关于规范性文件备案审查的几点思考

关于规范性文件备案审查的几点思考（精选8篇）

关于规范性文件备案审查的几点思考 篇1

关于规范性文件备案审查的几点思考

监督法实施以来，规范性文件备案审查工作在各地逐步开展起来，无锡市人大常委会也将这项工作纳入日程。从目前各地工作实际看，规范性文件备案审查工作总体还处于起步和探索阶段。下面，结合无锡市的实际情况和各地的实践经验，对规范性文件备案审查的制度形成、重要意义和实施中存在的问题作一些初步探讨。

一、规范性文件备案审查制度的确立、发展与基本形成

对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是维护社会主义法制统一的一项重要制度。应当指出的是，这一制度并非监督法新设定的一项制度，其从最初确立到完善形成，大体经历了三个阶段。一是初步确立阶段。宪法第一百零四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大不适当的决议。这是宪法基于国家职权所进行的分工，是宪法对地方人大常委会作出的制度安排。这一规定赋予了地方人大常委会审查规范性文件的权力，是地方人大常委会对规范性文件进行审查的宪法依据。

二是逐步发展阶段。在宪法规定的基础上，地方组织法和立法法对规范性文件备案审查制度进行了补充和完善。地方组织法进一步扩大了规范性文件审查的范围。第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会可以撤销本级人民政府不适当的决议、命令，以及下一级人大及其常委会不适当的决议。立法法则对备案审查制度作了专门规定，使备案审查制度更为明确具体，并取得了重要突破。第八十九条规定，地方政府规章应当报同级人大常委会备案。第九十二条明确授权接受备案的机关可以对规章等规范性文件的审查程序进行规定。正是第九十二条的规定，使得规范性文件备案审查制度从原有的形式性审查范围中脱离出来，从而真正具备了实质性审查的意义。无锡市也正是根据立法法的规定，专门制定了有关政府规章备案审查的规定，逐步将规章备案审查工作开展起来。

三是基本形成阶段。2006年的监督法设专章对规范性文件备案审查作了全面规范，这是在立法法已有的立法监督的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善和深化。监督法正式将规范性文件备案审查作为七种监督方式之一，以法律形式固定下来，同时还将规范性文件备案审查的范围进一步扩大，并授权省级人大常委会对地方人大常委会审查、撤销规范性文件作出具体规定。根据监督法的要求，各地省级人大常委会均制定了有关规范性文件备案审查的规定，并积极推动这项工作在本地区全面开展。因此，可以说监督法的出台，标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度正式形成。

二、规范性文件备案审查的重要意义

规范性文件备案审查工作的开展，有赖于正确认识其重要意义。只有真正从思想上提高认识，高度重视，才能有力推动这项工作全面有效开展。

（一）加强规范性文件的备案审查，是民主法治建设的必然要求。民主法治的一个显著特征就是公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。由地方国家权力机关

对规范性文件的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体事务。对规范性文件备案审查的过程，就是使权力的行使不致偏离民主与科学准则的重要手段，这样可以切实防止权力滥用，保证人民的权力真正用来为人民谋利益，提高法治化水平。

（二）加强规范性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段。规范性文件如果存在合法性或者重大合理性问题，一旦实施，危害的往往不是—个人或者几个人的利益，将会在—个较长的时间，影响到一个方面、—个地区，损害人民群众的利益，甚至会引起社会的不稳定。国家权力机关加强对规范性文件的审查监督，把好质量关，及时纠正或者撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止法律实施中的偏差现象，对于确保法律、法规在本行政区域内得到正确贯彻，维护社会主义法制统一和尊严具有重要作用。

（三）加强规范性文件的备案审查，是维护社会公平正义的现实需要。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但更多地体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，敦促政府修改或者予以撤销违法、不适当的规范性文件，可以从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，促进社会稳定和谐。

三、规范性文件备案审查工作中存在的几个问题

监督法出台后，无锡市人大常委会高度重视。根据监督法和省有关规定，常委会对地方性法规和有关工作文件进行了全面清理；制定了《无锡市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，对备案审查工作进行了细化；2007年以来，共备案政府报送的规范性文件30件，其中政府规章19件，其他政府规范性文件11件；今年还对两起公民申请要求审查的规范性文件进行了被动审查。总体来说，规范性文件备案审查工作取得了一定成绩，但还存在一些问题需要进一步厘清和探讨。

（一）关于规范性文件备案审查的范围

明确规范性文件的范围是备案审查工作的前提。根据有关法律规定，报送市人大常委会备案审查的规范性文件是比较具体的，但有两个方面的问题需要进一步明确：一是人民政府的决定、命令的范围。这里的决定、命令显然是一个大概念。

实际工作中，政府制发的规范性文件中以决定、命令两个文种出现的极少，以公告、通告、通报、会议纪要、意见等文种出现的则比较常见。如果仅仅依照文件的形式来判断是否属于须报人大常委会备案审查的规范性文件，则会导致规范对象缺位，使备案审查工作流于形式，甚至难以开展。因此，不能拘泥于文件的形式，而要着眼于文件的性质来判断。只要是政府制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，并具有普遍约束力的文件都应当报同级人大常委会备案。实践中还存在大量以政府办公室名义发布的，以及政府或者政府办公室同其他国家机关或者组织机构联合发布的规范性文件。据统计，2007年市政府办公室发布的规范性文件达57件，超过了同年政府规章（11件）和政府规范性文件（31件）之和。此类文件原则上只要是经过政府批准或者同意的，都应当报送备案，但考虑到其情形比较复杂特殊，可以与政府进行研究商定。二是党委和政府联合发布的规范性文件。党政联合发文在实际工作中是比较常见的。2007 年的统计数据显示，市委、市政府联合发布的规范性文件有18件之多。这些文件通常涉及全局、与人民群众的切身利益密切相关。这类文件既是政府的文件，也是党委的决策，性质重合、不好区分，目前不宜纳入备案审查范围。

（二）关于规范性文件备案审查的标准

立法法和监督法分别规定了地方人大常委会有权撤销本级人民政府发布的决定、命令和下一级人大及其常委会作出的决议、决定的情形。这就是规范性文件的审查标准。概括地说，包括了合法性和合理性标准两个方面。合法性标准一般包括四层含义：一是不得超越权限；二是不得限制公民、法人和其他组织的合法权利；三是不得增加义务；四是不得与上位法相抵触。总体来说，合法性审查由于有法律、法规和人大及其常委会的决议、决定作为依据，相对比较容易确定。合理性审查主要是对规范性文件的内容是否客观、适度，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要，是否符合社会公平正义进行的审查。有些规范性文件未必违法，但从一般常理看，或脱离实际，或有失公正，或有损人民群众的利益，也是需要撤销的。合理性审查体现了对实质正义的追求。一般来讲,合理性包括两层意思:一是制定规范性文件的动机、目的和具体规定符合法律的目的、原则和精神；二是设计的制度符合公正、合理、客观、适度的一般要求。有学者从立法权的运用和行使要符合客观规律、要适度出发，提出应从三个方面来加以把握：一是立法动机应当是建设性的；二是立法行为应当建立在充分的理论根据和实践基础上；三是立法权行使应当合乎情理。这对准确把握规范性文件的合理性有一定的借鉴意义。

（三）关于规范性文件备案审查的方式和程序

备案与审查是一个问题的两个方面，备案是前提，审查是目的。规范性文件的审查主要有被动审查和主动审查两种启动方式。所谓被动审查，就是以公民、法人或者其他组织提出审查建议或者要求为前提而开展的审查。在被动审查方面，审

