建立和完善农村最低生活保障制度

建立和完善农村最低生活保障制度（共8篇）

建立和完善农村最低生活保障制度 篇1

建立和完善农村最低生活保障制度

随着城镇社会保障体系的日益完善，建立健全农村社会保障体系日显重要也迫在眉睫。在农村普遍建立最低生活保障制度，能够切实保障农村贫困人口的最低生活水平，是解决年老、患病、残障、受灾、失去依靠以及丧失劳动力等弱势群体基本生活问题并帮助他们逐步摆脱贫困的重大举措。如何把这一农村社会保障体系中的“最后一道安全网”建好筑牢，本文立足通山县实施农村低保制度的工作实践，分析制度在具体操作和执行过程中的有关问题，探讨解决问题和完善制度的措施与对策。

一、建立农村低保制度的基本情况和主要作法

通山县属省级贫困县，全县12个乡镇，1个风景管理区，共有185个村，8万农户，34万农业人口。为完善现有农村社会救助政策，健全农村社会保障体系，通山县于XX年上半年全面建立起农村最低生活保障制度。该制度由原来的农村特困户救助过渡而来，全县原有农村特困户救助对象6746户、12440人，人均月平补助9.24元。建立农村低保制度后，享受农村低保的共有4647户、12510人，救助人数占农业人口的3.6%，人均月平补助30元。其中：一类对象572户、952人，人均月平补助64.99元；二类对象1113户、2289人，人均月平补助40.99元；三类对象2962户、9269人，人均月平补助23.69元。农村特困救助向农村低保制度过渡后，救助户数减少了2099户，人平救助标准提高了20.76元。在实际工作中，通山县通过切实抓好“四个三”来确保农村低保制度的全面建立。

建立健全“三级组织”。县委县政府成立了城乡低保工作领导小组，成立了低保工作中心，同时选派了45名干部组成12个工作组分赴各乡镇实行包保和指导工作开展；乡镇成立了城乡低保工作领导小组和城乡低保评审委员会，设立了低保办公室，配备了专职低保工作人员，同时向各村组派了工作专班；村级成立了低保评议小组，组成成员原则上不少于9人，由村主任任组长，成员由老党员、老干部、人大代表、政协委员、群众代表组成，具体负责农村低保评议和日常工作。实践证明，领导重视，专班扎实，是确保农村低保制度顺利实施的前提。

认真把好“三道关口”。一是把好政策执行关。按照上级文件精神，通山县出台了《通山县农村低保工作实施方案》，凡持有本县农业户口、共同生活的家庭成员人均纯收入低于农村低保标准的农村困难居民家庭，均可申请享受农村低保待遇。当前，重点保障以下三类对象：对未享受五保待遇、无劳动能力的鳏寡孤独人群作为一类对象给予重点保障，人均月平补助不低于50元；对残障、无劳动能力且生活特别困难的人群定为二类对象，人均月平补助不低于30 元；对因灾因病等导致生活特别困难的人群作为三类对象，人均月平补助不低于15元，纠正了过去特困户救助平均分配的现象。同时明确规定因赌博、吸毒、嫖娼造成家庭生活困难等七种人群不能享受农村低保待遇。二是把好入户调查关。按照“谁入户调查、谁签字负责”的原则，工作组采取问、听、看、访、算、议等办法，逐户摸清申请对象的实际情况，入户率达到100%，做到“五清”：家庭住址清、家庭成员清、家庭收入清、致贫原因清、救助类别清；三是把好评议审查关。实行三级评议审批制度，先由村评议小组组织召开群众代表会议对申请对象逐个评议，评议通过后报乡镇审核。乡镇低保评审委员会逐村逐户进行评审，不符合条件的坚决核减，资料不齐、程序没到位的一律补课。县低保中心接到乡镇呈报的材料后，按不低于20%的比例进行抽查，召开会议集中审批。

坚持做好“三榜公示”。村、乡、县三级评议审核结果及时向社会公开，接受群众监督。对公示期间有异议的及时组织调查核实，核实确认结果再次公示。

全面实行“三个统一”。一是统一审批程序。农村低保待遇按照个人申请、村级评议、乡镇审核、县级审批、张榜公示的程序办理，确保一个程序不落、一项内容不缺；二是统一工作步骤。按照动员培训、入户调查、评议审核、张榜公示、批复发证、资金发放的实施步骤，统一时间，明确每 个阶段的工作内容和工作要求，确保“七到位”。三是统一档案管理。县、乡、村三级档案资料做到格式统一，内容完整，整理规范，存放有序，专人管理。县级建立了电子档案，实行了微机管理。

二、实施农村低保制度的主要问题及原因分析

通山县农村低保制度全面建立并已经开始运行，目前低保资金开始实行社会化发放。但在制度的建立和实施过程中，也还存在一些问题和困难，主要表现为“六难”：

1、应保人群难覆盖。通山县农村低保制度刚起步，目前的保障对象是根据原来农村特困户的人口和资金规模确定的，整体来讲保障范围窄，保障标准低，还很有一部分应保对象没能享受低保待遇。根据扶贫和统计部门的数据，通山县处于绝对贫困线以下的农村人口为21140人，比农村低保制度保障的人口还要多8630人，也就是说目前通山县农村低保制度保障的人群仍然处在绝对贫困线以下。同时，根据目前经济社会发展状况和物价水平，693元的人均纯收入明显不能保证人们的最低生活水平。最近，通山县有关部门对农村贫困人口进行了调查，初步统计人均纯收入在760元以下的人口有23184人。假如通山确定农村最低生活保障标准为760元，那么，目前通山低保的覆盖面还只达到54%。

2、家庭收入难核实。最低生活保障制度实行的是差额救助方式，准确核定家庭实际收入是合理确定低保对象保障 水平的基础和关键。虽然省里规定对农村家庭人均纯收入按照统计部门有关农民人均纯收入统计口径和统计办法来计算，但在实际操作中很难把握和操作，基本上是以农户自报为主。由于目前对农村居民收入监控体系没有建立或是还不完善，农村家庭收入特别是对农民务工收入和其他隐性收入根本无法核实清楚，如果农户不如实反映，势必影响核定工作的准确性和真实性，造成在确定低保对象时随意性较大。

3、动态管理难实现。低保工作是一项动态管理工作，决不是低保对象一旦享受就能终身受益，而是要根据保障对象家庭收入的变化而调整，实行保障对象有进有出，补助水平有升有降。但现实中动态管理难度大，造成低保对象出的少、进的多。主要原因有：一是家庭收入核实难，不能为动态管理提供准确依据；二是家庭成员变动多，如迁出、死亡，还有的人户分离，将老人分开立户单独申请等，如果对这些情况掌握不清楚，就无法对低保对象进行及时调整；三是政策宣传力度不够，有的农民存在只进不出的错误思想，有的工作人员出于对一些临时困难家庭的同情，在审核保障对象方面较为宽松。

4、配套资金难落实。资金足额落实到位，是实施农村低保制度的关键。目前，农村低保资金实行财政分级负担机制，要求地方财政承担相应的配套资金，省级和地方的负担比例统一为一个标准。这种分级负担办法难免会导致低保资 金落实不力问题的出现，特别是对贫困地区压力就更大。越是经济落后的地方，财政越是紧张，贫困人口往往越多，低保资金配套的任务就越重，落实经费保障的压力就越大，结果就是常常不能落实，甚至导致“虚列预算、列而不支”或是“虚报数字、套取资金”等现象发生。通山是一个集老、库、山、穷于一体的省级贫困县，历年来是吃补贴的。XX年财政一般预算收入为6950万元，而按规定应落实的各种专项配套资金总额达 2926万元，要足额落实配套资金明显捉襟见肘。

5、服务体系难健全。一是基层管理人员偏少。目前，通山县乡镇民政管理人员大都只一个人，村级没有专职干部。由于农村居民居住地相对分散，加之户籍制度放开、人口流动频繁，乡村两级调查核实的工作量增大，农村低保工作的管理难度加大；二是工作条件有待改善。乡村两级工作阵地无、办公条件差、工作手段弱、工作经费少、人员待遇低等问题普遍存在；三是服务水平有待提高。农村低保资金以货币形式实行社会化发放，通过农村信用社将资金直接打入低保对象个人账户。但通山是一山区，许多低保对象居住在偏远山头，离乡镇信用社有几十公里的路途，领取一次低保金，往返不仅要耽误一天的时间，还得花费几十元的车费。

6、政策待遇难公允。一是体现在城乡差别上，目前，通山县城市最低生活保障标准是农村的2.5倍，实际保障水 平是农村的3.3倍；二是体现在低保对象与非低保对象之间，个别地方想参照城市低保管理办法，提出低保对象要按期参加公益劳动等管理措施或其他相关要求。这明显有一种歧视倾向；三是体现在农村低保对象之间，由于农村家庭收入难以核算清楚，难免造成低保对象的补助水平不公平；同时，如果有地和失地低保对象同一标准也会失去公允，拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后也就失去了一项重要的生活来源。

三、完善农村低保制度的相关对策与政策建议

上述问题概括起来是两个方面：一个是保障对象的确认与管理问题；一个是低保资金的筹集与管理问题。这两方面的问题是农村低保制度实施的基础，是确保制度长效运行的关键，也是实际工作中的重点和难点。因此，我们必须把握重点，攻克难点，才能推动低保工作全面实现“制度完善、机构健全、管理科学、操作规范”的目标。

1、合理确定最低保障线，不断提高农村低保对象的保障水平。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：“农村最低生活保障标准由县级以上人民政府按照能够维持当地居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”因此，在确定农 村最低生活保障标准时，应在充分考虑农村经济发展水平、地方财政承受能力等因素的基础上认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，制定出符合本地区实际的低保标准。这一标准，既要保障农村贫困人口的最低生活，又能防止保障标准过高而形成的“养懒汉”倾向。个人认为，农村最低生活保障标准应该高出绝对贫困线10%左右。根据通山的实际，要保证农村居民的基本生活，每人每月至少不得低于60元。

在确定保障标准时还应考虑农村土地问题。农村土地一直承担着广大农民的社会保障功能。也正是因为这一点，不少人在低保问题上提出“城市优先于农村论”，认为同是作为弱势群体的农村贫困居民与城市三无人员、下岗人员相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料-土地，而后者就失去了任何经济来源。表面上看确实是这样，但根据现行土地政策，农民对所承包的土地只有经营权而没有所有权，农民不能凭借出售土地的收入来为自己提供保障，加之农业比较效益低，导致土地撂荒、低价出租甚至无租转让现象频频出现。土地对农民的保障功能主要体现在就业保障，也就是说农民自身劳动力要与生产资料结合，一旦农民由年老或其他原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。同时，城乡一体化进程加快，失地农民越来越多。因此，既要考虑有地和无地农民的区别，又要考虑失地农民的问题，逐步缩 小城乡差距，保证农村低保水平逐步接近城市低保水平。

