行政检查的法律依据

行政检查的法律依据（共10篇）

行政检查的法律依据 篇1

土地行政处罚的行政法律依据

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土 地 违 法 案 件 处 罚 依 据

1、《中华人民共和国土地管理法》

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》

3、《中华人民共和国城市房地产管理法》

4、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

5、《基本农田保护条例》

6、《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》

7、《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》

8、《中华人民共和国行政处罚法》

土 地 违 法 案 件 查 处 时 限：

查处土地违法案件，应当自立案之日起一个月内结案。因特殊情况不能按期结案，报请上一级人民政府国土资源行政主管部门批准，可适当延长结案期限，但最长不得超过三个月。土 地 违 法 案 件 查 处 程 序

一、受 理

1、范围：

①上级交办 ②其他部门移送 ③群众举报

2、登记：

对受理的案件，填写《案件受理登记表》

3、处理：

对受理的案件，进行初步审核，并根据审核情况，在七日内作出如下处理：①符合立案件的，立案查处;②不符合立案条件的，告知交办，移送案件的部门或者举报人;③不属于本部门管辖的，移送有管辖权的部门办理;④违法行为构成犯罪的，移送有关机关。

二、立 案

1、立案条件

国土资源管理部门受理行政违法案件后，应当进行审查，符合下列条件的，应当立案：①有明确行为的人;②有违反土地法律、法规的事实;③依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的;④属本部门管辖和职责范围内处理的。

2、立案步骤

⑴审查。对受理的土地违法案件进行认真审查，听取知情人和有关单位及群众意见，确定是否符合立案条件。审查内容：①案件材料所反映的情况是否可靠;②案件的违法性质和

情节是否应追究法律责任;③是否应由本级、本部门管辖等。经过初步审查后，对符合立案条件的，应及时立案查处。⑵立案：填写《土地违法案件立案呈批表》，填好以下有关内容：案由、违法单位(人)的基本情况、案件来源、主要违法事实及性质、受理人建议、受理部门意见、主管领导意见。⑶上报：对重大土地违法案件，应当在立案后三日内报上一级人民政府国土资源行政主管部门备案，并在结案后一个月内将处理结果报上一级人民政府国土资源行政主管部门。

三、调 查

1、指派承办人。对承办人有关要求：

⑴承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据;⑵承办人在调查取证时，不得少于两人;⑶承办人在调查取证时，应当向被调查人出示证件。

2、询问有关人员

承办人可以向当事人、证人、关系人询问。询问结束，制作询问笔录，经被询问人核对确认笔录无误后，由询问人和被询问人签名或者盖章。

3、勘验检查

现场勘验，制作勘测笔录，由勘测人员，见证人和当事人签名或盖章。

4、收集证据

证据包括：⑴物证;⑵书证;⑶视听材料;⑷证人证言;⑸当事人陈述;⑹调查笔录和现场勘测笔录;⑺鉴定结论;⑻其他

5、责令停止

承办人经调查认定有违法行为，且正在进行的，应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人，责令当事人停止违法行为。

6、起草调查报告

承办人在案件调查结束后，根据事实和法律、法规，提出违法案件调查报告。

四、处 理

1、集体审议

对违法案件的处理，应当由国土资源行政主管部门领导集体审议，并实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。

2、处理

调查终结的案例，国土资源行政主管部门应当区别不同情况分别予以处理：⑴认定违法事实不成立的，对立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上一级人民政府国土资源行政主管部门备案;⑵认定违法行为轻微的，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚;⑶认为违法事实清楚、证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出违法行为行政处罚决定书，送达当事人;⑷认定非法批地的，撤销批准文件，注销土地登记;⑸认定当事人拒绝、阻碍执法人员依法执行职务的，将案件移送公安机关;⑹认定国家工作人员违法，应当给予行政处分，依法给

予行政处分;无权处理的，提出行政处分建议书并附调查报告和有关证据，移送有处理权的部门;⑺认定违法行为构成犯罪的，应当将案件移送司法机关。

五、告 知

1、在立案调查后，还应及时告知当事人依法享有的权利。国土资源行政主管部门在对违法行为作出行政处罚决定之前，应当以书面形式(《行政处罚告知书》)告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据和拟作出的处罚，并告知当事人依法享有的权利，如陈述权、申辩权，以及申请复议和提出诉讼的权利，但对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据应当保密。

2、听取陈述和申辩

当事人按照行政处罚告知书在规定的期限内规定的地点进行陈述和申辩。

3、在作出行政处罚决定之前，不依照《行政处罚法》规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定无效。

六、听 证

1、承办人拟作出拆除、没收、较大数额罚款的处罚，且当事人要求听证的，国土资源行政主管部门要组织听证。

2、听证在国土资源行政主管部门作处罚决定之前进行，由国土资源管理机关中具有相对独立地位的专门人员或机构的主持下，由直接参与案件调查取证的国土资源管理人员和部门为一方当事人，被认为实施了违法行为并将受到处罚的公民、法人或其他组织为另一方当事人，及有关证人，利害关系人等共同参加，口头听取当事人的陈述、辩护、质疑和要求，以进一步澄清事实、核实证据。

3、当事人要求听证的，应当在接到行政处罚听证告知书后三日内提出，国土资源管理部门在听证的七日之前，应当以书面形式通知当事人举行听证的时间、地点及有关事项。

七、决 定

1、经过告知和听证之后，国土资源行政主管部门应针对案件的具体情况作出决定：⑴当事人确有违反国土资源法律、法规的行为，事实清楚、证据确凿，依法应受行政处罚的，都应依法决定对违法行为人的处罚;⑵认为当事人的违法行为已构成犯罪的，应当移送司法机关;⑶当事人有违法行为，但情节显著轻微，可不予行政处罚的，应当作出免予行政处罚的行为;⑷当事人没有违法行为或者依法不应当给予行政处罚的，应当作出撤销案件的决定;⑸认为依法应当给予当事人行政处分的，依法直接给予行政处分或依法提出行政处分建议书，并将有关证据材料移送监察机关，处理结果应当抄送移送案件的行政机关。⑹对于冲击国土资源行政主管部门，以暴力威胁或围攻、殴打、侮辱执法人员，拒绝、阻碍国土资源执法人员依法执行职务的案件，应当移送公安机关或检察机关处理。

2、对于决定给予行政处罚的案件，应该制作《土地违法案件行政处罚决定书》。

3、被处罚人对处罚决定不服的，可以在法定期限内申请行政复议或行政诉讼，根据《行政复议法》有关规定，被处罚人应当在知道作出行政处罚决定之日起六十日内提出行政复议;直接向法院提起行政诉讼的，根据《行政诉讼法》的规定，应当在知道作出具体行政行为之

日起三个月内提出。《土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内向人民法院起诉。

八、送 达

1、送达时间

土地违法案件行政处罚决定书作出后，应当在三日内送达当事人及利害关系人，并在宣告后当场交付。

2、送达方式

①直接送达 ②留置送达 ③委托送达 ④邮寄送达 ⑤公告送达

3、送达回证

受送达人应在送达回证上，说明收到法律文书的日期，并签名盖章，受送达人拒绝签收时，送达人员在送达回证上注明拒收事由和日期，由负责送达人员、见证人签名盖章。

九、执 行

1、当事人自行履行

《土地违法案件行政处罚决定书》送达当事人后，国土资源行政主管部门应当督促当事人自觉履行，当事人履行了的，将履行情况记入《土地违法案件行政处罚决定执行笔录》。

2、申请强制执行

当事人对作出的行政处罚决定不服的，在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，期满后由作出处罚决定的国土资源行政主管部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请人民法院强制执行。

十、结 案

承办人在违法案件处理完毕后，应当填写《违法案件结案报告》，经国土资源行政主管部门负责人批准后结案。

结案后，承办人应将办案过程中形成的文书、图件及照片等编目装订，立卷归档。重大案件和上级交办的案件结案后，应当将下列文书报上一级国土资源行政主管部门备案：①土地违法案件行政处罚决定书;②违法案件结案报告。经人民法院审理的，应当附人民法院判决书副本。

