部分资金进行杠杆经营, 以此扩大平台公司负债规模, 但是这举增大了平台公司债务风险。目前地方政府融资平台主要债务渠道为银行贷款和各类城投债券, 平台债务风险也围绕着贷款风险和发债风险展开。
1. 银行贷款引发的债务风险
地方政府融资平台的负债结构中银行贷款占了相当大的比重, 其中多为长期借款。一是平台本身偿贷风险。平台公司一般投资于大型基础设施项目, 项目资金需求大且盈利差甚至无盈利能力, 因此地方投融资平台自身偿还银行贷款的能力较差。虽然贷款最终由地方财政来承担, 但偿还主体毕竟是平台公司, 一旦地方政府注资不力, 现金流无法安期匹配, 便会引发平台公司破产。有些地方政府财力有限, 通过注入大量土地来增强平台公司的偿债能力, 但土地及房地产开发风险较大, 一旦遇到房地产“崩盘”的情况便会对平台公司的偿债能力造成重大影响, 进而将平台公司的债务风险扩散到财政体系和金融体系中。二是地方政府偿贷风险。地方投融资平台的职责就是替地方政府为公益和准公益项目进行融资, 以本级政府财政进行担保, 以注入的资本金作为杠杆进行负债经营, 由于平台公司的盈利性较弱, 项目贷款最终还是靠本级政府未来财政进行偿还, 因此政府未来财政收入能力成为能否按时足额偿还银行贷款的关键。巨额的银行贷款资金对于一些财力有限的地方政府会形成较大的财政压力, 以至于预期在贷款到期地方财政不能足额偿还。三是信息不对称风险。商业银行对地方政府投融资平台的信用评级并不取决于平台公司的基本面, 而是取决于本级政府的财力。事实上, 预测政府的未来现金流量要比单个公司困难的多, 此外具体了解地方政府财政收支及偿还能力也较为困难, 因此从商业银行角度对地方投融资平台债务进行监控就会比较困难。
2. 城投债券引发的债务风险
城投债券主要包括短期融资券、中期票据和企业债等债券工具。一是发债主体自身盈利能力引发的偿债风险地方政府融资平台的盈利能力欠佳, 有些平台公司甚至没有盈利能力或者盈利能力不稳定, 在这种情况下就会存在到期不能足额偿还债券本息的可能性。二是“过度包装”引发的偿债风险。为了提高平台公司的评级, 使其顺利募集资金, 一些地方政府向平台公司注入大量风险资产, 其中以注入大量土地居多。这些存在风险的资产看似美化了平台公司的报表, 增强了还款能力, 但是未来宏观经济环境一旦发生变化, 风险资产的偿债能力就可能大打折扣, 直接影响投融资平台的偿债能力。三是债券杠杆引发的偿债风险。事实上, 这种债务杠杆对平台公司来讲是把双刃剑, 风险暴露前提升平台公司价值, 但是一旦风险暴露便会引发债务连锁反应, 放大平台公司债务风险。
二、地方政府融资平台债务风险模型分析
1. 样本选择
地方政府融资平台根据级别分为省级、市级和县级平台公司, 鉴于省级平台公司运作规范, 且负债规模较大, 以此为例进行探究无论是在理论还是实务都更有意义。另外, 省级地方政府融资平台对外信息披露也较为规范, 财务数据相对容易获得, 故本文选取省级地方政府融资平台公司作为研究样本进行探究。由于地方政府融资平台的特殊性, 在选取省级地方政府融资平台公司样本时, 考虑到地域之间的经济差异, 故将地方政府融资平台公司分为三类:西部地区地方政府融资平台公司、中部地区地方政府融资平台公司和东部地区地方政府融资平台公司。经过分类后可以更好的比较中西部特别是西部地区平台公司与东部发达地区平台公司的债务风险差异。地方政府融资平台涉及业务众多, 有投资盈利较强城建项目, 也有投资盈利较差的公益项目, 为了降低样本之间因业务差异造成的误差, 本文所选地方政府融资平台公司主业集中于公路、铁路及港口等准公益项目的投资建设。
按照上述要求, 本文选取西部某省交通投资集团有限公司、西部某省国际港务集团有限公司和西部某省铁路投资集团有限公司这三家集团作为西部欠发达地区样本公司;选取中部某省交通投资有限公司、中部某省铁路投资集团有限公司和中部某省高速公路建设开发公司作为中部地区样本公司;选取东部某省铁路投资集团有限公司、东部某省铁路公司和东部某省高速集团有限公司作为东部发达地区样本公司共九家样本公司, 研究其债务风险情况。
2. 样本公司债务指标分析
对样本公司债务指标进行分析主要从资产负债状况、债务结构和付息能力这三个方面进行分析, 分别对应于资产负债率、长期资本负债率和利息保证倍数这三个财务指标。资产负债率反映公司的资产结构;长期资本负债率反映公司长期资本结构, 表明长期负债在长期资本中所占比例;利息保障倍数反映公司偿付利息的能力, 数值越高, 偿还能力就越强。表1反映样本集团债务指标分析结果, 其中计算数据使用各样本公司2013年财务数据。
