规范性文件审查工作

规范性文件审查工作（精选8篇）

规范性文件审查工作 篇1

2017年度备案审查处推进规范性文件

合法性审查工作措施

一、严格监督“有件必报”，夯实审查基础

1.定期召开工作衔接会议。定期与省政府办公厅、省政府法制办、各市、州、直管市和林区人大常委会、设区的市人民政府等单位召开工作衔接会议，了解各单位规范性文件制定工作计划、工作进展、报备数量，增强接收规范性文件报备的预见性。

2.及时查看相关公报、网站。对报备主体寄送的公报及其外网网站及时进行查看，主动掌握各报备主体的规范性文件制定、公布情况。

3.完善电话、函件、通报督促机制。对有件不报，报备不及时、不规范等情况，通过电话督促、函件问询、印发通报等方式，切实予以纠正。

4.建立规范性文件报备问责制度。对拒不报备、超期报备、报备文件严重不规范等问题，通过省人大常委会责成相关单位对相关责任人员进行问责处理，通过问责机制增强相关报备人员的责任心。

5.逐步推进备案审查信息平台建设。按照全国人大常委会办公厅和法工委的要求，启动建立全省统一的备案审查电子信息平台，推进备案审查工作的信息化、规范化。

二、严格落实“有备必审”，提高审查质量 1.实行来件必审，落实审查责任。对接收报备的规范性文件，做到有件必审。加大对审查要求和审查建议的办理力度，实时跟踪相关部门的处理进度，做到件件有回复。

2.凝聚审查合力，确保审查质量。进一步加强法规室同各专工委的沟通和联系，按照省备案审查工作条例、规程和联动工作规则的规定，充分发挥专工委的专业优势，采取多种审查方式，提高审查质量，并对审查情况进行跟踪，确保审查有结果。

3.提升审查能力，强化审查力度。通过组织培训、自主学习等形式，不断提升审查工作人员的业务水平，保证审查工作人员有足够能力对规范性文件的合法性、合理性进行全面审查。

三、严格做到“有错必纠”，维护法制统一

1.精准审查，增强审查权威。对规范性文件开展细致深入的审查，为省人大常委会依法行使监督权提供坚实的基础，保证审查的严肃性和权威性。

2.积极沟通，形成审查共识。审查发现规范性文件的有关规定存在与相关法律法规相抵触情形的，积极组织开展联合审查以及论证会、听证会等多种形式进行论证。加强与文件制定机关的沟通联系，督促文件制定机关自行修改或废止相关规范性文件。

3、依法监督，保障审查效果。省人大专门委员会、常务委员会工作机构认为规范性文件制定机关提出的不予修改或废止的意见不当的，可以依法提出撤销该规范性文件的议案，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议；常务委员会工作机构可以提出撤销该规范性文件的建议，报经常务委员会主任会议研究，常务委员会主任会议认为必要时可以提出撤销该规范性文件的议案，提请常务委员会会议审议。

规范性文件审查工作 篇2

搞好高校工会的审计工作,是促进高校工会体制的改革,是保证工会经费能更好地用于开展各项活动,为广大教职工服务,是摆在工会经审工作者面前的一项新课题。 因此,应当明确高校工会经费使用的基本原则,管好工会财务,用活工会经费,使有限的工会经费发挥更大的作用,为高校教育发展服务。

1当前高校工会经费审查文件规定

2001年10月27日中华人民共和国主席江泽民签发了第六十二号主席令,公布实行了新的 《中华人民共和国工会法》。该法规定:“工会应根据经费独立的原则,建立自己的预算、决算和经费审查制度。”

2011年11月全国总工会下发的 《基层工会经费使用管理办法》共规定了七条经费使用管理原则,七个原则是高校工会经费使用管理必须严格遵守的基本原则。

2014年10月国务院下发了 《关于加强审计工作的意见》( 国发 〔2014〕48号) 、全总办公厅下发了 《关于加强基层工会经费收支管理的通知》 ( 〔2014〕23号) 、全总财务部下发了 《关于工会财务工作经费开支范围的规定》和 《关于工会经审工作经费开支范围的规定》 ( 工财发 〔2014〕43号) 等有关政策法规。

2015年1月26日全国总工会又下发了 《中国工会审计条例》规定: “经费开支应重点保证维护职工合法权益的需要。” “用活工会经费,必须明确工会经费使用管理的基本原则和使用范围。”

2015年2月6日云南省总工会办公室下发了 《中华全国总工会办公厅关于加强基层工会经费收支管理的通知》中明确了 “八不准”要求,严格预算管理,使工会经费收支管理更加规范、有效。

2当前高校工会经费使用中存在的问题

( 1) 好多学校没有专职财务人员,兼职财务人员给工作带来很多不便,有的工会财务人员还没有取得会计从业资格证书,而且业务素质不高,工作变动又较频繁。 会计岗位没有按照不相容职务相分离的原则设置,职责权限不分明。会计档案、票据、财务专用章保管不符合规定。

( 2) 工会资金和财产没有纳入工会预算和会计核算, 单位预算与执行存在较大的差距。有的单位没有严格遵守 《预算法》、《工会预算管理办法》等法律法规编制执行本级工会年度预算。预算管理不严格,没有编制经费预算; 资金支出无审批、经办、记账、付款程序控制; 执行单位没有按批复的预算严格执行,追加、调整预算程序不合法规。现金、银行存款管理皆不符合相关规定; 超限额现金支付结算、白条抵库,擅自多头开设银行结算账户公款并以个人名义在金融机构存储,出租、出借银行账户等行为屡见不鲜。

( 3) 有些基层工会财务管理工作比较薄弱,经费管理使用受制于行政方面,没有坚持“一支笔”审批制度, 造成经费管理上的混乱,没有严格执行 “收支两条线” 的规定,存在私设 “小金库”和账外账的现象,有的单位对经费开支把关不严,收据和发票管理不规范。

( 4) 工会经费开支结构不合理,侧重于开展文体活动和职工福利,在维权帮扶和职工技能培训方面的投入不足。

( 5) 没有贯彻实行中央 “八不准”规定。公款旅游、 大吃大喝、滥发津贴奖金实物等问题。没有严格控制 “三公经费”,并存在超标准、超范围开支,有转嫁或摊派相关费用等问题。

3当前高校工会经费审查工作存在的主要问题

3.1经费审计与财务检查混在一起

在实际工作中,有的工会搞不清财务检查与经费审计的区别,把财务检查替代经费审查工作,其实工会财务检查和经费审计是两个不同的概念,二者在实施过程中虽有共同点,但不能等同互代。

3.2经审工作欠缺创新

质量和效率是审查审计监督工作的主要点。如果审计工作效率低,审计文书的内容和格式不统一,不严密,虽然计算机技术和信息网络得到了广泛的应用,但工会经审工作利用计算机进行辅助审计还是相对滞后,不能适应新形势、新情况、新任务的需要。

3.3工会经费外部审计监督机制尚未完善

工会的现行体制是一个由计划经济向市场经济过渡的复杂过程,在这种形势和体制下,工会经审工作在内部进行的确有很大的弊端。不少工会副主席兼经费审查委员主任,不少工会受人员编制的限制,虽然设有经审办公室, 但是大多为兼职经审干部,分散了投入经审工作的时间和精力,有的兼职经审干部对财会、审计专业知识掌握不多,使经审工作正常开展受到不同程度的影响,同时,经审工作的效率和质量也会受到很大影响。

3.4对经审工作重视不够,导致经审队伍整体素质被忽视,使审查审计工作质量不够高

有些工会领导对经审工作的重要性和必要性缺乏认识,审查监督质量不高; 而且审计人员业务知识较为欠缺,有的工会领导借口单位工作人员少,工作顾不上,不能正常地开展日常工作,到了检查考核时搞突击,还有的经审干部存在着老好人思想,不敢审、不愿审,工作缺乏积极主动性,出具的审计报告避重就轻。