2、推行家庭记账和劳务收入函证制度，准确核算低保家庭实际收入。建立农村低保家庭记账制度，设置简易的家庭记账本，实行日记式和流水式记账。记账范围和内容应包括家庭整个收入和支出情况，收入分为现金收入和实物收入两类，支出分为生产经营性支出和生活消费性支出。这样就能准确地核算清楚低保家庭的实际收入水平和实际消费情况。同时，通过明确工作人员责任或聘请记账辅导员的办法，加强对家庭记账的检查指导以及帮助无法记账的农户代记账。为准确计算农民外出务工收入，可以实行劳务收入函证办法。对外出务工的低保对象，要求定期提供劳务报酬情况证明。有工作单位的，由单位出具证明，加盖单位公章；无固定单位或服务于私人家庭等灵活就业对象，由本人所在社区出具证明，加盖社区公章。到期没有证明的，予以停发；逾期一个月的，予以取消；全家外出半年的，予以取消。

3、完善定期核查和社会监督制度，加强对低保对象的动态管理。定期核查制度应每半年进行一次，要与家庭记账和劳务收入函证制度结合起来，及时对低保对象的家庭收入情况进行清算核查，根据核查结果对保障对象及保障水平予以调整。建立社会监督制度是保证低保工作公开、公平、公正的最有力、最有效的措施。要切实坚持和不断完善公示制度，丰富公示形式，实行墙上公示和网上公示同步走；完善 公示内容，由结果公示到全过程公示。建立低保工作监督机制，在乡镇和村组聘请一些正直、无私的热心群众或居住在农村的国家退休人员担任低保工作监督员，一方面为低保对象的审批和动态管理提供服务，一方面对低保工作的全面开展实施监督。同时，要建立举报制度，公开举报电话，设立举报箱，对群众举报的问题要逐一登记，逐件查实，及时回复。对工作出色的监督员和经查实举报情况属实的举报人可以实行奖励办法，以推动工作开展，促进制度建设。

4、探索建立稳固的资金筹措机制，确保农村贫困人口应保尽保。要加速完善农村低保制度，各级政府必须尽快建立健全稳定的资金筹措机制，以确保符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，确保低保资金按时发放到户。一是要合理确定财政分级负担比例。根据各地财政状况，实行分类对待，对贫困地区和财政困难县市要通过增加转移支付或降低负担比例等办法给予适当倾斜，形成“中央财政积极支持、省级财政增加投入、地方配套足额安排”的稳固长效的资金保障机制；二是要强化地方落实配套资金的制约措施。低保资金是贫困人群的“保命钱”，应视同干部工资、职工养老金一样予以保障，全额预算安排。省级应对地方配套资金的落实，采取强制措施，提出“刚性”要求。建议对低保资金实行省级统筹，专户管理，封闭运行。省里每年根据地方负担比例，核定好各地应负担的配套资金，直接将资金在省级 转移支付资金中划转到低保资金专户。

提供社会保障是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利，这已经成为大多数国家的共识和构建现代社会保障制度的基本立意。随着我国城乡社会保障体系的日益完善，需要政府承担的资金越来越多，责任越来越大。对于一些经济欠发达地区，可能是资金缺口越来越多，工作压力越来越大，这就势必影响各项社会保障制度的实施。为此，政府应考虑出台社会保障法，开征社会保障税，建立社会保障专项基金，将社会保障工作推向法治轨道。

5、完善农村社会救助体系，提高贫困群体的保障层面和反贫困能力。目前，面向农村贫困群体的社会救助很多，涉及到贫困家庭的基本生活、医疗卫生、子女教育、住房等各方面，发挥了重大作用并形成了行之有效的制度。但这些制度之间相互衔接不够，资金比较分散，没有实现有效整合，没能发挥整体效应。建议完善社会救助体系，改革社会救助工作机制，探索建立“制度衔接、管理统一、资金集中、程序规范、方法简便、救助及时”的运行模式。譬如：城乡医疗救助制度应与城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度衔接起来，实行无起付点、无封顶线、无病种限制和即时补偿办法。

建立低保制度的目的是为了最终消除贫困，而消除贫困的基本办法就是发展经济。因此，在不断完善农村低保制度 的同时，还必须制定相关扶持政策，加大开发性扶贫力度，加快农村劳动力转移步伐，推进以工补农、城市反哺农村、统筹城乡发展的战略实施，并重点向农村贫困地区和贫困家庭倾斜，不断提高农村弱势群体的反贫困能力。

6、努力提升工作水平，全面实现低保工作信息化和社会化。一是健全机构，加强队伍建设。随着城市和农村低保工作的全面开展，规范和健全低保工作机构应该纳入议事日程，建议县乡两级统一设立城乡低保工作中心，社区和村级设立低保工作服务部。同时，按照人口规模和工作量配备专职管理人员，加强人员的政治、理论和业务培训，不断提高他们的工作水平和整体素质，为低保工作的正常开展提供强有力的组织保障。二是强化服务，推动低保工作社会化。农村低保工作涉及面广，工作量大，需要动员全社会的力量来重视和支持。各相关职能部门和为低保对象提供服务的机构，要强化服务意识，创新工作方式，提升服务水平，让低保对象在就业、培训、看病、子女上学等各方面都能享受到优待。譬如：给予低保对象生产经营税费优惠；免费为低保对象提供职业技能培训和推荐就业；对低保对象就医减免挂号费和检查费；低保对象子女上学减免书本费或补助生活费；低保对象在用水用电和乘车出行等方面享有优待；农村信用、邮政部门延伸服务层面，扩大服务网点，对偏远地方的低保对象实行服务到家的办法；等等。三是改善条件，提 升低保工作水平。将低保工作经费足额列入财政预算，不断改善各级低保工作机构的办公条件和工作手段；切实加强低保工作的信息化建设，建立健全农村低保对象数据资料库，全面实行网络化管理。

农村低保制度的全面实施是一项重大、长远而又复杂的系统性工程，建议采取立法或制定地方性法规的方式，规范低保工作行为，保障低保对象权益，从而不断推进规范化、制度化、科学化和法制化建设。

建立和完善农村最低生活保障制度 篇2

一、建立农村最低生活保障制度的必要性

(一) 建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。

由于传统的城乡分治政策框架和制度安排,造成“市民”和“农民”分开。农民由于“身份”的制约,没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品,不仅是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要,也是政府应当承担的义务。

(二) 建立农村最低生活保障制度是实现社会稳定,构建和谐社会的需要。

目前,除全国温饱问题没有解决的人口外,每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。如果这些农村贫困人口的基本生活问题不尽快解决,势必会影响农村乃至全国的稳定。只有尽快建立农村低保制度,才能保障社会的稳定。城乡居民收入悬殊,部分贫困农村人口心理不平衡,有成为农村社会不稳定因素的可能。因而,应从有利于缓解城乡矛盾、有利于促进城乡协调发展、有利于提高农民生活质量的大局着眼,来加快实行农村低保制度这项重要工作。

(三) 建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障体系,改革和完善传统农村社会救济制度的需要。

现阶段,建立农村社会保障体系,最迫切的是要解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的问题,低保制度就是解决农民“生有所靠”的问题,它是农村社会保障体系中最低层次的保障。建立农村低保制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善,它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平,真正构筑起农村社会成员生活保障的最后防线。

二、建立农村最低生活保障制度可行性分析

通过以上分析发现,农村低保是我国应对农村贫困最适宜的制度选择,我国很有必要建立起农村低保制度,那么建立这项制度是否可行呢?我们认为,建立农村低保制度无论从经济基础、工作基础和心理基础来看都是可行的。

(一) 我国已具有建立农村最低生活保障制度的财力支撑。

政府是否具备承担这些成本的财力是农村低保制度能否建立起来的决定因素。农村集体经济不断壮大,使集体经济实力大大增强,公共积累大幅增加,有能力对建立这项制度予以较大的投入。

(二) 我国已具有一定的农村最低生活保障制度的实践经验。

如,浙江在2001年8月颁布、同年10月开始实施的《浙江省最低生活保障制度办法》,在全国第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴,经过4年的实践,形成的政治性,为开展农村低保工作提供了有利指导。近几年,各地农村低保工作的启动和发展,使相当一部分农村贫困人口受惠,深得人心。

三、建立农村最低生活保障制度构想

(一) 基本原则

1、在保障对象上,坚持“应保尽保”的原则。

农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象,确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。在建立农村低保制度时,要面向全部贫困对象,做到“一个不漏,应保尽保”。

2、在保障标准上,坚持标准适度、量力而行、动态调整的原则。

确定最低生活保障标准,既要保证保障对象的最低生活需要,又要克服完全依靠低保的依赖思想;既要考虑地区间标准大体一致,又要考虑地区间发展差距带来的标准上的差距。由于社会保障给付具有刚性,最低生活保障标准在确定时宜低不宜高,从低标准起步,随着经济的发展,逐步提高保障标准。

3、在保障资金上,坚持资金来源多元化的原则。

筹集资金是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题。政府有责任保障农民群众的基本生活,资金的来源应以政府财政为主。但目前,我国经济还不发达,财政能力有限,农民人口基数大,国家无力全部包揽,保障资金的筹集应由国家、集体和社会共同承担,共尽责任。

4、在保障方式上,坚持货币、实物、服务保障相结合的原则。

农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外,在生活的各个方面都存在着很大困难。多种形式的保障方式,既可以发挥综合效应,从多方面解决保障对象的实际困难,又可以减轻保障资金不足的压力。

5、在保障管理上,坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。

农村最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作,必须依靠基层政权和基层自治组织。因此,建立农村低保制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合,尤其是同村务公开、民主管理相结合。

(二) 制度设计

1、保障对象。

农村低保的保障对象包括:(1)无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人或未成年人;(2)因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口;(3)在农产品市场竞争中,生产经营不善而生活面临困境的贫困人口,或由于乡镇企业破产倒闭,在乡镇企业工作一时生活陷入困境的农民工;(4)其他因劳力缺乏、人口较多,人均收入低于当地最低生活保障标准的困难人口。而对那些由游手好闲、超计划生育或因奢侈浪费造成生活困难的则不予以保障。为准确核定保障对象,在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行。

2、保障标准。

确定农村最低生活保障标准主要考虑的因素有:(1)维持农民最基本的生活需要。通过认真调查研究,准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出;(2)农村经济发展水平。主要考虑当地人均国民生产总值、农民人均纯收入等;(3)地方财政和村集体的承受能力;(4)物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的,保障标准应随着这些因素的变化而进行调整(一般为1年调整1次)。农村最低生活保障标准以县(市)为单位划线较好。为能尽快建立农村最低生活保障线制度,其保障线标准在起步阶段可低一点,以后随着农村经济的发展,农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。

