重大决策法律审查制度

重大决策法律审查制度（共8篇）

重大决策法律审查制度 篇1

为了贯彻“民主集中制”的原则，按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”要求，规范学校重大事项决策行为，充分体现科学决策、民主决策、依法决策，结合我校实际，特制定本制度。

一、重大事项的范围

（一）重大决策：

1、上级重要文件、重要会议精神的贯彻落实及向上级请示报告的重要事项；

2、学校章程、学校发展规划、与学期工作计划；

3、校内机构的增设和撤并、重大改革措施及规章制度；

4、师资队伍的培训、进修方案或制度；

5、教职工福利费的使用方案和使用情况；

6、教职工考核情况；

7、教职工职称评定；

8、评优、评先工作；

9、分配方案的制订或调整；

10、人事安排；

11、经费预算、决算报告；

（二）重要干部任免：

1、中层干部的选拔和任免；

2、教研组长、年级组长和班主任的选拔与任免；

（三）重大项目安排：

1、基建、维修项目的立项；

2、设施设备的采购和更新；

（四）大额度资金使用：

1、1000元以上单件物品的采购；

2、10000元以上基建和维修项目；

3、1000元以上招待费的使用；

二、重大事项的决策形式

（一）学校重大事项的决策形式为校务会议，实行校长负责制，坚持党组织参与重大问题的决策，采用集体议事，并以会议决定形式体现集体意志，不以传阅、会签或个别征求意见等形式代替集体议事和会议决定。

（二）决定学校重大事项的校务会议，须有法定参会人员的半数以上到会方可举行。

三、重大事项的决策程序

一）事先个别酝酿做到:(1)学校重大问题的决策必须在学校领导成员之间先进行个别酝酿,充分交换意见,提出解决学校重大问题的初步意见。(2)领导成员分别进一步听取党内外群众的意见,加强调查研究,为充分讨论作准备。

（二）会前调查研究重大问题决策在听取意见时实行先党内后党外,先行政后群众的原则,做到:(1)组织党员在支部会议上讨论充分发表意见。(2)在行政会议上进行讨论充分听取中层行政班子成员的意见。(3)在充分讨论的民主基础上学校领导进行研究，统一思想,形成主导性意见,提交校务会议。

（三）会上充分讨论在充分听取了意见并形成主导性意见之后,实行民主集中制的原则,做到:(1)召开校务会议讨论,经集体讨论后,校长负责,最终作出决策。(2)对涉及学校改革和发

展的重大问题召开教代会。(3)对每一项重大问题在作出决策的同时要制定相应的实施方案和操作程序。

（四）会后各司其职决策形成之后做到:(l)对学校决定的重大事项，除涉密事项外，及时将决策的内容和实施的方案向党内外群众通报反馈或公示。(2)校长负责具体实施,党组织保证监督实施,工会民主管理监督实施,即校长是第一负责人,党政工通力合作。本制度自校务会议审议通过之日起执行。

重大决策法律审查制度 篇2

关键词：环境决策,社会稳定风险,风险评估,公众参与

一、社会稳定风险及其评估

当前的中国处于一个社会转型时期, 各种社会矛盾错综复杂, 在极力倡导和谐社会的政策引导下, 社会稳定是各级政府最担心, 不得不优先考虑的风险。特别是在涉及利益广泛极易诱发影响社会稳定的房屋拆迁, 重大环境项目, 食品安全, 致使城乡群体性事件居高不下, 极端恶性事件更有增加之势。纵有千般客观理由, 权力运行不尽规范往往不是源头就是推手。虽然已经提出“依法治国”“法治政府”“依法行政”等口号, 一些地方和部门盲目决策、草率决策乃至利益驱动下的“恶意决策”问题依然突出。

二、重大环境决策社会稳定风险评估制度具体建构

1. 由第三方独立机构作为评估主体

环境决策领域的特殊性, 其带来的社会稳定风险所波及的地域范围和公众范围, 是很难在短时间内得到控制和防范的。决策主体对其决策的盲目自信, 在社会稳定风险评估制度必须引入第三方独立机构作为评估主体。在公共政策评估研究领域, 有学者认为, 独立第三方评估主体“是指由政策制定者与执行者以外的人员进行的正式评估, 包括受行政机构委托的研究机构、专业评估组织、中介组织、舆论界、社会组织和公众特别是利益相关者等多种评估主体。”有学者虽赞成独立第三方评估主体是政策制定者与执行者以外的人员, 但对独立第三方评估的主体范围界定为“受行政机构委托的研究机构及专家进行的评估, 由投资或立法机构、中介机构组织所进行的评估。”这实际上涉及到对第三方范围理解的差异。第三方独立机构的组成应该包括以下人群:

(1) 专家。现代社会条件下的科学技术与专业分工的限制, 我们相信并依赖着专家做出的决定。德国著名社会学家乌尔里希·贝克的现代社会即为“风险社会”的断言, 不仅有力地解释了现代社会为何从“财富分配”转向了“风险分配”, 同样也隐含了社会稳定风险评估为何需要依赖于专家。这主要取决于:一是某种环境决策是否合理可行, 是否存在影响社会稳定的因素, 必须基于科学证据来证明, 而这需要大量科学专家的努力;二是人们对社会稳定风险认知存有差异, 也就是说, 不同主体之间对风险的接受度不同, 需要专家的评估意见作出裁决;三是由于食品风险知识与信息逐渐的专业化, 也需要专家的评估意见, 以防止食品风险管理部门滥用行政裁量权。

(2) 利益相关公众。环境项目的决策和实施直接影响的是具有直接利害关系的公众, 例如内陆核电项目的决策和建设会给周边一定距离的公众产生什么样的不良后果, 作为其中的一员, 相关的公众必须知晓并且参与到社会稳定风险评估的架构中的。

(3) 决策的制定方。决策的制定方熟悉和掌握环境决策的重要信息, 他的参与能使得各方了解政府出台政策的目的和初衷, 对于环境决策的实施和风险评估的信息得以公开, 各方沟通和协调得以畅通。

2. 具体内容的构建

(1) 合法性评估。主要测评重大事项的制定和出台是否符合党和国家大政方针, 是否与现行政策、法律、法规相抵触, 是否有充足的政策、法律依据;是否符合经济社会发展规律;所涉及的利益调整、利益调节对象和范围是否界定准确, 调整、调节的依据是否合法。

(2) 合理性评估。主要测评重大事项的制定和出台是否坚持以人为本, 是否符合大多数群众的利益;是否超越绝大多数群众的承受能力;是否得到绝大多数群众的理解和支持, 是否兼顾人民群众的现实利益和长远利益, 看社会各界、广大人民群众反应如何。