从表1可以看出, 东部、中部和西部样本公司资产负债率差别不大, 基本保持在65%左右;长期资本负债率东部样本公司相对偏低、西部样本公司居中、中部样本公司相对较高, 即东部样本公司面临的长期债务压力相对较小, 中部样本公司压力较大, 西部样本公司压力居于两者之间。事实上, 自2008年后地方政府开始大规模基础建设投资, 东部地区铁路和公路配套较为完善, 新线开工率较低;中部地区借助政策开始大规模建设新线, 故长期负债比例较高;西部地区虽然也大量开工建设基础项目, 但受制于地方财力, 长期负债规模相对中部地区偏低, 故长期资本负债率的计算结果是符合事实的。利息保障倍数计算结果表明中部和西部样本公司总体付息能力差别不大, 东部各样本公司除了广东铁路投资集团外, 利息保障能力最强。浙江铁投集团由于利息收入大于利息支出, 短期偿还利息不存在任何风险, 故没有计算利息保障倍数。广东铁路投资集团2012年巨额亏损, 利润总额为负值, 故计算出的利息保障倍数为负。
注:数据来源于公开网站
从上述分析中我们可以大致推测出如下结论:西部地区样本公司负债经营相对比较保守, 债务风险适中;中部地区样本公司债务风险相对较高;东部地区样本公司除东部某省铁路投资集团外债务风险相对比较低。
债务指标分析只是从债务角度进行分析, 并不能从整体上把控集团的债务风险, 因为除债务结构本身外, 集团盈利能力、流动性等方面也会对地方投融资公司的债务风险产生巨大的影响。下文中论述的Z-score模型是一种综合评价指标, 可以整体上反映集团债务风险, 评价结果也更加科学合理。有关Z-score模型的介绍和应用将在下文展开。
3. Z-score模型分析
过度的负债经营引发的后果可能就是破产, 对于融资平台来讲, 基本不存在经营风险, 引发破产风险的导火索往往是债务风险, 因此通过测度公司破产风险可以综合的反映公司债务风险。由于制度原因, 地方政府投融资平台可以在困难时期依靠本级政府补贴或其他集团借款渡过难关, 故集团特别是省级集团真正破产的可能性相对较小。但是一旦出现类似破产的危机, 无论对于集团还是本级政府来讲, 都会产生严重的负面影响, 因此研究地方融资平台理论破产风险就变得十分必要。
在公司破产风险的量化研究中, 阿特曼的Z-score模型得到了理论界和实务界的广泛认同。尽管该模型存在许多缺点和限制, 但是经过专家学者的大量验证, Z-score模型的预测精度可以达到72%-80%。
Z-score模型是纽约大学教授阿特曼在1968年提出的, 他以破产企业作为样本, 在大量实证研究和分析研究的基础上通过数理统计的方法筛选出5个常用的财务比率作为破产风险预警因子, 经过加权平均处理后, 计算得出公司破产的可能性。Z-score模型的基本模型只适用于上市的制造业企业, 阿特曼在该基本模型的基础上进行改进, 使得改进后的Z-score模型适合非上市的一般企业。改进的Z-score模型判别函数为:
其中, X1=流动资本/总资产= (流动资产-流动负债) /总资产;
X2=留存收益/总资产= (盈余公积+未分配利润) /总资产;
X3=息税前利润/总资产= (利润总额+利息费用) /总资产;
X4=销售收入/总资产;
Z-score模型判断依据是:Z<1.23, 破产区域;1.23<Z<2.9, 灰色区域, 即无法判断区域;Z>2.9, 安全区域。
Z-score模型分别从流动性、债务保障、利息保障和盈利能力这四个方面对目标公司的破产风险进行综合量化分析, 而这四个方面也最终反映在债务风险中, 因此采用Z-score模型对政府投融资平台债务风险进行研究是合适的。采用改进的Z-score模型对样本集团破产风险进行测算, 其中财务数据选自各样本公司2012年财务报告, 计算结果如表2所示:
根据Z-score模型的判断依据可知, 西部某省港务集团和西部某省铁路投资集团计算结果落入安全区, 表明未来几年不存在破产风险, 债务风险较小, 西部某省交通投资集团、西部某省铁路投资集团和东部某省铁路公司计算结果落入中间的灰色区域, 表明可能存在破产的风险, 债务风险需要谨慎处理;中部某省交通投资有限公司、中部某省高速公路建设开发公司、东部某省铁路投资集团和东部某省高速集团计算结果落入破产区, 表明未来几年破产风险较大。Z-score模型判别结果如图1所示:
正如前文所述, 地方政府投融资平台实际在法律上破产的可能性较小, 此外由于该模型固有的局限性, 判断结果出现偏差是难免的。但是上述计算结果在这些集团之间进行比较仍然是很有意义的。
西部地区样本公司整体债务风险较小, 理论上破产的风险也相对较小, 这主要得益于集团的盈利能力。相比中部和东部样本集团, 西部样本公司的X4因子 (盈利能力) 普遍比较高, 尤其是北部湾港务集团。除去港口码头普遍盈利高于铁路和公路外, 各集团多元化经营的盈利也降低了其债务风险, 推动了集团的可持续发展。
中部地区样本公司除了中部某铁路投资集团债务风险较小外, 另外两家样本公司债务风险较大。中部某交投和中部某高速的流动行较差 (X1为负值) , 短期容易引发流动性风险;债务保障能力5 (X2) 相比东部和西部地区样本公司偏低, 且盈利能力不强, 所以导致中部地区样本公司债务风险高于东部地区和西部地区, 该结论也和前文债务指标分析中得出的结论相一致。中部某铁路投资集团债务风险较小, 主要得益于较高的流动性。在所有样本公司中, 中部某铁投集团X1明显高于其他样本公司, 该公司稳健的经营思路提高了流动性, 同时也降低了债务风险。
东部地区样本公司债务风险相对较高, Z分普遍比较低。东部某铁路投资集团巨额亏损, 严重影响后续的偿债能力, 存在非常高的债务风险。东部某高速集团尽管具备相对较强的盈利能力, 但是存在较大的流动性风险 (X1) , 激进的经营策略往往导致债务风险的增加。东部某铁路公司保持着相对较高的流动性和盈利能力, 债务风险适中。
从上述比较中不难发现, 以西部某省为代表的西部样本集团经营相对稳健, 债务风险相对较小;中部地区和东部地区样本公司债务风险较大, 应谨慎负债经营。东部和中部样本集团在主业投资上大于西部地区样本公司, 造成债务规模增加或流动性偏紧, 是符合该区域地方经济发展状况的, 但是东部和中部地区样本集团在盈利方面特别是多元化经营方面应多像西部地区尤其是广西地区的样本集团学习。地方政府投融资平台只有在保证盈利性和流动性的情况下才能够稳健的负债经营, 在维持较低的债务风险下可持续发展下去。
三、结论和启示
2013年底, 国家审计署公布了全国政府性债务审计结果, 总体结果表明地方债基本可控, 但风险已接近警戒线水平;融资平台公司仍是举债主体, 部分平台公司偿债能力有限, 对土地收入依赖程度高;地方性债务增长较快, 或有债务风险敞口显著扩大。本文的Z-score模型计算结果与地方债审计结论基本保持一致, 9家样本省级融资平台公司中有4家处于债务风险较高的状态, 有3家处于债务警戒线附近, 只有2家公司债务风险较小;9家样本公司中有4家公司盈利能力较弱, 也符合地方债的审计结论。尽管9家省级样本公司的在统计学口径下意义有限, 但是结合审计署的地方债审计报告我们应该更理性的看待投融资平台公司的债务风险, 使得地方债务风险尤其是融资平台债务风险始终应该引起各方关注。另一方面, 本文选择的样本公司为省级政府融资平台公司, 数据也来源于中国货币网等公开渠道, 应该说这些样本平台公司比那些不能在公开市场募集资金的平台公司, 特别是省级以下的市、县平台公司内部治理更规范, 盈利能力更强。尽管如此, Z-score模型计算结果显示这些平台公司面临严重债务风险, 9家样本公司有4家处于危险区。这从侧面反映我国地方政府融资平台债务风险确实较高, 稍有不慎, 就会产生系统性债务风险, 从而引致财政金融风险。
本文的理念在于在研究和控制平台公司债务风险时要因地制宜, 区别对待。通过对不同地区、不同投融资平台公司深入了解, 探究其债务的风险源, 从源头去控风险往往能够更高效的处理地方债务问题。地方政府在匹配投资与财力的同时, 要加强对平台公司债务风险监管, 采用定性和定量的方法制定出一套符合自身的债务风险评价系统, 及时对债务风险进行预警和处理;地方融资平台公司自身也要树立风险意识, 稳健经营, 科学合理匹配自身债务结构和资金流动性, 加强多元化经营, 贡献更多的利润来降低债务风险, 同时也要加强地方投融资平台公司跨地区之间的交流和学习, 通过调研学习各平台公司在债务风险防范上的先进措施, 及时弥补自身不足, 从而达到降低地方债务风险的目的。