3、保障资金。

建立多渠道筹集保障资金的机制:(1)资金的来源应以财政为主,由中央、省、市、县、乡五级共同承担低保资金,中央、省、市高层政府要加大对贫困地区农村低保资金的投入力度;(2)由于国家财力有限,难以全部负担广大农村低保人口,在保障资金来源上应实施地方财政和村集体共同负担,并由各地根据实际情况确定各级财政和村集体的负担比例;(3)可以借助社会力量,组织社会募捐、义演等慈善活动,依靠民间力量筹措低保资金。

4、保障方式。

最低生活保障方式可以灵活多样,主要方式有三种:一是发放救济金;二是发给部分救济金和部分实物(如粮款结合的方式,首先满足人均口粮的救助,以粮抵款,差额部分发给现金);三是制定优惠政策,如免除“三提五统”、义务工、子女的学杂费、部分医疗费等。

5、保障管理。

建立和完善农村最低生活保障制度 篇3

关键词：农村；农民；养老保障制度

中图分类号：D632，1

文献标志码：A

文章编号：1002--2589(2009)05--0091--02

一、建立和完善农村养老保障制度的紧迫性

1、农村老龄化问题突出。自20世纪80年代以来，中国人口老龄化速度加快，据2004年的人口资料显示，我国65岁以上老人1.34亿，超过全国人口的10％，其中农村老人占70％以上，而且增长速度也要比城市快。人口学家预测，到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0％-17.7％。同时，随着经济的发展，农村人口向城市迁移的速度加快，规模也在不断增大，而迁移者大多数是青壮年，形成大量的空巢家庭，出现群体性农村留守老人，这在一定程度上又加速了农村人口的老龄化。

2、土地的养老保障功能严重衰退。在市场化和加入世贸组织的大环境下。我国农业早已成为薄利行业，在许多地区甚至是负利。在这种情况下，农业对于绝大多数农民来说也就仅够糊口而已，农民收入的大部分来自非农产业。根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一產业的收入比重由91.5％下降到了57.2％，其中纯农业收入仅占总收入的42.9％。目前农民家庭经营收入中，大约40％来自第二产业与第三产业，有1／4左右来自其他劳动收入。来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7％。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。

3、构建和谐社会的需要。我国农民为国家经济建设做出了巨大贡献。据统计，建国以来，中国实行挖农补工的经济政策，农民通过工农业产品“剪刀差”、农业税等途径，上缴国家1.3万亿元，养活了十几亿中国人，为国家工业化积累了大量资本。改革开放以来，农民贡献出了1亿亩耕地，地价差额上万亿元。

二、我国农村养老保障的现状及存在的问题

(一)农村养老保险覆盖面窄，保障水平低。目前，我国农村社会养老保险已覆盖31个省、自治区、直辖市的1870个县，但自2000年以来，参保人数逐年下降，到2005年只有5400多万农民参加养老保险，仅占不到农村总人口的6％。可见，农村社会养老保障的覆盖面是很窄的。再从保障水平看，由于人们对农村养老保障的认识不足。在农村养老保险的实际开展过程中，大部分农民采纳了最低标准，即每月交2元。这在农村居民人均年收入递增10％，现行养老基金计息方法不变的情况下，农民从20岁交保险开始。40年后农村老人领取的养老金仅为当年农村人均收入的2.8％，这根本不可能保证老年人口最基本的生活需要。另外，从参保对象来看，投保者也多是农村具有稳定收入的人群，这些人的养老问题本来并不大，而真正需要保障的人却没有得到应有的照顾，出现了保富不保贫的现象。

(二)农村社会养老保障资金筹措不足。在1999年农村税费改革之前，农村社会养老保障资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央国务院关于农村税费改革试点工作的通知中，只规定将“五保户” 的供养资金列入农业税附加，而对参加养老保险的农民的补贴却没有明确规定。农民养老保险金的筹措主要靠农民自己。然而许多比较落后的农村地区，农民无力缴纳养老保险；集体企业发展滞后，不愿也无能为农民养老保障提供补助。因此许多地方的养老保险资金筹严重不足。农村养老保障工作实际上已陷入了停滞状态。

(三)管理混乱，社会养老保障基金保值增值能力弱，流失严重。根据民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及有关文件的规定，农村养老保障制度由县级政府组织实行，资金由民政局进行管理。但是，很多地方政府在管理这些养老保险金时却出现了挪用、他用的情况，出现大量的空帐、死帐和呆帐，导致养老保险资金的大量流失。在保险金的增值上，也只是把农村养老保险基金用于购买国债或存入银行，缺乏增值空间。

三、健全农村养老保障制度的对策建议

(一)科学规划，明确农村社会养老保障工作的目标和思路。农村社会养老保障是一项全新的工作，情况复杂，工作难度大，需要有科学的规划和相关的配套措施。从农村实际出发，建立健全我国农村社会养老保障制度的基本思路是：先建立以农村养老保险与家庭养老等多种养老方式相结合的养老保障体系，然后根据各地实际，加快户籍制度改革，逐步建立城乡一体的国民养老保障体系。农村养老保险坚持低标准起步，坚持个人缴纳资金为主、集体和国家补助为辅，分区域区别对待的原则；坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与法律强制相结合的保险措施，逐步建立涵盖所有农村人口的养老保险制度。在这一过程中，政府要提供良好的政策环境，积极推动农村养老保障制度建设。

(二)扩大农村养老保障覆盖面，提高养老保障水平。针对以前农村养老保障覆盖面较小，保障水平较低的情况，国家要改变以前的农民自愿参保的原则，采取一定的强制措施扩大养老保险的范围。在中等以上发达的农村地区，国家可以强制年满18周岁而小于60周岁的农民(包括农民工)参加社会养老保险；对转移在各类企业就业的农民，从事个体经营的农民，都要强制参加养老保险。国家要对养老保险的收费标准做出调整，按照“农民自己缴纳、国家补贴、集体辅助”的原则，因地制宜，灵活操作，确保每一位参保农民在领取保险金时获得的月保险金额和农民月均收入之和不低于当地最低生活保障水平，真正起到保障农民基本生活的作用。

(三)多渠道筹集资金。发展农村养老保险事业。

1、建立个人账户，确保养老保险基金的保值增值。要确保农村养老保险资金的保值增值，首先就要改变当前的保险资金运营模式，改变以往养老保险基金的完全积累制为个人帐户积累制。建立个人账户，按个人账户储蓄积累的总额确定养老保险金的发放标准，是建立农村社会养老保险制度的核心问题。建立个人账户是我国社会养老保障改革的方向和世界社会养老保障改革的潮流。其特点主要是个人享受的社会养老保险资金，主要依靠自己的劳动积累，辅之以社会统筹基金，承担起养老保障的功能。其次，养老金采取的是先收集后发放的方式，资金必然要在养老保险管理机构中保管一段时间，才到达投保人手中。

2、增加农民收入，增强农民自身的养老保险投保能力。首先，政府应加大对农村建设的投资力度，采取综合措施调整农业和农村经济结构，围绕市场需求和农业产业化发展，着力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，推进农业由粗放型向集约型转变，加快农业和农村经济结构调整，广泛开辟农民增收渠道，逐步建立起农民增收的长效机制，提高农民投保的能力。其次，可以将农村失去劳动能力的老人的土地收归公有，由集体出面将这些土地承包给种植大户进行科学种植，施行集约化生产，增加土地的收入，并用这些盈利给老人缴纳养老保险。

3、国家出资帮助、补贴农村养老保险建设。在目前情况下，要农民自己和集体完全缴纳养老保险金是不现实的，因此，国家和各级地方政府都要随着财政状况的好转，逐步建立农村社会养老保障基金，用于扶持农村养老保险事业的发展。要调整财政扶贫资金、支农资金的使用方向，逐步增加农村社会养老保障资金的份额。同时，国家应针对我国各地经济发展不平衡的现象，对农村养老保险事业进行分层次、分区域的划分，有差别的对待。对农村比较贫穷且集体经济贫乏的地区，国家要担负起农民的养老保险缴纳的主要责任。

(四)加强农村养老保障的制度建设。首先将农村养老保险基金的所有权与经营权分离，逐步将保险费的征缴、基金运营和养老金的发放业务分开。逐步建立起相对独立的社会保障金融机构，专门负责保险基金的管理和投资活动，使农保基金由行政事业机构经营逐步向市场运营过渡。其次是调整现行农村养老保险机构的运行模式，变条块结合、以块为主的管理体制为以条为主。再次，要建立具有权威性和公正的社会监管机构，负责协调、监管和制约相关农村养老保险管理部门的活动，规范部门行为，纠正管理偏差，以提高农村社会养老保险的规范化、程序化和法制化程度。

从目前来看，强调社会养老保障与PA~地为基础的农村家庭养老保障相结合，是中国特色的农村社会养老保障体制建设的特征。家庭养老保障是我国农村传统的基本保障方式，虽然家庭养老功能逐渐衰退，但是现阶段它仍具有其他社会养老保障方式不可替代的特殊功能。

建立和完善农村最低生活保障制度 篇4

为扎实推进农村低保和扶贫开发政策两项制度的有效衔接，进一步做好全乡农村低保和扶贫开发工作，乡政府决定成立羊角沟乡农村低保和扶贫开发政策两项制度有效衔接工作领导小组，组成人员如下： 组

长：

刘守生

乡政府乡长 成员：

刘秀峰

乡政府办公室主任

宁洪禹

乡扶贫开发助理

邹积国

乡民政助理

孙宝红

乡财政所长

吕明迪

乡统计助理

曹铁兵

乡派出所所长

二0一一年7月

关于印发羊角沟乡农村低保和扶贫开发政策两项制度有效衔接工作实施方案的通知 各乡直部门、村委会：

经乡政府同意，现将《羊角沟乡农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作实施方案》印发给你们，请认真组织实施。

二0一一年月日

农村最低生活保障制度和扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）有效衔接工作是我乡当前扶贫开发的一项重要的基础性工作，是统筹解决贫困人口问题的基础性工作。为了做好此项工作，根据中省、市、县有关“两项制度”工作会议精神和省、市、县实施方案要求，结合我乡实际，特制定本实施方案。

一、指导思想、总体目标和基本原则

㈠指导思想

以科学发展观为指导，积极探索贫困人口识别机制，建立健全“两项制度”有效衔接运行机制，充分发挥“两项制度”的扶贫作用，保障农村贫困人口基本生活，提高收入水平和自我发展能力，稳定地解决贫困群众的温饱并实现脱贫致富，促进我乡经济发展、构建和谐羊角沟。㈡总体目标

