预算会计改革论文

预算会计改革论文（精选8篇）

预算会计改革论文 篇1

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以1998年1月1日起全面执行 《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》为标志，表明我国预算会计已摆脱计划经济体制下的模式，走上了建立适应市场经济需要，具有中国特色、科学规范的预算会计模式的道路。

一、预算会计的特征

由于会计具有反映性，行政事业的环境与企业的环境存在巨大的差异，使预算会计具备特有而鲜明的特征。但会计也具有技术属性，预算会计和企业会计在确认、计量、记录和报告的许多方面是一致的。在实务中，企业会计常被作为基准用以评价预算会计，那么如何利用企业会计有关原理和技术构建预算会计体系呢？

（一）预算会计的目标

预算会计有三级目标，即基本目标，中级目标和高级目标。基本目标是保持公共资金的安全完整，防止腐败和揭露贪污。中级目标是促进合理的财务管理。财务管理的对象包括税收的征收、其它收入、购买货物或服务付款、借款和偿付债务等。运行良好的政府对各项业务活动都进行精确地预算或适当地计划，财务会计制度对经授权的交易的执行情况进行记录。为此，政府须建立成本会计制度进行成本核算，使政府经济，高效地运行。预算会计的高级目标是帮助政府解除受托责任。公共受托责任存在官僚机构对单位负责人的受托责任、行政部门对立法部门的受托责任，政府对公民的受托责任三层受托责任。解除受托责任的目标可通过增加代理人披露信息的激励和减少委托人的信息成本来更好的实现。

与企业会计首要目标是决策有用性相比，受托责任是政府财务报告的基石。财务报表是提供给资源提供人易于评价管理当局受托关系的报告。公共受托责任强调对项目受托责任和业绩受托责任进行计量和报告，但也须对政策受托责任、过程受托责任、合法性受托责任进行适当地报告。业绩计量不应受利益关系集团的操纵，不含糊且明确的计量是履行受托责任不可或缺的条件。因此预算会计特别强调客观性。

（二）预算会计控制

公共组织的特征是“没有最终委托人的代理人”，不存在所有者权益，一般不受产品市场和资本市场的约束。公共组织主要通过法律（法规）及合同条款、基金会计和预算控制来替代其所缺乏的市场规则，并对组织进行约束和控制。预算会计恒等式为：资产-负债=净资产（基金余额）；收入-支出=结余。

1.主体和基金文化传播

公共组织提供的产品或服务不存在竞争性的市场以及没有剩余索取权的情况下，很难明确地制定管理者的业绩评价标准。结果，与公共组织进行协作而发生交易的主体，只能通过在理事机构（各级人大、理事会）中寻求代表和对管理决策施加适当限制的方式来保护自身的利益。因此，预算会计广泛使用基金和基金会计。

基金是拥有自我平衡账户体系的一个财政和会计主体，用于记录现金和其它财务资源、相关负债、剩余权益或余额及其变动，基金账户的设置应便于遵循特定的法规要求、限定条款和约束条件来开展活动并实现一定目标。预算会计的显著特征是将会计科目划分成多种基金主体，每一种基金主体都与该组织的委托契约所规定的某一种特定公共产品或服务有关，但立法机构或理事会通常会限制基金的使用和基金间的转移。预算会计通过设立基金主体来控制时间限制和用途限定的资源，防止管理当局将各种基金混合在一起使用，确保并证明政府遵守了法律和管理要求。尽管所有的公共组织都在某种程度上对基金进行了划分，但是政府组织对基金的划分则要严格得多。

由于基金会计的使用，政府存在会计主体和报告主体之分，一个报告主体包含多个会计主体。另外，政务活动中以逐年或逐个项目为基础的会计主体通常不存在“持续经营”假设。

2.预算、拨款和经费保留款

公共组织用预算规则替代了其所缺乏的市场规则，预算在政府中发挥了重要的作用。预算由各级人大负责批准，是政府工作计划，对管理当局在各个方面的活动做出了详细专门指导。预算执行情况的比较信息提供了评价管理当局的受托责任的基准。

详细预算的编制和审批以及将预算纳入政府会计系统，确保了政府的行为能够符合契约缔结主体的期望。经批准的逐项拨款作为可用于该每一项目的款项，都记入会计账簿中。由于政府基金的用途是有限制的，为了避免任意账目的支出超过拨款，设置了经费保留款科目进行控制。会计与控制的这一特征预算抑制了管理者的创造和革新的动力。

3.财务会计与管理会计的融合 在公共组织中，财务会计和管理会计不能像企业会计中那样简单的区分。在政府会计中，管理会计指预算和控制，它不只为管理当局服务。预算用来表达公共政策和政治偏好，预算是取得宏观经济目标的收入和支出财政政策工具，预算信息为业绩计量提供标杆。预算和会计是很难进行区分的，它们在说明和解除政府的财务受托责任方面相互促进和相互补充的。

（三）资产和负债的确认和计量

公共组织的资产和负债很难进行定义。公共组织资产包括自然资源、继承资产、基础设施资产、国防资产、大量的无形资产等资产。对于某些公共组织资产来说，成本记录、计价方法、会计准则和市价可能并不存在，资产的可靠计量可能是困难的，实务中许多固定资产是不计提折旧的。当由于缺乏可靠计量而使这类资产不能被确认，为反映这类资产往往以附注的形式来披露。文化传播

公共组织资产按其流动性可分为金融资产和非金融资产，按资产的用途是否受到限制可分为限制性资产，非限制性资产和抵押资产。公共组织资产的计量，区分交换性或非交换性交易获得的资产分别采用不同的计量模式。对交换性交易获得的资产采用历史成本进行计量，对于以非交换性交易获得的资产，以收到的资产的公允价值计量。

政府存在货币发行、环境负债、雇员养老金负债等特殊负债，同时很难把政府的合约或法律义务与政治承诺、提供一般福利的社会责任间进行区分。与公司的有限责任相比，民主政府倾向于扩大他们的责任，导致更大的预算和经常的赤字。由于政府会计的计量重点是当期的财务资源，忽视长期债务的计量，以致政府存在大量的隐性债务，给政府的持续运行带来极大的风险。

（四）收入和支出的确认和计量

政府提供公共物品具有垄断性。公共物品的非排他性使得不付费者照样也能消费，因此需要通过税收等非交换性交易对其进行融资。这些特征使得产品或服务的提供和收入的确认失去联系，使公共组织的收入和费用进行匹配不可能。同时，由于政府和公众间的许多交易和事项的非自愿性加剧了收入和费用的非匹配性。另外，政府的运营报表按资源流动进行计量和确认，不注重计量政府的服务努力和成就。

公共组织的收入分为非交换性交易收入、交换性交易收入、其它利得三类。税收、拨款和补助等在内的非交换性交易是公共组织主要的财务来源。《非交换性交易会计和财务报告》规定满足以下两个条件才能确认收入：（1）满足资产的确认标准或收到现金；（2）满足收入确认标准。根据这两个标准，政府的财产税可以可靠地估计，并有标的以利于强制执行。财产税可采用应计制或修正的应计制进行计量，而其它税种只能采用现金制进行确认。拨款和补助的资源提供者经常提出合格性标准或对提供资源的用途进行限制，只有满足合格性标准才能对拨款和补助进行确认。

而公共组织的成本计量重点是“支出”，而非“费用”，即会计期间内为：（1）日常运营；（2）资本支出；（3）长期借款本金的偿还和支付利息；（4）拨款或补助支出等目的支用的财务资源的金额。按国际货币基金组织颁布的政府财政统计的要求，政府支出一般可按经济性质和按实现的政府职能或社会经济目标进行分类。

（五）硏究政府会计的方法

与企业会计的实证研究快速发展相比，由于受数据获取途径等因素限制，政府会计研究基本还停留在规范研究阶段。政府的职能就是确保社会所有契约能够被有效履行，确保各契约方的合作。政府本身又是一组契约的组合，行政当局的任务就是通过协商签订各利益方都满意的契约，并确保契约的有效履行。政府会计实证研究就是运用契约理论来研究会计政策变更对各利益方的影响。目前，我国除了侧重进行政府会计规范研究外，还大力提倡政府会计实证研究，以便对会计准则制订提供更多、更好的建议。

二、预算会计制度改革的思考

1997年，我国对预算会计制度进行了重大改革，颁布了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》以及医院等特殊行业的会计制度。近年来，财政管理体制改革的步伐加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，预算会计的客体运行环境又发生了变化，因此，预算会计又面临着进一步的改革。

（一）会计体系：向政府与非营利组织会计发展

目前我国的预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，属于纵向财政会计体系，它牵涉到众多报告主体问题。纵向会计模式存在以下缺点：首先，它承认并强化了“部门利益”，违背了公共财政建设方向。其次，纵向会计模式造成会计制度条块分割，会计信息极其零散，不利于信息使用者评价政府的受托责任。第三，纵向会计模式披露的信息不充分，过分强调以预算管理为中心，只侧重预算会计信息的披露，从而几乎忽视了政府会计涉及的其它重要内容。政府的受托责任范围极其广泛，包含项目受托责任、业绩受托责任、过程受托责任。政策受托责任和合法性受托责任。因此，政府会计应确认并计量各种资产和负债，报告政府运营、活动情况及取得的成绩，用以向公民和资源提供者等各利益方提供评价政府履行受托责任情况的相关充分、有用的信息。