查的问题通常比较明确具体，应当更加突出对公民、法人和其他组织权益的保护。规范性文件实施后，往往对其适用范围内的公民、法人和其他组织的利益影响最直接，他们对规范性文件是否合法、适当，对自己权益是否造成侵害，体会往往也是最深的。在主动审查方面，有些同志认为可查可不查，这种观点值得商榷。从目前情况看，进行主动审查是必要的，不仅有助于备案审查这一监督形式起到应有的作用，而且可以更好地发挥审查机构的积极性和主动性，也更符合备案审查的本意和要求，是人大常委会维护国家法制统一，依法履行职权的有力保障。考虑到当前有关机构设置和人员配备状况，主动审查要有选择性和针对性，要突出重点，不能泛泛而审。可以重点从以下几个方面把握：一是人民群众关注的热点问题；二是限制或者剥夺公民权利的；三是规定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容的。对涉及这些内容的规范性文件，应当按照审查标准，积极主动地开展审查工作。

对于规范性文件审查后的纠正程序，要本着积极、稳妥的原则，与制定机关相互配合，充分启动与发挥制定机关自行纠正的功能，将问题解决在前面，保护制定机关的积极性，使备案审查工作积极稳妥地进行。

（四）关于规范性文件的备案审查机构

根据立法法和监督法的有关规定，规范性文件备案审查的主体是人大常委会，但在人大常委会内要有相应的机构和人员来具体从事备案审查工作。在审查工作机构的确定上，应当根据不同的审查方式，确定不同的审查工作机构。在被动审查上，明确由常委会法制工作机构会同有关工作机构进行审查。在主动审查上，明确由常委会有关工作机构进行审查，并与法制工作机构进行会商。为确保对规范性文件备案审查工作到位，还需要设立专门的审查工作机构，配备专门的工作人员。考虑到规范性文件备案审查工作涉及常委会各个工作机构以及其他各方面，这个审查工作机构应当是综合性的机构，承担规范性文件备案审查工作当中综合性的日常工作及相关工作，能够对规范性文件实施统一管理。这样的设置便于动员各方面的力量，分工协作，齐抓共管，共同做好这项工作。

关于规范性文件备案审查的几点思考 篇2

我国近10年来在制定财务会计规范方面取得了举世瞩目的成就, 但也存在许多值得思考的问题。如何完善我国的财务会计规范, 就是需要作进一步研究和探讨的问题。笔者在本文中试就这个问题发表几点不成熟的看法。

1 完善财务会计规范应特别考虑哪些环境因素

在研究和探讨如何完善我国财务会计规范这个问题时, 笔者认为值得我们特别思考有以下几个方面:首先是我国特有的文化环境。中国传统文化中一个非常重要的特征就是“忠孝”。这与欧美文化强调平等博爱的观念有着十分明显的差异, 这是其一。其二, 我们中国人在思维方式上有一个特点, 即较强调体系、结构与层次, 倾向于追求形式上的完美主义, 但对功能、内容以及是否实用等方面往往重视不够。相对而言, 欧美人士则较注重实效, 不过于在乎外在的形式, 表现为较为明显的实用主义倾向。其次是法律环境。我国是一个成文法国家, 我国的财务会计规范一直是以财政部颁布的部门规章这种“准法律”形式出现的, 对会计实务的要求比较注重合法性和合规性, 而给专业判断留有的余地很小甚至没有。此外, 在国际环境方面, 至少应考虑两个方面。第一, 经济全球化, 特别是资本市场和金融市场的全球化是当今世界经济发展的一个重要趋势。第二, 随着改革开放的深入, 特别是加入WTO后, 我国经济发展与国际接轨的趋势已不可逆转。为了满足我国企业到国际资本市场筹资的需要和吸引更多的外国投资者到中国来投资, 我国的财务会计规范无论在形式还是在内容上必须要与国际通行惯例相衔接。

2 我国财务会计规范的着眼点是什么

我国目前财务会计规范所面临的问题, 实际上是一个应着眼于我国的实际现状, 还是应更着眼于国际化的问题。笔者认为, 要处理好这个问题, 应从以下两个方面加以考虑:第一, 如何实现会计规范的目标。会计规范的最终目标, 是为了能够提高会计信息的有用性, 而有用的会计信息只能产生于良好的会计实务。因此, 会计规范必须有广泛的适用性, 即具有可操作性, 较为具体且能为广大会计人员所理解和接受, 并能在会计实务中加以有效的应用。否则再好的会计规范也无法产生良好的会计实务, 会计规范的目标最终也难以实现。如前所述, 我国的会计人员目前的专业素质总体上偏低, 较习惯于“照章办事”, 加上其思想观念深处那种“你怎么说我就怎么做”的强烈意识, 恐怕在较短的时间内难以适应准确、恰当的专业判断。此外, 过于原则、可操作性不强的会计规范, 也可能给人为操纵会计信息留有很大的余地。第二, 怎样才算是国际化。20多年来, 我国的财务会计规范在借鉴国际惯例、与国际接轨方面已取得了举世瞩目的成果, 但究竟什么是国际化仍有待于进一步探讨。笔者始终认为, 国际化不等于英美化。因此, 我国财务会计规范目前仍然应更多地着眼于我国的实际现状, 即应当更强调规范的适用性, 建立一套适用于我国实际情况的, 能够提供真实、完整的会计信息的一套规范。但长远地看, 我们不仅不能放弃国际化的目标, 而且应当在形式和内容上最大限度地借鉴国际通行的做法, 使我国的财务会计规范在具备可操作性的同时, 尽量能为国际同行理解和接受, 而不致成为经济发展与国际接轨的障碍。

3 我国的财务会计规范应当采用何种形式

我国财务会计规范目前可能采用的形式, 不外乎有两种, 一是会计准则, 二是会计制度。究竟应当采用何种形式, 颇有争议。对此笔者的观点是:准则和制度彼此并不对立。实际上, 准则也好, 制度也罢, 充其量只是会计规范的形式问题。纵观全球, 也有许多国家的会计规范以“准则”之外的形式出现, 如法国的“通用会计方案”, 而德国等国家的会计规范干脆见诸于法律。因而我们认为, 问题的关键不在于形式, 而在于实质内容。如果在实质内容上与国际惯例区别不大, 采用制度或是别的什么形式, 问题都不大。反之, 即便是准则, 如果只是套用其形式, 不注重实质, 不仅难以为我国的广大会计人员认可, 而且也未必能得到国际同行的理解和接受。就内容而言, 我国目前的会计规范, 究竟与国际通行的会计惯例有多大区别, 倒是需要我们认真对待的问题。遗憾的是, 这方面的工作我们过去似乎不够重视。总的看, 我国目前的会计规范与国际通行惯例并不存在实质上的重大区别, 如果有的话, 则是因为我国的会计规范在很大程度上还受着诸如财务制度、税法等其他因素的制约。即便如此, 如果能将这些区别仔细加以甄别并对其原因进行解释, 增加会计规范的透明度, 相信也不难为国际同行所理解和接受。就形式而言, 笔者建议采用“区分层次, 各有侧重”的处理方式。首先是“会计准则”, 它主要侧重于基本概念、基本原则以及具体的确认、计量和报告的原则和原理。其次是“报表及信息披露格式”, 其部分内容大致上相当于过去我国的行业会计制度。这一层次的会计规范是对上述准则的具体化, 主要解决如何把准则的概念、原则和原理体现到进行日常会计核算、编制会计报表和编写报表附注申。此外, 也没有必要再将准则分为两个层次, 或至少应放弃“具体准则”的概念, 准则就是准则, 在形式上无所谓“基本”和“具体”之分, 也就是不要太受传统思维方式的束缚, 太强调准则自身的结构和体系, 而是要更加注重准则的实效。从这个意义上讲, 我国制定会计准则的努力不但不能削弱, 而是应当加强, 以争取在较短的时间内颁布一套内容较为完整, 且又同时兼顾适用性和国际化需要的会计准则, 否则, 任何形式的会计规范很有可能又回到过去那种不注重概念和原则的老路上去。