(3) 可行性评估。主要审查是否征求了广大群众的意见, 并组织开展前期宣传解释工作;是否符合本地经济社会发展总体水平;是否体现相关政策的连续性和严密性;出台时机是否成熟;实施方案是否周密、完善、具体、可操作。

(4) 可控性评估。主要分析评估是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题;是否存在其他影响社会稳定的隐患;是否有相应的预测预警措施和应急处置预案;是否有化解不稳定因素的对策措施。

3. 社会稳定风险评估的问责

为保证重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估不“走过场”, 必须重视社会稳定风险评估领域的问责制。这种问责应当建立在明确决策与评估的职责划分的基础上。凡是风险评估没有发现问题, 待重大政策决策和建设项目执行以后导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的, 进行社会稳定风险评估的主体及其责任人应当被追究责任;凡是风险评估发现并如实提出了问题, 却未被决策者所重视仍然付诸实施而导致大规模群体性事件和严重社会不稳定的, 则应加大力度追究决策者的责任, 并对进行社会稳定风险评估的主体予以表彰和奖励。

参考文献

[1]程祥国, 李志.刍议第三方政策评估对我国的启示.行政与法, 2006年第3期[1]程祥国, 李志.刍议第三方政策评估对我国的启示.行政与法, 2006年第3期

[2]魏淑艳, 刘振军.我国公共政策评估方式分析.东北大学学报, 2003年第6期[2]魏淑艳, 刘振军.我国公共政策评估方式分析.东北大学学报, 2003年第6期

重大决策法律审查制度 篇3

[关键词]应急决策；应急决策制度化；事后追认；责任豁免

[中图分类号]DF0 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0079-04

The system positioning and the legal protection of emergency decision-making

in public crisis management

ZHANG Liang

（School of Laws， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract：The emergency decision-making is at the core position in public crisis management due to its important functions. In order to resolve the strained relations from substantial justice and formal legitimacy， we should make a more specific systemic positioning for emergency decision-making from the perspectives of concept and implementation. In the institutionalization of emergency decision-making， legal protection should be provided， mainly including the mechanism for special authorization， the mechanism for altering procedure， the mechanism for the subsequent ratification， and the mechanism for the exemption from liability of the decision maker.

Key words：emergency decision-making； the institutionalization of emergency decision-making； subsequent ratification； exemption from liability

应急决策，又被称为危机决策，其虽然也属于公共决策范畴，但与平常状态下的程序化决策不同，指决策主体在有限的时间、资源和人力等约束条件下迅速以非常规手段完成对危机的处置。可以认为，公共危机管理中的危机决策与平常状态下程序化常规决策在决策目标、条件以及程序等方面都迥然不同。而从目前的各类规范性文件的规定来看，包括作为我国应急基本法的《突发事件应对法》，却并未对危机决策这一范畴进行界定。对此，为了使应急决策过程更加规范且能够较好地适应公共危机管理的需要，必须对其进行制度定位并从法律层面建构一系列保障机制。

一、公共危机管理中应急决策的地位与作用

公共危机管理作为公共管理的特殊形态，涉及对公共危机的事前、事中和事后的事务管理，其任务在于公共危机产生后将损失和负面影响控制在一定范围并尽可能来防止危机的进一步恶化。基于危机带来的严重威胁与不确定性，公共危机管理呈现出以下几种特征：第一，管理方式和方法应当随着公共危机的变化而改变，具有一定的灵活性；第二，直接对危机利益相关者产生较大的公共性影响；第三，较易受制于客观时空条件及决策者主观心理因素的制约。那么从本质上来说，公共危机管理必须“在时间压力和不确定性极高的情况下对危机作出关键决策”[1]。换言之，形成及时有效的应急决策就成为在公共危机管理中危机处置的关键环节。

毋庸置疑，危机处置的紧迫性使应急决策在公共危机管理中必然处于核心位置，同时，从公共危机管理的结构要求来看，应急决策也应当在其中居于统帅地位。在公共危机管理中人的组织化是其根本性结构特征，以应急决策为核心才能使外部信息、决策主体和决策对象等诸要素加以整合，由此形成统一、灵活和高效的管理模式。不可否认，政府公共危机管理能力也将通过应急决策充分体现出来。

基于应急决策在公共危机管理中的核心地位，其所彰显的作用必然与其他环节有所不同，具体而言，应急决策的作用主要包括：第一，迅速确立核心管理目标。与常规决策不同，针对重大突发事件的应急决策，必须尽快控制危机的蔓延，最大化地减少所受损失，因而无法同时平衡多种公共管理目标，需要舍弃相对次要的目标而确立能够最大限度保护公民安全和财产的核心目标，保证危机管理的正确方向。第二，实现公共危机管理的效率追求。在公共危机管理中，决策者对于危机的处置往往只有较短的准备时间，需要在有限的时间和条件下收集、分析、运用和传播相关信息并作出应急决策，通过应急决策的实施迅速推动信息收集、整理和传递过程，由此使处置危机的紧急措施得以较快落实，从而实现危机管理对效率价值的追求。第三，保证应急资源与决策行为的有效整合。由于需要在较短时间内有效控制危机的蔓延，决策者通常需要动用较大数量的各类应急资源，而通过灵活快速的应急决策实施机制，能够使应急资源迅速到位来保证决策行为的有效性，最终完成应急资源和决策行为的整合并实现政令统一。

二、应急决策制度化的必要性和基本定位

鉴于应急决策的上述地位和作用，如果缺乏相应的制度性规定，将极有可能导致以下两类不合权限行为的产生。首先，会导致一系列实体越权行为的出现。在公共危机产生后，在应急处置一线的机构或者人员往往需要根据事态的变化直接进行决断和处理，如此就能抓住控制危机的最佳时机。但是根据《突发事件应对法》等相关法律规范的规定，应急处置措施应当由履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府采取，那么，下级政府机关或个人做出决策往往需要得到上级机关的批准，这种自上而下、层层保留的纵向控制模式往往会延误对危机的处置，下级机关出于对结果的考量，极易摆脱上级机关的控制作出应急决策，进而导致一系列越权行为的出现。同时还应当指出的是，这一系列越权行为极有可能在决策主体不了解自身应急处置权限的情形下对私人利益和公共利益构成双重侵害，一旦应急决策在危机处置过程中被证明是错误的，危机就有恶化的可能。其次，会出现一系列缺乏程序规制而被视为不合权限的行为。由于应急决策的做出和实施往往有着较高的效率追求，因而决策行为极易成为非程序化的行为。不过，从目前对大多政府行政行为的制度要求来看，其不仅需要由具有法定权限的机关作出，还需要经过法定的民主讨论程序以及公开听证的程序。而公共危机事发突然，应急决策和处置行为往往会僭越法定的程序性要求，尤其在危机经过处置之后仍然难以被有效控制的情形下，这些行为通常会被视为不合权限的违法行为。由此可以认为，应急决策为了符合公共危机管理的需求不仅会背离形式合法性的要求，同时基于决策实施结果的不确定性乃至有害性往往也会削弱应急决策的实质正当性，那么，针对应急决策的制度化设计就成为更好发挥其作用的必要条件。

