预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展（通用9篇）

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇1

关键词：预算管理,政府会计,改革,互动性

就当下情况来说, 我国的政府会计管理制度与预算管理制度不相符, 所以政府的会计管理制度需要在预算管理制度的指导下进行改革。政府会计管理制度可以反应及监督各政府部门财政资金的收支情况, 其将所有政府部门作为进行财务报告的主体, 通过会计管理制度, 可以全面、准确的反应政府各部门以及总体的财政资金收入及支出活动, 有利于正确的管理资金运行, 是政府制定正确的财政政策进行有效宏观调控的基础。而政府会计管理与预算管理制度具有密切的关系, 虽然两者分属于不同的财政体系, 但是两者之间具有相互制约、相互推动的关系。因为当下我国存在两者发展不相符的情况, 所以需要对预算管理制度和政府会计进行改革, 推动两者的互动发展, 繁荣我国的经济。

一、预算管理制度的改革推动政府会计制度的改革

在经济全球化的经济压力以及经济发达国家先进经验的指导下, 我国应该借鉴国先进经验制度, 改革我国存在缺陷的政府会计管理制度与预算管理制度, 推动两者的共同发展。

(一) 经济全球化带来改革的压力以及动力

政府改革的主要方向是:变革传统的现金基础为应计基础。2000年, 国际会计师联合会曾经发布国际会计应用准则, 旨在加强全球范围内的各国政府会计管理与财政预算管理。国际货币基金组织也曾经发布过关于财政管理的应用准则, 旨在加强部分财政收支不透明的国家的财政管理, 推动世界范围内的财政收支平衡。在全球的财政经济管理不断加强的影响下, 我国相关部门也对财政管理进行了全面而系统的改革, 例如完善政府的财政审计监督体制, 进行公共财政管理制度的优化, 进行对政府业绩的绩效评价等。这显示了我国对政府会计改革的必要性与迫切性, 对完善我国的政府会计管理提出了高标准、高要求。

(二) 借鉴改革成功国家的先进经验

美国曾经先后进行7次预算管理制度的改革, 最终形成了与预算管理制度相符合的政府会计管理制度。美国在1921年曾经发布《预算与会计法案》, 并且致力于提高预算公开性出台了一系列关于政府的采购以及会计管理制度, 还建立了审计总署, 即GAO, 监督保证政府资金使用方向的准确性, 管理政府财务。在第二次改革中, 实施绩效预算制度, 将预算方案的绩效与政府的财政拨款相结合。在1965年到1977年的第三次、第四次改革中, 美国加强了预算的计划、规划环节。在1993年开始的最后一次预算改革中, 突出强调了产出预算制度。美国的7次预算管理制度改革, 表明了进行预算管理的改革必须要有坚实的会计管理基础, 所以我国要优化预算管理, 必须先进行政府会计改革。

(三) 我国的预算管理制度与政府会计改革仍存在较大问题

当前情况下, 我国的预算管理与政府会计制度不相符, 不能互动发展。首先, 在我国传统的预算管理制度下, 政府的预算是通过在基期的支出上增加支出增加比例来计算的, 这种计算方式在进行财政预算时不需要掌握十分全面系统的会计信息。与此相比, 部门财政预算就需要系统全面的信息, 例如, 核定编制问题、各部门资源使用状况等, 但是, 现下的会计制度对我国的财政总预算和各政府部门的详细预算都无法提供全面的信息。其次, 在政府实行集中性采购的前提下, 财政预算部门不仅是单纯的根据财政预算发放经费, 而是要结合预算以及部门制定的采购计划, 直接将资金支付给物资提供方。另外, 政府的财政支出除了预算支出以外, 还经常会有意外资金支出, 当下的政府会计制度不能全面系统正确的反应这些信息。虽然, 国家制定了相关的财政管理会计核算办法, 但是这些规定对于情况复杂的地方政府单位等不具有统一执行性, 所以, 建立全面的政府会计制度具有必要性。

二、政府会计制度的改革要求预算管理制度的完善

虽然我国当前的政府部门预算、政府集中采购等符合基本的要求, 但是, 在具体实施过程中仍然存在较大的问题。第一, 在部门预算时存在标准定额模糊, 预算编制计算简陋等问题, 这就要求政府加强对基础预算信息的管理, 加强相关预算信息数据库的管理, 制定不同类别的定额标准等加强政府的预算编制能力。第二, 国家推行的国库集中收付制度在地方的改革进展受到了较大阻碍, 因为地方的不同特点, 各地区的改革进展不平衡, 改革并没有全面系统的深入到基层政府单位。这就要求建立完善的财政收支体系, 实行财政联网, 实时监控国家以及地方的财政收支情况, 规范国家财政拨款等。最后, 政府在采购活动中还存在自我约束能力差, 预算编制随意改变, 预算调整程序简单等, 严重阻碍了政府预算水平的提高。

要从根本上解决这些问题, 就需要政府建立完善的监督制度。首先, 要加强政府部门的内部监督, 例如政府内务管理部门通采购准则以及采购实际情况等对政府采购执行部门进行监督。其次, 完善相关法律基础, 虽然我国已经制定了相关的政府采购法, 但是缺少细致明确的法律条文。再次, 加强政府采购的社会监督。政府部门要提高预算执行情况的透明度, 例如, 加强政府采购计划制定、采购结果的社会监督力度。

进行制度改革是一个循序渐进的过程, 需要在实践过程中不断发展完善。预算管理制度的完善发展将促进政府会计制度的建设, 而且政府会计制度改革的深度以及全面性与预算管理的完善情况具有很大的关系, 所以, 要加强相关的公共财政制度建设, 完善内部审计监督制度, 对部门工作进行绩效评价等。

三、加强其互动发展应该采取的措施

(一) 准确定位政府会计目标

所谓会计目标是指, 在会计环境中, 通过进行一系列的会计活动期望得到的会计结果, 是现代会计理论的重要内容。现阶段我国政府会计预算的主要目标是通过会计活动的进行有效的进行政府部门对社会的宏观管理、调控, 满足上级财政部门的会计信息要求。这种做法只是单纯满足了政府部门之间的财政管理预算需要, 而没有向广大社会受众提供政府的财政预算信息, 无法加强社会对政府的会计运行监督。所以, 我国政府的会计目标应该由政府决策执行向社会监督执行的方向转变, 政府应提供有效的会计信息, 促进社会受众对政府部门会计活动、财政支出的监督。

(二) 健全会计核算基础

我国现阶段的会计预算部门是根据组织类别的不同来构建的, 一般来说分为三个独立的预算分支:财政总预算、行政单位会计预算以及事业单位会计预算等。这就容易造成三个部门各自进行会计活动, 不利于财政部门与行政事业单位的会计联系, 导致各部门之间信息交流不畅, 降低财政部门的控制、调节作用。为了健全会计核算的基础, 构建完善的政府会计制度, 应该建设以“支出周期”为指导原则的会计活动框架, 完善政府各部门之间的受托代理等。

除此在外, 还可以借鉴成功的改革经验, 引进权责发生制, 提高改革成效, 建立完善的政府财务报告体系, 增加政府财务收支的透明度, 加强社会受众对政府财务工作的监督。

四、结语

综上所述, 预算管理制度改革与政府的会计改革具有十分密切的联系。预算管理制度的改革很大程度上推动了政府会计管理制度的完善, 同理, 政府会计制度的改革也需要完善的预算管理制度作为基础。所以, 当下应准确定位政府会计目标, 建立会计核算基础体系等, 推动预算管理与政府会计改革的共同发展。

参考文献

[1]单学勇, 王金丰, 余红艳.论政府会计改革与政府预算管理改革的制度衔接[J].兰州商学院学报, 2012, (10) .

[2]陈小悦, 陈立齐.政府预算与会计改革[J].北京:中信出版社, 2002.

政府预算会计改革的思考 篇2

随着市场经济的逐步完善和发展,我国的预算会计环境发生了重大变化,导致现行的预算会计制度出现了许多弊端,这一形势要求我们必须进行预算会计改革。

一、改革会计核算基础

目前我国预算会计除事业单位经营性收支业务核算和财政总预算会计中个别事项可采用权责发生制外几乎全部使用的是单一收付实现制。收付实现制无法全面地反映政府债务和资产情况,无法有效地分析政府的资金运用效果,在该基础上的预算会计忽视年度经济事项的连续性,不能真实完整地反映政府的财务状况。在收付实现制基础上,政府拥有的固定资产不计提折旧,不利于固定资产使用的管理,容易造成政府机关随意更换固定资产,不利于成本效益原则的运用。因此要结合我国实际情况,以充分反映政府的财务状况和受托责任为目标,对政府会计的改革可以采取分步推进和逐渐扩展相结合的渐进地向强式改革模式推进。在改革的过程中,要注意到过程的渐进性,会计基础向权责发生制的转变不仅需要会计科目和报表的修改,还需要在立法、人员培训、软件设计等多方面协调配套,需要逐步创造条件,采用渐进式改革,以利于保证核算的正常秩序和改革的顺利进行。

二、改进我国政府财务报告的主体设置

随着我国会计模式逐步向基金会计模式的转变,我国政府财务报告的主体要改变目前仅以预算缴拨款关系和行政隶属关系作为确认标准的现状,就要紧密结合我国特殊的社会政治经济制度。

首先,要结合我国正在进行的事业单位管理体制改革,将事业单位分情况区别对待,对于其中继续需要财政拨款、纳入预算管理的事业单位,可逐步并入行政单位会计核算体系;对于其中全面走向市场、实行企业化管理的事业单位,可逐步纳入企业会计核算体系。另外,我国正在实行的国库单一账户制度、政府采购制度以及部门预算改革,对我国现行财政总预算会计和行政事业单位会计所产生的冲击将是革命性的,财政总预算会计和行政事业单位会计的改革,将趋向于以一级政府为中心,核算整个政府的财务状况与收支情况。