行政检查的法律依据 篇2

一、我国现行刑法并未否定过失共同犯罪的存在

我国现行刑法第25条规定:“共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪;二人以上共同过失犯罪, 不以共同犯罪论处;应当负刑事责任的, 按照他们所犯的罪分别处罚。”认真分析该条文字表述, 不难发现, 其第1款与第2款的表述之间存在一定的矛盾:第1款明确规定了共同犯罪的概念, 并将共同犯罪的内涵缩小为共同故意犯罪, 排除了过失可以构成共同犯罪的可能性;然而, 第2款又马上指出共同过失犯罪不以共同犯罪论处。请注意这一款的文字表述, 该款已经明确提出了共同过失犯罪, 这一概念名称, 并进一步规定了处理共同过失犯罪的方式——按照单独过失犯罪分别定罪处罚, 但毫无疑问, 该款的规定已说明立法者承认过失共同犯罪这一理论概念和客观事实。因此, 我国立法者是承认过失共同犯罪的, 只是基于某些原因的考虑, 人为强制地规定过失共同犯罪不适用共同犯罪的处罚原则, 干预和改变了过失共同犯罪应有的共同犯罪的属性。这种规定和表述的矛盾, 反而使我们更加清楚地看到我国立法并未否定过失共同犯罪这个理论概念和客观事实的存在。

那么, 我国立法上为什么既承认过失共同犯罪的存在, 又剥夺过失共同犯罪的共同犯罪属性呢?笔者以为, 这与1997年之前当时的刑法理论界关于过失共同犯罪的主流观点和当时社会很少存在过失共同犯罪现象分不开。首先, 在现行刑法立法和全面修订之时, 我国刑法理论界持犯罪共同说的观点, 普遍主张过失共同犯罪否定说, 肯定过失共同犯罪的学者几乎没有, 刑法学界不存在对此问题的大讨论, 自然不会引起立法者的注意和关注, 立法否定过失共同犯罪不难理解。其次, 当时我国经济生产活动由于共同过失造成重大事故的典型案件不常见, 司法审判实践中由于不承认过失共同犯罪而无法正确定罪量刑的案件也非常少见, 社会发展和司法实践对承认过失共同犯罪的需求还不强烈, 立法者没有充分考虑过失共同犯罪的立法问题。最后, 基于刑法理论界对过失共同犯罪几乎持一致的否定态度等基本国情的考虑, 立法者为了尊重刑法理论界和司法实务界将故意共同犯罪经常简称为共同犯罪的习惯用语和既有事实, 就在立法中将我国刑法规定的共同犯罪内涵限定为故意共同犯罪, 即用故意共同犯罪的概念代替了共同犯罪的概念, 对于司法实践中极少见的过失共同犯罪, 立法者认为按照单独的过失犯罪分别定罪处罚足以解决。

二、我国既有司法解释事实上对过失共同犯罪予以肯定

备受社会各界关注和刑法学界评议的《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 (以下简称为《解释》) 于2000年11月21日起正式施行, 该《解释》第5条第二款规定:“交通肇事后, 单位主管人员、机动车辆所有人、承包人或者乘车人指使肇事人逃逸, 致使被害人因得不到救助而死亡的, 以交通肇事罪的共犯论处。”如司机驾车送单位领导去机场, 由于时间紧, 路况差, 车辆不小心在汽车站门口撞倒一个行人, 单位领导为了能够赶上飞机, 对司机说:“这里车水马龙, 一定会有人及时发现并打120急救电话送往医院的, 你把我送到机场后, 马上回来处理。”司机为保住工作, 不敢反对领导的决定, 认为领导的做法有道理, 应该没有危险, 结果没有一个路人去救护受害者, 导致错过抢救时间而死亡。这个案例是一个典型的过失共同犯罪, 在单位领导乘坐的车辆发生交通事故后, 单位领导和司机负有互相提醒、互相监督、互相协助立即抢救伤者的义务, 然而他们却为了赶时间登机, 没有履行共同的注意义务, 导致受害人错过抢救时间死亡。根据第5条第二款规定, 这位单位领导与司机构成过失共同犯罪, 即交通肇事罪。但是, 单位领导不是交通运输工具的驾驶人员, 也不是交通设备的操纵人员, 也不是交通运输活动的指挥人员, 也不是交通运输安全的管理人员, 按照单独交通肇事罪的犯罪构成, 他不符合交通肇事罪的主体条件, 为什么《解释》第5条如此规定呢?支持这样规定的刑法理论是什么呢?只有过失共同犯罪理论才可以将单位领导的这种行为通过共同注意义务联系起来, 构成交通肇事罪的共犯。

同样, 《解释》第七条规定, “单位主管人员、机动车辆所有人或者机动车辆承包人指使、强令他人违章驾驶造成重大交通事故, 具有本解释第二条规定情形之一的, 以交通肇事罪定罪处罚。”如单位领导为了赶时间参会, 见路况好, 车少人稀, 要求司机加速行驶, 司机不好违背领导意图, 也认为路况好, 只要自己谨慎, 凭自己高超的驾驶技术和丰富的行驶经验, 应该没有问题, 结果发生了刹车不及, 撞死一人的严重后果。在这个案例中, 按照单独交通肇事罪的犯罪构成, 单位领导不符合主体要件, 但该条却规定此情况下单位领导同样被定为交通肇事罪, 理论依据何在?同样道理, 只有过失共同犯罪的理论才能够支持该条的规定。

《解释》承认并指导全国司法审判机关运用过失共同犯罪理论处理这些交通肇事案件, 尽管有违罪刑法定原则之嫌, 但笔者认为, 最高人民法院突破我国传统刑法理论和刑事立法关于过失共同犯罪的论述和规定, 通过司法解释和审判实践承认和运用过失共同犯罪理论, 从而为将来推动刑法关于过失共同犯罪的立法修订提供实证依据和经验积累, 是对过失共同犯罪现象日益凸显社会发展需求的回应, 是对当前刑法理论界关于过失共同犯罪研究讨论的反映, 是坚持实事求是基本原则的体现, 更是从根本上维护法律公平正义和至上权威的勇敢之举。

三、我国古代、近代刑律为承认过失共同犯罪提供了法律依据

过失共同犯罪在我国古代和近代刑事法律中早已有所规定。在我国古代, 如《唐律》规定有:“诸共犯罪者, 以造意为首, 随从者减一等。若家人共犯, 止坐尊长;侵损于人者, 以凡人首从论。即其监临主导为犯, 虽造意, 仍以监主为首, 凡人以常从论”。唐代的共犯, 强调的是二人以上共同犯罪, 有别于现今刑法的“二人以上共同故意犯罪”的概念。可见, 唐代的共同犯罪只是要求犯罪主体数量二人以上, 对犯罪主观罪过没有特别要求, 当然包括了过失共同犯罪。《杂律》第417条规定:“诸校斛斗秤度不平, 杖七十。监校者不觉, 减一等;知情, 与同罪”, 《疏议》讲“……有校堪不平者, 杖七十, 监校官司不觉, 减校者罪一等, 合杖六十;知情, 与同罪”, 此处的监校者可以因为过失 (“不觉”) 与被罚者构成共同犯罪。《名例》规定:“诸公事失错, 自觉举者, 原其罪;应连坐者, 一人自觉举, 余人亦原之。其断罪失错, 已行决者, 不用此律。其官文书稽程, 应连坐者, 一人自觉举, 余人亦原之。主典不免。”根据该规定, 同职官员中有一人公事失错而同职官员未曾发现觉举, 也属于“失错”的范畴, 应为过失致使公事失错的共犯, 即规定有过失共同犯罪。再如《斗讼·过失杀伤人》规定的“共举重物, 力所不制”, 即二人以上共同抬举重物由于力气所不能控制致使重物落地杀伤人的, 以过失杀伤人罪论处, 成立过失共同犯罪。

在近代, 我国刑事法律对过失共同犯罪也有所规定, 并予以肯定。如1912年的《暂行新刑律》第29条规定:“二人以上共同实施犯罪之行为者, 皆为正犯, 各科其刑。”从该条规定来看, 《暂行新刑律》对共同犯罪的定义也主要是强调犯罪主体数量上复数性, 同样对共同犯罪的主观罪过没有特别要求, 当然也包括过失共同犯罪。如果说, 这样的推断还不具有说服力的话, 《暂行新刑律》第35条则更为直接明确地规定并认可了过失共同犯罪, 其第35条规定:“于过失罪有共同过失者, 以共犯论。”1928年《中华民国刑法》第47条也有相关规定:“二人以上于过失犯有共同过失者, 皆为过失正犯。”通过该条的文字表述, 我们可以清楚地看到1928年《中华民国刑法》对过失共同犯罪也是明确认可的。

