西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见

2025-01-28

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见(精选6篇)

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见 篇1

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见

市政发[2005]92号

为落实“四化”发展理念,完善城市功能,提升城市品位和人居环境,确保失地农民生活水平稳步提高,促进城市经济和社会协调健康发展,现就加快推进我市城中村改造工作提出如下意见:

一、统一思想,坚定信心,开创城中村改造工作新局面

(一)我市187个城中村特别是二环以内的57个城中村人均耕地极少,村内公共基础设施薄弱,村居民居住环境“脏、乱、差”。随着城市的发展,城中村均已位于城市建成区内,但由于规划、建设、管理的缺失,使城中村游离于城市的管理之外。城中村的长期存在和无序发展已严重影响我市经济社会的可持续发展,制约了我市城市整体形象和品位的提升,对城中村实施全面改造已成为我市社会经济发展的必然选择和“创卫”工作的当务之急。

(二)市级各部门和各区、县政府要站在“立党为公、执政为民”的高度充分认识城中村改造工作重大的现实意义和深远的历史意义,按照科学发展观和“四化”理念的要求,提高认识,更新观念,把城中村改造作为各级政府一项重要工作纳入议事日程,扎扎实实地抓好落实,努力开创城中村改造工作新局面。使这一城市建设管理的“难点”变成城市发展的“亮点”,使这一市民关注的“焦点”变成经济发展新的投资“热点”。

二、进一步明确城中村改造的指导思想、总体思路和目标任务

(三)指导思想:以科学发展观和“四化”理念统领城中村改造工作,统筹城乡协调、可持续发展,按照“政府主导,以区为主,市场运作,改制先行,改建跟进,尊重民意,利民益民”的原则,积极推进城中村改造工作。城中村改造是一项重要的社会变革,涉及到千家万户和不同群体的切身利益,容易引发矛盾和冲突,改造中要做深入细致的工作,各个环节都必须做到公开、公平、公正,把矛盾化解在萌芽状态,保证改造工作顺利平稳推进。

(四)总体思路:以健全机构,创新机制,完善政策,严格执法,提高效能为核心,以区政府具体组织实施为主,在充分尊重村居民意愿,发挥村委会和社

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区居委会作用的基础上,整体推进“四个转变”,即集体土地转为国有土地,农民转为居民,村委会转为居委会,农村集体经济转为城市混合经济或股份经济。在着力抓好示范村改造的基础上,按照城中村的分布特点,首先启动二环以内的57个城中村的综合改造,逐步向二环以外推进。

(五)目标任务:到2006年年底前完成人均耕地在0.3亩以下的城中村“无形改造”工作(即“四个转变”);再按照城市规划和建设的标准,科学、有序地完成城中村旧村拆除和新区建设的“有形改造”,实现城市一体化管理。城中村改造不是简单的拆旧村建新村,更不是低水平的重复建设,而是通过无形和有形的改造,建设现代化的城市文明社区。必须按照有利于城市规划统一实施和提高城市管理水平、有利于经济发展和社会进步、有利于提升城市品位和整体环境的标准,全面完成改造工作,特别是规划设计和工程建设质量必须予以保证,防止产生建筑质量、环境质量低劣的新的城中村。

三、健全机构,强化职能,加强对城中村改造工作的领导

(六)调整、充实市城中村改造工作领导小组,进一步加强对城中村改造工作的领导。孙清云市长担任城中村改造工作领导小组组长,陈宝根、乔征、杨广信副市长担任副组长,市政府有关副秘书长,有关部门负责同志和城6区区长为成员(见市政办发

[2005]62号文)。领导小组实行月例会制。主要负责:研究决定城中村改造的政策措施,解决城中村改造中的重大问题;研究审批城中村改造工作计划及方案;督促、检查各区和成员单位的工作。

(七)市城中村改造工作领导小组下设办公室,赋予其局级党组织干部管理职能,办公室内设机构参照相关规定配备处级领导职数。办公室由市城乡建设委员会牵头,依托其城中村建设管理处,在市级有关部门抽调专人组成。主要职责:组织起草编制城中村改造计划和改造规划;研究制定城中村改造政策措施、法规制度;审查城中村改造方案;负责城中村改造宣传教育、调查研究工作;督促协调市级相关职能部门的城中村改造工作;指导督察考核各区城中村改造工作。

(八)以市城中村改造工作领导小组办公室和市城乡建设委员会合署办公的形式接受相关职能部门行政权、执法权的委托,以解决城中村改造中行政主体和执法主体的问题。

(九)各区政府要按照市城中村改造领导和工作机构的组织形式,成立区城中村改造工作领导小组及其办公室。办公室的组成同时要考虑承担城中村村居民自建房屋管理和执法职能的需要,抽调专人长期从事这项工作。按照“以区为主”的原则,各区可根据本区实际,自行决定本区工作机制和工作措施,以完成本区城中村改造任务为目的。

(十)各区城中村改造工作领导小组及其办公室主要职责:组织编制本区城中村改造计划和组织制定城中村改造方案;组织实施区内的城中村改造建设工作,管理区内城中村村居民自建房屋事宜,依法查处城中村违法违规建设和改造行为。

(十一)市区城中村改造工作领导小组办公室主要是负责城中村改造过程的组织实施和监督管理工作,并不取代市、区各部门对城中村的管理职能,市、区各部门应按照各自的职责加强对城中村的日常管理工作。

四、创新工作机制,提高城中村改造工作效率

(十二)市城中村改造工作领导小组办公室在西安市城中村改造工作领导小组审批的改造方案范围内,经市政府批准和市级相关职能部门委托,行使同级职能部门与城中村改造相关的计划管理、规划管理、土地管理及储备、建设管理、房屋拆迁、销(预)售管理的行政权和执法权,同时接受委托部门的监督指导。

(十三)市级相关职能部门应按照市城中村改造工作领导小组审批的方案,编制涉及城中村改造的社区建设、集体经济体制改革、户籍转变、社会保障等相关工作计划,各负其责,按期完成相关手续办理,保证城中村改造工作的有序进行。

(十四)区级城中村改造领导小组办公室经同级职能部门委托,在已经审批的城中村改造方案范围内,行使同级职能部门在城中村改造中的相关行政权和执法权,并接受委托职能部门的监督指导。各区城中村改造工作领导小组办公室在业务上接受市城中村改造工作领导小组办公室的领导。

(十五)按照“政府主导、以区为主、市场运作”的原则,各区可成立区上所有或控股的城中村改造建设经济实体,承担城中村改造建设的市场运作职能,以更有效地实现社会效益、经济效益和环境效益的有机统一。

(十六)城中村改造方案应充分尊重村居民意愿,在保障村居民合法权益的原则下,按照“一村一案”的要求,经村居民全体会议或代表会议讨论通过并上报审批后组织实施。

(十七)城中村改造工作要列入市区年度经济社会发展计划,实行目标管理,并纳入市、区年度重点目标任务督察考核体系,接受督查落实管理机构的监督检查,同时要与领导责任挂钩。

五、坚持政策引导,加大政策调控力度,加快城中村改造工作进程(十八)二环以内村庄人均土地(不含宅基地)在0.3亩以下的城中村改造项目的土地出让金、储备土地的增值收益金扣除应提取的失地农民养老保险金、水利建设基金和农业开发基金后,作为城中村改造专项资金,全部用于城中村改造建设,由市、区两级政府调控使用;城中村改造建设项目的同级税收留成部分,也转为城中村改造专项资金,可用完税发票核转,按财政体制分别由市、区财政分担(专项资金管理办法由市财政局制定)。条件成熟后,逐步在二环以外城中村改造过程中实行。

(十九)城中村改造过程中,安置村民的住宅建设项目免收城市基础设施配套费,发展经济的其他建设项目减半收取城市基础设施配套费,收取的城市基础设施配套费,转为城中村改造专项资金,全部用于城中村改造建设。

(二十)按照“改制先行、改建跟进”的原则,集中力量完成集体土地转为国有土地,农民转为居民,村委会转为居委会,农村集体经济转为城市混合经济或股份制经济等“无形改造”,为确保城中村旧村拆除和新区建设“有形改造”的完成创造良好的条件。

(二十一)除城市规划涉及的市政公用设施及市级以上(含市级)重大公益建设项目外,二环以内57个城中村的现有集体所有土地,不再审批与城中村改造无关的项目,全部用于城中村的改造。同时要做好三环以内城中村集体土地的规划定点、土地利用和城中村改造规划,保证城中村改造用地。

(二十二)鼓励社会资金投资参与城中村改造项目,以弥补政府资金紧缺状况。投入的资金首先要确保村居民拆迁安置和土地转性。投资者享受一定比例的投资增值收益。

(二十三)将二环以内城中村的市政公用设施、市容园林建设管理工作纳入城市管理体系,按现行城市管理体制和标准,落实工作任务、经费和队伍。条件成熟后,逐步向二环以外城中村推进。