1、建立扶贫开发和农村低保对象的动态识别机制；

2、建立扶贫开发和农村低保对象的监测管理机制；

3、建立针对贫困户和农村低保户的分类帮扶机制。

㈢基本原则

1、坚持应扶尽扶、应保尽保原则。

2、坚持分级负责、分类指导原则。

3、坚持公开、公平、公正原则。

4、坚持科学、规范、简便、可操作原则。

二、范围、标准和对象

㈠范围

我乡实施“两项制度”有效衔接的工作范围为13个有农村居民的行政村。㈡标准

农村低保对象识别标准为家庭年人均收入在1690元以下的贫困人口；扶贫开发对象识别标准为家庭年人均纯收入在3000元以下的贫困人口。㈢对象

主要是别农村低保对象和扶贫开发对象。农村低保对象识别标准为家庭年人均收入在1690元以下的贫困人口；扶贫开发对象识别标准为家庭年人均纯收入在3000元以下的贫困人口。因病、因残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村低保对象。

三、主要内容

㈠对象衔接。“两项制度”有效衔接工作由乡“两项制度”有效衔接领导小组组织实施，农村低保和扶贫对象识别工作在时间和程序上同步进行。在具体操作上，要严格按照农户申请、收入核查、民主评议、审核审批和民主公示要求，认定扶贫和农村低保对象。对于农户的申请，村民委员会要按照识别指标分别调查核实，集中进行民主评议，经乡镇人民政府街道办事处审核后，属于扶贫对象的，报乡扶贫办审批，属于最低生活保障对象的，报乡民政局审批。村民委员会、乡镇人民政府街道办事处、乡扶贫办要及时向社会公布民主评议意见、审核意见和审批结果。对于已经核实的农村低保对象，乡民政局在进行复核时，要配合扶贫办将其中有劳动能力和申请意愿的确认为扶贫对象。

㈡政策衔接。对农村低保对象，要按照政策规定发放最低生活保障金；对农村扶贫对象，根据不同情况，享受专项扶贫和行业扶贫等方面的扶持政策，要加大扶持力度，采取项目直接到户（产业项目、扶贫异地搬迁、雨露计划培训、危房改造等）、实体带动到户（扶贫经济实体股份分红到户）、资金直接到户（小额信贷、互助资金、教育免费及补助等）、帮扶措施到户（党员干部帮扶、社会各界扶贫）等形式，确保扶贫对象受益。

㈢管理衔接。乡扶贫办、乡民政办，以及乡镇人民政府要分别建立农村扶贫和低保对象档案，要会同乡统计办、乡残联等部门，加强对农村低保和扶贫对象实行动态管理，两种对象的调整同步进行。要采取多种形式，定期或不定期了解救助和扶持对象的生活情况。对于收入达到或超过农村低保的对象，要按照规定办理退保手续；对于稳定实现脱贫致富的对象，经过民主评议和公示后，要停止相关到户扶贫开发政策；对于收入下降到农村低保标准以下的农村居民，要适时地将其纳入低保范围；对于返贫致贫的农村居民，要适时地将其纳入农村扶贫对象。

四、实施程序

㈠宣传动员和培训。召开“两项制度”有效衔接工作动员会议，安排部署“两项制度”有效衔接工作。同时利用电视、报刊、村务公开栏等，广泛宣传相关政策，做到农村低保和扶贫开发政策家喻户晓，人人皆知，并对参与此项工作的相关人员开展培训。

㈡核定扶持规模。“两项制度”有效衔接的核心是准确识别扶持对象。各村要按照下达的贫困人口数，村级登记表的要求，认真调查所有行政村的基本贫困状况，填写登记表，并录入贫困户管理软件系统，核定各村对象规模。各乡镇办在核定扶持对象规模时要结合实际，注意向贫困村和低收入村集中。

㈢识别扶持对象。采用参与式群众评议方法，按照个人申请、村组评议、乡镇审核、县级审批、公告公示的工作程序，将低收入人口按照既定规模识别到户：首先由村民提出申请；村小组组织群众初评申报对象收入并对各户收入排序后，村民委员会按照统一的收入调查指标和住房、家用电器、农机具等直观指标核实各户贫困状况；根据确定的识别对象规模，村级在调查后集中进行民主评议，初步确定单纯扶贫户、扶贫低保户、单纯低保户、五保户四类扶持户，经公示结果后报乡镇办审核；乡镇人民政府经部分抽查审核并公示后报区扶贫办审批，并对审批情况进行公告，最终确定各类扶持户。

㈣建档立卡。对确定的低收入户，各乡镇办、村组织调查人员进行入户调查，逐户调查了解各类扶持对象的基本生产生活情况、贫困状况、受扶持情况和扶持项目需求情况，填写贫困户登记表。此后，将有关档案、资料逐级汇总整理，录入到贫困户信息管理系统，做到户有卡、村有册、乡镇办、县有电子档案，一户一档，资料齐全。同时，按照“应保尽保、应扶尽扶、应退尽退”的动态管理要求，对低保对象和扶贫对象分别实行逐年和定期审核，适时调整。通过抽样调查统计监测，根据扶持对象家庭经济的变化情况，及时调整进入或退出扶贫、低保对象，动态调整和完善档卡资料。㈤分类落实帮扶措施。对农村最低生活保障对象，分类分档实施救助。将老弱病残等靠自身努力无法改变基本生活状况的困难家庭，列为“常补对象”即，进行重点保障，实行全额补助；其他特殊生活困难户列入“非常补对象”，实行差额补助，其中有劳动能力的也可享受扶贫政策。对扶贫开发对象，区别不同情况分类实施扶持。对有劳动能力而没有致富产业的，着力支持发展生产；对人口素质较低、外出务工收入低的，加大劳动力转移培训力度；对生产生活条件较差的，加大基础设施建设力度，或者根据农户意愿实施搬迁扶贫等。对扶持对象中的残疾人家庭给以重点扶持。

五、保障措施

㈠加强组织领导。成立喀左县羊角沟乡农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接工作领导小组，领导小组由羊角沟乡长刘守生任组长、武装部长、乡民政办、乡财政办、乡统计站、乡农业办等办所为成员，负责“两项制度”衔接工作的组织、指导、协调、政策落实等重大事项。领导小组下设办公室，办公室设在乡扶贫办，主要负责制定方案、宣传培训、协调落实经费、组织开展各项具体工作。各村由村民大会推选成立农村低保和扶贫开发对象评议小组，具体负责受理农户申请、核查和评议家庭收入、农户收入排序、按照标准初步选定农村低保和扶贫开发对象，并张榜公示。将“两项制度”有效衔接工作纳入村级目标管理，严格考核和奖惩。

建立和完善农村最低生活保障制度 篇5

作者:来源：发表时间：2009-04-27

城乡统筹发展是科学发展观的重要内涵，其实质就是促进城乡的协调发展和良性互动。在目前重大意义。村发展相对滞后，城乡差距较大的情况下，完善和推进农村社会保障体系建设，对城乡统筹发展具

2008年 5月到8月，雨湖区课题组成员对区直有关部门，全区乡（镇）及部分村进行了座谈研，现将调研情况报告如下。

一、雨湖区农村社会基本保障机制建设的基本情况及存在的问题

近年来，中共雨湖区委、区政府对农村社会保障发展十分重视，初步建立了以农村低保和五保农村社会保障体系建设取得了重大进展，惠及农民。主要体现在六个方面： 养（养老保障）为基础，医疗保障为重点，以大病救助等专项救助相配套的社会保障体系的基本框

一是农村低保基本达到了“低标准，广覆盖”的工作目标；二是积极稳妥的推进了城镇居民基本医农民带来了福音；五是农村五保供养逐步加强；六是农村卫生一体化管理和建设工作初步完成。保险试点工作，居民参加医保得到实惠；三是新型农村合作医疗制度全面启动；四是农村大病医疗救助

但全区农村社会保障建设中仍然存在着不少问题。一是对农村社会保障认识有偏差；二是农村保保障标准偏低，没有相关配套政策；三是农村新型合作医疗实施及医疗卫生保障存在不足；四是亟待解决。

二、建立和完善农村社会保障体系的建议 村养老保障工作举步艰难。五是农村失地农民生活保障问题日益突出工作滞后；六是村干部养老保

一是加强领导，提高认识。着力完善农村社会保障体系建设，对于实现十七大提出的目标，设社会主义新农村有着极其重要的现实意义。各级党委、政府应进一步提高对农村社会保障工作认识，建议区、乡镇把农村社会保障工作列为政府实事之一，与城市社会保障工作统筹安排、同推进。建立农村基层社会保障工作的运行机构和队伍。建立网络信息化服务。尽快建立起以区为

头作指导，乡为主体搞服务、村为基础抓落实的救灾扶贫、医疗预防保健等保障服务网络，逐步现农村社会保障服务网络化。

二是争取政策支持，率先在全市乃至全省实现城乡经济社会发展一体化，建成“两型社会”城统筹的示范区。城市化率已达87％，具有率先实现城乡一体化的条件和基础。建议将雨湖地区作为“型社会”城乡统筹的示范区试点，争取政策支持，着力推进全区农村社会保障体系建设，为全市探示范区。和积累经验，争取率先在全市乃至全省实现城乡经济社会发展一体化，建成“两型社会”城乡统筹

三是加大农村社会保障资金的筹集力度。市、区、乡各级政府要把保障资金列入公共财政预算每年要加大对农村社会保障资金的投入力度和对贫困地区的转移支付力度。再根据实际情况确定乡措社保资金。把地区扶贫资金全部或者部分用于农村社会保障。政和村集体的负担比例。同时可以借助社会力量，组织社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间渠道

四是建立覆盖面广、农民易接受、多层次的农村养老保障制度。构建家庭赡养和社会扶持相结的保障体系。村干部养老保险问题建议制定统一的实施方案，具体的解决可采取“自己拿一部村集体筹一部分、政府部门补贴一部分”的方式筹集。要适当提高村干部的补贴标准，农村低保户的政府转移支付力度，适当增加补助额度。要注重城市与农村的兼容与互补，逐步缩小城乡保障之间的差距。加大对敬老院的资金投入和

五是进一步完善农村新型合作医疗，提高服务质量。加大农村新农合制度政策宣传力度。提高合率。逐年提高补偿率，低自负费用比例。实行大额医疗补助与小病、门诊费用补助相结合的办法报销标准在原有基础上逐步提高，村民基本可以接受，真正做到农民看得起病，不因病返贫。对农五保户、低保户免交参合费，并免除或降低其大病住院起付线和自付比例。要采取定期汇报、张榜布、定期审计、监督检查等措施，保证低保、合作医疗基金全部、有效地用于农民身上。积极发展事医疗卫生服务一年，提高医疗服务质量。村卫生事业，提高初级诊疗质量。建议城市医疗卫生机构取得医师执业证书的新聘人员定期到农村