由此可见, 从距今1000多年前的《唐律》, 到1928年的《中华民国刑法》来看, 我国历史上的刑事法律存在着大量有关明确规定过失共同犯罪的条款, 关于过失共同犯罪的立法由来己久, 说明有其存在的合理性和科学性, 也为我们今天立法认可过失共同犯罪提供了法律依据和借鉴价值。

四、国外有关法律规定为我国承认过失共同犯罪的立法提供了借鉴

世界上许多国家的刑事法律对过失共同犯罪明文进行了规定或认可。如意大利刑法第113条规定:“在过失犯罪中, 当危害结果是由数人的合作造成的, 对每个人均处以为该罪规定的刑罚。”从该条规定我们可以清楚地看到, 意大利刑法不仅明确规定了笔者所主张的过失共同犯罪, 而且还包括了过失竞合犯。《日本刑法典》第60条规定:“二人以上共同实行犯罪的, 都是正犯。”第61条规定:“教唆他人实行犯罪的, 判处正犯的刑罚。教唆教唆犯的, 与前项同。”第62条规定:“帮助正犯的, 是从犯。教唆从犯的, 判处从犯的刑罚。”泰国刑法典第83条规定:“二人以上共同参与犯罪的, 都是正犯, 应当依同罪的法定刑处罚。”这些国家的刑法对共同犯罪的规定都主要是对犯罪主体人数的要求, 对犯罪主观罪过的形式没有特别要求, 也就意味着过失也可以构成共同犯罪, 日本、泰国等国的刑法虽然没有像意大利等国那样对过失共同犯罪明确作出了认可性规定, 但也是肯定过失共同犯罪的另外一种表达方式, 而且也为司法审判实践中认定和审理过失共同犯罪提供了法律依据。英美法系国家是判例法国家, 基本没有专门的刑事法律, 关于共同犯罪的规定也只是散见于一些单行法规和各种判例中。如美国《联邦刑法》规定, “凡实行犯罪或者帮助、教唆、引诱、促使、要求他人犯罪的, 都按主犯处罚。”从该规定来看, 美国《联邦刑法》对于共同犯罪的主观方面没有特别要求, 对过失共同犯罪的实行犯和过失帮助犯、过失教唆犯也没有做出否定规定, 也就是说, 美国《联邦刑法》也承认过失共同犯罪, 至少可以说是不反对, 这也可以从英美法系国家司法判例基本上没有出现过否定过失共同犯罪的情况可以看出。

笔者认为, 这些国家在刑事立法上和司法审判中承认过失共同犯罪有其一定的道理, 我国的刑事立法完全可以借鉴这些国家的刑事立法和实践做法, 吸收借鉴其中的合理性, 结合我国实际, 逐步来完善我国的刑事立法。

参考文献

[1]曾宪义.中国刑法史[M].北京:北京大学出版社, 高等教育出版社, 2000 (162) .

[2]黄风译.意大利刑法典[M].北京:中国政法大学出版社, 1998 (38) .

[3]张明楷译.日本刑法典[M].北京:法律出版社, 2006 (27) .

工会经费审计的法律依据 篇3

一、工会经费审计的法律依据

1.审计法律法规规定。根据《中华人民共和国审计法》第十九条“审计机关对国家的事业组织和使用财政资金的其它事业组织的财政收支，进行审计监督。”和《中华人民共和国审计法实施条例》第十五条“审计机关对与本级人民政府财政部门直接发生拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督。”的规定，审计机关有权对使用财政资金的单位、组织依法进行审计监督，地方总工会作为与地方政府财政有预算拨款关系的社会团体应当接受审计机关代表国家进行审计监督。另外，工会经费审查委会属于工会组织的内审机构，根据《中华人民共和国审计法实施条例》第二十六条“依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。”的规定，审计机关有权对工会经费审查委会的业务进行指导和监督。

因此，从审计机关的职责来看，工会经费应纳入审计机关的审计监督范围。

2.工会法律规定。《工會法》第四十四条明确规定“工会经费的使用应当依法接受国家的监督”，国家的监督就包括审计机关的审计监督。同时，《工会法》第四十二条规定工会经费的来源包括五个方面：（1）工会会员缴纳的会费；（2）建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；（3）工会所属的企业、事业单位上缴的收入；（4）人民政府的补助；（5）其它收入。财政部门每年拨给工会组织的疗休养事业补助、离退休经费及其他专项经费、补助都属于财政性资金。国家行政机关，企业、事业单位缴纳的工会会费由国家财政拨款支付，或在税前列支，这些也属于财政性资金。从工会经费来源来看，工会经费应纳入审计机关的审计监督范围。

二、工会经费审计的必要性

虽然根据《工会法》，各级工会建立了经费审查委员会，对工会经费的资金安全和效益起到了一定的监管作用，但是经费审计委员会从某种意义上说只是工会组织的内审机构。

审计机关的审计是依照《宪法》和《审计法》的规定，代表国家行使财政经济监督权力，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，具有国家强制力。而工会经费审查委员会是工会内部对工会经费收支情况进行审查、监督的机构，向同级工会会员大会、会员代表大会或工会委员会负责，不能替代国家审计机关对工会的审计监督。审计机关审计与工会经费审委员会审计有着本质不同。

笔者认为实施监督要想真正有效，非常重要的条件就是监督者必须独立于被监督者，监督者对被监督者的任何形式和程度的依附，都会使监督遭到削弱甚至名存实亡，因此工会的经费审查委员会并不能替代外部审计，脱离国家审计监督。只有通过外部审计监督才能有利于工会组织的自身建设。

一是外部审计监督更有利于工会组织自身的建设。如果我们工会的各项管理特别是经费管理是依法办事的，是合乎有关政策规定的，那就不但不会拒绝，而且应该欢迎外部审计机构对工会经费管理工作进行监督。因为外部审计可以跳出工会组织的局限，从全局的高度来看问题，可以发现内部控制和风险管理中的薄弱环节，堵塞漏洞，完善管理，查找工会组织自身的不足，从而提高工会组织自身的建设。

二是外部审计监督有利于提高工会经费拨缴的执行力。通过外部审计监督，可以有利于工会加强预算管理，促进工会组织的工会经费划拨和收缴任务，保证工会经费依法依规拨缴管理使用，从而提高工会经费拨缴的执行力。

三是外部审计监督有利于工会经费管理水平的提高。通过外部审计监督，可以及时发现工会经费资产管理中存在的问题，帮助工会组织提高经费和资产管理水平，确保困难职工帮扶资金、送温暖资金、劳模“三金”等专项资金在管理使用上做到合法、合规、合理，保障工会经费和资产的安全、完整、效益和保值增值，从而提高工会经费管理水平。

四是外部审计监督有利于工会组织的廉政建设。如何把有限的工会经费真正做到“取之于职工，用之于职工”，为工会事业的发展服务，这对于工会组织和工会干部都是一个考验。面对市场经济条件下物质利益的诱惑，少数工会干部的人生观、价值观扭曲变形，拜金主义、享乐主义和极端个人主义膨胀，出现了个人或集体贪污、挪用工会经费的现象。引入外部审计有利于反腐倡廉和党风廉政建设，防止工会经费被挤占、挪用、截留和损失浪费，充分发挥工会经费的使用效能。

只有将工会组织自身的经费审查委员会与国家审计机关审计监督结合起来，才能有效促进工会经费审计工作上新台阶，才能有效保障工会经费依法收缴、管理、使用，工会经费只有依法接受国家监督，坚持内部审计与外部审计相结合，才能更好地推进工会经费管理工作。

（作者单位：九江县审计局）

行政检查的法律依据 篇4

一、有关市容环境卫生管理方面

（一）国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第34条、第35条、第36条、第37条、第38条