(二十四)城市规划中涉及到城中村的城市基础设施建设项目在改造时,按照城市建设拆迁政策和标准,优先列入城市维护建设年度计划,尽快提高城中村设施的城市化水平,为城中村改造工作提供良好的外部条件。

(二十五)积极探索包括以改制后的经济实体自行实施改造,项目开发方式实施改造,统征储备方式实施改造等多种改造方式,组织实施城中村改造。(二十六)鼓励土地资源紧缺的村庄实行易地改造,可通过建设新社区和购买经济适用房的方式进行安置。

(二十七)对二环以外的城中村改造实行目录管理,由区城中村改造领导小组办公室上报村庄名单,经市城中村改造工作领导小组办公室审批后,列入西安市城中村改造目录,享受城中村改造的所有优惠政策。

六、加强宣传教育工作,营造良好的城中村改造氛围(二十八)城中村改造是一项事关群众切身利益、事关社会稳定和谐,影响面大、牵扯面广的系统工程。要充分发挥网络、广播、电视、报刊等媒体的作用,利用多种形式,加大城中村改造工作的宣传力度,激发社会各界对城中村改造的关注和参与热情,为城中村改造献计献策,争取城中村村居民及社会各界的理解和支持,为城中村改造创造一个良好的舆论环境和社会环境,确保我市城中村改造工作的顺利进行。

七、努力完成2005年工作目标任务,使城中村改造工作取得明显成效(二十九)市城中村改造工作领导小组办公室要按照本意见的精神,完善配套政策,起草相关法规和实施细则。出台《西安市城中村村(居)民自建房屋建设管理办法》、《西安市城中村改造建设管理暂行办法》和《西安市城中村改造工作实施细则》,规范改造行为,理顺工作程序,促进改造工作。

(三十)完成全市187个城中村的现状调查摸底工作(具体到户)。做好城中村改造干部培训工作和城中村改造专题调查研究,完成城中村改造总体规划与分区规划的编制工作。

(三十一)依据出台的相关管理办法,组织开展城中村改造治理整顿工作,有效遏制乱搭乱建等违法违规行为,加强城中村改造工作的监督与检查,规范城中村安置工程建设,确保城中村改造工作的健康有序进行。

(三十二)年内争取完成二环以内57个城中村的集体土地转为国有土地,农民转为居民,村委会转为居委会,农村集体经济转为城市混合经济或股份制经济等“无形改造”工作,并将其全面纳入城市管理体系,先行将市政公用、市容园林等城市综合服务功能覆盖57个城中村,彻底改变城市管理的“二元”现状,为今后全面改造打下基础。

(三十三)城6区每区至少确定两个城中村为改造建设示范村,从中总结经验,不断完善政策,为全面推进城中村改造工作提供科学决策依据,以点带面,全面推开城中村改造工作。年内全市完成30万平方米的城中村安置用房(新区)建设和20万平方米旧村拆除任务。

2005年8月5日

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见 篇2

【关键词】城中村;改造模式;思路;原则;途径

所谓城中村改造的空间模式,是在指城中村改造中,对城中村已形成空间布局改造的思路、原则和途径,涉及到对城中村原有空间物体的保留、拆除或其他行为,其实质问题是空间发展权利的公平分享。城中村改造的空间模式选择,对于城中村生命延续及城市化的健康发展具有基础性的根本意义。

一、整村拆除空间模式评价

目前城中村改造的空间模式,尽管有因村而异不同模式的经验,但更多城市在城中村改造的空间模式似乎更倾向于对原村落整村拆除后推倒重建。目前,西安市普遍采取整村拆除模式,并把整村拆除作为“西安模式”的重要特征和成功经验,兰州市、太原市等城市到西安市学习城中村改造经验。

所谓整村拆除,就是将城中村的建筑全部拆除,然后重新进行规划建设。必须承认,整村拆除在城中村改造中有其积极的意义:一是全部推倒重建,在旧址上重新进行规划建设,排除了原有建筑物对规划布局的影响,可以在一张没有负担的白纸上“画最新最美的画”;二是可以重新进行空间布局,可以对土地资源重新进行整合,实现土地资源空间价值最大化;三是消防、天然气、给排水、电力、环卫、教育、文化、卫生等公共基础设施和公共服务设施可以一步到位。

这种模式,对大城市建成区的城中村具有很强的针对性和适应性。大城市建成区的城中村,已被城市建筑包围,成为城市功能区的一部分,城中村的建筑密度和容积率比较高,但由于布局混乱,脏乱差和安全隐患比较严重,需要重新进行规划建设。

但城市建成区以外、只是被纳入城市规划而并未建成的近郊行政村,与城市建成区城中村相比,并没有被城市建筑包围。如果采取整村拆除的推倒重建模式,会带来一系列问题。

首先,近郊城中村有比较丰富的优秀历史文化。如长安区曾是历史上曾是京畿之地,很多村落的形成,都有古老的历史人文背景列入城市(开发区规划范围)的206个行政村,属于汉、秦、西周和上古的59 个,占28. 64 %;汉朝以后到唐朝的63个,占30.58 %;唐朝以后到明朝的56个,占27.18%;明朝以后到清朝的28个,占13.6%。这些村落,有的是名人出生、活动、安葬的地方;有些是重要落历史事件或重要活动遗址;有些有民俗、民间文化形成的古会、庙宇祠堂、节庆活动等;还有珍贵的古树名木。西安市第三次古树名木普查共登记建档古树名木18584株,其中,长安区12887株,占全市总量的81.2%。西安建筑科技大学教授、陕西省规划委员会委员吕仁义曾建议,为保持西安市的历史文化特色,在充分保护川塬地貌(尤其是少陵、白鹿、神禾、五陵诸塬)和历史文化环境的前提下,应在中心城区周边选取几处(主要在长安区地界内)历史悠久、影响深远的古村落(如皇子陂、沈家桥、细柳等),加以改造和恢复,打造彰显西安城市特色的“都市村庄”。整村拆除可能拆掉村落的很多历史记忆,中断村落人文资源传承。而这些人文资源,是村落的灵魂,还可能成为城市的文化魅力。

其次,整村拆除使原有的建筑物全部变为废物,还诱发村民为获得拆迁补偿普遍加盖强盖度,形成大量的建筑垃圾,加大了拆迁补偿成本,人为加大了对建筑材料市场的需求,扩大了建筑材料市场供求矛盾,严重浪费社会资源,破坏生态环境。建设部原副部长、两院院士周干峙就严肃指出,大拆大建带来的是巨大的浪费。我们拆的是过去的财富,用现在的角度看,就是碳。拆一平方米再建一平方米,就是两份的碳。既破坏了过去的财富,又浪费了现在的资源。

第三,一刀切的整村拆除,很可能忽视少数村民的建筑的特殊情况及合理诉求,导致个别村民因特殊原因奋不顾身抗争而形成“钉子户”,少数无良企业老板或公职人员,利用政府加快改造进度的心里,实施明显侵犯人权的野蛮拆迁,逼使个别村民采取自残、自焚、跳楼等过激方式以死抗争,最后攘成重大社会事件,引起社会不满,损害党和政府形象,激化社会矛盾,影响社会和谐稳定。

第四,政府主导下的运动式整村拆除城中村改造活动,可能也提高土地的利用效率和公共收益,但由于政府、老板、村民都急于求成,也很可能自觉不自觉被房地产开发企业企业老板的趋利操纵,很难通过真正意义上的公开竞争形式,实现土地效率和公共收益的最大化。

第五,我们不能认为,农村改革开放发展到现在,每个城中村目前的规划建设现状都到了必须整村拆除的状态。特别是按照统筹城乡发展规划建设新农村社区,似乎更没有拆除的理由。

第六,城中村改造整村拆除产生的刀下见菜的土地收益和房地产收益,可能使地方政府和企业老板忽视支柱产业的技术进步和结构升级,不利于地方支柱产业的发展培育和产业健康成长。