由于纵向会计模式以上的弊端，我国预算会计的改革全新构建政府与非营利组织会计体系。但目前中国的事业单位数量庞大，不仅区分成公立和私立，而且还区分成企业化管理和非企业化管理。对于全面走向市场并与财政完全脱钩的事业单位，无论公立与否，均属于企业化管理的事业单位。因此，根据中国实践，可以将我国现有的政府与非营利组织会计体系进行重新的归类，其中、政府会计包括目前的总预算会计、行政单位会计和公立非企业化管理的事业单位会计：非营利组织会计包括私立事业组织会计，公立企业化管理事业单位会计和其他非营利组织会计。在政府会计的核算内容方面，应涵盖预算内资金、预算外资金和制度外资金，并尽量把预算外资金和制度外资金纳入预算；同时对公共财产和政府权益投资进行全面的核算。

（二）会计基础：向应计制基础发展

现金制会计基础的目标在于向财务报告使用者提供一定会计期间内筹措现金的来源；使用以及报告日现金余额等信息，其关注的重点是现金余额并控制其变化。采用现金制的优点是较客观，实施成本较低；缺点是反映的受托责任较窄，提供的财务信息有限且相关性较差。采用应计制的优点是拓宽了政府受托责任的范围和决策有用性信息，增加了财政透明度，这些信息包括政府财务状况和运营绩效的信息，特别是财政长期支付能力的信息。但应计制提供的信息客观性较差，构建成本和运行成本较高。

各种会计基础都可以在一定程度上达到相应的政府财务报告目标。但是，没有哪一种会计基础可以达到所有的政府财务报告的目标。确定会计基础，需要考虑的最基本的因素是会计环境，在不同的环境中使用不同的会计基础。在某种特定的环境中，最合适的会计基础取决于主体的特征和性质及报告的类型和目的，同时，也取决于构建和维持必要的财务信息制度的成本和效益。根据我国公共组织所处的会计环境特征和会计基础的特点，在推进我国预算管理和会计改革时，根据公共治理提高政府绩效的需要，引入应计制是一个必然的趋势。但鉴于目前我国的财产税所占的比率很低，会计人员素质参差不齐，以及公共受托责任强调数据的客观性等情况，因此，在政府会计中暂时使用现金制基础，等条件成熟后，再采用应计制，这是明智的选择。

（三）会计模式：向基金会计模式发展

公共组织运营的多样性和确保遵守法律的必要性，以及财务资源的使用通常存在时间限制和用途限定，使单一的会计主体不可能记录和概括单位所有财务交易及其结果，只能通过设置许多独立的基金主体来反映其运营，每个主体反映特定的资产、负债以及权益或其他金额。基金主体通常是按照特定的法规、限制条件或期限设立的，具有目的性，限制性和受托责任广泛性三个特征。基金会计除了可对不同用途的资源进行分离外，通常还是法律上的要求和逻辑上的需要，并可用来评价管理业绩。我国的政府会计改革应全面引进基金会计，以更好地贯彻专款专用原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，便于加强政府财务资源管理。我国政府会计可以根据复式预算的要求和政府承担的财务受托责任情况，从加强财务管理和规范政府财务行为的需要出发，建立具有中国特色的政府基金会计制度。

（四）财务报告：向报告政府业绩发展

受托责任是政府财务报告的基石，政府财务披露的管制框架反映政府受托责任的模式。由于公共受托责任的广泛性，不同的利益集团要求政府提供不同的信息以评价不同的受托责任。而政府会计计量重点是当期可支配的财务资源，忽视提供政府的服务成本、效率和成果等业绩方面有用的信息。因此，国际会计师联合会和美国政府会计准则委员会都强调服务成本、效率和成果信息的提供。

我国目前的预算会计制度只要求行政和事业单位提供资产负债表、收入支出总表、以及支出明细表、基本数字表和专项资金支出明细表等附表，利用这些信息无法评价政府业绩。因此我国政府会计改革应利用基金会计主体确保管理当局按法律或合同约定使用资源的同时，要求报告主体提供实际执行与计划、预算比较信息，并通过财务报表附注提供大量非财务、非经济和非定量的信息，以便对政府业绩进行评价

预算会计改革论文 篇2

一、现行预算会计制度不适应绩效预算的问题分析

1. 我国现行预算会计制度使用的方法

我国现行的预算会计制度使用的是收付实现制的会计方法, 在收付实现制会计制度下, 可以通过提前或延迟现金支付来人为地操纵各年度的支出, 同时也不能将资本性成本在使用年限内进行摊销。这使得政府在一定时期内提供的公共产品和服务的成本很难客观、准确地反映出来, 与绩效预算的注重效率和效果以及财政透明性不相适应。收付实现制对于推行绩效预算制度改革是存在一些局限性。

2. 现行的预算会计制度存在的局限性

(1) 财政支出只包括以现金实际支付的部分。不能反映那些当期虽已发生, 但尚未用现金支付的部分, 许多承担的现实债务不能得到反映, 不利于防范财政风险。

(2) 不利于正确处理年终结转事项。年度预算执行过程中, 各级财政部门经常出现预算已安排, 但由于各种原因当年无法支出而不得不作为年终结余处理, 从而出现年终结余虚增的现象。

(3) 造成人为操作的问题。它可以通过提前或延迟支付现金, 人为地操纵各年度的支出, 同时, 也不能将资本性项目的购买成本在使用年限内进行分摊。

(4) 没有核算和反映政府的固定资产, 行政、事业单位的固定资产也不计提折旧。从报表上无法反映固定资产净值情况, 使固定资产的账面价值与实际价值背离, 报表价值量的汇总没有任何意义, 同时也不利于准确地反映行政单位政务成本情况, 不利于考核政绩。

(5) 只将政府参股反映为当期的财政支出。没有对国有股权和有价证券进行会计确认、计量、记录和报告, 国有资本运营状况没有全面反映, 不利于考核国有资本运营绩效。

(6) 预算会计不能真实反映政府资金运动, 出现财政“假平衡、真赤字”现象。其主要表现为两个方面:一是财政赤字、单位结余。在政府财政中, 很多已经作了拨款处理的款项, 在预算单位的会计账目上, 由于尚未实际支付, 还没有作支出处理, 因而形成单位账面“结余”。二是财政平衡、单位赤字。政府财政表面上达到平衡, 却实际面临着巨大的“隐性债务”风险。

二、绩效预算的改革与实施

1. 计划与绩效预算

计划与绩效预算, 目的是对政府活动的产出成本予以衡量。在这种预算制度中, 公共部门的产出与投入都受到重视。换言之, 比较重视效率性。这种预算制度是由于政府公共部门追求效率产生的, 也就是说是在投入—产出工具的推动下产生的。

2. 设计、计划和预算制度。

这种预算制度的雏形是1924年的通用汽车公司的一种管理制度。设计—计划预算制度的基本内涵是:在设计阶段, 预算编制者寻求的是确认目前与未来组织之目标, 以及对达成这些目标的各种可能途径作出评估;在计划阶段, 预算编制人员将设计阶段所提出建议加以整合, 并根据优先顺序形成各种计划, 以备组织中不同层级进行决策制定时用;最后一个阶段即预算阶段, 它的任务是通过工作分配和相应的资源分配, 将每一个年度计划转化为一系列具体的年度活动。

3. 零基预算是将每年的预算, 从“零”的基准开始, 不局限于上年度或以前年度预算数字的高低, 重新审视其业务活动, 决定其优先级, 并根据成本—效益的分析, 就下年度预算做出最适当的安排。由于决策技术的发展使得零基预算在个人决策时显得简单和有效, 因此零基预算主要应用于小规模的组织决策, 在地方政府层面上零基预算得到了发展和广泛应用。

三、绩效预算管理的优势

第一, 绩效预算管理工具改进了政府预算部门公共服务的方法与技能。绩效预算分析工具的实行带来了一系列以结果绩效为本的管理措施的运用。预算部门围绕其绩效战略进行绩效管理, 采用目标管理、全面标杆管理等手段, 强化政府对顾客 (公民) 的责任;增加顾客选择的机会, 尊重顾客选择的权利, 调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度, 让顾客参与管理;实行战略资源控制和成本核算, 建立以结果导向为基础的公共预算制度, 实行绩效审计和反馈与财政预算拨款挂钩。

第二, 绩效预算分析工具提高了公共预算的效率, 产生良好的绩效预算执行效果。现代化的绩效预算制度要求决策者必须专业化, 顾客 (公民) 不会仅仅因为政府公务员的权威而信任, 而是更因为政府公务人员的专业化水平而维护其服务, 接受政府的预算决策。利用不断创新的绩效预算分析工具可以提高决策者的决策水平, 使其更加专业化。专业化的决策提高了决策的效率, 也使实现预算结果的可能性进一步提高。

四、绩效预算管理分析工具的应用

1. 平衡计分卡

平衡计分卡方法应用在绩效预算中, 其分级实施将促进信息在组织层级之间的上下流动, 提高决策效率。与传统的绩效预算评估方法相比, 分级实施平衡计分卡更能促进绩效预算部门内部各组织之间的良好沟通。而且在公共绩效预算部门, 要达到绩效目标, 经常要跨越各层次和各服务部门, 分级实施平衡计分卡技术能够促进内部协调。

2. 全面标杆管理

全面标杆管理在绩效预算中应用, 其核心是给公共预算决策者提供一个恰当的方法途径, 通过对领先部门的管理学习对比, 提高本部门的管理流程和效率。在绩效预算中全面标杆管理的效果是非常显著的, 在学习和引进了其他机构或私营部门的一些较好的做法后, 会自觉主动地找出自己与之相比较显现出来的不足, 从而缩短差距。首先, 对公共预算部门的组织绩效而言保证组织活动方向的正确。采用标杆管理, 借鉴其他组织如何进行决策、如何配备组织人员等方面的先进经验, 可以尽可能地做到最优决策, 从而保证方向的正确。其次, 在保证组织活动方向正确的前提下, 推行标杆管理可使组织以较少的投入获得较大的产出, 避免一些不必要的浪费。再次, 采用标杆管理可使部门绩效得到提高, 有效实现组织的绩效预算战略目标。标杆管理极为重要的一个方面就是引进并严格但非僵化地遵循一系列的程序。程序是工作不断反复的一种机制。组织工作人员能通过对业务处理中存在的显在或潜在的程序的认识, 作出预测、保护程序, 有效地处理业务。