摘要：加强地方政府融资平台债务风险研究, 形成全面的、具有前瞻性的地方政府融资平台债务风险防范对策意义重大。本文通过调查我国地方政府融资平台的历史沿革和现状, 分析了地方政府融资平台债务风险的关键因素, 并对地方政府融资平台债务风险现状进行评估。
关键词：地方政府融资平台,债务风险,公共财政
参考文献
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政府融资平台 篇10
为促进地方经济发展, 各级地方政府通过成立政府投融资平台公司, 变相举债, 以完成政府基础设施建设和公益性服务供给, 解决政府投融资缺口的做法, 近年来在经济、政治体制改革中较为普遍。2008年末中央政府推出“4万亿”经济刺激计划后, 国内各级地方政府的资金缺口显著扩大, 资金需求更加迫切, 导致地方政府投融资平台发展迅速[1]。根据银监会的统计, 截至2011年9月末, 全国共有地方政府投融资平台10 468家, 平台贷款余额为9.1万亿元。如此规模庞大的贷款, 加剧了银行体系的信贷风险。为此, 地方政府迫切需要拓宽投融资平台的融资渠道, 以分散和化解集中于银行体系的信贷风险。企业债券作为资本市场重要的组成部分, 可以改善投融资平台债务结构、提高资源配置效率、有效防范和降低金融风险。政府投融资平台发行企业债券融资, 不仅可以拓宽资金来源, 支持地方经济发展, 分散集中于银行体系的信贷风险, 而且能够通过引入外部监督的力量, 进一步降低平台的风险, 提高资金使用效率。
一、基本定义
(一) 地方政府投融资平台
指地方政府为了筹集用于城市基础设施建设的资金, 所组建的城市建设投资公司 (通常简称城投公司) 、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司, 这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司, 必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺, 重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。
(二) 企业债券
企业债券诞生于中国, 是中国存在的一种特殊法律规定的债券形式。按照中国国务院1993年8月颁布实施的《企业债券管理条例》规定, “企业债券是指企业依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券”。企业债券与股票同为资本市场的重要组成部分, 其发行主体往往是中央政府部门所属机构、国有独资企业或国有控股企业。
二、投融资平台通过企业债券融资的优点
(一) 拓宽融资渠道, 降低信贷风险
在我国资本市场尚不成熟和地方政府发债受到限制的当前, 地方政府投融资平台主要依靠银行信贷间接融资, 直接融资渠道较少或根本没有。这样的融资状况和负债结构使得信贷风险高度集中于银行体系, 单一的银行信贷融资渠道使得地方财政和银行体系均面临较高的风险, 而因为地方银行发展与政府关系密切, “内部人控制”致了大量的政府信用贷款, 而且2008年以来的经济刺激政策导致的银行流动性过剩和放贷冲动进一步放大了银行呆账坏账比例。从2010年以来国家对地方投融资平台进行的“解包还原”工作, 也正是为了降低信贷风险。
(二) 降低筹资成本, 保证资金供应
各地方政府投融资平台普遍存在投资项目多、战线长, 项目资金缺口大, 借新还旧等各方面的问题。企业债券在成本和稳定上具有明显优势:其一, 作为投融资平台资金主要来源的银行贷款虽然有筹资速度较快, 操作简便的优点, 但融资成本较高, 期限较短, 不能满足中长期资金需求。而企业债券利率相对银行融资利率要低20%左右, 期限往往在5年以上, 对抵押物及担保的要求较低, 能较好的调整平台公司负债结构, 保证资金供应。其二, 随着在建项目的深入和新项目的启动, 对资金需求与日俱增, 而地方政府往往难有足够资本注入平台公司以修饰平台公司的财务报表, 银行借款又逼近资产负债表临界点, 故银行借款不能保证资金稳定供应;其三、企业债券利息在税前支付, 进一步降低了筹资成本。
(三) 强化监督约束, 防控项目风险