从国外情况看,大都市发展未必要把乡村气质的建筑全部拆除。中国经济体制改革研究会副会长、中国(深圳)综合开发研究院院长樊纲曾以欧洲为例写道:“欧洲各国大城市当中的那些老城区,也是拥挤着一起的4-5层的‘握手楼’,也是那样窄窄的小街道,当年在一定意义上都是城中村,(也是在类似的条件下很无序的发展起来的)经过几十年,几百年的发展,现在反倒成了现代化城市中最有味道、最有文化的部分,吸引着大量的游客。”北京大学社会学系教授朱晓阳在法国巴黎、日本东京,都看到具有非常多乡村气质类似中国城中村的建筑:在东京,从下榻的旅馆出来,无论朝哪个方向走,每一条街道都有数所寺院;街道除了少数交通干道外,都只有不到10米宽度,街两边的房子毫无整体“规划”,所有建筑都是“各自乱建”的。在大批三四层的建筑中夹着一两幢十来层高的公寓或写字楼,精彩的是这些楼的邻居经常会是一些仅有两层的传统日式木结构房子,或者是类似高度的乡村民居,感觉像些坚守了半个世纪的钉子户。在巴黎,朱晓阳“住的这个四合院是在一条小胡同里,胡同仅有五六米宽,两边全是高达六层以上的民宅。它们看上去与我拍的小村的新村照片中的房子一样,这就是所谓“握手楼”和“接吻楼”了。我刚到一两天以为这里是什么被遗漏下的城中村,后来在巴黎跑了好多地方,发现这样的胡同和建筑比比皆是。现在的印象是,除了城郊新开发的地区外,老巴黎到处都是城中村。”

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2011年12月,北京大学社会学系组织“中国城中村改造案例分析与经验交流会”,会上通过取解剖个案经验:认为拆平重建(即整村拆除)模式的城中村改造面临着诸多问题,已经陷入困境。陈双在他的《中西部大城市城中村空间形态的和谐嬗变》一书中指出:“空间与社会是有机统一体,而‘拆除——重建’为统一的正规商品房的空间改造方式是一种简单、机械的空间置换式改造,虽然完成了空间的物质转型,但社会文化转型却往往滞后”。“因此,大规模、纯粹市场化的改造不仅会造成社会空间转型的不适应,而这都是与和谐社会目标相背离的”。

二、城市有机发展思想的启示

城市有机发展的思想,较早可见于《雅典宪章》,即国际建筑协会(C.I.M.)于1933年8月在雅典会议上制定的一份关于城市规划的纲领性文件——“城市规划大纲”。《雅典宪章》中多次提到城市“订立各种计划,使各区依照它们的需要和有机律而发展”。“城市单位中所有的各部分都应该能够作有机性的发展。而且在发展的每一个阶段中,都应该保证各种活动间平衡的状态。”“有机的城市之各构成部分的大小范围,应该依照人的尺度和需要来估量”。

被誉为有机规划和人文主义规划大师的美国城市理论家芒福德,在《城市发展史:起源、演变和前景》中,多次论述:城市是一个有机的生命整体,生命体内部结构之间是“积极的共生关系”,“城市是按照有机的方法发展的”,有它的一贯性,“其特点是内部缓慢而复杂地相互影响”;有机联系的城市发展的目的,“不是想谋求尽可能多的可以出售的地块”,不能“被当作一个私人的商业冒险事业,为了增加营业额和土地价格”;城市作为生命有机体或组织,其生长发展都有其天然限制,如果一个城市要维持它居民的不可缺少的功能,这个城市必须显示出自己有机的控制和对任何别的有机体的遏止。

北京大学建筑与景观设计学院张天新副教授提出,对城中村的改造应当遵循其生活特性和空间机理,保留其中不规范但有意思的空间,并通过技术改进和管理保障其安全。通过这样的设计,貌似杂乱的城中村大有变得“绚烂”之希望。

受《雅典宪章》和芒福德等的启示,城中村改造的空间模式应该按照 “有机改造”的思路:把城中村作为一个生命有机体,尊重他古老的历史和它的生命未来,从它的精神文化、生态环境、人际关系中看到它今天仍然存在的生命活力,而不是把它仅仅看作一大堆急待拆除的建筑物;把城中村改造视为对一个古老生命有机体在现代生存环境下的健康延续,重视对村落文化、生态、人际等有生命力资源的保护传承,而不是简单地推倒重来;把城中村的人们“看成一个忙碌、活跃与多面的角色,而不是看成一架满足享乐主义的理性计算器(芒福德语)”,重视城中村改造后在社区经济、社会、文化、政治等方面的多元性、依存性和平衡性,将城中村改造成为“一個能夠容納居住者感情和认同感的地方”;在此基础上,突破村落文化的封闭性和排斥性,引入开放性的城市文化,使改造后的城中村成为,真正如霍华德在《明日的田园城市城市》所憧憬的,城市和乡村愉快的成婚结合后,“迸发出新的希望、新的生活、新的文明”。

基于以上思考,选择和评价城中村改造空间模式时,应考虑以下因素:

(一)行政村的自然村空间构成

即组成行政村的几个自然村数量,自然村之间的距离,自然村的相对独立性等等。如果一个行政村有几个自然村组成,且有的自然村还保留文化、习俗上的相对独立性,就不宜全部整村拆除。

(二)村民就业与收入构成

即村民从非农产业就业和收入获取情况,如果村庄并没有被城市所包围,村民劳动就业直接参与非农产业的程度很低,村民没有或很少依托家庭财产从城市发展中获取收入(典型的如住房租赁)非农产业对农民收入的贡献很小,农民对土地的依赖的基本关系没有改变,村民还不可能有条件有信心的离开土地,还不能依靠城市化生存,整村拆除就要慎重。

(三)村落规划建设情况

即城中村规划建设是不是在服从城市统一规划或在城市总体规划指导下规划建设的,村内基础设施完善程度。如果是或甚至是近几年在城乡统筹发展政策下规划建设的新农村,面貌基本上的焕然一新,村民居住舒适,村内道路、给排水、通讯、电力等基础设施基本完善,就应对它进行保留而不必急于整村拆除。例如,由北京大学社会学系学者参与修改,村民们自己设计云南省昆明市昆明市官渡区矣六街道宏仁村,距离昆明市区不到20公里,人口2000余,分为宏仁新村与宏仁老村。新村历时5年刚刚建成,不再进行改造,重建只针对老村。

(四)文化资源空间分布情况。

即村落各种有形或无形的文化资源分布和保护传承的要求。包括名人轶事、重要事件或重要活动遗址、民俗、民间文化形成的古会、庙宇祠堂、节庆活动、古树名木等等。如果有些文化遗产是不可移动需原址保护的,城中村改造就应该服从于文化资源保护。根据台湾地区对城市更新的立法,“文物古迹占有的地域范围设定为严格控制区,严格保存环境的历史原貌,除了维护外不得改变原状,以使历史信息安全传承,市民集体记忆不会被抹煞。文物古迹所处范围的周边地区为环境协调区,区内新建建筑必须与历史建筑协调,并控制其高度、体量、结构、色彩、建筑风格与使用性质等,可以通过特定专用区城市设计准则来保证”。2004年,深圳市进行大规模城中村改造时,政府意识到大芬村的特殊文化价值,也将之以特例对待。

在科学进行以上因素评价的同时,还要避免和遏制政府领导急于追求功利产生的情绪化整村拆除冲动:一是单纯为了换取建设用地,进行开发区建设;二是为了以地生财,提高土地收益,增加财政收入;二是为了城市形象建设的大马路、大广场、大水大绿等劳民伤财的形象工程、面子工程、官赏过程等。

三、因村而异的空间模式选择

根据以上因素考虑和广州市、深圳市等地区的成功经验,城中村改造的空间模式可以采取不同类型。

(一)综合整治

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是指不改变城中村建筑主体结构和使用功能的前提下,以改善环境为目,对规划建设基本合理,但环境较差、公共服务配套设施不完善的城中村,以改善居住环境为目的,打通交通道路和消防通道,加强环境整治和立面整饰,特别要完善环境、卫生、消防、房屋安全、市政等公共设施。按照《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要》,综合整治项目中,除了极少量的市政、公用设施及环境小品外,基本不涉及房屋拆建,主要是要实现居住环境品质的提升。

(二)功能改变类更新

即对空间布局基本合理,但需要调整功能的村落,在不改变土地使用权的权利主体和使用期限、保留建筑物的原主体结构的基础上,改变部分或者全部建筑物使用功能,按照消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施的需要加建附属设施,满足城市规划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求,优先满足增加公共空间和产业转型升级的需要。

(三)全面改造

对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响或与城市产业结构调整、公共和市政设施建设需要冲突,以及局部地段存在严重的安全隐患、原村民局部改造意愿强烈的城中村的城中村,可按照城市(开发区)规划的要求,以整体或局部拆除重建为主实施全面改造。

根据《深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要》(2005—2010),深圳5年完成城中村改造拆除建筑面积1150万平方米,综合整治建筑面积3370万平方米,综合整治面积是拆除面积的2.93倍。换言之,深圳市城中村改造拆除面积只占城中村改造总面积的四分之一。广州市城中村138个,选择整村拆除的只有52个,仅占全部城中村的37.68%。最近广州市政府又发文明确,除52个城中村外,其余城中村改造全部选择综合整治模式,从政府主导上避免了整存拆除的扩大化。