在明确应急决策制度构建必要性的同时，还需要对应急决策进行更为具体的制度定位。在笔者看来，这一定位应当从理念和实施层面入手：前者涉及应急决策制度化的价值目标和原则；后者则涉及如何保证应急决策的实质正当性与形式合法性的协调一致。

从应急决策制度定位所要遵循的理念来看，其与公共危机管理的基本价值取向有着密切的联系。公共危机管理与常态化下的社会管理不同：后者针对日常相对平稳的社会经济秩序，规则的适用主要考虑实施过程中的个案正义，并侧重从微观考察实施效果；但是公共危机管理是在秩序相对已经缺失的环境下展开的，且面对的危机“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社群性”[2]，在此种情况下，危机管理的首要价值目标必然是社会秩序整体的稳定性，对个案中的权利保障以及限制权力滥用就成为次要的价值追求。不难认为，与个人权利保障相比，秩序维护应当是应急决策制度更为优先考虑的价值理念和目标。

需要指出的是，应急决策制度的理念定位虽然以秩序的维护为主，但并不意味着彻底放弃对人权的保障。确切来讲，公共危机中应急决策的制定和实施一般是立足于基本的人权保障而非充分的保障，因而存在人权克减的情形，不过这为应急决策的制度化提供了弹性空间，有利于使危机状态尽快恢复为正常社会秩序。当社会秩序恢复常态后，人权保障则重新获得价值目标上的优位性。

基于秩序维护成为应急决策制度的主要价值理念，那么从实施层面来看，应急决策制度化的目标无疑就是通过各种应对方法和策略的顺利施 行来恢复社会秩序的常态化。但是，常态制度下有关决策权限和程序等问题的规定只限于正常社会秩序的管理，并不符合应急决策的目标理念，所以，以秩序维护这一价值理念为目标，同时为了更好地发挥应急决策的作用，应急决策制度化需要在操作层面创造弹性化的法制空间。换言之，应急决策需要一种弹性的法律制度，这就是其实施层面的基本定位。

作为应急决策弹性化的法律制度安排，法律规范不应侧重于应急决策方法和技术的详细而具体的规定，毕竟应急决策的实施“有大量不确定的因素”，同时要求决策者“在实施中使原方案有一个随机调适的过程”[3]。如此一来，应急决策制度化的出发点应当是在法律规范中为危机状态下的决策行为提供相对确定的行为模式，而且法律规范就其行为模式的指引应当通过指导性规定加以实现。在此基础上，法律规范对应急决策行为的评价标准就以间接评价为主，这样的弹性制度标准无疑意味着许多应急决策行为并不是事前得到规范的认可，所以，法律的间接评价也意味着需要一套对应急决策的事后评价及保障机制。

三、实现应急决策制度化的法律保障

在应急决策制度弹性化之要求下，应急决策行为溢出现行法律体制之外的情形不可避免，这不仅使法律需要对决策行为的合法性给予确认，还必须为应急决策提供必要的制度保障。根据行政法中的“行政应急性原则”的要求，行政主体“在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施”，由此“恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系”[4]。为了更好地实现应急决策行为正当性与合法性的协调和统一，需要构建如下法律制度对应急决策活动提供支撑和保障。

（一）确立适用于决策实施的特殊授权机制

从行政法学的“授权明确性原则”来看，被授权的机构应当严格依照授权的目的与范围行使权力，而且权力不得随意转授予他人。这一主要适用于常态社会秩序的法律原则难以在突发事件产生后的危机决策实施中发挥作用，因而相关法律必须确立区别于授权明确性原则的特殊授权机制。

鉴于我国目前的应急法律规范数量较少，如果只依赖于全国人大及其常委会的立法对应急决策的实施进行特别授权，显然既不充分也不现实。应急决策的实施需要通过不同位阶法律规范确立的授权机制来保障其具有的合法性，同时除了法律的直接授权之外，更应以间接授权的模式为主。

法律的直接授权应当在相关应急法律规范中只对授权的目的或目标作出较为明确的授权，至于授权的具体范围，往往以原则性的内容为主，由此“为非常规突发事件情景下决策主体、决策程序和决策内容等方面的权变性选择提供必要空间”[5]。就被授权的机关而言，则可以根据直接授权模式中宽泛原则化的内容，更为灵活地对应急决策加以实施。

法律的间接授权一般建立在法律的直接授权基础之上。即法律首先作出概括性授权，然后要求被授权机关根据公共危机的性质和危险程度，颁布应急预案或进行紧急立法，于是形成间接授权。在通过应急预案的间接授权模式之下，无须再经过其他合法性授权，决策机关就能够作出应急决策行为。而通过法律直接授权的行政机关享有紧急立法权，实际上也表明一种有限度的权力转授方式，其他相关机关便可依照针对性极强的紧急立法内容来实施应急决策，由此实现法律间接授权的目的和要求。

（二）构建程序缩减和补办机制

为了实现公共危机管理的效率追求，决策机关在作出和实施应急决策时并非总是能够遵循常态秩序下某些事前的法定程序之规定，导致该决策行为无法满足合法性的要求。对此，适用于公共突发事件处置的一些行政程序就有必要进行省略或者缩减，亦可将事前程序转化为事后的补办程序。以国外立法为例，按照德国《联邦行政程序法》第二十八条的规定，因为紧急情况或者公共利益需要立即作出决定的，听证可以省除；听证如果有悖于强制性公共利益时，也不予以举行[6]。无疑，突发事件的紧迫性以及维护公共秩序的要求都需要法律对程序的缩减和补办机制展开建构。