其次,今后如果我国政府会计逐步转变为基金会计模式,基金理所当然地就作为政府会计与财务报告主体,按基金编制财务报表,然后将基金财务报表汇总、合并为政府会计与财务报表,直至将政府单位财务报表汇总、合并为政府财务报告。最后,还应考虑到我国庞大的国有资产体系,如果不纳入政府财务报告体系,无法反映政府受托管理国有资产是否保值、增值,很容易造成国有资产的流失;如果将其作为政府财务报告主体,不仅类型多、数量大,而且与其他组成单位差别悬殊,不宜完全作为政府财务报告的组成单位,建议可设立国有资产基金,专门用来核算国家所享有的国有资产权益(包括产权和收益权)。

三、增加我国政府财务报告所涵盖的内容

我国现行的政府财务报告,不仅范围狭窄局限于预算收支或财政性资金活动,而且内容单一,在一定程度上充其量只能算是预算执行情况报告。现阶段我国政府财务报告为了满足广大信息使用者日益扩大的信息需求,充分揭示履行公共资金受托责任的情况,防止出现潜伏的财政危机,在现有内容的基础上,应增加对相关内容的表内列报和表外披露。

首先,在我国政府财务报告中应充分揭示我国政府所拥有的债权债务。其次,在我国政府财务报告中应增加反映政府承担管理社会保障资金的有关内容。最后,在我国政府财务报告中还应增加反映各级人民政府对国有资产产权及收益权管理履行受托责任的状况,即把国有资产的价值运动纳入政府财务报告体系。

四、统一我国政府财务报表附注

鉴于财务报表附注在某种程度上是一种比财务报表本身更为重要的财务信息,因为孤立的报表信息往往使使用者难以理解及作出判断,在会计环境日益复杂化和会计理论及会计技术日益丰富的条件下尤其如此。因此,我国政府财务报告对财务报表附注应作出统一规定:财务报表附注除了对重大会计政策、期后重大事项的披露以及财务报表各项目的详细说明外,应结合政府单位业务运营活动和财务会计方面的特点,披露报告主体组成单位的确定标准、预算收支执行情况及与预算之间差异的说明、各级政府代表国家管理和监督的国有资产保值和增值情况的特别说明以及政府承担的或有负债的说明等。

此外,基于目前我国政府财务报告在报表汇总上主要采用自下而上逐级汇总的方式,使大量的重复项目没有得到完全的消除,我国政府财务报告组成单位及政府的财政部门应当对各项预算收支及经费收支活动分细目核算、记录和报告,以便在报表汇总时消除。

五、选择现行会计规范模式

目前,在我国会计学界,无论是企业会计还是政府会计,关于会计规范模式的选择——准则或制度,争议相当大。一种观点认为,会计制度是计划经济条件下的产物,应制定会计准则取代会计制度;另一种观点认为,会计制度是我国会计界最熟悉的会计规范形式,会计准则与会计制度在内容上并无不必要的重复,而是各有侧重,仅是略有交叉而已,因而会计准则与会计制度应并存。

对于目前政府会计规范模式的选择,对第二种观点较为赞同,因为首先,会计准则与会计制度两者相辅相成,各有侧重,可以结合使用。会计准则主要规范政府单位有关会计事项的确认、计量和报告,一般不涉及账户的设置、使用和账务处理。全面核算某会计事项所涉及的账户(科目)及其使用,仍应借助于会计制度。其次,在我国,考虑到多个预算会计单位一般规模较小,会计人员业务素质相对较低,并且会计制度是我国会计界最熟悉的会计规范形式,取消会计制度目前尚有困难,暂时还是采用“准则+制度”规范形式为宜。

最后,从发展趋势上看,顺应国际潮流,与企业会计规范的发展保持一致,我国预算会计最终也要过渡到准则规范的形式上去,但现阶段应有一个充足的缓冲期,为此积极创造条件,即逐步更新会计观念,加强政府会计人员的培训,提高其业务素质,借鉴和吸收国外适合于中国的现成的政府会计准则的相关内容,尽快建立与国际接轨且具有中国特色的预算会计准则体系。

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇3

我国政府预算管理制度改革的主要观点概述

随着我国市场化改革的深化，政府预算改革成为市场经济体制改革的重要内容。目前理论界与实际工作部门对此问题进行了多方面探讨。现将主要观点综述如下：

一、我国预算管理制度方面存在的问题

第一种观点认为，预算不合理。我国一直实行历年制预算，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历与财政合一的做法导致的结果为；

1、预算的实际编制时间较短

2、人代会审议政府预算的时间很短

3、预算执行中出现法律空档。

第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：

1、预算编制缺乏前瞻性。

2、预算编制方法不尽科学。

3、预算编制缺乏完整性。

4、预算编制内容不够科学。

5、预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。

6、预算编制有关职能不分。

第三种观点认为，我国预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化、决算复杂化”局面。体现在：一是结算项目繁杂，大量结转资金和跨结算项目容易对下预算执行产生冲击。二是强化了地方对年终总算的依赖思想，各地对年终决算解决的期望值越来越高，中央财政面临巨大压力。三是财政工作集中，预、决算工作效率不高。四是结算事项多，财政算账难。一方面是各种专项上缴扩大趋势明显不适应分税制的要求。比如，中央借款、向中央作贡献、老农业税价差上缴等项目。另一方面，结算补助中税收返还计算复杂，且超基数返还比例太低，转移支付数额小且计算依据难以符合客观实际，其他补助项目多、数量少等问题，使地方各级财政很难准确计算财力，给预算编制带来一些困难。

第四种观点认为，实施部门预算改革面临着矛盾。主要是：

1、部门预算改革与机构改革滞后的矛盾。

2、部门预算编制中是以部门为主还是以财政为主的矛盾。

3、实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾。

4、部门预算改革与税收计划的矛盾。

第五种观点认为，部门预算与国库改革未能协调一致。目前，国库对财政资金支出的运行程序是：各级预算单位根据同级财政部门下达的预算，按期向财政部门提出资金拨付申请，经财政部门审核后开具拨付凭证，通知国库办理资金拨付手续，国库通过银行间票据交换将财政资金划入预算单位在商业银行开设的账户上。这种运行程序弊端较多，如财政资金使用效益低下、监督弱化等。同时，银行体制改革后，仍有相当大一部分国库资金通过商业银行进行划转，受利益驱动，各商业银行对存不计息付不收费的财政资金不同程度地存在截留和占压的情况，各预算单位根据资金性质的不同也在银行多头开户。实行部门预算，预算报表虽然统一了，但财政资金仍在多头运作和逐级层层缴拨，财政将预算资金拨付到一级预算单位账户上后，一级预算单位如何再下拨至用款单位，用款单位又如何使用，财政部门无法实施全程监督和控制，影响财政资金使用效益。

二、构建我国预算管理制度的模式

第一种改革模式：

（一）采取标准周期预算管理。预算管理周期从时间上划分为三个阶段，在同一预算内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存：

1、“预算编制阶段”。从每一预算前一年的年初开始至次年年末，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本预算执行情况，测算下一预算收支规模和增长速度，据此编制下预算。

2、“预算执行与调整阶段”。从每一预算的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本预算、分析执行情况并办理调整变更手续。

3、“财政决算阶段”。从每一预算终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为

6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一预算的依据。

（二）改革预算科目的设置体系。应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。

1、以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径；按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。

2、体现复式预算的要求。根据建立复式预算的目标要求，重新构建的基本框架为建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的四层预算结构。

第二种改革模式：根据目前拟定的政府收支分类改革方案，我国政府预算收支分类体系将由“部门分类”、“功能分类”和“经济分类”三部分组成，在“功能分类”和“经济分类”中，经常性预算和资本性预算作了较为明确的划分。具体目标模式是：

“部门分类”依据预算部门的性质和管理级次划分，按立法机关、司法机关、行政机关、军队、社会团体、事业单位、企业等顺序分类。

收入科目不再按功能分类，“支出功能分类”与目前的支出科目体例类似，但内容作了结构性改动。支出功能分类根据政府活动不同设置11类，具体是：一般公共服务类、国防类、公共安全类、教育类、文化体育及宗教类、社会保障类、医疗卫生类、环境保护类、城镇住房与社区类、经济事务类、未划分的财政支出类。

“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应，但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。“收入经济分类”划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等6类。“支出经济分类”包括经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目。其中，经常性支出包括人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付、国内债务付息支出、国外债务付息支出、预备费等6款。[9]

第三种改革模式：借鉴国外复式预算的经验和中国经济运行机制的状况，我国复式预算制度的框架应分为公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、财政投融资预算等方面，从而构成适合中国国情的、完整的预算体系。

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇4

2.1 要加强政府对会计人员的宏观管理,这是建立社会主义市场经济的客观要求

2.1.1 当前企业的资金配置主渠道,决定了政府必须对会计工作包括会计人员进行管理。从国际上看,一个国家对会计工作的管理范围和深度,很大程度上取决于资金市场的特征,如果企业直接融资是资金市场的主要特征,那么会计工作可交由民间社会管理(包括会计标准的制定)。经过几年的实践,我国的证券市场有了一定发展,但企业资金来源主要还是银行(特别是国有商业银行)和国家投资、银行在资金的筹集和分配中起着主导作用。由于企业资金配置的主渠道是间接融资(主要是国有资金),而不是直接融资,因而尚不具备由民间管理会计工作的条件,由政府管理会计工作,这是与我国资金配置的基本方式相适应的。

2.1.2 新修订的宪法规定,公有制在我国的各种经济成分中占主体地位,这是我国社会主义市场经济本质的体现。会计工作作为一项重要的经济工作,在加强国有经济管理及实现宏观调控中发挥着不可替代的作用。在公有制为主体、多种经济共同发展的过程中,会计工作要对所有投资者负责,其中对国家资本金保全及增值增效更要负责。因此,政府部门对包括会计人员管理在内的会计管理工作不能削弱,而要加强,这也是与现阶段我国社会主义市场经济发展相适应的。

2.1.3 要继续探索会计人员人事制度的改革模式,这是会计人员管理体制改革的核心问题,而问题的关键是要改变会计人员“双重身份”的状况。当前,各地试行的会计委派制度是改革会计人员管理体制的有益尝试。会计人员的委派制,能较好地解决会计人员“双重身份”问题,并符合中纪委十五届二次全会提出的“改革会计人员管理体制”精神。我国国有企事业单位法定代表人是政府委派的,需建立科学的治理机构,而会计人员统管统派正是规范进入市场的法人行为的强力制衡机制,它可以较好地解决会计人员“双重身份”及财政部门对其执法监督难问题。在委派会计制度下,会计人员在多元利益主体(投资者、经营者、债权人等)中不属于任何一方,而是处于多元利益边缘,实施特殊服务行为,肩负依法公正处理各方利益的使命,这种体制使会计人员不会偏向多元利益主体的任何一方。