公共财政预算会计制度改革是绩效预算实施的必要条件, 如果没有部门预算、国库集中收付、政府采购和预算会计制度改革, 也就不可能推进绩效预算, 绩效预算是以权责发生制为前提的预算制度;财政管理信息系统建设对绩效预算的实施至关重要, 绩效预算要求项目成本衡量准确, 要求反映政府活动成本充分和完整, 这些都需要财政信息完全充分, 只有建立完善的财政信息系统, 才能及时、准确、完整地提供财政信息;绩效预算的科学管理工具和方法能够促进绩效预算的实施进程, 同时提高绩效预算的决策和执行效率, 也能够通过反馈进行正向激励;绩效预算的实施要求有一支能熟悉制度框架、了解政策内涵并运用现代化手段处理业务的专业化程度较高的队伍。

摘要：我国现行预算会计制度在很大程度上忽视了社会公众及其他利益相关者对会计信息的需求。随着经济体制改革和财政管理改革的深入, 预算会计制度的诸多问题和局限性逐渐产生和显现出来。公共财政预算会计制度改革是绩效预算实施的必要条件, 建立完善的财政信息系统, 及时、准确、完整地提供财政信息;运用绩效预算的科学管理工具和方法促进绩效预算的实施进程, 才能提高绩效预算的决策和执行效率。

关键词：现行预算会计制度改革,问题分析,改革

参考文献

[1]王德祥.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示[J].科技进步与对策, 2008 (12) .

[2]刘群, 邱锦异.浅议项目绩效预算[J].现代商业, 2008 (23) .

我国预算会计制度改革 篇3

关键字：预算会计制度；改革；国际惯例

一、预算会计制度改革的原因

1.我国现行预算会计制度已经无法准确体现在采用政府采购制度和国库集中支付制度之后出现的改变

政府采购制度和国库集中支付制度实施以后，财政资金的拨入方式由先前的财政的主管部门拨入用款部门，变成财政部门以采购专户或单一账户的形式，按照规定的我程序直接拨到职工账户或提供服务或商品的供应商，另外，行政事业单位收到的财政资金性质也发生相应的变化，由货币资金，转变为收入的增加和非货币性资金的增加或费用的增加的双重性质，此时需要对事业单位以及行政单位的会计制度所规定的核算内容采取合理的修改。但是，在财政的总预算会计中，要真实准确地核算、反映资产的流向。而且，近年来完善的社保体系建立了如失业保险、养老保险和医疗保险等社保基金，这些涉及到的基金一直都是政府直接运作和管理，和承担着受托责任，但是却没有与之相适应的会计核算制度。

2.现行预算会计制度无法为编制部门的预算给予准确充足的会计信息

编制部门的预算要求是从基层单位采取逐级编制、层层汇总的形式，因此避免了盲目性，实现预算编制更加科学合理。但是现阶段某些单位和部门在编制部门核算方面还存在很大问题，主要表现在存款、帐、报表没有得到有效综合，还是各干各的，这样导致的结果是年度预算不能与决算报表进行合理的对比和分析。虽然现行的事业单位会计制度提出了对资产负债采取编制汇总报表，但是对收入支出表却未有一个明确的要求。

二、我国预算会计制度改革的决策

1.修改和制定有关制度法规要及时。根据会计改革的需要和顺应政府的预算，必须对现行会计制度进行相应的调整和及时制定更能适应需要的法律法规。

2.负债项目与大部分的资产要根据权责发生制的相关原则规定进行相应的核算。在对资产核算中，除了金融资产要按权责发生制的相关原则进行核算和要在资产负债表中得以反映以外，应全面采用权责发生制的原则对可计量和可确认的资产进行准确的核算，与此同时，要对此采用资本化的处理，另外也要采用权责发生制原则对所有可计量并且已经确认的负债项目展开核算；但是需要注意的是财务报表必须在其附注中对不能充分计量但可确认或者尚未被确认或有负债的进行详细的披露。

3.预算权责发生制的实现。何谓预算的权责发生制？

它是指把整体的受托责任制广泛应用于政府和政府部门，凭借有关目标的确认，实现对政府和部门之间的的租赁和购买货物和服务的关联的构建，以此推动政府部门就服务和产品方面的提供上的竞争力更强，效率更高，从而有效地促进各部门对使用率不高的资产进行及时处理，从而提醒政府加大对资产的成本投资。

此外，建立能与国际社会接轨的预算会计体系也是当下需要实现的目标和任务。会计被认为是一种国际上都通用的商业语言，它要求凭借会计的国际协调作用实现会计信息的国际可比性的提高。就在此问题上，我国的会计国际化协调能力差亟待解决。

三、预算会计制度持续改革的落脚点

全局性和前瞻性是在预算会计制度持续改革中必须突出的两个点，实现与国际接轨。

1.建立与国际惯例接轨的预算会计制度。企业会计、非营利组织会计、政府会计三部分一同构成了国际会计体系，因此我国预算会计制度体系应该摒弃原预算会计制度的发展方面而转向坚持朝着非营利组织与政府方面发展的方向。

2.我国预算会计制度应该顺应经济体制改革和预算管理的需求，参照非营利组织会计与西方政府以及国际公立部门会计的惯例，对我国非营利组织与政府标准体系（指南研究、具体准则以及基本准则）进行探究，从而实现对我国现行的预算会计模式的改革。

3.我国预算会计制度的发展应该朝着权责发生制的方向。我国现行预算会计制度中采用的收付实现制容易导致很多问题，而国际惯例则侧重于修正的权责发生制核算，这样可以避免很多问题的出现。

四、总结

综上所述，我国现行预算会计制度存在众多问题，已经无法适应当下高速发展的经济体制。要实现预算会计制度与社会的协同发展，对预算会计制度的改革势在必行。

参考文献：

[1]张 晶 白 鹏：我国预算会计制度改革的必然性及策略[J].中国新技术新产品，2011，（15）：192.

[2]毛小明.深化我国预算会计制度改革的探讨[J].现代商业，2009，（30）：211.

[3]梁 瑜：浅探我国预算会计制度改革[J].中国外资，2008，（6）：75，77.

[4]牛凌云：现行预算会计制度改革的几点思考[J].经济论坛，2011，（10）：188-190.

浅析预算会计核算基础的改革 篇4

作者：任元红

摘要:长期以来,我国预算会计一直以收付实现制为会计基础,仅在事业单位的部分领域和部分交易事项中采用权责发生制。21世纪预算会计环境发生了巨大的变化,进而引起政府及事业单位的经济活动日趋多样化和复杂化,收付实现制预算模式弊端逐渐显现。因此,会计确认基础也应予以改进和完善。关键词:权责发生制;收付实现制;预算会计;会计核算基础

21世纪预算会计环境发生了巨大的变化,进而引起政府及事业单位的经济活动日趋多样化和复杂化,权责发生制预算会计改革已成为财政体制改革的重要方向。目前世界上已有不少国家在政府预算会计中运用了权责发生制,其中世界经济合作与开发组织一半以上的成员国在政府财务报告中采用了权责发生制。本文重点介绍西方国家预算会计改革的经验及其对我国的启示。

一、当前国际上通用的会计核算基础

现金制基础。现金制基础也称为收付实现制基础,这是最古老的会计基础。它要求会计的一切记录,无论是收入、支出,还是资产、负债,都应当以现金的流入和流出的时间为准。现金基础会计核算是最简化的,它避免了那些本月应收未收、应付未付款项的核算,因而不需要通过应收和应付款项来进行时间调节。修正的现金制基础。修正的现金制基础是指原则上采用现金制基础,对某些特定业务则偏向于采用应计制基础。如对某些有明确期间的应收款项和应付款项按应计制基础加以确认。

应计制基础。应计制基础即权责发生制基础,是指在判定收入和支出上,以会计主体的权利和责任发生的时间为基础,来确定本期收益和费用的一种方法。

修正的应计制基础。修正的应计制基础是一种现金基础与应计基础的混合物或者改进基础。是指原则上采用应计制基础,对某些特定业务则偏向于采用现金制基础。在收入上采用谨慎原则,而在支出上采用应计基础加上契约责任基础。这样可以较好地避免高估收入或少算当期支出所造成的虚假结余问题。

由此可见,收付实现制和权责发生制仅是确认时间基础的两个极端,而修正的收付实现制和修正的权责发生制则是混合会计确认基础,收付实现制与权责发生制的融合将成为未来会计确认基础的发展趋势。

二、世界各国改革政府会计核算基础的通行做法

20世纪80年代以前,世界各国政府会计核算基础普遍采用收付实现制。随着各国政府会计环境不断变化、政府在社会经济中角色重新定位、政府管理职能发生重大改变以及会计国

际化,政府会计采用收付实现制核算基础所生成的会计信息局限性日益暴露,权责发生制核算基础优势不断被各国所认同。

政府会计核算基础的改革始于20世纪80年代末,由于各国面临不同的经济、政治和财政环境,改革的具体方式、实施的范围和采取的措施不尽相同。新西兰、澳大利亚最早在政府财务报告中实行权责发生制会计基础,之后芬兰、希腊、瑞典、美国、意大利、冰岛、英国和加拿大等多数国家在改革中根据本国的国情和财政管理的需要,部分地采用一些权责发生制方法来弥补传统的收付实现制的缺陷,或者在采用权责发生制的同时,保留了一定程度和范围的收付实现制做法,从而形成了多种“修正的收付实现制”和“修正的权责发生制”模式。国际会计师联合会在1996年成立了专门的国际公立单位委员会,着手研究制定以权责发生制为核算基础编制财务报表的国际公立会计准则,还专门制定了从收付实现制向权责发生制转轨的工作指南。在国际组织的推动下,引入权责发生制已经成为世界各国政府会计改革的新趋势。综观各国的改革实践,归纳起来,主要有三种方式: 以新西兰、澳大利亚和英国为代表的“一步到位”式。政府会计基础由收付实现制直接改为权责发生制。这些国家对政府的活动采用了与企业相同的核算方法,在政府部门管理中实行成本、固定资产折旧等一系列会计核算方法,同时,政府的预算编制、财政报告也采用权责发生制方式记录、编报。