应当指出的是，虽然构建程序缩减和补办机制的直接出发点是有利于政府决策部门高效行使行政权力，但是决策机关由此享有了更为强大的自由裁量权，并凭借非程序化的以及直觉、判断进行决策。可以认为，这一以效率为主的制度模式在运行过程中极有可能导致权力的滥用，进而出现“以极大的，甚至不必要的牺牲公民权益作为恢复社会正常秩序的代价的情况”[7]。因此，在对这一机制进行设计时，还是需要适当发挥程序自身所具有的对权力的制约作用，同时在遵守比例原则的前提下，即必须在应急决策的运用与公共突发事件可能造成的社会危害的性质、范围和程度相适应的基础上来对决策程序的法律框架进行设定。此外，还需要注意的是，一旦应急决策出现可作多元选择的情形，就程序的缩减和补办而言，应当以相对人利益受损最小的应急决策为目标来进行制度架构。

（三）引入决策行为的事后追认机制

即使应急法律制度已经确立了程序缩减等一系列权宜机制，仍然存在许多应急决策行为在追求实质正当性的基础上难以满足合法性要求之情形。因此，只有通过法律上对这些决策行为的事后追认，才能使其实质正当性与形式合法性的协调一致。

事实上，对于事后的“追认机制”，一直是行政法上为了弥合一些具体行政行为合法性的裂痕而适度溯及既往的重要手段，在应急法律制度中引入这一机制，表明“在非常规的应急事件发生后，后续立法在必要范围内适用于立法前的非常规处置行为”[8]。具体而言，针对应急决策的事后追认机制可以从下述几个方面进行构建。首先，限定追认主体的范围。作为对违法越权行为进行追认的有权行政主体，应当是具有相应决策和处置权力的更高级别的行政机关或立法机关。其次，确定追认的启动方式。就追认启动而言，应当经由实施应急决策时违反实体权限或者程序要求的行政机关主动提出。第三，明确追认结果的形成机制。如何形成最终的追认结果，将由追认主体根据相关的法律规定，同时结合公共危机的客观情况和应急决策机关的管理能力，综合进行考量并作出判断。

（四）建立决策者的责任豁免机制

在公共危机管理中，行政机关负责人和其他责任人员无疑是核心决策者，而法律责任的落实是应对公共突发事件的基本制度要求。这一责任主要可以体现于两方面：一是自身处理突发事件的应急责任；二是调动其他社会主体来应对突发事件的责任[9]。如果决策者的行为导致严重后果且违反上述责任要求，往往就会根据法律启动行政问责机制或者公务人员处分机制。然而，从博弈的角度来看，倘若立法对于决策者的责任作出过多的规定，就会使决策者更多地顾及自身利益而在危机管理中不履行积极的作为义务，并且考虑如何推卸或者规避法律所设定的决策职责，这就无法实现对突发事件所造成的严重社会危害进行有效控制这一目的。显然，这样的结果与立法目的是背道而驰的。

所以，为了鼓励决策者积极主动地采取必要的应急决策和处置措施，同时又在最终无法避免决策所致的严重后果的情形下，应当通过法律对决策者的责任作出豁免的规定。通过借鉴国外的的立法例，对于我国所要建立的决策者责任豁免机制而言，其适用的先决条件必须是决策者在处理突发事件时已经尽到合理的注意义务与审慎义务，而应急决策一旦最终被证明存在错误并造成了私人或集体利益的损失，法律则应当要求国家而不是特定的决策者个人来承担责任。

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霍增辉.行政应急责任体系化研究—以突发公共卫生事件应急为例[J]. 求是学刊，2009（5）：83.

重大决策法律审查制度 篇4

第二条 本制度所称重大行政处罚决定是指交通行政管理部门作出的吊销证照、责令停产停业、5000元以上罚款的行政处罚决定。

第三条 交通行政管理部门应当在作出重大行政处罚决定之日的次日起15日内报上一级交通行政管理部门备案。

第四条 省级交通主管部门和交通部直属的行政管理部门应当将备案材料一式三份向交通部（主管业务司局和体改法规司）备案。省级交通主管部门和交通部直属的行政管理部门具体规定其所属地区和部门的报备管辖。

第五条 交通行政管理部门向上一级交通行政管理部门备案时应提交备案报告和行政处罚决定书副本。备案报告应包括主送机关、备案内容及说明、备案的年月日及备案机关等内容。

第六条 上一级交通行政管理部门应在收到备案材料之日起30日内对材料进行审查，审查内容包括：

（一）重大行政处罚案件的处罚是否在处罚机关法定职权范围内；

（二）适用的处罚依据是否正确；

（三）执法主体是否合法；

（四）处罚程序是否合法；

（五）事实是否清楚，主要证据是否确实、充分、齐全。

第七条 上一级交通行政管理部门在审查过程中，根据情况可调阅报备部门的有关行政处罚的案卷和材料，报备部门不得拒绝。

第八条 上一级交通行政管理部门对审查中发现的`问题应按下列规定处理：

（一）作出的重大行政处罚决定不合法或者显失公正的，责令其限期撤销原处罚决定，并重新作出行政处罚决定（当事人提起行政复议、行政诉讼的案件除外）；

（二）重大行政处罚决定书不规范的，责令其限期改正。

镇重大决策前的法律咨询审核制度 篇5

一、坚持以人为本,树立和落实科学发展观,全面履行政府职能,实行科学民主决策,坚持依法行政,加强行政监督,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,建设阳光政府、责任政府、法治政府和服务政府。

二、政府工作中的重大建设项目涉及群众切身利益的重大问题，要完善群众参与、法律咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,实行依法决策、科学决策和民主决策。强化法律意识和责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。

三、政府聘请镇法律服务所的一名业务精、素质高的法律工作者为法律顾问，积极推行重大决策前的法律咨询审核制度。法律顾问依据法律法规对政府和各部门的行政行为进行法制监督检查，并积极参与有关活动，确保政府和各部门行政行为的合法性和有效性。

四、政府在研究和制定重大决策前，要广泛征求相关业务部门懂专业法律的意见和建议，避免决策失误。

合同审查法律意见 篇6

我们对公司拟定的20xx年劳动合同初稿进行了认真的审查，根据《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》等相关法律法规的有关规定，提出如下法律意见：

一、关于公司20xx劳动合同初稿第十一条所述：乙方有下列情形之一，甲方可以要求乙方返还为其支付的社会保险费用：

1、合同期内员工有严重违反公司制度被公司开除的，乙方应返回甲方为其支付的全额社会保险费用，并按公司相关制度进行处罚。

2、合同期内提出辞职的，乙方应返回甲方为其支付的全额社会保险费用。

《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定：用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《中华人民共和国劳动合同法》第十七条规定社会保险是劳动合同的必备条款。因此用人单位按规定为员工缴纳社会保险费，是对用人单位的强制性规定，以员工未满合同期限辞职或被开除，而要求员工返还用人单位为其缴纳的社会保险费无法律依据。因此，建议此条款予以删除。