会计委派制作为一种新的会计人员管理体制,在上海、山东、河南、湖北等有所进展。机构改革后,我省还专门成立了会计委派管理机构,龙岩、南平、漳州等市已着手对市属部门进行会计人员统一委派。总体而言,各地的会计委派工作发展不平衡。笔者认为,应总结各地会计委派制的成功经验,并加以完善,以点带面,逐步推开,最终全面实现会计人员的统管统派。

2.1.4 要强化会计人员管理的法制建设。新修订的《会计法》赋予财政部门对违反会计法规的处罚权,突出了单位负责人、直接主管及会计人员的法律责任。因此要加强财会法规的宣传教育,加强对会计人员的业务培训和职业道德教育,强化对会计人员的监督检查和违法处罚。

2.2 建立健全会计人员行业自律制度,是政府对会计人员进行宏观管理的必要补充

2.2.1 政府机构要求财政部门对会计人员的管理职能由目前的组织协调、业务指导转向监督检查、行政管理和信息服务,这客观上要求财政部门在提高行政效率的同时,应把众多具体的、繁杂的事务性工作委托给行业自律组织去办理,包括会计从业资格管理、会计人员继续教育培训、会计专业技术资格管理等具体事务均可由行业自律组织去完成。

2.2.2 会计行业自律组织除现有的注册会计师协会外,还可考虑成立会计总会,会计公会等面向所有会计人员的行业自律组织,在财政部门授权范围内进行业务管理活动和提供相关服务,并接受财政部门的指导和监督。

2.2.3 财政部门还可建立执业会计人员市场,便于企业挑选会计人才,保证会计人员的合理流动,具体工作亦可由行业自律组织去完成。

3 应注意的几个问题

3.1 政府在加强会计人员宏观管理的同时,应对会计人员的行业自律进行引导,使其

服务于会计管理工作大局,服务于社会主义市场经济建设大局。

3.2 要认真对待会计人员管理体制改革中,尤其是实行会计人员统管统派过程中遇到的问题,如对会计人员体制改革的重要性认识不足,财政部门与人事部门协调不够,会计委派工作无法付诸实施等,这些问题均应认真对待并予研究解决。

3.3 应坚持三个“有利于”的衡量标准,即是否有利于发挥会计人员做好会计工作积极性,是否有利于充分发挥会计工作的反映、监督和促进作用,是否有利于国民经济健康有序的发展,使会计人员管理体制改革不会偏离方向。

参考文献:[1]夏立位.我看会计人员管理体制改革[J].政务与会计,,(1):70-71.

[2]高聚山,等.关于推行会计委派制的一些看法和建议[J].财务与会计,2001,(2):59.

[3]王君.对会计委派制若干问题的思考[J].财会月刊,2001,(4):21-22.

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇5

1 引言

预算会计体系是国家财政预算管理的有机组成部 分，是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手 段。随着社会主义市场经济体制的发展，特别是我国 政府职能的转变和财政体制改革的不断深化，现行的 预算会计暴露出不少问题，有些问题已经明显不适应 当前改革开放的需要。这就迫切要求对我国现行的预 算会计进行全面改革，逐步建立起适用我国社会主义 市场经济发展和公共管理需要，并且具有中国特色、科学规范的政府会计体系，使其更好地为政府行政管 理和社会大众服务。

基于政府公共管理改革内容，以我国现行预算会 计环境因素的变化为切入点，分析我国财政体制改 革、政府职能转变、事业单位的改革等对我国现行预算 会计体系的影响，探寻现行预算会计体系在核算主 体、核算范围、核算方法等方面进行改革的必要性， 为推行全面政府会计改革奠定理论依据。

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇6

一、关于事业单位会计核算基础的国际比较。

(一) 我国的现行规定

1998年1月1日起开始实施的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等制度, 基本奠定了目前的政府会计基本框架。总的来说, 相关制度皆规定预算会计主要是从事预算资金的分配和使用, 因而基本上是以收付实现制为核算基础。

此外, 财政部规定自2001年11月19日起, 中央财政总预算会计对以下五类事项采用权责发生制: (1) 预算已经安排, 由于政策性因素, 当年未能实现的支出; (2) 预算己经安排, 由于用款进度等原因, 当年未能实现的支出; (3) 动支中央预备费安排, 因国务院审批较晚, 当年未能及时拨付的支出; (4) 为平衡预算需要, 当年未能实现的支出; (5) 其他。财政部同时规定:中央财政总预算会计采用权责发生制仅限于上述事项, 除此之外其他事项均不得采用权责发生制。财政总预算会计采用权责发生制对上述事项进行会计核算时, 平时不作账务处理, 待年终结账, 经确认当年确实无法实现财政拨款, 需结转下一年度支出时, 应借记“一般预算支出”等科目, 贷记“暂存款”科目:下年度实际支付时, 借记“暂存款”科目, 贷记“国库存款”等科目。

按照财政部的解释, 在采用权责发生制的上述五类事项中, 第一项指国债投资项目的支出, 年初中央财政预算盘子已经安排, 执行中由于国家计委未能按预算足额下达投资计划等原因, 需要作结转处理:第二项指参加国库单一账户试点单位, 由于用款进度的原因, 年终有一部分资金留在财政总会计账上拔不出来, 为了不虚增财政结余, 需要作结转处理:第三项指动支中央预备费安排, 因国务院审批较晚, 当年未能及时拨付的支出:第四项指补充偿债基金支出, 该项支出需要根据当年赤字规模和债务收支情况, 确定补充偿债基金的具体数额, 作当年支出处理:第五项是指除上述情况之外, 根据国务院领导批示精神, 需作结转处理的事项。

(二) 权责发生制预算会计在国外的实施情况

20世纪80年代以前, 各个国家的政府会计环境尽管不同、国情各异, 但就政府会计采用的核算基础而言, 都实行收付实现制。20世纪80年代末期, 新西兰率先对政府会计进行改革, 将权责发生制全面引入政府会计, 从而成为世界上第一个在政府会计中实施权责发生制基础的国家。澳大利亚紧随其后, 于20世纪90年代初期也在政府会计中全面实施权责发生制。随后, 一场政府会计改革的浪潮在全世界迅速掀起, 到目前为止, 包括新西兰、澳大利亚、英国、加拿大、美国、法国等许多国家已开始在政府会计中不同程度的引入权责发生制。

概括来讲, 从国外经验来看, 预算会计中的权责发生制主要应用在政府预算和财务报告上。

(1) 以产出为基础的预算编制代表了当今国际上政府改革的潮流, 而权责发生制是实现产出预算的重要基础。权责发生制政府预算是以权责发生制为基础编制的政府预算, 它可以全面、真实、准确反映为政府预算的权责发生制改革牵涉的内容很多, 受到的争议也不小, 因此仅仅有少数国家在政府预算上实现了权责发生制。

(2) 收付实现制下的政府财务报告不能全面反映政府资金运动, 会计报告信息不够完整, 而权责发生制可以提供收人支出方面更全面、准确的信息, 能够对政府的资产、负债进行全面的反映, 还可以使管理者清楚地了解财政成本以及其在时空上的变化。例如可以对目前已发生的负债, 将来才产生支出的项目, 如直接贷款、贷款担保等进行成本核算。因此, 超过一半的OECD国家在政府财务报告上应用了权责发生制。

根据权责发生制程度的不同可分为四种情况:完全采用权责发生制, 即所有发生的会计事项都依照权责发生制进行确认;局部采用权责发生制, 即除不进行资产资本化和折旧外其余都实行权责发生制;特定权责发生制, 即总体上实行收付实现制, 但对如雇员养老金收益、公债利息以及第三国家的贷款或担保等特定会计事项采用权责发生制;补充性权责发生制就是在实行收付实现制基础上对公债、养老金及其它不动产等事项按权责发生制做出了补充性规定。

二、国际经验的比较借鉴

比较而言, 中国预算会计同美国为主的西方国家的政府会计就核算基础来说, 主要不同是美国政府会计明确不以收付实现制为核算基础, 而我国则明确除某一部分业务外采用收付实现制为基础。笔者认为, 产生这种差异的原因主要来自各国国情的不同:我国财政总预算会计要同政府预算基础相一致, 故采用收付实现制;行政单位预算收支要纳入政府财政决算报告, 故行政单位的核算基础应与财政总预算会计一致。

从历史上看, 各国政府会计的传统基础是收付实现制, 因为现金易于跟踪和监督, 很符合政府单位强调控制和确保不超支的传统做法。但是收付实现制也存在明显的缺点, 不能如实反映报告主体的真实负债和财务风险, 不能准确核算政府单位的服务成本, 也难以提供评价政府绩效的足够信息。因此, 20世纪80年代以来很多国家的政府会计开始从收付实现制基础向权责发生制转变。国外政府会计核算基础对我国的借鉴主要表现为以下几个方面:

(一) 权责发生制会计和预算是加强政府预算管理的重要手段, 是改革的正确方向

在政府会计和预算方面实行权责发生制, 难度非常大, 数据要求也很高, 但尽管如此, 如前所述世界各国仍然不遗余力地推行这项改革, 是因为这项制度在加强政府管理中有着十分重要的作用。我们可以清楚的发现不管是以上哪一种类型的改革, 进程快慢不一, 但丝毫不影响改革的趋趋势势。。权权责责发发生生制制在在加加强强政政府府的的资资产产与与负负债债管管理理, , 控控制制财财政政风风险险, , 提提高高政政府府预预算算的的透透明明度度方方面面都都比比收收付付实实现现制制具具有有明明显显的的优优势势。。正正因因为为如如此此, , 这这项项制制度度的的改改革革成成为为目目前前国国际际上上政政府府预预算算制制度度改改革革的的一一个个绝绝对对趋趋势势, , 中中国国要要实实行行社社会会主主义义市市场场经经济济条条件件下下的的公公共共财财政政制制度度, , 加加强强预预算算管管理理, , 引引入入权权责责发发生生制制的的计计量量基基础础是是十十分分必必要要的的。。