4加强高校工会经审工作规范化的对策建议

4.1积极创新,利用计算机进行辅助经审工作,力求进一步提升经审工作水平

手工环境下的业务流程是在内部牵制中进行的,随着现代化经济的发展,审计人员可随时利用计算机审查凭证、账簿和报表,发现存在的问题,及时防范和纠正,从而实现对工会经费的控制。坚持监督和服务并举,认真探索审计新方式,不断提高对工会经费、资产的审计监督能力,关口前移,由事后向事前、事中、事后全过程审计监督转变。引入计算机辅助审计手段,查找审计疑点,发现审计线索,确定审计重点,拓展审计深度,创新审计手段,以提高经审工作质量和效率。同时,总结推广引入社会审计机构、专业人员参与工会审计工作的经验和做法, 加强管理,提升工会审计的成效。

4.2加强外部审计监督系统建设

首先,外部审计监督有利于工会经费的拨解。许多单位行政不及时拨解工会经费,有的基层长期拖欠工会经费。一些工会组织对经费使用不合理、不透明,让人不放心。其次,外部审计监督有利于工会经费管理水平的提高。要想在中国经济进入 “互联网 + ” 时代的背景下, 使中国工会组织在经济全球化的环境中更好地代表和维护职工利益,就要逐步实现工会经费管理工作的规范化、法制化、标准化的目标,工会组织更需要加强与外界的接触、交流和合作,因此,接受外部审计有利于工会经费管理水平的不断提高。最后,外部审计监督有利于工会组织的廉政建设。面对市场经济条件下物质利益的诱惑,工会干部的人生观、价值观扭曲变形,拜金主义、享乐主义和极端个人主义膨胀会造成个人或集体贪污、挪用工会经费的后果。引入外部审计有利于上述问题的解决,这不仅对工会组织有益无害,而且更有利于工会干部廉洁自律,不断提高素质。

4.3加强经审工作的信息化电算化

会计电算化是会计工作发展的趋势,也是经审工作的挑战,会计电算化必将日趋完善,积极面对挑战,积极尝试更适应会计电算化的经审制度和方法,上级经审组织可通过软件对各基层工会经审工作进行动态、长期的监管, 做到在工作中监督,在监督中促进工作。探索开展绩效审计。首先,尽快完善工会电算化运行系统,减少潜在风险。就目前工会财务系统而言,尽快实现联机版、分机操作可以在很大程度上解决经审工作效率低下的问题。其次,加强工会经审工作信息化管理,在原先对单个软件审计基础上,实施经审工作内容网络广覆盖,涉及拨缴经费审查、经审工作规范化建设考核和经审业务指导等内容。 工会经审业务办公、拨缴工会经费审查和经审工作规范化建设考核等工作均在软件平台上进行,能使工作效率大大提高。最后,加强经审信息化设备的投入,运用现场作业工具对审计对象进行审查,并将审查的结果反馈到管理系统,实现现场审计与远程审计的有机结合。建立健全工会经审信息化工作制度,最大限度降低审计风险,提升经审服务大局能力。另外,软件如果增加逆向操作日志描红提示,银行存款、库存现金等科目金额出现负数着重提醒等功能,将会大大方便工会财务人员和经审人员。

4.4加强工会的经审工作素质的提升

强化业务培训,在提高经审干部队伍素质上出实招。 真正把政治坚定、业务精通、作风扎实的同志调整充实到经审队伍中来。要组织经审干部认真学习中国特色社会主义工会理论,积极开展不同层次、内容丰富的工会审计业务培训,通过专题培训、理论研讨、经验交流、现场指导等形式,提高经审干部的工作能力。积极贯彻落实中央八项规定和全总印发的 《关于改进工作作风,密切联系群众的若干意见》,把廉政建设作为经审工作的生命线,依法履职,廉洁从审。

4.5突出重点工作,扩大覆盖范围,在提高审查审计监督质量上见实效

加大对帮扶资金、劳模资金等专项资金的跟踪审计力度,确保专款专用和高效使用。加大对基建维修资金、 “三公”经费等审计监督,确保资金使用真实、合规。加强对工会资产的审计监督, 确保工会资产安全、不流失。加强对审计整改意见落实情况的检查监督,健全完善审计制度,强化 “审、促、帮” 工作理念,建立 “查处”和 “帮促”并重工作机制,进一步提高审查审计监督效能。

4.6加强领导对工会财务经审工作的支持

工会财务工作为工会开展各项活动,提供财力保证。 工会财务经审工作是财务工作的重要方面,经审搞不好, 工会的任务就难以高效完整实现。云南财经大学行政领导充分认识工会财务经审工作的重要性,对工会的财务经审工作一直很重视,从而保证了工会经费支出合理,活动正常开展。校领导和工会领导对工会经审工作十分重视,切实真抓工会财务经审工作。在实际工作中,就经审工作云南财经大学工会注意做好以下两点:

( 1) 建立经费审查委员会制度。为了确保有限的工会经费能最大限度地发挥作用,让其使用得合理、有效和公正,要建立经费审查委员会。经审会定期审查校工会经费的收、管、用及经费预算、决算、重大开支等项目。校工会所有的账目、凭证和报表,都由经审委员会认真审查。年终审查完后写出书面审查意见,充分发挥校工会经费审查的民主性、群众性、专业性相结合的特点和优势, 努力搞好工会财务和经审工作,为广大职工办更多的好事、实事,使两级工会在广大教职工中的吸引力和凝聚力越来越强。

( 2) 认真搞好预算、决算并按上级要求进行财务大检查、小组互查、自查等工作; 建立经审工作台账,同时完善监督、考核机制,组织培训来提高经审人员素质。

5结论

工会经审工作任务繁重,凝聚工会经审干部的力量, 开拓创新、锐意进取,敢于担当、扎实工作,开创工会经审工作新局面,不断发扬 “审为会员、计益工会”的工会经审精神,为工运事业的发展作出贡献,使高校工会的经审工作更上一个新台阶。

摘要：新时期高校教育体制的改革对工会经费审查管理工作提出新的要求:搞好工会经费审查工作,加强领导对工会经费审查工作的支持;加强监督检查;营造良好的外部环境;健全工会经费审查机制。经费审查组织在会计电算化运行的环境下,应更好地开展审计工作,发挥应有的监督、服务和保障作用,实现经费审查工作规范化、科学化、制度化。

四举措规范羁押必要性审查工作 篇3

一是强化硬性目标，明确着力要点。为避免逮捕后的羁押必要性审查流于形式，该院结合办案实际5次召开专题会议，深入探讨逮捕后羁押必要性审查在执行中可能遇到的困难和阻力，确保取得实效的途径和方法。明确以轻刑犯罪羁押率作为衡量羁押必要性审查成交的一项硬指标，努力实现羁押率的下降，使羁押必要性审查有了一个明确的着力要点。

二是制定落实规则，把握关键节点。就羁押必要性审查工作进行深入调研，制定了内容翔实、可操作性强的《逮捕后羁押必要性审查工作的实施规则》。该《规则》对审查时机、审查主体、启动条件、审查方式和范围、审查标准等都作了明确界定，有利于在羁押必要性审查时把握关键节点，提高工作开展的针对性和可操作性。

三是加强综合协调，破解瓶颈难点。提出变更强制措施建议前与相关部门的沟通与协调，先后组织召开与公安、法院的协调会3次，就强化人权保障意识、降低诉讼成本、树立现代羁押理念进行座谈，对审判机关开庭前必羁问题开展专题调研，查找问题症结，遵循司法规律，破解瓶颈难点，为羁押必要性审查畅通道路。

四是统一归口管理，创新品牌亮点。根据高检院羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理的规定，该院建立了侦查监督、公诉、案件管理、检察技术等部门综合配合机制，主要负责对羁押必要性审查工作进行案情、证据综合分析、适用法律、前期评估、跟踪督导，促使工作在良性轨道上运行，将规范羁押必要性审查工作当作一项品牌工作。