（二）《天津市环境卫生管理条例》第56条、第57条

（三）《天津市城市市容管理规定》第26条、第27条、第28条、第29条

（四）《天津市夜景灯光设置管理办法》第21条、第22条、第23条、第24条

（五）《天津市城镇街道综合整修管理规定》第16条、第17条、第18条、第19条、第20条第2款

（六）《天津市市容卫生门前三包责任制管理办法》第5条、第7条

（七）《天津市禁止违法建设规定》第13条、第14条、第16条、第24条

（八）天津市人民政府《关于治理乱摆乱卖执法问题的通知》全部

（九）《天津市机动车清洗保洁管理规定》第20条

（十）《天津市建筑垃圾工程渣土管理规定》第13条

二、有关城市道路和交通管理方面

（一）国务院《城市道路管理条例》第42条第3项、第6项

（二）《天津市城市道路管理条例》第42条、第44条、第48条

（三）《中华人民共和国道路交通管理条例》第66条第1款、第67条、第84条

（四）《天津市道路交通管理条例》第65条第1、2项，第66条第2、3项，第68条第8项，第69条

三、有关园林绿化管理方面

（一）国务院《城市绿化条例》第27条、第28条、第29条

（二）《天津市实施〈城市绿化条例〉办法》第32条、第33条

（三）《天津市古树名木保护管理办法》第15条、第16条

（四）《天津市公园游乐场风景游览区公共秩序管理规定》第10条、第12条

四、有关城市规划管理方面

（一）《中华人民共和国城市规划法》第32条、第33条、第35条、第36条、第37条、第40条

（二）《天津市城市规划条例》第39条、第43条、第47条、第48条、第49条、第51条、第52条

五、有关工商行政管理方面

（一）国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》第22条

（二）国家工商局《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第15条、第16条

（三）《天津市商品交易管理若干规定》第17条、第23条、第24条

行政检查的法律依据 篇5

行政执法单位执法资格及法律依据

一、法定机关

鹿城区环境保护局

法律依据：

1、《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款

2、《中华人民共和国水污染防治法》第四条第一款

3、《中华人民共和国大气污染防治法》第四条第一款

4、《中华人民共和国噪声污染防治法》第六条二款

5、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款

6、《中华人民共和国海洋环境保护法》第五条第六款

7、《中华人民共和国清洁生产促进法》第五条第二款

8、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款

9、《中华人民共和国放射性污染防治法》第十一条第二款

10、《防止拆船污染环境管理条例》第四条第一款

11、《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第五条第二款

12、《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第四条第二款

13、《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款

14、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》第十条

15、《医疗废物管理条例》第五条第一款

16、《排污费征收使用管理条例》第三条

17、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》第三条第三款

18、《危险化学品安全管理条例》第五条第四项

19、《排放污染物申报登记管理规定》第三条

20、《危险废物经营许可证管理办法》第四条

21、《防治尾矿污染环境管理规定》第四、六条

22、《环境保护档案管理办法》第五条

23、《电磁辐射环境保护管理办法》第三条

24、《环境信访办法》第三条

25、《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四条

26、《环境标准管理办法》第六条第二款

27、《秸秆禁烧和综合利用管理办法》第三条

28、《环境保护部门规章和规范性文件修正案》

29、《环境保护行政处罚办法》第九条

30、《近岸海域环境功能区管理办法》第三条

31、《畜禽养殖污染防治管理办法》第八、九、十八条

32、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第五条第二款

33、《建设项目环境保护分类管理名录》

34、《环境保护行政处罚办法》修正案

35、《排污费征收标准管理办法》第三条

36、《排污费资金收缴使用管理办法》第五条

37、《新化学物质环境管理办法》第二十五条

38、《建设项目环境影响评价资质管理办法》第三十三条第一款、第二款

39、《散装水泥管理办法》第四条第二款

40、《医疗废物管理行政处罚办法》第一条

41、《清洁生产审核暂行办法》第九条第一款

42、《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》第七条

43、《废弃危险化学品污染环境防治办法》第六条第二款

44、《污染源自动监控管理办法》第五条第二款

43、《浙江省实施<中华人民共和国水污染防治法>办法》第四条第一款

44、《浙江省大气污染防治条例》第四条第一款

45、《浙江省海洋环境保护条例》第四条第一款

46、《浙江省建设项目环境保护管理办法》第八条第一款

47、《浙江省环境监理办法》第二条

48、《浙江省排污费征收使用管理办法》第五条

二、受委托执法组织

鹿城区环境监察大队

法律依据：

1、《环境保护行政处罚办法》第十条

追加被告的法律依据 篇6

追加被告的法律依据

我国《民事诉讼法》第一百一十九条规定：“必须进行共同诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当通知其参加诉讼”。《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第57条规定“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依照民事诉讼法第一百一十九条的规定，通知其参加诉讼；当事人也可以向人民法院申请追加。人民法院对当事人提出的申请，应当进行审查，申请无理的，裁定驳回；申请有理的，书面通知被追加的当事人参加诉讼。” 以上是当事人申请追加被告的法律依据。这里所说的当事人当然包括被告。因此，被告可以申请追加被告。根据司法解释，必要的共同诉讼人包括：

根据司法解释的有关规定，引起必要共同诉讼的具体情形包括：

１、挂靠。即个体工商户、个人合伙或私营企业挂靠集体企业并以集体企业名义从事生产经营活动的，在诉讼中，个体工商户、个人合伙或私营企业与其挂靠的集体企业为共同诉讼人。２、实际经营者与营业执照业主不一致。即营业执照上登记的业主与实际经营者不一致，以业主和实际经营者为共同诉讼人。３、企业法人分立。即企业法人分立前的民事活动发生的纠纷，以分立后的企业为共诉讼人。４、个人合伙涉讼。即个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。

５、借用业务介绍信等。即借用业务介绍信、合同专用间、盖章的空白合同书或者银行帐户的，出借单位和借用人为共同诉讼人。

６、继承遗产的诉讼。即在继承遗产的诉讼中，部分继承人起诉的，人民法院应通知其他继承人作为共同原告参加诉讼。

７、代理关系中的连带责任。即被代理人和代理人承担连责责任的，为共同诉讼人。

８、共同财产涉讼。即共同财产权受到他人侵害，部分共有权人起诉的，其他共有权人应列为共同诉讼人。

９、连带责任保证。在因连带责任保证合同纠纷提起的诉讼中，债权人向保证人和被保证人一并主张权利的，人民法院应当将保证人和被保证人列为共同被告。

根据最高人民法院２０００年１２月颁布的《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》，能够引起必要共同诉讼的具体情形还包括： １、企业法人的分支机构为他人提供保证的，人民法院在审理保证纠纷案件中可以将该企业法人作为共同被告参加诉讼。但是商业银行、保险公司的分支机构提供保证的除外 ２、一般保证的债权人向债务人和保证人一并提起诉讼的，人民法院可以将债务人和保证人列为共同被告参加诉讼。

３、债权人向人民法院请求行使担保物权时，债务人和担保人应当作为共同被告参加诉讼。４、同一债权既有保证又有物的担保的，当事人发生纠纷提起诉讼的，债务人与保证人、抵押人或者出质人可以作为共同被告参加诉讼。

行政检查的法律依据 篇7

一、隐性采访是提高新闻真实性的一种方式

记者卧底替考组织做采访, 无疑使用了隐性采访这一方式。隐性采访是指记者在采访对象毫不知情的情况下, 隐瞒自己记者的身份, 深入采访对象的生活, 获取正在发生或者已经发生的新闻信息的采访形式。隐性采访较公开采访更具隐蔽性, 多用于负面新闻的采访。“南都”记者卧底替考组织采访, 具有一定的合理性, 因为往往只能用非正常手段才能挖出这样的新闻。作为记者, 在揭露性报道中, 对当事人亮明身份, 几乎就等于结束采访, 在一些关于社会民生的重大揭露性报道中, 隐性采访是记者无限接近新闻真实性和深入性的一种有效手段。