以加拿大为代表的“分步到位”式。部门会计和预算管理采用权责发生制,政府预算编制、财务报告采用“收付实现制”的模式。这些国家政府会计基础的改革沿着“收付实现制———修正的收付实现制———修正的权责发生制———权责发生制”的轨道运行,一步步实施改革。

以美国为代表的“逐步扩展”式。政府财务报告、部门管理采用权责发生制,预算编制采用收付实现制的模式。根据实际情况先对部分收支、资产、负债科目实行权责发生制,然后再逐步扩展到其他的政府会计科目。在这种模式下,政府财政报告虽然采用权责发生制,但报告所反映的政府控制、运用资源等内容,建立在完整的统计、分析系统上,并不完全通过预算编制取得,部门管理上引进企业的管理模式。而预算编制采用收付实现制,以反映本财政内资金来源及政府运用资金的情况。

国外改革的经验表明,许多政府会计已实行权责发生制的国家,没有一个国家完全抛弃收付实现制,在实际应用上,没有一个国家采用的是纯粹的某一种会计基础,而是以某一种会计基础为主,应用其他会计基础进行某些修正。如各国的政府会计报告体系中均有一张以“收付实现制”为基础编制的重要报表———《现金流量表》,弥补了权责发生制基础在揭示现金信息方面的不足。

三、我国预算会计权责发生制基础应用探讨

我国预算会计引入权责发生制的优点。1.可以提供政府资产的全面信息,有利于加强对国有资产的管理和监督。权责发生制基础应用于预算会计上,可以较好地区分经常性支出和资本性支出,有效避免资产一旦购置或建造完成就脱离公众的监督视野,提供关于政府资产的全面信息,有利于加强对非经营性国有资产的监督管理。同时,可以解决长期存在的政府不计算成本,以及即使计算,也因不计提折旧等费用而造成成本不真实问题,能全面、准确地反映政府所拥有的经济资源价值及其使用状况和使用效果,有利于对所拥有资产的持续管理。有助于有效控制财务和经营成本,可以对提供的产品、服务与成本、费用进行配比,使政府业绩更加透明,有利于广大纳税人及社会公众评价政府部门履行职能的状况以及它们的工作效率。

2.适应部门预算改革的需要。预算会计一个很重要的目的是能够为政府编制预算提供有用信息,因此预算会计与政府预算管理的协调是推行会计核算基础改革应考虑的重要方面。我国预算编制正用“零基法”取代过去的“基数法”。基数预算使得公共预算很难进行资源的再分配,从而降低了资源的配置效率。在部门预算改革中,零基预算被视为一种最佳的预算编制模式,它主要根据各部门职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度,预算基数不再理所当然地成为下一个预算进行预算决策的基础,这一变化要求预算会计采用权责发生制,这样才能保证预算信息和会计信息的一致性,加强对预算执行情况的比较和控制,促进政府的绩效管理。

3.全面反映政府债务。自1998年我国实施积极的财政政策以来,财政风险日益加剧。权责发生制可以提供收入支出方面更全面、准确的信息,能够对政府的资产、负债进行全面地反映,还可以使管理者清楚地了解财政成本以及其在时空上的变化。例如可以对目前已发生的负债,将来才产生支出的项目,如直接贷款、贷款担保等进行成本核算。能揭示社会保险、雇员养老金等政府长期承诺形成的负债,避免了收付实现制下“隐性负债”藏而不露的问题,便于政府加强负债管理,有利于政府实施稳健的财政政策,提高其防范财务风险的能力。

我国预算会计核算基础改革的设想。通过对世界各国改革模式的了解,以及借鉴各国改革政府会计核算基础的经验,结合目前我国正处于发展转型时期,还没有统一的预算会计准则的特殊情况,我认为我国进行预算会计核算基础的改革应采用“分步到位”的渐进式方式。

1.采用修正的收付实现制会计基础。初级阶段原则上采用收付实现制基础,对某些特定业务采用权责发生制基础。如预算支出中的退休养老金、政府采购中跨资本性支出、固定资产核算、长期资产和长期负债等。

预算会计改革的几点体会 篇5

本文以预算会计的功能为参照，对比我国预算会计核算基础现状，指出我国预算会计收付实现制基础存在的问题，并借鉴发达国家政府会计核算基础改革的实践经验，提出我国预算会计体系改革的建议包括考虑收付实现制与权责发生制混合核算基础、完善相关法律作为保障、以渐进方式推进改革等。 【关键词】预算会计;核算基础;收付实现制;引入权责发生制 【中图分类号】F23【文献标识码】A 【文章编号】1007-430905-0055-1.5 预算会计是指追踪拔款和拔款使用的会计系统。预算会计有三大功能：一是有效监督预算执行过程，将国家有关部门的实际收入、支出、收支进度和用途与预算数据比较;二是管理财政风险，及时发现或有现金流出，防患于未然;三是评估政府财政状况和财政可持续性，将财政收入和财政支出对比，将政府资产和政府负债做对比。从国际上看，预算会计是政府会计体系的一个重要分支，执行前述三大功能，但我国目前的预算会计核算体系由于核算基础等方面的原因，并不能有效执行上述功能。随着我国市场经济的发展，政府职能也在转变，清楚地认识到我国预算会计核算基础存在的问题，借鉴其他国家的改革经验，将我国预算会计从传统的现金基础(收付实现制)转向应计(权责发生制)基础是预算会计体系改革的重要环节。 一、我国预算会计核算基础现状 建国以来我国预算会计长期采用收付实现制基础，计划经济体制下，这种模式为我国预算管理和核算发挥了举足轻重的作用。19财政改革以后，行政单位都采用收付实现制，事业单位只有经营业务采用权责发生制，其他业务仍采用收付实现制，所以我国目前预算会计的核算基础仍为收付实现制。在市场经济环境下，政府开始向服务型政府转变，以收付实现制为主的行政事业单位会计核算制度暴露出诸多不完善之处，远远不能满足政府及其他信息使用者对会计核算、信息披露、绩效评价、成本管理等方面的需求。 二、收付实现制核算基础存在的问题 与权责发生制相比，收付实现制有许多不足之处： (一)不能反映未来现金流，隐蔽了政府未来债务，不利于防范财政风险 收付实现制是一种面向过去的确认基础，只能反映实际已发生现金流量的交易，对于应付未付的国债利息、社会保障基金的未来负债和政府担保等许多业已存在但尚未支付的政府债务如政府担保、政府对某些事项的承诺等，无法全面体现。 (二)预算收支不配比，造成会计核算不实，财务成果易被操纵 收付实现制下，收入、费用是按其款项实际收付的时间来确认记账的，它不考虑收支项目的配比性。特别是因跨年度支出而出现的结余不实的问题，使许多对决策有较大影响的信息无法提供给信息使用者。在收付实现制下，固定资产不计提折旧，会计信息中无法反映固定资产使用情况，不能真实地评价和反映政府和事业单位的经济资源使用情况，导致虚列资产价值，给管理层提供不实经济信息。 (三)不能提供完整的财政会计信息，影响信息质量，不利于公共资源的管理使用 在收付实现制核算基础下，我国的预算会计体系提供预算报告主要是预算收支执行情况的报告，侧重于财政资金的收入、支出和结余，而非真正意义上完整的预算报告。预算外资金未包括在预算会计核算范围内，影响政府会计的信息质量。 (四)不能有效地分析政府的资金运用情况和效果，不利于评价政府绩效 预算会计体系应该能够合理确定各政府部门和行政单位提供公共产品和服务的成本耗费与效率水平，才能适应开展绩效预算管理的需要，收付实现制核算基础下，会计信息仅能反映当期的预算支出，无法反映政府公共管理的相关成本。 由于存在以上种种弊端，传统的收付实现制预算会计核算基础已不能满足现阶段我国行政管理的需要，而权责发生制能如实反映资产、负债、收入、支出等会计要素，实行权责发生制是提高预算会计信息质量，全面反映财政、事业资金运动过程和考核工作业绩的需要。世界上许多国家已在政府会计体系中引入了权责发生制，参考其他国家经验，结合我国实际情况，对我国预算会计核算基础进行改革已是势在必行。 三、其他国家预算会计核算基础的改革经验 上世纪八十年代以来，新西兰、澳大利亚、加拿大及美国等国家开始政府会计核算基础改革，在政府会计中不同程度的引入权责发生制。我国改革时可以考虑借鉴以下两种改革方式：一是以新西兰、澳大利亚为代表的彻底推进方式，即对政府会计核算基础直接由收付实现制改为完全的权责发生制。19世纪80年代，由于新西兰财政和经济状况恶化，新西兰政府会计基础开始由收付实现制向权责发生制转化。先后通过了《国有企业法》、《财务报告法案》、《财政责任法案》等法律作为保证，逐步在政府会计和预算中实行了权责发生制。二是加拿大采用的分步到位方式，即完全收付实现制→修正的收付实现制→修正的权责发生制→完全权责发生制。20世纪60年代，加拿大政府和各个部门都以收付实现制为会计基础，70年代，各部门开始采用修正的收付实现制，80年代和90年代，政府整体部门开始采用修正的权责发生制为会计基础，从4月1日起，所有政府部门和加拿大政府都开始以完全的权责发生制为会计基础。 新西兰和加拿大推行权责发生制会计基础改革的效果得到了普遍肯定，这两个国家改革后财政状况得到了控制，财政支出明显减少，政府工作效率有了显著提高，提高了政府财政收支的透明度，政府资源得到有效评价和管理，也提高了政府防范风险的能力。 四、对我国预算会计收付实现制核算基础改革的建议 (一)可以考虑引入权责发生制与收付实现制相结合的混合核算基础 从国外实践看，已引入权责发生制的国家中，没有一个国家全面抛弃收付实现制的有关信息。权责发生制能够全面反映政府的资产和负债，防范财政风险，有利于科学做出经济决策，而收付实现制则能反映现金的流入、流出以及存量，以弥补权责发生制在披露现金流量信息方面的不足，以便帮助政府做出合理的财政收入政策以及确定债务规模，两者结合，可以反映政府财务状况的全貌。因此，引入权责发生制与收付实现制相结合的会计核算基础，对于我国目前而言应该是一种理性的选择。 (二)完善相应的法律措施 改革预算会计核算需要有相应的法律措施作保障，纵观成功进行预算体制改革的国家，在改革前均制订了相关法律法规做为保障，新西兰颁布了《公共财政法案》，澳大利亚颁布了《财务管理和会计责任法案》，英国颁布了《政府资源与账户法案》等。我国也应修订相应的法律制度，包括预算相关法律及相关会计准则，以保障预算会计改革的顺利进行。 (三)为引入权责发生制做好必要的准备 我国目前预算会计体系仍然存在着一些问题，在这些问题没有得到解决以前强行转变会计基础是很冒险的行为，所以应先完善预算会计体系，再引入权责发生制。首先是应把预算外资金纳入预算体系并扩大预算会计核算范围。其次是人员和技术方面，做好政府会计工作人员培训工作，是顺利改革的保证。再有是转变观念问题，只有市场经济观念、服务型政府观念深入人心，改革才能有明确的目标、达到预期的效果。 (四)核算基础改革应该是先试点再逐步推进的方式 我国地域广大、政府机构众多，不同地区政府的具体情况千差万别，同时引入权责发生制并不现实，应该是先在不同省市选择一些地区和部门进行试点，先事业单位会计后政府会计，先个体后整体，先地方后中央的渐进式转变。在实施试点改革的过程中，还应该同时编制权责发生制和收付实现制两套政府财务报告，这样既可以维持现有系统的正常运作，又可以为全面引入权责发生制改革提供经验。

