ppp融资模式学习笔记（精选8篇）
ppp融资模式学习笔记 篇1
PPP融资与ABS融资模式比较与解析
一、BOT与ABS比较概述
BOT指的是一种贯穿基础设施项目开发、建设、运营全生命周期的融资和管理模式，而ABS则特指一种融资模式，因此比较BOT模式及ABS模式之前，应明确比较的对象是BOT模式中的融资环节以及ABS融资模式。两者在项目所有权、投资风险、适用项目、融资成本等存在不同。但笔者认为两者并非对立关系，ABS模式可以为BOT、PPP项目服务。
BOT（Build-Operate-Transfer），是指政府通过特许权协议，授权外商或私营商进行基础设施、自然资源开发等项目的融资、设计、建造、运营、维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交给政府。
（Asset-Backed-Securitization），是指将缺乏流动性但能产生可预见的、稳定现金流量的资产归集起来，通过一定安排和增信机制，使之成为在金融市场上可以出售和流通的证券的过程。ABS模式通过提高信用等级这一手段，使原本信用等级较低的项目可以进入高级别的证券市场，利用证券市场信用等级高、安全性和流动性强等特点，达到大幅度降低筹集资金的成本的目的。
比较BOT与ABS的概念可见，BOT指的是一种进行基础设施建设的全过程项目融资建设及经营管理的模式，贯穿基础设施项目的全生命周期，包括但不限于融资、设计、建造、运营、维护等阶段，其中涵盖了项目融资的环节。根据项目情况的不同，所包含的环节不同，衍生出众多BOT变种，如TOT、BOOT、BOO等等。而ABS则仅指一种项目融资方式，并不与项目的实际运营挂钩。
目前存在诸多对于BOT与ABS比较的观点和文章，尽管两者都可以被简单理解为项目融资的方式，但两者概念的外延实际上存在很大差异。因此，在对于BOT与ABS的进行比较前应当明确，这一比较实际是BOT模式中的融资环节与ABS项目融资模式之间的比较。
二、BOT与ABS的不同 无论是采用BOT融资模式还是采用ABS融资模式，均能有效引入民间资本和外资，减轻财政负担，提高项目运作效率。对于政府而言，仍然都能对项目本身拥有一定的控制权和所有权。但作为项目融资的两种手段，两者还是存在诸多不同，主要体现在以下四个方面。1.项目所有权
对于BOT模式而言，在特许经营期内，项目公司通过与政府签订的特许经营协议，而在协议期内拥有对项目运营权，而对于是否取得项目的所有权，则根据不同项目存在不同的模式，例如BOOT模式下，项目公司取得项目的所有权，而一般特许期限届满后,项目的所有权移交政府或其指定机构所有，但如BOO模式，期限届满后，所有权归项目公司所有。
对于ABS模式而言，项目公司作为原始权益人将其所拥有的项目资产的所有权转让给特殊目的公司（SPV），SPV因此拥有了项目资产的全部所有权，而原始权益人则拥有对项目的运营、决策权。当债券到期还本付息并支付各项服务费后,，项目的所有权重回归项目公司所有。2.投资风险
BOT模式的投资者主要由权益投资人和债务投资人组成，基本限制在供应商、机构投资者、商业银行及非银行金融机构等。其投资者从数量上看比较有限，因此，每个投资者所承担的风险相对而言较大。ABS模式的投资者是国内外资本市场上的债券购买者，并且，这类债券还可以在二级市场上转让，这就使得风险被有效分担，使单个投资者的风险被分散、转移，从降低投资风险。此外，ABS模式中，对于打包的项目资产均会进行内部或外部的信用增级，例如进行超额担保等，使之在资本市场上具有较高的资信等级，也使投资风险大大降低。3.适用项目
BOT模式主要应用于国家或地区的基础设施领域内，能够通过收费获得稳定收入的设施或服务项目。但实践中，BOT的适用范围是有限的，我国法规规定港口、码头等设施不允许外商独资, 铁路、公路、电力等设施须由中方控股。因此对于直接关系到国计民生的重要项目或者存在较大风险的项目，如核电站等，虽然它能产生稳定的收入，但BOT模式并不一定适用。
反观ABS模式，由于设立了SPV并拥有项目资产的所有权，从而达到资产隔离的目的，但同时SPV并不直接参与项目的经营与决策，因此ABS的适用范围笔BOT更为广泛，其适用于电信、电力、供水、排污、环保等领域内，适宜、或不适宜使用BOT模式的基本建设、维护、更新改造以及扩建项目。4.融资成本
BOT模式操作复杂，牵涉的范围广，环节多，操作难度较大，因此造成其融资成本相应增高。而ABS模式的运作则相对简单，只涉及到原始权益人即项目公司、特殊目的公司、投资者以及证券承销商等几个主体，因此操作简单，又最大限度地减少了包括酬金、差价等中间费用，融资成本得到有效控制。
三、BOT与ABS的实践运用
目前论述BOT与ABS比较的观点，最终得出的结论普遍为，ABS从各个方面均相较BOT具有运作优势，如王守清教授在其《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》一书中，列举了ABS模式具有降低项目融资成本、减轻投资风险、改进资产负债管理等优势。实践中，ABS项目融资模式的发展和大规模运用，还需我国资本市场，尤其是证券市场的发展和完善，还需要加强相关政策法规的支持力度。
事实上，笔者认为，ABS作为一种较低成本、较低风险的高效率融资方式，其与BOT这一基础设施融资建设运营模式之间并非对立关系。ABS模式完全可以作为一种新的融资途径，运用到PPP项目中来，作为BOT模式的补充，甚至可以作为BOT模式项下的一种融资手段，服务于BOT项目，达到进一步优化BOT模式的目的。
根据最新通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，PPP项目融资渠道将被大大拓宽，而不再局限于现有的传统项目融资模式。对于新兴的融资模式如何在PPP模式中具体运用，而如本文阐述的ABS模式，又如其他如预期收益质押贷款、发行项目收益票据、企业债、公司债等诸多融资模式如何更好的与PPP模式相结合，将是决定PPP模式具体实施的重要问题，值得进一步分析和研究。
ppp融资模式学习笔记 篇2
1 PPP融资模式概述
1.1 PPP融资模式的概念及其特点
PPP可以定义为:为了由私人企业建设或管理基础设施或由私人企业代表政府向社会提供服务 (利用基础设施) , 政府部门与私人企业之间签订协议的合作关系。PPP可以采取多种形式并且还可以拥有下列几个或所有特点:
(1) 政府将由它控制的设施移交给私人;
(2) 私人企业建设、扩建或恢复设施;
(3) 政府明确规定事实的经营特征;
(4) 在特定时间内私人企业使用基础设施提供服务 (经常在运营和定价方面有所限制) ;
(5) 协议解除时, 私人企业同意将基础设施移交给政府。
1.2 PPP融资模式的几种典型形式对比分析
PPP融资模式一般用于基础设施建设, 在PPP模式下基础设施建设可以采用以下几种形式:
(1) 服务协议
(2) 运营和维护协议
(3) 租赁—建设—运营
(4) 建设—转移—运营
(5) 运营—转移, 建设—运营—拥有—转移
(6) 经营整体工程并转移
(7) 购买—建设—运营
(8) 建设—拥有—运营
它们的主要区别及其适用范围如表1。
2 PPP融资模式的风险分析
采用PPP融资模式建设的项目, 绝大多数都是大型基础设施, 基础设施建设项目的投资大, 建设期长, 投资回收期也长;所以对于PPP项目的风险需要我们认真研究。
2.1 PPP融资模式的风险分类
PPP融资模式部分风险来自于协议本身, 即文件资料、融资、税收、技术细节、分包等方面的复杂性, 这些方面包括在大型基础设施建设的风险中, 且风险的性质随项目持续时间的变化而有所不同。
成功的项目设计需要在适当分担风险的竞争性投标前, 分析所有的风险以及合同协议的设计, 为此可以将风险宽泛地分为总体风险和基本风险。总体风险指的是可以通过项目协议分担的风险, 主要包括政治风险、法律风险、商业风险和环境风险;而基本风险指的是与项目的建设、运营、财务以及收入等有关的风险。
(1) 总体风险
政治风险
政治风险主要指本国内部和外部的政治状况和政局稳定性, 政府对PPP项目的支持程度, 有无可能没收项目或强制收购项目, 半途取消项目公司的特许权, 税收政策变化或进出口限制等。
商业风险