从道义上看, 隐性采访有违诚实原则, 但从目的和效果看, 隐性采访又具合理性, 因此若采访产生的维护公共利益的正面效果大于冲击道德原则带来的负面效果, 那么隐性采访就可以接受。就此分析“南都”记者卧底替考组织这一案例, 因其报道的发出, 教育部已请公安部指导立案调查, 更好地保证了教育公正与机会均等。记者的替考行为相较其揭发事情的恶劣程度而言, 危害性几乎是零, 从这一点来看, “南都”记者卧底并未违反职业伦理。

二、隐性采访的度与公民知情权

对隐性采访也就是记者卧底这一行为, 不能一概而论。记者报道的权利基础是公民的知情权, 知情权并不是绝对的, 所以作为一种新闻采访方法, 讨论记者卧底应该结合具体报道就事论事, 将事情无限扩大的雪崩式讨论, 或者以偏概全地抓住某一问题攻其一点不及其余的讨论方式, 都有失偏颇, 也不是理性讨论问题的方法。卧底替考组织让真相公之于众, 保证了公众的知情权, 但秘密调查不能用作一种常规的方法, 也不能仅是为了增添报道的戏剧性而使用。只有同时符合下述四条原则, 记者才能采用卧底调查手段: (1) 有明显证据表明, 正在调查的是严重侵犯公众利益的行为; (2) 没有其他正常途径收集材料; (3) 暴露我们的身份就难以了解到真实状况; (4) 经所在媒体单位领导同意。就这个案例分析, 记者已征得单位领导同意, 并提前向公安机关报备, 完全符合隐性采访的情况和原则, 因此从隐性采访与公众知情权的角度来说, “南都”记者的做法并无不妥。

对于很多调查性报道来说, 隐性采访是记者获取新闻事实的必要手段, 但目前在我国现行的法律法规中, 有关记者隐性采访的规定几近空白, 在这种情况下, 很多事件只能视其动机与结果给出最后评价。这场卧底, 其曝光的猛料, 须由国家重拳给出一种终结意义的治理效果, 至于过程中出现一点小小的程序瑕疵, 需待我们订立了更规范的采访权限保障后, 再议不迟。

三、就个案来看, “南都”记者卧底属于正常业务行为

从法律上看“南都”记者卧底高考的行为。某人的行为是否犯罪, 通常是要根据他的行为是否符合《刑法》分则规定的构成要件、是否具有实质违法性, 也就是是否造成了侵害法益的结果。就“南都”记者的行为来看, 第一, 仅仅使用了假的国家机关公章, 是否涉嫌与组织人员伪造、变造、买卖国家机关公文及证件、印章罪, 和伪造、变造居民身份证罪同属犯罪事实, 还存在疑问;第二, 即使表面可能符合相关犯罪的构成要件, 但是从实质违法性角度出发, “南都”记者的行为并没有造成社会公共秩序利益的侵犯, 反而是为了并且实际上防止了法益侵犯。因此, 缺乏实质违法性, 不应成立相关犯罪。

刑法理论中有所谓“违法阻却性事由”的概念, 它是指行为虽然在客观上造成了一定的损害结果, 表面上符合某些犯罪的客观要件, 但实际上没有犯罪的社会危害性, 并不符合犯罪构成。“违法阻却性事由”包括, 正当防卫、紧急避险、法令行为、正当业务行为等。正当业务行为指, 虽然没有法律等直接规定, 但在社会生活上被认为是正当的业务行为, 而大陆法系的刑法理论中, 一般认为医疗行为、律师的辩护、新闻报道、体育竞技4种类型, 都是可以作为正当业务行为构成违法阻却的, 即不构成犯罪。

四、对记者卧底相关法律依据的探讨

对于记者卧底行为的法律依据, 笔者找到新刑事诉讼法第一百五十一条规定:为了查明案情, 在必要的时候, 经公安机关负责人决定, 可以由有关人员隐匿其身份实施侦查, 但是不得诱使他人犯罪, 不得采用可能危害公共安全或者发生重大人身危险的方法。这条规定既给记者卧底犯罪集团提供了法律途径, 也提出了严格的限定条件。之所以做出如此规定, 有一个重要原因就是防止侦查权滥用, 这是全世界多个国家的通行做法。德国议会1922年就在刑事诉讼法中增设了卧底警探条款, 现行的德国刑事诉讼法典中还专门保留了一条相关规定。该法典第110条a《密探》规定, 如果有充足的事实迹象表明实行了符合下列条件的重大犯罪行为, 可以使用密探查明犯罪事实:1.在毒品、武器非法交易, 及伪造货币或公章的领域内;2.在国家安全领域内 (《法院组织法》第74条a、第120条) ;3.常规性或习惯性实行的;4.犯罪集团或其他有组织犯罪成员实行的。同时, 该法典对使用密探的限定条件也极为严格:只有在用其他方法查明犯罪事实无望成功, 或者太过困难时才准许使用密探。犯罪的严重性使得利用密探成为必要, 并且在其他处分无望成功时, 也可使用密探。该法律在程序上还有一系列规定, 比如只有在取得检察院同意后才应准许使用密探, 密探的侦查范围和所获信息使用有特定限制, 任务结束之后, 要为密探身份保密, 等等。

在我国, 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专门辟出一节讲全民法治观念问题。《决定》提出, 坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作, 深入开展法治宣传教育, 引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。媒体作为社会重要的监督力量和社会活动主体, 有责任在履行监督之职的同时, 以身作则。

五、关于隐性采访中的公共利益判定问题

从现实情况来看, 我国并未出台关于记者隐性采访的相关法律细则, 因此从近年案例来看, 媒体越来越重视风险控制, 在采取隐性采访之前便制定了较为详细的预案, 包括记者行动到哪一步截止、向公众披露哪些方面的信息等。对于公共利益的界定问题, 一般情况下揭露犯罪、公众安全与健康、公务活动是否合法进行等情况, 都应该视为与公共利益有关。在司法程序中, 判断隐性采访是否符合公共利益需要, 要遵循利益权衡原则, 对行为带来的损害与揭露真相带来的正面效果进行比较, 如不可避免地造成危害, 需将危害比例控制在可接受的范畴内。

对于记者来说, 罪与非罪的界限, 如何取舍行为的损害结果, 需要结合自身的阅历和职业素养来进行利害权衡与判断。

结语

就个案分析, “南都”记者卧底高考的行为没有违背职业伦理, 也没有违法, 但并不是所有的记者卧底调查都可以作为正当业务行为。记者在采访过程中应慎用隐性采访这一手段, 要控制好其使用频率, 把握好其内容限度, 将其控制在法律允许的范围之内, 坚守自己的职业道德。

参考文献

试论环境污染损害赔偿的法律依据 篇8

关键词：环境权 损害赔偿 法律依据 免责事由

一、概述

人类环境是指人类已经认识到的、直接或间接影响人类生存与社会发展的周围事物，包括阳光、空气、陆地、土壤、水体、草原、天然森林、野生生物等未经人类改造过的自然界众多要素，以及城市、村落、水库、港口、公路、铁路、园林等经过人类加工改造过的自然界。20世纪中叶以来，人类的生存环境受到了严重的污染和破坏，不断出现震惊世界的公害事件，人民群众为反对肆意污染和损害生活环境，争取过有尊严的健康的生活而提出了环境权的要求。因此，当人类环境受到破坏时，人们自然首先想到的是用法律来保护自己的权益，其中最为重要的法律救济方式当属本文将要论及的环境污染侵害之民事责任问题。

环境污染侵害的民事责任，是指公民、法人因其排污行为（产生环境污染和其他公害的行为）造成他人权利侵害时应当依法承担赔偿损失或者恢复原状等的责任。

二、环境污染损害赔偿法律依据的概念

环境污染损害赔偿的法律依据，是指我们在司法实践中，认定和处理环境损害的相关法律规定，即环保法律。而环保法律的理论基础，便是环境权理论及其立法实践。我国现行的环境保护法律包括宪法中关于环境保护的规定、《中华人民共和国环境保护法》、保护自然环境防止污染的单行法规、具有规范性的环境标准及地方性环境保护法规等。同时，我国虽然没有明确规定公民的环境权和国家的环境保护及管理权，但却在有关条文中体现出了国家保护人民良好生活环境，公民参与环境管理的精神，并形成了一些具体的制度。