预算会计改革论文 篇6

一、预算会计改革的意义及其作用 预算会计制度改革是一种财务会计理论和实践的创新，评判此项改革工作成败的关键，不该受现有条条框框限制，应看其实际作用和效果。1.预算会计制度改革是适应“源头防腐”的需要。在原有会计管理体制和监督机制下，会计人员隶属行政事业单位，承担本单位的会计管理工作，服从部门或单位利益，很难代表国家和政府财政独立地对行政事业单位的财务收支行为进行有效监督。加之部分行政事业单位规模较小，会计人员素质偏低，使得行政事业单位预算约束软化、会计监督弱化、会计信息失真、违规违纪等问题十分突出。为此提出改革会计人员管理体制，进行会计委派制度试点。在会计委派制试点过程中，一些地方通过实践得出，对行政事业单位进行会计集中核算制和国库集中收付制是最好的会计委派形式，可以有效的防范和治理经济领域的腐败。2.预算会计改革具有强化监管作用。预算会计制度最大的特点是通过对会计人员集中委派、部门预算、政府采购、国库集中收付制度、收支二条线，彻底割裂了会计人员与单位的隶属关系，使财政监督直接到位，便于控制，最大限度地解决了行政事业单位预算约束软化、监督弱化等诸多突出问题。虽然推行预算会计制度改革阻力大，矛盾多，但由于其操作方法简单，效果快捷，因而作为源头上预防和治理腐败的重要措施，它一开始就受到各级党委、政府，尤其是纪委部门的普遍重视。3.预算会计制度改革具有硬化预算的作用。预算约束软化，资金随意占用是行政事业单位在财务管理上存在的通病。实行预算会计制度改革后，对超预算的支出一律不支付资金、不予报销，不予入账。从而有效地控制部门和单位随意超支挂账的现象，硬化了预算约束。4.预算会计制度改革后并不影响单位的合法权益。预算会计改革是在坚持预算体制、理财机制、核算主体、会计责任四不变的前提下实施的。行政事业单位的资金是国家财政资金，预算会计制度改革后，其监督核算的主体———财政部门受政府委派进行的监管活动实质是财政职能的前移。正常情况下，国库集中收付、政府采购、部门预算等仅仅是一个手续问题，并不影响单位行使合法的权益。

二、预算会计体系的改革内容 现行的预算会计体系包括:部门预算、国库集中收付、政府采购、预算外资金管理、收支两条线管理等。1.编制部门预算。部门预算是推行市场经济的国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制，经财政部门审核后报人大审议通过，反映部门所有收入和支出，涵盖部门所有公共资源的完整预算。其编制基本要求是:将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象，并把部门预算作为独立的政府预算汇编于本级总预算。随着部门预算的编制，财政总预算会计和行政单位会计的改革将逐渐趋向于以一级政府为中心，核算整个政府的财务状况，即编制一级政府的收支情况表。因此，客观上要求将财政总预算会计和行政单位会计逐渐合二为一，成为政府会计。[!--empirenews.page--]2.推行国库集中收付制度。部门预算编制后，如果没有预算执行制度的改革，其作用必然大打折扣。预算执行改革最有效的方法是推行国库集中收付。国库集中收付制度的基本框架是：按照政府预算级次，由当地财政部门在中国人民银行开设国库单一账户；所有的财政性资金逐步纳入各级政府预算统一管理，财政收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户，取消行政事业单位或社会团体所有的过渡账户；财政性支出均从国库单一账户直接拨付到商品或劳务供应者。推行国库集中收付制度后，财政部门不再将资金拨到行政单位，只需给各行政单位下达预算指标及审批预算单位的月度用款计划，在预算资金没有拨付给商品和劳务供应者之前，始终保留在中国人民银行的国库单一账户上由财政部门直接管理。国库集中支付虽然不改变各行政单位的预算数额，但其作用在于建立起了预算执行的监督管理机制。实现国库集中收付制度后，由于各行政单位只是政府的组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一账户收付，其资金活动已通过总预算会计反映。因此，财政总预算会计和行政单位会计相当于总括和明细的关系，它们将合二为一共同构成政府会计。3.实行政府采购制度。在财政支出预算管理改革中，政府采购制度应是一项重大的工程。许多国家的实践证明，现代政府采购制度是强化财政支出管理的一种有效手段。政府采购制度的实质是将市场竞争机制和财政预算支出管理有机结合起来，一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，实现物有所值的基本目标，另一方面使预算资金管理从价值形态延伸到实物形态，节约公共资金，提高资金使用效益。实行政府采购后，对于行政单位专项支出经费，财政部门不再简单地按照预算下拨经费给行政单位，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，即财政对这部分支出采用直接付款方式。政府采购制度的推行也要求财政总预算会计和行政单位会计合二为一。

预算会计改革论文 篇7

一、预算会计改革取向:向政府会计转变

1. 预算与预算会计

对于政府部门而言, 预算是直接和间接衡量税收水平的重要工具。受托责任通过预算这种内部管理控制的方式增强, 并向纳税人显示预算管理的绩效。政府预算的功能在于从以实际财务账户中的实际结果数为重点转向以预算数为重点。预算体系应确保有效的支出控制, 好的预算执行体系应包括完整的预算/拨款会计体系, 在这一过程中需要跟踪支出周期 (立项审批、支付) 每个阶段的事项以及预算拨款项目 (分配、转账事后评估) 的活动。

对于预算会计的功能, 国际货币基金组织财政发展部主任普雷姆詹德在《有效的政府会计》一书中有一段较为详细的描述:预算会计用于追踪预算执行的不同阶段, 在一个财政年度的预算得到批准后开始启用。它强调法律当局要求后一项预算的执行开始, 法律当局国与国不同。预算会计的细节因会计制度不同而不同, 但共同的阶段通常包括拨款 (法律机关指定的支出机构在财政年度内可获得的金额) 、分配 (预算当局的分期让渡, 可能采用凭证的形式) 、应付款 (购买商品和服务的确认订单, 发票可在交易前后立即开立, 也可在今后一规定日期开立) , 实际付款和商品与劳务的交付。对任何所有制组织都一样, 这种会计制度的重点在于显示拨款中应付额和已付额的程度。

据此可将预算会计定义为:用于确认、计量、记录预算批准和预算执行全过程中所发生的经济活动或事项, 报告预算拨款和拨款使用情况的信息系统。其功能就是核算反映预算拨款和拨款使用情况。

2. 政府与政府会计

在定义政府会计前, 有必要对政府进行界定。对于政府的范围和活动, 国际货币基金组织 (IMF) 于1998年通过的《财政透明度手册》的定位是“广义政府”, 并将其定义为“所有以履行政府职能为主要活动的机构”, 因此“包括所有中央政府单位和次级政府单位, 预算外基金以及所有主要提供非市场性服务、由政府单位控制并提供主要资金来源的非营利机构”。这里的政府职能是指通过提供非市场服务, 以及收入与财富的再分配来履行公共政策的相关职能, 其资金主要来源于税收收入和非政府部门其他强制性收费。