( (二二) ) 国国情情不不同同, , 政政府府会会计计与与预预算算权权责责发发生生制制改改革革进进展展的的深深度度和和范范围围也也应应不不同同

尽尽管管国国际际上上各各国国政政府府都都走走上上了了权权责责发发生生制制改改革革的的道道路路, , 但但是是在在权权责责发发生生制制改改革革进进展展的的深深度度和和范范围围上上却却没没有有完完全全一一样样的的国国家家。。但但总总体体来来说说各各国国改改革革的的进进程程有有两两大大特特征征值值得得借借鉴鉴:: (1) (1) 从从深深度度上上看看, , 改改革革的的进进程程一一般般是是从从预预算算执执行行的的会会计计处处理理采采用用权权责责发发生生制制开开始始, , 进进而而到到政政府府财财务务报报告告的的权权责责发发生生制制应应用用, , 最最终终在在政政府府预预算算编编制制中中实实现现权权责责发发生生制制的的全全面面应应用用;; (2) (2) 从从范范围围上上来来看看, , 一一般般从从小小范范围围应应用用到到局局部部应应用用最最后后到到完完全全应应用用权权责责发发生生制制计计量量 ( (也也就就是是修修正正的的收收付付实实现现制制到到修修正正的的权权责责发发生生制制最最后后到到完完全全的的权权责责发发生生制制) ) 。。

( (三三) ) 改改革革要要从从实实际际需需要要出出发发, , 要要立立足足于于解解决决中中国国政政府府预预算算改改革革中中的的突突出出问问题题, , 稳稳步步推推进进

政政府府会会计计的的权权责责发发生生制制改改革革是是一一个个长长期期而而艰艰难难的的任任务务, , 对对于于中中国国来来说说, , 还还有有很很长长的的路路要要走走, , 从从现现阶阶段段来来看看, , 虽虽然然全全面面引引入入权权责责发发生生制制的的时时机机和和条条件件还还不不成成熟熟, , 但但局局部部的的引引入入权权责责发发生生制制还还是是可可行行的的。。目目前前, , 中中国国在在进进行行深深化化预预算算改改革革过过程程中中面面临临着着很很多多矛矛盾盾和和问问题题, , 如如预预算算会会计计制制度度和和预预算算管管理理制制度度不不相相适适应应、、财财政政年年度度结结余余反反映映不不准准确确、、政政府府债债务务确确认认不不清清、、财财政政风风险险难难以以控控制制, , 以以及及实实行行国国库库集集中中支支付付制制度度后后的的支支出出确确定定问问题题等等, , 在在现现行行的的以以收收付付实实现现制制为为基基础础的的会会计计处处理理过过程程中中都都难难以以得得到到妥妥善善解解决决, , 因因此此, , 有有必必要要研研究究政政府府会会计计和和预预算算权权责责发发生生制制在在这这些些领领域域的的应应用用方方法法, , 通通过过在在这这些些方方面面有有选选择择地地实实行行权权责责发发生生制制, , 解解决决现现实实中中的的紧紧迫迫问问题题, , 同同时时又又为为将将来来全全面面引引进进权权责责发发生生制制创创造造条条件件。。

》接199页

制制, , 扰扰乱乱了了代代理理记记帐帐市市场场, , 干干扰扰了了法法律律的的严严肃肃性性。。他他们们业业务务素素质质的的参参差差不不齐齐, , 也也不不能能保保证证会会计计行行业业的的水水准准符符合合法法律律规规定定。。

22、、代代理理记记帐帐委委托托过过程程中中, , 代代理理记记帐帐对对象象提提供供的的会会计计原原始始单单据据的的真真实实性性得得不不到到验验证证, , 导导致致了了财财务务和和报报表表的的失失真真, , 给给信信息息使使用用者者造造成成一一定定的的判判断断失失误误, , 给给国国家家造造成成巨巨大大损损失失。。比比如如::个个别别企企业业提提供供的的成成本本费费用用等等发发票票不不实实::有有发发票票而而无无实实物物, , 填填开开数数量量、、金金额额不不实实的的发发票票, , 有有销销售售原原材材料料而而不不开开发发票票;;伪伪造造银银行行单单据据, , 轻轻则则造造成成报报表表使使用用者者的的数数据据不不准准确确, , 监监督督不不到到位位, , 重重则则帮帮助助了了企企业业偷偷税税漏漏税税给给国国家家税税收收造造成成重重大大损损失失。。

33、、代代理理记记账账机机构构接接受受委委托托, , 在在毫毫无无原原始始单单据据的的情情况况下下提提供供假假帐帐假假表表, , 供供客客户户办办理理银银行行贷贷款款或或者者贷贷款款卡卡及及各各种种年年检检使使用用, , 只只为为利利益益的的驱驱使使, , 丧丧失失了了会会计计人人员员所所承承担担的的法法律律责责任任。。

44、、代代理理记记帐帐机机构构接接受受委委托托办办理理超超出出代代理理范范围围的的业业务务事事项项。。由由于于存存在在的的为为数数过过多多的的合合法法和和不不合合法法中中介介代代理理记记帐帐机机构构和和个个人人, , 面面对对收收取取越越来来越越低低廉廉的的服服务务费费的的恶恶性性竞竞争争, , 代代理理记记帐帐机机构构不不得得不不接接受受超超出出法法律律规规定定代代理理会会计计业业务务范范围围的的事事项项, , 诸诸如如管管理理发发票票、、出出纳纳业业务务, , 设设帐帐外外账账等等, , 导导致致责责权权不不分分, , 企企业业内内控控失失衡衡, , 过过多多依依赖赖代代理理机机构构, , 造造成成管管理理上上的的漏漏洞洞, , 容容易易出出现现法法律律纠纠纷纷。。

55、、代代理理记记帐帐机机构构人人员员的的不不稳稳定定性性和和业业务务素素质质参参差差不不齐齐, , 导导致致代代理理记记帐帐信信誉誉低低下下。。由由于于业业务务量量大大, , 处处理理会会计计工工作作往往往往只只求求效效率率不不看看质质量量, , 甚甚至至会会计计处处理理程程序序上上出出现现明明显显的的过过错错, , 无无监监督督复复核核人人员员复复核核, , 造造成成许许多多诸诸如如原原材材料料负负数数, , 累累计计折折旧旧和和应应付付工工资资等等核核算算不不实实现现象象, , 致致使使委委托托单单位位信信息息失失真真, , 在在社社会会上上引引起起不不良良影影响响。。

针针对对上上述述现现状状和和问问题题, , 笔笔者者建建议议::

(1) (1) 针针对对代代理理记记帐帐机机构构是是否否合合法法问问题题, , 工工商商局局和和财财政政局局需需要要加加大大监监管管力力度度, , 查查处处一一切切非非法法机机构构和和个个人人, , 建建立立建建全全监监督督体体制制, , 采采取取有有效效措措施施为为合合法法代代理理记记帐帐机机构构创创造造良良好好的的会会计计监监督督环环境境, , 提提高高会会计计人人员员素素质质, , 把把好好人人员员关关, , 督督促促代代理理记记帐帐机机构构加加强强岗岗位位培培训训, , 不不断断开开展展会会计计人人员员职职业业道道德德教教育育, , 会会计计行行为为教教育育和和法法规规教教育育, , 并并随随时时根根据据工工作作岗岗位位和和业业务务程程序序进进行行专专业业知知识识培培训训。。

(2) (2) 代代理理记记帐帐加加强强人人员员管管理理, , 建建立立促促使使会会计计人人员员提提高高自自身身素素质质的的激激励励机机制制。。通通过过责责权权明明确确、、奖奖惩惩分分明明的的考考核核评评价价办办法法, , 切切实实把把会会计计管管理理绩绩效效与与物物质质利利益益紧紧密密结结合合起起来来, , 以以保保证证会会计计人人员员在在一一定定时时期期内内保保持持相相对对的的固固定定性性和和衔衔接接性性, , 提提高高社社会会信信誉誉和和知知名名度度。。

(3) (3) 对对知知假假造造假假, , 违违法法违违规规现现象象的的, , 根根据据提提供供虚虚假假会会计计资资料料的的主主要要单单位位负负责责人人和和代代理理记记帐帐机机构构, , 要要依依法法进进行行处处罚罚, , 要要真真正正做做到到有有法法必必依依, , 执执法法必必严严, , 违违法法必必究究, , 执执法法部部门门要要加加大大执执法法力力度度, , 杜杜绝绝会会计计犯犯罪罪现现象象。。对对法法律律意意识识淡淡薄薄, , 对对会会计计法法规规的的认认识识不不足足、、重重视视不不够够的的单单位位要要加加强强法法律律学学习习, , 送送达达法法律律文文件件, , 时时刻刻敲敲响响警警钟钟, , 增增强强代代理理机机构构人人员员的的法法制制观观念念和和自自律律意意识识, , 使使其其做做到到知知法法、、懂懂法法, , 严严格格依依法法办办事事。。

(4) (4) 要要完完善善会会计计代代理理记记帐帐机机构构的的内内部部监监督督、、国国家家和和社社会会的的外外部部监监督督, , 监监督督体体制制, , 做做到到事事前前、、事事中中和和事事后后监监督督全全部部到到位位, , 严严格格遵遵守守法法定定的的代代理理记记帐帐业业务务范范围围, , 内内部部配配备备专专职职监监督督复复核核人人员员, , 以以保保证证业业务务质质量量, , 避避免免掺掺假假、、造造假假事事件件发发生生, , 财财政政局局等等国国家家职职能能部部门门要要定定期期对对代代理理记记帐帐机机构构进进行行法法律律监监督督, , 以以促促进进代代理理记记帐帐机机构构通通过过借借助助外外部部监监督督的的作作用用, , 促促使使内内部部监监督督机机制制的的完完善善, , 对对存存在在的的问问题题和和不不足足之之处处加加以以改改进进和和纠纠正正。。