三、法律依据的具体内容

1.公民环境权

公民环境权是指公民生而具有在健康优雅的环境中生活的权利。第二次世界大战以后，西方发达国家公害事件迭起，工业“三废”污染严重，“环境危机”日益成为威胁人类生存、影响社会稳定和阻碍经济发展的直接因素。因此，环境问题的产生及其恶化，使公民产生了保护环境的要求，但这种权利要求只是权利的初始状态。20世纪中叶，由于全球“环境危机”的深刻化，国际环境保护的呼声不断的高涨。1972年，联合国大会在斯德哥尔摩召开“人类环境会议”，会议发表了《人类环境宣言》，公民环境权理论至此成了一个世界性课题。

1972年联合国人权环境会议后，中国政府开始重视环境问题。1973年国务院召开了第一次全国环境保护会议，拟定并颁布了《关于保护和改善环境的若干规定〈试行草案〉》；1978年的《中华人民共和国宪法》第11条专门对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”依据此条，我国在1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》；我国1982年《宪法》总纲第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”确认了环境保护是国家的一项基本职责；《宪法》第9条规定了公民对环境资源的共有：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂外。国家保护自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”；1983年，在第二次全国环境保护会议上，我国宣布环境保护为一项基本国策。尽管如此，我国有关《公民环境权》的理论直到2002年在《环境影响评价法》中才正式提出来。

2.国家环境管理权

国家环境管理权是指国家环境管理职能部门依法行使的对环境保护工作的预测、决策、组织、指挥、规划、监督等诸权利的总称。国家环境管理是国家的一项基本职能，是一种组织活动，其主要特征是凭借其强制力和各种物质设施，通过国家职能机关，以各种手段促使管理相对人接受自己的意志，从而使整个社会的各项活动符合国家政策，实现其利益。1983年我国明确提出环境保护是我国的一项基本国策，充分肯定了国家环境管理作为国家职能的重要地位和作用。随着改革开放的不断深入，国家环境管理的职能也得到不断的强化，现已成为国家管理的一个重要组成部分。

3.环境侵害赔偿的基本制度

我国现有认定和处理环境侵害的基本制度，是在总结我国环境保护和管理的实践中逐步建立起来的，主要包括：环境影响评价制度、土地利用规划制度、“三同时”制度、排污收费制度、许可制度、经济刺激制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告处理制度、环境标准制度等九项基本制度。这些形成了我国环境侵害赔偿制度基本框架。

4.相关的法律规定

在《民法通则》中，对各种侵权行为的民事责任作了原则规定。其中第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”；第107条规定：“因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任。法律另有规定的除外”；第134条规定：“承担民事责任的方式主要有；（1）停止侵害；（2）排除妨碍；（2）消除危险；（4）返还财产；（5）恢复原状；（6）修理、重作、更换；（7）赔偿损失；（8）支付违约金；（9）消除影响、恢复名誉；（10）赔礼道歉。以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用”。此外，第123条关于高度危险作业的民事责任规定、第83条关于不动产相邻关系的规定等，也与环境污染侵权责任有关。

在环境法中，我国环境污染侵权责任的法律规范相当丰富。1989年的《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失……完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任”；1982年通过、1999年修订的《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”；此外，1984年通过、1996年修订的《水污染防治法》，1987年通过、1995年、2000年两次修订的《大气污染防治法》，以及1995年通过的《固体废物污染环境防治法》和1996年通过的《环境噪声污染防治法》也基本上作了与《环境保护法》相似的规定。只不过前者增加了因第三者故意或过失、及受害者自身的责任所引起水污染损害的免责事由，而后两者没有规定免责条件。

作者单位：河北工程大学

参考文献：

[1]汪劲.环境法学[J].人民法院出版社，2001.120-124.

[2]汪劲.中国环境法原理[M].北京大学出版社，2003.59-65.

[3]候玉新.环境侵权民事责任原则之我见，载于中国环境法网.

[4]刘武波.试论环境污染侵权责任制度的完善，载于法律论文资料库.

申请国家赔偿的法律依据 篇9

（2010年4月29日修正

第三十二条 国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。

能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条 侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：

（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；

（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；

（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；

（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；

（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；

（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；

（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；

（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

第三十九条 赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身

权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政

复议法、行政诉讼法有关时效的规定。

最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔

偿案件程序的规定

（2011年3月22日施行）

第二条 赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定，应当提供以下法律文书和证明材料：

（一）赔偿义务机关作出的决定书；

（二）复议机关作出的复议决定书，但赔偿义务机关是人民法院的除外；

（三）赔偿义务机关或者复议机关逾期未作出决定的，应当提供赔偿义务机关对赔偿申请的收讫凭证等相关证明材料；

（四）行使侦查、检察、审判职权的机关在赔偿申请所涉案件的刑事诉讼程序、民事诉讼程序、行政诉讼程序、执行程序中作出的法律文书；

（五）赔偿义务机关职权行为侵犯赔偿请求人合法权益造成损害的证明材料；

（六）证明赔偿申请符合申请条件的其他材料。

第十二条 赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。

没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。

第十三条 赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，但不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。

中华人民共和国物权法

（2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次

会议通过）

第十二条 登记机构应当履行下列职责：

（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；

（二）就有关登记事项询问申请人；

（三）如实、及时登记有关事项；

（四）法律、行政法规规定的其他职责。

申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。

第二十一条 当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。

因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。

《城市房屋权属登记管理办法》

（2001年8月15日修正）

第三十七条因登记机关工作人员工作过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。

河北省村镇房屋权属登记管理试点试行办法

（2004年8月1日施行）

第二十九条伪造房屋权属证明文件，以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的，由登记机关注销登记，收回其房屋权属登记证书。

第三十条房屋权利人认为登记机关在办理村镇房屋权属登记、发证、注销、变更手续中侵犯其合法权益的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第三十二条因登记机关工作人员工作过错导致登记不当，给权利人的合法权益造成损害的，登记机关应当依照《国家赔偿法》的规定予以赔偿。

最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规

定》（2002年10月1日施行）

第五条 在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（一九九七年四月二十九日 法发〔１９９７〕

１０号）

第一条 《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。

第八条 赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的请求涉及不动产的，由不动产所在地的人民法院管辖。

第九条 单独提起的行政赔偿诉讼案件由被告住所地的基层人民法院管辖。

第十五条 受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属以及死者生前抚养的无劳动能力的人有权提起行政赔偿诉讼。

第三十二条 原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。

闲置土地处置政策的法律依据评析 篇10

李鹏程

一、引言

国家统计局统计资料显示，2007年1—12月，全国房地产开发企业完成土地购置面积40609.18万平方米，同比增长 11.0%，增幅同比提高14.8个百分点;完成开发土地面积26870.77万平方米，同比增长0.7%，增幅同比下降16.6个百分点。土地购置面积增幅的大幅上升和土地开发面积增幅的大幅回落说明，有大量已购置土地未进行开发建设而被“囤积”起来。有关报道称，全国房地产开发企业“囤积”土地面积已高达105815.97万平方米，将近2007年全年完成开发土地面积的四倍。

2008年1月7日，国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号），要求各省、自治区、直辖市人民政府严格执行闲置土地处置政策，并在2008年6月底前将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告；同时完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。这一重大政策调控举措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促进闲置土地资源的有效开发利用；另一方面可增加商品房的有效供给，抑制房价上涨势头。然而，闲置土地处置政策的贯彻落实不仅需要行政机关采取相应的行政措施，更需要与现行法律规定协调一致，获得法律的支持与保障，否则将会引起诸多争议和诉讼。

一个因政策与法律存在冲突而引起争议的极具影响力的实例，是最高人民法院于2005年对青岛南太置业有限公司诉青岛市崂山区国土资源局土地使用权出让合同纠纷一案做出的（2004）民一终字第106号民事判决。该案涉及的政策包括国土资源部于2002年5月9日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，于2003年10月13日做出的《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。根据这些政策规定，2002年7月1日后出让经营性用地使用权，除“历史遗留问题”外，不得以协议方式出让。最高人民法院 在该案的判决书中认定，违反上述政策规定以协议方式签订土地使用权出让合同的，不影响合同的效力，但影响该合同在客观上无法继续履行。这一判决表明，当政策与法律存在冲突时，一方面，有关政策在认定合同效力方面得不到合同法的认可和司法审判的支持；另一方面，依据合同法认定有效的土地使用权出让合同，遇到有关政策的阻碍时得不到政府的实际履行和审判机关的司法保护。（注1：关于这一案例的详细分析，见本文作者《政策与法律的冲突与尴尬》一文。）