国际货币基金组织 (IMF) 还认为, “所有的政府职能均为财政活动”。然而, 一些财政活动是由主要从事货币或商业活动的非政府公共部门机构执行的。这类活动被称为准财政活动。《财政透明度手册》要求“将政府与其他公共部门机构 (即中央银行、公共金融机构和非金融公共企业) 区分开来”;同时, “如果其他公共部门从事了广泛的准财政活动, 则应在涵盖公共部门的财政报告中予以反映”。

以现行政府公共管理体制来看, 笔者认为我国这次政府会计改革的中“政府”应定位为“广义政府”。相应地可以将政府会计定义为:用于确认、计量、记录政府的所有财政交易或事项, 报告政府管理国家公共事务、运用公共财务资源及受托责任履行情况的信息系统。

3. 预算会计与政府会计的关系

由预算会计和政府会计的定义可将两者的关系界定为:预算会计不同于政府会计, 预算会计包含于政府会计。

第一, 预算会计不同于政府会计。预算会计与政府会计的不同表现为: (1) 核算范围不同。政府会计是用以记录所有的财政交易的信息系统, 而预算会计只用来记录支出周期各个阶段所发生的财政交易。 (2) 账户不同。政府会计的账户基本上是根据财务分类进行组织的:主要包括资产、负债、收入、费用、转移、内部财务运营、预算运营等账户。预算会计的账户是根据支出周期进行组织的:主要包括拨款、承诺、核实、支付等账户。 (3) 报告侧重不同。政府会计报告侧重于报告政府运用公共财务资源履行受托责任的情况, 而预算会计报告侧重于预算的执行情况。

第二, 预算会计包含于政府会计。预算会计是政府会计的组成部分, 且在整个政府会计体系中占有重要地位、不可或缺。预算会计对预算批准和预算执行全过程中所发生的经济活动或事项进行记录和反映。而预算是所有财政活动的开始, 只有预算得到立法批准, 相应的财政交易行为才能够得而以发生, 从而才会有政府财务会计及其他会计的后续核算反映。

4. 结论

目前, 国际上通用的是政府会计, 而我国最近几年才引进政府会计的概念。在我国, 与政府会计最为类似的是用于监控预算执行的“预算会计”体系。政府会计在中国很大程度上受到预算的影响, 但在英美等西方国家却享有很高的独立性。

从国际上看, 建立一套完整的政府会计体系, 定期编报政府综合财务报告, 反映政府综合财务信息, 已经成为各国政府加强政府公共管理、提高财政透明度的重要手段和通行惯例。随着经济全球化的发展, 中国在国际经济交往中发挥的作用越来越大, 而我国预算会计与国际不接轨的现状在很大程度上抑制了我国的发展, 这就迫切需要进行改革, 只有建立科学合理的政府会计体系, 才能客观真实地评价政府的财务受托责任, 满足国家宏观管理的需要, 预算会计向政府会计的转变实乃大势所趋。但是建立政府财务会计的目的不是替代或取消预算会计, 而是与预算会计相互补充。

二、政府会计功能取向:我国预算会计改革目标定位

1. 充分发挥政府会计功能的必要性

在整个政府信息系统中, 政府会计信息是政府信息系统的有机组成部分, 是实现政府职能转换、提高政府透明度的重要一环。会计信息起着非常重要的作用, 政府财务报告关注整个政府的资产负债状况和运营绩效, 可以完整的反应政府的财务状况.运营情况和现金流量, 有助于解脱政府公共受托责任, 满足人民群众等利益相关者的信息需要。

充分发挥政府会计功能, 是防范财政风险的必然要求, 是建设政府绩效及社会公众的监督的必然要求, 是适应市场经济条件下公共财政管理体制改革的必然要求, 也是反映和评价政府职能转换的必然要求。

不同时期, 政府会计的环境不一样, 政府会计的功能取向也不相同。随着经济体制改革的深入, 政府和市场在社会经济运行中的分工逐步明确, 我国政府职能的重点开始转向公共品的提供。政府逐步退出竞争性投资领域, 财政开始向综合“管理”转型, 这就需要有真实、全面、完整的信息作为决策依据, 其中最重要的就是反映财政资金运动的信息, 以及相关的非财务信息, 这就对我国政府会计功能取向提出了新的要求。

2. 我国政府会计功能取向

概括地讲, 政府会计的功能就是满足各类信息使用者的信息需求。从核心部门和支出机构的角度看, 政府会计提供的信息对于以下三个领域尤其具有重大意义。

(1) 有效监控预算执行过程 (财政监督) 。就监控预算执行过程而言, 政府 (财政) 国库部门对预算会计信息尤其具有高度的依赖性。通过预算会计提供的良好信息, 国库才可能完整地追踪财政资金的来龙去脉, 把握预算执行进度和质量, 探测预算执行过程中任何可能发生的违规——包括发生在为数众多的支出机构 (预算单位) 中的违规。通常情况下预算会计不仅旨在监控预算执行过程的国库管理系统的重要组成部分, 也是衡量国库系统运作效率的关键尺度之一。

(2) 管理财政风险。我国各级政府在不同程度上从事于风险相关的财政活动, 如公共组织对第三方的贷款担保、给公务员涨工资或公务员养老金计划、必须予以偿付但尚未偿付的应计支出或负债。如果这些信息能够在会计系统中加以记录或报告, 管理财政风险就会变得十分有利, 因为正是这些前瞻性信息对于管理财政风险具有价值, 正是这类信息允许管理者或决策者对“坏结果”采取预防性行动。如果无法从会计与报告系统中获得这类信息, 财政风险就极有可能累计起来并被管理者和决策者所忽视或者被低估, 最终酿成难以挽回的重大损失。

(3) 评估政府财政状况和财政可持续性。通过向公共部门管理者、决策者和其他使用者提供及时、相关和可靠信息, 预算会计在确保预算得到良好的管理与实施、促进透明度和强化受托责任方面, 起着关键性作用。各国的公共财政管理和预算实践表明, 一个有能力追踪支出周期各阶段交易的全面地预算会计系统, 是良好的预算执行系统的关键性组成部分。然而, 要使这种作用得到充分而有效的发挥, 预算会计系统必须能够追踪拨款和其他预算项目, 包括拨款分配、支出项目间的资源转移以及预算调整数据。以此而言, 预算会计必须是全面的, 能够追踪支出周期各阶段发生的财政交易信息。

3. 我国预算会计改革目标定位

合理确定会计目标, 需要考虑两个方面的因素:一是会计信息使用者的范围;二是这些使用者对会计信息的需求。应以政府会计信息使用者的需求为切入点进行分析与界定, 同时还应兼顾政府财务管理与预算管理双重需求。

美国GASB在1987年5月公布的第1号概念公告《编制财务报告的目标》中对政府会计目标作出权威性的规定“政府的财务报告应该提供信息帮助使用者评价受托责任, 并做出经济、社会和政治方面的决策……受托责任是最高目标, 其他目标都来源于此。”美国GASB将受托责任作为政府会计与报告的基本价值取向, 将受托责任作为基本目标, 它生成了“为做出有关受托责任的决策提供有用信息”的其他目标。

国际会计师联合会公立单位委员会在1991年3月公布的第1号研究公告《中心政府的财务报告目标》中认为:“财务报告应当证实政府或单位对财政事务和信托资源的受托责任。”从以上的引述中, 我们可以看到, 政府会计准则制订机构及大多数学者对政府会计目标的阐述都强调反映政府的受托责任, 即“受托责任观”。

在政府预算会计目标的层次性方面, 应将政府财务报告目标分为基本目标和具体目标两个层次。基本目标是贯穿始终的目标, 以受托责任为主, 兼顾决策有用;具体目标是根据使用者的多方面需求, 由多个目标构成的目标体系, 包括反映财政收支活动的合规性、评价政府财务状况和运营绩效、反映政府可持续履责能力等。公共受托责任主要包括官僚机构对单位负责人的受托责任, 行政部门对立法部门的受托责任, 以及政府对公民的受托责任三层受托责任。解除受托责任的目标可通过增加代理人披露信息的激励, 以及减少委托人的信息成本来更好的实现。

我国政府预算会计的会计目标是“政府向它的人民及其代表即人民代表大会提供有助于其评价政府受托责任的信息。”但从我国的实践看, 预算会计目标更象是下级政府对上级政府的“受托责任”。我国政府会计制度并没有明确规定政府会计信息的内部使用者与外部使用者。通过一些法律规定看, 会计信息使用者包括各级政府或行政单位、上级财政或主管部门、各级人民代表大会及其常务委员会、财政部门、审计部门、税务部门等。社会公众、立法机关、国际机构和其他资源的提供者掌握政府受托责任的履行情况, 评价政府提供服务、参与竞争、持续发展的能力, 并据此做出经济、社会和政治决策。另一方面, 政府会计还应该为政府内部管理人员提供有助于计划和控制的信息, 报告所指向的内部管理不仅要对投入资源负责, 还应延伸到有关资源的分配和使用对经营目标产生的影响及效果等。这两方面都大大提高了政府会计报告的目标层次, 有利于公共绩效管理工作的开展。可见, 我国政府会计的目标层次还需要进一步提升, 其直接目标应该定位于提供政府绩效评价的有用信息, 定位于帮助评价政府公共部门的绩效和反映政府公共部门的公共财务受托责任。

三、我国现行预算会计制度与目标的偏差

1. 会计体系方面

我国现行预算会计按照组织类别的不同分别设立包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个相对独立的分支, 三个分支分别采用不同的会计制度, 记录不同的单位在不同阶段的经济事项, 而且核算重心各不相同。