4 我国财务会计规范应以什么方式制定

我国的财务会计规范究竟应当是以政府部门为主还是以民间团体为主制定, 也是需要认真思考的一个重要问题。总体上讲, 以政府为主制定并以法律或法规的方式颁布的会计规范具有强制性, 容易发挥切实规范会计实务的作用;而以民间团体为主制定并以行业规则方式出现的会计规范则更符合市场经济的运行原理。在我国, 至少就目前而言, 那种以民间团体取代政府制定会计规范的方式极不现实, 其原因除了我国的文化、法律背景和传统习惯外, 还有就是我国的会计职业界无论在规模、质量、影响和威望方面都十分微弱。因此, 根据历史、现实、国内、国际情况, 确定我国财务会计规范制定方式时, 应注意会计规范的制定过程和制定程序。

综上所述, 在制定和完善我国财务会计规范时, 要特别考虑我国的文化和法律背景, 同时要兼顾国际化的趋势, 应在两者之间寻求某种平衡。从长远看, 我国的财务会计规范必须符合国际通行的惯例, 甚至完全采用国际准则。

摘要：在制定和完善我国财务会计规范时, 要特别考虑我国的文化和法律背示, 同时要兼顾国际化的趋势, 应在两者之间寻求某种平衡。从长远看, 我国的财务会计规范必须符合国际通行的惯例, 甚至完全采用国标准则, 但在今后一个时期, 应更强调规范的适用性。此外, 会计规范采用何种形式并不重要, 关键在于内容;准则与制度并不对立, 在内容上两者可以兼容, 各有侧重。

关键词：完善,财务会计,规范

参考文献

[1]刘德红.企业财务分析技术.中国经济出版社.2005.

关于规范会计行为的几点思考 篇3

一、会计行业现状的思考

2001年美国爆出“安然公司舞弊案”，从而引发了“安达信事件”。在短短的几个月时间里，相继揭露了六大会计丑闻。会计行业的信用遭受了有史以来最大的重创。在世界范围内，会计行业的现状成为举世瞩目的焦点。

在我国，震惊全国的“琼民源”事件，使其董事长马玉和成为新刑法颁布后第一个因提供虚假财务会计报告而承担刑事責任的人。尔后，又有为数众多的会计师事务所和注册会计师因违规操作受到一系列的惩处。

生产力的提高促进了会计行业的发展，会计业务的提高又会极大地促进生产力的发展，这个事实已经被世界各国的经济发展一再验证和实践。但在前进道路上，曲折是必然的，反复也是正常的，关键是要尽快修正错误，进入良性发展的正规道路。

虽然《会计法》经过各级财政部门、司法部门的大力宣传和倡导，在全社会已经形成一定的认识规模，但距离法指引的规范性行为尚有一定的距离。主要表现在以下几方面：

（一）经济参与者认知的模糊性。我国经过二十年的改革开放历程，已经成功地从计划经济平稳过渡到社会主义市场经济阶段，经济活动参与者从过去单一的国营、国有制企业逐步转变为多种所有制并存的现状。但经济参与者对会计工作的认识仍停留在过去阶段，认为会计工作与己无关，是会计从业人员的专业活动，从而影响了《会计法》实施的普遍性。

（二）企业领导重视的欠缺性。由于传统会计职能的专业性和计划经济的惯性，企业领导历来对会计工作“大撒把”认为会计工作仅仅是记帐报表的工具，既不问过程，也不问结果，“全权”委托会计人员处理，甚至连必要的签章审核也约定责成交由会计部门“代劳”。最有代表性现象是，在《会计法》宣传辅导培训中，财政部门明确规定必须有“单位负责人”亲自参加学习，但统计结果，只有不到三分之一的单位领导“百忙之中”参加了培训，而三分之二的单位“委派”财务人员参加。

（三）会计人员身份的矛盾性。会计人员在几乎所有的单位都具有极其矛盾的身份和心理。一方面，他们是某个单位的员工，受聘于业主，服务于单位，而另一方面，他们又是法定的会计内部监督的主体，担负着保障《会计法》正确实施，财经纪律正确遵守的义务。从而，会计人员始终在“饭碗”和“责任”中进行轮回选择。

（四）司法人员知识的有限性。随着计算机的高速发展，网络犯罪现象在全国大量增加，为了侦破起诉、审判这种新型的智能犯罪，各地公安、检察、法院逐年在扩编中专门引进了计算机专业人才。而在逐年增长的经济犯罪现象之后，少有哪个部门专门引进财会专业人才。在办理涉嫌经济犯罪特别是利用财务会计手段犯罪的案件中，不仅基层司法工作人员甚至是一些市、省一级的司法部门都有一种“狗咬刺猬——无从下口”的感觉，从而使大量的经济案件久拖不决，决而不明。

二、规范会计行为的对策

美国在发现会计行业严重问题之后，参、众两院迅速作出反应，相继授权总统出台了针对性极强的法令。司法部门及时介入，展开大规模司法调查取证活动，一些案件已初步开始平息，社会经济开始朝着好的方向扭转。

我国在市场经济大潮中始终保持清醒的头脑，党中央和国务院在整顿和治理经济秩序工作中开展了大规模的专项性活动，有效地遏制了经济犯罪的势头，取得了可喜的成绩。“不护短，不手软”已经给全社会形成了良好的共识和认可。

提高认识，规范会计行为，现在已成为我国经济建设中必须进一步下大力气来抓的一件大事。如何办好这件大事，笔者以一己之见，以期抛砖引玉。

（一）增强《会计法》宣传力度。各级政府部门特别是会计工作的主管部门——财政部门应当将宣传贯彻《会计法》作为一项主要工作来做，要常抓不懈。学习和培训《会计法》要作为一项制度，在各个层面，各个行业，采取多种形式，大力宣讲。可以“以案说法”，还可以“讲学对话”让全社会充分认识《会计法》与经济生活息息相关，与每个经济参与者密切关联。

（二）认真实施会计法律法规。政府应当采取措施对会计工作的规范性进行“拉网式”调查，针对有代表性的问题实施行政措施和手段，扭正企业领导人对会计工作重视度不足的现象。财政、税务、工商等行政部门各依职权处罚一批有法不依，我行我素的企业，对违规行为不讲情面，不姑息，从而提高企业守法守规的意识。

（三）进一步推广会计人员委托制。一些地区以国有、事业单位由财政部门委托会计人员的试点可扩大范围，进一步积累经验，使会计人员能够在不担心饭碗的情况下，挺起腰杆对违法违规行为说“不”。对极少数见利忘义，在金钱面前违背“良知”和“义务”的害群之马“逐出山门”，甚至“绳之以法”，纯洁和优化会计队伍。

（四）加强司法监督。建议各级司法部门从应届大学毕业生中和社会上的会计专业领域招收和聘任财务专业人才以充实司法队伍；对经济法律业务的现有司法人员进行专业化培训，在学中干，干中学，尽快组织起一支具有较高经济专业素质的执法队伍。面对愈来愈迅猛的经济大潮，早做人才储备，人才培养工作，为经济发展做好保驾护航的准备。