商业风险包括当地币的兑换和自由汇出风险、汇率风险、利率风险以及通货膨胀风险等。这些风险会直接影响到项目的财务成本、偿债能力和股东利益。
法律风险
法律风险主要指与PPP项目有关立法的改变 (如环境立法、财产立法等) , 从而可能导致项目公司收益的减少, 影响项目的正常实施和运营。
环境风险
环境风险随着公众越来越关注工业化进程对自然环境和人类健康与福利的影响, 许多国家颁布了日益严厉的法令来保护环境。环保问题对项目的成功与否影响日益重大。所以项目公司和贷款人在准备实施PPP项目时必须熟悉东道国与环境保护有关的法律, 估计项目的环境责任风险, 制定环境保护计划, 以便获得环境保护部门的批准书。
(2) 基本风险
开发风险
开发风险指参与PPP项目初始阶段所面临的风险。如初期调研费、可行性研究费、各类咨询费、投标等费用都相当高, 如不能中标, 在经济上要受到很大的损失。又如PPP项目一般都需要政府的特许权协议, 但是政府的审批程序十分复杂, 可能不能按期施工, 这也是一部分潜在的风险。
信用风险
PPP是一个由多方参与的、周期长的项目, 信用风险贯穿于项目的各个阶段。PPP融资模式是一种有限追索权的融资方式, 贷款的偿还主要依靠项目未来的收益。这就决定了贷款方要比其他方面有更多的风险, 所以它们对项目的获益能力及项目参与方的信用自然会给予更多的关注。
完工风险
完工风险主要表现为:工期拖延、成本超支、项目投产后达不到设计时预定的目标、不能按期投产或达不到生产指标, 从而导致生产必需的现金流不足以及不能按时偿还债务等。在PPP项目中, 一般都是通过招标的形式选择承包商的, 所以为了避免完工风险, 认真比较优选承包商是很关键的, 所以在资格预审时要综合考察各投标单位的实力。
运营风险
运营风险也叫生产风险, 主要指在投产运营阶段存在的各类风险, 如技术风险、运营管理风险以及市场风险等。技术风险主要指技术不可靠或由于施工和设备质量不过关而引起的生产故障。最重要的措施还是要在设计施工阶段做好防范。运营管理风险主要指运营过程中的各项管理工作可能出现的风险, 包括生产管理、技术管理、安全管理和维护管理等。项目产品的市场风险主要涉及到两个问题:即产品的价格和供应量, 需要对此做出市场需求分析。除非项目公司在签订特许权协议时得到承诺, 即在项目建成后由政府以一个合理的价格将其产品全部收购, 否则就可能遇到原材料和燃料价格上涨从而导致生产成本上涨, 或因供应和需求的原因导致产品价格下降或售不出去等。
对于PPP项目来说收入风险和市场风险或许很小, 可以忽略。然而对私人提供的公共服务来说, 政治变幻使其造成损失的风险是显而易见的。同时它的价格对政治非常敏感, 而且可能会以某种方式给以最高限价。
2.2 PPP融资模式的风险分担
PPP融资模式涉及的主体多, 各个主体间的复杂关系就构成了风险的分担。风险分担的一般步骤是首先确定该风险是否可以控制;如果可以控制, 分析由谁来承担可能获得最大的整体效益。表2对各主要主体分担的风险进行了归类。
2.3 风险分析
从项目主要主体不同的角度来分析风险的性质和数量是很重要的, 图1提供了一个分析方法。对于三个主要主体中的任何一个, 这个图表都归纳了他们的风险角度、主要变量、面临的主要风险以及恰当的风险分析方法。其中有几种由简单到复杂的风险分析方法, 如从预期成本的敏感性分析到复杂的概率技术 (包括计算机辅助统计样本) , 应用哪种技术在很大程度上取决于主体面临的风险以及它预期收益的性质。
摘要：本文主要从PPP融资模式的定义、特点及几种典型的形式以及PPP融资模式面临的风险、风险分担及风险分析等几方面来研究PPP模式。
PPP融资模式启航 篇3
早在去年年底的全国财政工作会议上就专门召开了研讨PPP模式的会议，财政部部长楼继伟就什么是PPP、对内怎样运用PPP、对外怎样运用PPP等诸多问题作了详细的诠释。以及对下一步如何推广PPP模式进行了布署。
在地方政府债务高企、企业“走出去”融资难、社会资本面临“玻璃门”等现实背景下，PPP模式无疑提供了一种可能。从传统的“政府包揽式”公共服务向PPP模式转变，不仅是简单的、技术层面的方式更新，更是涉及转变政府职能、创新预算管理、整合社会资源、消除隐性壁垒的机制变革。
内涵与外延
PPP（Public-PrivatePartnerships，公共私营合作制）有广义与狭义两个范畴。广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。
近年来，一些发达国家为弥补BOT、PFI等模式的不足，又探索实施了一种新模式，也就是狭义PPP。它与BOT的原理相似，都由“使用者付费”，但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作。本文探讨的就是狭义的PPP。
从运作模式看，PPP模式的典型做法是政府与私人部门共同组成SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的机构/公司），针对特定项目或资产，与政府签订特殊经营合同，并由SPV负责项目的设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。PPP作为一种新模式，具有公共产品、委托代理、信息不对称等方面的理论基础。
从运作特点看，与传统的公私合作模式相比，PPP模式有两个突出优点：一是政府更多地参与项目中后期工作。在BOT等传统模式下，政府往往将项目全部外包出去，项目盈亏政府难以控制。在PPP模式下，政府作为SPV参与方，与私人部门全程合作，一旦项目收益超出预期，政府就要依据合同约定，下调公共产品价格，避免其获得暴利。反之，政府就要通过补贴或涨价等方式，使私人部门获得合理回报，确保项目可持续性。
二是私人部门更早地介入项目前期论证。在BOT等传统模式下，私人部门只参与中期建设和后期运营，规划、设计等前期工作都由政府来做，到项目招标完成后，私人部门才真正参与到项目中。在PPP模式下，在最初的可研、立项等前期论证阶段，私人部门就深度参与进来，对项目的理解更为全面。对风险的识别和评判也更加准确，从而提高了项目运营的成功率。
从运作效果看，PPP模式是一种能使“政府、企业、社会多方共赢”的公共产品提供方式。从政府角度看，缓解了财政支出压力；从社会角度看，提高了公共产品供给效率，让专业的人做专业的事；从企业角度来看，拓宽了企业的发展空间。PPP模式通过授予特许经营权，使私人部门不再局限于批发零售、贸易餐饮、建筑制造等传统行业，还可以进入电力电信、供水道路、医院学校等基础设施领域，大幅拓宽了私人部门的发展空间。
对内合作
我国传统投融资模式存在“一高（融资平台债务高）、一低（公共供给效率低）、一难（私人资本进入难）”的问题。
实际上从上世纪90年代开始，我国在基础设施领域已开始使用公私合作模式，其中以BOT等传统模式为主。同时，少数项目也探索了PPP新模式，比如北京地铁4号线、国家体育场“鸟巢”等项目。但总体来看，很多公私合作项目“形似而神不似”，问题主要体现在利益分配等几个核心环节。
首先是利益分配环节。利益分配实质上就是定价，这是PPP模式最重要、最困难的环节。最理想的定价结果是私人部门“盈利但不暴利”。从国际经验来看，通常根据建造成本、运营维护费用、预期收益率等因素，倒算出价格上限，并根据未来使用流量、CPI等变量，给出一个调价公式。这种定价机制限定了价格的随意增长，与一般的成本加价法相比，更能激励私人部门降低成本、提高效率。
其次是风险分担。风险分担的最优原则是，谁对哪种风险最有控制力，谁就承担相应的风险。一般而言，私人部门擅长控制建造、运营、技术风险，政府擅长分担政治、法律、政策风险，无论是政府承担过低风险，还是把风险过多地转移给私营部门，都是片面的做法，都可能导致项目流产。
第三是政府监督。公私合作与传统项目的区别之一，在于政府要从“经营者”转变为“监督者”。因为大多数基础设施项目，如供水、供电等，都具有自然垄断的特征，私人部门倾向于定高价、牟取暴利，这就需要政府进行监督。在我国，由于政府没能发挥好监督职能，导致部分项目不但没有提高效率，甚至成了政商勾结的温床。
一些市场人士建言，要在我国推广好PPP模式，要重点梳理几个问题。第一，研究明确“建设什么”的问题，尽快梳理建立PPP项目库。第二，明确“如何管理”的问题，建立健全PPP法律体系。第三，明确“怎样支持”的问题，营造良好的PPP运作环境。