二、关于公司20xx劳动合同初稿第十七条所述：乙方有下列情形之一，甲方可以解除本合同，同时乙方应按约定向甲方支付违约金或相应赔偿：

1、甲方如认为乙方不能胜任工作或发现乙方应聘材料弄虚作假(新增内容)，不符合录用条件的;

2、严重违反劳动纪律或甲方规章制度的;

3、严重失职，营私舞弊，给甲方利益造成重大损害的;

4、劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系的，对完成本单位的工作任务造成严重影响，或者经用人单位提出，拒不改正的;

5、以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同的;6、被依法追究刑事责任的.。

本条款用人单位解除合同的情形符合法律规定，但当员工出现解除的情形时，用人单位可以解除双方签订的劳动合同，但不是员工出现上述解除合同情形导致合同解除都得承担违约责任，《中华人民共和国劳动合同法》第二十二条、第二十三条、第二十五条对员工承担违约责任仅限定在保密、培训、竞业限制这些方面，除此之外不得对员工设定违约责任。其次，20xx公司劳动合同设定了用人单位可以解除劳动合同的情形，同样在合同中应该增加和明确员工可以解除合同的情形这一条款，这样体现双方权利和义务平等及合同的公正。根据《中华人民共和国劳动合同法》第三十八条的规定，建议增加以下内容：

甲方有下列情形之一的，乙方可以解除劳动合同：

(一)未按照劳动合同约定提供劳动保护或者劳动条件的;

(二)未及时足额支付劳动报酬的;

(三)未依法为劳动者缴纳社会保险费的;

(四)用人单位的规章制度违反法律、法规的规定，损害劳动者权益的;

(五)因本法第二十六条第一款规定的情形致使劳动合同无效的;

(六)法律、行政法规规定劳动者可以解除劳动合同的其他情形。

用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动者劳动的，或者用人单位违章指挥、强令冒险作业危及劳动者人身安全的，劳动者可以立即解除劳动合同，不需事先告知用人单位。

三、关于公司20xx劳动合同初稿第二十六条所述：

1、请病假需提供社区诊所级证明或事后补充相关就医证明，3天及以上病假需提供县级(含县级)以上医院出具的相关证明，病假工资扣除额度按甲方《考勤管理制度》执行;2、事假需按公司流程报甲方主管人员确认方可，事假原则上不允许超过三天，三天以上按双倍工资扣除，无特殊情况下不允许请事假，否则以旷工论处，事假工资扣除额度按甲方《考勤管理制度》执行;

公司20xx劳动合同初稿约定员工原则上请假不超过3天，但在现实生活和工作中，由于种种因素员工请假超过3天的情况并不罕见，如果以3天假期为限，超过3天假期扣双倍工资，有违常理。因此建议内容调整为：、、员工因事请假，假期工资按考勤管理制度的相关规定执行，每请假一天扣除一天工资。

四、关于20xx劳动合同初稿第二十三条所述：乙方参加甲方统一安排的培训应与甲方签定培训承诺函，参加培训一年内不得离开公司，若违反此规定乙方应当按照约定向甲方支付培训费用双倍的违约金。

根据《中华人民共和国劳动合同法》第二十二条的规定，建议调整为：乙方参加甲方安排的培训应与甲方签定培训协议，在合同期限内乙方不得离开公司，劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用。

五、关于20xx公司劳动合同初稿第九条所述甲方发放薪酬时间为每月8日，其中绩效考核工资等变量工资在每月15日发放，如遇节假日或休息日，则推迟到最近的工作日支付。根据《工资支付暂行规定》(劳动部1994年12月6日)第七条规定，建议修正为：则提前在最近的工作日支付。

六、20xx公司劳动合同初稿多处出现“处罚”表述，处罚是一种行政行为，而劳动合同的缔约双方的资格是平等的，所以不能表述为处罚。建议表述为处理。

七、20xx公司劳动合同初稿中多处出现“按公司的相关制度”执行，故公司的规章制度和考勤管理制度等制度的告知书应作为合同的附件。

根据《中华人民共和国劳动合同法》第四条的规定，用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。如不履行上述告知程序，公司制定的规章制度对劳动者无法律约束力。故此建议规章制度、考勤制度等告知书须有劳动者签字确认作为劳动合同的附件。

以上意见，请予考虑。

法律事务部：xxx

审查人：企业法律顾问：xxx

法务专员：xxx

论我国的违宪审查制度 篇7

(一) 什么是违宪审查制度

违宪审查是什么?学界对此众说纷纭。通说认为, 违宪审查的定义有狭义广义之分, 广义的违宪审查的审查范围包括一切违反宪法规定的行为, 如对国家机关及其工作人员的行为或活动是否符合宪法的审查, 对法律、法规、规章和司法解释的合宪性审查, 以及对国家机关之间的权限争议、选举争议、侵犯公民、社团和企事业组织宪法权利的案件以及政党的成立及其活动是否合宪等问题的裁决。而狭义的违宪审查的审查范围主要是对法律、法规、行政规章和司法解释的合宪性审查, 其主要目的是为了防范和纠正以政府为代表的国家机关在行使国家立法权力时侵犯公民的宪法权利的状况。

(二) 违宪审查与相关概念的区别

1.违宪审查制度与司法审查

在审查范围上, 司法审查的外延要比狭义上的违宪审查的外延广。“司法审查” (judicial review) 一般是指法院或司法性质的机构对政府行为的审查, 主要包括立法与行政行为的审查。而对行政行为的审查又包括行政行为违宪的审查和行政行为违法的审查。由于违法的行政行为一般已有行政法来规范和调整了, 故一般不必再包括在违宪审查的范围内。

审查主体不同, 违宪审查的主体根据各国的实际需要有可能是司法机关、立法机关、政治机关或其它机关, 而司法审查的主体只能是法院或是司法性质的其它机构。从总体上看这两个概念互有交叉, 不能等同。

由于我国尚未建立违宪审查制度, 不允许人民法院对立法机关的立法行为是否违宪进行审查;即便是对抽象行政行为的审查也不被允许。所以在我国司法审查只是在行政意义上来使用的, 一般指人民法院对具体行政行为的合法性。审查过程中也并不直接适用宪法规范, 而是在实体法上以行政法律规范为依据, 在程序上以《中华人民共和国行政诉讼法》为准则。