通过上述措施，目前该院已办理羁押必要性审查案件9件9人，共下发变更强制措施9份，均被办案机关采纳，收到了良好的法律效果和社会效果。

规范性文件审查工作 篇4

有利于科学发展的体制机制和扩大两岸交流合作的需要，先行试验一些重大改革措施”。

应该说，《若干意见》所提出的“先行先试政策”，对于厦门市乃至整个福建省而言都具有十分深远的意义。同时，由《若干意见》所营造的“加快建设海峡西岸经济区”的新形势，也在一定程度上为今后规范性文件等政策性文件的制定以及备案审查工作的开展指明了方向。

在笔者看来，《若干意见》所确立下来的“先行先试政策”所触及到的领域十分广泛，主要涵盖以下两个方面的内容：一是体制机制创新方面的，主要包括（1）继续深化农村综合改革，推进城乡统筹综合配套改革试验，建立以工促农、以城带乡的长效机制。（2）在严格执行土地用途管制的基础上，促进农村集体建设用地依法流转,逐步建立城乡统一的建设用地市场。（3）深化金融改革与创新，扩大金融改革试点，在多种所有制金融企业、离岸金融业务等方面进行改革试验，完善创业风险投资机制。（4）深化行政管理体制改革，着力转变政府职能，提高行政效能。（5）加强法制建设，大力推进依法行政，着力构建规范透明的法制环境。（6）进一步改善民营经济发展环境，激发民营经济发展活力。（7）大力推进外贸、港口、社会管理等领域改革，探索建立有利于扩大两岸交流合作的新机制。二是对台政策方面的，主要有（1）在两岸综合性经济合作框架下，按照建立两岸人民交流合作先行区的要求，允许在对台经贸、航运、旅游、邮政、文化、教育等方面交流与合作中，采取更加灵活开放的政策，先行先试，取得经验。（2）按照同等优先、适当放宽的原则，鼓励承接台湾产业转移，允许国家禁止之外、不涉及国家安全的各类台商投资项目在海峡西岸经济区落地，加快台商投资项目审批。（3）积极推动海峡两岸双向投资，对赴台投资项目简化审批程序，加快审批和核准节奏。在两岸建立长期、稳定的经贸合作机制过程中，允许海峡西岸经济区在促进两岸贸易投资便利化、台湾服务业市场准入等方面先行试验，适当增加对台合作的用地指标。（4）扩大“区港联动”政策覆盖范围，在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实施更加优惠的政策。（5）探索进行两岸区域合作试点。积极推动建立两岸金融业监管合作机制，在此机制下，优先批准台资银行、保险、证券等金融机构在福建设立分支机构或参股福建金融企业，支持设立两岸合资的海峡投资基金，进一步扩大两岸货币双向兑换范围，逐步建立两岸货币清算机制。这实际上表明，在未来很长一段时间内，作为海峡西岸经济区中心城市和经济特区的厦门可以借助国家所赋予的“先行先试政策”，在体制机制的创新以及对台政策等方面进行更为广阔的实践和探索。

对于“先行先试政策”的实现，立足于厦门实际，大致可以着眼于以下两个方面：一是通过立法的方式加以实现。具体而言，就是充分运用全国人大特别授权和《中华人民共和国立法法》所赋予的制定经济特区法规、较大的市法规和政府规章的立法权，加大体制机制和对台政策方面的创新，在遵循宪法以及法律、行政法规基本原则的前提下，在《若干意见》所明确的范围内先走一步，搞试点，搞试验，为全国立法积累经验。二是通过制定各类规范性文件等政策性文件加以实现。相较于立法而言，规范性文件虽然在效力上无法与之匹敌，但其却具有效率高、适用性强、程序简单等特点，因而更容易为各级政府及相关政府部门所普遍运用，也更容易成为“先行先试政策”的有力载体。

不难想象，随着《若干意见》的付诸实施，除了借助立法手段以外，厦门市各级政府以及市、区政府所属工作部门①将会更多地通过制定规范性文件等政策性文件的方式来逐一落实《若干意见》精神，将“先行先试政策”真正落到实处。

在《若干意见》所确立的“先行先试政策”的新形势下，作为规范性文件备案审查部门有必要深刻领会国家赋予福建省“先行先试政策”的精髓，在规范性文件备案审查工作中切实改变思路，真正按照《若干意见》的要求，切实起到“加强法制建设，大力推进依法行政，着力构建规范透明的法制环境”的作用。具体来说，主要包括以下几方面的举措：

（一）在继续认真执行《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的基础上，采取更加灵活的审查方式，确保“先行先试政策”的迅速出台和实施。一是在对报送审查的规范性文件进行具体审查时，只要是在《若干意见》所确定的可以实行“先行先试政策”范围内的，就不必强调要有具体的法律、法规、规章和上级机关规范性文件等作为制定依据。尤其是对于那些赋予公民、法人和其他组织权利相应权利的规范性文件，只要非上位法所明确禁止，一律予以“开绿灯”。二是强调与上位法不抵触原则。换言之，凡是涉及“先行先试政策”的规范性文件，只要其内容不与法律、法规、规章明显抵触，即使有不相一致的内容②，也可以作通过

处理。此外，对于审查备案的规范性文件相关内容与《若干意见》实施之前由上级机关发布的规范性文件存在内容上相互抵触的，只要相抵触的内容符合《若干意见》精神，也不视为问题文件。三是除特殊情况以外，凡是包含“先行先试政策”的规范性文件，均建议从发布之日起施行。根据《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十四条第二款的规定，规范性文件原则上应当自发布之日起30日后施行，只有在发布后不立即施行可能有碍规范性文件施行或因保障国家重大安全、重大公共利益及其他特殊需要的，才可以自发布之日起施行。考虑到“先行先试政策”突出一个“先”字，且在实际制定中更多地体现为给权益，因此，将“先行先试政策”的规范性文件规定为自发布之日起施行，有利于增强此类规范性文件的及时性和影响力。

（二）进一步增进效率意识，加快涉及“先行先试政策”的规范性文件的审查备案速度。贯彻落实《若干意见》所赋予厦门市乃至整个福建省的“先行先试政策”，不仅体现在相关法规、规章以及规范性文件的制定上，也从一个侧面体现在对法规、规章以及规范性文件的审查效率上。单以本文所关注的规范性文件审查备案而言，目前除了属于前置法律审查的市政府部门规范性文件有15个工作日的审查期限③以外，对于其他类规范性文件的审查备案并没有一个具体的时间限制。这也就决定了在规范性文件审查备案的效率上还有很大的潜力可挖。一是对于属于前置法律审查的市政府部门规范性文件来说，凡是涉及“先行先试政策”的规范性文件应优先保障审查效率，尝试实行提前介入，同时审查的审查方式，在保证审查质量的前提下，最大限度地做到快审快结。二是对于其他类规范性文件，只要是包含“先行先试政策”内容的，在审查备案时也优先予以安排，确保审查备案的时间不高于同类市政府部门规范性文件的审查时限。

规范性文件审查工作 篇5

内蒙古自治区人民政府办公厅关于2005规范性文件备案审查工作情况的通报

(内政办字[2005]174号)

各盟行政公署、市人民政府，各旗县人民政府，自治区各委、办、厅、局：

规范性文件备案审查制度作为行政执法监督的主要方式之一，对促进行政机关依法行政，维护社会主义法制统一起到了积极的作用。2005年，全区各级行政机关认真贯彻落实《内蒙古自治区规范性文件制定和备案审查办法》（以下简称《办法》），有效地防止和纠正了行政机关违法或不当的抽象行政行为，但各地区工作进展很不平衡，规范性文件制而不备、备而不审、错而不纠的现象普遍存在，规范性文件制发随意、内容违法现象不容忽视。经自治区人民政府同意，现将有关情况通报如下：