关于规范性文件备案审查的几点思考 篇4

日期：2016-12-16

来源： 天津市北辰区政府法制办主任 李作明

规范性文件备案审查，是法律赋予地方各级政府的法律监督职权，是规范抽象行政行为，从源头上预防和减少具体行政行为的制度保障，对推进依法治国、依法行政，具有重要意义。为促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，提高规范性文件的制定质量，本文以北辰区近年来规范性文件备案审查工作的现状为实证材料，浅谈一下规范性文件备案审查中存在的问题以及对策。

一、工作开展情况

近年来，区政府及其职能部门进一步加强了规范性文件的管理工作，规范性文件制定程序日益规范，质量明显提升，规范性文件备案审查工作正逐步走上制度化、规范化轨道，为维护国家法制统一，促进我区经济社会发展和社会稳定发挥了重要作用。

（一）领导重视，精心组织。区政府及各部门高度重视规范性文件备案审查工作，将其作为推进依法行政工作的重要抓手，把规范性文件备案审查工作纳入到全区依法行政工作考核，制定了具体工作方案，确定了专门的工作人员，通过目标考核有力地推进了规范性文件备案审查工作。从调研的情况看，全区规范性文件备案审查工作已全面展开，并取得了初步成效。

（二）建章立制，完善制度。区政府建立了规范性文件事前审核制度，要求政府制定的所有规范性文件，必须经过政府法制机构的前置审核，由法制机构提出审核意见，未经法制机构的前置审核不得提交政府常务会议审议。建立了政府法制机构负责人

列席政府常务会议制度。区政府还结合上级机关的要求，从本地实际出发，出台了一系列规范性文件管理工作制度，使这项工作有据可依，有章可循。这些制度涵盖规范性文件管理的各个环节，对上级的相关制度起到了细化、补充和延伸的作用，取得了很好的实施效果。区政府明确规定，凡未经区政府法制机构审查的规范性文件，一律不得对外发布实施，一律不得作为行政管理依据。从调研的情况看，各部门所制定的规范性文件能遵照相关规章制度和流程。

（三）把好关口，确保合法。区政府法制办把规范性文件合法性审查放在第一位。文件制定严格按照调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、政府常务会议审议决定、签发公布等流程进行。坚持做到规范性文件未经征求意见不审查，未经法制机构合法性审查不上会，未经常务会议集体讨论通过的不制发。各个流程紧密连接，环环相扣，对规范性文件从始至终实行了全方位、全过程的监管。据了解，几年来，没有未审查通过的文件。

（四）进一步加强区政府规范性文件的科学性和计划性。为切实提高文件质量，每年年初根据全区工作部署，区政府法制办向全区各有关单位下发通知，要求各部门围绕区委、区政府中心工作科学预测，报送本需以区政府、区政府办名义发布的规范性文件计划项目。法制办对各类规范性文件的申请进行汇总，针对报送草案的内容向相关单位征求意见。依据区委、区政府总体发展目标、工作部署，认真调研，反复论证，编制《规范性文件制定修订计划》，报区政府批准后执行。

二、存在的主要问题和不足

（一）对规范性文件备案审查的重要性认识不够。区政府及

相关部门一些同志对规范性文件备案审查工作的重要性和必要性缺乏足够认识，思想上不够重视，工作上缺乏主动性，认为可有可无、无关紧要；一些部门对提交的规范性文件只做表面审查，流于形式，没有深入实质认真进行研究；有的部门对规范性文件涵义把握不准，界定不清，对什么是规范性文件、规范性文件起草制定的法定程序等缺乏必要的了解；有的部门至今还没有开展备案审查工作。

（二）部分规范性文件制定程序不够规范，质量有待进一步提高。我区部分规范性文件制定程序不够规范，有的事前未进行必要的可行性调研论证，有的起草过程中未经过公开征求意见，规范性文件起草、论证、审签、公布到清理、评估、修改废止等管理机制没有真正落实，个别单位还存在“先发后补签”现象。个别规范性文件质量不高，起草部门事前调查研究不够，没有完全掌握需要解决的主要问题，导致文件可行性差，缺乏操作性；个别文件存在法律条文引用不当、与上位法相冲突现象。

（三）规范性文件报备不主动、不及时，存在漏报或不报现象。有的部门对规范性文件前置审查程序、备案程序、备案时限、备案格式等掌握不到位，没有按规定及时向政府法制部门报备和接受审查，特别是涉及到部门自行制定的规范性文件，基本没有报备审查。区政府对规范性文件的重视程度还不够，向人大常委会报备规范性文件程序还不够规范，与监督法及实施办法等法律法规的要求尚有不少差距。

（四）规范性文件备案审查质量不高，程序化、形式化现象还普遍存在。从我区启动规范性文件备案审查工作以来，备案审查相关工作机构对规范性文件管理的各项制度规定落实得还不

够好，总体效果还不十分理想，离法律法规的要求尚有不少差距。由于人员力量、法律专业性等诸多因素影响，导致实际工作中被动审查做得多，主动审查做得少，工作基本停留在走程序、表面过一下的被动模式，实质性审查把关并不严格，提出的审查意见也很少。

（五）规范性文件备案审查更新公布不及时，公开透明度不够。调查中反映，当前我县规范性文件管理中还存在着底数不清，内容不明，公开透明度不够等问题，县政府没有建立完整的目录库，许多文件都没有入库上网公布。有的虽然入库，但不及时。废止的文件没及时公布或撤下，新颁布的文件又没有及时上传，有的也没有及时修改，造成老百姓查询困难。

（六）备案审查工作机构人员落实不够，专业人员严重不足。一是区政府法制机构人员严重不足，影响了备案审查工作的开展。目前，区政府法制办除规范性文件备案审查外，还承担县政府决策参谋、合同审核、执法监督、行政复议、行政应诉、法制宣传及政府办日常事务等多项工作。二是多数部门没有设立专门法制机构，也没有配备专门工作人员负责此项工作，部门规范性文件的审查职责落实难。三是区人大常委会没有专门的备案审查科，没有专门的人员，严重影响规范性文件备案审查工作的开展。

三、意见建议

（一）提高认识，进一步增强做好规范性文件工作的责任感。规范性文件备案审查是宪法和法律赋予人大依法履职的手段，是人大履行法律监督职权的重要方式；做好规范性文件报备工作，接受人大监督，是政府机关的法定职责和坚持依法行政的必然要求，也是与党的十八届五中全会提出的依法治国的总体要求相一

致。为此，要进一步提高认识，增强法制观念，加强规范性文件管理，使制定部门一方面严格按照法定权限和法定程序制定规范性文件，另一方面强化主动、自觉接受监督的意识，按时报送备案审查，及时纠正违法的抽象行政行为，提高区政府及相关部门依法履职意识和自觉接受人大监督意识。

（二）规范程序，进一步健全和完善规范性文件制定和备案审查机制。区政府及其部门要进一步建立和完善工作制度和工作机制，加强对行政规范性文件管理，强化备案审查工作，确保各项制度机制顺畅实施。要充分发挥政府法制机构的作用，严格遵守规范性文件制定的要求，凡是以政府或政府办名义制定的规范性文件，必须经法制办审查后才能出台。法制机构要切实履行职责，加强对规范性文件合法性、适当性审查，提高审查质效。要严格按照监督法及实施办法等法律法规要求，依法及时、准确向区人大常委会报送须备案审查的规范性文件，做到有件必报，不迟报、漏报，报送材料要完整齐全。要定期开展清理和评估工作，对于不适应经济社会发展要求的，或与上位法和上级政策不一致的，规范性文件之间明显存在不协调的，以及超出有效期的规范性文件，要及时进行清理评估，并作出相应的修改、补充或者废止决定，以进一步提高规范性文件质量。