2.违宪审查制度与宪法监督

宪法监督即宪法实施的监督, 从广义说指所有国家机关, 社会组织和公民对各种法律活动的合宪性进行监督。这里讲的宪法监督是从狭义上说的即由特定国家机关依据法定权限和法定程序, 对立法, 执法和司法活动的合宪性进行监督。通说认为宪法监督包括立法机关监督, 司法机关监督和专门机关监督。我国现行宪法规定的全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施即是立法机关监督。美国联邦最高法院行使违宪审查权就是司法机关监督的典型。采用宪法法院行使违宪审查的国家就是专门机关监督的模式;比如德国。宪法监督是一个内涵十分丰富而广泛的概念, 违宪审查是监督宪法实施的一种具体制度, 宪法监督的概念包括了违宪审查。有学者把违宪审查和宪法监督等同起来是不妥的。

3.违宪审查制度与宪法诉讼

宪法诉讼是指公民个人有权就宪法所保障的基本权利受到侵害而向宪法法院提出控诉的一项制度。联邦德国基本法规定, 任何公民如果认为某项法律, 法规侵犯了个人的宪法权利, 就有权就这个法律或者法规向宪法法院起诉, 请求宪法审查该法律或者法规的合宪性。而不问是否有案情发生或者是否涉及到该公民本人的利益, 如果审查后该项法律或者法规被裁决违宪, 它就因此而失效。可见, 宪法控诉是违宪审查的一种启动方式。

二、违宪审查的模式和手段

(一) 普通法院模式

普通法院模式是以司法机关即法院行使宪法监督权的模式, 典型代表是美国。任何普通法院都可以通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权。在这种模式下, 由于司法是三权分立中的独立一部分, 因此具有独立审查立法的权力。而这种模式中的许多案例, 是与判例法制度相适应的。启动违宪审查程序的主动权始终掌握在公民手中。他们可以通过个案向任何普通法院提起诉讼, 搁置违宪的立法;也可以在议会走廊说服议员修改宪法, 推翻违宪的判决结果。最近的几个案例包括2004年1月26日, 美国联邦地区法官奥黛丽·科林斯判处布什总统的“爱国者法案”有部分内容违反美国宪法的第一和第五修正案。

据介绍, 美国最早的违宪审查发生在1796年“希尔顿控诉合众国”一案中, 当时的美国法官佩特森和威尔逊, 就行使了判决国会一项法案违宪的权利。到了美国第四任首席大法官约翰·马歇尔 (1801～1835任职) 任期内的1803年, 最高法院第一次明确宣布它有权对国会通过的法律进行司法审查, 并第一次判决一条联邦法律违宪。从此这种基于普通法院的违宪审查机制就确立下来了。但是这种模式的问题在于司法活动本身也难保证是绝对客观中立的过程, 法官的主观性往往干扰了他准确体现立宪意图。

(二) 立法机关模式

第二种模式是立法机关行使违宪审查权, 如英国。违宪审查在英国的历史比美国还要长, 尽管英国是世界上三个没有成文宪法的国家之一, 但是早在君主立宪制度确立之初, 《权利请愿书》与《权利法案》就明确表示, 法律由普通法院与衡平法院独立适用。英国的宪法性法律《王位继承法》明确规定, 英国法律是英国人民与生俱来的权利, 君主及其大臣必须批准与确认。

英国实行“议会至上”的宪政体制, 内阁和法院由议会产生并对其负责, 议会可以制定、修改和废止任何法律, 包括各种宪法性文件;任何一部法律如果违宪, 议会有权修正或废止。这种监督模式的最大优点在于它的权威性和有效性, 从而保证了立法机关制定的法律得以更有效地贯彻和执行。但是问题在于立法机关自己审查自己, 有的时候就失去了审查的意义。

(三) 专门的机关行模式

专门的机关行使违宪审查权, 如法国的宪法委员会和德国、俄罗斯、意大利、韩国等国的宪法法院。法国宪法委员会的主要职责就是“各组织法在公布前, 议会两院的规章在施行前, 都必须提交宪法委员会, 宪法委员会应就其是否符合宪法作出裁决”。德过实行宪法法院模式, 著名的案例是2002年12月, 德国联邦宪法法院二厅以多数反对的结果, 否决了德国将于2003年1月生效的《新移民法》, 联邦法院多数法官的意见是, 今年3月22日联邦参议院通过新移民法的程序违法了德国宪法第78条的规定, 原因是勃兰登堡州未能一致投票却算作了赞同票。德国宪法法院和法国宪法委员会之间的区别主要是审查程序, 审查范围不同。法国宪法委员会是事前审查 (对议会已通过但尚未生效的法律的审查) , 审查抽象的立法行为。德国宪法法院是事后审查 (法律通过并已经生效) , 审查范围很广。既包括对由具体争议引起的法律审查, 也包括审查抽象的立法行为。这种模式的问题在于专门机关不可避免受到政策影响, 政治倾向性强, 很难保证客观公正的监督。

(四) 审查的手段

在不同的国家里, 违宪审查的部门不同, 但是共同的是违宪审查机构的专业化与独立性:专门审理政府或立法机关侵犯公民权利的案件, 独立于普通法院、独立于行政机关, 并且都关注过程合法性。从违宪审查的手段上说, 现代国家通过两种方式对法律及法律性文件的合宪性进行审查。一是事先审查, 即在法律、法律性文件颁布生效之前所进行的合宪性审查, 一旦被确认违宪, 该项法律、法律性文件便不得颁布实施;二是事后审查, 即颁布实施之后进行的合宪性审查。

三、中国的违宪审查制度

(一) 我国现行的有关“违宪审查”制度的相关规定及其分析

《中华人民共和国宪法》第62、67条规定, 全国人大和全国人大常委会行使监督宪法实施的职权。一直以来, 我国的法律中并未引入“违宪审查制度”这一名词, 替之以“宪法监督”这个抽象的难以具体执行的词语。把全国人大和全国人大常委会的宪法监督等同于违宪审查的思想, 是我国迟迟未能建立起真正的违宪审查制度的原因之一。

关于立法违宪的实体规定。 (1) 全国人大对立法违宪的监督。《中华人民共和国宪法》第62条规定, 全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。 (2) 全国人大常委会对立法违宪的监督。第67条规定, 全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议。如果说全国人大对全国人大常委会监督因为属于立法机关内部监督而不属于真正意义上的违宪审查的话, 那么全国人大常委会对行政机关的宪法监督就体现了不同性质的权力机关之间的违宪审查的实质。