由于企业债券是面向市场直接筹资, 项目情况和资金投向具有较高的透明性, 有利于形成外部监督约束机制。一方面是来自国家部委的监督约束:企业债券的发行必须通过国家发改委的审批, 发改委要对申请者的发行材料进行详细调查和审批, 从而将大量的虚假信息排斥于债券市场之外。另一方面是来自中介机构的监督约束。债券市场的中介服务机构包括承销团、担保人、律师事务所、资产评估机构、资信评估机构、会计审计机构、托管机构等。这些中介机构是连接证券发行主体和投资者之间的桥梁和纽带, 在提供中介服务的同时, 为降低违规发债或发债失败带来的责任风险, 它们也对发行主体形成监督和制约。
(四) 项目优势明显, 缩短审核过程
根据国务院及国家发改委文件, 企业债券筹资投向为保障房建设等民生工程的, 国家部委有优先审批核准的政策, 而政府投融资平台往往承担了地方政府大量保障房建设任务, 相应项目十分有利于债券在国家部委审核, 缩短了发债时间, 从而降低机会成本。
三、地方投融资平台债券融资的弊端
(一) 风险最终由政府兜底
政府投融资平台作为发行债券和项目实施的主要载体, 同时也是地方基础建设的主力军, 势必要从地方建设需求出发募得大量资金。而发债金额为净资本40%的条件使得很多平台公司通过游说当地政府将大量无效资产或不产生效益的资产注入投融资平台, 作为资产或资本降低负债率、提高资金本额度。但出现信贷风险时无法用项目本身产生的效益来归还债券利息, 最后还是只能用当地本级政府未来的财政收入来归还。这种融资失败的财产责任最终只能由作为国有企业所有者的国家来承担。
(二) 受当地政府财务状况影响较大
根据《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》 (发改办财金[2010]2881号) 文件要求, 如果经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设, 且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券, 要求该类投融资平台公司所在地政府负债水平不超过100%, 否则其发行企业债券的申请将不予受理;另外, 地方政府的资信状况也影响债券的销售。
四、推进投融资平台债券融资应注意的问题
(一) 完善法律法规, 加强发债监管
国家部委、地方政府应完善各项规章, 对发债主体资格、审查制度、资产评估、资信评级、偿债机制等予以严格规定;建立平台债券融资监管机构, 专门负责辖区内的投融资机构的债券监管, 并加强信息披露制度的建设与实施力度, 这样不仅有利于规范政府平台公司的投融资行为, 也能有效防范地方政府债务风险, 保护债券投资者的利益。
(二) 统筹综合财力, 应对潜在风险
严格规定并细化债券资金的使用范围, 加强对资金使用的全方位监督。地方政府应当将平台发债成本纳入地方财政预算管理, 明确并细化债券资金的使用方向, 对企业债券资金支持的项目要建立严格的监控机制, 确保资金按时准确拨付, 对项目的质量和进度进行严密监控, 并建立严格的项目管理责任制和完善的竣工验收程序, 以保证项目的顺利实施和良好收益。
(三) 加强风险评估
在进行债券融资准备时, 除了要看项目本身的经济效益和平台自身的经营状况外, 还要考虑当地政府财政状况, 要全面评估项目风险、平台风险和地方财政风险, 并建立科学的风险评估方法。国家部委、审核机构应重点跟踪地方政府的负债状况和偿债能力, 来把握融资平台的债券还款能力。
结束语
随着我国金融市场的不断完善, 中介机构的不断成熟, 发行企业债券对于地方政府投融资平台的有利条件会日益体现。各地政府投融资平台尽早掌握这一融资手段, 形成融资—开发—收益—增值—再融资的良性循环, 对于平台自身发展显得尤为重要。随着企业债券市场的不断发展, 这一资本市场的重要角色也定会在区域经济发展、经济体制改革、国民经济转型等重要舞台上戏份十足。
摘要：当前, 各地地方政府投融资平台融资渠道单一, 信贷风险升级, 制约了区域经济发展和产业转型。而企业债券作为资本市场重要组成部分, 具有资金成本低、利率灵活、“税收隐蔽”、财务扛杆优势、融资额度大期限长等优势, 更能有效改善投融资平台负债结构, 降低借贷风险, 不失为值得大力发展的一种筹资方式。
关键词：企业债券,地方政府投融资平台,融资,风险
参考文献
[1]张志暹董丽陈宇峰.关于地方政府投融资平台资产证券化的思考[J].吉林金融研究, 2011, (3) .