（三）加大培训，进一步提高相关人员的业务和法律素质。要制定培训计划，建立培训机制，强化培训力度，加强起草人员、法制人员等相关人员法律法规和规章制度的培训学习，充分理解相关法律的主要内容，准确把握规范性文件的范围、备案与审查的关系、报备行为的约束机制、备案审查的纠错机制等基本问题。使承担报备工作的同志熟悉备案审查工作的各项规定和要求，按

照报备范围、时间、方式、程序等要求做好报备工作，做到应报不漏、有件必备。

关于规范性文件备案审查的几点思考 篇5

冯殿钧

（2003年11月）

国有企业效能监察工作开展十多年来，在促进企业加强管理、防止国有资产流失等方面发挥了积极有效的作用，取得了丰硕的成果，得到了各级领导的重视和支持。但是当我们用科学的态度去研究这项工作的时候，却发现人们对效能监察的认识并不统一，效能监察理论还很不成熟，在具体实施过程中还有许多值得认真研究的问题。要进一步深化企业效能监察工作，就必须统一认识，准确定位，在规范工作上下功夫。

一、准确把握效能监察的定位和内涵

规范企业效能监察工作，首先应当把效能监察在企业中的定位搞清楚，把效能监察的内涵属性搞清楚。对定位、内涵认识不清，工作就很难规范。要准确把握效能监察的定位，必须解放思想，转变观念，对企业内部机构包括效能监察的功能进行重新认 1 识。随着社会主义市场经济的逐步完善，政企职能已逐步划分清楚，国有企业作为一个独立的经济组织要独立承担国家和社会赋予的各种责任，因此企业内部的任何部门都必须是这个整体中的一分子，都必须为完成企业的经营发展目标而承担相应的职能任务。但是在一些单位由于受过去计划经济模式下“按系统”、“按条条”考虑问题的思路影响，仍然认为组织安排基层开展了效能监察，就等同于本级监察部门开展了效能监察，用“上下对口”的管理思路，把纪检监察当作一个独立的系统，不去研究如何实施对下属单位的直接监察，只注重要求下属单位内部开展效能监察；仍然把纪检监察作为游离于企业管理之外的监督系统，去寻求纪检监察这个“系统”如何“参与”企业的管理，如何把效能监察当作“切入”点。而实际上，纪检监察作为企业的一个职能部门，不是“参与”的问题，也不是找“切入”点的问题，而是在企业这个经济组织中具有什么功能、担任什么角色的问题。

从现代企业制度的角度分析，企业效能监察不属于法人治理结构层面，而是属于企业内部的经营管理层面，是在企业负责人领导下的企业内部高层管理的一部分，是企业负责人为完成所承担任务、加强内部管理的重要监督控制手段，是企业内部监督约束机制的重要组成部分。我们应当按照这个定位，从企业管理的角度出发，从企业负责人抓内部监督控制、承担党风廉政建设和经营管理双重职能任务的角度出发，按照“十六大”提出的“建 2 立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”的要求，按照明确管理层级、实施分级管理的思路，去研究本层级纪检监察部门如何对所属单位或所属单位领导班子实施监督，实施效能监察。进而去思考与之密切相关的如何建立企业的内部监督约束机制，如何落实“三个代表”重要思想和切实解决一把手监督难的问题，从根本上预防和治理腐败，从机制上保证企业的健康发展等一系列问题。

基于以上认识，笔者将企业效能监察的内涵表述如下：企业效能监察是企业监察部门在企业负责人领导下，依据国家法律法规和企业内部规章制度，对企业内部管理人员履行职责行为的效率、效果和质量的监察活动。它是通过监督检查企业内部的各项经营管理活动，对相关管理人员履行职责情况进行评价，对存在问题进行纠正，对违规违纪人员进行查处，对问题责任人进行追究，以达到监督制约管理人员行为、提高管理人员履行职责效能的目的，同时为决策层选人用人提供可靠的依据。

二、正确认识效能监察与其他监督形式的关系

规范企业效能监察工作，要正确认识并处理好效能监察与企业内部其他监督形式的关系。目前企业内部除效能监察外，还存在着其他多种监督形式，如果不能正确认识和处理好相互之间的关系，必然会出现工作重复、交叉或者遗漏等问题。从企业内部各种监督的最终目的看，都可归结到对管理人员履行职责的监督上，但各有侧重。如审计监督、人事监督以及企业集团内部的监事会监督都从某一方面体现了对管理人员履行职责的监督。内部审计通过查帐、验证等方法检查和评价被审计单位经济活动的合法、合规性，保证财务及相关经济信息的真实性，为经营决策提供依据。直接或间接地对财会人员和有关管理人员履行职责情况进行监督，其中任期经济责任审计则是直接针对厂长经理履行职责情况的监督。但被审计单位执行财经制度以外的其他制度和规定的情况，就不在审计监督的范围内。人事部门是把监督寓于干部的日常管理和选拔任用工作之中，通过对干部述职、工作业绩的考核对干部履行职责进行监督。其考核一般是采用由各职能部门认定各项指标完成情况，以及民主测评和个别谈话的形式进行。所以人事监督在监督方式方法上有一定的局限性。上级企业集团派出的监事会监督，也具有对下属企业领导人员履行职责的监督职能，但它主要是以出资人身份，对资本运营的安全有效性进行监督，保证国有资产的保值增值。

效能监察是通过监督企业内部的管理活动，落实管理人员的责任，既监督事，又监督人，对监察对象履行职责的监督较上述其他监督更综合、更全面。但从另一方面讲，它又不具有上述其他监督那样的专门性和专业性。由此可见，效能监察与其他监督的关系不是谁代替谁的关系，而是互为补充，互相支持的关系。所以，开展效能监察工作，既不能因其他监督的存在而放弃监察部门的监察主体地位，把效能监察工作交给其他部门去做，或直接用其他部门的工作代替效能监察，也绝不能忽视其他监督工作的存在，越俎代庖，搞重复监督检查，而是应当加强企业内部各种监督形式的协作配合，在科学界定各监督部门职能的基础上，做到职责分工明确，工作相互配合，共享工作成果，形成监督合力。

三、加强和改进企业效能监察的组织与协调

规范企业效能监察，必须进一步加强和改进企业效能监察的组织运行与工作协调。加强和改进效能监察的组织运行，主要是指效能监察的安排布置要科学，要增强计划性。企业监察部门应根据效能监察的职能和管辖监督的范围，按照分级管理、分级监督的原则，明确监察的层次，划定效能监察的工作任务，并根据 5 所配备或所能抽调的力量，对所承担的监控任务进行分解，确定工作周期和覆盖面，包括对监察对象、监察内容或监察部位的覆盖等。然后要确定工作计划，按计划逐一立项实施监察，而不是去任意选择项目，干多干少都行。只有达到一定的监察覆盖面，才能实现对监察范围内监察对象管理行为的有效制约。鉴于客观上存在的同级监督、部门内部监督和基层群众监督的局限性，企业效能监察应主要实行上对下的监察。