在违宪审查的启动和审查程序方面, 宪法并没有作出规定, 一直到《立法法》才有了一些程序性规定。 (1) 启动违宪审查的主体、程序及效力。《中华人民共和国立法法》第90条规定, 对认为同宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例, 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人大常员会书面提出进行审查的要求。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民则可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求建议。在这里, 启动违宪审查的主体基本上包括了绝大多数的社会成员, 具有广泛的参与性和民主性。在程序上, 要求提出人向全国人大常委会提供书面的审查要求或建议, 以体现违宪审查制度的严肃性。在启动违宪审查程序的效力上, 有权国家机关提出的审查要求将必然导致违宪审查的启动, 全国人大常委会必须对其要求进行审查。而有权国家机关之外的其他主体提出的违宪审查建议 (即所谓的异议审查) 并不必然导致违宪审查的启动, 是否对其建议进行审查由全国人大常委会决定。这样规定, 一方面有利于减轻全国人大常委会的审查负担, 因为有权国家机关的见解与人民群众的反映相比往往更“专业”和“准确”;另一方面, 人民群众是最直接行使宪法权利的权利人, 其宪法权利也是最容易遭受侵犯的, 故人民群众对宪法权利的理解显然更具有直接性和实践性, 所以立法法的相关规定比较合理。 (2) 违宪审查的原则性程序。《立法法》第91条规定, 全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的, 可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议, 要求制定机关到会说明情况, 再向制定机关提出书面审查意见。此外, 全国人大常委会制定的《法规备案审查工作程序》中进一步规定了具体的操作步骤:一是与制定机关进行沟通协商;二是通过有关专门委员会提出书面审查意见, 要求制定机关纠正;三是经过上述工作, 制定机关仍不纠正的, 通过全国人大常委会审议决定, 撤销同宪法或者法律相抵触的法规。由此可知, 我国现行对违宪审查事项进行主要的实质审查的机构其实是全国人大属下的专门委员会或其联合审查会议, 而全国人大常委会行使的是在此基础上对违宪的法规等的撤销权。这样的规定虽然有点类似司法领域中审判委员会与审判庭之间“审判分离”的情况, 但另一方面这反而有利于保证审查意见的专业性和正确性。

(二) 我国现行的有关“违宪审查”制度的相关规定的缺陷

1.我国现行的立法机关违宪审查制度并没有规定全国人大是否可以对自己的立法进行违宪审查, 实质上是排除了对全国人大制定的基本法律违宪及其审查。这里面有两个问题, 一是全国人大制定的基本法律也有可能违宪, 也就是“多数人的暴政”, 毕竟作为基本法律制定主体的人大代表只是“人民”这个包含绝大多数社会成员利益的政治性群体概念, 并不能排除其意志与以保护全体公民的基本权益为宗旨的宪法相冲突的可能性。此外, 人大代表的意志也不一定是人民意志的完全体现, 当人大代表因为以权谋私或是外界施加的影响等个人或社会的原因而违背人民的意思时, 就更需要对其制定的基本法律进行有效监督。二是即使基本法律违宪, 对事后如何处理未作规定, 这是我国违宪审查制度中的又一个空白。

2.没有违宪具体标准。《中华人民共和国宪法》第62条规定, 全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。但在这条规定中存在的问题, 一是没有确定“不恰当”的具体标准;二是对“决定”的具体范围没有作出规定, 而其他法律中也没有相应的规定。笔者认为, 根据宪法的规定的精神以及参照一般的做法, 全国人大常委会的决定只有在与宪法的规定相抵触时才构成“不恰当”。关于争议更大的“决定”的范围, 在此应作广义的解释, 意指全国人大常委会作出的一切有法律效力的决定, 包括制定和修改法律及法律解释性文件、批准违背宪法规定的自治条例和单行条例、作出的决议等。这些不严谨的规定在使全国人大的宪法监督难以具备确定性和稳定性的同时, 也为全国人大在宪法监督上的任意的自由裁量权和不作为提供了条件。

3.笔者认为, 抽象行政行为包括行政法规, 行政规章和其他行政规范, 都属于广义的立法行为。我国现行的立法机关违宪审查制度缺乏对大部分抽象行政行为 (立法法仅规定了对行政法规, 行政规章的审查) 。而在我国的行政诉讼制度中, 法院受理的对象仅为行政机关的具体行政行为 (包括政府的积极违法行为和消极不作为) , 而没有对行政立法行为以及对其他抽象行政行为是否违反宪法和法律的审查。综上所述, 我国现行的“违宪审查”制度是一种不完全的违宪审查制度。

笔者认为, 违宪审查制度指法院或专门成立的审查机构, 基于宪法对立法行为的审查。企事业组织、社团和公民个人的违宪行为已经有刑法、民法等专门法律进行规范和调整, 违宪的具体行政行为一般也有行政法进行规范和调整, 不应该把这类违宪行为作为违宪审查调整对象加以规范。即使存在其他行为违宪, 而又没有相关法律规定, 还是可以解决。现今部门法已经相当完善, 即使没有具体法律条文还存在法律原则可以解决这类问题。如果部门法实在不能解决, 是一个新社会问题的话, 可以通过其他行为, 如政治行为解决。

现阶段马上成立专门机构审查立法行为并不现实, 但可以完善现有的审查机制达到对立法行为进行审查的目的。第一, 完善现有的立法机关的审查, 建立完善相关审查程序。第二, 完善行政诉讼制度, 将行政诉讼制度的审查范围扩大至大部分抽象行政行为, 使其对部门规章, 行政规章及其他抽象行政行为能够进行合法性及合宪性审查, 而行政法规由于其特殊地位, 由人大常委会进行审查比较合适。

然而, 现有机制并非长远之计, 宪法法院模式才是中国违宪审查的最终目标。逐步实现宪法监督制度与国际接轨, 最终实现建设法治国家的目标。二战后, 宪法法院违宪审查模式在世界各国迅速传播和移植, 违宪审查的专门化和独立化, 已成为当代世界宪法监督制度的发展趋势。现阶段, 在我国设立宪法法院可能还是较为超前的设计方案, 但从法治国的客观发展需要看, 建立宪法法院无疑是时代的呼唤和历史发展的必然趋势。而且我国具有一些移植宪法法院违宪审查模式的条件。

参考文献

[1]沈宗灵.比较宪法—对八国宪法的比较研究.北京大学出版社.

[2]周叶中.宪法.高等教育出版社, 2000.349.