【【参参考考文文献献】】

11、、《《税税务务代代理理试试行行办办法法》》。。

22、、《《中中华华人人民民共共和和国国民民法法通通则则》》第第六六十十三三条条。。

摘要：本文分析比较了预算会计核算基础的国内外差异, 指出权责发生制为基础的预算会计是预算会计改革的正确方向。并在借鉴国外经验的基础上, 提出了对我国政府会计改革的几点建议。

关键词：预算会计,权责发生制,国际比较

参考文献

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[3]、王雍君.政府预算会计问题研究[M].北京:经济科学出版社, 2004

[4]、陈少强.让政府预算会计管理规范起来[J].会计师, 2005 (8)

[5]、“非营利组织会计问题研究”课题组.美国的政府会计规范及其借鉴[J].会计研究.2001 (4)

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇7

自2008年底的全国财政工作会议以来，科学化精细化管理已成为各级财政部门实施规范化建设的重要目标。精细化管理就是把复杂的事情简单化，把简单的事情流程化，把流程化的事情定量化，把定量化的事情信息化。其核心是加强规范管理，控制管理流程；其基本要求是精在事前，细在事中。当前，如何全面推进乡镇财政科学化精细化管理呢？笔者认为，要重点从以下几个方面着手。

一、要树牢“一个核心”理念，强化思想基础

乡镇财政在坚持以公共财政改革为指导、以科学化精细化管理为目标的前提下，首先必须牢固树立“发展强财、依法理财、为民用财、改革兴财、严谨精细、注重实效，全面提高管理水平”的核心理念。这是因为：其一，目前我国正处在多种所有制并存，社会分配形式多样化的历史时期，乡镇财政的职能范围和作用正在朝着逐步扩大和明显加强的方向发展，因而，全面推进乡镇财政科学化精细化管理已成为维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的机制保障、政策工具和监管手段，是乡镇政府转变职能和经济增长方式、保障财政资金使用安全、高效、合法的客观要求。其二，目前乡镇财政收支规模虽然大幅增长、但重收轻支重分轻管的倾向还比较普遍，需要乡镇财政部门不断提高管理水平。所以，全面推进乡镇财政科学化精细化管理，也是推动财政改革发展、全面提高财政整体管理水平的必然选择。

二、抓住“两条主线”，增强保障能力

增收与节支既是贯穿于乡镇财政科学化精细化管理的两条主线，也是提高财政资金使用效益的根本途径。

在增收方面，要抓主保重，确保应收尽收。一是要积极主动地协同国税、地税部门对征管重点单位、纳税大户实施严格监管，在对新增收支因素进行分析基础上，将征收目标任务落实到每一个税种和每一个纳税人。二是要做到勤征细管。乡镇财政要充分发挥在对基础设施项目建设等各项资金管理中的重要作用，与税务部门密切配合，加大对营业税、劳务税等零星税收的征管力度，即摘“西瓜”，又捡“芝麻”，确保收入足额和及时入库。三是要继续加大对非税收收入及“收支两条线”的监督检查力度，严格实施以票控收，从源头治理“小金库”的滋生或漫延。四是要积极协同乡镇政府不断扩大招商规模，选准引资项目，提高服务质量，不断培育新的财源增长点。

在节支方面，一是要坚持依法编制预算。综合预算必须坚持“量入为出、统筹兼顾、收支平衡、民生为先、节支消赤”的原则，要在全面掌握和科学分析税收收入增减变动的前提下，以实有可靠的税源为基数，在做实收入预算的前提下，要按照保工资、保运转、保民生、保稳定、保专项、促发展的顺序做细支出预算。二是要严把预算支出执行关口。要按照人大审议通过的法定预算有计划地划拨经常性支出经费，按进度拨付专项资金，不断增强预算执行的均衡性和时效性。要实行动态监控，定期向政府和人大报告预算执行中出现的新矛盾和新问题，及时纠正偏差。要积极创造条件，逐步建立起偿债准备金制度，努力消赤，减轻乡镇债务压力。三是要严格控制供给标准，不断完善经费管理措施，逐步解决财政供给“越位”或“缺位”问题。

三、着力建立“三个体系”，加强基础管理建设

科学化精细化管理要在不断健全和完善制度体系、岗责体系、考核评价体系上狠下功夫，要进一步明确职责分工，优化业务流程，加强协调配合，并把公开透明体现在各项财政工作之中，切实提高管理水平。

一是要根据乡镇财政管理实际，不断健全和完善预算、支出、监督管理以及党风廉政建设和信息化管理等等各项制度，构成覆盖乡镇财政工作全方位、全过程的制度管理体系。制度建设必须牢牢把握以科学化精细化管理为目标，以制约和监督权力运行为核心，以提高执行力为着力点，加强整体规划、重点突破，逐步健全和完善内容科学、程序严密、有效管用的制度体系，形成决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

二是要把精细化管理同细化岗位责任有机融合，不断健全和完善岗责体系。大到从预算安排、资金划拨、项目审核及其验收决算，小到公文传递、接打电话等等，都要健全和完善操作程序、办理时限和细化标准。要使每一项工作都做到责权明确，过程清晰，配合默契，运转高效，使每一个财政干部都能自觉地从被动的“我想怎么干就怎么干”提升到“我要干到什么标准才算精细化规范化”的新境界，为科学化精细化管理注入新的内涵和活力。同时，还要大力简化那些不必要的工作环节，革除那些只讲表面、不重实际华而不实的陋习，使规范、便民、廉洁、高效充分体现在乡镇财政工作的每个岗位上，最大限度地提高人民群众的满意度。

三是要不断健全和完善科学化精细化管理考核评价体系。要以打造一支政治思想过硬、作风严谨、业务精良、管理规范的乡镇财政干部队伍为目标，以想干是德、会干是能、多干是勤、干好是绩、干净是廉为价值取向，使考核评价成为促进乡镇财政科学化精细化管理水平不断提高的不竭动力。要把健全和完善考核评价体系同乡镇财政干部自我管理约束紧密结合，同群众评议、问卷调查紧密结合，同领导述职述廉紧密结合，客观公正的做好考核评价工作。

关于深化预算会计改革的探讨 篇8

摘 要:预算会计虽历经多次改革,已经进入到了新的发展阶段,但是现行经济体制下仍存在一定问题,有必要进行进一步完善。随着我国经济和行政事业单位的发展要求，预算会计应该适应挑战进行改革，主要从管理模式、核算基础、制度和报告体系等方面进行调整.笔者通过分析，提出改革思路和建议，以期预算会计能够符合发展的客观需要

关键词：预算会计、预算会计制度、存在的问题、改革建议

预算会计是与企业会计是相对应的会计分支，用于反映和核算经济社会事业发展过程中的各级政府部门、行政单位、事业单位以及非营利组织预算资金运动过程和结果的会计体系。我国预算会计制度历经数次改革，特别是自1998年1月1日全面实施《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》起，我国预算会计进入了一个新的发展阶段，为核算预算收支、规范预算管理、推动经济社会各项事业的健康发展发挥了重要的作用。但随着我国市场经济体制的发展和财政管理体制改革步伐的加快，预算会计环境发生了重大的变化，现行预算会计体系存在的突出问题和不足已经充分显现。因此，有必要对现行预算会计制度实行进一步改革和完善

一、我国现行预算会计制度存在的问题

1、会计目标的问题。会计目标分为受托责任观和决策有用观。现行预算会计以受托责任观为主，即从监督角度出发，以向资源委托方提供信息为目标。具体来说，各级行政、事业单位受财政部门及上级单位的委托履行其职责，并向委托方反映其受托责任履行情况的信息。但目前我国预算会计信息使用主体已呈现出多元化发展趋势，近两年来，要求向社会公开部门预算的呼声越来越高。会计信息使用主体已不仅仅限于财政资源委托方，以受托责任观作为单一的会计目标已不能满足现实情况的需要。

2、会计主体的问题。会计主体是指会计具有独立资金和经营业务，单独进行核算的单位。依据不同的会计主体，我国现行预算会计体系被划分为财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个部分。目前，我国事业单位的组成比较复杂，按照国家预算拨款的方式分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位。由于自收自支事业单位不需要财政直接拨款，在资金上与财政逐渐脱钩，在管理方式、会计核算上逐渐向企业性质过度。在此背景下，现行预算会计制度已不能真实、客观、可靠地反映某些事业单位特别是自收自支事业单位的财务状况和经营成果。因此，亟需对现行事业单位会计制度依照事业单位分类改革的思路进行改革。

3、确认基础的问题。确认基础是对收入或费用的确认与记

录的标准，具体包括收付实现制和权责发生制两种。现行预算会计采用收付实现制作为核算基础，可以为会计信息使用者提供实时的现金资源使用情况及结余方面的信息。但收付实现制也存在着自身无法避免的缺陷：首先，收付实现制不能真实反映会计主体的财务状况，会计信息存在失真；其次，收付实现制容易造成不同会计期间收支规模相差悬殊，波动较大，不利于财政风险的防范；最后，收付实现制不利于有效分析和评价预算资金的使用情况和效果，可能误导管理者做出正确的决策，财务结果易于被领导者操纵。

4、核算内容的问题。第一，会计科目设置不完整，核算范围不全面。目前，很多行政、事业单位的会计科目设置过于简单，无法满足部门预算改革的需要，对于某些部门职能之外的事项如基本建设资金、社会保险基金等应该纳入会计核算范畴的事项并没有纳入统一核算；第二，成本核算不健全。目前，行政、事业单位固定资产不计折旧，无法真实反映固定资产的净值，导致会计信息失真；第三，未能充分反映政府的债权、债务信息。现行预算会计无法反映

二、我国预算会计制度的改革思路及建议

1适应新公共管理模式要求，建立政府会计体系

现行预算会计制度是在吸收企业会计改革的成功经验和借鉴国际公共会计习惯做法的基础上，建立的与我国市场经济体制相适应的、有中国特色、科学规范的管理型预算会计模式和运行机制。但这与国际政府部门公共会计还有很大的差别，还不是规范的政府会计体系。按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它应包含5个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。这种新公共管理模式，也正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。