加强和改进效能监察的工作协调，要在企业管理层建立一个效能监察领导小组或监督协调领导小组，建立科学的工作运行机制，统筹考虑监察、审计、人事以及监事会等具有综合监督职能部门的工作，共同完成对所属企业的全面监督监控任务。监察部门应当在领导小组的领导下，积极做好协调工作。一是在沟通信息上，监察部门应当根据监察工作需要和各方面的反映，及时组织相关部门召开联席会议，协调效能监察及相关工作的进度，相互通报情况，共享工作成果。二是在效能监察选题立项时，监察部门要注意征求相关管理部门和基层单位的意见，要以经济效益为中心，针对企业经营管理中存在的薄弱环节选题立项，增强效能监察工作的针对性。三是在制定效能监察方案和具体实施时，监察部门可根据需要协调相关部门共同组织力量，共同研究制定检查实施方案，共同组织实施，并及时解决项目实施中的专业技术问题，注重工作的实际效果，提高工作水平。四是在效能监察 6 结果的使用上，监察部门应协调督促相关部门充分利用好效能监察报告及相关的监察建议、监察决定等，作为业绩考核、奖惩兑现、领导决策的重要依据之一，强化管理人员的责任意识，实现生产经营目标和党风廉政建设目标的统一。五是在后期整改上，监察部门督促相关部门协助做好问题的整改和完善制度等工作，以巩固效能监察的成果。要做到检查发现问题、整改挽回损失与堵塞漏洞、加强管理并重，对企业生产经营管理中的普遍性和倾向性问题，注意从体制、机制、制度上分析原因和提出整改措施，从根本上加以解决，以防止国有资产流失，全面提高企业素质，全面提升企业的核心竞争力。

四、着力规范企业效能监察实施工作

规范企业效能监察，关键在于规范企业效能监察的实施工作。效能监察的“监察”特性决定其实施必须有明确的实施主体和监察对象，并按科学、严密的实施程序进行。实施的主体只能是企业内部监察人员，有时也可以包括从其他业务职能部门抽调到效能监察项目组中承担效能监察任务的临时监察人员，但不应包括被监察单位按照效能监察要求开展自查的各类人员。效能监察的对象是企业所属单位和部门的各级管理人员。在确定效能监察项 7 目时，监察对象应有明确具体的指向，即该效能监察项目将对哪一部分管理人员实施监察。

效能监察实施程序，是指监察部门对监察对象实施效能监察的程序，是对“监察”过程规范性的规定。监察部门应当通过规范实施程序，对效能监察的工作质量进行控制。规范效能监察实施程序，应当主要把握好以下四个环节：一是制定效能监察方案，下达效能监察通知。效能监察项目实施前，监察部门应在了解被监察单位情况的基础上，研究编制出详细的效能监察工作方案，明确检查目的、检查内容、检查方法和检查组人员具体分工等。然后应向被监察单位发送效能监察通知，告之检查内容、实施时间、检查组人员组成以及对其配合检查的要求等等。特殊情况下，也可不发通知，直接进行突击检查。二是进驻被监察单位实施检查。监察部门独立或联合组织检查组，赴被监察单位，对监察对象管理范围的管理活动和工作结果进行检查，收集整理有关证明材料，形成检查工作底稿。检查中应注意利用其他监督部门的工作成果（如审计报告等），以避免重复工作。工作需要时，也可聘请中介机构完成对特定事项的检查和认定工作。如发现案件线索，可另立专案进行调查的。三是反馈意见，提交效能监察报告。检查组实施检查之后，要对检查结果进行归纳整理，形成检查组意见，起草效能监察报告，向被监察单位反馈检查情况、交换意见，最后将效能监察报告上报派出单位或部门。效能监察报告一 8 般应包括以下主要内容：检查工作的基本情况（主要反映监察的内容、对象、范围、监察人员和实施时间、主要监察过程等）；被监察单位与监察内容相关的主要工作情况、工作成果和检查发现的问题及原因分析；对监察单位及监察对象工作的评价；监察的意见和建议。四是对问题做出处理及其他后续工作。对效能监察发现的问题进行分析研究，根据不同情况分别下达监察建议书、监察决定书，督促被监察单位或个人对问题进行处理与整改，跟踪后续管理工作。对需追究责任的人员，提出处理意见经部门或企业领导批准后，进行责任追究。效能监察报告或效能评价结果应及时抄送企业业绩考核部门。项目结束后，应及时做好项目档案整理和归档工作。

在效能监察的实施程序中，“实施检查”是体现效能监察深度和质量的关键环节。“效能监察报告”是实施效能监察项目的主要成果和标志。“问题处理和后续工作”是体现效能监察力度和最终效果的重要环节，能不能杜绝屡查屡犯，关键看问题处理是否认真，责任追究是否到位。

规范性文件的备案审查 篇6

监督法专设一章，对“规范性文件备案审查”作了规范。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化。这里所称的规范性文件，是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些

文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的。这里所称的备案审查，指的是前述两类规范性文件在生效之后，要按法定期限报法定的机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。

一、加强法律监督，从制度上维护国家法制的统一

我国是实行单一制的社会主义国家。与联邦制国家相比较，单一制国家的特点在于，国家的主要权力由中央掌握和行使，地方上不拥有独立于中央的、不可让渡的权力，地方上的权力是由中央授予的；从法律制度上说，全国只有一部宪法，宪法作为国家的根本大法，具有至高无上的权威，任何法律、法规以及其他规范性文件，都不得同宪法相抵触。这样一种国家体制，必然要坚持法制的统一。道理很简单，只有坚持法制的统一，才能真正维护国家的统一；只有坚持法制的统一，才能维护统一的市场经济秩序。这是由于，我国是一个有960万平方公里、56个民族的大国，没有法制的统一，就不可能维护国家的统一。还由于，我们所致力于建立和完善的市场，是统一、有序、公平竞争的市场，不是分割的无序的市场，在法律制度上一旦发生“部门保护”或“地方保护”，市场经济就会被干扰和破坏。还应当看到，我们所制定的法律、法规及其他规范性文件，从根本上来说，都应当是党的成熟的方针、政策的法制化，只有坚持法制统一，才能保证党对国家事务的领导和改革、建设事业的成功。因此，我国宪法庄严地规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”不允许任何违反和破坏法制统一的行为。

法制统一的要求，涉及多方面的工作，广义地说，它既包含立法行为，也包含执法行为，还应当包含制定其他规范性文件的行为。从立法上讲法制统一，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章，都不得与宪法相抵触。宪法规定了国家的根本经济制度、政治制度和文化教育制度，规定了公民的基本权利和义务，规定了各级各类国家机关的职权与责任，具有最高的法律效力。一切违宪的法律文件，都是无效的。第二，下位法不得与上位法相抵触。二十多年来，我国从中央到地方，遵循宪法的规定开展立法工作，已经初步形成了以宪法为基础，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例等在内的社会主义法律体系。从这个法律体系内部的效力等级来说，法律优于行政法规，行政法规优于地方性法规、国务院部委规章以及地方政府规章，地方性法规优于同级及下级地方政府规章。按照这样一种效力等级，下位法应当与上位法保持一致，不得抵触。第三，同位阶的法之间应当互不抵触。同样是法律、行政法规，同样是一个省或者一个较大市的地方性法规或者规章，对同一件事情的规定应当相互一致，不得互相“撞车”，否则，执法中会难以适从。法制统一所体现出来的这三个方面的“不抵触”，保障着我国法律体系内部的和谐一致。