[3]张千帆.宪法学导论.法律出版社, 2004.149-150.

[4]李奇.违宪审查制度的比较研究.

[5]张庆福.宪法学基本理论.社会科学文献出版社, 1994.647.

[6]徐柄.违宪审查.李步云主编.宪法比较研究.法律出版社, 1998.386-387.

重大决策法律审查制度 篇8

关键词：合法性审查；行政诉讼功能；审查制度

一、当前合法性审查制度虚置问题分析

以下结合笔者的工作经历，对当前行政审判合法性审查制度虚置现象进行分析，主要表现以下几个方面：

1.诉前协调，使法院放弃启动合法性审查的机会

现在不少地方法院为了减少行政诉讼案件，探索“立案双轨制”、“立案前协调”等制度。不可否认，这些制度具有一定的积极意义，通过这些制度消化了一些行政纠纷，为当事人解决了实际诉求，取得了一定的社会效果。但是“立案双轨制”、“立案前协调”等制度也具有一定局限性，协调、告知时间拖得比较久，法院根本无法按照行政诉讼法规定的时间进行立案，相当一部分当事人反映强烈，损害了行政诉讼法的权威。此外，开展诉前协调，虽然解决了行政纠纷，保护了当事人的利益，但是也意味着，法院放弃了对被诉具体行政行为进行合法性审查的机会，失去了监督依法行政功能，长久下去行政审判权必然萎缩。从行政审判实践来看，在进行诉前协调时，如果当事人的实际利益得到了满足，当事人息诉息访，那么即使法院发现被诉具体行政行为存在合法性问题，法院也不会启动合法性审查，对具体行政行为进行监督。

2.判决行政机关败诉，行政机关不重视，合法性审查效果不明显

法院判决行政机关败诉的行政案件比较少，败诉率也已经相对比较低，但由于行政诉讼法及相关的法律没有明确行政机关及相关人员对败诉案件应承担不利后果，因此即使败诉了，行政机关也往往没有引起充分的重视，相关的违法问题在今后执法过程中继续出现，法院通过合法性审查监督政府依法行政效果也不明显。现实中，因行政机关败诉而引起对行政机关及其相关领导、工作人员进行效能、党政处分的案件，一例也没有。

二、当前合法性审查制度虚置原因分析

从近几年笔者从事行政审判工作的经历来看，造成行政审判合法性审查制度虚置问题的原因主要有以下三个方面：

1.当事人提起行政诉讼积极性不足，诉讼主要目的仍然是以保护合法权益不受侵害，而非监督政府依法行政

中国自古以来就有“民不与官斗”文化，行政诉讼法实施二十多年来，民众的观念有所改变，但是目前仍没多大改观，提起行政诉讼的积极性仍非常低，一般只有在当事人认为其重大的合法权利（人身、房屋财产等）受到侵害，找政府协商无法解决后的时候才会提起行政诉讼，并且也很希望在行政诉讼中通过与政府协商对话解决，而非判决政府败诉，诉讼目的往往是保护其合法权益不受侵害，而非实质性想要监督政府依法行政，提起合法性审查只是其维护合法权益的手段而已。从这角度来讲，不难理解，我国行政诉讼中合法性审查制度先天性不足，缺乏有力的民众参与和推动。

2.法院受各种因素影响，行政审判缺乏独立性，同时过分强调行政纠纷个案化解工作，故消极进行合法性审查

法院人事、财政等各方面受制于地方政府，与政府部门存在错综复杂的利害关系，因此行政审判往往受到政府的影响，缺乏独立性是个不争的事实。另外，在面对多重掣肘的情况下，行政审判又过分强调行政纠纷个案化解工作，当事人息诉息访，法院消极行使合法性审查权力，致使行政审判失去普遍的监督依法行政功能。目前在法院行政审判过程中，大部分的审判人员没有清晰认识合法性审查在行政审判工作中的价值和作用。因此如何调动法院对行政行为进行合法性审查的积极性，更加主动积极地推动建设法治政府是一个值得研究的命题。

三、如何保障合法性审查制度运行

笔者认为我国法治进程的推进，应该是先推进政府依法行政，进而通过政府依法行政推进法治社会建设，这种推进路径会相对有效和有力。而政府依法行政的推进一方面依赖于政府自身相关法律法规的完善，及执法队伍人员素质的提高，另一方面在依赖于中国的行政诉讼制度，依靠有力和有效的合法性审查制度来发现和纠正行政机关的违法行政行为。因此如何保障合法性审查制度运行至关重要。

1.建立败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度，赋予法院效能处分建议权

作一个形象的比喻，败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度就好比是合法性审查制度的“牙齿”，没有这“牙齿”，合法性审查制度就好比一只没有“牙齿”的老虎，根本没有任何威力，无法行使监督权。因此建议在修改《行政诉讼法》时，增加败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究的相关法律规定，如对于严重违法行政的行政機关及其主要领导、相关工作人员，除了要承担行政赔偿责任外，法院还有权向纪委、组织部门、检察院等有关单位，提出效能处分建议，如建议严重违法行政的行政机关进行绩效扣分，不得参评文明单位等，建议对严重违法行政的责任领导、及相关工作人员进行行政处分，影响其工作业绩评定，与晋升、奖励挂钩。

2.探索建立行政诉讼法院，进一步加强行政审判力量的独立性

虽然行政诉讼被誉为三大诉讼之一，但是行政庭较之于民庭、刑庭来讲，一直在法院中处于比较弱势的地位，在现有的体制下法院人事、财政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭开展行政审判往往受到诸多限制。建议在地级市层面建立专门的行政诉讼法院，结合行政诉讼管辖制度改革，负责全市所有原本属于基层法院管辖的一审行政诉讼案件审理，实行案件集中管辖原则。行政诉讼法院的人事、财政由地级党委、中级法院共同负责解决。

3.修改完善关于行政诉讼案件管辖的规定，进一步科学优化案件管辖权

《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”从审判实践来看，由被告所在地基层法院管辖的一般原则，使得行政诉讼案件从立案到审理、判决，往往受到地方政府的诸多影响，特别是行政审判需要从维护社会和谐稳定出发来进行处理。因此行政诉讼管辖制度的改革，应该打破现有行政诉讼法规定的行政诉讼案件由被告所在地基层法院管辖的一般原则，总结部分法院试点的提级管辖、交叉管辖、集中管辖等成功经验，尽可能减少地方政府对法院行政审判的影响力和不当干预。

参考文献：

[1]杜云.行政诉讼，没有和解余地[J].公民导刊，2013（8）45.