四、空间模式选择的科学决策

为保证城中村改造空间模式符合即符合城市总体规划,又结合各个城中村的实际,必须改变城中村改造的决策方式,增加城中村改造决策过程的公共性、民主性和群众性。

(一)尊重村民的权利主体地位

城中村改造一般以政府为主导,但村民是城中村的权利主体,依法具有参与权、决策权和执行权。目前,村民参与城中村改造已有一定程度的体现,但主要是围绕涉及村民利益的拆迁补偿安置讨论,现在,必须把空间模式选择作为村民参与讨论的重要方面。村民参与方式除通过代表表达外,政府和改造主体,通过公开的形式,让群众了解情况,广泛吸收群众群众意见,包括:改造工作方案制订、空间模式选择、拆迁安置补偿、资产评估结果、专项控制规划草案;道路交通及市政配套设施等;安置楼建设、安置房选定;集体资产管理与收益分配等方面,群众都有知情权和决策权。

(二)广泛吸收专家参与

为避免村民自身素质和评价能力对空间模式选择的限制,城中村具体的空间模式择,在广泛听取村民意见的基础上,政府应组织规划建设、农村发展、环境保护、社会管理、文化卫生、宗教信仰等方面专家,吸收有参与能力的村民代表参加,在对各村的地理位置、自然条件、历史文化、建设形态、发展情况等进行综合评价后,提出包括空间模式在内的工作方案,由专家形成结论性意见,政府按最后专家的通过的文本执行。

(三)扩大社会参与的公共性

方案制定过程,还可以通过互联网、电视、报纸等媒体,公开改造村的基本情况和改造思路,就资源(特别是生态资源和文化资源评价、规划的空间布局、公共服务设施建设等,面向社会公开征求意见,请尽可能多的了解村情的人们参与城中村改造方案讨论。

(四)稳步推进城中村改造

城市化是经济社会发展的必然过程,城中村改造是推进城市化进程的必由之路,但具体改造村和改造时间的选择,只能遵循水到渠成,顺势而为原则,既不可人为的无为而治,更不宜运动式的拔苗助长。

【参考文献】

[1]《西安日报》. 2010年6月7日第九版.

[2](美)刘易斯·芒福德 著.宋俊岭,倪文彦 译.城市发展史:起源、演变和前景[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.

[3]樊纲,武良城.城市化:一系列公共政策的集合[M].北京:中国经济出版社,2009.

[4]陈双 著.中西部大城市城中村空间形态的和谐嬗变[M].南京:东南大学出版社,2011.

[5]深圳市城中村(旧村)改造总体规划纲要(2005—2010).

[6]深圳市政府《深圳市城市更新办法》2009.

[7]广州市政府《关于广州市推进“城中村”(旧村)整治改造的实施意见》(2010).

[8]广州市政府关于加快推进三旧改造工作的补充意见 [2012].

【作者简介】

徐大明,供职于中共西安市长安区委党校。

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见 篇3

深圳市人民政府关于深圳市城中村(旧村)改造暂行规定的实施意见

(2005年4月7日 深府[2005]56号)

为贯彻实施《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》(以下简称《暂行规定》),积极稳妥推进我市城中村(旧村)改造工作,结合我市城中村改造工作的实际,提出如下意见。

一、城中村(旧村)改造目标

城中村(旧村)改造工作要以建设国际化城市,统筹、协调、提升我市城市发展水平,促进全市经济社会发展再上一个新台阶,建设和谐深圳、效益深圳为总目标,实现以下具体目标:优化产业结构,推动特区内外一体化建设;消除城中村(旧村)内的重大安全隐患;明显改善村内及周边地区的生态环境、市容市貌、交通环境及其他生活环境;增加绿地面积和公共开敞空间;完善市政基础设施和公共服务设施;理顺村内土地财产权利关系。各区政府、市政府有关部门要根据上述目标编制城中村(旧村)改造的规划和计划。

城中村(旧村)改造要力戒回避矛盾、单纯追求局部利益、不顾全市整体和长远利益等现象。

二、2005年的工作任务

2005年是全面推进城中村(旧村)改造的开局之年,各区政府、市政府有关部门要认真做好以下工作:完成城中村改造总体规划纲要的编制;科学制定2005年的计划;按计划编制各专项规划;按照“成熟一个改造一个,改造一个成功一个”的要求,稳妥推进已启动的项目;积极开展调查研究工作,探索切实可行的改造模式和机制,总结改造经验;尽快完善决策和执行体系;深化、细化规章制度,使改造工作有法可依、有章可循,尽快走上法制化、规范化的轨道。

三、城中村(旧村)改造工作的决策和办事规则

市政府成立“深圳市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组”(以下简称领导小组),作为全市城中村(旧村)改造工作的领导机构,下设“深圳市城中村改造工作办公室”(以下简称市城改办),作为全市城中村(旧村)改造工作的日常工作机构。

(一)领导小组的主要职责及决策制度

1.市领导小组的主要职责:领导、部署全市城中村(旧村)改造工作;审议全市城中村(旧村)改造工作的重大方针政策,必要时报市政府作出决定;研究解决城中村(旧村)改造工作中遇到的重大疑难问题;审查全市城中村(旧村)改造总体规划纲要,通过后由市规划主管部门报市城市规划委员会批准;受理各区城中村(旧村)改造计划和中长期计划的备案;审查批准全市城中村(旧村)改造工作计划及中长期计划;批准全市城中村(旧村)改造专项资金收支计划;研究决定其他重大事项。

2.领导小组的决策制度:城中村(旧村)改造的决策由领导小组会议作出;领导小组会议由领导小组组长主持召开,也可由组长委托副组长主持召开,领导小组工作会议原则上每月召开一次,必要时市城改办可建议召开;市城改办根据市领导指示和实际工作需要提出会议议题并准备会议材料,会议材料最迟应在会议召开之日前3个工作日送达领导小组成员;会后由市城改办制发会议纪要。

(二)市城改办的职责

组织编制全市城中村(旧村)改造总体规划纲要;编制全市城中村(旧村)改造工作计划及中长期计划,报领导小组批准;受理各区政府城中村(旧村)改造工作计划及中长期计划的备案;管理全市城中村(旧村)改造专项资金;组织全市城中村(旧村)改造的调查研究工作,并向领导小组提交有关专题报告;定期向领导小组报告全市城中村(旧村)改造工作的进展情况;指导各区的城中村(旧村)改造工作;负责全市城中村改造工作的对外宣传;承担领导小组交办的其他工作。

(三)各区政府的职责

领导、部署本辖区城中村(旧村)改造工作;审议并决定本辖区城中村(旧村)改造工作的方针政策;研究解决城中村(旧村)改造工作中遇到的疑难问题;确定改造的范围;确定改造单位;对报批的改造项目出具意见;组织编制并审批“城中村(旧村)环境综合整治规划”;依据城中村(旧村)改造总体规划纲要组织编制并审查城中村(旧村)改造专项规划,通过后由市规划主管部门综合协调报市城市规划委员会批准;编制城中村(旧村)改造计划和中长期计划;管理本辖区城中村(旧村)改造专项资金;研究决定其他重大事项。

(四)工作报告制度

1.各区城改办应定期向市城改办报告工作进度情况,市城改办要及时汇总报告领导小组。

2.报告应包括以下内容:管辖范围内改造工作的总体情况;改造项目的进展情况;工作中存在的问题,特别是具有普遍性的重大疑难问题;调查研究的情况;工作建议等。

四、城中村(旧村)改造范围的确定

各城中村(旧村)改造范围为依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地范围内的建成区域,其具体界线由各区政府提出,报领导小组审查通过后由市规划、国土房产部门落实。

特区内各区提出城中村(旧村)改造范围时,应以市国土房产部门划定的各集体股份合作公司保留使用的红线用地范围为依据,并可根据周边路网和用地规划情况作适当调整,调整增加的用地面积不得超过原划红线用地面积的10%,并且最大不超过3000平方米。

宝安、龙岗两区应根据《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》等法规和规范性文件及各层次城市规划,在城市化土地转制后划定各集体股份合作公司保留使用的非农建设用地范围的基础上,提出城中村(旧村)改造范围。

宝安、龙岗两区内不属于《暂行规定》所规定的建设项目,应依照现行的规划、土地管理法律法规,按照市委、市政府城市化发展战略要求和国际化城市的建设标准组织开展新的城区建设。

五、城中村(旧村)改造模式的分类

改造模式分为综合整治和全面改造两大类。

(一)综合整治

综合整治是指基本不涉及房屋拆建的环境净化、美化项目。此类项目可不编制城中村(旧村)改造专项规划,由区政府编制“城中村(旧村)环境综合整治规划”并组织实施。此类项目列入区城中村(旧村)改造计划。

(二)全面改造

包括整体拆建和局部拆建。整体拆建是指改造率(被拆除改造的建筑面积与改造前总建筑面积之比)在30%以上的项目;局部拆建是指为全面消除安全隐患、建设城市基础设施和公共服务设施,改造率不足30%的项目。全面改造的项目应编制专项规划。局部拆建项目应符合城中村(旧村)改造专项规划的技术规范要求,其专项规划由市规划主管部门审查批准。