对外合作
当前我国企业“走出去”面临难得的战略机遇期。从内部看，国内有大量过剩产能亟需化解转移，钢铁、水泥等行业尤为明显。从外部看，受金融危机影响，发达国家对外投资大幅缩减，一些发展中国家与中国合作的愿望非常迫切，这就为中国企业“走出去”提供了空间。
与国内投融资困境类似，“走出去”同样表现为“一难（融资难）、一高（风险高）、一低（层次低）”问题，运用新的PPP模式，可以有效缓解上述难题。
PPP模式的优势之一，不需要东道国提供主权担保，规避了“走出去”的融资难问题。在传统模式下，外方借款人一般是项目发起人，国内银行会要求外国政府提供主权担保，目前来看，这一要求面临的障碍越来越大。针对这个问题，PPP模式是一个有效的解决方案。因为银行的贷款对象是SPV，主要用项目未来现金流收入作为偿贷保障，对政府、企业等项目发起人的其他资产基本没有追索权，这样就无须政府提供主权担保。
优势之二是将东道国政府栓进项目中，与企业共担风险，缓解了“走出去”的风险高问题。在传统“走出去”模式下，东道国政府除了提供特许经营权之外，不但不与企业共担风险，还往往将政策风险、项目风险尽可能多地转嫁给企业，国内企业稍不留神就会亏损。通过PPP模式，政府和企业共同成立SPV，捆绑为利益共同体，一起负责项目管理，能够大幅度规避政策风险。
优势之三，企业参与项目的“全生命周期”，解决了“走出去”的层次低问题。目前，我国企业“走出去”多处于价值链低端，多靠项目施工赚取辛苦钱，很少能参与到科研、规划、运营等价值链高端，业务附加值较低。而在PPP模式下，企业不仅负责项目施工，还要介入到规划、运营等价值链高端，不但能获得长期稳定的利润，而且能够带动我国企业的产品、技术、管理“走出去”。
此外，PPP模式还有助于我国从战略层面更有效地换取和控制境外资源，把过去直接开采资源转变成“以工程换资源、以基础设施控制资源”的新模式。
ppp融资模式学习笔记 篇4
一、政府市政建设中引进社会资本的模式比较 政府市政建设中引进社会资本的模式比较
二、什么叫BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式
1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－运营－移交方式 BOT模式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地ZF给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给ZF。在ＢＯＴ模式下，投资者一般要求ZF保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，ZF应给予特别补偿。BOT融资模式
2、BT（Build Transfer）即建设-移交
BT融资模式是基础设施项目建设领域中采用的一种投资建设模式，系指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，并在规定时限内将竣工后的项目移交项目发起人，项目发起人根据事先签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及确定的回报。
BT融资模式
3、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式 TOT融资模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。
TOT融资模式
4、TBT模式
TBT模式就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：ZF通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，ZF从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给ZF。实质上，是ZF将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。TBT融资模式
5、PPP（Public-Private-Partnerships）模式
一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，ZF针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由ZF特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过ZF扶持所转化的效益。
三、BOT、BT、TOT、TBT和PPP投融资模式详解 PPP 20世纪90年代后,一种崭新的融资模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）在西方特别是欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念，其典型的结构为：ZF部门或地方ZF通过ZF采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。ZF通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：ZF通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：
第一，PPP是一种新型的项目融资模式。PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及ZF扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过ZF扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和ZF给予的有限承诺是贷款的安全保障。
第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。ZF的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，ZF可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。
第四，PPP模式在减轻ZF初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省ZF的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻ZF的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如ZF）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任上的分歧。只有ZF与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。
PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是ZF，是引入私人
ZF对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是ZF有关机构，负责对ZF政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与ZF的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和ZF有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是ZF或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是ZF、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果，其运作思路如图所示。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益即社会效益却是最大的,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