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[4]赵培.改革开放以来我国企业债券市场发展史[D].桂林:广西师范大学, 2008.
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规范地方政府融资平台发展的思考 篇11
[关键词]地方政府;融资平台;发展;思考
引言
地方政府融资平台是由我国的地方政府部门创建的，应用划拨土地资源、股权等众多的资产，十分快速的创建一个具有的资产以及现金流，都能够达到相应的融资标准的机构。特殊情况下地方政府部门会应用地方政府财政补贴作为还款的承诺，最终实现多渠道聚集资金的目的，将聚集的资金应用于地方政府的市政工程建设，以及其它公共事业工程建设中去，促进我国地方经济的进一步发展。
一、地方政府融资平台概述
我国地方政府融资平台主要展现为以下的几方面特征，第一方面地方政府融资平台完全是由地方政府部门进行主导的，而且地方政府部门有着绝对控制的权利。第二方面地方政府融资平台的主要目的就是多渠道的进行资金的融入。第三方面是政府聚集的资金全部或者部分都是由地方政府的财政部门进行承担的，无论是对于偿还债务的责任，还是金融融资的担保都是由地方财政承担的。第四方面就是地方政府融资平台聚集的资金主要是应用于地方基础设施建设，或者是将大量的资金投入到公益性工程项目建设中去。一般情况下，我国的地方政府为该区域内基础设施建设工程进行融资时，建立的城市建设投资公司、城建土地资源开发公司等等都在我国地方政府融资平台范围内。这些公司和企业依据我国地方政府所分配的土地或者其它的资产，构建一个资产现状以及资金链能够达到融资标准的公司，特殊情况下还可以应用地方政府财政补贴作为债务偿还的承诺[1]。
地方政府融资平台的诞生处于这样一个背景下，在目前应用的财政制度的影响下，中央政府的财政能力得到了很大的提升，但是地方政府的财政能力十分的有限，我国的地方政府受到很多的限制，对于税收的主导权利十分的匮乏，地方政府的经济效益非常的微薄但是却承担着众多的责任，这样的情况下地方政府部门想要促进地方经济的增长必定会被资金实力不足所阻碍，但是因为我国相关法律法规，我国的地方政府必须要保持预算的平衡不能够具有一定的债务，所以，我国众多的地方政府部门只能够变相的进行债务的承担，地方政府利用融资平台的建设促进区域内部各项基础设施的建设和发展。
二、地方政府融资平台潜藏着巨大的风险
地方政府融资平台是否需要面临着违背合约的风险，其决定性因素就是地方政府融资平台的偿还能力。我国很多的地方政府融资平台要进行该区域内建设项目的投资，但是缺乏雄厚的资金链，同时，投资项目能够获得的经济效益缺乏稳定性时。地方融资平台对于债务的偿还主要是依赖地方政府的财政收入、财政补贴，或者是对地方政府的土地资源进行出售，从而偿还地方融资平台具有的债务。我国对于税收进行进一步调整，还有各项经济刺激计划的退出，使得地方政府财政紧张问题越来越为严重。我国的地方政府为了加快区域各项基础设施建设，主动的承担债务进行资金的融入，不仅不会达到理想的成效，甚至还会与预期的设想相违背。根据相应的科学数据调查所显示，我国地方政府融资平台与我国地方政府的财政收益有着很大的差距，巨大额度的负债资金量还有债务利息的支付使得我国地方政府承担着沉重的经济压力，财政资金具有的财政缺口也在不断的扩大，最终使得地方融资平台对于债务的偿还能力大幅度下降。找寻其根本原因就是因为我国的政府部门因为对举债行为缺乏科学的、系统的、规范的监督、管理、控制，使得地方政府承担的债务进一步增加，导致财政面临的风险也在不断地扩大，甚至会对地方区域的经济发展造成极其不良的影响[2]。
三、规范地方政府融资平台发展，防范和化解潜在风险
（一）要适时重建和改革分税制，从体制上改变地方财政积弱状况