一、规范性文件备案审查工作的基本情况

2005年，各盟市、自治区政府部门和有关单位向自治区人民政府报送备案规范性文件134件，未在法定期限内报送备案的71件，占备案件总数的53%；备案材料不符合要求的32件，占备案件总数的24%。其中，盟市报送88件，未在法定期限内报送备案的34件，占备案件的39%，备案材料不符合要求的25件，占备案件的28%；自治区政府部门报送46件，未在法定期限内报送备案的37件，占备案件的80%，备案材料不符合要求的7件，占备案件的15%。经自治区人民政府法制办公室审查，内容违法的规范性文件8件，其中5件制定机关已自行修正，通辽市人民政府正在按要求修正，自治区发展改革委未按照《行政执法监督通知书》的要求修正违法规范性文件，呼和浩特市人民政府未按照《行政执法监督建议书》的要求纠正呼和浩特市物价局无法律法规依据制发的《关于确定城市供水设施建设费标准的通知》（呼价费字[2001]第12号）。

从备案的情况看，报备数量2005年与2004年相比减少了11.8%；从对报备件的审查情况看，规范性文件报备不及时、备案材料不符合要求的问题比较严重，内容违法现象不容忽视，违法规范性文件占备案文件总数的6%，比2004年上升了4个百分点，质量还有待进一步提高。通过审查发现，备案的规范性文件主要存在以下违法问题:

(一)擅自设定行政处罚权

《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚权的设定、实施机关、实施程序等作了具体的规定，但仍有部分行政机关在规范性文件中擅自设定行政处罚权。具体表现形式有两种:

一是设定罚则无任何法律、法规、规章依据。如《乌海市节约用水管理办法》（乌海政办发[2005]41号）第27条对15种行为设定了行政处罚，均无法律、法规、规章依据，属于擅自设定行政处罚权。又如《通辽市城市规划管理办法》（通政发[2005]14号）第三十条第（二）项，对“擅自改变建筑物立面造型、装饰门面、扒窗改门的；未经城市规划行政主管部门竣工验收，擅自投入使用的；未经放线、验线擅自开工的”行为处工程总造价3%以下罚款的规定，无法律、法规、规章依据，同样属于擅自设定行政处罚权。

二是规定行政处罚的依据本身已经不合法或者已过时。如乌兰察布市依据《内蒙古自治区社会市面蒙汉两种文字并用管理办法》(内政办发[1996]32号)，在《乌兰察布市蒙汉两种文字并用管理实施办法》（乌政发[2005]135号）中规定了“擅自从事社会市面蒙文翻译、书写、制作、刻字、印字的，当地蒙古语言工作部门会同工商行政管理部门责令停止营业，没收违法所得，可处非法所得一倍以下罚款，情节严重的，由工商行政管理部门吊销营业执照”的内容，由于自治区人民政府于1996年6月在《内蒙古自治区人民政府转发国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（内政发〔1996〕82号）中已明确 “规范性文件设定的行政处罚，自今年10月1日起一律无效”，因此，内政办发[1996]32号文件有关行政处罚的规定已经无效，乌兰察布市依据其制定的处罚条款也自然无效。

(二)随意改变行政处罚标准

有些规范性文件突破了其所依据的法律、法规、规章规定的对同类违法行为给予的行政处罚幅度，从而改变了法定的行政处罚标准。如《呼和浩特市人民政府关于加强机动车排气污染防治工作的通知》（呼政发[2005]20号）第六条，关于“对未取得《机动车排气合格证》的车辆或路检路查中尾气排放超标的车辆，按照《内蒙古自治区机动车排气污染防治办法》处以50元以上200元以下的罚款”的规定，与《内蒙古自治区机动车排气污染防治办法》第二十一条第二款“旗县级以上人民政府环境保护行政主管部门在进行机动车监督抽测时，对不符合机动车污染物排放标准的，责令限期改正，按每辆机动车处以50元的罚款”规定相违背，属于擅自改变行政处罚标准。

(三)擅自设定行政许可权

根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，只有法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章和国务院决定可以设定行政许可，国务院部委规章和其它规范性文件不得设定行政许可。实际工作中，仍有规范性文件设定行政许可的现象，主要有两种情形：

一是设定行政许可无法律、法规、规章依据。如《乌兰察布市城市规划管理办法》(乌政发[2005]151号)中关于“建设工程开工后，因特殊原因中途停工的工程，第二要求继续施工的，须持原批准机关文件和已发的建设工程规划许可证（副本）及其计划，办理续建手续”的规定，没有法律、法规、规章依据，属于擅自设定行政许可。

二是设定行政许可的依据不合法。如自治区交通厅依据交通部《公路养护工程市场准入暂行规定》（交公路发[2003]89号）制定了《内蒙古自治区公路养护工程市场准入暂行规定实施细则》（内交发[2005]748号），由于交通部的文件违反行政许可法，自治区交通厅制定的规范性文件因依据违法而被撤销。

(四)超越法定权限

行政机关的职权应当由法律、法规、规章规定，规范性文件无权设定，否则即为超越法定权限。如《岱海旅游区管委会管理暂行办法》（乌政发[2005]59号）第七条第（六）项中关于“执法部门进入旅游区执法、检查时应当提前告知管委会”的规定，无法律、法规、规章依据，违反了行政机关职权法定的原则，超越了法定权限。

二、备案审查工作存在的问题

(一)有的地方和部门领导重视不够。

规范性文件作为抽象行政行为，针对的是不特定的人，可以反复适用，规范性文件内容合法且科学合理，为行政机关有效实施行政管理起到保障和促进作用，但如果违法，不仅影响法制统一，而且会给行政管理造成混乱，损害人民的合法权益。目前，一些地方和部门的领导法律意识不强，对规范性文件的制发和备案工作，在坚持地方和部门利益的同时，忽视了维护法制统一的原则。还有一些地区和部门领导，虽然很重视本部门制定的规范性文件的合法性问题，但在注重自身严格审核把关的同时，忽视了上级行政机关的审查监督作用。有些领导认为备案是多此一举，是给经济发展设置障碍，甚至哪些文件应该备案由领导说了算，对那些明显违法的文件故意不备案，以规避监督。领导重视不够是规范性文件备案工作进展缓慢的重要原因。

(二)规范性文件制定工作管理不严谨。

一是制定规范性文件的计划性、科学性不强，许多规范性文件不是站在全局的角度衡量各种利益关系，而是过于看重地方和部门的局部权力和利益。二是没有全部做到法制工作机构统一审核把关。《办法》规定，规范性文件应当由制定机关负责法制工作的机构统一审核。但一些行政机关在规范性文件发布前，不经本机关法制工作机构审核或者对其提出的合理意见不予采纳，将不必要的权力要求和不正当的利益要求写进规范性文件。三是规范性文件的制定程序不规范。许多规范性文件未经政府常务会议或部门行政首长办公会议集体审议，而是由分管领导直接签发。四是规范性文件发布形式不统一。根据《办法》的规定，规范性文件要使用统一的文号，并通过政府公报、政府网站或当地报刊等媒体向社会公布。目前，规范性文件文号不统一、不向社会公布的问题还比较普遍，同一个机关制发的规范性文件有多种文号，就政府而言，有政发也有政办发，而部门往往是一项业务一种文号。

(三)备案审查机制不完善，主要是：

1.备案审查启动方式单一。根据《办法》的规定，规范性文件备案审查既可以通过发文单位主动报送而启动，也可以通过公民、法人和其他组织向负责备案审查的政府法制工作机构提出意见而启动，但目前备案审查主要还是靠发文单位备案启动。备案审查启动方式的单一，减弱了备案监督的作用。

2.审查程序不健全。目前我区规范性文件备案审查的工作程序是：发文单位将制发的规范性文件在法定期限内报送审查机关，由审查机关对文件的合法性和合理性进行审查。由于备案审查不是规范性文件生效的必然要件，因此，审查机关难以掌握发文单位的实际发文情况，只能对发文单位报送备案的文件进行审查，对发文单位漏报或故意隐瞒不报的文件难以监督。这种被动审查的方式大大制约了备案审查工作的深入开展。