PPP模式案例
北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由ZF投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。ZF部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质
量、效益等指标,对企业进行考核。在项目成长期,ZF将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分ZF投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金(为简便起见,其后在执行过程中采用了固定租金方式)的形式令ZF投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给ZF或续签经营合同。
PPP融资困局及解决之道 篇5
张继峰 北京云天新峰投资管理中心（有限合伙）
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当前，PPP如火如荼，财政部入库项目已超过10万亿，加之省市级PPP项目库入库项目，规模预计至少30万亿以上。与政府的“热情”形成鲜明对比的是，民间对PPP的态度“冷淡”，民营资本参与PPP项目屈指可数（数量可能不少，但总金额占比很少）；即便具有国有背景的施工企业饶有兴趣，到目前为止，PPP项目落地率（签约率）也不足5%（目前签约率仅为4.8%）。究其原因，PPP融资难是不争的事实，但融资难只是表象，深层次的原因是多方面的。本文试图分析民营资本、（国有）工程资本和金融资本对PPP项目融资（投资）的困局及其原因，探讨相应的解决之道。
一、民营资本的投融资困局
民营资本参与PPP项目的顾虑和困局，很多文章已经分析的很全面了。例如管清友教授的《民营资本参与PPP的现状、问题与对策》，总结了十大障碍，包括主管机构交叉重叠、PPP上位法未建立、中西部市县财政预算有限、政府契约意识淡薄、营改增后税负困局、收益率偏低、民企融资困难，等等。这些问题部分是PPP全局性和共性的，无论民企还是国企都面临；有些则是民企单独面临的问题。从本文的重点——投融资角度讲，民营资本参与PPP的困局，主要有：
一是融资困难，融资成本高。相较于国有企业，民营企业融资更为困难，融资成本更高。原因是国有企业具有先天的融资优势，金融机构为国有企业融资，不会有“终极风险”的顾虑，即使国企违约或破产，一般也会有其他方式补偿或化解；而为民营企业融资则不同。融资难，融资成本高，已经造成了PPP领域国有企业对民营企业的挤出效应。
二是投资回报率限制。相较于国有企业，民营企业更看重投资回报率，原因是民营企业融资成本高，使得其投资回报率必须高于国有企业，才能取得相当的投资利润；此外，民营企业一般也愿意承受比国企更高的风险，以期获得更高的回报。
三是资产流动性差，民营资本担心被“套牢”。PPP项目多为基础设施建设项目，期限长，经营现金流少，资产难以证券化，流动性差，因此，民营企业投入后难以退出或变现，担心巨额投入被“套牢”。
四是法律权益保障不足。众所周知，当前PPP法律制度建设不足，现有大部分制度为国务院部门规章、政府政策级别，位阶都很低，这些文件如与公司法、税法、招投标法等高位阶的法律相冲突的时候，都得让位，这对社会资本权益的保障非常不利；另一方面，没有上位法对社会资本的权益保护，民营资本顾虑重重：如果政府方违约，民营资本权益没有法律对其提供保障，能够借助的救济渠道也十分有限（尚不明确是行政诉讼还是民事诉讼），且立案难、执行难，也使得救济效果不能被民营资本所期待。
二、工程资本的投融资困局
当前参与PPP项目的社会资本，多为工程资本，即各类施工企业。工程资本参与PPP的目的，是通过投资人身份锁定工程项目，赚取施工利润，其与国家期望的真正的社会资本有一定差异：国家推行PPP的初衷，是希望通过政府与社会资本在发挥各自优势的基础上，通过公共设施供给侧结构性改革，既解决政府投资方面的资金压力，控制地方政府债务扩张，又发挥社会资本资金和专业管理能力方面的优势，还为民间社会资本找到稳定投资的“出口”。社会资本的责任不仅是“B”——建设，更主要的是“O”——经营和管理。但如前所述，由于民营资本参与PPP的众多顾虑，目前参与PPP项目的社会资本主要还是国企施工企业，而这些工程资本的优势主要在“B”，目的是赚取施工利润，对“O”兴趣索然。
国有工程资本，主要是各类大型施工企业，例如中建、中铁、中铁建、中交、中冶，等等。国有工程资本多为已上市的大型集团公司，即便没有上市，由于其规模和国有背景，财务管理制度也较为严格。因此，工程资本参与PPP项目的投融资困局，与民营资本不同，主要有：
一是项目建设资金不能全部由自身出资（规模很小的项目或BOT项目除外）。原因是任何规模的工程资本的自有资金都是有限的，为实现资本效益最大化，必须将有限的资金投入到更多的项目中，因此项目主要资金来源必须通过融资。
二是工程资本不能自己融资建PPP项目（即不能作为融资主体，BOT项目除外）。原因同上，同时自己融资会增加自身负债。现行操作模式一般是以项目公司为融资主体。
三是工程资本不能控股项目公司。因为如果工程资本控股项目公司，则要对项目公司并表处理，项目公司融资形成的债务则变成了工程资本自身的债务。
四是工程资本不能为项目公司提供担保。因为如果为项目公司担保，则增加了工程资本自身的或有负债，终极风险则转移到工程资本本身。工程资本多数是上市公司或其子、孙公司，财务审计严格，其或有负债不能无限扩张。
三、金融资本的投融资困局 金融资本，在官方的PPP政策制度中鲜有提及，实际就是指参与PPP项目的金融机构，也即为社会资本或PPP项目SPV公司提供资金的“金主”。对于政府和社会资本来讲，金融资本就是他们的融资对象，对他们来讲就是融资；而对金融资本来讲，其参与PPP项目表现为投资，包括股权投资和债权投资。
金融资本以银行、保险、证券、信托、产业基金（私募基金）、融资租赁等金融机构为主为主。金融资本参与PPP项目的投融资困局，主要有：
一是金融资本只想做债权投资。金融资本只想做债权融资，有主观和客观两方面原因。主观原因是，PPP项目投资金额大，期限长，收益率低，且多数项目为市政、民生类项目，未来难以通过资本市场实现退出，金融资本并不能指望像其他股权投资项目一样，未来在资本市场实现超额回报，因此，金融资本不想成为真正的股东，而是期望在“资产荒”的背景下，寻找风险相对较低的资产进行债权投资，PPP项目则是这种安全的“猎物”；客观原因是，由于PPP项目融资规模大，成本控制严格，目前有竞争优势的资金主要来源于拥有“低价资金”优势的银行和保险；而又由于我国金融行业目前为分业经营状态，银行、保险本身只能做债权投资，不能做真正的股权投资，不能投资实体（保险资金可有限投资股权和实体），尽管可以通过信托、基金、资管计划投资项目公司股权，但他们作为财务投资人不希望控制或接管项目公司，因为即便接管了项目公司，处置了资产，也只能收回融资本息及罚金等基本收入，没有超额收入，因此银行、保险等金融机构的真实目的，还是通过“明股实债”的方式进行债权投资。
二是金融资本债权投资需要增信。由于金融资本只做债权投资，则需要融资主体的实力和信用符合金融机构的要求；而目前多数PPP项目融资主体为项目公司（SPV）本身，项目公司刚刚成立，没有实力和信用可供参考，因此金融资本需要由其他主体为项目公司增信。通常的增信主体为项目公司的股东方或关联公司。
在这里，我们想重点强调一个实务界经常容易混淆的问题：担保和增信。
按照我国《担保法》规定，担保的法定方式包括保证、抵押、质押、留置和定金。在金融领域，一般涉及的担保方式为保证、抵押、质押三类。
增信，就是增进信用，起源于企业发行债券的金融活动。狭义增信是指债券的信用评级（包括主体评级和债项评级），广义是指一切能够为融资提供有利支持的各种手段和方式。广义增信的范围非常广泛，不仅包括担保的五种方式，还包括诸如信用评级、人大及政府出具的相应决议、承诺函、安慰函、回购安排、可行性缺口补助、未来应收款账户质押（特许经营权质押）、缴交保证金、购买保险、资金第三方托管，等等。