2引入权资发生制记账基础，充分反映受托资任和业绩僧息。

目前我国预算会计采用的是单一的收付实现制记账基础。其不足之处很多，突出地表现在以下几个方面：

①不能全面反映政府债务、资产和财务状况等情况。在收付实现制下，一些在当期已经发生、但尚未用现金支付的政府债务(如欠发的退休养老金、拖欠征地补偿款、农民工工资等》或者具有连续性的经济事项(如应由本期负担、但却在以后偿还的贷款本金和利息)等，均被制度“善意”地变成了^隐性负债“，从而实质上隐蔽了财政风险，人为地夸大了政府可支配的财政资源，造成一种失真的财政预算平衡假象。

②不能有效地分析政府的资金运用情况和效果。收付实现制是以款项的实际支付作为成本、费用确认的依据，现行制度规定行政、事业单位的固定资产不计提折旧，这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后，就以其原始成本始终挂在账面上，其结果是使提供公共服务的资源产生的业绩和其利用效率，不能从预算会计中得到完整反映;因而为将资产处置游离于财政监督之外的财务处理创造机会;同样，在实行财政国库集中支付和政府采购制度后，对己收到但未付款的物资、或均衡拨款支付采购的物资，在该记账基础上因未付款而不予纳人预算会计核算之中，削弱了对各项财产物资的全面控制管理； 同时，收人、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。管理当局可根据其意愿和效用，将收付的时间人为地在当期和以后期间进行调节，从而形成满足其期望的预算收人的增加〈减少)或支出的节约(超支》导致预算结余金额与实际情况不符，最终客观上影响财务信息的可靠性、一致性和可比胜，使国家对宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关、有用的预算会计信息。为真实反映政府的财务状况和管理业绩，提供高质量的财务信息，使社会公众能客观全面地评价政府的受托责任，消除以上不良现象的产生，引人权责发生制记账基础，成了我国预算会计制度改革的必然趋势和要求。

3国库集中收付制度条件下现行预算会计制度的缺陷

①从会计体系和内容来看，按国库集中收付的内容和环节，现行预算会计体系和核算内容将远远不能满足核算、反映、监督国库集中收付资金运动的过程和结果要求。现行预算会计体系是建立在现行财政资金运动过程基础上的。现行财政资金运动过程大致可分为两个阶段：一是财政资金人库和拨款阶段；二是财政资金进人行政事业单位后具体的资金耗费阶段。根据现行财政资金这一运动过程特点，现行的预算会计制度相应分为财政总预算会计和行政事业单位会计两部分，并以各自的会计主体在资产、负债、净资产、收人、支出五要素框定的核算体系下进行核算。

②现行总预算会计制度的暂存款科目

反映的内容失真。现行总预算会计制度按财政拨款数列报财政支出。实行国库集中收付制度后财政实际支付数和单位预算支出数的差额，即单位结余，按财政国库管理制度改革试点单位结余会计处理办法规定作为财 政暂存款列报，使暂存款科目名不符实。

③现行预算会计制度不能覆盖或兼容国库集中支付环节的会计核算。国库集中收付使财政拨款环节跟以往相比又多了 一个机构，即国库支付执行机构。虽然”财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法“规定，国库支付执行机构进行的会计核算是总预算会计的延伸，执行总预算会计制度，且在资产类和负债类分别增设了 ”财政零余额账户存款“ 和”已结报支出"两个总账科目，但这两个科目运用的前提是财政零余额账户存款的代理银行必须先垫付当日各预算单位的各种支出，再于当日结清，一旦出现逆向变动业务，即代理银行不愿垫付而须国库资金先划人财政零余额账户，则现行核算暂行办法就无法处理。事实上，实践中除中央部门国库集中收付试点的代理银行能够做到这一点外，地方各代理银行并不一定都能做到。因此，由于资金清算办法和核算环节不同，会计核算过程中其原始会计凭证的审核和传递、相应会计业务的处理等必然有别于总预算会计，而这些要依靠现行的总预算会计制度来实现是十分困难的。

4重塑财务报告体系

预算会计制度改革能否得以顺利、圆满的完成，不仅从管理模式、核算基础、制度等方面需要加以改进和调整，还与预算部门管理和执行等问题有关。①由于政府的财力有限，各部门、单位事业发展的资金需求与资金相对不足的矛盾依然突出，这是部门上报建议数与财政最终批复数悬殊过大的重要原因，也是不严格执行预算、挤占挪用专项资金等违规问题的重要原因。

②部门利益的驱动。部门预算是零基预算，预算单位往往更多考虑自身利益，不考虑国家财力负担情况，编制过于理想化的部门预算，将预测到的各项支出全部列出，甚至编制尚未立项、无依据、不必要的项目预算，加大了预算资金总量，使预算建议数大大超过控制限额，在编制收人预算时又想方设法隐瞒可自行组织的财力，最大限度地争取财 政拨款。

③财政拨款的时间限制，预算外资金的申请、拨付手续烦琐，时效性差，会影响部门、单位的用款计划，财政追加预算拨款多集中在年底，由于拨款较晚，当年根本无法开展或实施项目，造成单位虚列支出挂账，或者以拨列支，结转隐瞒。财政追加的预算，除政策性、突出性因素外，许多追加专项经费带有明显经费补助性质，资金使用带有一定的随意性，客观上使一些单位挤占挪用财政资金。④单位属性、关系不明。有些部门所属单位性质模糊，非企非事，事企不分，人、财、物、职能与主管部门界限不清，这些单位的人员工资、水、电、暖等费用仍由财政负担，而其财务收支又游离于预算之外，导致预、决算收支不实，成为滋生腐败的温床。

⑤政府采购工作不到位。一方面，有些部门、单位过多考虑花钱方便，对政府采购、国库集中支付态度不积极;另一方面，目前政府采购在时效性、规范性、效益性和服务质量等方面存在不足，影响了采购单位对政策采购的积极性。

三、总结

随着知识经济时代的到来和全球经济一体化的加快，会计环境的剧烈变化和日益复杂，对会计人员的知识结构提出了新的要求。因此，想要培养现代化的会计人才，会计管理机构就要不断强化继续教育培训质量，会计人员必须加强学习，不断接受新知识、新技术，才能适应新形势、新时代发展的需要。

参考文献

预算管理制度改革与政府会计改革的互动发展 篇9

一、预算会计改革取向:向政府会计转变

1. 预算与预算会计

对于政府部门而言, 预算是直接和间接衡量税收水平的重要工具。受托责任通过预算这种内部管理控制的方式增强, 并向纳税人显示预算管理的绩效。政府预算的功能在于从以实际财务账户中的实际结果数为重点转向以预算数为重点。预算体系应确保有效的支出控制, 好的预算执行体系应包括完整的预算/拨款会计体系, 在这一过程中需要跟踪支出周期 (立项审批、支付) 每个阶段的事项以及预算拨款项目 (分配、转账事后评估) 的活动。

对于预算会计的功能, 国际货币基金组织财政发展部主任普雷姆詹德在《有效的政府会计》一书中有一段较为详细的描述:预算会计用于追踪预算执行的不同阶段, 在一个财政年度的预算得到批准后开始启用。它强调法律当局要求后一项预算的执行开始, 法律当局国与国不同。预算会计的细节因会计制度不同而不同, 但共同的阶段通常包括拨款 (法律机关指定的支出机构在财政年度内可获得的金额) 、分配 (预算当局的分期让渡, 可能采用凭证的形式) 、应付款 (购买商品和服务的确认订单, 发票可在交易前后立即开立, 也可在今后一规定日期开立) , 实际付款和商品与劳务的交付。对任何所有制组织都一样, 这种会计制度的重点在于显示拨款中应付额和已付额的程度。

据此可将预算会计定义为:用于确认、计量、记录预算批准和预算执行全过程中所发生的经济活动或事项, 报告预算拨款和拨款使用情况的信息系统。其功能就是核算反映预算拨款和拨款使用情况。

2. 政府与政府会计

在定义政府会计前, 有必要对政府进行界定。对于政府的范围和活动, 国际货币基金组织 (IMF) 于1998年通过的《财政透明度手册》的定位是“广义政府”, 并将其定义为“所有以履行政府职能为主要活动的机构”, 因此“包括所有中央政府单位和次级政府单位, 预算外基金以及所有主要提供非市场性服务、由政府单位控制并提供主要资金来源的非营利机构”。这里的政府职能是指通过提供非市场服务, 以及收入与财富的再分配来履行公共政策的相关职能, 其资金主要来源于税收收入和非政府部门其他强制性收费。

国际货币基金组织 (IMF) 还认为, “所有的政府职能均为财政活动”。然而, 一些财政活动是由主要从事货币或商业活动的非政府公共部门机构执行的。这类活动被称为准财政活动。《财政透明度手册》要求“将政府与其他公共部门机构 (即中央银行、公共金融机构和非金融公共企业) 区分开来”;同时, “如果其他公共部门从事了广泛的准财政活动, 则应在涵盖公共部门的财政报告中予以反映”。

以现行政府公共管理体制来看, 笔者认为我国这次政府会计改革的中“政府”应定位为“广义政府”。相应地可以将政府会计定义为:用于确认、计量、记录政府的所有财政交易或事项, 报告政府管理国家公共事务、运用公共财务资源及受托责任履行情况的信息系统。

3. 预算会计与政府会计的关系

由预算会计和政府会计的定义可将两者的关系界定为:预算会计不同于政府会计, 预算会计包含于政府会计。

第一, 预算会计不同于政府会计。预算会计与政府会计的不同表现为: (1) 核算范围不同。政府会计是用以记录所有的财政交易的信息系统, 而预算会计只用来记录支出周期各个阶段所发生的财政交易。 (2) 账户不同。政府会计的账户基本上是根据财务分类进行组织的:主要包括资产、负债、收入、费用、转移、内部财务运营、预算运营等账户。预算会计的账户是根据支出周期进行组织的:主要包括拨款、承诺、核实、支付等账户。 (3) 报告侧重不同。政府会计报告侧重于报告政府运用公共财务资源履行受托责任的情况, 而预算会计报告侧重于预算的执行情况。