现行预算会计之所以无力提供支出周期各阶段的完整信息, 根本原因在于按组织类别构造预算会计体系。预算会计各分支的彼此割裂, 使得完整地追踪公共资金的来龙去脉就成为一项不可能实现的任务, 导致无论是支出单位还是核心部门都无法得到及时、可比和全面的信息用以有效监控预算执行过程。

(1) 不能真实、完整地核算和反映财政管理体制改革后出现的新业务。财政管理和预算方面的改革涉及许多方面, 其中最引人注目的几项改革包括建立部门预算制度、集中性的政府采购制度和“单一账户、集中收付”的国库体系。国库集中收付制度和政府采购制度的实施, 使财政资金的流向发生了重大变化, 而现行预算会计却不能如实、完整地核算和反映这些新制度相关的新业务。

(2) 不能全面、完整地反映政府的资产、负债状况。目前我国的总预算会计中没有要求核算和反映政府的固定资产。行政、事业单位虽然对固定资产进行会计核算, 但在财政预、决算报表中, 只是作为补充资料予以附列。在实际核算中, 购置固定资产只是作为“经费支出”, 政府固定资产一经入账后, 便退出了政府和公众的视野, 不能再对其进行追踪和监管, 有关固定资产的会计信息不能得到全面而准确的反映和披露。政府负债只核算政府当期实际收到现金的直接显性负债 (政府债券和政府借款等) , 而对于当期业务已经发生而资金尚未支付的直接隐性负债 (政府欠发工资、社会保障基金缺口等) 以及可能引起财政支出增加的或有负债 (政府担保债务、金融机构不良资产等) 等财务状况不能得到真实的反映。

(3) 不利于提高和考核政府部门的绩效。政府的有效运行主要依靠现金流量和现有财产资源, 现行预算会计在现金收付制下没有考虑各部门运转过程中对现有资源的耗费, 缺乏有效的资产运行成本监管机制, 不能真实、准确地反映各部门和行政单位提供公共产品和服务的成本耗费与效率水平, 造成资源的严重浪费和流失, 政府部门的运营绩效不能得到准确的披露和评价, 不能真实地评价和考核政府和事业单位的财务受托责任。

(4) 与国际会计规范和会计实践不接轨。长期以来, 我国的预算会计体系是在一个相对封闭的环境中发展起来的, 并深受计划经济时代和前苏联模式的影响, 从许多方面都与国际会计规范和会计实践是不接轨的。如我国预算会计的框架是按组织类别构造的, 而国际惯例主张按“支出周期”构造预算会计框架;我国预算会计采用“制度规范”的形式, 而国际惯例是采用“准则规范”形式等。随着改革开放的深入发展, 国际交流与合作成为主流, 预算会计在这一方面的缺陷在很大程度上限制了国家经济的发展。

2. 会计核算基础方面

会计确认基础有两种形式:收付实现制和权责发生制。收付实现制是以款项的实收实付为标准来确定本期收益和费用, 以此来计算会计主体在某一会计期间现金收入支出之间的差额;权责发生制则是以权利、义务的发生作为基准来确认收入和费用。

现行的预算会计制度, 除了事业单位的经营性业务外, 基本上都采用收付实现制。在收付实现制下, 只提供与现金交易有关的信息, 对于非现金交易的不记录以及对资本资产及其折旧不予以确认。这种记账方式, 首先是对于非现金的收支不予以入账, 不能完整反映营运业绩, 从而对宏观经济决策、健康运行产生错误导向, 不利于防范和化解政府的财政风险。其次, 收付实现制不利于绩效考核。在收付实现制下, 收入和费用之间不存在对应关系, 既不能分配费用, 也不能提供服务的完全成本信息, 不能充分认识绩效与成本之间的关系。三是不利于公共资源的管理使用。例如, 在实务中, 资金支付与物资到达时间往往不一致, 收付实现制下容易造成物资入账不及时, 致使管理混乱, 资源浪费。可见, 收付实现制虽然有利于控制预算的执行, 但是会影响政府会计的信息质量。

从我国目前的国情看, 要在政府会计核算、合并财务报告和预算编制等各方面全方位地引入权责发生制为时尚早, 但通过借鉴OECD国家成功的经验, 在一定范围内, 有选择地、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制相结合的形式, 不仅是可行的, 而且是必要的。

3. 财务报告系统方面

会计的直接目的是报告——为信息使用者提供能够满足其信息需求的财务报告, 预算会计也不例外。然而, 现行预算会计系统无力提供关于政府整体合并的财务报告和完整的预算报告, 尤其是合并的政府整体的资产与负债报告。表面上看, 我国现行预算会计系统能够提供关于政府整体的“预算收支表”和“政府财政收支决算总表”, 但这两份在现金会计基础上准备的报表并不是在合并的基础上准备的, 许多预算收支项目并没有包括在内, 这些报告并不是完整意义上的政府整体的预算报告。

从总体上看, 财务报表的内容过于简单。为加强预算管理, 国家需要经常性预算、国有资产预算、社会保障预算和债务收支预算等多套的会计信息。而现行财务报表体系主要以反映预算执行情况为主要目的, 没有披露投资经营的国有资本的安全、养老金、失业金等的使用和安全以及各级政府在其他财务方面的受托责任的信息, 也没有提供反映政府绩效与成本信息的报告。由于公共支出机构不能了解到支出成本, 因而不能做出努力使成本最小化, 容易造成资源浪费及资源配置的非效率。因此, 现行的财务报告系统不能真正反映政府的整体财务状况, 也不能满足使用者对绩效信息的需求。

从报表的结构上看, 财务报表项目设置不科学。例如, 行政事业单位的收入和支出项目既在收入支出表中列示, 又在资产负债表中列示, 收支报表中预算外项目单独列示也存在问题。这样既不符合国际惯例, 也不利于人们了解政府的实际财务状况。

此外, 财务报告系统缺陷还表现在:对报告使用者范围的界定过于狭窄, 大体上将使用者界定为内部使用者, 外部使用者以及诸如立法、审计等重要的内部使用者均未明确地界定在内 (虽然我国的政府审计机关也进行财政和经费收支情况以及结果实施审计监督, 但是我国的政府审计报告是与政府财务相分离的, 影响报表的公允性) 。

四、我国预算会计改革思路

预算会计改革是一个复杂的系统工程, 需要精心设计改革的目标与次序才能取得进展。改革不可能一蹴而就, 它是一个循序渐进的过程, 必须与财政预算体制、公共管理体制等相关改革配合。预算会计改革不能简单理解为以企业会计的权责发生制模式替代现行预算会计的收付实现制模式, 应在借鉴国际经验的同时, 充分考虑国内情况, 建立与我国财税体制相适应的政府会计体系。

1. 会计体系改革

第一阶段改革的重点是扩展预算会计的核算范围以及完善现有预算会计体系。核算范围过窄、不利于追踪完整地支出周期各阶段交易时我国预算会计存在的主要弱点, 我国预算会计改革近期的目标是开发“全面的预算会计体系”。

所谓“全面的预算会计体系”, 是指预算会计必须有能力追踪支出周期各阶段的交易信息, 向信息体系三个分支之间彼此割裂, 分别采用不同的会计科目组织会计核算, 不利于提供支出周期各阶段的完整信息, 因此, 我国现行预算会计并不是一种全面的预算会计。

首先, 应尽量拓宽政府预算会计的核算范围。预算外资金的营运应合并到正式的预算系统中, 同时对或有负债及固定资产进行记录和报告。所有政府实体在其编制和呈递的财务和绩效报告中都应遵循相同的分类, 并编制和发布相应的财务报表。这样的变革是现实可行的。

其次, 应发展更为全面的预算会计。其要点是将现行预算会计的范围扩展到追踪支出周期每个阶段的交易, 尤其是总预算会计必须有能力追踪机构层交易, 包括至关重要的承诺和付款阶段的交易。其实质是全程式追踪支出周期各阶段的交易, 确保核心部门和支出机构均可追踪财政资金流动的全过程, 包括公共资金从政府整体流向公共组织、在公共组织内部流动以及最终流出公共组织 (流入商品与服务供应者) 的完整过程。

2. 会计核算基础改革

第二阶段改革的重点是逐步引入权责发生制, 转向修正应计会计和登记资产。我国政府会计应渐进引入权责发生制的会计基础, 在原则上仍采用收付实现制, 但对某些特定业务则偏向于采用权责发生制基础。对于预算收支及结余这类基本业务, 仍按收付实现制核算, 而对于揭示和防范风险相关的项目则按权责发生制核算或披露。

权责发生制预算不只是一种孤立的技术方法, 而是公共管理领域全面改革的一部分, 这些改革试图通过增加财政透明度及采用更分权、更强调绩效的管理方式, 提高政府部门效率。 (1) 权责发生制预算在确认提供产品和服务时并不要求即期的现金支付, 同时, 又会将一些现金开支的成本分摊到各个收益期, 能更好地反映政府行为所实际耗费的资源。 (2) 权责发生制预算引入了资产、负债观, 有利于充分地评价政府的资产和负债的管理状况。 (3) 权责发生制预算是以权责发生制财务会计准则作为预算基础, 易于理解, 有助于提高政府财务报表及其他用于预算和管理决策的成本信息的相关性和有用性。

政府应对固定资产的购置成本进行资本化, 并按权责发生制原则和持续经营的假设进行分期确认和分摊固定资产的成本, 建立计提固定资产折旧制度, 如房屋、建筑物、交通工具等计提折旧和进行修理费用预提。而对于计量难度较大或目前在政府会计领域尚有争议的资产, 如军事设施以及历史文化资产可暂不计量, 但要在附注中披露。这样才能在成本中体现出固定资产的损耗程度及现有的生产能力, 同时保留在账面上的一些完全失去使用价值或早已不存在的固定资产能够得以及时处理, 从而使固定资产账实相符。