(四)备案审查制度没有得到切实地执行。

一是应备不备和报备不及时的现象仍很普遍。根据《办法》的规定，规范性文件制发机关应当在文件公布之日起30日内报送备案。但实际工作中，规范性文件制而不备和备案不及时的现象仍很普遍，每年备案的规范性文件只是应备案文件中的一部分。2005年，各盟市和自治区政府部门共制发规范性文件204件，但备案的只有134件，占制发文件总数的66%。其中，盟市制发91件，备案88件，占制发总数的96.7%；自治区政府部门制发113件，备案46件，占制发总数的41%。报备的规范性文件中，80%未按规定时间备案。2005年制发的规范性文件向自治区人民政府报送备案的部门有18个，包括自治区公安厅、国土资源厅、司法厅、教育厅、水利厅、交通厅、建设厅、科学技术厅、财政厅、林业厅、审计厅、发展和改革委员会、体育局、工商行政管理局、地方税务局、粮食局、档案局和公安消防总队等；未报送备案的有自治区民政厅、商务厅、人事厅、文化厅、卫生厅、质量技术监督局、人口和计划生育委员会、环境保护局、无线电管理委员会办公室、自治区人民政府国有资产监督管理委员会、内蒙古地震局、烟草专卖局、通信管理局等13个部门和单位。此外，《办法》要求，规范性文件制定机关应当于每年的1月31日前，将本机关上一制定的规范性文件目录一式两份报送负责备案审查的政府法制工作机构。但实际工作中，制定机关能按要求报送规范性文件目录的极少。2005年，除呼伦贝尔市、兴安盟等少数盟市按要求及时报送目录外，其它盟市和自治区政府部门均未按要求主动报送。

二是备案形式不符合要求。《办法》要求，制发机关报送备案规范性文件时，要报送备案报告1份，规范性文件文本2份，制定说明2份，此外，还需报送制定规范性文件的依据和制定机关法制工作机构的审查意见。但目前报送备案的规范性文件中有近1/4不符合要求，如通辽市、自治区公安厅报送备案的规范性文件全部不符合报备要求。备案形式不符合要求主要表现在：第一，没有按要求的份数备案；第二，只有规范性文件文本，没有备案报告，或备案报告不符合格式要求，未注明公布情况；第三，未报送规范性文件制定依据，或只报送依据目录而未报送依据文本；第四，未报送起草说明，或起草说明不规范，未按要求的内容说明；第五，没有法制工作机构审查意见。备案形式不符合要求的问题在自治区政府部门比较严重，有些部门经备案审查机关多次催报仍不予理睬，甚至收到要求其补正相关材料的通知书也没有补正，如自治区公安厅、国土资源厅、发展和改革委员会等。此外，有些制定机关报送的是规范性文件复印件，也不符合要求。

三是只备不审，流于形式。备案的目的是审查，如果只是“下级报，上级存”，只备不审，就起不到监督的作用，失去了备案的意义。

(五)现有力量难以承担日益繁重的备案工作需要。

有些盟市政府法制办只有两个人，大多数旗县政府没有法制机构，即使有也只配备了一到两名工作人员，甚至还是兼职。法制机构不健全、工作人员少，严重影响了法制工作的正常开展，造成规范性文件制而不备、备而不审，制约了备案审查工作的开展。

三、下一步工作要求

(一)提高认识，加强对规范性文件备案审查工作的领导

规范性文件备案审查工作是切实维护广大人民合法权益，实现依法行政的重要保证，是关系到我国实现社会主义法制统一和兑现入世承诺的重要一环，对于促进政府职能转变，提高政府管理水平，构建和谐社会具有重要意义。各级人民政府和政府各部门领导要进一步提高认识，将此项工作列入重要议事日程，带头严格执行《办法》和有关文件要求。在制定规范性文件时，要站在党和人民利益的高度，不单纯考虑地方利益和部门利益，维护法制统一，积极推行事前审查和事后备案相结合的制度。同时，要严格遵守备案工作程序，及时将发布的规范性文件上报备案，接受上级行政机关的监督检查。

（二）转变观念，加大备案审查工作宣传力度

宣传工作不到位是影响规范性文件备案审查工作正常开展的重要因素之一。一些行政机关对备案审查工作不了解，管理相对人也不清楚通过备案审查能维护自己的合法权益。因此，各级人民政府法制工作机构要借助各种新闻媒体，对国家和自治区有关规范性文件备案审查规定和我国政府的入世承诺等进行大力宣传。对于不执行国家和自治区有关规定，影响法制统一和我国政府对外承诺，损害人民群众合法权益的行为，要坚决予以纠正，努力在全社会形成法律意识和规则意识。

(三)加强对规范性文件的监督管理

制定规范性文件，是一个地方、一个部门行使行政管理职权的重要表现形式，但一些地方和部门的规范性文件存在着 “政府权力部门化，部门权力利益化”的现象。从实践情况看，文件制定机关受利益驱动，背离依法行政目标，造成规范性文件与上位法的规定和精神不一致，政出多门、相互矛盾的现象时有发生。有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸责任和义务，不顾法定权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门权限，导致规范性文件打架、重复和管理失控。因此，必须采取有效措施，多管齐下，加强对规范性文件的监督管理，逐步实现制度化、法制化。

一是坚持依法行政，树立“制定规范性文件是行政立法活动有机延伸”的观点，依法约束行政权的行使，推动行政机关把职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

二是要用制度规范行政机关内部对规范性文件的监督管理，使规范性文件定位在政府层次而非部门立场上，减少或避免部门之间的权限争执和利益角逐。要继续将规范性文件备案审查工作纳入行政执法责任制和评议考核制中，加强日常检查和年终检查。各级人民政府法制工作机构要每年定期通报规范性文件备案审查情况，认真履行备案审查职责，坚持有件必备、有备必审、有错必纠。对于审查的规范性文件内容方面存在问题的，要切实采取措施，督促发文机关及时纠正，必要时应建议本级政府予以撤销；报送程序上存在问题的，要采取通报批评等方式，责令发文机关改正。

(四)加强队伍建设，积极发挥法制工作机构的作用

各级人民政府和政府各部门领导要高度重视规范性文件发布前的法律审查和发布后的备案工作，积极发挥政府法制工作机构的作用。由于规范性文件备案审查工作专业性较强，必须配备责任心强、业务过硬的同志担任此项工作。各地区、各部门要大力加强法制工作机构队伍建设，使各级法制机构工作人员不断提高自身政治和业务素质，积极发挥参谋助手作用。

各级法制工作机构要以高度的责任感和使命感，积极主动地开展工作，不断探索备案审查工作的新路子、新方法，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，不断提高备案审查工作水平，充分发挥备案监督的作用。同时，要加强对下级行政机关开展规范性文件制定和备案审查工作的指导和督促检查。自治区人民政府法制办公室要切实加强对呼伦贝尔市、赤峰市及阿拉善左旗、伊金霍洛旗4个试点地区的指导，不断总结工作经验，及时找出工作中的薄弱环节，分析产生问题的原因，有针对性地进行研究，使其切实发挥示范作用，推动我区规范性文件制定和备案审查工作再上新台阶。

(五)完善制度，切实提高备案审查工作质量

目前，大多数行政机关都制定了本单位的公文处理办法，但大部分是对公文的起草、审核和签发程序作了详细规定，而对如何备案并没有要求，这就出现负责发文的机构不负责备案，而负责备案的机构又不掌握文件的发布情况，导致规范性文件发布后未能及时按要求备案。各级行政机关要认真执行《办法》的各项规定，建立健全必要的文件审核程序和发文备案程序等内部工作制度，明确责任，落实到位。要健全和落实备案工作制度，加大备案审查力度，突出备案审查重点，切实提高规范性文件备案审查工作质量。