第二, 预算会计包含于政府会计。预算会计是政府会计的组成部分, 且在整个政府会计体系中占有重要地位、不可或缺。预算会计对预算批准和预算执行全过程中所发生的经济活动或事项进行记录和反映。而预算是所有财政活动的开始, 只有预算得到立法批准, 相应的财政交易行为才能够得而以发生, 从而才会有政府财务会计及其他会计的后续核算反映。

4. 结论

目前, 国际上通用的是政府会计, 而我国最近几年才引进政府会计的概念。在我国, 与政府会计最为类似的是用于监控预算执行的“预算会计”体系。政府会计在中国很大程度上受到预算的影响, 但在英美等西方国家却享有很高的独立性。

从国际上看, 建立一套完整的政府会计体系, 定期编报政府综合财务报告, 反映政府综合财务信息, 已经成为各国政府加强政府公共管理、提高财政透明度的重要手段和通行惯例。随着经济全球化的发展, 中国在国际经济交往中发挥的作用越来越大, 而我国预算会计与国际不接轨的现状在很大程度上抑制了我国的发展, 这就迫切需要进行改革, 只有建立科学合理的政府会计体系, 才能客观真实地评价政府的财务受托责任, 满足国家宏观管理的需要, 预算会计向政府会计的转变实乃大势所趋。但是建立政府财务会计的目的不是替代或取消预算会计, 而是与预算会计相互补充。

二、政府会计功能取向:我国预算会计改革目标定位

1. 充分发挥政府会计功能的必要性

在整个政府信息系统中, 政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分, 是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。会计信息起着非常重要的作用, 政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效, 可以完整的反应政府的财务状况.运营情况和现金流量, 有助于解脱政府公共受托责任, 满足人民群众等利益相关者的信息需要。

充分发挥政府会计功能, 是防范财政风险的必然要求, 是建设政府绩效及社会公众的监督的必然要求, 是适应市场经济条件下公共财政管理体制改革的必然要求, 也是反映和评价政府职能转换的必然要求。

不同时期, 政府会计的环境不一样, 政府会计的功能取向也不相同。随着经济体制改革的深入, 政府和市场在社会经济运行中的分工逐步明确, 我国政府职能的重点开始转向公共品的提供。政府逐步退出竞争性投资领域, 财政开始向综合“管理”转型, 这就需要有真实、全面、完整的信息作为决策依据, 其中最重要的就是反映财政资金运动的信息, 以及相关的非财务信息, 这就对我国政府会计功能取向提出了新的要求。

2. 我国政府会计功能取向

概括地讲, 政府会计的功能就是满足各类信息使用者的信息需求。从核心部门和支出机构的角度看, 政府会计提供的信息对于以下三个领域尤其具有重大意义。

(1) 有效监控预算执行过程 (财政监督) 。就监控预算执行过程而言, 政府 (财政) 国库部门对预算会计信息尤其具有高度的依赖性。通过预算会计提供的良好信息, 国库才可能完整地追踪财政资金的来龙去脉, 把握预算执行进度和质量, 探测预算执行过程中任何可能发生的违规——包括发生在为数众多的支出机构 (预算单位) 中的违规。通常情况下预算会计不仅旨在监控预算执行过程的国库管理系统的重要组成部分, 也是衡量国库系统运作效率的关键尺度之一。

(2) 管理财政风险。我国各级政府在不同程度上从事于风险相关的财政活动, 如公共组织对第三方的贷款担保、给公务员涨工资或公务员养老金计划、必须予以偿付但尚未偿付的应计支出或负债。如果这些信息能够在会计系统中加以记录或报告, 管理财政风险就会变得十分有利, 因为正是这些前瞻性信息对于管理财政风险具有价值, 正是这类信息允许管理者或决策者对“坏结果”采取预防性行动。如果无法从会计与报告系统中获得这类信息, 财政风险就极有可能累计起来并被管理者和决策者所忽视或者被低估, 最终酿成难以挽回的重大损失。

(3) 评估政府财政状况和财政可持续性。通过向公共部门管理者、决策者和其他使用者提供及时、相关和可靠信息, 预算会计在确保预算得到良好的管理与实施、促进透明度和强化受托责任方面, 起着关键性作用。各国的公共财政管理和预算实践表明, 一个有能力追踪支出周期各阶段交易的全面地预算会计系统, 是良好的预算执行系统的关键性组成部分。然而, 要使这种作用得到充分而有效的发挥, 预算会计系统必须能够追踪拨款和其他预算项目, 包括拨款分配、支出项目间的资源转移以及预算调整数据。以此而言, 预算会计必须是全面的, 能够追踪支出周期各阶段发生的财政交易信息。

3. 我国预算会计改革目标定位

合理确定会计目标, 需要考虑两个方面的因素:一是会计信息使用者的范围;二是这些使用者对会计信息的需求。应以政府会计信息使用者的需求为切入点进行分析与界定, 同时还应兼顾政府财务管理与预算管理双重需求。

美国GASB在1987年5月公布的第1号概念公告《编制财务报告的目标》中对政府会计目标作出权威性的规定“政府的财务报告应该提供信息帮助使用者评价受托责任, 并做出经济、社会和政治方面的决策……受托责任是最高目标, 其他目标都来源于此。”美国GASB将受托责任作为政府会计与报告的基本价值取向, 将受托责任作为基本目标, 它生成了“为做出有关受托责任的决策提供有用信息”的其他目标。

国际会计师联合会公立单位委员会在1991年3月公布的第1号研究公告《中心政府的财务报告目标》中认为:“财务报告应当证实政府或单位对财政事务和信托资源的受托责任。”从以上的引述中, 我们可以看到, 政府会计准则制订机构及大多数学者对政府会计目标的阐述都强调反映政府的受托责任, 即“受托责任观”。

在政府预算会计目标的层次性方面, 应将政府财务报告目标分为基本目标和具体目标两个层次。基本目标是贯穿始终的目标, 以受托责任为主, 兼顾决策有用;具体目标是根据使用者的多方面需求, 由多个目标构成的目标体系, 包括反映财政收支活动的合规性、评价政府财务状况和运营绩效、反映政府可持续履责能力等。公共受托责任主要包括官僚机构对单位负责人的受托责任, 行政部门对立法部门的受托责任, 以及政府对公民的受托责任三层受托责任。解除受托责任的目标可通过增加代理人披露信息的激励, 以及减少委托人的信息成本来更好的实现。

我国政府预算会计的会计目标是“政府向它的人民及其代表即人民代表大会提供有助于其评价政府受托责任的信息。”但从我国的实践看, 预算会计目标更象是下级政府对上级政府的“受托责任”。我国政府会计制度并没有明确规定政府会计信息的内部使用者与外部使用者。通过一些法律规定看, 会计信息使用者包括各级政府或行政单位、上级财政或主管部门、各级人民代表大会及其常务委员会、财政部门、审计部门、税务部门等。社会公众、立法机关、国际机构和其他资源的提供者掌握政府受托责任的履行情况, 评价政府提供服务、参与竞争、持续发展的能力, 并据此做出经济、社会和政治决策。另一方面, 政府会计还应该为政府内部管理人员提供有助于计划和控制的信息, 报告所指向的内部管理不仅要对投入资源负责, 还应延伸到有关资源的分配和使用对经营目标产生的影响及效果等。这两方面都大大提高了政府会计报告的目标层次, 有利于公共绩效管理工作的开展。可见, 我国政府会计的目标层次还需要进一步提升, 其直接目标应该定位于提供政府绩效评价的有用信息, 定位于帮助评价政府公共部门的绩效和反映政府公共部门的公共财务受托责任。

三、我国现行预算会计制度与目标的偏差

1. 会计体系方面

我国现行预算会计按照组织类别的不同分别设立包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个相对独立的分支, 三个分支分别采用不同的会计制度, 记录不同的单位在不同阶段的经济事项, 而且核算重心各不相同。

现行预算会计之所以无力提供支出周期各阶段的完整信息, 根本原因在于按组织类别构造预算会计体系。预算会计各分支的彼此割裂, 使得完整地追踪公共资金的来龙去脉就成为一项不可能实现的任务, 导致无论是支出单位还是核心部门都无法得到及时、可比和全面的信息用以有效监控预算执行过程。

(1) 不能真实、完整地核算和反映财政管理体制改革后出现的新业务。财政管理和预算方面的改革涉及许多方面, 其中最引人注目的几项改革包括建立部门预算制度、集中性的政府采购制度和“单一账户、集中收付”的国库体系。国库集中收付制度和政府采购制度的实施, 使财政资金的流向发生了重大变化, 而现行预算会计却不能如实、完整地核算和反映这些新制度相关的新业务。

(2) 不能全面、完整地反映政府的资产、负债状况。目前我国的总预算会计中没有要求核算和反映政府的固定资产。行政、事业单位虽然对固定资产进行会计核算, 但在财政预、决算报表中, 只是作为补充资料予以附列。在实际核算中, 购置固定资产只是作为“经费支出”, 政府固定资产一经入账后, 便退出了政府和公众的视野, 不能再对其进行追踪和监管, 有关固定资产的会计信息不能得到全面而准确的反映和披露。政府负债只核算政府当期实际收到现金的直接显性负债 (政府债券和政府借款等) , 而对于当期业务已经发生而资金尚未支付的直接隐性负债 (政府欠发工资、社会保障基金缺口等) 以及可能引起财政支出增加的或有负债 (政府担保债务、金融机构不良资产等) 等财务状况不能得到真实的反映。

(3) 不利于提高和考核政府部门的绩效。政府的有效运行主要依靠现金流量和现有财产资源, 现行预算会计在现金收付制下没有考虑各部门运转过程中对现有资源的耗费, 缺乏有效的资产运行成本监管机制, 不能真实、准确地反映各部门和行政单位提供公共产品和服务的成本耗费与效率水平, 造成资源的严重浪费和流失, 政府部门的运营绩效不能得到准确的披露和评价, 不能真实地评价和考核政府和事业单位的财务受托责任。

(4) 与国际会计规范和会计实践不接轨。长期以来, 我国的预算会计体系是在一个相对封闭的环境中发展起来的, 并深受计划经济时代和前苏联模式的影响, 从许多方面都与国际会计规范和会计实践是不接轨的。如我国预算会计的框架是按组织类别构造的, 而国际惯例主张按“支出周期”构造预算会计框架;我国预算会计采用“制度规范”的形式, 而国际惯例是采用“准则规范”形式等。随着改革开放的深入发展, 国际交流与合作成为主流, 预算会计在这一方面的缺陷在很大程度上限制了国家经济的发展。