我国在一九九四年进行分税改革，对税法进行深度的改革，可以说很大程度的增长了我国中央政府的调控能力，有极其深远的意义。但是制度的改革如同一把双刃剑，同时，也带来了一些极其不利的影响。经过一段时间的发展，我国地方财政字在我国整体财政中占有的比例正在不断地缩减，很多的地方政府渐渐演变成为“吃饭财政”，也就是当地政府部门的税收收益仅仅只能够维持当地政府部门的基本运转资金花费，对于当地区域内的公共基础设施建设没有一定的资金给予支持。目前我国地方政府面临的财政资金紧张的巨大问题，追求其本质就是因为中央政府和地方政府在财务权利和权利分配不合理导致的。地方政府在整体的财政收入中占据着百分之三十的比例，但是地方政府部门却需要承担着教育、医疗等百分之六十的开支。创建地方政府融资平台，缓解地方财政压力，采用地方土地资源出让弥补财政资金缺口，属于我国地方政府的不得已行为。所以降低地方政府融资平台承担的风险不能够仅仅依靠“防”和“堵”，需要侧重的是疏导二字，从体制的根源上对此问题进行有效的改善。给予我国地方政府足够的税务权利，必将成为我国经济发展中需要迈出的关键一步[3]。
（二）要明确地方政府融资平台的经营性质和功能定位
地方政府部门需要对地方政府融资平台的基本性质和主要功能进行深入的分析，并且对其进行一定的清理。对于只是承担地方政府公益性工程项目融资的地方政府融资平台。我国地方政府的财政收益进行债务偿还的地方政府融资平台，不能够在承担相应的融资任务，我国的地方政府部门需要明确对于债务偿还的责任，积极主动的落实各项债务的偿还措施，并且对相应的公司做出合理的决策。当地政府管辖范围内具有稳定的经济效益的公益性工程项目，需要应用自身获得的经济效益进行地方政府融资平台债务的偿还，对于那些并不是属于公益性工程项目的融资任务的地方政府融资平台，需要依据我国的相关法律法规，将工程项目进行市场化的转型，使其独立的承担债务偿还的责任，缓解我国地方政府的财政压力。还需要注重的就是地方政府融资平台需要理清和认识到与其它政府部门，以及我国政府之间的联系，坚决的杜绝认为我国中央政府对地方政府融资平台进行“潜在担保”的思想误区，控制不良道德风险的产生，要预防日后可能发生的“倒逼”货币发行的不良情况。
（三）要对地方政府融资平台有全面性的认知，分清类别
要严格的查明目前我国到底具有多少地方政府融资平台，地方政府融资平台一共承担着多少的债务，并且对于我国地方政府融资平台承担的各项债务进行良好的处理，对于融入资金的到位情况、固定资产的质量、资金的应用程度，地方政府融资平台具有的债务偿还的能力等等众多方面都要进行深入的调查分析，并且对数据的真实性和有效性进行和统计，最终益处对于各项债务的偿还措施。我国的相关法律有着明确的规定，其中严格的要求我国地方政府融资平台需要对其承担的债务进行一次性的清理，理清债务主要包括当地政府融资平台直接借贷、拖欠等众多因当地政府信用形成的债务。当地政府融资平台需要对其具有的结构进一步优化，向着市场化转变。我国的地方政府部门还需要不断地加强地方政府融资平台负债的透明度，定期的、全面的发布关于我国地方政府具有的融资平台的财务报表，保证信息透明化管理，不断的增强对于我国地方融资平台的监督管理力度。
结语
综上所述，地方政府建立地方政府融资平台，缓解地方政府财政压力，弥补地方政府财政资金缺口实属无奈之举。我国地方政府的负债额度与地方政府财政收益有着很大差距，想要对此不良现状进行有效的改善，要从体制的根源上进行调整，有效的增加地方政府的财政收益。对于地方政府具有融资平台要进行一次性的债务清理，并且对于融资平台要分清类别，进行债务偿还责任的落实，建立长效的、规范的、系统的融资体系。
参考文献
[1]温来成，苏超.地方政府投融资平台整合前景及对策研究[J].财贸经濟，2013年5期
[2]张亮.政府融资平台的经济效应与风险防范[J].商业研究，2013年1期
政府融资平台 篇12
地方政府举债方式包括其直接承担债务 (财政负债) 和提供信用担保所产生的债务 (地方政府融资平台债务) 两大类。地方政府究竟有多少债务, 各方说法不一, 近期, 媒体所披露的由花旗银行、国家审计署、财政部相关人员及个别专家学者所估计的数额也相差甚远, 少的估计12万亿, 多的估计数多达40万亿, 由此可见其数目之巨、管理之乱。所谓地方政府融资平台, 就是由地方政府 (含其所属部门、机构、事业单位等) 通过财政拨款、土地注入、股权划转等形式设立的具有投融资功能的企业。