六、城中村(旧村)改造规划的编制与审批

城中村(旧村)改造规划包括全市城中村(旧村)改造总体规划纲要(以下简称总体规划纲要)和城中村(旧村)专项规划(以下简称专项规划)两个层次。总体规划纲要是对全市城中村(旧村)改造工作进行规划管理和编制专项规划的依据;专项规划是对规划范围内城中村(旧村)改造项目进行规划管理的依据。

(一)全市城中村(旧村)改造总体规划纲要

1.总体规划纲要由市城改办组织市规划局和各区政府共同编制,市政府相关职能部门积极配合。

2.市规划局负责跟踪编制进度,进行技术审核。

3.各区政府指定专门工作小组配合总体规划纲要的编制工作,按照“近期具体到项目,中长期估算总量和结构”的要求,编写各区的“城中村(旧村)改造工作计划设想”,作为总体规划纲要编制的重要参考;协助现状调查,提供基础资料;收集公众意见。

4.总体规划纲要应当根据全市经济社会发展计划确定全市城中村(旧村)改造的目标体系,统筹、协调各区城中村(旧村)改造计划,制订分类指引,以指导各城中村(旧村)改造的专项规划。

5.总体规划纲要应包括以下内容:

(1)分析全市城中村(旧村)的现状和主要问题;

(2)专题研究城中村(旧村)改造对社区发展、产业转型、房地产市场等方面的影响,及对全市经济社会发展的影响;

(3)确定全市城中村(旧村)改造工作的目标体系:包括总体目标、分项目标和阶段目标;

(4)确定全市城中村(旧村)的改造规模、空间布局、功能定位及实施时序;

(5)统筹平衡各区城中村(旧村)改造计划,提出全市城中村(旧村)改造中长期计划建议;

(6)制定城中村(旧村)改造工作的分类改造指引;

(7)拟订城中村(旧村)改造专项规划的具体技术要求;

(8)建立城中村(旧村)改造的基础信息数据库和动态监控信息系统。

6.总体规划纲要须经领导小组审查同意,报市城市规划委员会批准后生效。市规划局负责将生效的总体规划纲要在市城市规划展示厅、各区城市规划展示厅及市主要媒体上予以公告。

(二)城中村(旧村)改造专项规划

1.专项规划由各区政府组织编制。进行全面拆建和局部拆建的城中村(旧村)改造项目报批前,应完成专项规划的编制和审批。

2.市城改办会同市规划局组织制定城中村(旧村)改造专项规划的技术规范,报市城市规划委员会批准实施。

3.专项规划原则上以原行政村为单位编制,规划范围以城中村(旧村)改造的范围为基础,结合其所在地块的特点及规划路网结构确定。

4.专项规划应遵守总体规划纲要确定的总体部署和分类改造指引。

5.专项规划应当具体研究各城中村(旧村)的主要特征、改造模式、改造策略及改造影响,确定各村改造的目标、功能定位,制定土地利用、建设强度、绿地系统、道路交通、公共与市政配套设施等方面的规划控制要求。

6.城中村(旧村)改造的专项规划应当包括以下主要内容:

(1)各城中村(旧村)的位置、用地面积、总人口、原村民人口、原村民户数、社会组织状况、经济发展状况、村民收入水平、土地利用结构、各类建筑面积和质量、用地和建筑物产权、绿地景观、道路交通(必要时应作专题交通研究)、公共服务设施、市政公用设施及其与周边地区城市功能的关系等,并综合分析城中村(旧村)存在的问题;

(2)分析城中村(旧村)的主要属性和特征,将总体规划纲要中的相关规定具体化;

(3)结合周边地区城市规划,研究确定各城中村(旧村)改造的目标和功能定位;

(4)在经济分析的基础上,研究确定合理的拆建比、建筑物总量及功能构成;

(5)参照详细蓝图的内容和深度要求,确定建筑功能布局和空间结构,确定地块划分和规划控制指标,确定室外空间环境和绿地系统建设布局,确定公共服务设施、道路交通设施和市政公用设施的建设布局;

(6)提出规划实施时序和实施措施,制定土地利用和建设管理规定;必要时,提出保护或延续社区文化、改善社区管理的建议。

7.在城中村(旧村)改造专项规划的编制过程中,各区政府应充分听取利害相关人的意见,必要时可举行听证会。

8.专项规划经区政府审查同意,由市规划主管部门综合协调报市城市规划委员会审批,市城市规划委员会可委托其专业委员会组织审批。各区政府负责将生效的城中村(旧村)改造专项规划在区政府办公场所和受改造规划影响的范围予以公告。

七、城中村(旧村)改造计划的编制与审批

城中村(旧村)改造计划由两级两类组成,即市级计划和区级计划,计划和中长期计划,以区级计划为主要控制手段。

(一)市级计划和中长期计划

1.市级计划和中长期计划由市城改办与各区政府共同协商编制。

2.市级计划和中长期计划由各区级计划和中长期计划综合协调而成,综合协调的依据是:全市经济社会发展五年计划及计划、近期建设规划、建设用地计划、土地供应计划等。

3.市级计划和中长期计划由领导小组批准。市城改办负责将经批准生效的全市城中村(旧村)改造计划在全市主要媒体上予以公告。

(二)区级计划和中长期计划

1.各区政府负责制定本辖区城中村(旧村)改造计划和中长期计划。

2.市城改办负责制定各区城中村(旧村)改造计划和中长期计划的标准格式。

3.各区城中村(旧村)改造计划包括以下内容:改造项目的名称、项目的用地范围、改造专项规划的编制情况、各类房屋拆迁补偿的数量、实施改造后的建设总量及其构成、市政基础设施和公共服务设施的配套、参与改造的单位、改造资金(包括政府资金和社会资金)的估算、优惠措施等。

4.各区政府应将城中村(旧村)改造计划在计划改造的城中村(旧村)及受改造影响的周边地区公示15天以上,听取公众的意见,必要时可举行听证会。

5.各区城中村(旧村)改造中长期计划应包括以下内容:改造项目的数量、改造的时序安排、编制专项规划的安排、对实施改造后的建设总量及其构成的估算、对改造资金的估算等。

6.各区城中村(旧村)改造计划应报市领导小组备案。市领导小组根据全市经济社会发展五年计划及计划、近期建设规划、建设用地计划、土地供应计划的要求,对各区城中村(旧村)改造计划进行综合协调,必要时对个别项目进行专题研究。

八、市、区两级城中村(旧村)改造专项资金的管理

(一)市城中村(旧村)改造专项资金

1.市城中村(旧村)改造专项资金由市财政拨付。

2.市城中村(旧村)改造专项资金的用途:支付全市城中村(旧村)改造总体规划纲要编制和其他调查、研究的费用;建立全市城中村(旧村)改造动态监控信息系统;建设城中村(旧村)改造中由市政府投资的市政基础设施和公共服务设施;奖励在城中村(旧村)改造过程中作出突出贡献的集体和个人;支付相关的宣传费用等。

3.市城改办负责制定市城中村(旧村)改造专项资金管理规定报领导小组批准。

4.市城中村(旧村)改造专项资金由市城改办负责管理。

5.市审计、监察部门对市城中村(旧村)改造专项资金的使用进行审计、监督。

(二)区城中村(旧村)改造专项资金

1.区城中村(旧村)改造专项资金由区财政拨款和城中村(旧村)改造项目的地价收入组成。

2.区城中村(旧村)改造专项资金的用途:支付城中村(旧村)改造专项规划编制和其他调查、研究的费用;建设城中村(旧村)改造中由区政府投资的市政基础设施和公共服务设施;奖励在城中村(旧村)改造过程中有突出贡献的集体和个人;支付相关的宣传费用等。

3.各区政府制定区级城中村(旧村)改造专项资金管理办法,报市领导小组备案。

九、城中村(旧村)改造的准入制度和项目管理

(一)城中村(旧村)改造的准入制度

1.城中村(旧村)改造的准入制度由各区政府制定并执行。

2.城中村(旧村)改造的准入制度应对进入行政许可程序的改造项目和参加城中村(旧村)改造开发的机构规定严格而又切实可行的准入条件。

3.进入行政许可程序的改造项目应满足以下条件:专项规划已经批准生效;项目已经列入城中村(旧村)改造计划;改造范围已按照本实施意见的规定划定。城中村(旧村)改造项目进入行政许可程序之前,由各区政府审核并出具意见。

4.禁止以房地产销售以外的方式转让城中村(旧村)改造项目中的权益,禁止以城中村(旧村)改造为倒买倒卖土地使用权,防止“烂尾楼”等违反城市利益和村民利益现象的发生。