附件：2005各盟市、自治区政府部门和有关单位规范性文件备案审查情况统计表

二OO六年五月十九日

规范性文件审查工作 篇6

文件

贵州省财政厅

黔公通[2009]107号

关于规范全省安防工程政府采购招标项目企业资质审查工作的通知

各机关、事业单位、团体，各政府采购招标代理机构：

随着社会经济的迅速发展和“平安贵州”城市创建活动的深入，我省政府采购项目中安全技术防范工程承揽及产品选购的需求在不断扩大，但由于部分安防工程企业及产品供应商没有严格依照《贵州省安全技术防范管理条例》及相关法规依法备案，加之备案制度本身无法显示工程企业的综合能力，因此造成我省安防工程企业在中标承建安防工程中非标建设、技术落后、施工不规范、工程质量差，甚至不能充分发挥安防系统作用的严重后果，给采购人造成了损失，给社会带来了极坏影响。为了进一步规范我省安全防范工程政府采购行为，确保安防工程建设的标准化、法制化、规范化，提高系统建设质量，推进安全技术防范行业自律机制建设，规范从业行为，营造法制、公平、有序、诚信的安防市场环境，保护用户与安防企业合法权益，根据《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《安全技术防范产品管理办法》，以及《贵州省安全技术防范管理条例》和公安部科技局《关于批准扩大安防工程企业资质评定试点工作的批复》（公科安[2007]15号）等法律法规与文件精神，现就安防工程项目政府招投标工作中关于安防企业进行投标使用资质的有关事项通知如下：

一、安防工程投标承建和安防产品销售应持有相关备案登记证书

根据《中华人民共和国认证认可条例》、《贵州省安全技术防范管理条例》和《安全技术防范产品管理办法》，在贵州省内参加安防工程设计、施工、维修、运营、监理以及产品销售投标，应持有以下证明：

（一）安防工程设计、施工、维修、运营、监理投标

1.省外企业，外资企业及持有省级工商注册登记证明的企业参与投标的，应持贵州省公安厅“技防办”签发的备案登记证明。

2.在省内各市、州、地、县进行工商注册登记的企业参与投标的，应持有市、州、地公安机关“技防办”签发的备案登记证明。

3.参与三级风险等级以上的安防工程投标的企业应持有保密资质证书。

（二）安防产品供应商投标

1.参与列入国家强制认证范围的产品投标的供应商，应持有与之对应并由国家认证中心颁发的产品认证证书。

2.参与其他安防产品投标的供应商，应持有与之相对应产品的生产登记批准书和该产品的有效检测报告书。

3.参与各类安防产品供应投标的供应商，均应持有本省或市、州、地公安机关技防部门签发的销售备案证明书。

二、安防工程企业资质等级可相应承建的安防工程项目

鉴于目前各省普遍实行的安防工程企业备案登记制度，存在着对备案企业难以反映其综合资质能力的问题，因而使招标单位不能正确选择与项目规模、技术难度和资金能力相适应的工程企业。为解决此问题，公安部从2006年起委托中国安防协会和地方安防协会在统一标准体系下对安防工程企业进行资质等级评定。由此给招标方选择具备承担招标项目能力的工程企业提供了依据。

按照投标人应当具备承担招标项目能力的原则，目前由公安部委托行业组织评定的安防工程企业资质，是对安防工程企业资源、技术和经济等综合实力客观、公正的评价，该资质从高到低分为一级、二级和三级。

（一）持有一级资质的安防工程企业，适宜于承建一级、二级、三级风险等级及系统复杂、投资巨大的安全技术防范工程项目。

（二）持有二级资质的安防工程企业，适宜于承建二级、三级风险等级及系统相对简单、投资相对较大的安全技术防范工程项目。

（三）持有三级资质的安防工程企业，适宜于承建三级风险等级及系统简单、投资较小的安全技术防范工程项目。

三、合理选择具有相应资质的安防工程企业

（一）各采购单位，在安防工程项目的招投标或竞争性谈判中，要注意把安防工程企业资质作为参与投标企业的基本条件，并根据项目风险等级、投资规模、质量要求和本通知确定的工程承建范围，合理选择具有相应资质等级的安防工程企业。

（二）各招标代理机构，应根据受托进行安防工程招标项目的风险等级、投资规模、质量要求和本通知确定的工程承建范围，注意对投标安防工程企业的资质条件进行前期审查，合理确定具有相应资质等级的安防工程企业。

（三）招标文件或竞争性谈判文件中凡涉及安全防范工程设计、安装、维修、运营、监理的项目，应当明确对参与安防企业的资质等级的条件要求。

（四）安防工程企业参与安防工程项目投标报名时，要在出具相关备案表证明的同时还应当主动向招标代理机构或采购人出示“安防工程企业资质证书”（复印件），并严格按《安全防范工程技术规范》（GB50348-2004）和《安全防范工程费用预算编制办法》（GA/ T70-2004）等相关标准制作投标书。

四、加强安防工程企业资质管理

（一）“安防工程企业资质证书”仅限于持证人使用，不得借用或转让，凡借用或转让的资质证书在投标审查时应视为无效。

（二）“安防工程企业资质证书”除发证当年外，每年审验一次，凡审验不合格或未经审验的资质证书在投标审查时视为无效。

（三）安防工程项目的建设方、或采购中心、或招投标中心，可上网查验安防工程企业资质证书的有效性。

（四）安防工程企业资质的评定机构，要严格按照标准与程序评定安防工程企业的资质，注意了解与掌握资质的使用情况，加强资质管理，发现问题及时解决。

（五）中标或成交供应商必须严格按照国家有关的安防标准进行施工，确保工程质量。

贵州省公安厅

贵州省财政厅

规范性文件审查工作 篇7

在现行的WTO争端解决机制法律文本中, 规定审查标准的规范性法律条款主要是《反倾销协定》第17.6条和DSU第11条。其他的规范性文件, 如《关于审议<关于GATT1994第6条的协定>第17条第6款的决定》和《关于根据 (关于实施GATT1994第6条的协定) 或 (补贴与反补贴措施协定) 第五部分争端解决的声明》也会在文中提及。

一、WTO反倾销争端的评审标准

《反倾销协定》第17条第6款是WTO法律文本中唯一一个明确规定审查标准的条款, 其法律文本援引如下:

参照本条第5款审查该项事项时:

(i) 在评估该事项的事实时, 专家组应决定当局确立的事实是否适当, 以及他们对事实的评估是否客观公正, 如果确定的事实是适当的, 评估是公正和客观的, 即使小组可能作出不同的结论, 该项评估不应被推翻。

(ii) 专家组应根据国际公法解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定。如果专家组认为本协议的有关条文规定允许作出一种以上的可允许的解释, 只要进口国行政主管当局的措施符合其中一种解释, 专家组就应当认为主管当局的措施与本协议相符。

(一) 反倾销事实问题审查标准

该条款第i项规定了争端事实问题审查标准, 根据该条款规定, 只要当局对事实的确定是适当的, 评估是公正和客观的, 那么专家组就不能推翻当局作出的评估, 即使专家组依据调查的事实可能作出不同的结论, 该结论也不能推翻一国当局作出的结论。