担保方式，属于增信措施；但增信措施，不一定是担保方式。增信措施里，有“强增信”和“弱增信”之分。“强增信”一般具备的特征是，符合法定的担保方式（五种方式之一），且担保人担保能力强，或担保物足值且容易变现；“弱增信”则不具备或不完全具备这些特征。举例说明：某项目融资10亿，以位于一线城市繁华地段价值30亿的商业房产作为抵押，则该抵押增信措施为“强增信”，因为抵押物价值稳定且容易变现；相反，同一项目，如抵押物为某边远县城某特种工业企业机器设备，则该抵押只能是“弱增信”，原因是特种工业机器设备价值变化较大，变现较难。又如，某收费公路项目增信措施为项目公司的收费权质押，收费不足部分，由当地县政府财政（县财政上年收入仅为5亿元）出函承诺提供可行性缺口补助，除此之外没有其他增信措施。乍一看，收费公路收费权质押，县财政缺口补助，增信措施足够有效。但实际上，收费公路通行量仅为预测，并不可靠；且未来收费权质押不是法律意义上的质押，在担保法上没有法律保障（目前受法律保护的应收账款质押仅为贸易项下已经形成了的现实应收账款，并在人民银行应收账款质押登记系统进行合法登记）；另一方面，由于该县财政实力较弱，且财政的承诺函不是法律意义上的保证，因此，该项目的两个增信措施均为“弱增信”。
由于我国对银行、保险等金融机构的监管较为成熟和严格，且由于金融机构对PPP项目的债权投资特征，使得金融机构参与PPP项目投融资时，一般需要政府或社会资本对项目融资提供“强增信”。如前所述，工程资本一般不会为项目公司提供强增信（抵押或保证）；而现行多数政策要求，政府方也一般不能为项目公司提供强增信，增信主体缺失，已成为PPP融资困境的一大主因。
实践中，政府和社会资本一直呼吁，以项目公司（SPV公司）收费权或特许经营权质押作为担保方式进行“有限追索”融资（仅以SPV公司本身作为融资追索主体，不向其股东方追索），希望金融机构能够金融创新，接受这种“收费权质押的有限追索融资”。其实，不是金融机构不愿创新，“收费权质押的有限追索融资”有两个金融机构不能接受的现实问题：一是PPP项目多为市政、民生项目，很多并无可靠、稳定、可测的现金流，即便有，能够确保覆盖融资本息的项目也凤毛麟角，因此项目公司的收益并不稳定、不可靠、不足够，金融机构无法基于这种不确定性进行融资；二是上述提到的法律上的障碍，即我国担保法尚未承认未来收费权质押的法律地位，未形成的应收账款收费权，金融机构无法办理质押登记，也无法变现，因此通常不能将其视为“强增信”。银行、保险等金融机构在我国金融体系中风险防控水平最高，对增信措施、担保方式有效性、覆盖率及其法律效力要求很高，不愿冒不确定的风险，因此很难完全依靠这种有限追索增信措施。（可以接受作为增信措施，但还是要提供其他“强增信”）。
三是金融工具期限与PPP项目期限错配。目前参与PPP项目的金融工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券（公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等）、ABS、融资租赁等。各类资管计划、基金，实质并非真正的金融工具，而是上述工具的通道。这些金融工具的期限通常为5-10年（如银行固定资产贷款一般是5-15年；银行理财一般是3-5年，最长8-10年；债券最长一般为7-10年），最长的一般也只有15年，保险资金可以相对较长，但最长也仅为15-20年，且保险资金条件甚高，一般项目进不了保险的法眼。金融工具的期限与PPP项目动辄20、30年的运营期相比，显然不足以满足。对于经营类项目，还可以考虑在中后期发行ABS解决前期融资到期问题，但对于非经营类项目，如何解决期限错配，是当前PPP融资的一大难题。
四、PPP融资困境的解决之道
PPP是我国供给侧结构性改革的重要组成部分，解决PPP融资困境，提高PPP项目落地率，也要从供给侧入手，充分调动社会资本的积极性，发挥市场的主导和决定性作用。上述PPP融资困境，有些是深层次问题，如民营企业融资难问题，需要深化体制改革去解决；有些是近期努力可以解决的问题。此外，解决PPP融资困境要真正从市场着眼，从机制入手，而不能仅靠发个文“鼓励„„”，要了解社会资本真正的关切和困境，以政府引导、市场化参与的思路解决问题。
在现有形势下，PPP融资困境的解决之道包括：
（一）尽快出台“PPP基本法”
加快推进PPP立法，已成为业内共识。前有财政部推出《政府与社会资本合作法》（征求意见稿），后有发改委成立《特许经营法》立法专家组启动PPP法治化进程。最近国务院常务会议上李克强总理也为PPP立法定调：两法合一，国务院法制办牵头，加快立法进程。“PPP基本法”的出台指日可待。笔者同时认为，PPP立法应站在法治的高度，将PPP法制定成一部真正的法（避免成为一部“法政策”）——权利与义务的规范和保障，实体和程序的统一与平衡。
从上述PPP融资困境，笔者建议PPP基本法应至少包含的原则或内容有：
一是平等主体意识和诚信契约精神。PPP参与主体天然具有不对等的倾向（一方是具有公权力的政府，一方是社会资本），天平极易向政府一方倾斜。因此，政府和社会资本在PPP项目合作中应主体地位平等，应秉承诚信原则和契约精神。这方面目前的问题主要是部分地方政府层面还有所欠缺，“官本位”思想还部分存在，诚信守约意识还没有全面到位。PPP基本法不仅要规范行为，还应有相应的违约责任，例如有人提出的“地方政府不履约上级政府强制扣款”，是否可行，可以商榷。
二是诉讼法、程序法保障社会资本救济途径。一方面PPP基本法应明确PPP合同履行争议的救济途径，哪些可以提起民事诉讼，何种可以提起行政诉讼，什么样的情况走仲裁程序，立案的条件有哪些，应条文化并具有可操作性；另一方面应在程序法上进行合理设计（如异地管辖），避免地方政府影响当地法院的公正性。
（二）重新审视政府方增信限制规定，差别化对待
现行多个PPP政策要求，政府方一般不能为PPP项目公司提供“非理性担保或承诺”，不能做“固定回报承诺”。政策的初衷是好的，是规范PPP融资行为，防止为地方财政带来不应有的负担和过大的风险。但现实情况是，多数PPP项目投资回报方式是“政府购买服务”和“可行性缺口补助”，都是要用到政府财政的信用，纯粹的“使用者付费”且能够有效覆盖投资回报（融资本息）的项目少之又少。而前两类项目，施工企业通常不愿为项目增信，金融机构债权融资必然需要政府方作为增信主体。因此建议重新审视政府方增信的这些限制性规定，根据不同回报方式，采取差别化对待。
（三）大力发展各类产业基金
产业基金的飞速发展是最近一两年PPP市场的一大亮点。但各方面对于产业基金的认识还仅停留在“为项目提供建设资金”这一用途上，其实产业基金对PPP的意义和作用十分广泛，至少有四方面意义：
一是可以为PPP项目建设提供资金。这一点毋庸置疑，且已发挥重要作用。
二是可以为工程资本代持股份。由于上述工程资本不能控股项目公司的困境，目前通行的做法是，以资管计划或产业基金为代表的金融资本（有些基金里也包含了工程资本的少量出资）出资控股项目公司，代工程资本持股，基金到期后由工程资本或政府方指定的公司回购股权。这一作用目前已开始充分发挥。
三是可以为项目融资提供增信。为项目融资提供增信，可以采取两种模式。一是产业基金入股项目公司并补足项目资本金，达到项目资本金比例，使项目公司可以进行债权融资，有国家级产业基金或省级政府引导基金入股项目公司，无疑对项目公司债权融资是莫大的增信；另一种是产业基金可以起到兜底或担保的作用，对于经营性现金流不足、政府财政实力较弱的项目，产业基金可以为其担保或提供可行性缺口补助，使其他金融机构愿意为其进行债权融资。产业基金的这一作用实际现在还没有有效发挥，可以加快推进。
四是可以与工程资本同股同权，为工程资本分担风险。同股同权是最近PPP融资领域出现的新动态，近期部分银行也在尝试银行理财资金进入私募股权基金以同股同权的方式参与PPP项目。同股同权对于银行最大的挑战，是要面临项目的实质性风险（现金收益不足、政府财政下降无法补足、项目公司破产清算等），与传统的债权模式相比，风险大了很多。但好在产业基金具有“结构化”和“杠杆效应”两大优势，为减小同股同权的风险，在设置结构化（优先级和劣后级）的同时，减小杠杆比例（如劣后级：优先级为1:1），最大程度地增厚银行的安全垫，减少银行的风险暴露。产业基金这方面的作用有很大的发挥空间。