会计师事务所为政府举债提供了审计服务, 特别是地方政府融资平台 (以下简称平台) 作为公司制企业, 其年度会计报表一般都得经过注册会计师的审计鉴证。笔者在审计实践中发现, 这些平台存在着如下共性问题。
一、资产价值被虚增
一般地, 政府对平台投入的资产以土地使用权居多, 次之有现金投资、股权折价投资等。管理者为使注册资本达到一定的额度、名义上扩大资产规模, 往往通过资产评估虚抬资产价值入账, 有些平台甚至把低质资产、无使用价值的资产作为股东投入资产, 使得平台自成立之初就虚增资产、带病运营。如某平台注册资本80个亿, 土地使用权投入占70%, 而这大量的土地使用权却是周边尚未开发的盐碱地, 仅仅办理了出让手续、取得国有工业土地使用权证而已, 其实际价值不言而喻。
新的企业会计准则规定, 采用公允价值模式计量的投资性房地产, 其公允价值变动部分计入损益。某些平台在不具备准则规定的公允价值模式计量的条件下, 歪曲理解准则条文, 通过资产评估不断抬高资产价值, 然后调账, 这既增加了资产账面价值, 又确认了当期损益, 从而达到了粉饰会计报表的目的。
二、股权管理走形式
出于增加平台注册资本或整合国有企业的目的, 政府时常将本地区原有国有企业的股权转由平台持有, 这对政府而言似乎甩了包袱, 减轻了其对名目繁多的国有企业的管理责任, 但对平台而言, 这种整合往往是有名无实, 管理上力不从心, 控制无力。某平台控股子 (孙) 公司达40个, 年度会计报表应纳入合并范围的会计主体应为41个, 而实际有效纳入合并的会计主体只有35个, 未纳入合并的均为原有国有企业的股权转由平台持有而形成控股关系的子公司, 其中有一个未纳入合并的全资子公司报表资产总额占平台合并后资产总额的13.51%。
三、公益支出资本化
企业应以盈利为目的, 而平台作为企业却以融资为目的, 以政府城市运营需要为目的。实际操作中, 平台政企不分, 承担过多的公益项目。某平台资产37亿元, 其中由政府协调用于城建支出、虚挂往来的款项达10多亿元;会计学上的资产是指过去交易、事项形成并由企业拥有或控制、预期会给企业带来经济利益的资源, 而某平台账面固定资产中, 含市区道路建设、公共广场、创建绿化、过街天桥、地下通道及科技馆、文化中心等未来不能为企业带来收益、不具备会计学上资产意义的资产达18.67亿之多, 占其资产总额的24.15%。
四、担保诉讼纠纷多
平台由政府投资设立, 并提供信用担保, 因此, 平台对外提供担保并不是以企业管理规范和商业运行规则来进行, 而是根据政府统筹需要, 根据地方融资需要决定是否提供担保。某平台在提供对外担保前仅审查是否有政府相关授权、对方是否为国有企业等, 诸不知, 发生损失后个人责任规避了, 而平台却官司连连、纠纷不断、债务缠身。
五、政府补助名目广
土地出让金返还、税收减免退、拆迁补偿、专项建设资金、基础设施建设补助、财政补助等名目繁多的各类补助、税收优惠等, 都遗留着政府扶持平台的影子。但其内容的真实性、会计确认的合理性时常让注册会计师心存疑虑。
六、主营业绩水分大
平台重融资、轻经营的职能和政企不分的性质, 决定了大多数平台并没有主营业绩, 但为了发债、为了获得贷款, 必须把报表“做”好, 必须把主营“粉饰”好。于是, 大部分平台对外提供的会计报表, 其主营业绩注水严重。某平台成立时, 政府将持有的地方大型零售商业企业33%的股权注入, 该企业2012年销售额达7.68亿元, 平台不具备将该企业纳入合并范围的任何条件, 但为了融资需要, 便“补办”手续, 纳入合并, 当年该企业销售额占平台合并后销售额的97%。
当然, 以上仅为对平台审计过程中发现的主要共性问题, 此外还有较多与其固有职能和性质密不可分以及与以上问题相关的派生问题, 如:成立时间短, 人员配备差, 会计核算、财务管理薄弱, 内部控制流于形式;资产被虚增, 折旧、摊销却不足等等。
对于审计中发现的上述问题, 注册会计师在审计报告阶段, 有的是知难而退、挥手再见;有的是“聋子不怕雷, 瞎子不怕蛇”而“勇往直前”;更多的则保持一定的专业谨慎, 尽量权衡得失, “科学包装”、“补办”文件, 为客户提供“优质服务”。
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