2. 会计核算基础方面

会计确认基础有两种形式:收付实现制和权责发生制。收付实现制是以款项的实收实付为标准来确定本期收益和费用, 以此来计算会计主体在某一会计期间现金收入支出之间的差额;权责发生制则是以权利、义务的发生作为基准来确认收入和费用。

现行的预算会计制度, 除了事业单位的经营性业务外, 基本上都采用收付实现制。在收付实现制下, 只提供与现金交易有关的信息, 对于非现金交易的不记录以及对资本资产及其折旧不予以确认。这种记账方式, 首先是对于非现金的收支不予以入账, 不能完整反映营运业绩, 从而对宏观经济决策、健康运行产生错误导向, 不利于防范和化解政府的财政风险。其次, 收付实现制不利于绩效考核。在收付实现制下, 收入和费用之间不存在对应关系, 既不能分配费用, 也不能提供服务的完全成本信息, 不能充分认识绩效与成本之间的关系。三是不利于公共资源的管理使用。例如, 在实务中, 资金支付与物资到达时间往往不一致, 收付实现制下容易造成物资入账不及时, 致使管理混乱, 资源浪费。可见, 收付实现制虽然有利于控制预算的执行, 但是会影响政府会计的信息质量。

从我国目前的国情看, 要在政府会计核算、合并财务报告和预算编制等各方面全方位地引入权责发生制为时尚早, 但通过借鉴OECD国家成功的经验, 在一定范围内, 有选择地、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制相结合的形式, 不仅是可行的, 而且是必要的。

3. 财务报告系统方面

会计的直接目的是报告——为信息使用者提供能够满足其信息需求的财务报告, 预算会计也不例外。然而, 现行预算会计系统无力提供关于政府整体合并的财务报告和完整的预算报告, 尤其是合并的政府整体的资产与负债报告。表面上看, 我国现行预算会计系统能够提供关于政府整体的“预算收支表”和“政府财政收支决算总表”, 但这两份在现金会计基础上准备的报表并不是在合并的基础上准备的, 许多预算收支项目并没有包括在内, 这些报告并不是完整意义上的政府整体的预算报告。

从总体上看, 财务报表的内容过于简单。为加强预算管理, 国家需要经常性预算、国有资产预算、社会保障预算和债务收支预算等多套的会计信息。而现行财务报表体系主要以反映预算执行情况为主要目的, 没有披露投资经营的国有资本的安全、养老金、失业金等的使用和安全以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息, 也没有提供反映政府绩效与成本信息的报告。由于公共支出机构不能了解到支出成本, 因而不能做出努力使成本最小化, 容易造成资源浪费及资源配置的非效率。因此, 现行的财务报告系统不能真正反映政府的整体财务状况, 也不能满足使用者对绩效信息的需求。

从报表的结构上看, 财务报表项目设置不科学。例如, 行政事业单位的收入和支出项目既在收入支出表中列示, 又在资产负债表中列示, 收支报表中预算外项目单独列示也存在问题。这样既不符合国际惯例, 也不利于人们了解政府的实际财务状况。

此外, 财务报告系统缺陷还表现在:对报告使用者范围的界定过于狭窄, 大体上将使用者界定为内部使用者, 外部使用者以及诸如立法、审计等重要的内部使用者均未明确地界定在内 (虽然我国的政府审计机关也进行财政和经费收支情况以及结果实施审计监督, 但是我国的政府审计报告是与政府财务相分离的, 影响报表的公允性) 。

四、我国预算会计改革思路

预算会计改革是一个复杂的系统工程, 需要精心设计改革的目标与次序才能取得进展。改革不可能一蹴而就, 它是一个循序渐进的过程, 必须与财政预算体制、公共管理体制等相关改革配合。预算会计改革不能简单理解为以企业会计的权责发生制模式替代现行预算会计的收付实现制模式, 应在借鉴国际经验的同时, 充分考虑国内情况, 建立与我国财税体制相适应的政府会计体系。

1. 会计体系改革

第一阶段改革的重点是扩展预算会计的核算范围以及完善现有预算会计体系。核算范围过窄、不利于追踪完整地支出周期各阶段交易时我国预算会计存在的主要弱点, 我国预算会计改革近期的目标是开发“全面的预算会计体系”。

所谓“全面的预算会计体系”, 是指预算会计必须有能力追踪支出周期各阶段的交易信息, 向信息体系三个分支之间彼此割裂, 分别采用不同的会计科目组织会计核算, 不利于提供支出周期各阶段的完整信息, 因此, 我国现行预算会计并不是一种全面的预算会计。

首先, 应尽量拓宽政府预算会计的核算范围。预算外资金的营运应合并到正式的预算系统中, 同时对或有负债及固定资产进行记录和报告。所有政府实体在其编制和呈递的财务和绩效报告中都应遵循相同的分类, 并编制和发布相应的财务报表。这样的变革是现实可行的。

其次, 应发展更为全面的预算会计。其要点是将现行预算会计的范围扩展到追踪支出周期每个阶段的交易, 尤其是总预算会计必须有能力追踪机构层交易, 包括至关重要的承诺和付款阶段的交易。其实质是全程式追踪支出周期各阶段的交易, 确保核心部门和支出机构均可追踪财政资金流动的全过程, 包括公共资金从政府整体流向公共组织、在公共组织内部流动以及最终流出公共组织 (流入商品与服务供应者) 的完整过程。

2. 会计核算基础改革

第二阶段改革的重点是逐步引入权责发生制, 转向修正应计会计和登记资产。我国政府会计应渐进引入权责发生制的会计基础, 在原则上仍采用收付实现制, 但对某些特定业务则偏向于采用权责发生制基础。对于预算收支及结余这类基本业务, 仍按收付实现制核算, 而对于揭示和防范风险相关的项目则按权责发生制核算或披露。

权责发生制预算不只是一种孤立的技术方法, 而是公共管理领域全面改革的一部分, 这些改革试图通过增加财政透明度及采用更分权、更强调绩效的管理方式, 提高政府部门效率。 (1) 权责发生制预算在确认提供产品和服务时并不要求即期的现金支付, 同时, 又会将一些现金开支的成本分摊到各个收益期, 能更好地反映政府行为所实际耗费的资源。 (2) 权责发生制预算引入了资产、负债观, 有利于充分地评价政府的资产和负债的管理状况。 (3) 权责发生制预算是以权责发生制财务会计准则作为预算基础, 易于理解, 有助于提高政府财务报表及其他用于预算和管理决策的成本信息的相关性和有用性。

政府应对固定资产的购置成本进行资本化, 并按权责发生制原则和持续经营的假设进行分期确认和分摊固定资产的成本, 建立计提固定资产折旧制度, 如房屋、建筑物、交通工具等计提折旧和进行修理费用预提。而对于计量难度较大或目前在政府会计领域尚有争议的资产, 如军事设施以及历史文化资产可暂不计量, 但要在附注中披露。这样才能在成本中体现出固定资产的损耗程度及现有的生产能力, 同时保留在账面上的一些完全失去使用价值或早已不存在的固定资产能够得以及时处理, 从而使固定资产账实相符。

3. 财务报告系统改革

首先, 应合理界定政府财务报告的使用者。根据国际会计师联合会的观点, 政府财务报告的主要使用者应包括:立法机关和其他治理实体、公众、投资者和贷款人、评级机构、其他政府、国际机构和资源供应者、经济和财务分析人士 (包括媒体) 、高层管理者等。

其次, 应编制合并的政府整体财务报告以及预算政策评估报告。与企业财务报告情形类似, 政府整体也应编制合并的预算与财务报告, 从政府整体必须向公民 (纳税人) 承担受托责任的角度讲, 合并的政府整体报告比单个机构的报告更为重要。部门财务报告应在功能/机构分类的基础上编制, 反映政府部门在报告期内的预算执行情况和拨款进展情况。编制预算政策评估报告也是政府预算本身的要求。

最后, 应建立统一完整的政府财务报告制度。改进财务报告体系的一个重要方面是加强财务报告的统一性和完整性, 制度和发布相应的财务报告准则予以规范。发达国家普遍建立了一套财务报告的审计制度, 这对于我国改进预算会计和政府财务报告很有借鉴意义。

4. 改革应注意的问题

预算会计改革是一个极为庞杂、艰巨的系统工程, 涉及众多行业、部门与单位, 对公共领域的会计理念、核算程序、会计人员培养与使用成本, 以及会计人员的管理模式等影响深远, 实施预算会计改革应充分准备、周密规划、寻求突破、循序渐进。

我国预算会计改革应选择合适的突破口与切入点, 建立行业试点与地区试点, 渐进推广。政府预算改革行业切入点的选择可以按照先易后难的原则进行, 先选择与企业经济交易与事项较为接近、权责发生制改革诉求较高的行业, 再逐步向其他事业单位推广, 最终实现在整个政府公共部门实施改革。除了可以选择行业试点作为政府会计改革的突破口外, 还应选择合适的城市作为地区试点小范围地推广预算会计改革, 试点地区的预算会计改革将形成一定的示范效应。其他地区在推广预算会计改革时, 可以借鉴或吸取试点地区的经验与教训。在试点地区的选择方面, 宜选择那些地区经济较为发达, 总体人口文化素质较高的城市。

预算会计改革并非单纯会计技术层面的问题, 它还是各利益集团政治博弈的结果。我国有关部门在设计政府会计改革路径时, 必须通盘考虑, 制定周全、详细的路线图, 按照系统工程的方式来规划改革。在改革路径的设计与选择过程中, 改革的决策者们应该加强部门间的交流与合作, 特别是会计标准的制定部门与业务活动的主管部门之间的沟通与协调。实际实施政府会计改革时, 需要全面考虑各利益集团的信息需求, 协调并配合相关领域的其他改革。预算会计改革路线图应征求社会公众与有关部门的意见, 避免盲目实施改革带来不必要的阻力。

参考文献

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