这项规定实际包含了两个层面的内容。“专家组应决定当局确立的事实是否适当”, 这对应了专家组对事实证据的审查权限, 而审查标准则体现在“如果确定的事实是适当的, 即使小组可能作出不同的结论, 该项评估不应被推翻”, 这种表述体现了明显的遵从性原则, 但是“适当的”又该如何体现?实践上确定的适当标准更多的倾向于程序的适当性, 而非事实本身的适当性。如果主管机关确实事实的程序具有正当性, 那么他所做出的事实确定就应当被尊重, 专家组没有权利也没有义务对案件事实进行调查, 而实际上专家组调查案件事实也不具有实践上的可行性, 原因有两点。首先, 调查案件事实情况需要专家组采取一些措施实地调查, 这些措施的实现需要成员国的授权, 而现实情况是案件原始材料的调查往往涉及到一国的主权、国家安全、国家秘密等, 这些使得国际司法机构在一主权国家内的独立调查根本不可能被允许。其次, WTO专家组成员往往具备经贸或法律专业背景, 而原始证据的搜集通常涉及技术层面的问题, 而专家组成员对于这些问题不具有专业知识, 即使调查也很难具有说服力。“专家组应决定他们对事实的评估是否客观公正”对应的则是实施结论的调查权力, 审查标准则体现在“如果评估是公正和客观的, 即使小组可能作出不同的结论, 该项评估不应被推翻”。客观、公正更多涉及到实体内容, 即当局作出的事实结论应当是客观、无偏见的。实践中, 专家组推翻成员国对事实问题作出的调查和结论几乎是不可能的。因为条文的规定导致了专家组对成员国的事实调查和实施结论的“不适当性”、“不公正性”、“主观性”承担举证义务, 这种举证在法律条件和事实条件均不具备的情况下, 根本没有可能性。

(二) 反倾销法律问题审查标准

该条款第ii项规定了争端法律问题的审查标准, 它是乌拉圭回合各国作出妥协的结果, 本身具有很大的争议。该项首先要求专家组“根据国际公法解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定。”这与DSU第3.2条所述“根据国际公法解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定。”含义相同。对于国际国际公法解释的惯例规则本身指什么, 《反倾销协定》和DSU并没有明确解释。通常认为, 专家组和上诉机构通过长期实践, 认可了《维也纳条约法公约》中条约解释规则具有公法解释的惯例规则地位。《维也纳条约法公约》第31条规定了条约的一般解释原则, 第32条规定了条约的补充解释方法。具体法律文本如下:

第31条解释的通常规则

1. 条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义, 善意解释之。

2. 就解释条约而言, 上下文除连同序言及附件在内之约文外, 并应包括:

(1) 全体当事国因缔结条约所订之与条约有关之任何协定; (2) 一个以上当事国因缔结条约所订立并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书。

3. 应与上下文一并考虑者尚有:

(1) 当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用之任何协定; (2) 嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例; (3) 适用于当事国关系之任何有关国际法规则。

4. 倘确定当事国有此原意, 条约用语应使其具有特殊意义。

第32条解释的补充规则

为证实由适用第31条所得之意义起见, 或遇第31条作解释: (1) 意义仍属不明或难解;或 (2) 所获结果显属荒谬或不合理时, 为确定其意义起见, 得使用解释之补充资料, 包括条约之准备工作及缔约情况在内。

通过这两个条款的适用, 对某条约的法律解释必然会出现单一结果, 这也是《维也纳条约法公约》签订的主要目的之一。然而, 这里仍然涉及一个问题:如果某WTO成员国并非《维也纳条约法公约》的缔约国, DSB是否能够适用该条约解释条款审查该成员国对WTO法的解释。

然而该条款第ii项第二句则推翻了唯一结果的假设, 认为即使依照国际公法解释的惯例规则, 仍有可能得出多种“可允许的解释”。实际情况是, 如果严格按照《维也纳条约法公约》中的条约解释规则, 不可能得出两种以上的解释。因此, 第ii项的第一句和第二句不可能在实践中同时适用, 这种表述被认为是乌拉圭回合谈判中各国妥协的结果。该项更加有争议的是“可允许的解释”这种表述, 认为存在一种以上可允许的解释的主体是成员国还是专家组, 又由谁证明进口国当局措施与“可允许的解释”具有一致性?有学者认为存在一种以上可允许的解释的判断权在WTO争端当事方, 旨在“将解释权分配给WTO争端的当事方”, 这也是乌拉圭回合中美国积极提起议案的原因。但是否存在一种以上可允许的解释的权力归于DSB, DSB在判断“某一WTO法律条款是否具有多种可允许的解释”时, 具有相当大的自由裁量权, 而实践中, 专家组和上诉机构从来不愿意接受多于一种可能的解释, 这使得第ii项第二句所表述的情况从来不曾在WTO争端解决机制中适用。从文义上看, “只要进口国行政主管当局的措施符合其中一种解释, 专家组就应当认为主管当局的措施与本协议相符”表达的是专家组对于当局的措施与《反倾销协定》的不相符性进行论证, 但实际情况如前所述, 专家组从未给予当事国确定解释之外的选择, 以一种全有或全无的姿态对待反倾销领域的法律争端, 将对协定的解释权完全归于争端解决机构, 对成员方作出的WTO规范的解释采取了从头审查的方式, 没有给予成员方相应的尊重。

(三) 相关的部长决定和声明

在乌拉圭回合中, 除了达成《反倾销协定》第17.6项中关于审查标准的协议, 还通过了与之相关的一个部长决定《关于审查“执行1994年GATT第六条协议”第17条第6款的决定》和一个部长声明《对“执行1994年GATT第六条协议”或“补贴和反补贴措施协议第五部分”有关争端处理的声明》。其文本如下:

《关于审查“执行1994年GATT第六条协议”第17条第6款的决定》:“部长们, 兹决定如下:关于“执行1994年GATT第六条协议”第17条第6款的审查标准应在三年以后予以审查, 以便考虑其是否具有普遍适用性。”

《对“执行1994年GATT第六条协议”或“补贴和反补贴措施协议第五部分”有关争端处理的声明》:“部长们, 关于执行GATT1994第六条协议或补贴与反补贴税措施协议第五部分的协议之争端解决, 认识到必须对反倾销和反补贴税措施引起的争端采取一致的解决方法。”

上述的部长声明和决定是在乌拉圭回合无法就WTO除反倾销之外的其他领域案件的审查标准达成一致意见的情况下, 为未来谈判留下的契机。但实际上, 在《反倾销协定》通过三年后, WTO并为就此问题予以审查。而在美国热轧铅秘炭钢产品案中, 专家组明确拒绝了将《反倾销协议》中的第17.6条所规定的审查标准应用到反补贴案件中。此后, WTO的官方会谈都回避了这一问题。上述决定和声明由于不具有权力结构的规定, 没有实践上的可操作性, 无法对审查标准产生实质影响, 更多的是一种宣示性的作用, 仅仅表明WTO当时部长会议对审查标准问题的态度。

二、WTO非反倾销案件的审查标准

WTO各成员国并未就反倾销之外的其他领域案件的审查标准达成一致, 但审查标准的问题在所有争议中都客观存在。随着DSB实践的发展, 专家组纷纷将视线集中在DSB第11条上, 将其作为确定专家组审查标准的法律依据。

DSU第11条规定:“专家组的职能是协助DSB履行本谅解和适用协定项下的职责。因此, 专家组应对其审议的事项做出客观评估, 包括对该案件事实及有关适用协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估, 并做出可协助DSB提出建议或提出适用协定所规定的裁决的其他调查结果。专家组应定期与争端各方磋商, 并给予它们充分的机会以形成双方满意的解决办法。”

在该规定中, 并没有提及审查标准问题, 而仅仅指出专家组应当作出“客观评估”。这段话涉及两个问题, 由谁进行评估标准的把握?适用客观标准进行评估的事项包括哪些?首先, 该句中“客观评估”的主体指向专家组, 这意味着“客观”的标准由专家组把握而非成员方, 即专家组的评估优于成员方的评估。其次, “包括对该案件事实及有关适用协定的适用性和与有关适用协定的一致性的客观评估”阐释了进行客观审查的对象, 包括案件事实、有关协定的适用性、事实与相关协定的一致性三个方面的内容。