5.加强城中村(旧村)改造项目的合同管理,严格追究违约责任。

(二)城中村(旧村)改造项目所涉及的行政许可事项由有关部门依法办理

发展改革、规划、国土、建设、环保、公安消防等有关部门按照《关于发布深圳市行政审批事项清理结果的决定》(市政府令第134号)的有关规定,依法办理城中村(旧村)改造项目所涉及的行政许可事项。上述部门应为城中村(旧村)改造项目开设“直通车”或“绿色通道”服务。

上述部门在区级设有派出机构的,原则上由其派出机构负责办理城中村(旧村)改造项目所涉及的行政许可事项。

(三)监察部门加强对城中村(旧村)改造项目的监察力度

对城中村(旧村)改造项目涉及公共利益的环节,监察部门要全程监督,防止发生损害国家、集体和群众利益的行为。

十、其他事项

(一)优惠地价的收取

根据《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》第十二条规定应收取的地价,按照各类用地功能所占权重的加权地价之和收取。

(二)制定拆迁补偿标准,核定拆迁补偿户数

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见 篇4

自开展城市建设“三年大变样”以来,城中村改造进展顺利,取得了显著成效,但也暴露出一些问题,影响和制约了城中村改造的健康发展。为进一步规范城中村改造,推动这项工作健康、有序开展,现提出如下意见:

一、工作思路和原则

2010年后新列入城中村改造范围的项目,继续按照“统筹兼顾、市场运作”的工作思路,坚持政府主导、规划先行、村民自愿、资源整合、严格标准、适度控制和四个转变同步完成的原则有序推进。

——政府主导:坚持市政府主导,区政府负责,本着成熟一个、批准一个、完成一个的原则,逐村下达改造计划。各区要加强督导,对列入范围的城中村拆迁补偿安置、回迁楼建设方案逐村进行研究,经区政府常务会研究通过后,报市城中村改造办公室审批备案。——规划先行:列入改造计划的城中村,必须按全市的整体规划要求编制规划方案,并报市规划行政主管部门批准后实施,启动改造。——村民自愿:坚持以人为本,村民自愿。城中村改造方案必须在区政府组织下依法经村民全体大会或代表大会表决通过。——资源整合:已拆迁的城中村土地全部实施收储,收储后的土地,经界定回迁面积后,其余建设用地由政府根据房地产市场供求状况和城市规划集约投放,净地出让。条件成熟的村可以合并改造,统一安置。——严格标准:提高城中村改造的标准,坚持高标准规划,高水平建设,把改造后的城中村建设成为设施齐全、功能完善、景观宜人、节能环保、各具特色的高标准社区。——适度控制:强化计划管理,严格控制城中村改造范围,适度控制商品房的开发规模,避免形成供大于求的市场状况,恶化市场环境。——四个转变同步完成:在城中村改造中,区政府负责同步完成村民转为市民、村委会转为居委会、集体土地转为国有土地、村集体企业转为股份制企业的四个转变,政府返还的土地收益部分首先用于村民的养老及医疗保险。

二、近期改造主要任务

按照以上工作思路和原则,2010年后城中村改造的重点是:

(一)二环路以内未启动拆迁的城中村。

(二)二环路外侧可视范围内的城中村。

(三)主要市政及公用设施建设所涉及的城中村。市政及公用配套设施暂不具备条件的村庄,原则上不列入近期改造计划。

三、报批程序

(一)辖区政府对拟列入改造计划的城中村要进行认真研究,形成一致意见后向市城中村改造办公室提出申请。申请内容包括:旧村的四至、人口、户数、旧村建筑面积、村址占地面积、村民居住状况、改造完成时间以及申报理由。

(二)市城中村改造办公室接到申报后进行现场勘验,核定旧村的人口、户数、旧村建筑面积、村址占地范围,拟定城中村改造计划,经批准后下达正式改造计划,并分送市规划、国土等有关部门。

(三)市规划行政主管部门依据市城中村改造办公室公函,提出旧村规划条件。辖区政府依据规划条件组织编制旧村改造规划方案和旧村拆迁补偿安置方案,并经区政府常务会研究通过后,报市城中村改造办公室审核、批复、备案。

(四)城中村改造规划方案和拆迁补偿安置方案批准后,由辖区政府商国土部门组织公开招标选定一级开发企业。参与投标的企业要符合《石家庄市城中村改造开发企业准入暂行规定》(市村改办〔2009〕1号)有关要求。招标时要进入有形建筑市场,由市招标办全程监督。经招标选定开发企业后,由国土部门按照一级开发的程序做出委托,明确一级开发主体,报市城中村改造办公室备案,同时通报市发改、规划、建设、国土等相关部门和单位。

(五)市拆迁办根据确定的一级开发主体按程序办理拆迁许可证。

(六)辖区政府负责按照批准方案推进改造。市城中村改造办公室负责督导,确保按时完成改造任务。

2010年前已启动拆迁,并且拆迁补偿安置方案已经在市城中村改造办公室备案的,仍按原办法执行;2010年前虽有部分拆迁,但未批准规划改造方案,也未进行拆迁安置方案备案的,按此意见执行。

四、保障措施

(一)进一步强化政府主导。各区政府是城中村改造的责任主体,对列入改造计划的村要加大推进力度,保证各项工作落到实处。

(二)严格执行规划方案。各城中村必须严格执行审批的规划方案,严禁擅自更改和调整规划。规划、建设、国土等行政主管部门要加大查处力度,发现问题严肃处理,并追究有关责任人的责任。

(三)严格改造计划管理。凡未列入改造计划的城中村,不得擅自启动拆迁,否则追究辖区政府责任;凡列入拆迁计划的城中村,要严格按照拆迁目标任务和回迁楼建设进度要求完成改造任务,当年未按计划启动拆迁的,由辖区政府负责调换开发企业。

(四)严格城中村改造项目管理。各区和各有关部门要加强城中村改造项目的监督管理,严格落实城中村改造的有关政策,严禁城中村改造项目非法转让。

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见 篇5

濮阳市人民政府关于印发濮阳市城中村改造建设实施细则的通知

华龙区人民政府,高新区管委会,市人民政府有关部门:

《濮阳市城中村改造建设实施细则》已经市人民政府同意,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

二○○八年八月二十一日

濮阳市城中村改造建设实施细则

第一章 总 则

第一条 为加强濮阳市城中村的规划建设与管理,合理利用城市用地,促进经济社会全面协调可持续发展,贯彻落实科学发展观,实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标,制定本细则。

第二条 城中村改造建设范围濮阳市城中村改造建设的范围是城市规划区内规划建设用地范围内的各行政村或享有对集体资产处置权的自然村。城中村改造建设的重点是被已建成区包围和将要被新建成区包围的行政村或享有对集体资产处置权的自然村。范围确定在盘锦路以西、汤台铁路以北、濮上路两侧、绿城路两侧的城中村。该范围以外的城市规划区内城中村,条件成熟一个改造一个。

第三条 坚持政府引导、统一规划、市场运作的原则,积极吸引社会资金参与城中村改造建设。

第四条 通过改造建设,逐步完成村民变为市民,集体土地变为国有土地,行政村变为社区,村民待遇变为市民待遇的四个转变。

第二章 规划建设管理

第五条 城中村改造的各项建设活动,实行统一的监督管理,严格按照法定的建设审批程序实施建设。

第六条 城中村的改造建设,应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设,因地制宜、节约用地,合理进行建设,实现经济效益、社会效益、环境效益的协调统一和可持续发展。

第七条 城中村改造建设确定的建设用地规模、基础设施、公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途。

第八条 城中村改造建设项目核准。城中村改造建设总体规划批复后,建设单位应编制项目申请报告报市发改部门核准,同时附用地预审意见。

第九条 以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送市发改部门核准前,应当向市规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

第十条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经市发改部门核准后,建设单位应当向市规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由市规划主管部门依据城中村总体规划、控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。

第十一条 以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,市规划主管部门应当依据城中村总体规划、控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未

确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。

以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向市规划主管部门申请领取建设用地规划许可证。

市规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

第十二条 进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由市规划主管部门核发建设工程规划许可证。

市规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

第十三条 涉及修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图,按照《城乡规划法》有关规定执行。

第三章 土地管理

第十四条 城中村改造必须使用国有土地。城中村土地未转为国有土地的,不得转让、出租、抵押;未经批准私自进行开发改造的,按违法用地查处。

第十五条 在城市建成区内,农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地可依法转为国有。村(组)使用的土地,经村民(股东)大会或代表大会同意,按土地利用现状依照法定程序转为国有后,依法确认国有土地划拨使用权,办理国有土地使用证。