为了保证国家法制统一，我国立法制度从两个方面做了规定：

一是，确定不同位阶法的权限范围，防止越权立法。宪法是国家根本大法，具有最高的法律地位。宪法规定：全国人大及其常委会根据宪法，制定法律。其中，全国人民代表大会制定民事、刑事、国家机构以及其他方面的基本法律；全国人大常委会制定除基本法以外的单行法律。国务院根据宪法和法律制定行政法规。国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章。省、自治区、直辖市人大及其常委会在与宪法、法律、行政法规不抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大市的人大及其常委会可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定地方性法规，等等。立法法还根据宪法和我国的实际情况，就国家基本的经济、政治、司法等方面的制度和公民的基本权利等事项，规定了全国人大及其常委会的专属立法权。属于专属立法权范围的事项，只能由全国人大及其常委会制定法律。专属立法权以外的事项，如果全国人大及其常委会尚未立法，国务院和省级、较大市级人大及其常委会原则上可以制定地方性法规。经全国人大授权，国务院可以就全国人大专属立法权中的某些事项制定行政法规。

关于规范性文件备案审查的几点思考 篇7

一、业主委员会运行存在的问题和原因分析

目前,全国各地成型住宅小区(有物业管理) 如雨后春笋般成批增加,业委会也随之而生。这些业委会主要具有三个特征:一是自治性。业委会作为业主大会的执行机构,由业主通过自设的组织进行自我约束、自我保护,存在排外现象。二是民间性。业委会由小区业主们选举产生,虽然在筹建过程中受政府部门的指导,但是不同于社区居民委员会,亦非由政府部门直接指导工作。三是志愿性。业委会成员由全体业主推荐产生,大部分成员都是热心公益的业主,且不是专职,不计报酬。在运行的过程中,主要存在以下问题。

1.制度化运作机制尚未完善

按照《物业管理条例》的相关规定,业委会只是业主大会的执行机构,与物业管理公司的企业地位不对等,不具备法人资格。由于业委会的主体地位不明,现实中很难达到《物业管理条例》在制度设计时的规范和要求。当前,业委会在科学化、规范化运作的探索中虽然取得了较为明显的成效,但是整套的运作机制还不够完善,部分运作管理机制尚未建立,如会议接待制度、信息发布制度、财务公开制度、监管机制等,导致业委会的决策、财务等存在不透明、不公开的现象,业主对其监管难、意见大。

2.缺乏自律机制

尽管有关法律法规对业主、业主大会、业委会的权利义务、职责有明文规定,但较为笼统和单一。 小区虽然也有业主管理公约,但是重权利、轻义务, 在行使权利方面随意性较大,越位现象普遍存在, 出现问题责任难追究。当前,出现问题的业委会大都根源于“利益”,其考虑的私利较多。同时,由于业委会没有法人地位,在出现经济问题时,救济惩处机制缺乏,经侦部门不能立案。

3.成员自身素质有待提高

温州实施物业管理已有20多年时间,但业主对它的理解显然还有偏差,更认识不到业委会的重要性,因而对参加业主事务活动比较漠然。选举产生的业委会成员大多是退休的老人,缺乏相应的专业知识,没有足够的精力、热情。同时,对业委会成员的资格审查、资格认定不严格,导致成员素质整体低下,更为甚者,有些业委会不仅不能代表全体业主的意愿和权利,反而以权谋私、违法乱纪。

4.内部利益协调难度大

由于居住在同一物业内的业主生活习惯、文化背景、消费层次不同,从这些业主中选举出来的业委会成员自然代表着不同的利益群体,而且他们的工作模式、作风和思想倾向也不相同。所以,要想在业委会内部搞好工作上的相互配合与协调,及时、 正确地处理内部成员之间的利益冲突,不是一件容易的事情。何况,业委会还要去协调外部单位或少数业主与业主整体利益上的矛盾冲突,以及营造一个全体业主都能接受的物业管理氛围等。

5.缺乏广泛的群众基础

目前,不少业主对参加业委会不感兴趣,对业委会的日常工作也缺少支持。据调查,在遇到物业管理方面问题时,多数业主不会找业委会寻求帮助, 而是要么忍耐,要么自己解决(如拒交物业费等)。 业主对业委会缺乏关注度、信任度,缺乏对物业管理的参与意识,使业委会几乎成为一个“空中楼阁” 式的组织,不能发挥其应有的作用。

二、进一步规范业主委员会运行的几点建议

业委会运行和管理矛盾日渐成为社会管理工作中的又一大新问题,要化解业委会的矛盾和纠纷,必须从依法、规范组建业委会入手,强化管理和监督。

1.强化属地部门、街道在业主委员会成立中的指导监督作用

住房和城乡建设部2010年1月1日颁布了《业主大会和业主委员会指导规则》,明确了业主大会和业委会成立、登记的程序,要求物业所在地的区、 县房地产行政部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业委会给予指导和协助,负责对业主大会和业委会的日常活动进行指导和监督。

目前,虽规定街道办事处负责组织成立业主大会筹备组,指导、监督业主大会、业委会的日常工作, 但街道办事处没有设立专门物业管理机构。建议统一设立街道办事处物业管理工作机构,强化街道办事处在业主大会筹备、选举阶段的牵头作用和业委会日常运行、物业服务企业选聘等工作的监管。

2.建立区、街业主管理联席会议制度

为保障业委会管理工作的有序运转,建议建立县(市、区)政府业主管理联席会议制度(以下简称联席会议),负责协调解决业主管理工作中发生的重大问题。由县(市、区)分管领导担任联席会议召集人,各职能部门及各街镇分管负责人为联席会议成员,建立联动机制,发挥关键作用,抓好指导、培训、协调、监督工作,真正帮助物业小区组建一支高素质、有权威、有信誉、能正确发挥作用的业委会队伍。

3.探索业主大会法人登记,明确业主委员会法律地位

2013年3月8日,温州市鹿城区南塘5组团小区业主大会以社会组织(社团)法人的形式正式挂牌,成为全国首个取得独立民事主体资格的业主大会;随后,温州市嘉鸿花园业主大会也进行了正式挂牌。从《物权法》《物业管理条例》等相关规定中,无法明确业主大会的法人地位,温州市鹿城区把业主大会作为社区社会组织注册登记,从而解决了业主大会的法人地位和独立账户问题。该项试点工作开展以后,引起全国各大媒体的关注,亦引起专家学者的高度关注和社会的强烈反响。业主大会社团法人登记虽作为地方的一次试水,但更多的是希望上级有关部门能够进一步明确其法人地位,有效规范业委会运行。

4.加大对业主委员会的监管力度

建议对业委会运行实行“两公开”制度,即:事务公开,建立健全业委会会议制度、信息发布制度、 财务公开制度、印章管理制度,业委会决策过程、 决策结果要全程公开;财务公开,业委会每半年要对业主公共部位收益以及日常开支情况进行公布, 接受广大业主监督。

建议实行社团法人登记制度的业委会成立业主监督委员会,按照社团进行会计制度审计,对尚未明确法人登记制度的业委会允许在特定银行设立账户,探索实行会计财务街镇代理;同时,参照村级组织村民代表会议制度,业委会重大事项实行业主授权。逐步建立业主决策电子投票系统,对法律法规和规范性文件规定的需要业主共同决定的事项, 提倡业主通过电子投票系统进行决策,鼓励业主通过网络、手机等现代科技手段对小区公共事务投票表决,使业主能够更加方便地参与小区的建设治理工作。

5.严格把关业主委员会成员资格条件

建议参照村级组织换届选举候选人把握的原则,鼓励一批公信力高、社会责任感强、文化层次高、 奉公守法、品行良好、公道正派、廉洁自律、热心公益的业主担任业委会成员。

6.充分发挥业主委员会协会“枢纽型”社会组织作用

业委会协会要充分发挥行业优势,从专业化角度为业委会提供指导和咨询等服务,采取政府购买服务的形式,通过协会加强对业委会成员,尤其是主要负责人的培训工作,提高他们的思想、政治素质和专业水平。对已在街道备案的小区业主大会和业委会的活动进行规范、指导;对没有成立业主大会和业委会的小区,指导、协助其成立业主大会和业委会。