（四）创新中长期金融工具品种，放宽中长期融资工具的审批
一是大力推广保险资金参与PPP项目。不久前保监会修订并下发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，进一步打开了保险资金参与PPP项目的通道。保险资金具有规模大、期限长、成本低等优势，与PPP天然是一家人。不过保险资金如何参与PPP，尤其是审批标准和安全边际，很多保险公司还在探索，大规模参与PPP项目融资还有待时日。
二是放宽可续期债券（永续债）的准入门槛和审核标准。永续债的特点是在债券存续期可计入所有者权益，不计入债务，且在符合条件的前提下，期限可以无限延长，对融资企业降低负债水平，增厚偿债能力有很大帮助。但永续债目前的门槛还相对较高，一般只有评级达到AAA的企业才有可能发行。建议在风险可控的前提下，降低永续债的发债门槛和审核标准，尤其是对优质PPP项目资产，鼓励发行永续债融资。
三是允许风控水平较高的金融机构开展资金池业务，推动理财计划、资管计划、私募基金滚动续期，以支持其参与中长期PPP项目。资金池业务和理财计划滚动续期（即短期理财计划到期后用资金池资金归还，并同时发起同名新的计划）可以解决期限错配问题，目前部分大型银行的理财资金可以做到滚动续期发行，但滚动续期发行对于金融机构的流动性管理能力、风险把控能力有很高的要求，且这方面的管控能力如何量化，如何有效把控，还有很大难度，需要认真探索。
地方政府融资首推市政债和PPP 篇6
2013年年底，审计署公布了全国政府性债务摸底的结果。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.6万亿。
虽债务各项指标，按照国际通行指标来衡量，风险总体可控，但地方政府负有偿还责任的债务增长较快却是事实，省市县三级政府截至去年6月底，负有偿还责任的债务规模为10.5万亿，相较于2010年增加3.8万亿，年均增长19.97%。
中央经济工作会议部署2014年经济工作时，防控债务风险为今年六大任务之一。去年年底全国财政工作会议上，也重申要加强债务管理，有效防控债务风险。财政工作会议还就PPP（Public-Private-Partnership）模式，召开专门会议。
何谓PPP模式？地方债风险何在？如何进一步防范债务风险？如何改进政府融资模式？就此，21世纪经济报道记者采访了财政部财政科学研究所副所长王朝才。
缺乏宏观制约机制
《21世纪》：现在地方债的主要风险点在哪里？
王朝才：风险点主要有两方面。
一、针对地方政府借债，缺乏有效的宏观制约措施。虽然之前提出要对官员进行债务审计，但债务审计缺乏具体指标，如没有“谁的债务比较多”的判断标准，也没有“达到某项指标后，就不能借债”的标准。
这样一来，即便审计署将全国债务摸清了，将来的债务规模仍然不好控制。现在是一级政府，一级财政，任何一级政府要发债，主动权掌握在自己手里，无需上级批准。总之，对于控制债务规模，现在缺乏硬性的“杀手锏”。
二、个别地方确实存在负债过多的问题。
《21世纪》：债务审计报告显示，近几年BT、信托等渠道的融资规模增长较快。您怎么看这种现象？
王朝才：当从金融机构贷款这种方式被限制住时，地方政府就逐渐开辟出其他道路，比如BT、信托等。
信托，相对于银行贷款，属于表外业务，不受监管。而BT由于涉及到经营权的让渡，在现实操作中遇到不少矛盾。
我国正处在城镇化建设过程中，大量基础设施、配套建设等需要推进，如果仅靠预算内资金，建设周期会非常漫长。随着农民进城，会逐渐带来其他收入；就像经营生意，需要先期投入，才有回报。地方政府通过举债进行建设，在一定程度上是合理的。
现在举债需求比较大，堵住一条路，地方政府会开辟另一条道。所以，有必要为地方政府举债开个口子，比如市政债。
《21世纪》：债务报告指出，约有三分之一的债务承诺用土地出让收入偿还。这种对土地收入的依赖，是否蕴含风险？
王朝才：这个不好说。举债融资，强调要有资产抵押，要可靠。地方政府用储备土地作为抵押，是合理的。相比一些融资平台，用诸如公共道路、公园等公益性资产做抵押，土地是相对优质的抵押物。
PPP或可实现“双赢”
《21世纪》：2013年全国财政工作会议上，曾召开专门会议介绍推广PPP模式。PPP是一种什么模式？
王朝才：所谓PPP，就是政府和社会资本合作模式。
举例说明一下，比如现在地方政府想要开发一个产业园区，把这个项目包给社会上一个公司。这个公司负责园区开发、基础设施建设，并把相关功能配套做齐了。园区开发好后，整理出来的土地可以出让，园区进行招商会有收入，园区内的房屋等可以出售出租等也会有收入——地方政府可利用园区开发好后的收益，支付公司开发投入的资金以及事先约定的利润率。
因为事先签订有合同，社会资本参与类似项目，会有盈利。对于地方政府而言，表现不出债务，也不需要投入太多资金，因为前期投入都是社会资本来运作。
这个机制能引入社会资本参与公共事业和基础设施建设，政府可以利用社会资本相对成熟的机制。比如上述例子中，私人公司自有系统，招商配套等工作，相较于政府而言，会更得心应手，更高效。运作得好的话，会实现“双赢”。
《21世纪》：听说PPP运作起来也比较复杂，这里面有没有风险？如果项目收益不足以覆盖成本，该怎么办？不少地方政府似乎不敢尝试？
王朝才：PPP模式中，私人资本肯定会保证盈利，签订的合同里会有规定。假如园区收益不济，可能需要用预算内财政资金偿还。
PPP这种模式，在不少地方都有实践。从既有的例子来看，问题不大。因为园区开发后，地价上涨得很快，成本能覆盖，没有出现问题。
但也并不是完全没有风险。另外，对于地方政府而言，确实需要事前算好账；因为私人资本是盈利的，如果合同没签好的话，政府可能会亏本。
首推市政债和PPP
《21世纪》：有消息说两会后，市政债有望放开。市政债是怎么样一种融资方式？
王朝才：现在已经有上海、广东、浙江、深圳、江苏、山东六省市在试行自主发债，他们发行的就是市政债。市政债就是地方政府发行的政府债券，不仅仅面向金融机构发行，还是面向社会的，对企业、个人都开放。
市政债的制约条件就是，仅限于发达地区，因为他们的信誉度较高，每年的财政收入较多，土地可以卖得高价，资产也更值钱，市场愿意买他们的账。欠发达地区发行市政债则有点困难。
《21世纪》：现在政府融资有银行贷款、BT、信托、城投债、PPP等方式，这些方式各有什么特点？
王朝才：这里面比较好的融资模式是城投债，城投债跟市政债是一个概念。
因为市政债是向全社会发行，意味着要向全社会公开相应的财务状况。公众还要了解资金动向，监督投资效果等。缺点就是仅限于发达地区；欠发达地区要发债，其成本会比较高。
对于欠发达地区而言，最好的方式是PPP。
政府向银行贷款，在各个国家都有，但会存在财政风险和金融风险交叉感染这个问题。另外，由于我国金融机构多是国有企业，政府也属于公共部门，公共部门的责任意识没有私人企业那么强。所以，银行贷款没有PPP这种机制好。
信托，属于表外业务，政府与委托人私下签订合同，不受监控，规模不好控制。
BT模式现在出现不少矛盾。因为BT是把经营权让给了私人，比如修条高速公路，将高速公路收费50年的权限让渡给私人。国务院在节假日宣布高速公路不收费时，就遇到麻烦了。另外，不少公共设施建好后，比如市政道路，公益性逐渐增强，继续收费的话，会影响整个城市的效率。
债务纳入预算管理
《21世纪》：目前我国政府融资系统有什么问题？
王朝才：政府融资方面，我觉得有两大问题。
一是，希望未来政府能够直接去融资，不要再通过融资平台。
市政债属于直接融资。另外，还可以探讨，是否能利用政府的信用，直接去银行贷款；因为政府可以提供土地、国有企业的股份等资产作为抵押。
近年融资平台的兴起，形成了一批平台企业管理者，他们拿着高薪，平台企业的财务并不怎么规范，但各项成本开支都很大。
如果统一起来进行贷款，方便统筹规划。因为各个部门都要花钱，各个领域都有需求，现在分散的各个融资平台公司，因为属于企业，相对独立运作，每个平台都急于扩张，容易造成债务的膨胀。
这要求政府有宏观规划，分清轻重缓急，由于资金有限，有些部门不宜继续投入资金。不同的平台，分头行动，重点不突出。
二是，比较缺乏符合实际的评价体系，也就是十八届三中全会中提出要建立债务的预警机制。比如有一系列的指标来反映，地方债务规模究竟有多大，红线在哪里。这个预警机制，国内正在研究，但不成熟。