第十六条 在城市建成区外,城中村改造项目按照土地利用总体规划,依法办理农用地转用和征收审批手续后,将集体所有的土地依法转为国有。

第十七条 新建安置村民的住宅、村集体办公用房、集体福利设施、集体公益设施房、公共绿地及配套的市政公用设施用地,可按划拨方式供地。

第十八条 用于工副业生产或建设商业市场的生活保障用地,可按留地安置方式供地,也可与用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地一起按招标、拍卖、挂牌方式出让。

第十九条 用于补偿城中村改造投入的房地产开发建设用地,按照有关规定采取招标、拍卖、挂牌方式出让。

第二十条 规定安置开发比以外的土地,纳入市人民政府统一收购储备。

第四章 资金管理

第二十一条 城市基础设施配套费房地产开发建设用地的,实行“收支两条线”管理。收入按现行征收程序及标准足额计征;支出经市、区改造办审核报市政府同意后,由市发改部门下达投资计划,专项用于城中村改造项目建设。

本细则第十七条、第十八条规定的建设内容,免收城市基础设施配套费、防空地下室易地建设费和新型墙体材料专项基金。

第二十二条 其余事业性收费及政府指导价的经营服务性收费减半收取。

第二十三条 用于补偿城中村改造建设投入的房地产开发建设用地,按招、拍、挂方式获得的土地纯收益,扣除国家、省明文规定不得减免的收费项目外,剩余部分原则上全部返还。

第二十四条 土地纯收益的使用。由被改造的城中村村委会或开发企业,用于城

中村改造中的安置房建设补助和基础设施、公共设施建设。

第二十五条 城中村改造项目在使用土地出让金资金时,由被改造城中村的村委会或开发企业向区改造办提出申请,经市改造办审核报市政府同意后,由市发改部门下达投资计划。

第二十六条 市财政部门依据市发改部门下达的投资计划和有关的申请,及时拨付资金。

第五章 房产管理

第二十七条 城中村改造中集体土地转为国有土地的,其范围内的房屋按照《房屋登记办法》的规定进行登记。

第二十八条 依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用集体所有建设用地建造的房屋,可以依照集体土地范围内房屋登记有关规定申请房屋登记。法律、法规对集体土地范围内房屋登记另有规定的,从其规定。

第六章 相关待遇

第二十九条 强化劳动技能培训,提高城中村居民的就业能力。加强城中村居民职业技能培训,帮助其树立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训、职业咨询、就业指导等服务,为其提供再就业所需要的知识技能的培训方面的支持,增强其就业能力和创业能力。

第三十条 实行就业、失业登记制度。对城中村失业人员进行登记管理,按照政策提供职业介绍服务,帮助其就业。为有创业项目且符合条件的提供小额担保贷款扶持,为其创业提供资金支持。

第三十一条 社会保险问题。按照省政府的有关规定为城中村居民参加社会保险,享受相关待遇。

第三十二条 做好城中村卫生技术人员向城市社区卫生服务人员的转变工作,政策引导,加强培训。做好社区卫生各项政策在城中村的落实工作。保证城中村居民能够享受到安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。

第三十三条 城中村居民农转非后,符合下列条件的可申请城市居民最低生活保障待遇。

(一)“三无人员”,即无生活来源、无劳动能力、又无法定赡养人、抚养人或扶养人,以及虽有法定赡养人、抚养人或扶养

人但其无赡养、抚养或扶养能力的居民;

(二)因病、残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的居民;

(三)原已享受定期定量救济生活困难的老民政救济对象。

第三十四条 城中村居民申请享受城市居民最低生活保障待遇的办理程序。

(一)申请享受城市居民最低生活保障待遇的家庭,由户主通过村(居)民委员会提出书面申请,并提交居民户口簿、身份证等相关证明材料;

(二)村(居)民委员会要成立由村(居)民代表组成的低保待遇评议小组,对申请人的家庭成员、家庭收入等有关情况进行入户调查和民主评议,张榜公布,征求群众意见并核实后报乡(镇、办)人民政府初审。评议情况和结果要有书面记录,参加人员要签字存档;

(三)乡(镇、办)人民政府自受理材料之日起20 日内,对申请人的家庭经济状况和生活水平进行调查,调查结果经公示无

异议后,将有关材料和初审意见报送县级民政部门;

(四)经县级民政部门核查审批后,村(居)委员会要将享受低保待遇人员的家

庭成员、家庭收入、月人均收入、月人均补助差额等情况在村(居)委员会以户为单位再次张榜公布,公示无异议后,将最低生活保障金领取证和代发放低保金存折发至本人,由本人持身份证直接去金融机构领取。

第三十五条 城中村适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近免试入学,依法保障享受城区居民适龄儿童、少年接受义务教育的权益。具体工作由华龙区、高新区政府教育部门负责组织实施。

第三十六条 城中村村民人均土地不足0.3 亩的,村民农业户口全部成建制地转为非农业户口,由此产生的区划变动按法定

程序报批。具体工作由市、区政府负责组织实施。

第七章 组织实施

第三十七条 市政府城中村改造建设指挥部及其办公室负责拟定和出台我市城中村改造的有关政策;负责审定各城中村改造建设的具体方案、提出规划条件和技术要求;组织审批各区上报的城中村改造建设方案;监督管理城中村改造建设资金征收与使用,监督管理各区及改造村的安置住宅与公共用房、集体经济用房和开发房的建设实施;协调城中村改造过程中与相关部门的关系,调控城中村改造中跨村、跨区规划用地调整及资金调控等问题。

第三十八条 区级政府城中村改造建设领导小组及其办公室负责对本区城中村进行调查摸底,按照改造工作计划确定改造村和实施改造村;按照一村一案的原则,依照总体规划拟定改造村、实施改造村的改造方案;将城中村改造建设方案上报市城中村改造指挥部及其办公室审批;按照批准的改造建设实施方案,组织拆迁、安置、建设等实施过程中的具体工作;负责协调村委会、居委会、街道办事处及被改造村的群众工作;监督管理本区城中村的改造建设资金,负责各方资金分配与平衡。

第三十九条 市建设、国土资源、财政、发改、监察、审计、人防、公安、消防、电力、通讯等有关部门应在各自的职责范围内,做好城中村改造建设的管理和服务工作,按法定程序办理城中村改造建设的各项手续。

第八章 附 则

第四十条 棚户区改造、旧住宅区整治参照该细则有关规定执行。

西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见 篇6

关键词:城中村改造;困境;政府职能转变

中图分类号: F299.2 文献标识码: A 文章编号: 1673-1069(2016)26-85-2

1 城中村及其特征

1.1 城中村庄的定义

村,又称“城中村”,是指已纳入城市总体规划和建设范围内的,农业用地很少或根本没有居民的职业结构和生活方式,城市改造,但建筑景观和民俗居民仍然缺乏城市社区的特点,建立的性质上的集体土地仍然被称为“村”居民的结算。城中村在当地居民通过出租房屋获得经济来源,外国永久居民通过租赁住房获得临时居住,因此它是一种内部服务经济转型的城乡社区。

1.2 城市村的2个特点

与周边城市地区相比,该村的主要特点:

①土地。农村宅基地属于集体所有制,农村宅基地为主,其他建设用地为辅,农业用地减少了,一些成熟的村庄没有农业用地。

②架构。家庭住宅建筑的主要建筑,通常缺乏统一规划,建筑密度和容积率非常高,违法建设、私搭乱建丰富,配套的基础设施缺乏,更少的公共绿地、文化、体育和休闲设施。

③人口。地方居民的职业结构和生活方式既有城乡二元、职业结构复杂,当地居民和流动人口的文化素质普遍不高,社会保障的难度,当地居民和流动人口之间的房东和租客的关系,形成了孤立的二元社会。

④经济。村民的主要经济来源是出租收入和集体经济红利和小规模的餐饮业、商业,部分外来人口在农村从事商业,因此房屋租赁和衍生经济成为一种主要的经济模式。

2 城中村存在的主要问题

城中村是我国城市化进程中的产物,这一过程中的主要问题表现在以下几个方面:

2.1 建筑密度过大,环境质量普遍较差

近年来,随着经济的发展,房价上涨迅猛。人们对廉价住房的需求日益迫切,城中村房租价格也水涨船高。为了获得更多的租金,违法乱建、乱搭盖“握手楼”和“接吻楼”等极为常见,有的城中村建筑密度达到70%以上,甚至达到90%。城中村建筑呈无序布局状态,住宅的日照、间距等难以满足基本的卫生和生活要求,随之而来的乱设牌匾、乱悬挂、乱晾晒、乱堆乱放等现象严重影响到了居住环境。再加上垃圾处理、排水排污等基础设施先天不足,使得垃圾无序堆放、排水不畅等现象更为突出。