本文拟通过比较分析闲置土地处置政策与现行法律规定的差异，探讨贯彻落实闲置土地处置政策所面临的法律依据问题，以期引起有关方面的充分重视，防止再次出现类似的冲突与尴尬。（注2：本文所称的“法律”包括全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规；本文所称的“政策”包括国务院以通知形式发布、转发的规范性文件和国务院部门规章。法律上和理论上均无如此分类之说。本文仅为叙述方便和附和习惯而为之，没有法律或理论上的依据。）

本文探讨的范围仅限于在城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地。本文所引用的政策文件中所称的闲置土地包括了出让土地和划拨土地，但本文对划拨土地闲置的处置问题不做讨，因此，本文所称的“闲置土地”，仅指房地产开发企业以出让方式取得国有土地使用权后，超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的情形。

二、闲置土地处置的法律、政策规定

为了对比方便，我们不得不先将有关闲置土地处置的主要法律、政策规定罗列一下。

（一）闲置土地处置的法律规定。

最早对闲置土地处置做出规定的是国务院于1990年5月发布的行政法规 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第十七条规定 ：土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

全国人大常委会于1994年7月制定《中华人民共和国城市房地产管理法》，对闲置土地处置做出了法律规定。该法第二十五条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

（二）闲置土地处置的政策规定。

1999年4月，国土资源部制定部门规章《闲置土地处置办法》，对闲置土地的构成条件、处置方式、处置程序等做出了具体规定。

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定；闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的，也可以认定为闲置土地。

根据《闲置土地处置办法》第三条、第四条的规定，闲置土地处置包括延长开发建设时间、改变土地用途、安排临时使用，收取增值地价、置换等价土地、重新确定土地使用者，对原用地者给予补偿、协议交换土地使用权、按实交款额所占比例部分供地、征收土地闲置费和无偿收回土地使用权等九种方式。

国务院办公厅于2006年5月转发的建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》第（七）条规定：加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（六）条规定：严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院作出专题报告。

从上述法律的规定来看，一方面，其规定的闲置土地处置措施属于行政处罚，另一方面，其以超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发作为认定闲置土地的标准，因此，闲置土地处置必然同时涉及行政关系和合同关系；从上述政策的规定来看，其关于闲置土地构成条件和处置措施的规定与法律规定存在较大差异，而上述法律和政策对“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延” 这一除外情形均未做出具体规定，因此，本文将从行政法律和民事法律两个角度，对闲置土地的认定标准、处置措施和除外情形三个方面分别探讨其法律依据问题。

三、闲置土地构成条件的法律依据评析

（一）构成闲置土地的法定条件。

根据我国《城市房地产管理法》二十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，构成闲置土地应当同时满足两个法定条件: 一是用地单位取得建设用地使用权；二是超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发。法律没有对已按合同约定期限动工开发建设但未经批准中止开发建设的情形做出规定，因此，这种情形不属于法律规定的闲置土地范围。

根据我国《物权法》第九条、第十七条和第一百三十九条、《城市房地产管理法》第五十九条和第六十条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条的规定，建设用地使用权自登记时设立，取得建设土地使用权证书是用地单位享有建设用地使用权的证明。因此，构成闲置土地的第一个法定条件的表现形式是用地单位办理建设用地使用权登记，领取建设用地使用权证书。没有办理登记、领取证书的，无论何种原因、无论多长时间没有动工开发，均不能将其认定为闲置土地进行处置。在办理土地登记、领取使用权证书之前发生的问题，应当根据问题的性质按照相关法律的规定或出让合同的约定处理。

用地单位应当在签订出让合同后多长时间内申请办理土地登记，法律和政策均未做出明确规定。根据国土资源部、国家工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第十五条的规定，受让人应在出让合同约定支付全部出让金之日起30内，申请办土地登记 ；而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。按此推算，用地单位应当在签订出让合同后90日内申请办理土地登记。

然而，根据我国《城乡规划法》第三十八条、《土地管理法》第五十二条、《土地管理法实施条例》第二十二条以及有关基本建设程序的法规、政策规定，用地单位在签订出让合同后至少需要申请办理土地预审、项目核准（备案）和建设用地规划许可证三项行政审批后，方可申请土地使用权登记。而根据国土资源部、国家发改委发布的规章和各地政府规划主管部门政务公开的承诺，行政机关受理申请至办理完毕的期限分别为：土地预审30日、项目核准30日、建设用地规划许可证至少需要15日。仅此三项行政审批所需时间就达75日以上，而用地单位提出上述三项申请前尚需要完成环境评价报告、项目（核准）申请报告编制，规划方案设计、评审等多项工作，《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）规定的申请土地登记期限，显然不能满足实际需要。

构成闲置土地的第二个法定条件是用地单位超过出让合同约定期限未动工开发。这一法定条件包含了以下三个方面的内在要求: 第一，这一法定条件本身要求出让合同对动工开发日期做出明确约定，没有约定或约定不明的，应当补充约定，否则将因缺失法定判别标准而不能适用该法律规定对闲置土地作出认定和处置;第二，与第一个法定条件相结合，要求出让合同约定的动工开发期限应当长于用地单位完成土地登记、领取土地使用权证书所需要的合理时间，否则，该约定将因不能同时满足第一个法定条件而失去实际意义。一旦出现这种情况，合同当事人应当重新约定动工开发日期;第三，与该法规定的除外情形相结合，要求出让合同约定的动工开发期限满足动工开发所必需的前期工作的合理需要，否则，即使能够将其认定为闲置土地，也因存在法定除外情形而不能适用该法律的处罚规定予以处置。

用地单位动工开发所必需的前期工作除前面已经述及的三项行政审批及相应工作外，主要还有根据《城乡规划法》的规定，完成建筑方案和施工图设计、评审（审查），申请建设工程规划许可证；根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，申请拆迁许可证，完成房屋拆迁安置;根据《建筑法》、《招标投标法》的规定，组织施工、监理招标，签订相关合同，完成其他施工准备工作，申请建设工程施工许可证，等等。这些前期工作特别是拆迁安置工作中的不可预见、不可控制的因素很多，出让合同双方在约定动工开发日期时应当充分予以考虑。

（二）政策对闲置土地构成条件的扩张。

根据国土资源部 《闲置土地处置办法》 第二条和建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》第（七）条的规定，下列情形可以认定为闲置土地：

1、出让合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自出让合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（注3：从该条规定的行文来看，关于建设用地批准书的规定似乎是指划拨土地的情形，不在本文的讨论范围之内。但根据《土地管理法实施条例》和国土资源部的有关文件以及各地方政府主管部门的规定，出让土地也应颁发此批准书。）

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的。

本文认为，上述政策文件对构成闲置土地法定条件的扩张，没有法律依据。

首先，法律规定的闲置土地是一个特定的概念，具有特定的构成条件。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条均是针对闲置土地这一特定的违法行为设定行政处罚的规定，而上述政策将上述两种情形规定为闲置土地，其目的也正是为适用上述法律的处罚规定对该两种行为进行行政处罚寻求法律依据。

然而，根据我国《行政处罚法》的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条所针对的违法行为，均仅限于超过出让合同约定动工开发日期未动工开发的，上述政策将这一违法行为的法定范围扩大到上述两种情形，显然没有行政法律依据。其次，出现出让合同未约定动工开发日期的情况，其过错主要在作为出让方的行政机关，行政机关应当通过补充合同约定纠正自己的错误，弥补合同缺陷。利用行政权力强行以出让合同生效日期取代应由合同约定的动工开发日期，强加于合同相对人，不仅没有行政法上的依据，而且没有民事法律依据。

其三，根据《行政处罚法》的规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委员会制定的规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。在我国法律、行政法规目前尚未对上述第2种情形做出规定的情况下，国土资源部虽然可以制定规章，对该行为另外设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，但不能直接适用房地产管理法的规定进行处置。从闲置土地处置的现实需要来看，对此类行为的处理，应由国务院制定行政法规设定行政处罚或者通过合同约定违约责任予以约束。