国际上有一些标准，但这些标准不一定符合我国的实际。最大的一个区别，比如中国政府能够卖地，而国外土地是私有的。不同国家政府掌握的资源不同，对债务的承受能力也不同。
《21世纪》：审计署最新报告显示，截至2012年底，在地方政府负有偿还责任的债务中，将近一半来自融资平台。未来要逐步取消这些平台公司吗？
王朝才：国外没有政府性融资公司这一说，未来平台公司应逐步转型，转为私人公司。
现在很多平台公司并不仅仅有政府公益项目，他们还在不断扩展其他业务。未来，只需把平台公司中涉及到政府的公益项目买下来，将这部分资产剥离出来；这样就能实现私营转型。
《21世纪》：现有地方有声音，认为中央应该出台对债务规范的整体性文件。对此，有何建议？
王朝才：审计报告中查出，部分地方用借来的钱，去投资房地产、修建楼堂馆所等。这需要明确债务资金的用途。
我觉得有两方面需要注意：一是，明确债务资金只能用于项目建设。政府投资房地产，肯定不如私人部门；借来的钱，一定要用在具体项目建设上。二是，要做好财务管理。用在项目上的举债资金，如果主要花在人员经费、吃喝玩乐上的话，效率是很低的；即，需要用好资金。
债务应该统一纳入预算管理，举债项目、资金用途、运行绩效等，才会有外部监督。这也是融资平台有必要转型的原因。
ppp融资模式学习笔记 篇7
1 PPP模式的概念
20世纪90年代后, PPP模式 (Public-Private-Partnership, 即公共部门与私人企业合作模式) 在西方公共基础设施领域, 尤其是在大型、一次性项目 (如铁路、地铁等) 的建设中应用越来越广泛。但迄今为止, 对于PPP的概念在国际上仍没有统一的界定, 其在不同的经济、文化背景以及不同的应用场合中具有不同的内涵, 下面列举几种典型的定义[2] 。
1.1 联合国培训研究院的定义
PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式, 目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。其包含两层含义, 一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;二是为满足公共产品需要, 公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。
1.2 欧盟委员会的定义
PPP是指公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式。
1.3 加拿大PPP国家委员会的定义
PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系, 它建立在双方各自经验的基础上, 通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制, 最好地满足事先清晰界定的公共需求。
1.4 美国PPP国家委员会的定义
PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式, 它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施, 并提供相关服务以满足公共需求。
由上述定义可知, PPP的含义有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供产品或服务而建立的各种合作关系, 而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。
2 城市轨道交通PPP项目的特点
城市轨道交通PPP项目是基于政府及其法定实体与私人公司之间所签订的合同或者特许经营协议而形成的合作关系, 通过双方的合作以提供城市轨道交通基础设施及其服务。
城市轨道交通PPP模式能够为公共部门合作者提供许多方面的好处或利益, 如能够增加民间私人部门对城市轨道交通的投资, 改善服务质量, 提高资本投资的价值, 降低项目成本, 促进创新活动, 加快建设速度, 提高政府财政预算投入的使用效率, 增加项目收益等。
此外, 私人合作方也能够获得更多新的经济活动机会, 得到更高的边际收益, 进入新的市场领域并获得长期的收入回报。
城市轨道交通PPP项目的特点[3] :
1) 需要高昂的建设、运营和维护成本支出;
2) 不充足的经营性收费收益需要政府直接或者间接的公共补贴以补偿成本, 如土地开发权利的补偿方式;
3) 形成和维护轨道交通民营化合作关系具有很大的复杂性;
4) 大部分项目由于规模大、特许经营期限长、复杂性程度高, 使其具有难以控制和分析的风险。
3 城市轨道交通PPP模式实施的难点
轨道交通建设引入PPP模式能吸引社会资本, 也可引入竞争, 提高运营效率。但是这种模式在我国还属于新兴的投融资模式, 具体实施起来还存在一定的困难[4] 。
3.1 法律体制问题
城市轨道交通项目引入PPP模式, 实质上是在垄断的公用事业领域建立现代企业制度引入市场竞争机制。城市轨道交通项目具有一定的公益性特征, 必须遵循政府定价的低票价原则, 这就使社会投资者很难回收轨道交通项目高额的沉淀成本而实现收益。因此政府部门有必要为轨道交通行业建立有效的成本和定价机制、投资收益机制和透明的监管机制。另外, PPP模式是一种复杂的系统工程, 涉及到政府、社会投资者、项目公司、融资机构、承包商、建设管理公司、运营公司等, 众多当事人需要签订一系列合同来保证项目的正常运转, 这些合同构成了PPP方式的基本法律框架。但是我国尚无关于PPP的专门立法, 法律不健全、不完善是制约PPP模式在我国发展的主要障碍。
3.2 操作和成本时间问题
相比于国家投资、银行信贷等其他融资模式, PPP模式的运作存在更大的操作成本。这是因为在采取PPP模式时, 由于国内投资环境还有待于完善, 项目操作过程中, 在法律、政策、财务等方面还有许多障碍, 操作存在很大的不确定性;又由于缺乏客观、合理的成本数据, 因此需要建立地铁运营、维修等方面的业内标准;另外聘请外资银行等中介机构还需要支付一定的费用。可见PPP模式的操作成本比较高。PPP模式作为市场化运作的一种方式, 在运作之前要对项目本身进行商业化包装, 在科研基础上制定商业计划书, 通过专业机构向广大潜在投资者展示项目的盈利性、可行性, 再通过大量的反复谈判, 最终确定科学、合理的投融资方案, 相比于国家投资及银行贷款等融资方式在操作上需要较长时间。
3.3 风险分担问题
PPP项目在实施过程中存在一系列不确定因素, 面临很多风险, 主要风险有政策风险、汇率风险、技术风险、财务风险、营运风险等。如何在公共部门和民营部门之间合理分配风险是PPP模式运作成功的关键。目前合理分配风险的难点在于:一是公共部门与民营部门之间就客流、票价、土地等重要风险的分配制度不成熟, 客流预测通常具有较大的不确定性, 因此, 如何分担客流风险是双方争议的焦点;政府部门往往对票价调整进行较强的管制, 为此, 增加了线路投资回收的不确定性, 引发社会投资者担心;通常由政府提供项目用地, 但实践中常常遇到拆迁困难、前期资金不足等问题, 引起项目拖延。二是项目的重要关系人之间风险分配不平衡, 有时轨道交通运营方只承担运营组织、运营安全等风险, 而不承担运营财务风险, 认为经营现金流量缺口都能由政府补贴或予以贷款弥补, 目前车辆、设备供应商往往完成供货、安装后就退出了项目, 在车辆、设备维修维护等方面缺乏紧密合作, 对项目的责任显得不足。无论对于公共部门还是民营部门来说, 实施这种PPP模式是为了追求良好的社会效益和经济效益以达到“双赢”的目的。因此合理分配风险是项目运作成功的关键。
4 城市轨道交通采用PPP模式的建议
1) 建立清晰完善的法律体系, 对政府部门与企业部门在项目中所需要承担的责任、义务和风险进行明确规定, 保护双方利益;
2) 逐步开放地铁运营及维护市场, 加强培育多元化的地铁建设、运营市场, 引入市场机制, 降低成本;
3) 积累相关地区经验和基础数据, 建立完备的基础数据库, 因地制宜, 加快引入PPP模式, 改革我国传统的轨道交通投融资体制、建设和经营管理理念。
参考文献
[1]王灏.对轨道交通PPP模式的认识[J].中国城市经济, 2008 (11) :42-45.