六是建立失地农民基本生活保障制度。建议根据湘劳社工字（2008）18号文件精神，把部分土购买养老保险的办法，解决他们的后顾之忧。（民革湘潭市委）◆

建立和完善农村最低生活保障制度 篇6

为认真贯彻落实《北京市人民政府印发市民政局关于完善城市居民最低生活保障制度若干意见的通知》（京政发[2002]19号）精神，进一步推动城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）工作，制定本实施细则。

第一条与企业解除劳动合同后，一次性领取经济补偿费、失业保险金及自谋职业安置补助费的人员提出享受城市低保待遇申请时，受理机构按以下原则办理：

（一）从其领取的各种一次性经济补偿费用中按110％的比例，扣除其从解除劳动合同到法定退休年龄期间（应缴费年限），参加社会保险应缴纳的金额，结余部分按本市当年城市低保标准110％的比例，计算家庭人均可分摊月数。具体计算公式如下：

公式一：扣除金额 = 年缴纳保险费用×应缴费年限×110％

公式二：结余金额 = 一次性领取的各种经济补偿费-扣除金额

公式三：家庭月留生活费 = 家庭人口×城市低保标准×110％

公式四：可分摊月数 = 结余金额/(家庭月留生活费-家庭其他月收入)申请家庭为在农村定居的非农业和农业户口混居家庭，其家庭月留生活费为：

（非农业人口×城市低保标准+农业人口×农村低保标准）×110％

按以上方法计算后，其家庭在可分摊的月数外，符合条件的可申请享受城市低保待遇；无结余金额的，不再计入家庭收入。上述人员再就业后，按其实际收入重新核定。

（二）申请人应向申请受理机构提交以下材料：

1、社会保险经办机构办理养老、医疗、失业保险缴费手续凭证及复印件。

2、领取各种经济补偿费凭证及复印件。

3、其它必须提供的相关证明及材料。

第二条因城建、危改、拆迁一次性领取住房拆迁补偿费的人员，申请享受城市低保待遇时，根据不同情况，按以下原则办理：

（一）一年内购买住房的，应当向申请受理机构出具城建、危改、拆迁合同和领取住房拆迁补偿费、购房交费凭证及复印件。

购买住房后有结余金额的，其结余部分按“分摊月”的方法计算家庭收入。在可分摊的月数内，该家庭不享受城市低保待遇；无结余金额（包括拆迁补偿费不足，通过亲友资助、民间借贷、银行或住房公基金贷款的金额）的，可申请享受城市低保待遇，按规定程序办理，但不再享受廉租住房政策。

（二）领取一次性拆迁补偿费后未购买住房，及采取规避法律（法规）手段转移拆迁补

偿费的，暂不受理其城市低保申请。

（三）未享受廉租住房政策的城市低保对象以及经审核符合城市低保条件人员，一次性领取住房拆迁补偿费后，无力解决住房且本人自愿将拆迁补偿费交廉租住房管理部门专户储存的，由廉租住房管理部门通过配租方式安排其住房。

（四）已享受城市低保待遇和廉租住房政策的对象，住房拆迁时按上述条款执行。

第三条因建设征地由农业户口转为非农业户口，本人自愿申请自谋职业，并办理公证一次性领取安置补助费的人员，申请城市低保待遇时，按以下原则办理：

（一）已缴纳社会保险并无结余金额，其安置补助费不计入家庭收入；有结余金额的，结余部分计入家庭收入，按“分摊月”的计算方法核定。在可分摊月数内，该家庭不享受城市低保待遇；在可分摊月数外，符合条件的可申请享受城市低保待遇。

（二）申请人应向申请受理机构提交以下材料：

1、领取一次性安置补助费和缴纳社会保险的凭证等证明材料及复印件。

2、其它必须提供的相关证明及材料。

（三）郊区中心镇开发建设地区的本地农转非人员，符合条件的可纳入城市低保范围；通过自费购买住房及投资等方法获得本地“小城镇”户口的外地人员，暂不纳入城市低保范围。

第四条2002年7月1日后，一次性领取经济补偿费、失业保险金、自谋职业安置补助费的人员，必须按规定及时参加社会保险，办理缴费手续。此前领取以上相关费用的人员，也应当参加社会保险并按规定办理缴费手续。对因特殊情况不能按规定参加社会保险的人员，其领取的有关费用应纳入家庭收入，计算可分摊月数。

第五条以上领取各种一次性补偿费用人员，在可分摊月数内，因病、因灾等特殊情况将一次性领取的经济补偿费提前用完，生活确有困难的，向受理机构出具有效证明材料后，经审核，符合条件的，可申请享受城市低保待遇。

第六条在各级劳动和社会保障部门、人事部门经办的职业介绍机构、人才交流中心存档人员，申请城市低保待遇时按以下原则办理：

（一）应向申请受理机构出具以下证明材料：

1、职业介绍机构、人才交流中心存档的证明，职业介绍情况的证明。

2、提供参加社会保险缴费凭证、求职证明及复印件。

3、其它必须提供的相关证明及材料。

（二）应当如实申报就业和收入情况。

（三）申请受理机构核实后，按其家庭的实际收入计算。

第七条中央、市及区（县）所属国营企业以及集体企业等内部退休人员，申请享受城市低保待遇时，应当出具企业实行内部退休制度的相关文件、领取生活补助费及其它相关证明；申请受理机构审核后，按照企业应当发给的生活补助费和家庭实际收入计算。

第八条与所在企业签定“保留社会保险关系协议书”人员，申请低保待遇时，应当出具与所在企业签订的协议书原件及复印件。经受理机构核实后，按其家庭的实际收入计算。

第九条申请享受城市低保待遇时，企业在职人员应当提交企业出具的收入证明。计算家庭总收入时，下岗（待岗）职工的收入按不低于本市当年下岗职工基本生活费标准计算；在岗（正常上班）人员的收入按不低于本市当年最低工资标准计算。高于以上相关标准的，按实际收入计算。

第十条其他无固定收入且在就业年龄段内的有劳动能力人员，申请享受城市低保待遇时，一律按实际收入计算。

第十一条为鼓励就业，在核定已经享受或申请享受城市低保待遇家庭中就业（国营、集体、私营等各类就业形式）人员，应当先扣除本市当年最低工资标准和城市低保标准的差额部分，然后再计算家庭月人均收入。计算公式如下：

家庭月人均收入 ={总收入-[就业人口×（最低工资标准-城市低保标准）]}/家庭人口就业人员的月收入低于本市当年最低工资标准的，按本市当年城市低保标准核定。从事弹性工作的人员，其月收入低于本市当年城市低保标准的，按实际收入核定。

第十二条对无力参加社会保险、停产三个月以上，且不能足额支付职工工资、退??，由市和区县人民政府责成主管部门审核认定，并经区县社会保险经办机构协助民政部门，对本辖区此类企业参保情况等进行核实后，将企业名录报市民政局。市民政局对此类企业名录进行汇总，转发各区县民政局备案；此类企业所属职工可申请享受生活补助待遇。具体办理原则如下：

（一）应当向申请受理机构出具以下证明及材料：

１、向户籍所在地社区居委会提交申请书（附件一），按要求填写“北京市城市居民生活困难补助申请审批表”（附件二）。

2、提交被确认企业出具的职工身份证明、收入证明，职工户口簿和居民身份证。３、其它必须提供的相关证明及材料。

（二）应当如实申报就业和收入情况。

（三）申请受理机构对申请人本人的实际收入进行核定，视不同情况确定申请人是否享

受生活补助待遇。

１、企业不能足额支付职工工资、退休金和基本生活费的，对申请人按照企业实际发给的工资、退休金或基本生活费低于本市当年城市低保标准的差额，按月发给生活补助；高于本市当年城市低保标准且职工在家待业的，不享受生活补助待遇。

2、企业停产期间，申请人另行就业，月实际收入低于本市当年最低工资标准的，按其收入与最低工资标准的差额发给生活补助，补助金额高限不超过本市当年城市低保标准。

3、申请人的实际收入超过本市当年最低工资标准的，不享受生活补助待遇。

（四）经审核申请人符合条件的，由受理机构对其本人发放“北京市城市居民生活困难补助金领取证”（统一样式），按月领取生活补助。

（五）申请人家庭符合城市低保条件的，可按规定程序申请享受城市低保待遇。

第十三条 具有本市非农业户口，年满16周岁，持有《中华人民共和国残疾人证》、生活不能自理的重残人，经户籍所在地区县残联审核确认，并向同级民政部门提供名单；经审核符合条件的，参照本市当年城市低保标准享受生活补助待遇。具体办理原则如下：

（一）申请人（或监护人）应当向申请受理机构出具以下证明及材料：

1、向户籍所在地社区居委会提交申请书，按要求填写“北京市城市居民生活困难补助申请审批表”。

2、提交身份确认证明、收入证明及户口簿、残疾证和居民身份证。

3、其它必须提供的相关证明及材料。

（二）申请人（或监护人）应当如实申报家庭收入情况。

（三）申请受理机构对申请人家庭的实际收入进行核定，家庭月人均收入高于本市当年城市低保标准，低于本市当年最低工资标准的，由申请受理机构对其本人发放“北京市城市居民生活困难补助金领取证”，参照本市当年城市低保标准，重残人本人享受全额生活补助待遇。

（四）重残人家庭月人均收入低于本市当年城市低保标准的，可按规定程序申请享受城市低保待遇，符合条件的，重残人本人全额享受城市低保待遇。具体按以下原则办理：

1、已经全额享受城市低保待遇的重残人员，维持原标准不变；差额享受城市低保待遇的，重残人本人改为全额享受，家庭其他成员标准不变。

2、已经领取生活补助费的重残人家庭申请享受城市低保待遇时，重残人领取的生活补助不计入家庭收入，重残人本人计入家庭人口。符合条件的，其家庭其他成员差额享受城市低保待遇，重残人享受的生活补助待遇改为城市低保待遇。

第十四条 按月享受生活补助的人员，不享受城市低保粮油帮困等其他配套帮困待遇。第十五条 各级劳动和社会保障部门应加大监督检查力度，确保企业及时足额支付职工工资、退休金和基本生活费。对无故不履行或不全面履行法定义务的企业，劳动监察部门应当按照有关规定进行查处。

第十六条 就业年龄段内有劳动能力的人员，申请享受或已经享受城市低保待遇的，应在街道相关部门备案登记，并按时参加就业、求职等培训。经两次介绍而无正当理由拒绝就业，或因本人原因被辞退的，相关部门应将其“就业登记表”提交民政部门，民政部门将不受理其申请，或暂停其享受城市低保待遇。

第十七条 各区县人民政府应当切实加强对城市低保工作的领导，建立健全工作机构，完善规章制度，确保城市低保政策的落实。

（一）将城市低保所需资金列入财政预算，确保及时足额拨付到位，并切实做到专账管理、专款专用。

（二）建立区县城市低保联席会议制度，加强城市低保工作的协调和督促检查。联席会议由区县政府主管领导主持召集，区县民政、财政、劳动保障、工会和残联等单位和部门参加，一般每半年召开一次，必要时可随时召开。