四、闲置土地处置措施的法律依据评析(一）闲置土地处置措施的法律规定。

《城市房地产管理法》 仅对闲置土地满一年以上的情况规定了两种处置措施 ：一是闲置土地满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费 ；二是闲置土地满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但该法对闲置土地不满一年的，没有做出规定。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对闲置土地规定了警告、罚款和无偿收回土地使用权三种处罚措施。但该条例既未就该三种处罚措施所对应的闲置期限或其他情节做出具体规定，也没规定罚款数额的限制幅度。

根据我国《立法法》和《行政处罚法》的规定，《城市房地产管理法》的效力高于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，因此，对闲置土地一年以上的，应当按照《城市房地产管理法》 的规定处置;对闲置土地不满一年的，可以根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定做出警告、罚款的处罚。但罚款的限额需由国务院规定。

（二）政策对闲置土地处置措施的扩张。

国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第二款完全复制了《城市房地产管理法》二十五条的规定，而该办法第三条规定的七种处置措施则超出了法律规定的措施种类，且其适用范围似乎既包括闲置土地不满一年的，也包括闲置土地一年以上的。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（六）条是针对闲置土地一年以上的情形做出的规定，但其在法律规定之外增加了以下处置措施：

1、土地闲置满两年、不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。

2、对闲置满一年不满两年的土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，并要求国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。

根据《行政处罚法》的规定，国务院部委制定的行政规章不得超出法律、行政法规设定的处罚种类设定新的处罚，且除法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方政府规章以外的其他规范性文件（例如国务院以通知形式发布的规范性文件）不得设定行政处罚。由此我们不难看出，如果直接依据这些政策规定做出具体行政行为，或者说直接以政府的具体行政行为贯彻这些政策措施，是没有行政法律依据的，特别是《关于促进节约集约用地的通知》对土地闲置满两年、不符合法定收回条件的也要予以处置的规定，明显带有超越法律的倾向。

当然，如果一定要使上述政策处置措施获得行政法律依据，可以通过修改房地产管理法、行政处罚法或者更高级别的法律来实现，然而，这些政策处置措施并非都具有行政处罚的性质，而且，政府既是行政管理主体又是出让合同当事人，所以，可从更广的范围（包括公法和私法）探讨实施上述政策处置措施的现行法律依据。

首先，因政府是出让合同的当事人，且具有垄断土地一级市场的优势，所以，通过合同约定（包括事前约定、事中变更、事后补充等方式）贯彻实施土地政策是完全可行的。就闲置土地处置的上述政策措施而言，几乎全部可以通过合同约定予以落实。

通过合同约定实施政策措施，具有内容广泛、措施灵活、程序简单、处理及时、针对性强、法律资源丰富等优点，且只要合同约定不属于《合同法》第五十二条、第五十四条规定情形，均可得到法律的保护与支持。另外，一旦发生合同纠纷，可以通过民事诉讼或仲裁解决，从而摆脱行政机关在行政争议处理程序中的被动不利地位。当然，订立合同应当遵守合同法的平等、自愿和公平原则，因此，从行政管理的角度来看，通过合同约定贯彻政策措施也存在缺少强制力、效率低的缺点，或许这正是行政机关不愿或不习惯采用这种方式的原因。

附带说明一下，政府的行政管理权、处罚权直接由法律予以规定，不能由合同当事人约定创设。法律有规定的，不因合同未约定而丧失；法律未规定的，也不因合同有约定而取得。因此，合同作为平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，其约定的范围不应包括行政管理、行政处罚内容。例如《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三条，应当删除。

其次，针对闲置土地个案的具体情况，可以根据《土地管理法》、《城乡规划法》的规定修改规划，改变土地用途；因公共利益需要，也可以根据《物权法》的规定收回闲置土地。但以这些方式处置闲置土地，均有复杂而严格的条件和程序要求，且诉讼风险和社会影响较大。

五、认定除外情形的法律依据评析

《城市房地产管理法》第二十五条对闲置土地处置从闲置原因的角度规定了三种除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成土地闲置的。但法律和政策并未对如何判断三种除外情形做出具体规定。

本文认为，除不可抗力的具体事件可以由合同当事人根据民法通则给出的定义在合同中具体约定外，对政府、政府有关部门的行为和动工开发必需的前期工作，可以从现行法律规定中寻找出认定依据。我国法律对房地产开发的全过程实行严格的审查、许可制度，特别是对动工开发之前的阶段，规定的更为细致和严格，涵盖了前期工作的各项内容。这些审查、许可制度散见于《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《建筑法》、《招标投标法》、《城市房屋拆迁条例》以及配套的行政法规、规章和地方法规、规章之中。因此，凡是上述法律及其配套的规范性文件中规定需要审查、许可的事项所涉及的工作和规定用地单位在动工开发之前必须完成的其他工作，均属于法定的动工开发必需的前期工作，但用地单位人员配置、资金准备等内部资源配置、管理工作应当除外。

关于前期工作的具体事项本文在第三部分已有所提及，此处不再一一列举（事实上也难以和不必列举穷尽）。本文的目的仅在于寻求一种思路、方法和法律依据，以供参考。当个案实际发生时，可参考此方法依法认定某项工作是否属于动工开发必需的前期工作。

所谓的政府及其有关部门的行为，首先包括依据上述法律及其配套的规范性文件进行审查、许可的行为，其次还有其他影响法定的动工开发必需的前期工作的进程的其他行为。这里所说的“政府及其有关部门的行为”，除包括作为和不作为、合法行为和不合法行为外，还应当包括政府官员为实现个人目的利用职权阻挠前期工作进程的行为。

在前期工作实践中，政府行为与企业行为交织在一起，往往难以分清责任。本文认为，凡是政府及其有关部门没有按照法律及其配套的规范性文件规定和政务公开承诺的时间、次数要求履行告知、审查、许可职责的，均应对前期工作延误承担责任。

从现实情况来看，对动工开发影响最大、责任最难界定的是房屋拆迁安置。虽然国务院在《关于促进节约集约用地的通知》中要求完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地，但法律尚未对拆迁安置工作的责任分配做出明确规定。好在无论从法律规定还是从实际需要来看，拆迁安置都是动工开发所必需的前期工作，所以，无论其是否属于政府行为，均不影响将其认定为法定的除外情形。房屋拆迁安置工作中存在许多亟待解决的法律问题，但因其超出本文讨论范围，在此不展开讨论。

六、结语

本文的分析结果表明，闲置土地处置政策在法律已有的规定之外增设认定条件和处置措施，没有行政法上的依据。如果行政机关依据这些政策规定做出具体行政行为，则违反《行政处罚法》

等有关依法行政的法律规定，相对人可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，请求撤销该具体行政行为；但如果通过平等自愿、协商一致订立和履行合同的方式实施政策处置措施，并不违反民事法律规定，且可及时、灵活地贯彻政策措施，顺利实现宏观调控的政策目标。

在我国行政法律体系基本建立、依法治国环境基本形成的今天，运用政策治理国家、管理社会，在公法领域的主要作用是执行法律，创新的空间已经不大，而在私法领域则有丰厚的资源可以利用，有待进一步发掘。就治理闲置土地而言，现有的法律资源还是足够充分的，问题在于这些法律资源没有得到充分有效的利用。从公法执行情况来看，房地产管理法已经发布实施十余年，中央政府对闲置土地问题也已三令五申，但没有得到地方政府的充分重视和认真执行，因闲置法律资源而助长了土地资源闲置;从私法利用情况来看，过分倚重公法授予的行政权力的威力，习惯于以行政命令实施刚性管理，过于轻视私法赋予的民事权利的功能，不善于以合同约定进行柔性调整，因意识偏颇而偏废了法律资源。

处置闲置土地需要持续、务实的努力，恐非一场运动所能一蹴而就。倘若兼土地资源管理者与出让合同当事人于一身的行政机关，能够持续、充分地利用公法和私法资源，一手抓行政管理，一手抓合同调整，必能在处置闲置土地的工作中大有作为。正所谓刚柔并济，政通而人和，一张一弛，文武之道也。