[2]曹燕荣.我国城市轨道交通PPP模式研究[D].北京:北京交通大学, 2008 (8) :7-9.
[3]陈建校, 方静.城市轨道交通公私合作融资策略研究[J].中国铁路, 2009 (9) :61-64.
ppp融资模式学习笔记 篇8
关键词：PPP模式 公共产品 电网融资
中图分类号:F830.59文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2007)12-074-02
电网由于自然垄断的经济特性，目前主要由国家投资建设。近年来，由于电网建设投入不足，存在主干网架薄弱，电网稳定水平低等问题。“十一五"期间，国家电网公司将投资8 500亿元左右用于基础电网的建设，南方电网建设计划投资2340亿元。无论是新网建设，还是旧网改造，都亟需解决融资问题。
一、电网是具有准公共产品特性的基础设施
电网兼具公共产品和私人产品特性，所以属于准公共产品。具体体现在下面两个方面：一方面，电网具有一定程度的消费拥挤性。即当电网建设线路不变时，电网向所有人提供的是相同数量和质量的服务。如果消费者的电量消费在电网的承载容量之内，增加一个单位的电量消费并不影响其他消费者的消费效用，此时，电网不具有消费上的排他性。但如果增加的电量消费超过了电网的承载容量，就会出现“拥挤"现象，电力将供不应求，从而影响消费者的消费效用，甚至出现拉闸限电的情况。另一方面，由于电网的承载产品是电，每个消费者只有通过支付电价才能对电网承载的电力产品进行消费，所以电网只能由付费的消费者享用其价值，在使用上具有竞争性，因而电网在消费上又体现了一定的排他性。
准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府提供补助的条件下，由私人部门通过市场提供。而后者可以使投资渠道多元化和社会化，可以在公有制主体之外广泛筹集社会资金，组织社会资源。因此电网的供给应该可以吸纳部分的私人资金，以此来改变电网建设过多依赖于政府的局面，缓解财政资金压力，提高电网企业的运行效率。而公私合伙经营（Private Public Partnership，PPP）作为一种新型的融资模式，恰好符合电网融资的这一特性和要求。
从英美等发达国家的经验可知，电网投资的多元化不仅满足了未来输电容量的要求，也不会导致电力系统可靠性的降低。
二、PPP融资模式及其特点
公私合伙经营这一术语出现不过近十年的时间，它本身是一个意义非常宽泛的概念，至今尚未有统一定义。根据联合国培训研究院、欧盟委员会和美国国家委员会对PPP的定义可知，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP指公共部门与私人企业合作，为提供公共品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP其实是一系列项目融资模式的总称，包括BOT、TOT、DBFO等多种模式。
PPP模式是政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的融资方式。这种融资关系通过企业、投资方与政府之间签订有法律效力的协议或合同来体现，参与项目的公共部门和私人企业地位平等、权力共享。它改变了传统基础设施建设中政府作为所有者和管理者的角色；而权力共享使得政府和私人企业的关系发生了根本性的变化。这种模式既满足了私营部门寻求投资项目投资回报最大化的要求，也满足了政府追求社会经济效益最大化的目标。另外，PPP模式还可以吸收私营部门的知识、技术和管理方法，提高公共项目的运作效率，降低产出成本，使社会资源配置更加合理化。
三、PPP融资模式在我国电网融资中的运用
1.我国电网建设急需拓宽融资渠道。电网建设周期长、投资金额巨大。仅2001年国家电力公司的电网投资即达1038亿元，占公司当年固定资产投资的66％，2002年，电网项目投资依然高达1141亿元。国家电网公司和南方电网公司推出的“十一五"电网发展规划显示, 今后五年国家电网公司的总投资将达到8500 亿元左右，南方电网建设计划投资达2340 亿元。1万亿的资金无论是从国家角度还是电网公司自身，都将是一笔在短期内难以消化的投资。
到目前为止，我国电网都是由国家投资、政府垄断经营的，筹措电网建设资金的方式主要是银行借贷，发行国债，以及公司投资电厂获得的部分利润。这些融资方式既加大了国家电网公司的负债负担，又制约了电网发展的速度。政府为了满足日益扩大的电网建设需求，一方面四处筹资建设新网线路而背上沉重的负债包袱；另一方面，新线电网工程一旦建成，又因政策和效率引起的运营亏损而背上新的补贴包袱。形成电网线路建的越多，政府包袱越重的恶性循环。
为获取电网建设资金，扭转电网企业亏损局面，实现多元化投资和运营主体是电网融资的必由之路。PPP融资模式可以作为拓宽我国当前电网建设融资渠道的一种有益尝试。
2.PPP模式在电网建设中的结构设想。在PPP模式中，国家电网公司和区域电网公司对电网建设提供一个完整的建设框架、目标和实施策略，与私营部门或者国际财团签订长期协议或合同，协调参与各方的利益关系，尽可能使参与各方在项目运行过程中达到预定的目标。私营部门在得到政府对该项目的特许经营权后，成立项目公司。该项目公司筹资设计并建设电网。在项目进行的各个阶段，政府部门和私人部门及有关各方相互沟通、协调，在协定时期内，该项目公司通过经营该电网，偿还该电网的债务并收回投资获取收益，协议期满后，该电网的产权、股权、技术、经营权等将无偿转让给国家电网公司或区域电网公司。PPP模式在电网建设中的结构如图1所示。
四、PPP融资模式在我国电网建设中的效用分析
1.有助于分散电网企业的融资风险。在PPP模式下，除了电网企业参与项目外，还会引进一些私人企业和投资机构，它们需要筹集项目建设过程中所需要的资金。由于投资主体的多元化，使得电网企业在项目建设过程中的融资风险得到了分散。
2.有助于促进资源节约型社会的建设。在电网建设中引入PPP融资模式，可以加强大的电网、全国联网的建设, 加强区域电网、省级电网和城乡电网建设。一旦我国的电网覆盖全国，那么国家就可以根据各地发电资源的比较优势更加合理的安排各地区发电的原料和类型。另外，全国电网的建成，可促使各地区电力需求不受电力生产的制约，保障各地区进行具有比较优势的产品生产，进一步促使全国范围内更高效率地利用生产资料，促进资源节约型社会的建设。
3.有助于改善电网企业的设备和技术。由于PPP融资模式的加盟投资者可以多样化，如果有电网建设所需要的原料、设备供应商加盟投资，那么可以通过融资租赁的方式获取到项目建设所需的最先进的设备、提高配电、送电所采用的技术，同时帮助电网企业解决电网建设所需要的大量资金问题。而且还可以用原料、设备供应商的先进设备去替代、完善老化的电网，全面提高电网设备的先进性和技术层次。
4.有助于政府推进电力体制改革。在电网建设中采用PPP融资模式，一方面，可以使厂网彻底分开，剪断电网企业与发电厂（公司）还维持着的较强产权纽带关系，使电力公司成为纯粹的电网企业；另一方面，在电网建设中采用PPP融资模式，可以帮助政府在电网投资体制引入了竞争机制，自身淡出电网垄断者的身份，从而成为电网企业的一个大股东。
参考文献：
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6． 刘世锦，冯飞.中国电力改革与可持续发展（第1版）. 经济管理出版社,2003
（作者单位： 华北电力大学 北京 102206）