2.2 市政基础设施普遍落后,安全隐患极为严重

城中村的住宅建筑新旧混杂,既有近期新建的卫生设施较全、装修较好的钢筋混凝土住房;也有20世纪七八十年代建造的有部分卫生设施的砖混结构住房;还有建造历史较久的无卫生设施的木、石、砖木结构住房。村里的对外交通往往只有一两处宽度约为5~7米的道路,村内道路多为2米以内的小巷,远不符合消防通道标准。许多城中村甚至没有纳入统一的城市污水排放系统,没有冲水式厕所和排污管道。老房子安装的电线太乱,随着人口和家用电器的不断增加,超负荷运转的线路经常出现短路现象。

2.3 公共服务设施普遍不足

城中村里的文化和公益性娱乐设施普遍数量少、档次低,供老年人和儿童使用的公共活动场所和绿地则几乎没有。受到规划限制,幼儿园、医院、菜场、公厕等配套设施也多不全。

3 城中村改造的困境

3.1 改造成本的问题

城中村改造的真正难点在于改造资金的来源。政府自己因发开成本过于高昂而难以启动改造,村民集体经济通常也无此财力,只能给予优惠政策吸引房地产商介入开发。巨大的居民数量和高密度的建筑体量,以及前期的安置增加的成本投入,使得拆迁补偿费用成为城中村改造项目中最重要的一项成本。除拆迁补偿安置外,开发商还要负担道路拓宽、市政管线改造等市政配套费用。

3.2 拆迁补偿的问题

以前城中村居民的收益主要来自出租住房和村集体经济的可分配收益,其中又以前者在居民家庭收入中所占的份额为最大。若按照现行模式进行城中村改造,改造中最大的矛盾和冲突是关于确定土地与房屋一次性货币补偿的标准。目前在实际改造中,补偿价格的形成往往通过结合市场交易和行政强制的方法来解决。城中村居民对拆迁有普遍的抵触心理,觉得补偿应该覆盖拆迁改造所带来的一切损失和支出。而通常的补偿标准未考虑城中村土地的特殊性质,普遍较低,补偿费用分配也不尽合理。由于对拆迁补偿标准理解的分歧,以及部分地方在实施拆迁过程中的违法行为,造成拆迁过程中出现种种矛盾激化,甚至暴力冲突的情况。

3.3 人员安置的问题

很多城中村还有乡、村等行政建制,以及集体企业的财产,这是当地农民赖以为生的生存基础,如何处理这些财产,给城中村的改造增加了很多困难。征地后,农转非人员没有了最根本的生活资料,传统的生活方式被改变,也没有基本生活技能以适应新城市化的生活。征地农转非人员的最低生活保障、医疗保险、失业保险、养老保险、教育都是尚待解决的问题。此外,城中村拆迁后,以低收入打工者为主的外来暂住人口的居住、生活亦会受到较大影响。

4 城中村问题的成因

4.1 城乡二元体制

该系统是计划经济时代的产物。1951《城市住宅管理暂行条例》颁布实施,城乡人口制度从制度的正式实施中分离。此后,随着工业化的发展,大量的农村人口迁移到城市,增加了城市的负担,为了缓解这种状况,在1958个户籍的<<中华人民共和国户籍管理条例>>开始在户口迁移、食品供应、就业安排、社会保障等方面严格区分了农业和非农业人口、城乡之间、城乡二元分割的二元制度实施。从那时起,在城市化的过程中,村里的原始土地被接管,村成为城市的一部分。村民生活在城市,但不能享受同城镇居民一样的就业和社会保障等福利。

4.2 土地集体所有制

在城市化的一些地区,集体土地实际上是从事国有土地的某些职能。根据我国法律规定,城市土地所有权归国家所有,农村土地所有权属于村集体所有,已经包围城市的村民住宅和部分村集体财产的土地仍归村集体所有。村民的身份仍然是一个农民,是固定在集体土地上的。土地名义上属于集体所有,由村委会管理,但土地所有制的实际主体不明确,业主缺位。此外,土地使用权不明确,社会保障制度不完善,村民将宅基地作为基本的生活保障。现行宅基地制度是政府管理城市村的根本原因。

4.3 土地产权的定义不明确

城市中的村庄问题主要集中在土地产权问题上。产权包括所有权、使用权、经营权和转让权等。我国土地的集体所有制只是以所有权的名义,村集体和村民都只有使用权和经营权,事实上,村集体不完整的土地产权。这一土地制度是在计划经济体制下的产物,优越的地理优势使村用地差别地租非常高,在缺乏规范化管理的条件下,其价值是由村民的房屋租赁来实现的。经过长时间的积累,农村土地被各种违法建设所覆盖,成为村里的土地所有制的最大障碍,成为城中村改造的最大障碍。

4.4 快速城市化进程

随着城市规模的进一步扩大,原有的中心城市不断扩大,郊区的村庄逐渐被包围,大部分耕地被开发利用,霍姆斯戴德酒店也保留下来。城市中的村庄处于一定的社会阶段,为我国的城市化进程做出了巨大的贡献。然而由于缺乏有效的、合理的规划,城中村在城市中造成了无序的土地利用,给城市建设和管理造成了巨大的隐患,最终影响到城市整体规划的实施,成为城市建设中不可避免的弊病。

4.5 廉租住房供求之间的巨大差距

村已成为所有类型的人的共同选择,最根本的原因在于它的低租金。城中村,利用城乡二元的城乡二元制度,通过低租金赚了很多钱,这就是为什么城中村有着顽强的生命力。我国城市廉租住房项目还处于初步实施中,这也为村民们利用宅基地实现自己的利益提供了机会。

4.6 城市建设管理“近视眼”

在城市建设和投资的过程中,政府为了短期的利益和间接的土地收购,而且还出现了城市起到了推波助澜的作用。现行的耕地征收补偿政策有明确的衡量标准,并对村集体建设用地和宅基地使用权和宅基地使用权的补偿缺乏必要的界定。因此,政府为了减少土地征收和补偿资金的数额,采取各地农村、农地征收,寻求城市建设的快速扩张。

5 城中村改造与政府职能转变

城中村的改造主要依赖市场机制,其问题集中反映在各方利益主体之间的关系上,关键是各方的利益分配与协调。政府在拆迁改造过程中的角色主要有三个:发放拆迁许可证、行政裁决(拆迁人和被拆迁人达不成协议的情况下)、执行裁决。在实际的拆迁改造过程中,政府角色经常表现为越位或缺位。越位包括滥用拆迁行政许可权,为追求效率而忽视法定程序,对拆迁评估的干预较重,价格评估与市场往往脱节。缺位包括裁决程序不公开,裁决内容不具体。给公众的印象是政府和开发商是合伙人,进一步损害了政府的形象。在城中村改造问题困境的压力下,城市政府职能转变应重点围绕以下几方面展开:

5.1 在职能范围上,从全能政府向有限政府转变

其中关键是处理好政府与市场的关系,发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。政府应集中精力管理公共事务,而不要干预市场事务与社会自我协调处理的事务,这样有利于调动各方面的积极性。要深入贯彻行政许可法,减少和规范行政审批事项。要完善行政审批方式,简化和规范程序,制定操作规程,向社会公开。其次要做到权责相一致,对权力的行使实行问责制,履责过程接受各方面监督,包括立法机关、司法机关、新闻媒体和公众的监督。城中村改造主要依赖市场机制,政府要实行政策引导下的多元市场主体(包括政府、企业、市场中介机构和民间组织等)参与的新型改造机制,逐渐从政企、政社、政事不分和高度集中的管理职能中抽离出来,将属于企事业单位、中介组织的权力归还,将自身定位成经济发展的调控者和改革开放的推动者。

5.2 创建服务型政府,履行社会管理和公共服务职能

包括公共设施、廉租房、环境卫生、人口计生、治安等领域。在改造过程中,为了确保农民失地不失利,要及时在村民中建立健全养老保险制度和基本医疗保险制度,实行最低生活保障制度,保障原村民的基本生活。其关键之处就在于促进社会保障制度的改革与创新。如成立村民社会保险基金,或积极引导、鼓励村民参加商业医疗保险。要充分发挥社区居委会的作用,利用社区建设最大限度地发挥社区管理和服务的功能。

5.3 加强法制建设,包括制度管理与规则管理

市场经济实质是法制经济,法治政府的重要标志是重视立法、按法作为、依法行政、公正执法、违法必究。在立法方面首先要打破城乡二元体制,终结二元户籍制度,让城中村村民和城市居民保持身份一致。其次根据城市化实际进程,明确城中村土地产权关系。如将城中村土地征为国有,出让给村股份公司或其他集体经济组织作为经济发展用地或村民住房建设用地。土地所有权归国家所有,股份公司只有使用权,村民具有地上建筑物的所有权和使用权。允许城中村居民土地使用权进行流转并获得收益。村民以土地使用权在开发公司中入股,并以此享有一定面积的住宅分配权和年度分红权。

参 考 文 献

[1] 白涛,叶嘉国.珠江三角洲城中村问题探析[J].广东社会科学,2004(03).

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