（三）采取有效措施健全低保工作机构，根据辖区内低保对象人数和实际工作任务，成立区县城市（乡）居民最低生活保障事务中心，落实工作人员和经费。

（四）进一步明确街道（乡镇）社会保障事务所工作职责，确定低保工作人员编制，并在各级民政部门的业务指导下，做好城乡低保事务性工作。

1、接受市、区县和街道（乡镇）民政部门的业务指导，做好城市低保对象的收入核实、档案管理、数据统计及微机录入、组织社区公益性劳动（活动）、发放保障金等工作，并协助医疗救助、廉租住房制度的实施。

2、组织有劳动能力、未就业的城市低保对象及领取生活补助人员参加社区公益性劳动（活动）；对两次以上无正当理由拒绝参加者，应按照城市低保审批程序，及时上报相关民政部门，暂停其享受城市低保或者生活补助待遇。

第十八条 健全完善社区城市低保资格评议制度。由社区居民委员会、社区民警及居民代表等人员组成城市低保资格评审小组，讨论评议本社区城市低保对象资格等事宜，认真做好城市低保公示工作，做到公开、公平、公正，接受社会和群众的监督。

第十九条 街道办事处、社区居委会应当及时了解辖区内城市低收入人员情况，积极宣传城市低保政策，对符合城市低保条件尚未提出申请的人员，可协助其办理相关手续。

第二十条 坚持属地管理的原则，城市低保待遇的审批及资金保障由申请人户籍所在地负责。居住地与户籍所在地不一致人员应当按规定办理户籍迁移手续。

因特殊情况，暂时不能办理户口迁移的，应本着实事求是的原则，由申请人户籍所在地和长期居住地协商做好低保人员的管理和服务工作，确保低保政策的落实。

第二十一条本实施细则由市民政局负责解释，自公布之日起试行。

主题词:社会保障民政实施细则通知

抄送：市财政局

建立和完善农村最低生活保障制度 篇7

1.1 农村低保制度覆盖范围不断扩大

(1) 覆盖人数和覆盖率均不断提升。河北省2005年开始全面实施农村低保制度, 当年享受低保的人数为34.8万人, 2010年达到191.2万人, 是2005年的5.5倍, 年均增长率为45%左右。其中2006年增长速度最快, 增长率超过了90%。2005年、2006年、2007年、2008年、2009年河北省农村人口分别为4264万人、4246万人、4148万人、4061万人、3958万人, 由此可以计算出农村低保的覆盖率 (农村低保覆盖人数/农村人口) 为0.81%、1.57%、2.94%、4.22%和4.45% (见表1) 。因此, 无论是农村低保的覆盖人数还是覆盖率都有了很大提升。

(2) 农村低保的覆盖率逐渐高于城市。2005~2009年河北省城镇居民低保制度覆盖率分别为3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%。通过对比可以看出, 农村低保制度的覆盖率在2005年时远低于城市低保覆盖率, 到2008年这一覆盖率开始高于城市, 2009年这一趋势仍在持续 (见图1) 。越来越多的农村贫困人口被纳入到农村低保的范围。

1.2 农村低保制度保障水平逐步提高

伴随着经济发展水平的提高和政府财政实力的增强, 河北省适时提高了农村低保制度的保障水平。根据调查统计, 2007年河北省低保标准为725元/年, 2009年提高到1118元, 增长了393元/年。同时财政补差水平也由2007年1月的23.5元/月提高到2011年2月的129.84元/月, 增长了4.5倍。

不仅如此, 河北省还在全国率先建立起了低保标准与全国平均水平同步增长的机制。若全省城乡低保标准连续3个月低于全国平均水平或全省居民消费价格总水平连续3个月涨幅超过3%, 则向各民政部门发布预警信息, 要求对低保标准做出相应调整。调整标准为:较好地区较全国城乡低保平均标准上浮10%以上、一般地区上浮5%以上、困难地区不低于全国平均标准的95%。

1.3 农村低保制度财政支持力度加大

根据河北省民政厅统计数据, 2008年河北省省本级支出城乡低保资金3.3505亿元, 其中, 城市低保资金1.6253亿元, 比上年增加0.7853亿元, 增长幅度为93.5%;农村低保资金1.7250亿元, 比上年增加1.1450亿元, 增长幅度为197.4%, 农村低保资金的增幅是城市的两倍还要多。2009年省本级财政列支城乡低保资金增加到9.09亿元。这表明省级财政资金不断加大对农村低保制度的支持力度。

1.4 农村低保制度实施运行效果良好

全面实施几年来, 农村低保制度已经成为确保农村贫困群众基本生活的重要制度安排。据统计, 1994年河北省农村贫困人口为706万人, 1995年开始实施农村低保制度试点, 到2009年贫困人口为390万人, 减少了316万人, 年均每年减少20万人左右。同时, 农村居民家庭恩格尔系数由2005年的45.5%降至2009年的35.7%, 表明这一制度在保障农村困难居民生活, 维护农村稳定方面发挥了积极作用。

2 河北省农村低保制度运行中存在的问题

2.1 农村低保制度保障范围有待扩大

一方面, 河北省农村最低生活保障将保障范围界定为:共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准且持有本地居民常住户口的农村居民, 无当地常住户口的人员不享受当地农村最低生活保障待遇。户籍制度在很大程度上限制了农村低保制度覆盖范围的扩大。

另一方面, 虽然从纵向看, 农村低保制度的覆盖率不断提升, 但是如果与同期全国水平相比, 仍然存在较大差距。首先, 从覆盖人数环比增长比率上看, 河北省2005~2009年增长比率分别为91.09%、83.61%、40.46%、2.68%、6.93%, 而同期全国的增长率分别为66.2%、91.46%、87.26%、43.54%、54.5%, 相差悬殊。特别是2008年、2009年河北省农村低保制度人数增长比较缓慢, 但全国仍然保持着较快的增长态势。其次, 从农村低保覆盖率上看, 虽然河北省农村低保覆盖率不断上升的态势与全国保持一致, 但是, 覆盖率始终低于全国水平, 这一差距还呈现出不断扩大的趋势。至2009年, 河北省农村低保覆盖率低于全国1.2个百分点 (见图2) 。

2.2 农村低保制度保障水平仍然偏低

(1) 农村低保水平难以满足农村居民生活消费支出。2010年河北省农村低保保障标准为1118元/年, 而同期农民人均生活消费支出为3845元, 农村低保补助不足消费支出的1/3。2011年开始, 我国将贫困线标准提高到1500元/月, 那么河北省现行农村低保水平也就显得更低了。

(2) 农村低保水平远远低于城镇低保水平。2010年, 河北省农村低保标准为1118元/年, 而同期城市低保标准水平为250元/月, 即3000元/年, 是农村低保标准的2.68倍。

2.3 农村低保制度财政负担仍然较重

在农村低保制度发展和完善过程中, 资金匮乏一直是最大的难题。根据民政部网站统计数据, 截至2010年5月, 河北省享受农村低保户数为1191013户, 在全国列第7位;人数为1812039人, 在全国列第11位, 而用于农村低保支出为10659.7万元, 在全国31个省、直辖市、自治区中位居第13位。很明显, 河北省享受农村低保的人数居全国前列, 政府的财政负担非常沉重。

河北省农村低保资金虽全部纳入了地方财政预算, 省级财政补助水平也达到了50%, 但是低保对象较多的县 (区) 通常也是财政困难县, 落实低保资金难度很大, 一些市、县级财政在农村低保支出方面存在列而不支、列而少支或不列不支的现象。

2.4 农村低保制度补助体系不够科学

(1) 低保评定指标不太合理。河北省农村低保对象的评定是以“农民年人均纯收入”为衡量指标, 但是实际上农民年人均纯收入不能完全反映贫困农户的真实全貌。如因重病、重残而承担的大额医疗费支出是导致农村居民贫困的重要原因之一, 仅凭家庭收入核定低保对象, 无法考虑这些因素。

(2) 差额补助方式难以满足需要。河北省农村低保制度采取差额补助方式, 即通过核定保障对象家庭收入与当地低保年补助标准之间的差额确定补助水平。这一补助水平既未考虑保障对象隐性家庭收入, 也未兼顾造成贫困的原因, 补助标准的确定欠科学。

2.5 农村低保制度管理机制相对滞后

一方面, 基层民政部门工作人员少与工作量大的矛盾非常突出。农村低保工作中的入户调查、收入核算、条件审批、待遇发放、档案管理等工作都需要基层民政机构完成。2010年河北省农村低保的享受人数为191.2万人, 相比之下, 农村低保管理人员相对缺乏, 很多乡镇只有1~2名工作人员还属于兼职, 严重制约了农村低保的扩面和规范化管理。

另一方面, 农村低保工作信息化程度不足。目前, 很多乡镇办公室虽然配备电脑, 但是没有实现与县民政局联网, 上报材料仍以纸质为主。同时, 农村低保管理软件操作系统的研发较为滞后, 一些低保人员的数据录入只能在县一级完成, 且信息不完全, 更新慢。由于低保工作的动态性, 落后的办公手段导致工作效率低下, 透明度不高。

2.6 农村低保制度与其他救助缺乏有效衔接

据调查, 约有83%的低保户曾经享受过不同的救助, 其中享受过教育救助的占10%, 享受过新农合参合费减免的占35%, 享受过医疗救助的占18%, 获得过农村扶贫救助的比例为15%, 得到过生产救助的比例为3%, 其他形式的救助比例占2%。数据显示, 河北省已经初步建立了农村低保制度与其他救助制度相结合的社会救助体系。但是, 仍有17%的低保户没有享受过任何救助, 而且在这些救助中生产救助比例偏低, 由“输血”到“造血”的扶贫机制转变并没有真正实现。

3 完善河北省农村低保运行机制的对策

3.1 以确保覆盖为指导, 扩大农村低保的保障范围

2009年河北省仍有农村贫困人口390万, 占农村人口总数的10%左右, 而农村低保的覆盖率仅为4.45%, 远不能实现应保尽保, 农村低保范围急需扩大。实现这一目标需要做到:第一, 打破户籍制度的藩篱, 以居民作为享受低保的人群, 真正将贫困作为评定农村低保对象的标准。第二, 借鉴浙江省仙居县的做法, 实行红绿卡制度, 对无依靠的老年人、重度残疾等人员开通绿色通道, 发给绿卡, 享受终身低保;对因意外事件、疾病等原因暂时陷入困境的农村居民, 发给红卡, 进行临时性救助。同时作为重点管理对象, 每季度核查一次。第三, 重点关注边缘贫困人群, 确保农村低保制度的无缝隙覆盖。对边缘贫困人群采取“选择性救助”的形式:一般通过加强生产救助的方式帮助这部分人群提高取得收入的能力;在物价上涨、遭遇意外时予以一定的临时性补贴。