对于事实证据的调查规则, 规定在DSU第13条。第13条规定:“1.每一专家组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议。但是, 在专家组向一成员管辖范围内的任何个人或机构寻求此类信息或建议之前, 应通知该成员主管机关。成员应迅速和全面地答复专家组提出的关于提供其认为必要和适当信息的任何请求。未经提供信息的个人、机构或成员主管机关正式授权, 所提供的机密信息不得披露。2.专家组可向任何来源寻求信息, 以及与专家进行磋商以获得他们对该事项某些方面的意见。对于争端一方提出的有关科学或其他技术事项的事实问题, 专家组可以请求专家审议小组提供书面咨询报告。这里此类小组的规则及其程序列在附录4中。”根据该条的规定, 专家组可以通过两种途径进行案件事实的调查, 一种是向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议, 另一种是请求具有专业知识背景的专家审议小组提供书面咨询报告。当然, 专家组在进行审查时, 有一些限制性的条件, 如必须先行通知被咨询人的主管机关, 对于未经许可的信息不得披露等。实践中, 专家组对事实问题的审查更倾向于采用较为严格的审查标准, 通常会对相关事实的范围和适当性进行相对严格的审查。对于法律问题专家组和上诉机构一贯强调一项事实结论必须是基于相关的事实证据作出的“可接受的” (acceptable) 评估并对此给出了“合理和充分的”理由。其中“可接受的”被理解为成员方主管机关做出的评估能够为专家组所接受, 即专家组在事实问题的审查上不得重新开展完全独立的评审, 而是考察主管部门自身做出的事实评估是否为“可接受的”。

对于法律问题的审查标准, 专家组一向采取完全独立的评审标准, 对成员国对WTO法的遵从性采用从头再查的方式。

当然, 仅仅分析DSU的规定, 依“客观评估”并不能切实的判断WTO的审查标准更倾向于遵从性原则或从头再查原则, 需要从DSB对案件的审理过程入手, 得出实践中“客观”一词的指向。

笔者通过对DSU第11条和《反倾销协定》第17.6条的规范分析, 介绍了WTO争端解决机制下反倾销领域和非反倾销领域问题的二元审查标准。对反倾销领域案件, 事实问题的审查倾向于遵循性原则, 法律问题的审查则一般采用从头再查的方式。对于非反倾销领域的案件, 并未区分事实问题与法律问题的审查标准, 只能通过前后文的分析, 得出结论, 审查标准为“可接受性”。

摘要：WTO争端解决机制的审查标准集中反映于《反倾销协定》第17.6条和DSU第11条。对这些条款进行细致分析, 考察WTO争端解决机制下反倾销领域和非反倾销领域问题的二元审查标准, 探讨法律文本中审查标准的价值倾向, 对解决WTO市场争端具有重要意义。

关键词：WTO争端解决,审查标准,规范分析

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[6]骆烨.论世界贸易组织争端解决机制中的评审标准[D].华东政法大学, 2006.

[7]Deborah Z.Cass.The“Constitutionalization”ofInternational Trade Law:Judicial Norm-Generation asthe Engine of Constitutional Development inInternational Trade[J].12 European Journal ofInternational Law, 2001 (57) .

规范性文件审查工作 篇8

在发明专利的审查过程中，经常会遇到这样的情形：一份专利申请文件中既包括方法权利要求又包括产品权利要求，同时在撰写次序上既有方法权利要求写在前的，也有产品权利要求写在前的；有的按照引用的格式写成假从属，有的则没有写成引用的形式。同时我国的专利法、专利法实施细则（以下简称细则）和专利审查指南（以下简称指南）中只规定了包含在一个专利申请中的技术方案要属于一个总的发明构思，即具备单一性，而并没有明确规定包括多个技术方案的专利申请各自独立权利要求的撰写形式及撰写次序。

另外，专利审查指南（2010版）第二部分第二章第3.1.1节对权利要求类型做了如下规定：权利要求有两种基本类型，即物的权利要求和活动的权利要求，或者简单地称为产品权利要求和方法权利要求。

专利法实施细则第三十四条规定，可以作为一件专利申请提出的、属于一个总的发明构思的两项以上的发明或实用新型，应当在技术上相互关联，并包含一个或者多个相同或特定的技术特征。其中特定技术特征是指以每一项发明或者实用新型作为整体，对现有技术做出贡献的技术特征。也就是说，具备单一性的多个技术方案可以要求在一件专利申请中得到保护，这样既能够使申请人节省专利申请及维持费用，同时也能够有效利用审查资源。专利法第三十一条第一款规定，一件发明或实用新型专利申请应当限于一项发明或实用新型。属于一个总的发明构思的两项以上的发明或实用新型，可以作为一件申请提出。

一件发明专利申请中包括多个技术方案的情况有多种，其可以是产品权利要求和方法权利要求的任意组合，这里的产品权利要求包括一切关于物的权利要求，如物品、装置等。但是写在一件发明专利申请中的多个技术方案需要满足专利法的相关规定，这是需要审查员在审查过程中严格把握的。根据以往审查过程中遇到的案例，笔者总结出了这种专利申请容易存在两个方面的问题，一是单一性问题，二是权利要求没有以说明书为依据的问题。

在审查过程中，如果一件专利申请包括多个技术方案，不管这多个技术方案是以并列技术方案的形式体现在一个独立权利要求中，还是以多个独立权利要求的形式体现，在实质审查阶段审查员一般会首先考虑这多个技术方案之间是否满足单一性的规定。然而在实际审查中指出单一性问题是否是最有助于申请人将申请文件修改为可授权文件的方法呢？下面将举例对此进行说明。

例如：一件专利申请中包括两个独立权利要求，独立权利要求1限定了一种成型装置，独立权利要求2限定了一种成型方法，而且在独立权利要求2中并未包含独立权利要求1的全部特征。

如果依据专利法第三十一条第一款的规定，该两项权利要求之间不具备单一性，申请人对其修改可以有两种方式。一种是删除其中一个权利要求然后根据其提交分案申请，另一种是将权利要求2改写成引用权利要求1的形式。如果申请人依第一种方法修改，删除权利要求2并针对其提交另一份分案申请，则在后续的审查过程中，审查员根据保留的权利要求1对该案继续审查，如果经过检索权利要求1的技术方案不具备新颖性和创造性的规定，则依据专利法第二十二条该申请不能被授予专利权；而对于依据原权利要求2的技术方案的分案申请，由于该技术方案的实施是依赖于说明书中的特定装置（也就是原母案申请权利要求1技术方案的装置），因而该权利要求得不到说明书的支持，而申请人要克服该问题的修改方式只有一种，就是将装置的特征加入到该方法权利要求中，然后审查员继续针对包含了装置特征的方法权利要求进行审查（见下图）；如果申请人依第二种方式进行修改，将权利要求1中装置的特征补入权利要求2或者将权利要求2改写成引用权利要求1的形式，则审查员经过检索然后做出授权或驳回决定。

由上述过程可知，如果审查过程中对于类似申请以单一性意见指出，会使申请人有不同的修改方向，而如果申请人按照上述第一种方式修改，当该申请的装置权利要求和方法权利要求都不符合专利法第二十二条的规定时，则对申请人来说提交分案申请是一项额外白付出的支出；当该申请的装置权利要求不符合专利法第二十二条的规定而修改后的方法权利要求符合时，申请人的分案申请可以得到授权，而如果申请人在修改原申请文件时只是删除了方法权利要求却并没有针对其提交分案申请，则这时候申请人一项专利权都没有。由此可见，依据单一性来处理该类问题虽然没有违背专利法和指南的规定，但却有可能因为后续的修改走向不同而给本申请带来不同的结果，其中有可能造成申请人权利的损失。

因此我们这里提及另一种针对该类问题的处理方法，即从技术方案要得到说明书支持的角度来提出审查意见。专利法第二十六条第四款规定，权利要求书应当以说明书为依据，清楚、简要地限定要求专利保护的范围。权利要求书应当以说明书为依据，是指权利要求应当得到说明书的支持。权利要求书中的每一项权利要求所要求保护的技术方案应当是所属技术领域的技术人员能够从说明书充分公开的内容中得到或概括得出的技术方案，并且不得超出说明书公开的范围。