关于规范性文件备案审查的几点思考 篇8

关键词：高校企业；深化改革；管理体制

中国市场经济的发展如火如荼，高校校办企业也有如雨后春笋一般涌现，然而伴随而来的是学校与产业二者间的权利与责任关系问题的不清晰，影响了高校企业的快速发展。本文简单分析了高校企业目前存在的权利与责任关系问题，揭示了理顺产权关系对于高校企业体制改革的重要性，并提出了针对性的体制深化改革对策，旨在不断促进高校企业的合理运行，完善管理体制，为市场经济发挥更有力的支持。

一、目前国内高校企业经营管理主要存在的问题

（一）产权归属的不清楚。高校企业的产权包括了知识产

权、物权、股权、债权等。在我国，绝大多数高校企业都有部分资产因没有合法手续、不能通过法定登记与评估而造成的产权归属不清问题。而这份资产常常是从创建初期起就遗留的问题，许多校办企业在最初成立的时候，除有部分投资来源于学校本身，还有很多来源于筹资。另外，在专利、科技成果等无形资产的管理上，高校企业也缺乏市场的量化评估，因此很容易流失。

（二）我国高校企业的产权结构单一。目前，国内不少的校办企业都是由高校作为事业单位法人进行创办，因此，不但全部资产归高校所有，而且企业经营的全部风险也直接归高校所有。在企业经营出现问题，发生破产或倒闭时，高校也必须承担无限责任，其运营压力巨大。

（三）国有产权所有者的严重缺位。目前，国内大部分的高校全资企业都普遍存在产权所有者的明显缺位现象。很多的高校企业尽管已经认识到了现代企业制度的优点，但在实际的运行管理过程中却依然放任自流，没有建立一套积极有效的监管体制对校办企业的国有经营性资产实现科学的管理。同时，经营者、出资者之间又没有对各种的职责有明确的划分，此外在企业资产的保值、增值方面也缺乏合理的考核指标体系，甚至在企业上交高校任务时也缺乏凭据，因此高校企业的整体运营效率明显偏低。故理顺高校企业的产权关系，能够对其管理体制的深化改革产生积极的影响。

二、高校企业管理体制深化改革的思考方向

现代产权制度理论深刻揭示了市场经济的本质及规律。任何企业都必须面对市场，都会受到市场经济运行机制、市场经济发展规律的制约影响。同样，高校企业也是企业，当然也要受到这种客观规律的制约。因此，要想在激烈的市场竞争中生存下来并得到发展，高校企业一定要先把产权关系理顺，并建立能够适应市场经济发展的科学运行管理制度。具体可以从以下三大方面入手：

（一）成立资产经营公司，构建现代化的高校企业运行机

制。明晰产权关系是各大高校企业进行改制的最重要目标之一。要实现产权明晰的目标，则必须采用清产核资的方法，彻底摸清高校企业的家底，再进行的资产划转。根据资产属性的不同，可以把高校企业的资产清晰划分出哪些属于经营性资产，哪些属于非经营性资产，从而界定产权归属，并按照分类重新建账，往后实现分开管理，由学校投资的资产可以明确界定为国有资产。第一，那些企业占有的经营性资产，应该严格依照清产核资明确规定的金额承担起对高校资产的保值和增值责任。第二，那些非经营性资产，高校可以收取适量的资产占用费。第三，如果企业使用的是高校专利的无形资产，则必须按无形资产的市场价格向高校支付技术占用费或者入股当作高校的投资。第四，如果企业要把已经占用的非经营性资产转化为经营性资产，可以依法进行有偿转让。第五，如果学校能够把全部的经营性资产通过无偿划转的方式移交至资产经营公司，则可以只承担有限责任。

高校作为唯一的投资者，依法设立国有独资的资产经营公司，委托其代表学校对各种资产进行经营与管理，能够帮助理顺校企关系，进一步完善高校企业管理体制，把原来落后的行政管理手段成功转化为新型的资产经营公司持股经营管理手段，明确产权归属，校企分开，权责分明，成功设计高校和企业二者间的“有效防火墙”，自此，高校再也不需要用学校名义从事经营活动，只需制定相应的激励政策，保障国有资产的保值即可，同时又避免了无限经济责任风险。另一方面，企业也无需高校挂面，避免影响高校正常的科研教学，在日常经营活动中可以自主按照市场经济规律进行运营。

（二）建立“高校国资委”，履行高校出资人职责。“高校国资委”是“高校国有资产管理委员会”的简称，也是资产经营公司的唯一股东。高校国资委能够在高校企业改制后，按照相关条例规定，派出股东代表、监事会成员到达投资企业，参与企业的重要决策，依法享有出资人权利和义务，加强对投资企业的管理，促进资产的增值。

（三）建立国有资本投入和退出的良性循环机制，促进产权结构的多元化。要真正理顺产权关系，则一定要确保国有资本的能够顺利退出。国有资本的退出一般可以分为两种，第一种是战略退出，第二种是自然退出。其中战略退出后，则不再拥有无形资产方面的如自有知识产权的所有权，一般是根据比较经济原则，通过变卖置换的手段，让另外的产权所有者进入。而自然退出，是针对市场前景黯淡的高校企业，其常常因为经营不善又无法吸引投资，最后只能选择依法破产退出。

国有资本依法退出原则规定，在进行股权改制时，资产经营公司应实事求是，结合高校企业实际运营状况，对其进行改制重组调整。如果该高校企业的经营良好，市场发展前景光明，则可以增资扩股的方法投入更多的资本，增强企业实力，帮助做强做大，提高社会资源的利用率。如果是该高校企业的主营业务并非优势产业，则可以选择退出、转让、出售等战略退出方式实现对企业资产结构的合理调整，例如可以通过存量转让法来减持股份，那么变现回收的资金还能够回报学校。如果该高校企业属于一般企业，则建议选择采取控股或参股的办法重新对股权进行设置。而那些经济效益差、经营业务停滞、经营规模狭小、发展前景黯淡的高校企业，则应选择自然退出，在依法审计后停业或关闭。此外，如果该高校企业已经确定关闭的企业，则应该由资产经营公司单独组建一个清算小组，依法清算企业的债权与债务，坚决撤并。合理的企业改制能够对产业结构进一步优化，科学提高核心竞争力，借助规模效益，让国有资产实现保值和增值。

高校企业管理体制改革带有明显系统性特点，在深化改革时应把其当中一个复杂的系统工程，始终坚持一要积极发展、二要规范管理、三要创新改革的指导思想，始终坚持保障学校权益、促进企业资源整合、促进企业持续经营，提高经营者积极性以及提高经济效益的基本原则，依法对高校企业的产权关系梳理清晰，不断完善企业法人结构，充分考虑多方面的需求，建立现代化的新型企业管理机制。

四、结语

综上所述，对产权关系的有效离顺是改革我国高校校办企业管理体制的思考和工作重点，相关部门及工作人员只有抓住根本，采取有效的对策，才能保证高校企业的可持续迅速发展。

参考文献：

[1] 陈永玲.关于深化高校企业管理体制改革的几点思考[J].理论导刊，2007，03：31-32.

[2] 戴林富.关于深化高校内部管理体制改革的思考[J].中国科教创新导刊，2007，14：102-103.