3.2 以保障民生为目标, 提高农村低保的保障水平

第一, 坚持标准化与指数化相结合的原则。其中标准化需要考虑四个因素:维持农村居民最低生活水平的物质需要、地方财政承受能力、当地农村经济发展水平和国家公布的贫困线。2010年河北省农民人均纯收入5958元, 按照农民人均纯收入20%~25%计算, 低保水平应设定在1191.6~1489.5元/年。指数化是指农村低保水平随物价和居民生活成本变化进行相关性调整。

第二, 构建“分层梯度式”低保标准体系。低保标准需求系统由生活必需消费需求、家庭规模、家庭结构和物价指数4个因素综合确定。其中, 生活必须消费需求由基本生活必需品和恩格尔系数决定, 家庭规模、家庭结构和物价指数三个指标是对生活必须消费的修正, 其中, 家庭规模通过户籍登记和调查数据核定, 家庭结构主要考虑家庭中残疾人、儿童、重病等人口类型分类制定, 物价指数是在上述三个因素的基础上考虑物价上涨水平以调整低保补助水平。通过指标修订实现农村低保水平的分层、分类、分级, 以切实保障农村居民的需求。

3.3 以强化管理为内容, 理顺农村低保的保障程序

(1) 保障对象的选择。首先, 实现“准入机制”的规范性、公平性和公开性。低保对象的申报实行评议制度, 各村委会成立由村支书、部分村委会委员、驻村干部、村民小组长、部分村民代表等组成的低保评议小组, 对本村申请低保的对象进行评议和监督, 以杜绝“人情保”、“关系保”。其次, 实行动态退出机制。对于低保对象要坚持动态管理, 定期进行评估, 对收入水平提高的, 减少补差标准, 达到贫困线的及时从农村低保制度中退出。

(2) 保障过程的实施。对保障对象采用“分类施保”的方式。所谓“分类施保”是指按照低保对象劳动能力、劳动意愿、家庭构成等要素实行多类别保障措施和多层次保障标准, 对低保家庭予以保障。具体而言:对于有劳动能力又有劳动意愿的人员, 可以采取“先输血, 再造血”的方法, 帮其脱贫;对于有劳动能力但缺乏劳动意愿的, 实行生活补助、思想引导并重的措施, 引导其树立“劳动致富”的思想;对于完全无劳动能力的人予以重点保护, 无条件的长期照顾。

(3) 保障机制的完善。首先, 通过公开招聘、竞争上岗的方式解决基层低保工作人员不足的问题, 同时由政府出资、民政部门组织培训, 提升这些人的工作能力。其次, 构建专业化的农村低保稽查队伍, 负责对农村低保工作进行监督, 以有效防范低保工作人员的“道德风险”。再次, 在解决必需的办公经费的情况下, 可以考虑像计生、综治部门一样, 给予基层分管民政工作的同志增设适量的岗位补贴。

(4) 信息网络系统建设。农村低保信息网络系统的建立是实现低保制度公开化、透明化的有效途径。加快农村低保信息系统的开发编制过程, 逐步形成数据搜集、业务处理、综合查询、管理监督为一体的农村低保网络运行体系。通过信息数据库随时查阅、补充、修改低保家庭的人员变动和经济变化情况, 实行有效的动态管理和有效监督, 能够有效避免骗保、重保、漏保的现象。

3.4 以多元筹资为方式, 确保农村低保的保障资金

(1) 合理确定各级政府出资责任, 确保政府财政支持。一方面, 农村低保资金应坚持以省以上财政投入为主, 市县财政配套为辅。河北省省本级财政目前出资比重为50%, 今后需在增加中央财政补助同时, 继续提高省财政在社会保障领域的支出比重。另一方面, 注重调整市县财政支出结构。以建设民生财政为目标, 增加市县在民生财政方面的支出, 将农村低保资金的落实纳入政府政绩考核范围;同时可以采取由上一级在拨付下一级有关款项时直接列支的办法解决市、县财政列而不支、不列不支或列而少支的问题。

(2) 广泛探索多渠道的资金来源, 确保资金的充足性。首先, 可以利用福利彩票筹集资金。2010年河北省福利彩票收入30.9亿元, 资金规模非常巨大, 将福彩资金的一部分用于农村低保事业是一个可行的思路。其次, 鼓励社会捐赠。农村低保是一种互助共济的制度安排, 可以鼓励社会各行各业积极参与慈善事业, 向农村低保提供捐赠和资助。也可以探索通过农村低保特种债券的方式筹集资金。

3.5 以协调配合为路径, 提升农村低保的保障成效

为了提升农村低保制度的保障效果, 应构建起农村低保制度的生活补助与农村医疗救助制度、教育救助制度、定向扶贫制度、“新农保”、新农合等其他社会保障制度衔接起来, 避免农村居民“因病致贫”、“因灾致贫”、“因老致贫”等现象的出现。目前河北省望都县就推出了“城乡特困户一卡通”, 持卡困难低保户可享受20个县直部门和社会经营性机构提供的数十项优惠政策和帮扶服务, 实现了各项救助措施的有机衔接和配套实施, 这一思路可以在全省范围内推广。

摘要：河北省自2005年11月在全省全面推行农村低保制度以来, 经过几年努力, 农村低保制度取得了显著成效, 在保障农村困难群众基本生活、促进社会和谐以及推动城乡统筹发展等方面发挥了积极作用。但是, 受诸多因素影响, 农村低保制度在发展中也遇到了一些问题和障碍。对此进行了理性分析, 并在此基础上提出了相应的完善对策。

关键词：农村最低生活保障制度,指数化调整,财政补贴,统筹衔接

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建立和完善农村最低生活保障制度 篇8

关键词：西部农村 最低生活保障制度 资金筹集

Reflection and Improving the Ways of Fundraising for Rural MinimumSubsistence Guarantee System

Hu Fangxiao Xiong Xin

Abstract:The minimum subsistence guarantee system for rural residents is the basic social security system protecting the survival right of povertystricken population in rural China.Due to economic backwardness,more than half of the povertystricken population in China is found in the underdeveloped western regions.Therefore,it’s of great significance to establish and improve the minimum subsistence guarantee system in the western rural areas.However,in the underdeveloped western regions,for various reasons,the shortage of funds becomes the biggest problem against the establishment and improvement of rural minimum subsistence guarantee system.This paper analyzes the fundraising difficulties in establishment of the rural minimum subsistence guarantee system in west China.In addition,on the basis of a review of domestic scholars’ studies on fundraising for rural minimum subsistence guarantee system and a summary of domestic and foreign experiences,a series of proposals is put forward according with the practices in rural west China,in order to solve the difficulties.

Keywords:Rural west China Minimum subsistence guarantee system Fundraising

【中图分类号】F327.9【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2009)04-0096-03

我国在农村建立最低生活保障制度是新时期我国保障农村贫弱群体基本生活、保障民生和体现执政为民、立党为公、让全体人民共享改革成果的重大举措。农村最低生活保障能否贯彻落实关键在于是否有足够资金，目前我国农村最低生活保障资金主要由县、乡镇两级财政和村共同负担，而在西部落后地区，一方面，由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，需要救助的贫困人口多，另一方面，由于县乡两级财政困难，村集体经济实力薄弱，难以筹集到足够的低保资金，从而造成一些地区低保覆盖面窄，标准偏低，难以保证低保对象的基本生活需要，因此探索新的资金筹集方式成为建立和完善农村最低生活保障制度的关键。

1.资金问题是建立和完善西部农村最低生活保障制度的关键

在农村逐步推行最低生活保障制度，是党的十六大提出的重要目标之一。为了实现这一目标，2004年9月，民政部在青岛召开全国推进城乡社会救助体系建设会议，对推行农村最低生活保障制度进行了部署，2005年11月20日，又在北京召开全国推进城乡社会救助体系建设经验交流会议，对推进农村最低生活保障制度提出了具体的要求。随后，各省、自治区、直辖市按照民政部的要求，都采取了积极的措施，大力推进农村最低生活保障制度建设，着力解决农村贫困群众的生活保障问题。2006年8月民政部提出“积极探索，逐步建立农村最低生活保障制度。”农村最低生活保障工作就由有条件的地方要积极探索转变为加快建立。2007年，中央明确提出要“积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度”，通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。

尽管国家对农村建立居民最低生活制度在政策上作了明确的规定，从政府的财政能力来看在我国农村建立农村最低生活保障制度的条件已经成熟，但由于建立和完善农村居民最低生活保障制度需要一定的资金保障，而我国农村最低生活保障资金的主要来源是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济，在经济比较发达的地区，地方财政和村集体的财力都比较强，需要救助的人数也少，救助资金和物资到位一般没有问题，但在经济不发达地区，地方政府和集体的财力较弱，贫困人口多，需要使用的资金越多。这样，由于资金缺乏，西部贫困地区农村居民的最低生活保障制度就很难落实和完善，运行很不规范，具体表现为：

1.1 覆盖范围小。根据国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。但在西部，由于缺乏资金，最低生活保障制度并未将所有符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，并未实现应保尽保。以陕西省为例，陕西省政府在2005年7月起决定在全省建立农村居民最低生活保障制度，2006年，陕西省人均收入低于683元的农村贫困人口有206万人，而到2006年底，全省纳入农村最低生活保障制度80万人，占贫困人口总数的38.8%，多数符合条件的农村贫困人口并未享受到低保待遇。2004年，新疆140万贫困人口中，享受低保救助仅有3.5万人［1］。

1.2 保障标准偏低。由于资金缺乏，西部农村最低生活保障标准普遍较低。2006年，全国已建立农村低保制度的省份有23个，平均补助标准每人每月35元。而陕西省平均补助标准仅为14.5元，即174元/年人，仅达到规定补助标准每人每年300元的58%，与全国平均水平有较大差距。根据“农村低保制度是按最低保障标准实行差额救助”这一制度定位，按照陕西省经济发展水平、农民年人均纯收入排名，陕西省农村低保补助标准应高于全国平均补助水平，这也说明陕西省农村低保标准较低的事实。

1.3 制度运行模式不规范。由于受财力的限制，西部农村建立农村最低生活保障制度后普遍实行的是“农村低保与临时救助相结合”的运行模式。相关研究表明［1］，2006年6月底，在全国各地区农村贫困救助的制度安排上，东部地区主要是低保制度，94.3%的农村贫困人口是享受低保者。而中西部地区仍以特困救助为主，只有37.7%的救助对象是享受低保者，62.3%的救助对象是享受特困救助。在贵州，绝大多数地方都只是出台了政策，而没有安排专项资金，所发放的保障资金几乎都是挤用救灾资金，使得农村最低生活保障制度成为一纸空文，名不副实。