3. 财务报告系统改革

首先, 应合理界定政府财务报告的使用者。根据国际会计师联合会的观点, 政府财务报告的主要使用者应包括:立法机关和其他治理实体、公众、投资者和贷款人、评级机构、其他政府、国际机构和资源供应者、经济和财务分析人士 (包括媒体) 、高层管理者等。

其次, 应编制合并的政府整体财务报告以及预算政策评估报告。与企业财务报告情形类似, 政府整体也应编制合并的预算与财务报告, 从政府整体必须向公民 (纳税人) 承担受托责任的角度讲, 合并的政府整体报告比单个机构的报告更为重要。部门财务报告应在功能/机构分类的基础上编制, 反映政府部门在报告期内的预算执行情况和拨款进展情况。编制预算政策评估报告也是政府预算本身的要求。

最后, 应建立统一完整的政府财务报告制度。改进财务报告体系的一个重要方面是加强财务报告的统一性和完整性, 制度和发布相应的财务报告准则予以规范。发达国家普遍建立了一套财务报告的审计制度, 这对于我国改进预算会计和政府财务报告很有借鉴意义。

4. 改革应注意的问题

预算会计改革是一个极为庞杂、艰巨的系统工程, 涉及众多行业、部门与单位, 对公共领域的会计理念、核算程序、会计人员培养与使用成本, 以及会计人员的管理模式等影响深远, 实施预算会计改革应充分准备、周密规划、寻求突破、循序渐进。

我国预算会计改革应选择合适的突破口与切入点, 建立行业试点与地区试点, 渐进推广。政府预算改革行业切入点的选择可以按照先易后难的原则进行, 先选择与企业经济交易与事项较为接近、权责发生制改革诉求较高的行业, 再逐步向其他事业单位推广, 最终实现在整个政府公共部门实施改革。除了可以选择行业试点作为政府会计改革的突破口外, 还应选择合适的城市作为地区试点小范围地推广预算会计改革, 试点地区的预算会计改革将形成一定的示范效应。其他地区在推广预算会计改革时, 可以借鉴或吸取试点地区的经验与教训。在试点地区的选择方面, 宜选择那些地区经济较为发达, 总体人口文化素质较高的城市。

预算会计改革并非单纯会计技术层面的问题, 它还是各利益集团政治博弈的结果。我国有关部门在设计政府会计改革路径时, 必须通盘考虑, 制定周全、详细的路线图, 按照系统工程的方式来规划改革。在改革路径的设计与选择过程中, 改革的决策者们应该加强部门间的交流与合作, 特别是会计标准的制定部门与业务活动的主管部门之间的沟通与协调。实际实施政府会计改革时, 需要全面考虑各利益集团的信息需求, 协调并配合相关领域的其他改革。预算会计改革路线图应征求社会公众与有关部门的意见, 避免盲目实施改革带来不必要的阻力。

参考文献

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预算会计改革论文 篇8

关键词：预算会计改革；预算会计体系；权责发生制

会计在我国最早先被官厅运用，官厅会计后来发展成为预算会计，即现在的政府会计。通常我们所说的预算会计是指新中国成立以来，各级人民政府财政机关和事业行政单位在计划经济体制下用于核算和监督国家预算执行情况和结果的会计。为了适应市场经济的要求，1998年1月1日实施行政事业单位制度和准则。现行的预算会计制度为财政资金的运行管理起到了重要的基础性作用。随着经济体制改革的深入，近年来财政部推行编制部门预算，实行政府采购制度，建立国库集中支付制度，并对政府收支分类进行了改革，在探索改进预算会计改革方面成效显著，但也有一些问题存在，需要加以改进。

一、预算会计存在的问题

1.缺乏统一的会计准则体系和会计制度体系

从国外较发达的市场经济国家来看，公共财政体制的建设，一般都有政府会计准则、政府财务报告制度和政府财务管理法规等与之相配套。其中，政府财务报告关注的是整个政府的资产负债状况和运营绩效，能完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量。1998年我国进行预算会计制度改革后，虽然形成了覆盖几十万预算单位和各级政府财政部门的预算会计体系和层层汇总上报的会计报表制度，但至今仍没有一个正规的标准体系。同时，会计报表设计不科学，影响了会计信息的真实性和全面性。如新的行政事业单位会计制度规定，资产负债表中，既包括资产、负债和净资产三类项目，又包括收入类和支出项目，而资产负债表是反映单位财务状况的静态报表，不应涉及收支类项目。

2.会计报告内容不完整，不能全面反映预算单位的资金运动

目前，我国的预算会计信息主要是通过政府预算、决算形式提供给立法机关和公众的。由于预决算的核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，不能全面地反映预算单位的资产、负债、净资产、收入、支出的整个财务状况和工作绩效，特别是在三公经费及公用经费的明细支出项、国有股权及收益权、社会保障基金运作情况等核算和管理方面有明显不足。从预算单位内部管理来说，由于缺少对资产和负债的完整会计信息，难以对本单位财务状况进行系统地分析，使决策的选择和预算编制缺乏充分的依据。从外部使用者来说，预算信息过于简单，造成各预算单位财务状况透明度不高，不利于政府机关和公众对公共资金分配与运行的监督和管理。

3.收付实现制不能准确核算成本费用，不利于推进预算绩效管理

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。随着公用财政体制改革的不断深化，应建立以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的，覆盖所有财政性资金的，具有中国特色的预算绩效管理体系。预算绩效管理体系必须以预算部门准确的成本和费用为基础，否则便无从谈起。收付实现制的会计核算难以公正客观地核算成本和反映运营结果，不能适应开展绩效预算管理的需要。

4.当前我国各行政机关事业单位会计人员素质水平相差较大，影响会计数据的真实性，导致会计信息失真

会计制度的实施要靠广大会计工作者来操作。有关调查显示，我国的预算会计总体表现为年龄老化（35岁以上的占总数50%以上）、素质较低（具有中级职称以上会计专业资格的仅占总数的3%）。因此，行政事业单位会计制度的制定，既要考虑经济业务活动的方方面面，有利于加强管理，又要从会计人员的素质和水平出发，须简便易行。否则，如果基层行政事业会计人员不能适应，再先进、再科学的制度在执行进程中也会走样变形，偏离改革的本意。

二、现行预算会计改进措施

1.重新构建和整合现行预算会计体系

笔者建议，对现有行政事业单位进行梳理，对完全企业化管理或政府已决定改制的事业单位，执行企业会计制度；对一些以事业收入为主的事业单位，如高校、医院等，可暂时先执行行业会计制度，等经济体制改革、财政体制改革、事业单位改革全部到位后，再进入市场运营。实行企业化管理的事业单位，退出预算单位会计系列，适用企业会计，或是纳入民间非营利组织会计系列；其他行政事业单位则改变现行行政、事业会计制度分开制定的做法，将之合并为一个制度，称为预算单位会计制度，将现行两套制度会计科目根据目前的核算需要和管理要求，进行必要的归并和调整，建立一套科学合理的会计科目系统。制定相应的会计准则和财务报告制度，以充分满足各类会计信息使用者的信息要求。

2.实行会计集中核算制度，加强财政监管

会计集中核算是指在保持行政事业单位资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的前提下，由专门的会计核算机构和专业的会计人员，按照“集中管理、统一账户、分户核算”的原则，集中办理行政事业单位资金收付和会计核算，并代单位编制财务会计报告。预算单位实行会计集中核算后，改变了行政事业单位资金管理方式，取消了单位原银行账户，所有资金都集中在统一开设的账户上；改变了收支管理方式，单位资金收付由会计核算中心直接办理；改变了会计核算方式，由原单位各自进行会计核算变为由专门会计核算机构和专门会计人员集中办理资金结算和会计核算。这样有利于规范会计核算，提高会计信息质量，有利于会计人员坚持原则，认真执行国家统一的会计制度，防止会计作弊。加强财政监管，财政部门定期对会计人员培训考核，不合格者不予上岗。这样，会计工作人员的素质会大幅提升，我国的预算会计的整体水平也会大幅提高。

3.逐步实行以权责发生制为会计基础

财政部发布自2013年1月1日起实行的《行政事业单位会计制度》，规定行政单位会计核算以收付实现制为基础，事业单位会计核算一般采用收付实现制；经营收支等部分经济业务或者事项应当采用权责发生制。借鉴西方国家的经验，结合我国处于发展转型期，没有统一的预算会计准则以及会计工作人员业务素质有待提高等实际情况，可允许财政补助收入的单位采用收付实现制。随着预算会计体系的完善和法律法规的不断健全、规范，扩大权责发生制的范围，最后全部实行。具体说来，先确认应收账款和应付账款，实现收入支出在各个期间的平衡。明确政府当期的受托责任履行情况，提高政府工作效率，是实行绩效评价的重要手段。例如，社会保障基金的运转及各会计期间的均衡负担，避免以后年度因人口老龄化、经济环境恶化等因素带来的财务压力。然后，按照循序渐进的原则逐步推行权责发生制到全部预算单位。

4.建议修订或完善相关法律法规，健全内部会计控制和审计制度

采用权责发生制基础的会计处理和技术操作相对复杂，其最大的风险在于可能被管理者或其他人员利用，以实现其特定的管理目标。这就要通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。该内控系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构。相关财经、司法、纪检部门也应大力支持，建立起对预算资金进行全面监督和控制的体系，对违规违纪人员，严厉查处。有计划、有步骤地培养大批有能力承担改革任务的专业化和合格的骨干人员。建立严格的内控制度和审计制度，并通过来自审计部门、审计委员会等的外部独立审计，促使各单位的会计核算结果真实地反映预算资金的实际运行情况。