农村最低生活保障制度新时期政府保障农村弱势群体利益，实现社会和谐的重大举措，特别是对于有效治理西部地区农村贫困和实现西部社会经济和谐发展，巩固多民族团结具有十分重要的意义，但由于缺乏足够的资金来源和资金支持，西部地区农村最低生活保障制度的建立和完善举步维艰，资金筹集问题已成为制约西部农村最低生活保障制度运行的关键。

2.西部农村最低生活保障资金筹集困难的原因分析

农村最低生活保障制度建立的初期，资金主要由各省及省以下各级财政共同负担，中央财政并未安排任何低保资金补助。在西部地区，由于经济社会发展水平低，各级地方政府财政普遍困难，加之西部农村贫困人口多，就使得农村低保制度实施困难。考虑到西部的实际困难，从2007年开始，中央政府已经开始对西部实行补贴，西部农村最低生活保障资金困难状况得到了缓解。但即使有中央政府的补贴，西部农村最低生活保障资金筹集仍存在着困难，这是因为：

2.1 还未建立起规范的中央政府的财政补贴制度。最低生活保障制度作为中国特色的社会救助制度其资金来源应以国家财政特别是中央政府的财政支持为主，特别是对于西部落后地区，由于地方财政困难，客观上需要中央政府的财政补贴。这样，中央财政和地方在农村低保上各应承担多少比例，就成为中央政府和地方政府博弈的重点。由于中央政府在对地方政府政府实施补贴的过程中缺乏足够的信息和量化依据，使得中央政府在面对地方众多资金需求的情况下，在落实向地方社会事业的财政转移支付决策时十分谨慎，对地方的财政补贴资金有限。以陕西省为例，2007年底保资金中，中央的补贴仅占38.4%。同时，由于中央政府对困难地区的财政补贴制度的实施，一些财政并不困难的地区，也采取观望态度，等待中央政府的财政投入，这样，农村低保资金的筹集就会受到一定的限制。

2.2 地方政府落实配套资金难。在现有的农村低保资金筹集方式下，地方政府落实配套资金难的原因包括客观原因和主观原因。从客观上来看，西部地区为我国的欠发达地区，农业、农村经济发展和农民收入水平与全国平均水平差距较大。由于经济结构性矛盾比较突出，非公有制经济比重偏低等原因，使得省级财政比较困难。县乡财政收入主要来自两大块，一是来自于工商业的财政收入，二是向农民收取的各项税费。从工商业的财政收入来看，由于西部地区乡镇企业发展缓慢，来自工商业的财政收入增长缓慢，而增长潜力比较小的农业税费就成为县乡财政收入的重要或主要来源，2005年全面取消农业税和农村税费改革以后，又拆除了地方乡镇财政借农业税“搭车收费”的平台，多数县乡难免会出现财政收入增长的艰难局面。村级集体经济在保障农村基层组织正常运转，提供农村公共产品等方面起着重要作用。然而，随着农村税费改革的深入,村级集体收入大幅减少,村级经费严重不足。同时，多年来西部农村地区兴办农田水利设施建设、发展农村基础教育、农业开发等生产公益事业,以及兴办工商企业等方面形成了大量村级负债，随着村级可用财力的下降,村级债务不但没有减少反而逐年增大，村级组织无法为农村最低生活保障制度的建立提供财政支持。从主观上来看，地方各级政府的高度重视是关系到农村最低生活保障制度的资金落实到位，但受多种观念的影响，西部一些基层县、乡政府部门对农村最低生活保障工作的重要性认识不足，过分追求政绩表现，片面追求GDP增长，将资金和精力主要投放在政府获利的方面，对关系社会发展的社会保障等社会公共事务重视不够，在资金筹集上或者过度依赖中央政府的补贴，产生等靠要思想，或者挤占和挪用有限的农村最低生活保障资金。

2.3 社会资金筹集不足。充分发挥社会力量的作用，通过社会募捐、发行福利彩票等方法也是农村最低生活保障资金筹集中的重要来源，但目前，由于人们慈善意识缺乏，并缺乏相应的制度激励，西部地区通过这一渠道募集的资金十分有限。

3.完善西部农村居民最低生活保障资金筹集方式的思路与对策

由于自然、历史等多方面的原因，我国农村贫困人口主要分布在西部地区，然而，由于西部农村最低生活保障制度资金筹集的困难，加大了最低生活保障制度资金供求的矛盾。针对西部不发达地区农村最低生活保障制度运行中的资金筹集方式问题，我国学者提出了不同的看法，可以将其概括为有三种不同的主张：

3.1 主张将将扶贫资金转作低保资金。我国学者蔡昉等［2］持有这种观点。他们根据亚洲开发银行的估算，认为政府如果将财政扶贫资金用于建立“低保”，可以将“低保”标准提高到目前的绝对贫困线之上，建立农村最低生活保障制度是对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整，而不会对财政资金总量产生很大的影响，认为有国家扶贫重点县的省份，可以通过财政扶贫资金转低保基金的方式筹集资金。

3.2 主张建立各级政府分担、多渠道筹集资金的资金筹集方式。我国学者多吉才让［3］、关信平［4］、荷菊芳［5］、邓大松等［6］、李珍［7］、马斌［8］等基本认同这一观点，他们认为对于经济欠发达地区，中央政府应该对农村低保给与适当的财政支持，省及以下各级政府的财政分担关系可以由各省自行决定，在中央与省级财政负担中省级负担较大的比例，基层乡镇和村级也应该有必要的投入。

3.3 主张通过社会保障税的方式解决资金筹集问题。张启良［9］等认为，中央财政应尽快开征社会保障税，适量发行社会保障彩票，建立最低生活保障专项基金，并加大转移支付力度，完善农村最低生活保障经费供给机制。

尽管我国学者对西部不发达地区农村最低生活保障制度运行中的资金筹集方式问题从不同的视角出发提出了各自不同的主张，有一定的合理性，我们认为，借鉴国际国内的经验，结合西部各省区地方乡镇财政困难的实际，完善西部农村最低生活保障资金筹集方式的总体思路是：进一步完善中央政府和省级政府的财政补贴制度，建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，有条件的乡镇财政也可以承担县级财政的一部分责任，拓展其他资金来源，提高各级政府特别是地方政府对农村最低生活保障重视程度。

3.3.1 应进一步完善中央政府和省级政府的财政补贴制度。

我国的最低生活保障制度相当于国外的生活社会救助制度，国外多数国家的生活社会救助制度的实施都比较强调政府的责任，资金主要由政府出资，如美国的救助资金由联邦政府和州政府共同提供，但州政府有较大的自主权决定救助金额的多少。荷兰、日本中央财政对社会救助的补助分别占社会救助支出总额的80％和75％。韩国的社会救助经费由中央、道和郡市三级负担，中央负担比例从50%~80% 不等。

从2007年开始，我国中央财政已经向西部地区实行补贴，使西部农村最低生活保障资金困难得到缓解，今后，在继续坚持这一制度的同时，应进一步完善这一制度，根据地方人均财政收入的实际情况确定不同等级的补助比例，这样不仅有利于实现农村最低生活保障制度覆盖范围和保障水平的均等化，让地方财力较弱的地区也能提供同地方财力较强地区相去不远的低保水平，同时也有利于克服地方政府的观望、等待行为，有利于西部农村最低生活保障制度的落实。在省级层次上，应实行省范围内对落后地区的补贴。如福建省对人均财力低于1.5万元的县市，按15%~70%的比例给与保障金的转移支付，起到了良好的效果［10］。

3.3.2 建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，有条件的乡镇财政也可以承担县级财政的一部分责任。

在全国率先以法规形式经农民纳入社会保障的浙江省其农村农村最低生活保障制度落实较好，其经验是建立了较好的农村低保资金筹集方式，其资金主要由县乡政府承担，在最低生活保障建立初期，一些地区的最低生活保障资金通过县(市)、乡(镇)、村三级负担的办法筹集。但是浙江省部分欠发达地区乡镇财政困难，村级集体经济薄弱，对此，浙江省及时调整政策，取消了村配套资金，并对财政困难的县（市、区）酌情补助，近年来省级财政加大了对欠发达地区最低生活保障支持力度，保证了困难群众的基本生活［11］。根据我国发达地区的经验，结合西部的实际，西部地区应建立中央、省、地区（市）、县四级财政投入机制，合理确定各级承担的比例，明确各自的责任。由于西部农村乡镇、村基层组织财政普遍困难，应在西部应适当提高资金筹集层次，应明确农村最低生活保障制度筹资中市、县各级政府的配套比例，列入同级财政预算，保证资金到位。当然，对于有些财政实力强的基层，也可以考虑承担一部分筹资责任和一些服务责任，这对于防止地方政府将最低生活保障福利扩大化，防止低保制度养懒汉有一定的制约作用。

3.3.3 拓展筹集渠道，扩大辅助来源 。可以考虑的资金来源有：土地收入。在城市化进程中，西部地区的土地也被大量的征用，通过提高土地补偿金，在此基础上将这些资金的一部分专门用于西部欠发达地区农村居民最低生活保障制度的建设上；发行福利彩票。彩票具有强大的社会集资功能,它具有融资量大、融资迅速、群众易于接受且免除政府财政负担的特点。社会募捐。建立完善的社会募捐机制,发展社会主义慈善事业，鼓励社会热心人士关心社会公益事业,从社会募捐资金中划转一部分,作为农村社会保障资金来源补充。发行专项国债。政府可发行一定规模的中长期社会保障专项国债,可转化一部分资金用于西部欠发达地区农村居民最低生活保障项目。

3.3.4 最低生活保障资金的筹集到位与各级政府的重视分不开的，我国东部一些省份其最低生活保障制度落实较好，资金筹集到位与当地政府各级部门的重视是分不开的。完善西部农村最低生活保障制度，也应提高各级政府特别是地方政府的重视程度，应将农村最低生活保障制度落实最为考核地方政府社会管理能力的一个重要方面纳入对地方政府官员的考核中，摈弃地方政府考核中的GDP崇拜和地方政府政绩工程的片面倾向，倾听群众的呼声，充分调动地方政府的积极性，提高地方政府对农村最斯生活保障制度落实的重视程度。

参考文献

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［2］ 蔡肪、都阳.建立农村“低保”制度的条件已经成熟［J］，中国党政干部论坛，2004（9）：17~27

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［6］ 邓大松、吴小武.完善农村居民最低生活保障制度的若干思考，武汉大学学报（哲学社会科学版），2006（5）：644~648

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［9］ 张启良等.构建农村社会保障体系的思路探，http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/shlygg/t2 2006013_76261.htm

［10］ 林志达等.闽北地区农村居民最低生活保障制度实证研究——以武夷山市为例，福州党校学报，2007（6）：43~47